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DIVERGNCIAS SOBRE OS LIMITES PARA ALTERAES DOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS
Marcos Collini
Milagros Veleda Lopez
Orientador: Rafael Galvo R. Ramalho

RESUMO
O presente artigo tem como objetivo apresentar uma extenso acerca do tema das alteraes
dos contratos administrativos, especificamente sobre os limites dispostos para as duas
modalidades de modificaes contratuais previstas no art. 65 da Lei n 8.666/93 de
natureza qualitativa e quantitativa. Para este estudo foi utilizado o mtodo dedutivo,
utilizando a pesquisa bibliogrfica como referncia. A possibilidade ou no de ultrapassar os
limites dos pargrafos 1 e 2 do art. 65 para as alteraes qualitativas, tem dado margem a
diferentes entendimentos, uma vez que no esto determinados de modo explcito no texto
normativo, tais percentuais para est forma de alterao. Outro aspecto questionvel, diz
respeito base de clculo a ser utilizada na alterao quantitativa em contratos de prestao
de servio contnuo. Contratos em que o valor referncia para a prorrogao no o valor
total anterior, mas o valor mensal multiplicado pela quantidade de meses de vigncia,
apresentam a necessidade de tratamento diferenciado com relao aplicao dos limites
quantitativos de at 25% ou 50% no caso de reformas. Quando estas alteraes coincidem
com incio de vigncia no h problemas com relao ao princpio da proporcionalidade
uma vez que o valor correspondente ao acrscimo ou a supresso ser dividido
proporcionalmente durante todo o perodo, mas quando efetuada no decorrer da vigncia,
a alterao tomando por base o valor total atualizado, ser dividida de modo integral em
apenas alguns meses, potencializando o percentual da modificao no valor total do
contrato para o prximo perodo de vigncia. Por fim vamos apresentar o clculo dos limites
para as alteraes, utilizando o acmulo ou reduo de variaes percentuais. Uma forma
prtica de clculo, quando o contrato possuir mais de uma modificao, pois parte-se do
valor presente no momento da alterao sem a necessidade de recompor o valor inicial
atualizado.
Palavrasalavras-chave:
chave: contrato administrativo, limites legais, alteraes quantitativas e
qualitativas, variaes percentuais, princpio da proporcionalidade.

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1. INTRODUO
A Administrao Pblica precisa dos particulares para desempenhar as vrias de
suas funes, para isto celebra contratos que possuem um carter diferenciado dos
contratos em geral, por submeter-se ao Direito Pblico e aos Princpios Publicsticos. Essa
distino entre contratos em geral e contratos da esfera pblica ocorre devido supremacia
do interesse pblico, da coletividade sobre o interesse do particular, do individual e se
estabelece com as clusulas denominadas como exorbitantes, que so prerrogativas prprias
conferidas a Administrao Pblica, no sendo permitidas em contratos de direito privado.
Ser verificado no decorrer do tema apresentado, que a simples alegao da supremacia do
interesse pblico, no basta para motivar a aplicao das clusulas exorbitantes.
Dentre as clusulas exorbitantes iremos destacar a alterao unilateral dos contratos
administrativos, motivo de vrias discusses entre os doutrinadores com relao aos limites
da alterao qualitativa e vamos ressaltar tambm alguns aspectos questionveis referentes
aos limites da alterao quantitativa.
Com relao aos limites da alterao qualitativa que tem dado margem a diferentes
entendimentos, ser apresentado o nosso posicionamento com base no subsdio doutrinrio
de que diferente do que ocorre com as alteraes quantitativas, como as alteraes
qualitativas no possuem limites explcitos estabelecidos em lei, estas alteraes devem ser
balizadas de acordo com algumas condies observando os princpios pblicos,
principalmente os da razoabilidade e proporcionalidade, sem modificar a identidade do
objeto e respeitando o equilbrio econmico-financeiro do contrato, no possuindo, portanto
um limite fixo.
No que diz respeito alterao quantitativa, percebem-se distores na aplicao do
que foi determinado no dispositivo legal, com relao base de clculo para o limite das
alteraes, nos casos de prestao de servios contnuos. Devido a forma distinta de
execuo do objeto, depreende-se que a base de clculo para um contrato de servios
contnuos deve ser diferente da base de um contrato de obras.
Por fim, o presente estudo tentar demonstrar que quando houver mais de uma
modificao com relao a acrscimos ou supresses, existe a possibilidade de calcular as
margens disponveis e o percentual acumulado para as alteraes quantitativas utilizando a
diferena e o acmulo de variaes percentuais, com a vantagem de utilizar como base de
clculo o valor do contrato no momento da alterao, sem a necessidade de recompor o
valor inicial atualizado.
2. CONTRATOS
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS FUNDAMENTAO LEGAL

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2.1

DEFINIO DE CONTRATO
Antes de tratarmos dos contratos realizados por rgos pblicos importante

destacar a definio para contratos de um modo geral.


Para Hely Lopes Meirelles (2002, p. 205) contrato definido como:
Todo acordo de vontades, firmado livremente pelas partes, para criar
obrigaes e direitos recprocos. Em princpio, todo contrato negcio
jurdico bilateral e comutativo, isto , realizado entre pessoas que se obrigam
a prestaes mtuas e equivalentes em encargos e vantagens. Como pacto
consensual, pressupe liberdade e capacidade jurdica das partes para se
obrigarem validamente; como negcio jurdico, requer objeto lcito e forma
prescrita ou no vedada em lei.
Portanto contrato um acordo de vontades entre duas ou mais pessoas capazes,
sobre objeto lcito e possvel, com a finalidade de gerar obrigaes recprocas entre os
contratantes para

adquirir, resguardar, modificar ou extinguir direitos, tendo como

pressuposto o concurso de vontades. Quando as obrigaes so pertinentes somente a uma


das partes, o contrato unilateral.
2.2

DEFINIO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO


Assim como o particular, a Administrao Pblica tambm celebra contratos. um
instrumento atravs do qual adquire bens ou servios dos particulares. Sendo a licitao
pblica, salvo em casos especficos previstos na legislao vigente, um procedimento
administrativo condicional que antecede formalizao do contrato administrativo, que tem
como objetivo, obter a proposta mais vantajosa.
O contrato administrativo submete-se ao regime jurdico de Direito Pblico, em que
o interesse pblico tem primazia sobre o interesse do particular, contendo clusulas
exorbitantes e derrogatrias do direito comum. Este tratamento diferenciado ocorre devido
ao interesse coletivo se sobrepor ao interesse de particulares, o interesse pblico diz respeito
as expectativas do todo, no das partes individualmente concebidas, permitindo ao Estado
certos benefcios sobre o particular que no existe no contrato privado.
O doutrinador Hely Lopes Meirelles (2010, p. 215) conceitua contrato
Administrativo como o ajuste que a Administrao Pblica, agindo nessa qualidade, firma
com particular ou outra entidade administrativa para a consecuo de objetivos de interesse
pblico, nas condies estabelecidas pela prpria Administrao.
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Mas importante destacar que esta posio jurdica privilegiada da Administrao,


no retira o aspecto consensual do contrato. Para Hely Lopes Meirelles se o contrato
administrativo estabelecesse vantagens apenas ao Poder Pblico, no haveriam interessados
em firmar ajustes com a Administrao Pblica.
De acordo com Maral Justen Filho (2010, p. 62), indispensvel determinar e
definir, de modo claro, o contedo dos interesses perseguidos pela Administrao Pblica e
pelos particulares, realizando ponderao entre eles segundo os valores e os princpios
consagrados constitucionalmente.
Hely Lopes Meirelles (2003, p. 206) escreveu que o contrato administrativo :
consensual, formal, oneroso, comutativo, realizado intuitu personae e geralmente precedido
de licitao, ou seja:
consensual porque consubstancia um acordo de vontades, e no um ato unilateral e
impositivo da Administrao; formal, porque se expressa por escrito e com requisitos
especiais; oneroso porque remunerado na forma convencionada; comutativo porque
estabelece compensaes recprocas e equivalentes para as partes; intuitu personae porque
deve ser executado pelo prprio contratado, vedadas, em princpio, a sua substituio por
outrem ou a transferncia do ajuste.

2.3

PRINCPIOS NORTEADORES
ORTEADORES
Dentre os princpios norteadores da Administrao Pblica alguns esto previstos no
artigo 37 da Constituio Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia, mas no esgotam a matria, portanto existem outros princpios que so
reconhecidos, embora no estejam previstos propriamente no ordenamento constitucional,
mas igualmente orientam as diretrizes da Administrao Pblica e tm a mesma relevncia
que os primeiros, tendo reconhecimento por parte da doutrina e jurisprudncia.
Exemplos de princpios que so reconhecidos e no esto elencados no artigo 37 da
Constituio: isonomia, supremacia do interesse pblico, proporcionalidade, razoabilidade,
finalidade e motivao.
No presente artigo so abordados, mais especificamente, os princpios da
proporcionalidade e razoabilidade, reconhecidos como princpios em que toda atividade
administrativa est submetida e possuem implicao direta na questo que ser apresentada.
2.3.1
2.3.1 Princpios da Razoabilidade e Proporcionalidade

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Em determinadas situaes a Lei no estabelece soluo, havendo necessidade de ato


discricionrio por parte do agente administrativo. Assim para a identificao da soluo
mais adequada, ser necessrio observar os princpios de razoabilidade e proporcionalidade.
Joel de Menezes Niebuhr (2011, p. 47) define o princpio da razoabilidade da
seguinte forma:
Significa que as decises administrativas, especialmente as discricionrias,
devem encontrar amparo em justificativas racionais, no bom senso. Dessa
sorte, o princpio em tela probe que os agentes administrativos tomem
decises que no visem a quaisquer utilidades, despropositadas, que fujam
dos parmetros do senso comum.
Deve existir uma relao de equidade entre o critrio de diferenciao e a medida a
ser tomada. Nas palavras de Lcia Valle Figueiredo (2003, p. 50), a razoabilidade vai se
atrelar congruncia lgica entre as situaes postas e as decises administrativas.
Quanto ao princpio da proporcionalidade, Joel de Menezes Niebuhr (2011,

p. 47)

explica que:
O princpio da proporcionalidade apresenta-se como faceta do princpio da
razoabilidade, apesar de no confundir-se com ele. O princpio da
proporcionalidade requer adequao entre os meios e os fins dos atos
tomados pela Administrao. Logo, ele tem a ver com a gradao, coma a
potncia, com a intensidade dos atos administrativos.
Proporcionalidade no sentido literal significa equilbrio entre duas grandezas. Em
sentido mais amplo, significa que a resoluo de questes deve ser ponderada, de modo a
adequar o meio a sua finalidade de modo coerente, evitando deste modo, resultados
desproporcionais e injustos.
2. 4 LEGISLAO PERTINENTE
As contrataes do ente pblico so regidas pela Lei Federal n 8.666/93, criada em
21 de junho de 1993 e suas alteraes, que regulamentam o artigo 37, XXI da Constituio
Federal. Esta lei institui normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos
pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no
mbito dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

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2.5 CARACTERSTICAS
2.5.1
2.5.1 Clusulas Exorbitantes
O Contrato Administrativo possui caractersticas e particularidades voltadas ao
interesse da Administrao, que estabelecem uma relao vertical com os contratados.
Portanto a liberdade de vontades entre as partes, caracterstica dos contratos, neste caso
limitada pelas chamadas clusulas exorbitantes, ou melhor denominando, prerrogativas do
interesse pblico, que permitem a alterao das condies de execuo do contrato,
independentemente da concordncia do contratado.
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2003, p. 203):
Clusulas exorbitantes so, pois, as que excedem do Direito Comum para
consignar uma vantagem ou uma restrio Administrao ou ao
contratado. As clusulas exorbitantes no seriam lcitas num contrato
privado, porque desigualariam as partes na execuo do avenado; mas so
absolutamente vlidas no contrato administrativo, uma vez que decorrem da
lei ou dos princpios que regem a atividade administrativa e visam a
estabelecer prerrogativas em favor de uma das partes, para o perfeito
atendimento do interesse pblico, que se sobrepe sempre aos interesses
particulares.
Estas prerrogativas esto elencadas nos incisos do art. 58 da Lei 8.666/93, em que a
Administrao poder: alterar unilateralmente os contratos administrativos; rescindi-los
unilateralmente; fiscalizar a sua execuo; aplicar sanes administrativas sobre o
contratado devido inexecuo total ou parcial; e nos casos de servios essenciais, ocupar
provisoriamente bens mveis, imveis, pessoal e servios vinculados ao objeto do contrato,
na hiptese da necessidade de acautelar apurao administrativa de faltas contratuais pelo
contratado, bem como na hiptese de resciso do contrato administrativo.
Dentre as clusulas exorbitantes ser destacada a alterao unilateral do contrato,
que possui limitaes quantitativas e qualitativas determinadas por lei que so discutveis,
conforme veremos a seguir.
2.5
2.5.1.1
.1.1 Alterao Unilateral do Contrato
As alteraes unilaterais, ao contrrio das modificaes consensuais, so as
originadas pela Administrao independem da anuncia do contratado. Portanto, o
particular no possuir direitos imutveis com relao ao objeto contratado, nem tampouco
com relao s clusulas regulamentares que dispem sobre modo de sua execuo do
contrato.
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Por outro lado, o seu direito com relao ao equilbrio econmico financeiro inicial
do contrato deve ser conservado, em qualquer alterao unilateral, conforme o art. 37,
inciso XXI da Constituio Federal e inciso 6 do art. 65 da Lei 8.666/93 , sob pena de
enriquecimento ilcito da Administrao. Ou seja, a equao econmica financeira da
proposta inicial dever ser mantida durante toda a execuo do contrato, de modo a evitar a
onerao do particular ou at mesmo da Administrao.
As alteraes podem ocorrer devido a fatos novos e supervenientes, que eram
imprevisveis e desconhecidos quando a proposta inicial foi formulada, ou por falhas no
planejamento inicial e na definio do objeto. A alterao unilateral no se constitui em ato
arbitrrio, mas uma obrigao quando houver a necessidade, no sentido de resguardar o
interesse pblico. Desta forma, as modificaes sempre devem ser motivadas e justificadas,
sob pena de nulidade.
Contudo, importante ressaltar que quando ocorrer necessidade de efetuar
alteraes, estas devem apenas adequar o objeto, no sendo permitida a alterao de sua
natureza e funcionalidade.
Sobre a alterao contratual unilateral, dispe o art. 65 da Lei de Licitaes:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
I unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao
tcnica aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou
diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por essa lei.
Deste modo, a lei autoriza duas espcies distintas de modificaes contratuais, uma
de natureza qualitativa e outra quantitativa. As alteraes unilaterais quantitativas previstas
acima na letra b - afetam a dimenso do objeto e se caracterizam pelas supresses e
acrscimos, as alteraes qualitativas previstas na letra a - modificam a tcnica, a qualidade,
as especificaes do objeto.
Mas conforme o apontamento de Joel Niebuhr (2011, p.825), as alteraes dos
contratos administrativos no se constituem em regra, nem tampouco algo ilimitado, as
modificaes devem ser excees, cuja ocorrncia pressupe as devidas justificativas. A
Administrao deve ser responsvel no seu planejamento inicial, realizando estudos prvios
e consistentes.
Quanto aos limites para as alteraes, a lei estabelece o seguinte no art. 65:
Art.65. 1 O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies
contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at
25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular
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de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinquenta por cento) para


os seus acrscimos.
2 Nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites estabelecidos no
pargrafo anterior, salvo: (Redao dada pela Lei n. 9.648, de 1998).
I (VETADO) (Includo pela Lei n. 9.648, de 1998)
II as supresses resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.
Podemos observar acima, que foram estabelecidos limites para as alteraes
quantitativas, no ocorrendo o mesmo, de forma clara, para as alteraes qualitativas. O 2
do art. 65 trata de limitaes apenas para acrscimos e supresses, portanto refere-se a
alteraes quantitativas. Mas vale lembrar que as alteraes no so restritas apenas s que
so impostas pela Administrao Pblica, no 2 do art. 65, inciso II, as supresses possuem
um tratamento diferenciado com relao aos limites definidos no 1, podendo exceder os
mesmos, no caso de acordo entre as partes, configurando-se em alterao quantitativa
consensual.
3. LIMITES PARA ALTERAES DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
3.1 LIMITES S ALTERAES QUALITATIVAS
As alteraes qualitativas contempladas na letra a do art. 65 se caracterizam pela
adequao tcnica do objeto contratual a novas especificaes, diferentemente das
alteraes quantitativas que so destinadas a modificar a dimenso do objeto.
Portanto no pargrafo 1 do art. 65 quando a lei remete expressamente que o
contratado fica obrigado a aceitar acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras,
servios ou compras at 25%, ou 50% no caso de reformas, observamos que ambos os
pargrafos 1 e 2 remetem expressamente apenas a acrscimo e supresses, termos iguais e
semelhantes aos utilizados na letra b do art. 65 que trata de alteraes quantitativas
relacionadas s dimenses do objeto.
A Lei n 8666/93 no estabelece limites explcitos para as alteraes qualitativas,
logo at o limite estabelecido para as alteraes quantitativas no existe problemas, a
questo principal est na possibilidade ou no de ultrapassar estes limites, uma vez que no
existe meno do legislador de limitadores s modificaes de natureza qualitativa.
Neste sentido j decidiu o Tribunal de Contas da Unio atravs do Acrdo n
215/1999 que:
a) Tanto as alteraes contratuais quantitativas que modificam a dimenso do objeto
quanto as unilaterais qualitativas que mantm intangvel o objeto, em natureza e em
dimenso, esto sujeitas aos limites preestabelecidos nos 1 e 2 do art. 65 da Lei n
8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma
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Lei, do princpio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem


obrigatoriamente fixados em lei;
b) Nas hipteses de alteraes contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalssimas de
contratos de obras e servios, facultado Administrao ultrapassar os limites aludidos no
item anterior, observados os princpios da finalidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade, alm dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que
satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos:
I - no acarretar para a Administrao encargos contratuais superiores aos oriundos de uma
eventual resciso contratual por razes de interesse pblico, acrescidos aos custos da
elaborao de um novo procedimento licitatrio;
II - no possibilitar a inexecuo contratual, vista do nvel de capacidade tcnica e
econmico-financeira do contratado;
III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades no previstas ou
imprevisveis por ocasio da contratao inicial;
IV - no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de
natureza e propsito diversos;
V - ser necessrias completa execuo do objeto original do contrato, otimizao do
cronograma de execuo e antecipao dos benefcios sociais e econmicos decorrentes;
VI - demonstrar-se - na motivao do ato que autorizar o aditamento contratual que
extrapole os limites legais mencionados na alnea "a", supra - que as conseqncias da outra
alternativa (a resciso contratual, seguida de nova licitao e contratao) importam
sacrifcio insuportvel ao interesse pblico primrio (interesse coletivo) a ser atendido pela
obra ou servio, ou seja gravssimas a esse interesse; inclusive quanto sua urgncia e
emergncia;
Desta maneira verificamos que as consideraes do TCU apontadas na

letra a,

estendem os limites das alteraes quantitativas para as qualitativas, na hiptese de


alteraes unilaterais. J com relao s alteraes qualitativas consensuais, decorrentes de
situao excepcional indica na letra b, uma vez demonstrado que a adoo de outra medida
representaria sacrifcio ao interesse pblico primrio e desde que sejam atendidos
cumulativamente os pressupostos apontados e sendo observados os princpios do Direito
Administrativo, admite-se a ultrapassagem dos referidos limites.
Mas a doutrina diverge quanto aplicao dos limites das alteraes quantitativas
para as alteraes qualitativas promovidas pela Administrao. Vrios doutrinadores
defendem que os limites em questo no se aplicam s eventuais alteraes qualitativas.

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Para o autor Maral Justen Filho (2011, p.830) as alteraes qualitativas podem
extrapolar os limites estabelecidos no pargrafo 1 e 2 do art. 65 da Lei de Licitaes e
indica o seguinte:
Se o legislador quisesse que tais limites servissem tambm para alteraes qualitativas, ele o
teria feito expressamente. No correto aplicar os limites preceituados nos pargrafos 1 e
2 do art. 65 da Lei n 8.666/93 em relao s alteraes qualitativas, o que ensejaria uma
espcie de interpretao extensiva, que foge aos lindes da prpria legalidade mesmo em seu
sentido amplo.
Sobre os limites das alteraes qualitativas, Caio Tcito (parecer, RDA/198, 2005, p.
366) sustenta que, as alteraes qualitativas, precisamente porque so, de regra,
imprevisveis, seno mesmo inevitveis, no tm limite pr-estabelecido, sujeitando-se a
critrios de razoabilidade, de modo a no se desvirtuar a integridade do objeto do contrato.
No foram determinados na lei limites fixos para as alteraes qualitativas, pois de
acordo com Fernando Vernalha Guimares (2003, p. 283) seria extremamente difcil
estabelecer parmetros de quantidade pressupondo alteraes de qualidade.
Para Vera Lcia Machado DAvila, a Administrao poder alterar unilateralmente o
contrato quando houver a necessidade de adequao tcnica do objeto do contrato,
limitando esse poder prpria natureza do objeto, sem desnatur-lo, transfigur-lo ou
adit-lo a outro de natureza distinta.
Dos entendimentos dos autores citados conclui-se que quando surge uma nova
necessidade, a Administrao poder alterar o contrato de modo a adequ-lo nova
realidade em percentuais superiores aos limites estabelecidos para as alteraes
quantitativas. Mas a liberdade com relao aos limites das alteraes qualitativas deve
possuir parmetros. Para evitar atos abusivos e desvirtuamentos, se faz necessrio observar
no s o princpio da razoabilidade, mas os demais princpios do Direito Administrativo, tais
como o da proporcionalidade, economicidade, finalidade, eficincia, etc. Em consonncia
com os princpios, a alterao qualitativa no pode transformar o objeto de modo a alterar a
sua funcionalidade bsica, a identidade do objeto deve ser preservada.
Embora maior parte da doutrina entenda que os limites das alteraes quantitativas
no so aplicveis as alteraes qualitativas, a questo no pacifica. Marcos Juruena
possui o mesmo entendimento indicado pelo TCU de que as alteraes qualitativas esto
limitadas da mesma forma que as alteraes quantitativas.
Somos da opinio que as alteraes qualitativas no devem seguir os quantitativos de
25% do valor do contrato ou 50% no caso de reformas, pois seria como fazer um paralelo
com outra espcie de situao de natureza distinta. Portanto os limites a que se reportam os
pargrafos 1 e 2 do art. 65 podem ser excedidos, desde que seja em razo de atender o
interesse pblico primrio, respeitando o objeto contratual, estando de acordo com os
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princpios do Direito Administrativo e resguardando os direitos dos contratados com relao


ao aspecto tcnico e a equao econmico-financeira.
3.2 LIMITES S ALTERAES QUANTITATIVAS
As alteraes quantitativas ocorrem quando existe a necessidade de adequar a
dimenso do objeto s novas demandas decorrentes do interesse pblico. No 1 do art. 65,
a lei determina que o contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais,
os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, conclui-se com
isto que as alteraes a que refere-se esse pargrafo, so unilaterais e independem da
concordncia do contratado. Sendo estas alteraes limitadas a 25% do valor inicial
atualizado do contrato para acrscimos e supresses, no caso de reforma de edifcio ou de
equipamento, o limite de 50% para os seus acrscimos, permanecendo o limite de 25%
para as supresses. H uma exceo no limite da supresso que poder ultrapassar o limite
de 25%, somente quando a alterao for de modo consensual.
Podemos observar que no caso dos acrscimos consensuais, devem ser considerados
os mesmos limites que foram estabelecidos nas alteraes unilaterais. Isto ocorre porque
com o acrscimo h majorao da remunerao. Ao aumentar o encargo, acrescentando
quantitativos, a Administrao ter que aumentar, na mesma proporo, a remunerao do
contratado, observando sempre o equilbrio contratual, a fim de reestabelecer a equaoeconmico-financeira original.
Com efeito, os limites preconizados no 1 do art. 65 no incidem exatamente sobre
as dimenses do objeto, mas o quanto esta alterao do objeto resulta no valor inicial
atualizado do contrato.
Para elucidar esta importante distino, citamos exemplo formulado por Joel de
Menezes Niebuhr (2011, p. 827):
Por exemplo, a Administrao contratou a pavimentao de 10 (dez) quilmetros de uma
rodovia. Ela pretende formalizar aditivo para que sejam pavimentados outros 2 (dois)
quilmetros. Muitos, apressadamente, concluem que tal aditivo permitido, porque importa
acrscimo no superior a 25% (vinte e cinco por cento) sobre a dimenso do objeto inicial.
Como dito, tal concluso apressada, porque o limite de 25% (vinte e cinco por cento) deve
ser aferido sobre o quanto a alterao repercute no valor do contrato. Ou seja, se os 2 (dois)
quilmetros a mais no gerarem despesa superior a 25% (vinte e cinco por cento) do valor
inicial atualizado do contrato, ento o aditivo permitido.
Em relao ao valor inicial atualizado do contrato que base de clculo para os
acrscimos e supresses, corresponde ao preo inicial atualizado incluindo apenas revises,
reajustes e repactuaes procedidas, sem considerar os acrscimos e supresses, decorrentes
de alteraes anteriores do objeto.
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Diante do exposto acima, segue um exemplo de clculo consoante com a


interpretao apresentada por alguns autores, para os limites de acrscimos e supresses:
Por exemplo, a base de clculo para um acrscimo de um contrato com valor inicial
de R$100.000,00 que foi reajustado em 10% o valor de R$110.000,00. Suponhamos que
houve um acrscimo de 10% alterando o valor do contrato para R$121.000,00, logo como
no houve um novo reajuste, a base de clculo para o limite de 15% ser o valor de
R$110.000,00 e no o valor de R$121.000,00. Portanto, o valor do acrscimo ser de
R$16.500,00, que somados a R$121.000,00, resulta no valor de R$137.500,00.
TABELA 1 Exemplo 01 - Clculo Demonstrativo para Acrscimo de Valores
Valor
Valor

Reajuste

do
/ Clculo

Acrscimo
Valor

Inicial

do

100.000,00

110.000,00

10.000,00

=100.000,00 x 110%

Acrscimo 10%

121.000,00

11.000,00

= 110.000,00 x 110%

Acrscimo 15%

137.500,00

16.500,00

Contrato
Reajuste 10% (Valor
Inicial Atualizado)

=((121.000,00 - 11.000,00)
x 115%) + 11.000,00

Vejamos outro exemplo seguindo o mesmo entendimento do exemplo acima, um


contrato com valor inicial de R$100.000,00 foi reajustado em 10% aps um ano de
vigncia, resultando no valor de R$110.000,00. A Administrao efetua um acrscimo de
10%, alterando o valor do contrato para R$121.000,00. Decorridos mais 12 meses, o valor
do contrato foi reajustado em 5%, passando para R$127.050,00. Para o clculo de um novo
acrscimo no basta descontar o valor apenas da ampliao de R$ 11.000,00 como ocorreu
no exemplo anterior. Ser necessrio deduzir o valor do acrscimo de R$11.000,00 e o
reajuste referente a este acrscimo de R$550,00. Ou seja, a base de clculo para um novo
acrscimo quantitativo ser R$115.500,00. Logo se ocorrer mais um acrscimo de 15%, o
valor do contrato passar para R$144.375,00.

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TABELA 2 Exemplo 02 - Clculo Demonstrativo para Acrscimo de Valores


Valor
Valor

Reajuste

do
/ Clculo

Acrscimo
Valor

Inicial

do

Contrato
Reajuste 10% (Valor
Inicial Atualizado)
Acrscimo 10%
Reajuste 5% (Valor
Inicial Atualizado)
Acrscimo 15%

100.000,00

110.000,00

10.000,00

=100.000,00 x 110%

121.000,00

11.000,00

= 110.000,00 x 110%

127.050,00

6.050,00

=121.000,00 x 105%

144.375,00

17.325,00

=((127.050,00 - 11.550,00)
x 115%) + 11.550,00

Assim se houvesse um contrato que foi renovado por 5 anos e neste perodo, tivesse
modificaes de valores em decorrncia de reajustes, repactuaes, reequilbrios, acrscimo
e supresses, de acordo com o que determina a lei, seria necessrio separar o valor inicial
dos valores resultantes de acrscimos e supresses e seus respectivos reajustes, repactuaes
e reequilbrios para verificar os limites permitidos para as alteraes quantitativas, havendo
a necessidade de reclculo de valores em separado a cada alterao.
3.2.1 Acmulo de variaes percentuais
Poderamos utilizar o acmulo de variaes percentuais como outra forma de
representar os clculos dos exemplos acima, para evitar o reclculo mencionado, com
relao aos limites da alterao quantitativa. Antes importante destacar que no se efetua
a soma direta e simples de variaes percentuais. Vejamos um exemplo de clculo
utilizando o acmulo destas variaes, se uma torneira eltrica custava R$100,00 em
janeiro e aumentou 10% em maro, passou a custar R$110,00. Se seu preo voltou a subir
10% em abril, esse novo aumento incidir sobre o preo de maro, que era R$110,00.
Portanto a base de clculo se alterou, resultando em um aumento de R$11,00, alterando o

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preo para R$121,00. Se ocorrer um novo aumento de 10% em maio, o valor ser alterado
para R$133,10. Logo podemos dizer que a torneira teve um aumento de 30%?
Variao do preo da torneira
Ms
Janeiro

Preo

Variao

R$ 100,00

Maro

R$ 110,00

10%

Abril

R$ 121,00

10%

Maio

R$ 133,10

10%

No porque a alterao de preo de janeiro a maio foi de R$100,00 para R$133,10,


ou seja, uma variao acumulada de 33,10%. Vimos que no podemos efetuar a soma
simples para variaes percentuais. Para obter o montante das variaes percentuais, ser
necessrio transformar percentuais em nmeros relativos. Isso permitir acumular
percentuais sem ter que identificar o valor inicial atualizado, tornando-se um meio prtico
para obter a margem disponvel para alteraes, quando o contrato possuir mais de uma
alterao no seu valor.
Para explicar a alterao de percentuais em relativos, vamos atualizar um valor de
R$700,00 em 10%, obtemos R$770,00. Seria o mesmo que multiplicar R$700,00 por 1,10.
Logo o multiplicador 1,10 corresponde ao relativo do percentual 10%. Para encontrar o
relativo, basta dividir o nmero percentual por 100 e somar ao resultado o nmero 1.
Suponhamos que o valor do exemplo anterior seja atualizado novamente em 10%,
passar para R$847,00 que o mesmo que multiplicar 1,10 por R$770,00. Se ocorrer mais
uma atualizao de 10% (1,10) o valor ser modificado para R$931,70. A variao total de
R$700,00 para R$931,70 corresponde a 33,10% que implica no relativo de 1,331
(R$700,00 x 1,331 = 931,70).
Para obter o multiplicador 1,331 que o relativo acumulado de 3 atualizaes de
10%, basta multiplicar os relativos de cada reajuste: 1,10 x 1,10 x 1,10 = 1,3310. Para
obter o percentual correspondente a variao necessrio fazer o caminho inverso,
subtraindo o nmero 1 do relativo e multiplicando o resultado por 100, resultando em
33,10%.
3.2.2 Deduo de variaes percentuais
Para calcular a diferena de variaes percentuais e saber o quanto ainda falta para
acrescer ou suprimir no valor do contrato, basta fazer a operao inversa obtendo o relativo
dos respectivos percentuais e fazendo a diviso.
Portanto, vejamos o exemplo citado anteriormente utilizando est forma de clculo:
um contrato com valor inicial de R$100.000,00 foi reajustado em 10% aps um ano de
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vigncia, resultando no valor de R$110.000,00. A Administrao efetua um acrscimo de


10%, alterando o valor do contrato para R$121.000,00. Decorridos mais 12 meses, o valor
do contrato foi reajustado em 5%, passando para R$127.050,00. Quanto o contrato pode ser
acrescido considerando o valor atual de R$127.050,00, utilizando a deduo de
percentuais?
Relativo de 25% = (25 / 100) + 1 = 1,25
Relativo de 10% = (10,00 / 100) + 1 = 1,10
Depois: 1,25 / 1,10 = 1,136363...
Isso significa que o valor atual de R$127.050,00 ainda pode ser acrescido em
13,6363...% , ou seja R$127.050,00 x 113,6363...% = 144.375,00. Somando as variaes
percentuais 10% com 13,6363...%, obtemos 25%:
Relativo de 10% = (10 / 100) + 1 = 1,10
Relativo de 13,6363...% = (13,6363... / 100) + 1 = 1,136363...
Depois: 1,10 x 1,136363... =1,25
Que corresponde uma variao percentual acumulada de 25% ((1,25 -1) x 100).
Ao utilizar o acmulo ou a deduo de variaes percentuais, no necessrio
recompor o valor, separando o valor atualizado dos acrscimos e supresses. Para
identificar os limites permitidos para modificao do contrato, parte-se do valor atual no
momento em que ocorrer a alterao.
E no caso de uma reduo em um contrato com valor inicial de R$100.000,00? Para
este valor pode ser efetuada uma supresso unilateralmente pela Administrao de at
R$25.000,00. Suponhamos que aps um ano foi reajustado em 10%, alterando seu valor
para R$110.000,00, alterando o valor permitido para supresso unilateral passando para
at R$27.500,00 (R$110.000,00 x 25%). A Administrao efetua uma supresso de 10%,
alterando o valor do contrato para R$99.000,00. Quanto o valor do contrato pode ser
reduzido unilateralmente considerando o valor atual de R$99.000,00, utilizando a deduo
de percentuais? Poderamos imaginar incorretamente que seria o mesmo percentual do
exemplo anterior 13,6363...%? Mas veremos abaixo que no caso de supresso (reduo)
devemos respeitar os sinais de subtrao.
Relativo de -25% = (-25 / 100) + 1 = 0,75
Relativo de -10% = (-10,00 / 100) + 1 = 0,90
Depois: 0,75 / 0,90 = 0,8333...%
Transformando o relativo em percentual (0,8333... -1) x 100 = -16,666...%
Assim o contrato pode ser reduzido em 16,666...%, resultando no valor de
R$82.500,00, que implica em uma supresso total no valor de R$27.500,00 (110.000,00

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82.500,00 = 27.500,00). Somando os percentuais de reduo -10% e -16,666...%, obtemos


uma variao de reduo acumulada de -25% conforme demonstrado abaixo:
Relativo de - 10% = (-10 / 100) + 1 = 0,90
Relativo de - 16,666...% = ( - 16,666... / 100) + 1 = 0,833...
Depois: 0,90 x 0,833... = 0,75
Transformando o relativo em percentual (0,75 -1) x 100 = -25%
No exemplo acima simples identificar o limite de 25% para supresso porque o
contrato teve apenas um reajuste e uma supresso, logo o clculo seria direto 25% de
110.000,00 = 27.500,00. Utilizamos um exemplo simples, para tornar fcil a compreenso
do clculo de variaes percentuais. Mas a soma de variaes percentuais apresentada
acima torna prtico e direto o clculo para identificao de limites disponveis para
alteraes, quando o contrato renovado anualmente durante 60 meses e possui mais e
uma alterao (acrscimo ou supresso) e mais de um reajuste, repactuao ou reviso.
Basta deduzir ou acumular s variaes percentuais, tomando por base o valor corrente na
poca em que ocorrer a alterao, sem precisar recompor os valores, separando os
acrscimos e supresses atualizados do valor inicial atualizado.
3.3 LIMITES DAS ALTERAES
ALTERAES CONTRATUAIS EM CONTRATOS
CONTRATOS DE SERVIOS CONTNUOS
CONTNUOS
As limitaes das alteraes, tomando por base o valor inicial atualizado do contrato
teria que ser disciplinada de forma diferenciada, para contratos de servios contnuos, sob
pena de ferir os princpios da proporcionalidade e razoabilidade. Antes de elucidarmos o
motivo pelo qual essa distino necessria, vejamos os aspectos que diferenciam contratos
de execuo instantnea e os de execuo continuada.
Nas palavras de Maral Justen Filho (2011, p. 740):
Contratos de execuo instantnea impem parte o dever de realizar uma
conduta especfica e definida. Uma vez cumprida a prestao, o contrato se
exaure e nada mais pode ser exigido do contratante. J os contratos de
execuo continuada impem parte o deve de realizar uma conduta que se
renova ou se mantm no decurso do tempo. No h uma conduta especfica
e definida cuja execuo libere o devedor.
Um contrato de obra constitui-se em exemplo de contrato de execuo instantnea,
no qual o prazo de vigncia estabelece o prazo necessrio para a execuo da obra. Um
contrato de prestao de servios de segurana e vigilncia um exemplo de contrato de
execuo continuada em que o prestador realiza a mesma atividade todos os dias a cada
ms, assim conforme Maral Justen Filho (2011, p. 740), o prazo de vigncia o perodo no
qual a contratao produzir efeitos.
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O contrato de servios de prestao contnua poder ter sua durao prorrogada por
iguais e sucessivos perodos, observando o limite mximo de 60 meses conforme art. 57,
inciso II da Lei n 8.666/93, acrescido de mais 12 meses em situaes excepcionais
(pargrafo 4).
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2007, p.71): Na distino entre obra e
servio, alm da predominncia do material (na obra) sobre a atividade operativa (no
servio), deve ser salientado que a obra limitada no tempo e o servio pblico tem carter
de continuidade.
Logo como tratar os limites de acrscimos e supresses da mesma forma em uma
obra de carter pontual e em servios contnuos, nos quais as atividades se repetem
continuamente a cada ms durante o prazo de vigncia?
Vejamos a resposta para esta pergunta com o exemplo a seguir. Um contrato de
obra, construo de um prdio no valor total de R$100.000,00, teve um acrscimo de 10%,
alterando o valor do contrato para R$110.000,00. Um contrato de servio de prestao
continuada de limpeza com valor total de R$120.000,00 e vigncia de 01 de janeiro a 31 de
dezembro do mesmo ano, teve um acrscimo de 10% a partir de 01 de novembro, assim
R$120.000,00 x 110% = R$132.000,00. Com o valor mensal R$10.000,00 para a
prestao de servio diria de limpeza, o acrscimo de R$12.000,00 ser distribudo apenas
em dois meses, alterando o valor mensal de R$10.000,00 para R$16.000,00, o que
representa um acrscimo de 60% no valor mensal do contrato. Ao ser prorrogado por mais
12 meses, com o novo valor mensal de R$16.000,00, o valor total do contrato passar a ser
de R$192.000,00. Se compararmos o valor inicial de R$120.000,00 com o valor de
R$192.000,00, comparando os valores dos dois perodos, observamos que este contrato teve
um acrscimo de 60% no seu valor total para o novo perodo.
Portanto entendemos que a base de clculo para o limite das alteraes contratuais,
referentes aos contratos de servios contnuos, deve ser o valor mensal, pois a concluso da
execuo do servio de limpeza do prdio no significa o exaurimento do objeto contratual
como ocorre em um contrato de obra. Ou seja, a diferena entre o acrscimo do servio e da
obra, que a remunerao para o mesmo servio que prestado diariamente, como por
exemplo, o servio de limpeza, ocorre mensalmente durante o prazo de vigncia do contrato
e no pelo trmino da limpeza do prdio no final do dia. J em uma obra, o tempo para a
execuo do objeto contrato, demanda um tempo maior, no sendo realizada a construo
de um prdio por dia, logo a remunerao pontual para a execuo total daquela obra.

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3.4 VEDAO DE COMPENSAO


COMPENSAO ENTRE ACRSCIMOS E SUPRESSES
Apresentamos at o momento acmulo ou a deduo apenas de acrscimos ou
apenas de supresses. Mas como devem ser tratados os limites para as alteraes quando o
contrato acumula acrscimos e supresses?
Vejamos a seguir o que determina o TCU, com o seguinte excerto:
Determinao contida no subitem 9.2 do Acrdo n 749/2010, parcialmente
alterado pelo Acrdo n 591/2011-TCU Plenrio. Tal deliberao imps ao DNIT que:
... para efeito de observncia dos limites de alteraes contratuais previstos no art. 65 da
Lei n 8.666/1993, passe a considerar as redues ou supresses de quantitativos de forma
isolada, ou seja, o conjunto de redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre
calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao
estabelecidos no dispositivo legal.
9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, em
futuras contrataes, para efeito de observncia dos limites de alteraes contratuais
previstos no art. 65 da Lei n 8.666/1993, passe a considerar as redues ou supresses de
quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de redues e o conjunto de acrscimos
devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um
desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites
de alterao estabelecidos no dispositivo legal;
Portanto o limite de 25% deve ser aplicado separadamente para acrscimos e
supresses, no sendo permitida a compensao entre as duas formas de alteraes. Isto
significa que no admitido, por exemplo, fazer um acrscimo de 70% e compensar com
uma supresso de 50%, que somados resultariam em uma modificao inferior a 25% no
valor inicial atualizado, pois o objeto seria totalmente desvirtuado, implicando em uma
configurao totalmente diferenciada do que foi inicialmente planejado e contratado.
Assim do acmulo e a deduo de variaes percentuais apresentados anteriormente,
devem ser calculados separadamente para os limites de acrscimos e supresses no fazendo a
compensao entre eles. Se um contrato de R$100.000,00 teve uma supresso de 10%, sendo
reduzido para R$90.000,00, o acrscimo mximo permitido neste caso ser de R$25.000,00,
alterando o valor do contrato para R$ 115.000,00.

4. CONCLUSO
CONCLUSO
Diante das questes apresentadas buscou-se distinguir contratos em geral dos
contratos administrativos, pois este ltimo representa o gnero no qual foi realizado o
estudo. So caracterizados pelo fato da Administrao Pblica ser uma das partes da relao
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contratual e possuir prerrogativas prprias inerentes a sua finalidade principal que o de


atender ao interesse pblico. Estas peculiaridades so estabelecidas com base nos princpios
do Direito Pblico e denominadas de clusulas exorbitantes, sendo previstas de forma
explcita ou implcita nos contratos administrativos.
Dentre as clusulas exorbitantes destacou-se nesta discusso a alterao unilateral
do contrato, assim como, os principais aspectos referentes aos limites aplicveis as duas
formas possveis de modificao, estabelecidas pelo legislador, como sendo de natureza
qualitativa e quantitativa.
Da anlise apresentada acerca de questes relacionadas aos limites aplicveis para as
duas formas de alteraes contratuais, observa-se que como tiveram tratamentos
diferenciados pelo legislador, entendemos que no podem ser tratadas da mesma forma na
prtica. Ao contrrio das alteraes quantitativas para as alteraes qualitativas no
constam limites estabelecidos de forma explcita. Portanto, se for com o objetivo de atender
o interesse pblico primrio, respeitando o objeto contratual e o equilbrio econmico
financeiro do contrato, depreende-se que os limites determinados no art. 65 da Lei n
8666/93 podem ser excedidos no caso de eventos supervenientes ou por falha do projeto
inicial, em se tratando de alteraes qualitativas, tendo como balizadores os princpios do
Direito Administrativo tais como: o da razoabilidade, proporcionalidade, economicidade,
finalidade, eficincia, etc.
Com relao aos limites das alteraes quantitativas que foram estabelecidos de
forma explicita nos pargrafos 1 e 2 do art. 65 da Lei n 8666/93, a questo diz respeito
identificao da base de clculo para a realizao de acrscimos e supresses em contratos
de servios contnuos. Neste tipo de contrato para estar de acordo com o princpio da
proporcionalidade, entende-se que necessrio utilizar o valor mensal atualizado do
contrato para o clculo dos 25% ou 50%. Pois os limites para as alteraes quantitativas,
tratados de igual maneira, ou seja, com a mesma base de clculo para diferentes tipos de
contratos, possuem efeitos diferenciados no valor total do contrato.
Ainda no mbito das alteraes quantitativas, buscou-se apresentar outra forma de
clculo para a obteno dos percentuais relativos s variaes do contrato, quando o mesmo
tiver mais de uma modificao com relao a acrscimos e supresses. Com a aplicao dos
conceitos de acmulo e deduo de variaes percentuais possvel obter o percentual total
dos acrscimos e supresses, sem a necessidade de recompor o valor inicial atualizado.
5. REFERNCIAS

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