Finanzas Púbicas en América Latina - La Economía Política

Finanzas Pblicas
en Amrica Latina:
La economa poltica
Csar Giraldo
Con la colaboracin de:
Jairo Bautista, Diana Mrtigo,
Marisol Perilla, Heidi Saray
Finanzas Pblicas
en Amrica Latina:
La economa poltica
Csar Giraldo
Profesor Asociado
de la Universidad Nacional de Colombia
Ediciones
Agradecimientos a mis compaeros

de CESDE por los debates
que alimentaron este libro.
A Marcela y mis hijos
por su comprensin.
Y a Isaura por su coloboracin.
Segunda edicin 2009

Finanzas Pblicas en Amrica Latina:
la economa poltica
Csar Giraldo Giraldo
Con la colaboracin de: Jairo Bautista, Diana Mrtigo,
Marisol Perilla, Heidi Saray
ISBN:978-958-8093-03-1
Esta segunda edicin fue posible gracias al proyecto Las
transformaciones de la ciudadana en Colombia: en el marco de ajuste
estructural de los aos noventa . Fase II, financiado por la Escuela
Superior de Administracin Pblica - ESAP.
Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP
Directos Nacional: Honorio Miguel Henrquez Pinedo
Subdirector Acadmico, Carlos Roberto Cubdes Olarte
Subdirector Administrativo y Financiero, Mauricio Villalobos Rodrguez
Decano de Investigaciones, Andrs Felipe lvarez Grajales
Coordinacin Editorial: Teresa Gonzlez Velsquez
Ediciones desde abajo
Bogot, D.C. - Colombia
Diseo, diagramacin y preprensa digital: Difundir Ltda.
Carrera 16 N 57-57
ndice
A manera de invitacin ........................................................11
Introduccin general............................................................ 21
Objetivo del trabajo....................................................................27
Principios generales...................................................................29
Fin del Consenso de Washington?.......................................... 40
Mercado y provisin de bienes pblicos....................................45
Intervencin del Estado.............................................................52
Crtica desde la economa ortodoxa al intervencionismo..........59
Captulo 1.
Gasto pblico..........................................................................67
Principios y conceptos................................................................67
Focalizacin y subsidio a la demanda........................................70
La oportunidad...........................................................................73
De la pobreza a manejo social del riesgo...................................76
Necesidades bsicas insatisfechas (NBI)...................................78
Poltica de subsidios y transferencias........................................85
Gasto pblico social....................................................................87
Ciudadano como usuario............................................................93
Comentarios generales...............................................................94
Captulo 2.
Presupuesto........................................................................101
Negociacin poltica del presupuesto...................................... 101
Regulaciones financieras y su impacto en el presupuesto.......108
Ley de responsabilidad fiscal.................................................... 118
Dictadura econmica................................................................ 121
Presupuesto jerarquizado......................................................... 125
Presupuesto y la lgica del mercado........................................128
Presupuestos participativos..................................................... 132
Conclusiones............................................................................. 133
Captulo 3.
Descentralizacin................................................................ 137
La agenda de la descentralizacin............................................144
La descentralizacin es producto
de la reestructuracin del capital.............................................150
Captulo 4.
Ingresos pblicos..............................................................155
Principios de la Tributacin.....................................................160
Primer Principio: Equidad.......................................................162
Segundo principio: Eficiencia..................................................164
Tercer principio: Flexibilidad................................................... 165
Polticas Tributarias................................................................. 167
Clasificacion de los impuestos .................................................186
Impuestos sobre la produccin y consumo internos............... 187
Impuestos Directos...................................................................192
Administracin tributaria....................................................... 197
Conclusiones........................................................................ 203
Pblico privado........................................................................ 208
Bibliografa............................................................................ 211
ndice temtico.....................................................................225
ndice cuadros y grficos

Cuadro 4.1
Ao 2003. Comparacin internacional
de la estructura del impuesto a la renta....................................169
Cuadro 4.2
Alcuotas de renta de personas naturales y jurdicas...............174
Cuadro 4.3
Impuestos retenidos sobre remesas al exterior ....................... 177
Cuadro 4.4
Impuesto al patromonio (en porcentajes del PIB)...................178
Cuadro 4.5
Impuesto al patrimonio, a los activos o a los ingresos brutos....179
Cuadro 4.6................................................................................ 180
Cuadro 4.7
Comparacin internacional de la presin tributaria
(con contribuciones a la seguridad social en % PIB ............... 186
Grfico 4.1..................................................................................169
Grfico 4.2
Promedio de las tasa del IVA en AL (1992-2007).....................170
Grfico 4.3
Porcentaje de bienes y servicios sometidos
al gravamen del IVA. Promedio Amrica Latina...................... 171
Grfico 4.4
Amrica Latina: Impuestos directos e indirectos
como porcentaje del PIB........................................................... 171
Grfico 4.5
Amrica Latina: Impuestos de los entes subnacionales
como % del PIB..........................................................................172
Grfico. 4.6
Tasa de impuesto a la renta personas naturales....................... 175
Grfico 4.7
Tasa de impuesto a la renta personas jurdicas........................ 175
ndice tablas y recuadros

Tabla 1
Consenso de Washington (presentacin orgnica)....................31
Tabla 1.1
Clasificacin funcional del Gasto Pblico..................................88
Tabla 1.2
Clasificacin econmica del Gasto............................................. 89
Tabla 1.3
Formacin de capital..................................................................90
Tabla 2.1..................................................................................... 119
Recuadro 1
Presentacin formal del Consenso de Washington................... 62
Recuadro 2
Presentacin orgnica del Consenso de Washington................ 64
A manera de invitacin
Moralmente es tan malo no querer saber si
algo es verdad o no, siempre que permita sentirse
bien, como lo es no querer saber cmo se gana el
dinero siempre que se consiga
Edmund Way Teale
El crculo de las estaciones
Llegar en Colombia a la segunda edicin de un libro constituye sin
duda una hazaa. Ahora bien, hacerlo con un libro sobre temas
econmicos es un hecho an ms notorio, en un medio en que
los ms vendidos son usualmente novelas o libros de autoayuda.
Pero si ese texto se escribe en lenguaje sencillo y con una postura
crtica sobre las ideas que durante tres dcadas han dominado el
espectro de la economa poltica de las finanzas pblicas, ello es
muestra de que existe un amplio nmero de acadmicos, lideres
sociales, estudiantes y ciudadanos del comn que descreen de los
mitos con que el neoliberalismo marc el sendero de las finanzas
pblicas en las ltimas dcadas, convirtindolas en escenario til
a la extraccin de recursos econmicos para lucrar el poderoso
sector financiero, amo y seor de la economa mundial. Se trata,
por fortuna, de un pblico vido por una interpretacin diferente
de las realidades de nuestros pases, y por reflexiones que marcan
un camino diferente y acciones concretas para cambiar la realidad
de una Amrica Latina azotada como ninguna otra por la plaga
neoliberal.
Por ello, en esta segunda edicin de Finanzas pblicas en
Amrica Latina: La Economa poltica, Csar Giraldo no se limita
12
Csar Giraldo
a la simple reedicin de las ideas que expres hace ya casi siete

aos; por el contrario, un autor tan activo en la investigacin, la
docencia y el trabajo con el movimiento social, muestra en esta
obra una mayor profundidad de sus reflexiones y ampla el rango
de anlisis a nuevos temas de estudio. Con una ventaja adicional:
como Giraldo mismo lo reconoce, este anlisis no es nicamente
parte de una creacin individual sino que surge de aos laboriosos
y pacientes de trabajo, de enriquecedoras jornadas de debate, y
de discusiones ha desarrolladas con un amplio grupo de docentes y alumnos de distintas universidades y regiones del pas. Un
esfuerzo en el cual la academia tiene que convertirse en fuente
de ideas innovadoras y debate se hace notorio, mucho ms en un
contexto donde los ncleos de pensamiento y discusin se tornan
ridos espacios de reproduccin del discurso dominante que hoy
da seales incontrovertibles de agotamiento e incapacidad para
responder a las necesidades de todos, en Amrica Latina y el
mundo entero, con particular nfasis en las naciones de mayor
desarrollo.
Pero, ms que para hablar del autor, se me ha convocado
para hacerlo sobre su obra, que desde la primera edicin sienta
una posicin crtica frente a las evidentes incongruencias del
modelo neoliberal, ante la insostenibilidad poltica y econmica
de las exigencias del modelo de ajuste fiscal, de cara al peligro del
neopopulismo basado en la eliminacin sistemtica de los principios que rigen una sociedad de derechos, los excesos de un sistema
financiero que le reclama al resto de la sociedad una porcin cada
vez mayor de su producto para poder reproducirse y acumular
riquezas sobre una base de valores inexistentes. Esta crtica parece tener mayor validez en la actualidad, aunque en la primera
edicin ya tena plena justificacin por la evidencia de los terribles
efectos de los principios econmicos que se aplicaban en materia
de finanzas pblicas y por la crudeza de la crisis latinoamericana
de finales de los aos 90. Esa crisis ya dejaba ver los resultados
de un crecimiento hipertrfico de las finanzas.
Curiosamente, no es por el giro poltico hacia la izquierda (concepto que hoy resulta vaco y falto de mucho sentido en
trminos de la poltica pblica) que ha dado una buena parte de
los gobiernos de la regin por lo que los elementos de anlisis de
Giraldo son hoy ms pertinentes que a principios de la dcada; es
Finanzas Pblicas
en Amrica Latina: la economa poltica
13
por la contundencia con que la crisis econmica asuela las principales economas del mundo.
Estamos en presencia de una crisis que ya haba ocurrido
en los pases de la periferia (o, ms elegantemente, llamados pases emergentes en el dialecto de los especuladores financieros)
hace ms de una dcada; crisis en la cual Amrica Latina tuvo
que pagar tremendas consecuencias. sta de hoy, la crisis de las
hipotecas subprime, de los activos envenenados, que destruye
empleos, empobreciendo amplias capas de la poblacin en las
naciones industrializadas, es la versin en maysculas que lo que
Amrica Latina haba vivido en varias oportunidades durante los
80 y los 90.
Esta crisis de hoy se origina en los mismos motivos de las
de los 90 en Amrica Latina: el predominio de una lgica especulativa en el manejo de los procesos econmicos, y el de las finanzas
pblicas es el principal campo en que se expresan estas tensiones
y las exigencias de los crculos financieros para incrementar su
capacidad de captura del Estado. As, las proclamas por el ajuste
fiscal no son otra cosa que una reduccin de los gastos pblicos y
el aumento de impuestos, aplicaciones con un fin nico: garantizar
los recursos suficientes para el pago de las rentas financieras que
soportan las finanzas pblicas y que bsicamente estn representadas por los onerosos cargos del servicio de la deuda.
Por ello, es de anotar que en Amrica Latina la prioridad
en la distribucin del gasto pblico no estriba en la bsqueda de
satisfacer las necesidades de los 13ciudadanos, o en garantizar
un sistema integral de derechos sociales y econmicos; la prioridad descansa en hacer sostenible el pago de la deuda pblica y
mantener en funcionamiento el sistema que traslada riqueza del
Estado al sector financiero. Hacerlo sostenible implica nada ms
y nada menos que elaborar una programacin presupuestal que
en ningn escenario posible suspenda o ponga en riesgo el pago
oportuno del servicio de la deuda pblica, deuda que tiene muchas
formas de manifestarse.
Ello se ha justificado bajo un sofisticado manto de academia
y tcnica, puesto al servicio de esta forma de organizar las finanzas
del Estado. En efecto, para criticar el dficit fiscal y justificar el
ajuste, se recurre a la teora del equilibrio general: aqu se supone
que el mercado encuentra de manera armoniosa sus puntos de
14
Csar Giraldo
equilibrio, y que lo nico que puede poner fin a ese estado ptimo
de cosas son los incentivos que tiene el gobierno para crear dficit
y gastar ms de lo que tiene. El Estado debe aprender a vivir con
sus recursos reales, no a pedir prestado (algo carente de sentido
y lgica, como veremos ms adelante), y si requiere ms debe
hacerlo por la va del aumento de impuestos.
Austeridad y eficiencia en el gasto son entonces las expresiones de moda en la poltica fiscal, y ello ha implicado la reduccin
sistemtica de los presupuestos, pero, claro est, no en todos los
frentes de gastos sino en aquellos que no representan una fuente
de extraccin de recursos para el capital financiero. Alguna vez
alguien ha sabido que los organismos financieros internacionales
o los gobiernos comprometidos con este orden de cosas intenten
siquiera hablar de reducir el pago del servicio de la deuda?
Sin lugar a dudas, uno de los elementos ms importantes
del modelo de gasto pblico es el de la focalizacin. Giraldo analiza en profundidad los problemas derivados de ella, pero baste
decir que lo que se termin creando fue un sistema de gasto que
niega los derechos de la poblacin, porque, para poder acceder a
subsidio o ayuda del Estado hay que ser pobre o estar en alguna
condicin especial de vulnerabilidad. Como Csar Giraldo lo seala, aqu no hay 14ciudadanos sino pobres, y stos son esencialmente personas sin derechos, lo cual conduce a un problema
sociolgico de profundas races: nuestras sociedades han dejado
paulatinamente de ir en busca de sociedades salarizadas, basadas
en una 14ciudadana de derechos, para ponerse en el camino
de la mendicidad.
Aunque muchos anlisis han sealado las debilidades de
la poltica de gasto enfocada en los pobres, muy pocos se atreven a sealar lo que es obvio: que produce un cambio frente a la
percepcin del trabajo y la salarizacin, en sociedades donde el
desempleo es una carga social permanente, as los beneficiarios de
los programas focalizados tengan fuertes incentivos para no reclamar trabajo formal y depender en buena parte de los programas
del Estado, lo cual genera un segundo problema: los programas
de subsidios focalizados tienen un poder transformador o condicionante de los apoyos polticos de las personas, es decir, que los
programas de gasto focalizado se transforman en fuentes inmensas
de clientelismo, til para los polticos de derecha y de izquierda.
Finanzas Pblicas
15
Son estos programas la base de legitimidad del gobierno, puesto

que les permiten directamente a los gobernantes administrar una
relacin ms personal con los beneficiados de tales programas,
creando en los beneficiarios la percepcin de que el funcionario
entrega una ddiva o regalo, no que simplemente cumple con una
gestin encaminada a garantizar el sistema de derechos establecido
en la Carta Constitucional.
La otra parte del discurso del ajuste fiscal est en la poltica de aumentar los impuestos, pero aqu se trata de una medida
selectiva y progresiva de las cargas tributarias: impuestos para el
consumo y el trabajo, jams para las rentas y los capitales. Y aqu
tambin las ideas econmicas han venido a justificar este razonamiento: los capitales son la fuente de la creacin de riqueza de una
sociedad (ya no el trabajo); por ende, gravar los capitales es atentar
contra el crecimiento y el bienestar futuro de una sociedad.
De all que sencillamente la poltica tributaria se disee
para permitirles a los capitales una tasa de tributacin mnima.
Visto desde un contexto global, el modelo impulsa a los pases
hacia la reduccin de sus tasas de tributacin a los capitales y as
competir para atraerlos. Pero los recursos deben provenir entonces
de otras fuentes: los trabajadores, los consumidores, los 15ciudadanos del comn, quienes deben mantener el funcionamiento
del Estado. El anlisis innovador que ofrece Giraldo en esta segunda edicin es la aplicacin del concepto de ingresos pblicos
para analizar la problemtica fiscal. En efecto, en la literatura los
ingresos pblicos son entendidos como impuestos.
Dado que uno de los avances ms importantes del modelo
ha sido retraer la actividad del Estado, y esto implica fundamentalmente un proceso complejo y profundo de privatizaciones,
tenemos hoy una esfera de bienes y servicios que se ofrecen en
mercados ms o menos competitivos (la mayor parte en espacios
poco competidos, regulados por el Estado), en que las tarifas y
los pagos que antes iban a las arcas del Estado financian ahora la
actividad de una empresa privada cuya primordial afn es el lucro.
As, las tarifas de servicios pblicos, las cotizaciones a fondos de
pensiones o seguros de salud, pertenecientes a entidades en su
mayor parte privadas, perciben ingresos que son pblicos, y lo
son en la medida en que su demanda est determinada por regulaciones del Estado, por lo esencial que resulta el consumo de los
16
Csar Giraldo
mismos para el bienestar de la poblacin y porque la privatizacin

no implica necesariamente un traspaso de la propiedad sino en
forma ms amplia un traspaso en el usufructo de renta pblica a
manos de organismos privados.
En este contexto, el libro hace un aporte fundamental a la
comprensin del proceso poltico de las finanzas pblicas: en la
regin se reclaman cada vez mayores impuestos en nombre del
equilibrio fiscal, pero, a cambio, la poblacin recibe menos garantas, y menos servicios y bienes. El problema no es slo econmico
o poltico: ingresos que antes hacan parte de la contabilidad del
Estado (por ejemplo, las cotizaciones de los fondos de seguridad
social pblicos) se destinan ahora a unos agentes privados. El
asunto consiste en que los ingresos que se pierden estn haciendo
que en las cuentas pblicas los ingresos bajen; en otras palabras,
que la carga fiscal sea menor.
Si la carga fiscal es menor, como parece suceder, hay una
razn adicional que los promotores del modelo vienen esgrimiendo en la poltica y la academia: sealar que los 16ciudadanos
no pagan impuestos o, por lo menos, no los que debieran cubrir,
argumento que impulsa polticamente el aumento de tributos,
cuando de modo paralelo se elevan las dems cargas fiscales. Giraldo plantea que la contabilidad debe dejar de considerar solamente
los impuestos y debe aplicarse a todos los ingresos pblicos.
La experiencia de este debate junto a un equipo de estudiantes y profesionales que apoyaron la participacin del profesor
Giraldo en la Misin del Ingreso Pblico, convocada por el gobierno de Andrs Pastrana, mostr, luego de un juicioso anlisis de
las cifras, que mientras el Gobierno reconoca que la carga fiscal
(ingresos pblicos sobre el PIB) alcanzaba el 15 por ciento, lo que
realmente soportaban los 16ciudadanos se acercaba al 40, incluyendo los rubros que no aparecen en la contabilidad pblica.
El debate tuvo su primer espacio de ambientacin en otro texto
que edit el autor, titulado El rescate de lo pblico.
El modelo transform igualmente un aspecto sustancial
de la organizacin fiscal de los pases: redefini el rol de las entidades regionales, dndoles un papel de mayor protagonismo en
la prestacin de los servicios pblicos, lo cual ha sido visto como
un proceso de mayor democratizacin de las sociedades en Amrica Latina. Adems, ha sido una movida del modelo: liberando
Finanzas Pblicas
17
a las finanzas del orden nacional de responsabilidades que se les

trasladan a los territorios (usualmente, la gestin de la salud y la
educacin), se abre un espacio fiscal que se puede destinar al pago
del servicio de la deuda pblica.
Lo que hay detrs de ello es una poltica concertada para
poner en otros hombros el peso de mantener el Estado, pasndoles a otros sectores de la sociedad la onerosa carga que impone
el crecimiento del capital financiero de carcter especulativo e
improductivo. El modelo neoliberal no es, entonces, otra cosa
que el modelo del capital financiero, aplicado a potenciar la especulacin.
Pero justamente la crisis actual, desatada en Estados Unidos y difundida al resto del mundo por los canales financieros
que buscaron liberarse de cualquier tipo de control prudencial
o de regulaciones estatales, parece haber despojado a las ideas
neoliberales de su ropaje de prestigio; esas ideas que justificaron
las polticas que acabamos se sealar. La idea de que los mercados
libres se autorregulan, de que toda intromisin del Estado siempre
lleva a pobres resultados econmicos y asimismo a graves insatisfacciones individuales, ideas promovidas sin atenuantes en la
academia e incorporadas como parte de los ms profundos pilares
de la arquitectura social. Son ideas sacudidas en sus cimientos
ms profundos por la realidad del actual caos financiero; ideas que
apenas sirvieron para que unos pocos se hicieran megamillonarios
con muy escaso esfuerzo, para que millones se quedaran sin empleo
o con salarios cada da ms precarios, o sin casa o, an peor, sin
mnimos para existir, ingresando as a la lista de los pobres. Son
estas ideas lo que parece estar llegando, si no a su final absoluto, s
al comienzo de su declive por evidente incapacidad para explicar
el mundo y mejorar la situacin de miles de millones de personas
que ni siquiera acceden a lo mnimo para su existencia.
El mundo financiarizado es uno que se sostiene por elementos ms all de las ideas o los debates acadmicos. Sin embargo,
ahora que se cuenta con un ambiente menos receptivo para aceptar
que las finanzas y los especuladores deben tener ms libertad para
moverse a su antojo, es cuando resulta necesario pensar qu tipo
de organizacin social, qu tipo de controles se requieren para
dominar el poder financiero; qu tipo de ordenamiento jurdico,
poltico y econmico har posible que las finanzas pblicas vuel-
18
Csar Giraldo
van a servirle a la gente. Estas son preguntas para las que quiz
no estamos preparados; no sabemos qu tipo de Estado conviene
para que las personas tengan salud, educacin, trabajo y pensin,
como derechos sustanciales a su dignidad. Para quienes desempeamos el difcil trabajo de buscar otras opciones, es claro que
la tensin entre las fallas del Estado de Bienestar (al que muchos
vuelven a invocar hoy como salvador del 18capitalismo) y las del
Modelo de Libre Mercado nos ha impedido construir un panorama
alternativo, viable y creble.
Esta obra contiene un marco inicial para la construccin
de un nuevo modelo: Giraldo promueve la necesidad de un nuevo control poltico y 18ciudadano a las variables econmicas.
El clamor por una verdadera democracia parece ser un sencillo
remedio en un mundo en el cual el 18capitalismo financiero y
sus poderes se perfilan como autoritarismos disfrazados de democracias. Pero ello exige, como Giraldo reconoce en sus charlas y
sus clases, la construccin de una educacin popular en temas de
economa. Su libro es evidentemente un esfuerzo en la popularizacin de los conceptos econmicos, en el que el profesor, junto a
otros investigadores y lderes sociales, hemos estado empeados
desde hace aos. Esto nos recuerda nuevamente el llamado de
Carl Sagan1: hemos convertido a la ciencia en un tema oscuro, un
tema de expertos, mientras los temas ms banales y destructivos
para nuestra sociedad, aquellos que no implican problemas para
los poderes dominantes, se encuentran al alcance de la mano. La
solucin: rescatar la popularizacin de la ciencia como esfuerzo
central para rescatarnos del mundo del oscurantismo y las tiranas
al que parecemos estar volviendo luego del Siglo de las Luces.
En este contexto de crisis, obras como la que tenemos el
orgullo de presentar tienen un valor indiscutible, que no deviene
de la capacidad predictiva de los fenmenos econmicos, porque
en ningn momento Giraldo tiene la pretensin de ver el futuro,
como acostumbran hacerlo muchos economistas, puesto que
en economa la prediccin es lo que Carl Sagan llama la parte
seudocientfica de la ciencia econmica2. La obra desarrolla un
magistral trabajo de economa poltica: de denuncia, pero a la vez
de propuesta, de descripcin de los modelos dominantes, pero
1
2
Sagan, Carl, El mundo y sus demonios, Editorial Planeta.

ibid., p. 45.
Finanzas Pblicas
19
asimismo de la crtica de esos modelos a la luz de sus resultados

ciertos, y no sobre elucubraciones sostenidas en complejas y abstractas secuencias de ecuaciones.
Esta obra tiene, adems, un valor pedaggico innegable
porque est hecha para que personas que se adentran en el anlisis
de temas en apariencia tan complejos puedan adquirir de manera
sencilla una visin panormica del ordenamiento de las finanzas
pblicas. Por ello, es la vez un manual orientado al aprendizaje de
los temas en el aula, y un libro de la ms clara economa poltica
que genera amplios debates. Es sta una prctica de economa
poltica que poco se produce por estos das, cuando los principales
problemas de los economistas (igase bien: de los economistas y
no de la sociedad) se plantean en complejos modelos matemticos que poco o nada ayudan a resolver los reales problemas del
mundo: la psima distribucin de la riqueza, el hambre, el grave
desempleo.
Para quienes utilizamos este libro como gua en la ctedra,
nos ha sido de gran utilidad la profundidad de sus anlisis, que, en
esta segunda edicin, se amplan desde nuevas perspectivas; ellos
han servido como aporte a la formacin de cientos o quiz miles
de estudiantes de ciencias econmicas, Derecho y administracin
pblica, entre otras disciplinas que cuentan en esta obra con un
elemento crtico y til a la comprensin del mundo.
Por otro lado, la obra cuenta con la mirada de Csar Giraldo y la de un grupo de personas que nos invit a participar en su
construccin mediante el proyecto de investigacin apoyado por
la ESAP, Ciudadana y Finanzas Pblicas, en la que concurrimos
invitados por el profesor, quien nos otorg plena libertad para las
ampliaciones, las correcciones y los debates que fueran necesarios
y que se discutieron previamente en grupo, antes de su edicin
definitiva, siempre bajo el liderazgo acadmico de Giraldo.
Especial reconocimiento debemos en esta presentacin a
los miembros de la Fundacin CESDE, donde el libro encontr
su natural espacio de discusin; a Heidi Saray y Diana Mrtigo,
estudiantes de Administracin Pblica de la ESAP, y tambin a
Marisol Perilla por su valiosa contribucin en los captulos de
Gasto Pblico y Descentralizacin.
Faltan temas importantes por abordar en la obra: la deuda
pblica y las privatizaciones son nicamente dos de los que an
20
Csar Giraldo
estn por integrar en este estudio sobre las finanzas pblicas.

Sobre el primero, podemos advertir que ya se est avanzando en
un estudio particular que se integrar en una tercera edicin de la
obra. El equipo de investigacin que actualmente tengo el honor de
integrar est en pleno proceso de anlisis de la dinmica del tema,
en un contexto en que las respuestas al desafo de la deuda pblica
son mucho ms amplias que las que tenamos hace 20 aos.
Y, finalmente, esperamos que este nuevo paso en la gigantesca tarea de construir una sociedad mejor, una sociedad ms
justa y feliz, sea bien recibido por todos los interesados en analizar
las finanzas pblicas a travs de una mirada no convencional y
crtica.
Jairo Bautista
Docente e Investigador
Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP)
Introduccin general
El presente trabajo tiene como propsito presentar un panorama
general del tema de las finanzas pblicas para pases en desarrollo,
con nfasis en Amrica Latina. Se har referencia a cuatro temas:
(1) Gasto, (2) Presupuesto (3) Descentralizacin e (4) Ingresos
Pblicos. El tema de la descentralizacin es nuevo con respecto a
la primera edicin, mientras que por otro lado los dems han sido
actualizados y ampliados.
Los paradigmas actuales sobre las finanzas pblicas surgen
de los programas de ajuste y reforma estructural que se han
venido aplicando en la regin despus de la crisis de la deuda externa de 1982, y tienen como principio ideolgico la vigencia del
mercado y el desmonte del intervencionismo estatal. El diseo de
estos programas ha estado fuertemente influenciado por los organismos financieros internacionales, en especial Fondo Monetario
Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano
de Desarrollo (BID). Esto es lo que se conoce como el Consenso
de Washington. Si bien este paradigma est siendo abandonado
por algunos pases de la regin, en otros est vigente, adems que a
pesar del ascenso de gobiernos que buscan alternativas diferentes,
esas alternativas pueden estar condenadas a repetir lo que dicen
combatir por el desconocimiento de naturaleza del paradigma.
Aqu se aspira avanzar en el conocimiento de dicho paradigma en
lo que se refiere a las finanzas pblicas.
Hay quienes piensan que la discusin de las finanzas pblicas es un asunto esencialmente tcnico o que hace parte de
la ciencia positiva. Es comn encontrar quienes piensan que las
finanzas pblicas son una extensin de las privadas, sin embargo,
22
Csar Giraldo
mientras que en las privadas las decisiones dependen de la rentabilidad, riesgo y liquidez de un activo financiero, en las pblicas
las decisiones son polticas. Reflejan, por ejemplo, la mayor prioridad que una sociedad le da al gasto social frente a otros, como
es el caso de la seguridad interna, la forma como se le reconocen
los derechos a las personas de tercera edad, el papel del Estado
frente al desarrollo econmico, los pactos legales y constitucionales
respecto al reparto de competencias y recursos entre los niveles
nacionales y subnacionales. La lista se puede alargar, pero todo
corresponde a arreglos polticos que se hacen a lo largo de la historia de las distintas naciones.
Desde la perspectiva poltica un elemento especfico de las
reformas del Consenso de Washington es la fuerte preeminencia
que han tenido los voceros del capital financiero en su adopcin.
En el caso de Amrica Latina no se puede pasar por alto el hecho
que la crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta puso
a los pases de la regin en una posicin desfavorable frente a la
banca acreedora, tanto de origen comercial como multilateral. Y
en las negociaciones con los acreedores los pases debieron aceptar
condicionalidades orientadas a la introduccin de reformas dirigidas hacia la economa de mercado (Chesnais 1996, pp. 46-48). Las
presiones del capital financiero se dan por canales formales y no
formales. Estos ltimos consisten en la sancin que los mercados
internacionales de capitales hacen de las demandas de financiamiento de los pases, a travs de diferentes mecanismos tales como
el riesgo pas1 y las firmas calificadoras de riesgo. Esa sancin
depende de los equilibrios macroeconmicos de los pases (en
especial el equilibrio fiscal y el de la balanza de pagos), de la regulacin financiera (rgimen libre de tasa de cambio, Banco Central
independiente), del compromiso y la capacidad de la autoridad
financiera para defender la estabilidad de la tasa de cambio y la de
los precios domsticos, del menor grado de tributacin al capital,
de la eliminacin a los controles sobre movimientos de capital, de
la flexibilizacin de la regulacin financiera, de la privatizacin de
la seguridad social y de los servicios pblicos en general.
En cuanto al equilibrio fiscal mencionado, se debe sealar
que las decisiones en este campo significan aumentos en impuestos
1
Puntos bsicos (puntos porcentuales multiplicados por 100) de lo que debe reconocer un
pas por intereses en dlares de sus bonos colocados menos los intereses que pagan los
bonos del Tesoro de los Estados Unidos.
Finanzas Pblicas
23
y en los precios de los bienes pblicos (tarifas), y del recorte del

gasto gubernamental. Pues bien, determinar quin pone los nuevos
recursos y quin sufre los efecto del recorte del gasto (por ejemplo:
los maestros, las universidades, los militares, los hospitales, etc.)
es una respuesta de carcter poltico, de manera que la presin
que ejerce el poder financiero es de naturaleza poltica.
En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a
travs de los organismos financieros multilaterales (en especial el
FMI y Banco Mundial), y para el caso de Amrica Latina hay que
agregar el BID y las autoridades econmicas de los Estados Unidos.
En el caso de este pas, para la regin se aplica la consideracin
general que hacen Aglietta (1987): El pas que tiene la divisa clave
asume la obligacin de proveer la liquidez internacional para
todo el sistema. Los otros pases (en este caso los latinoamericanos) asumen la obligacin de ajustarse a una regla de cambio
en la cual el rigor puede ser ms o menos estricto (p. 97). Todos
estos organismos residen en Washington D.C., y dado el rol determinante que jugaron la determinacin de las reformas de la regin,
dio origen a la expresin del Consenso de Washington.
El Banco Mundial ha jugado un papel central en las tres
ltimas dcadas (el BID para el caso de Amrica Latina en general
se sujeta a los patrones del Banco Mundial), en razn de sus Prstamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Lending), los
cuales estn atados a reformas institucionales y a la adopcin de
polticas pblicas. Ya en los 60s el Banco mostraba preocupacin
por el ambiente econmico e institucional en el cual se desenvolvan
los proyectos que financiaba, debido a que observaba que muchos
proyectos fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenzaron a introducir algunos condicionamientos de carcter sectorial.
Pero fue en los 80s cuando el Banco se movi a los prstamos de
ajuste estructural los cuales no estaban dirigidos al financiamiento
de componentes especficos de inversin, como era la tradicin
de la institucin. En realidad estos prstamos constituyeron una
refinanciacin de la deuda de los pases con el Banco, y con otro
tipo de organismos como por ejemplo la banca privada, en la
medida en que lo que se pagaba a tales organismos se financiaba
con los recursos del Banco. Desde el punto de vista del pas en la
operacin no sala ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes
contables, crditos nuevos (contratados por el Gobierno Nacional)
que servan para amortizar los viejos, proceso que llevaba a que
24
Csar Giraldo
la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional, de

manera tal que las condicionalidades de los crditos nuevos se
negociaban con la Nacin y abarcaban el diseo institucional y las
polticas pblicas del pas en cuestin. En la doctrina del Banco los
pases son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando
los pases requieren de los recursos difcilmente se podan negar a
ellas (Mosley, Harrigan y Toye 1991, 27-36) (Garay 1991, 40).
Lo que aqu se ha venido diciendo significa que los poseedores del capital financiero han venido acumulando poder econmico, lo que se conoce como la financiarizacin de las economas
(Giraldo 2007, Cap. 3), y que a travs de un proceso poltico los
representantes del capital financiero han promovido reformas que
buscan adecuar la regulacin econmica y social de tal forma que
sus intereses sean beneficiados. De acuerdo con Lordon (2000,
38-39) el proceso refleja la tensin, nunca resuelta en el capitalismo, entre capital industrial y capital financiero. Nos dice el autor
Segn el rgimen de crecimiento, segn la coyuntura poltica,
se form un bloque hegemnico que lo sostiene, es un polo o el
otro el que tiene la ventaja (p. 38). Para el caso de los pases del
centro despus del fordismo la balanza se aleja del capital industrial. En el caso de Amrica Latina resulta exagerado sealar que
hubo fordismo y capital industrial, ms bien sealar que hubo
una regulacin que favoreca al capital manufacturero, y por eso
se promovi el intervencionismo estatal bajo los principios del
Modelo de Sustitucin de Importaciones, MSI.
Es evidente que la burguesa manufacturera perdi el
control del aparato estatal frente a la financiera con las reformas
del Consenso de Washington. Esto nos lleva a que el anlisis debe
remitirse a la composicin de clases sociales que est en la base
del proceso econmico, y su relacin con la representacin de
tales clases en el orden poltico. En la medida en que esa representacin no corresponda a los poderes dominantes en el orden
econmico, se generan procesos que llevan a un cambio en el
orden poltico, procesos que pueden suscitarse de forma gradual
o violenta. Esta ltima posibilidad se puede expresar a travs de
una crisis financiera, una explosin social, o una accin militar. O
una combinacin total o parcial de todos estos factores. El caso de
Latinoamrica ese cambio se dio a travs de la crisis de la deuda
externa de comienzos de la dcada del ochenta.
Finanzas Pblicas
25
Sin embargo a esta altura surge la pregunta si las reformas

son producto del proceso del ascenso del capital financiero (financiarizacin) o de la ideologa neoliberal. Las reformas no pueden
ser presentadas como forma de beneficiar al capital financiero
porque las deslegitimara. Toda reforma para ser legitimida debe
ser presentada como producto de la razn y en beneficio del inters general de la sociedad, y para ello es necesario construir todo
un andamiaje terico que permita crear una nueva dominacin
simblica. Los smbolos sirven como instrumento de integracin
social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y
comunicacin, y hacen posible un consenso sobre el sentido del
mundo social que contribuye fundamentalmente a la reproduccin
del orden social (Bourdieu 2001, 205-206).
Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta
la batalla de las instituciones del Consenso (en especial el Banco
Mundial, el BID y el FMI) contra los Estados latinoamericanos y la
denuncia que hicieron de sus polticas, acusndolas de ineficientes
y generadoras de rentas en beneficio de determinados sectores. Y
en esta batalla alinearon medios de comunicacin (con frecuencia
controlados por grupos econmicos), centros acadmicos (universidades y centros de consultora), creando una corriente de opinin
pblica nacional e internacional que llev a que los sectores que
tenan el dominio de los Estados latinoamericanos perdieran el
control del poder simblico, lo que a la postre cre el camino para
perdieran el poder poltico.
Desde el punto de vista de la academia, la ideologa del
mercado tambin ha sido transmitida a travs de la tecnocracia,
la cual, de una parte, ha recibido formacin acadmica en esta
direccin, y de la otra, se volvi funcional al discurso de mercado
que proviene de los organismos financieros internacionales. En
cuanto lo primero, ello es consecuencia de la menor aceptacin
en los medios acadmicos desde la dcada del setenta de las propuestas que propendan por el intervencionismo estatal, como
resultado de: prdida de efectividad de las polticas keynesianas
de activismo fiscal, burocratizacin y corrupcin de los sectores
pblicos, y fracaso econmico de los llamados pases socialistas. En
cuanto a lo segundo, los miembros ms brillantes de dicha tecnocracia participan en consultoras financiadas con recursos que
provienen de los organismos financieros multilaterales, gestionan
26
Csar Giraldo
y ejecutan proyectos financiados por los mismos organismos cuyo

xito de antemano ya es avalado por ellos, tienen contacto con las
misiones extranjeras enviadas a discutir la poltica econmica y
sectorial, y se educan en el exterior, en pases desarrollados, lo
que les permite crear una academia invisible de personalidades
acadmicas de los centros de educacin superior que es utilizada
para reforzar los paradigmas adoptados2.
Como lo menciona Lordon (1997, 14-15, 67-69) las reformas son objeto de deliberacin pblica y su longevidad reposa en
gran parte de su capacidad de reproducirse intelectualmente. Una
doctrina de un rgimen de poltica econmica tiene su raz en un
conjunto de referencias tericas que son fcilmente identificables,
y su origen normalmente es universitario. En este punto habra
que agregarle a Lordon que en el caso latinoamericano adems de
universitario tambin la fuente se identifica en las instituciones de
la metrpoli (o para decirlo ms directamente: en las instituciones
del Consenso de Washington). Sin embargo las referencias tericas requieren de una reelaboracin para que pueda ser apropiada
por la clase poltica y traducida a su propia retrica. El discurso
cientfico es apropiado por voceros autorizados por mltiples
medios (creadores de opinin pblica, mediadores entre las esfera
acadmica y poltica, voceros institucionales).
El discurso que se invoca es el liberalismo, y se promueven
las llamadas reformas estructurales, las que hacen referencia
a remover todas las estructuras que no permiten el libre funcionamiento de los mercados (Selowsky 1990). En este sentido las
reformas tienen dos dimensiones. La primera, corresponde a
disminuir la intervencin del Estado para dejar un mayor juego
al mercado, y cuando esta intervencin sea indispensable debe
realizarse con los criterios e instrumentos ms cercanos a los que
empleara el mercado. La segunda, las reformas al Estado estn
acompaadas con reformas a los mercados para que estos acten
de manera ms libre, sin las distorsiones que introducen los controles y la intervencin estatal. Este segundo punto es lo que se
conoce como la flexibilizacin, la cual se expresa en el mercado
de bienes con la apertura comercial, en el de capitales con la des2
Los elementos del anlisis fueron tomados de la investigacin dirigida por Edgard Reveiz
(1977), ya que dichos elementos no slo continan vigentes sino que se volvieron ms
relevantes de lo que eran en su momento. El trmino academia invisible es tomado
de all.
Finanzas Pblicas
27
regulacin financiera, y en el laboral con la flexibilizacin de la

relacin salarial.
El advenimiento del paradigma del mercado se posibilita
por el agotamiento del modelo de desarrollo basado en el intervencionismo estatal, agotamiento que se puso en evidencia con la
crisis de la deuda externa de Amrica Latina a comienzos de la dcada del ochenta. El modelo intervencionista se fue construyendo
a partir de la crisis de los aos treinta, cuando comenz a gestarse
el Modelo de Sustitucin de Importaciones, MSI (Giraldo 1996).
El diagnstico que hacen los defensores del paradigma
es que el intervencionismo estatal es perjudicial porque crea
distorsiones econmicas, las cuales no permiten que el mercado
conduzca hacia una asignacin eficiente de los recursos productivos. En el caso de Amrica Latina la crtica al intervencionismo
tambin se acompaa de la crtica al modelo de desarrollo basado
en la expansin mercado interno. Se seala que la proteccin del
mercado interno genera un agotamiento de las posibilidades de
expansin y atraso tecnolgico por falta de competencia, y produce la existencia de sectores rentistas que se benefician con la
proteccin, en contra de los intereses del consumidor.
De manera que el desarrollo de un modelo econmico basado en una mayor vigencia el mercado, y en un menor papel del
Estado, debe estar acompaado de la apertura econmica (Banco
Mundial 1991, p.37). El mercado interno no slo se agota por dejar
de ser una fuente de expansin econmica, si no adems hay que
reconocer el hecho que la economa mundial se ha globalizado.
Este planteamiento tambin incide en la conformacin de las finanzas pblicas (Banco Mundial, p. 2). Por ejemplo, se dice que la
globalizacin obliga a reducir los impuestos al capital y fomentar
la privatizacin con el propsito de atraer la inversin extranjera,
y exige mantener la estabilidad macroeconmica principalmente a
travs de un ajuste fiscal (ms impuestos y menos gastos) con el fin
de hacer frente a la mayor volatilidad de los mercados financieros
internacionales.
Objetivo del trabajo

El objetivo del presente trabajo es hacer una presentacin sistemtica de los temas de finanzas pblicas, tal como el debate se
28
Csar Giraldo
presenta en la actualidad. Este trabajo se hace necesario en razn

que existe una gran cantidad de literatura en la cual, de manera
fragmentaria, se tratan los temas que aqu se presentan. La falta
de una presentacin ordenada de los temas ha hecho que no se
comprenda que las reformas que se han venido introduciendo en
Amrica Latina en materia de las finanzas pblicas son coherentes con el modelo econmico, social y poltico que en la regin ha
tenido vigencia desde las dos ltimas dcadas del siglo pasado.
Es preciso hacer la advertencia que en el presente trabajo no se
ampliarn los temas relacionados con la deuda pblica y la privatizacin, tarea que queda inconclusa por ahora.
No se debe considerar que las finanzas pblicas (al igual
que cualquier otra materia) son una recopilacin, bajo la forma
de manual, de frmulas y conceptos que se repiten como verdades eternas que no ameritan discusiones, sobre todo si se tiene
en cuenta que la asignacin de los recursos pblicos es un acto
poltico. Si bien esa asignacin tiene efectos econmicos, sociales
y polticos, que pueden ser estudiados, no se puede olvidar que los
criterios con los cuales se asignan tales recursos parten de postulados ideolgicos, los cuales pretenden ser fundamentados como
producto de la razn (la bsqueda de la eficiencia, la equidad y el
bien comn) para legitimar las decisiones adoptadas.
Postulados que derivan en principios y conceptos que conforman una teora. En la actualidad la construccin del edificio
conceptual de las finanzas pblicas est basado en las categoras
neoclsicas, que parten del principio que el mercado es un orden
natural de la sociedad, donde los agentes son seres racionales que
actan de manera egosta e individual buscando maximizar su
ganancia y utilidad. Sin embargo la construccin de una categorizacin diferente es una tarea que desborda nuestras capacidades,
y su construccin es un proceso social, al cual aspiramos aportar
una pequea pieza.
Hay que darle tiempo al tiempo. Existe una gran dificultad
para el desarrollo de la materia, la cual se agrava en pases como
los nuestros. La ausencia de una presentacin integral de las finanzas pblicas dentro de un marco diferente del neoclsico hace
que debamos acudir a l, y seguramente una gran proporcin de
nuestros conceptos son prisioneros de las categoras neoclsicas.
Pero en vez de paralizarnos, renunciando a la tarea de la cons-
Finanzas Pblicas
29
truccin de un pensamiento social, debemos abrir el debate para

que en el futuro la discusin se vaya precisando.
Principios generales
Desde la perspectiva neoclsica, que es el enfoque de la llamada
economa estndar, las finanzas pblicas constituyen una redistribucin de la asignacin que el mercado hace de los recursos de
una sociedad. En ese sentido las finanzas pblicas constituyen una
distorsin del mercado, en la medida en que a travs de ellas se
extraen recursos a los agentes econmicos mediante el cobro de
impuestos y se reasignan a travs del gasto pblico. Las finanzas
pblicas estaran haciendo una asignacin de recursos por fuera
de la asignacin que hace el mercado.
Es preciso entonces abordar los criterios que deben ser
tenidos en cuenta para la redistribucin. No puede evadirse en el
debate que dicha redistribucin es poltica, as los idelogos del
paradigma indiquen que se pueden introducir criterios objetivos
en el reparto de los recursos pblicos. La objetividad sera la del
mercado, porque se parte del supuesto ideolgico de que la asignacin que hace el mercado es la ms eficiente y la que permite
alcanzar el mximo de bienestar de una sociedad.
Con el objetivo de aplicar la racionalidad del mercado para
la escogencia de los bienes pblicos que deben ser provistos por
el Estado se hace necesario entonces la creacin de un mercado
poltico que permita la revelar las preferencias de la comunidad
(Musgrave y Musgrave 1992, p.59). Este campo de anlisis lleva a
la discusin de los procesos polticos involucrados en los sistemas
presupuestales, en la medida en que el Presupuesto debe reflejar
una escogencia que hace la sociedad acerca de la distribucin de
los recursos pblicos. Una escogencia en torno a quin paga los
impuestos y hacia dnde se dirigen los gastos financiados con tales impuestos. Sin embargo en este punto la propuesta terica se
estrella con realidad ya que existe un sesgo poltico hacia el dficit
fiscal (la gente quiere que el Estado gaste pero se resiste a pagar
impuestos), como se ver en el captulo sobre Presupuesto.
Antes de la vigencia del paradigma actual, el manejo de
las finanzas pblicas se deba enmarcar bajo los principios de la
justicia social y la bsqueda de una mejor distribucin del ingreso,
30
Csar Giraldo
sobre la base de mantener la vigencia de una economa de mercado.

Estos principios se adoptaron con el surgimiento del Estado del
Bienestar en Europa a finales del siglo XIX, y la posterior adopcin
de los principios de una poltica fiscal activa, con el surgimiento
del keynesianismo en la dcada del treinta.
Se afirm atrs que las reformas propenden por la introduccin de mecanismos de mercado y el desmonte de la intervencin
estatal, las cuales han sido denominadas como el Consenso de
Washington. No se trata de afirmar que las reformas en la regin
son una copia calcada del Consenso, ni que hayan sido aplicadas
en su totalidad, ya que el proceso tuvo resistencias y altibajos.
Adems el Consenso ha evolucionado, y algunos de sus postulados
iniciales se estn abandonando ante el fracaso de su aplicacin.
Sin embargo, el Consenso de todas formas refleja muy bien el
contenido general de las reformas ya aplicadas y las que se estn
promoviendo en el rea de las finanzas pblicas.
Las reformas del " Consenso" no pueden ser derivadas directamente de los principios neoliberales expresados, por ejemplo,
por Friedrich von Hayek (1944) y Milton Friedman (1962). No se
trata de afirmar que sean cosas diferentes y carentes de relacin,
pero tampoco es evidente que la concrecin de la ideologa neoliberal expresada por dichos autores se materializa de manera unvoca
en el Consenso. El Consenso parte de los mismos postulados del
mercado que Hayek y Friedman invocaron. Un principio clave de
ello es el de propender por la asignacin que hace el mercado, lo
cual, expresado por la va negativa, significa no darle al Estado un
papel redistributivo. En esta visin cuando el Estado redistribuye
altera la asignacin que hace el mercado, de manera que ste debe
concentrarse ms bien en fijar reglas que le den certidumbre al
comportamiento de los individuos, de tal forma que se garantice
claramente la propiedad privada y la previsibilidad macroeconmica (Gill 1999).
Hasta aqu tales principios estn recogidos en el Consenso. Pero ste va ms all. Propende por polticas y reformas muy
concretas, las cuales no se derivan directamente de los principios
generales del neoliberalismo, es ms, tales polticas, como se ver
ms adelante, no siempre son consistentes con tales principios. De
los principios neoliberales hacia las polticas implcitas en el Consenso hay un salto demasiado largo, porque tales polticas hacen
Finanzas Pblicas
31
recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando

paulatinamente en Amrica Latina en las ltimas dcadas. Esto
lleva a la conclusin que en la formulacin del Consenso existieron,
adems de la ideologa neoliberal, consideraciones coyunturales y
un proceso poltico concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y
con actores sociales claramente identificables, o en otras palabras
histricamente definido) que debe ser dilucidado.
Con el propsito de visualizar ms claramente el contenido del Consenso es preciso hacer una presentacin ms orgnica
del mismo. Para ello es necesario mirar la tabla que se presenta
a continuacin (La explicacin entre esta presentacin orgnica
del Consenso y la presentacin formal del mismo se encuentra los
recuadros 1 y 2, que aparecen al final de esta introduccin).
Tabla 1
Consenso de Washington (presentacin orgnica)
Nivel I
Liberacin de
Mercados
I.I Mercado de Bienes:
- Apertura Comercial
I.II Mercado de Capitales
- Mercado Libre de
Divisas
- Apertura de Capitales
- Desregulacin
Financiera
I.III Mercado Laboral
- Flexibilizacin Laboral
Nivel II
Polticas Pblicas
Nivel III
Lmites al mercado
II. I Disciplina Fiscal

II.II Focalizacin del Gasto
Subsidio a la Demanda
II.III Impuestos Neutrales
II.IV Privatizacin
II.V Descentralizacin
fiscal
III.I Banco Central

Independiente
III.II Sistema Presupuestal
Jerarquizado (Presupuesto
Pblico determinado
por autoridad fiscal sin
ingerencia de rganos de
representacin popular u
otro rgano poltico)
III.III Sistema Judicial
Independiente y fuerte.
Como se ve en la tabla, las recomendaciones de poltica del

Consenso abarcan tres niveles. El primero significa la liberacin
de los tres mercados de la economa (bienes, capitales y laboral).
El segundo, hace referencia a las polticas pblicas, las cuales
deben darse en las condiciones ms prximas al mercado, de lo
que hablaremos a continuacin. El tercero, es lo que el Banco
Mundial (1997) ha llamado las cortapizas al mercado, que aqu
llamaremos restricciones, y que consiste en la existencia de entidades autnomas que garanticen la disciplina macro y la vigencia
32
Csar Giraldo
de los derechos de propiedad, indispensables para la existencia

del mercado.
A continuacin vamos a destacar las polticas pblicas
(segundo nivel en la tabla), que es lo que nos interesa respecto a
las finanzas pblicas. Como se ver, estas polticas estn vigentes
hoy da y hacen parte del recetario de reformas que es promovido
por los defensores de las reformas liberales. Cada una de estas
polticas es justificada con los principios del mercado por los
promotores del Consenso y como convenientes para el inters
general de la sociedad para lo cual se citan argumentos acadmicos tomados de la visin neoclsica, que es la visin estndar
que se ensea en las escuelas de economa, y que se convierte en
la fuente del pensamiento nico que pretende imponerse. Para
visualizarlo tomaremos literatura de los impulsores del Consenso, alguna de la poca en que ste se gest, y tambin haremos
algunas referencias de los argumentos acadmicos utilizados. Ms
adelante veremos que los principios que son invocados para una
poltica no son compatibles con los invocados para otra, lo cual
nos mostrara que no existe un discurso ideolgico integral. Las
cinco polticas pblicas son, utilizando la numeracin de la tabla:
Subsidio
II. I Disciplina Fiscal, II.II Focalizacin del Gasto
a la Demanda, II.III Impuestos Neutrales, II.IV Privatizacin, y
II.V Descentralizacin fiscal.
II.I. Disciplina fiscal (numeracin de la tabla)
La disciplina fiscal se vuelve crucial para lograr la estabilidad
macroeconmica, en especial la del sector externo, cuando se
eliminan los controles externos: los de capital, los de comercio
exterior, y los de divisas. En el pasado, las economas latinoamericanas protegan el sector externo a travs de la introduccin
de controles (de cambios, de inversin extranjera y de comercio
internacional). Para garantizar la disciplina fiscal y financiera, segn el Banco Mundial, se hace necesario ceder ciertas
prerrogativas a rganos pblicos con ciertos poderes bsicos
y coercitivos (pp.21 y 22), ante la necesidad de establecer
contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los
compromisos contrados, de manera que un control vertical
por parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales
limita el crecimiento del gasto (hace referencia al punto III.II
de la tabla), o la existencia de un Banco Central independiente
Finanzas Pblicas
33
(punto III.I) evita recurrir a la expansin monetaria por motivos

polticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera tcnica
de la gestin econmica exista cierto aislamiento de los rganos
de decisin respecto a los grupos de presin (p.132), y para ello
se considera conveniente delegar en un rgano tecnocrtico la
responsabilidad sobre la determinacin de poltica econmica
permitiendo alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de
pagos y baja inflacin, a pesar que la consecuencia de todo esto
es la prdida de efectividad del sistema poltico en representar
los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de
crear un poder econmico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza -punto
3.2) que ejerza la soberana sobre los temas fiscales, y un Banco
Central independiente que ejerza la soberana sobre los temas
monetarios, cambiarios y financieros. Estos poderes son los que
permitiran la estabilidad macroeconmica necesaria para que
el mercado pueda funcionar.
Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista institucional hacia la disciplina fiscal, esta idea tambin se vena
promoviendo desde la economa standard. La defensa de la disciplina fiscal, y el ataque al activismo fiscal keynesiano se vena
dando desde finales de la dcada del sesenta, con los trabajos de
Milton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que
los buscados efectos sobre el crecimiento con un aumento del
gasto pblico eran neutralizados por (1) el efecto desplazamiento (crowding out) de la inversin privada, (2) el hecho que la
tasa de empleo no poda reducirse ms all de una tasa natural
de desempleo, y (3) porque cuando se desvaneciera la ilusin
monetaria, al percibir los asalariados que su ingreso real se ha
reducido como consecuencia de la inflacin resultado del aumento del gasto pblico, presionaran aumentos reales de salario, lo
que tendra efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente
hacia mediados de la dcada del 70 Barro plante que financiar el
gasto pblico con deuda ( dficit fiscal) es neutralizado porque los
agentes econmicos saben que ello implica el cobro de impuestos
futuros y por tanto ajustan a la baja sus decisiones de gasto, esto
fue lo que se conoci como la equivalencia ricardiana.
II.II. Focalizacin del gasto y subsidio a la demanda

Cuando el Estado deba intervenir en la provisin de bienes y
servicios pblicos, debe hacerlo dentro de la racionalidad del
mercado: los servicios deben ser vendidos en un mercado (o
34
Csar Giraldo
cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el sistema

de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15). Esto es lo
que lleva a eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento
de los subsidios a la demanda. Eliminar los subsidios a la oferta
implica restringir las transferencias estatales a las entidades
pblicas, para que estas pasen a obtener los recursos a travs
del mercado mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo
que las har ms eficientes y permitir la libre eleccin de los
usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se trata que los
recursos estatales vayan a dirigidos directamente a los usuarios
pobres, mediante programas de focalizacin, para que a travs
del subsidio paguen la atencin del servicio (Molina, funcionario
del BID).
Como dice Molina En los esquemas de demanda, la financiacin
se dirige directamente a los usuarios o demandantes. Estos ltimos, al poseer recursos, buscarn la manera ms conveniente
para proveerse los servicios. Con las formas de asignacin va
demanda se busca la posibilidad de escogencia por parte del
consumidor, lo que les da un papel activo. Tambin se busca favorecer la creacin de mercados (y ms precisamente pseudomercados) en los sectores sociales (pg. 10). Los mercados llevaran
a la eficiencia en la medida en que se establece la competencia
permitiendo la posibilidad de escogencia de los usuarios. De esta
forma se mercantiliza la provisin de los bienes pblicos.
Adems de la eficiencia del mercado, la poltica de focalizar los
recursos pblicos directamente hacia los pobres a travs de subsidios a la demanda, tambin se la entiende como un instrumento
para alcanzar un mayor nmero de familias pobres sin incurrir
en altos costos fiscales (BID 1998, p.135). Por el contrario, los
subsidios a la oferta, que pretenden crear programas universales
resulta ser costosos y de bajo impacto.
El fundamento conceptual que se invoca para la focalizacin es
la teora de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio
de maximizar el bienestar del peor (maximin), y Amartya Sen al
sealar que se debe dar tratamiento preferente a los ms dbiles
para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar
hacia quienes estn en una situacin peor.
II.III. Impuestos neutrales

El principio de la neutralidad tributaria significa que el sistema
impositivo debe producir distorsiones mnimas respecto al papel
Finanzas Pblicas
35
que cumple el mercado en la asignacin de los factores de produccin. Siguiendo este criterio se deben eliminar los impuestos
a las importaciones porque crean una distorsin al evitar que los
productores nacionales compitan en condiciones de mercado
con los productores extranjeros. Tambin se deben limitar los
impuestos directos, porque si se adopta una tributacin directa
alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversin, lo cual de
por s se constituye en otra distorsin del mercado. Se argumenta
que el impuesto que resulta ser ms neutral es el IVA porque no
altera los precios relativos si su cobertura es universal y la tarifa
es uniforme (BID). Para el BID La adopcin del IVA se justifica
con el propsito de mejorar la neutralidad (de la tributacin) y
evitar distorsiones de otros gravmenes (como los impuestos al
comercio exterior o a las ventas) (p. 206).
Para recoger lo que se plantea sobre la tributacin y el gasto basta
citar al BID: ms importante que el grado de progresividad del
sistema impositivo o del gasto social es la eficiencia con la que se
logre recaudar los impuestos, ofrecer a los grupos de ms bajos
ingresos los servicios adecuados de educacin, salud e infraestructura domiciliaria, crear redes de proteccin eficaces y bien
focalizadas y adoptar polticas econmicas que afecten un patrn
distributivo sin afectar la productividad (p.130).
II.IV. Privatizacin
La provisin de bienes y servicios estatales puede ser asumida
por el sector privado y cuando ello es posible la participacin del
Estado en dicha provisin significara una intervencin excesiva.
De una parte, porque el Estado dejara de concentrar los recursos
en donde son ms necesarios, y de la otra, entorpecera intilmente el papel asignador del mercado. La intervencin estatal es
justificada cuando se presentan fallas en el mercado o cuando sus
efectos distributivos se consideran injustos. En caso contrario, los
mercados competitivos proporcionaran el incentivo para lograr
la eficiencia econmica, tanto en la asignacin de los recursos
como en la eficiencia en la produccin (FMI 1990). El principio
de las fallas del mercado es confrontado a la de las fallas de la
intervencin estatal, sealando que las estatales pueden ser ms
graves (Banco Mundial 1991, cap. 7). Sin embargo, esta posicin,
que corresponde el planteamiento del Consenso original ha sido
matizada a finales de la dcada del 90, sealando que tambin el
Estado y las instituciones son importantes (Banco Mundial 2001,
32, 64). En este caso el Estado debe corregir las fallas de mercado
36
Csar Giraldo
a travs de la regulacin estatal, y no acudiendo a la provisin

pblica. La regulacin debe lograr dos propsitos: 1) Cuando
se trate de monopolios naturales, se debe buscar la provisin
privada se acerque a las condiciones de competencia perfecta.
2) Cuando se trate de bienes con externalidades positivas (por
ejemplo salud, educacin, servicios pblicos domiciliarios) que
los pobres, que no tienen capacidad para comprar tales bienes,
tengan acceso a ellos a travs de subsidios a la demanda. Se trata
de una regulacin diferente a la que exista antes de las reformas,
porque ella se diriga intervenir el mercado, por el contrario esta
regulacin busca darle ms peso a los mercados.
Se parte del principio que lo pblico deja de ser monopolio del
Estado, y puede ser provisto por entes diferentes al gobierno,
como por ejemplo grupos comunitarios, ONG, organizaciones
religiosas, organismos existentes de servicios sociales, y el sector
privado, adems se evitara la expansin burocrtica que agregara un gran nmero de empleados a la nmina pblica y que
creara un mayor nmero de instalaciones pblicas que deben
mantenerse (BID, 135). De acuerdo con el Banco Mundial (1991,
p.167) la privatizacin y la reforma de las empresas pblicas son
mecanismos para introducir la competencia del mercado (se
supone que la competencia lleva a la eficiencia) en la provisin
de los bienes y servicios pblicos. En el caso de las empresas
pblicas se clama por la reduccin del acceso privilegiado que
tienen a los recursos del Presupuesto o de la proteccin arancelaria y reglamentaria.
II.V. Descentralizacin fiscal

La descentralizacin tambin puede ser vista desde la ptica del
mercado, en la medida en que se la concibe como un mecanismo
para introducir competencia de mercado entre las regiones y localidades, y permitir una relacin ms cercana entre la institucin
que provee el servicio y el usuario (Banco Mundial 1997, pp.125
y 136ss). El punto de vista del mercado ya haba sido sealado
por Tiebout (1956) al sealar que la descentralizacin lleva a que
los agentes econmicos a tomar la decisin de escoger dnde
radicarse e invertir entre las localidades que les cobran menos
precios (impuestos) y los ofrecen mejores servicios, que es el
mismo proceso de decisin de un consumidor en el mercado.
Si la descentralizacin se lleva hasta sus ltimas consecuencias
se llega a la privatizacin. El principio de la descentralizacin
se basa en el de la subsidiaridad, que consiste en que el servicio
Finanzas Pblicas
37
debe ser suministrado por el nivel inferior de gobierno que pueda

proveerlo y financiarlo. De manera, que siguiendo esta lgica,
los bienes y servicios que son provistos por el nivel nacional,
deben pasar al nivel intermedio (estados, departamentos o provincias), del nivel intermedio al municipal, y del municipal a las
instituciones (colegios, hospitales, empresas de servicios pblicos
domiciliarios). Pero la forma como una institucin financia la
provisin es a travs de la venta de servicios. Y, de acuerdo con
lo que se dijo atrs, si las instituciones se financian en el mercado a travs de la venta de bienes y servicios, la intervencin del
Estado sera excesiva, de manera que sera preferible que dicha
actividad fuera realizada por el sector privado.
De lo anterior debe destacarse que focalizacin, subsidios a

la demanda y descentralizacin son polticas que estn ligadas. Los
subsidios a la demanda significan dirigir los recursos directamente
a los pobres, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a
travs de las entidades pblicas que proveen los bienes y servicios
sociales; tales entidades deben financiarse vendiendo servicios. Por
ejemplo, los establecimientos estatales que prestan el servicio de
la salud (clnicas, hospitales, etc.) y educacin (colegios, escuelas,
etc.) deben ser reformados para que se autofinancien a travs de la
venta de servicios. A su vez esta reforma hace parte de la poltica
de descentralizacin, segn la cual el servicio lo debe proveer el
nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio; en el caso de este tipo de servicios dicho nivel corresponde al
establecimiento directamente, y la forma de financiarse es a travs
de la venta de servicios.
Por otra parte la descentralizacin se articula con la focalizacin a travs de la participacin. Se propone darle poder a
los pobres (empowerment) a travs de la participacin a escala
local, con elementos claves tales como la rendicin de cuentas
(accountability), el Estado del derecho y la lucha contra la corrupcin (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el
mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad
econmica que imponen el Estado y las instituciones sociales.
Se considera que tales trabas son en buena parte causantes de la
pobreza (Banco Mundial 2000, 9). Para romper dichas trabas, en
opinin del Banco, habra que buscar mecanismos de participacin
de las comunidades y promover la igualdad ante la ley. Aunque
38
Csar Giraldo
como se ver en captulo de la descentralizacin, dicha participacin es a escala local y no sobre los asuntos fundamentales.
Otro elemento que se debe destacar, de las polticas acabadas de mencionadas, es que el equilibrio fiscal, junto con una
menor presencia de los monopolios estatales (lo que significa en
ltimas que todo lo que pueda ser trasladado al mercado debe ser
privatizado), creara el marco adecuado para que los mercados
con un menor intervencin estatal funcionaran (Banco Mundial
1998, p.43). Todo lo anterior se debe enmarcar en lo que el Banco
Mundial (1997, p.53) llama un entorno de polticas favorable, el
cual incluye la estabilidad macro, eliminacin de las distorsiones
a los precios3, y liberacin del comercio y las inversiones; a lo
anterior habra que agregar la flexibilizacin laboral. Se trata de
crear un entorno macro y micro que ofrezca incentivos apropiados
para una actividad econmica eficiente.
El Banco Mundial recomienda eliminar las distorsiones
mediante el mantenimiento de regmenes liberales de comercio,
mercados de capitales e inversiones (p. 55). Se supone que la
dicha liberacin de los mercados de bienes y capitales, al eliminar
los controles que garantizan una proteccin de sector externo de
los pases, induce disciplina financiera, que es la nica manera de
defenderse de los vaivenes externos (p. 56). Tales vaivenes no son
otra cosa que los ataques especulativos del capital financiero.
En el pasado, las economas latinoamericanas se defendan de los ataques especulativos a travs de la introduccin de
controles (de cambios, de inversin extranjera y de comercio
internacional). Hoy, al no existir tales controles, la nica manera
de soportar los ataques especulativos del capital es la disciplina
macro, principalmente a travs de la disciplina fiscal, en opinin
de los organismos financieros internacionales y de los defensores
del liberalismo econmico. Sin embargo, habra que constatar, que
precisamente a la par que se eliminaron los controles mencionados
ha aumentado la vulnerabilidad de las economas de la regin a
los ataques especulativos.
Resumiendo, las reformas (desregulacin, subsidios a la
demanda, privatizacin, impuestos neutrales, descentralizacin
y disciplina fiscal) estn orientadas a dar una mayor preponde Las distorsiones de Precios ms comunes son: discriminacin contra la agricultura, sobrevaluacin del tipo de cambio, salarios poco realistas (por ejemplo un salario mnimo
alto), e impuestos o subvenciones ocultos al uso del capital (Banco Mundial 1997 p.55).
Finanzas Pblicas
39
rancia a los mercados en la asignacin de los recursos sociales y,

por lo tanto, se orientan hacia el desmonte del intervencionismo
estatal. Los promotores de la plena vigencia del mercado sealan
que el intervencionismo estatal conduce a resultados ineficientes,
y afirman que la fe en el Estado para dirigir el desarrollo ha sido
reemplazada por mayor confianza en los mercados (Banco Mundial 1991, p.37).
Se seala que el intervencionismo estatal excesivo genera
varios problemas: Los gobiernos tienden a subordinar la poltica
econmica a la tarea de conseguir apoyo de grupos influyentes, se
crea un caldo de cultivo para la corrupcin cuando la intervencin
se traduce en reglamentaciones extensas que implican autorizaciones, y finalmente, cuando la intervencin consiste en la realizacin
de actividades econmicas el Estado es un mal empresario (Banco
Mundial, 152ss).
En cuanto a la subordinacin de la poltica econmica se citan algunos ejemplos. Uno de ellos lo constituye los aranceles y las
disposiciones reglamentarias los cuales favorecen a determinados
grupos de presin. Un arancel o una restriccin a la importacin significan que una actividad econmica especfica tiene una
proteccin que le permite obtener una ganancia extraordinaria.
Se sola decir que cada arancel tiene nombre propio, en el sentido que alguien se beneficiaba con l. Se afirmaba que otro tanto
poda decirse del crdito de fomento, en la medida que se trata de
recursos subsidiados que beneficiaban a determinados grupos.
Otro ejemplo es la utilizacin del Estado como empleador
de ltima instancia, con el objeto de favorecer a determinados
grupos polticos ( clientelismo), u otro tipo de grupos poderosos
como es el caso de los militares en dcadas anteriores, o favorecer
ciertas regiones. En cuanto a la intervencin del gobierno como
empresario, se afirma que tiene una propensin hacia el fracaso
por el hecho de que los resultados econmicos (financieros) de las
empresas pblicas no necesariamente son la mxima prioridad, a
diferencia del comportamiento el sector privado donde s lo es.
En el caso de las empresas pblicas existen otros objetivos
adicionales, que responden a las exigencias o mandatos polticos
que reciben. Ello se puede dar a travs del proceso democrtico o
tambin se da a travs de las presiones ocultas orientadas a favorecer a determinados grupos, en aspectos como la contratacin,
el reclutamiento de personal, o la destinacin de los recursos. Una
40
Csar Giraldo
actividad empresarial significa operar en el mercado donde los

resultados obtenidos son difciles de predecir con anterioridad.
Los empresarios privados perciben con mayor claridad si el rendimiento es adecuado, adems que deben asumir contra su propio
patrimonio las prdidas que se generan si la operacin resulta
negativa; esta circunstancia los hace ms atentos a las seales
del mercado, y estn forzados a responder con ms eficiencia a
las mismas. En el caso de las empresas pblicas los resultados
negativos se trasladan al Presupuesto gubernamental, de manera
que el responsable de las decisiones no est presionado por hacer
una gestin eficiente de los recursos.
El aspecto final tiene que ver con la corrupcin. sta se
fomenta cuando existen excesivos controles que implican la intervencin de funcionarios que deben expedir las autorizaciones
correspondientes. Ello est creando las posibilidades de que la
intervencin de tales funcionarios favorezca a quienes pueden
dar una contraprestacin econmica a cambio, configurndose el
fenmeno de la corrupcin. Lo anterior se agrava cuando los funcionarios estn mal remunerados, o la intervencin del funcionario
es discrecional. Se supone que cuando los controles y regulaciones
son mnimos, y se restablecen las condiciones de competencia en
los mercados de tal forma de que por esta va se sanciona al que no
es eficiente, el fenmeno de la corrupcin tiende a desaparecer.
Fin del Consenso de Washington?

En el segundo semestre del 2003 una publicacin institucional
del FMI4 hace una evaluacin del Consenso de Washington, hecha
por Williamson (el autor del Consenso), Ortiz y Clift (altos funcionarios del FMI en el momento de la adopcin de las reformas
del Consenso). Ellos reconocen que los resultados esperados con
Consenso no se lograron (lo que implcitamente significa reconocer su propio fracaso), y sealan que en la segunda mitad de
los noventas Amrica Latina recay en las crisis financieras que
supuestamente haban generado las reformas a comienzos de la dcada del ochenta. Observan que el esfuerzo inicial de las reformas
se centr casi exclusivamente en la reduccin de la intervencin
estatal y el aumento de los instrumentos de mercado sin tener
Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre 2003, volumen 40, nmero 3.
Finanzas Pblicas
41
en cuenta la secuencia en la cual se introdujeron las reformas.

Es lo que se denomin como un Big Bang, un proceso radical de
reformas junto con draconianos programas de ajuste econmico
(Salama y Valier 1994, cap. 6).
En la actualidad los promotores de Consenso sealan que es
preciso rescatar los elementos positivos de la intervencin estatal
que permitan un buen funcionamiento del mercado, a travs de
un proceso de reformas secuencial y ordenado y un marco institucional adecuado. Esto es lo que se conoce como Consenso II, o
reformas de segunda generacin. Como elementos de dicho marco
sealan, por ejemplo: enfatizar las reglas del proceso presupuestal
y la autonoma del Banco Central, que garanticen la disciplina
fiscal y financiera, en lugar de fijar metas sobre dficit fiscal o
inflacin; mejorar los sistemas de supervisin bancaria con una
mayor prudencia en la liberacin de los mercados de capitales (el
FMI dej de ser radical en este punto); desarrollo de la carrera
administrativa en el servicio pblico; una mayor apertura hacia
las polticas de redistribucin de los ingresos.
Como se puede ver se trata de construir una nueva receta
de polticas, al igual que se lo hizo con el Consenso, y para ello
se invoca el tema de las instituciones. En este punto habra que
entrar a discutir si las nuevas posiciones implican un cambio de
posicin de las entidades que conforman el Consenso de Washington, si se trata simplemente de cambios de matices, si se trata
de dar cuenta del fracaso de las polticas y la reconfiguracin de
las reformas adaptndolas a la nueva realidad pero buscando
siempre los mismos objetivos. Se puede hacer un ejercicio de
caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las
reformas estructurales de segunda generacin, sin embargo, los
principios siguen siendo los mismos : Liberacin de los mercados,
ajuste fiscal, descentralizacin, focalizacin del gasto, impuestos
indirectos sobre el consumo interno, privatizacin, independencia de la autoridad monetaria y fiscal. Son reformas que tienen
un carcter opuesto a las introducidas durante la vigencia del
Intervencionismo Estatal durante el Modelo de Sustitucin de
Importaciones: regulacin de los mercados, activismo fiscal
(keynesiano), centralismo, universalizacin del gasto, impuestos directos, intervencin estatal, control del gobierno sobre las
polticas monetaria y fiscal.
42
Csar Giraldo
No tendra sentido hacer un anlisis de la coherencia

entre las diferentes polticas, si partiramos de afirmar que ms
que un discurso se trata ms bien de una serie de polticas que
se explican mejor sobre el concepto de la financiarizacin. Precisamente los promotores de las reformas pretenden justificarlas
sobre la base de un discurso ideolgico, en este caso el triunfo
histrico del mercado sobre el estado, o del liberalismo sobre
el estatismo, como lo proclamara Fukuyama, porque ello las
hara aparecer como producto de la razn y del inters comn
y universal. Como deca Bourdieu (205-206) para legitimar las
polticas se hace necesario construir todo un andamiaje terico
que permita presentarlas como producto de la razn y el bien
comn. Sin embargo, sealar algunas contradicciones sirve para
ratificar la afirmacin que no se trata del discurso ideolgico, o de
un pensamiento nico, que muchos tratan de identificar y definir.
Veamos algunas contradicciones con el nimo de abrir algunos
interrogantes, sin embargo, la exploracin la discusin de las
contradicciones amerita un trabajo ms elaborado que desborda
las pretensiones del presente trabajo.
Si se focaliza el gasto en los pobres por qu no se focaliza
el impuesto en los ricos?
Se trata de focalizar los recursos pblicos directamente hacia los pobres a travs de subsidios a la demanda. El subsidio a la
demanda y la focalizacin son instrumentos de asignacin del gasto
pblico que responden a la necesidad de introducir criterios de mercado. Estos criterios se podran entonces utilizar para recomendar
focalizar los impuestos en los ricos. Esto hara el discurso simtrico
en la parte del gasto y con la de los impuestos. Sin embargo la doctrina para los impuestos cambia, y se aboga por la poltica contraria,
la universalizacin la cual consiste en bases gravables universales y
tarifas uniformes, lo que significa abolir los impuestos progresivos
(BID, 209-211). Se puede invertir el anlisis: Si se trata de universalizar los impuestos por qu no universalizar los gastos?
Reduccin del tamao del Estado a travs del ajuste fiscal,
de la disminucin del gasto pblico y de la privatizacin.
Por qu no se aplica dicha reduccin a los impuestos?
Finanzas Pblicas
43
El discurso de disminuir el tamao del Estado para darle un

mayor papel al mercado slo se aplica en lo que tiene que ver con el
gasto pblico. Cuando se trata de los impuestos se pide su aumento
alegando disciplina fiscal. Si se trata de reducir el tamao del Estado debe hacerse en la parte de los gastos como de los impuestos.
Surge la pregunta: Cul es la razn de aumentar los impuestos si
se estn privatizando la salud, las pensiones, los servicios pblicos,
la educacin y la construccin de infraestructura bsica?
Flexibilizacin del mercado laboral versus los mercados
de capitales y bienes.
La flexibilizacin laboral no se refiere a su movilidad entre
pases sino al precio del trabajo (al salario), mientras que la flexibilizacin del mercado de capitales se refiere a su libre movilidad
internacional y no al precio que recibe, por el contrario, se exige
que la tasa de inters real se mantenga a travs de polticas antiinflacionarias y la intervencin estatal para garantizar la estabilidad
de la tasa de cambio. Son dos flexibilidades de naturaleza diferente,
por qu no se usan los mismos criterios para la una y para la otra?.
A su vez, si se pide libre movilidad de bienes y servicios por qu
no se hace lo mismo con la movilidad de los trabajadores?
Si hay que hacer ajuste fiscal cuando se presenta una
situacin deficitaria en la Balanza de Pagos, por qu no
hacer expansin fiscal cuando se presenta supervit? o
viceversa.
Se reclama flexibilidad laboral lo que implica libertad
de contratacin y despido de trabajadores y a la vez se
reclama seguridad jurdica en los derechos de propiedad
(incluyendo la inversin extranjera), contratos comerciales y financieros, regmenes tributarios, todo cual
lo significa que al capital no se le pueden modificar las
condiciones.
Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide estabilidad de la tasa de cambio que es el precio de la divisa
internacional.
44
Csar Giraldo
Como se concilia la libertad del mercado con la dictadura monetaria ( Banco Central Independiente) y fiscal
(Sistemas Presupuestales Jerarquizados)?Cmo se concilia dicha dictadura fiscal con la autonoma fiscal que se
promueve con la descentralizacin, y con la democracia
participativa?
La lista de contradicciones puede extenderse, pero aqu
no se va a hacer un tratado al respecto. Como se puede apreciar
de todo lo dicho atrs, el debate va ms all de la simple discusin entre Estado y Mercado, como se lo pretende plantear en la
actualidad. Tiene ms sentido explicar las polticas del Consenso
de Washington desde las necesidades del capital financiero por
obtener rentas (ver Giraldo 2001, cap. 5). Se puede hacer el repaso
de algunas reformas del Consenso y ver su relacin con la financiarizacin. Analicemos las reformas en tres componentes. Primero,
la apertura de la cuenta de capitales, junto con el Banco Central
Independiente y la disciplina fiscal, tendra por objeto permitir
que el capital financiero circule sin restricciones, y que a la vez la
autoridad monetaria se centre en garantizar la estabilidad de los
precios y la tasa de cambio para garantizar que dicha ganancia se
mantenga en trminos reales (protegida contra la devaluacin y
la inflacin). Adicionalmente el gobierno, ante la imposibilidad
de recurrir a la emisin monetaria para su financiamiento, debe
hacerlo a travs de la emisin de ttulos de deuda que se convierten
en una fuente de rentas a los inversionistas financieros, y debe
mantener la disciplina fiscal castigando la demanda interna de tal
forma que contribuya a producir un balance positivo en la cuenta
comercial de la Balanza de Pagos para poder generar las divisas
que se requiere para la transferencia de rentas. A su vez, dentro
del mismo objetivo de castigar la demanda interna se adopta la
tributacin sobre el consumo interno.
Segundo, para poder permitir el aumento de las ganancias
de las empresas para que puedan hacer transferencias al capital
financiero (corporate governance ) se requiere de la flexibilidad
laboral (aumentar la plusvala absoluta), reducir los impuestos
directos y eliminar su progresividad. Tercero, para reducir la parte
del excedente econmico que se dirige hacia el Estado (y poderlo
dirigir hacia el capital financiero) se requiere que las entidades
Finanzas Pblicas
45
pblicas se privaticen, o al menos se autofinancien vendiendo

sus servicios en el mercado. En el caso de la seguridad social (salud y pensiones), la privatizacin permite que sea administrada
por intermediarios financieros. El autofinanciamiento hace que
los subsidios ya no se deban dirigir hacia las entidades pblicas
(subsidios a la oferta) sino a los usuarios (subsidios a la demanda)
a travs de tcnicas de focalizacin y subsidios a la demanda. El
autofinanciamiento, hace parte de la poltica de descentralizacin,
segn la cual el servicio lo debe suministrar el nivel de gobierno
inferior que puede proveer y financiar el servicio; en este caso el
nivel inferior corresponde a la institucin proveedora (colegio,
hospital, empresa de servicios pblicos, etc.), y la forma de financiarse es a travs de la venta de servicios. La descentralizacin es
una forma de descargar al gobierno Nacional de responsabilidades
de tal forma que se dedique a transferir rentas al capital financiero
a travs del pago de la deuda pblica.
De lo que se acaba de sealar se puede afirmar que el
Consenso tambin se puede explicar desde la lgica del capital
financiero, como una regulacin y unas polticas que les son
tiles para extraer rentas de las economas, pero presentar las
reformas desde esa perspectiva las deslegitimara, como se mencion atrs.
Mercado y provisin de bienes pblicos

Desde la visin de la economa estndar la funcin del Estado es la
de proveer bienes que no pueden ser transados plenamente en el
mercado y estos seran los llamados bienes pblicos. Su naturaleza
pblica se define por su grado de mercantibilidad. Entre menos
mercantil sea un bien ms se aproxima a su categora pblico.
Esta es una definicin ahistrica que supone al mercado como un
orden natural. Desde una perspectiva histrica el concepto de lo
pblico surge con el capitalismo cuando el Estado se independiza
formalmente de los negocios privados. Lo pblico entendido como
la satisfaccin de las necesidades de la colectividad se encarna en
el Estado, mientras que las necesidades individuales se resuelven
en la esfera del mercado. Segn Mnera (2001, 228) la definicin
tradicional de lo pblico (modernidad imperante en occidente)
hace referencia a las relaciones entre el Estado Nacional y los
46
Csar Giraldo
ciudadanos, que se diferencia de lo privado entendido como el

mbito en el que se relacionan los particulares entre s.
En el feudalismo no haba una clara separacin entre lo
pblico y lo privado porque el Estado estaba en cabeza del seor
feudal que a su vez era el dueo de las tierras, del castillo y del
tesoro de la corona. El patrimonio del Estado era su propio patrimonio, el cual se adquira por herencia (o conquista), de manera
que no tena sentido plantear que el Estado encarnaba lo pblico.
Pero en el capitalismo esa separacin entre lo pblico y lo privado
se hace clara. La existencia del mercado supone la presencia de
un Estado que garantice la vigencia de un derecho pblico que
hace cumplir el derecho de propiedad privada y los contratos,
elementos fundamentales para la existencia del mercado. Y dentro
de ese marco jurdico se desarrolla la libertad del individuo. Esta
sera la visin liberal. Sin embargo el neoliberalismo introduce
un cambio al respecto al crear la categora pblico-privado, en
la medida en que pasa a la provisin privada los bienes pblicos
sociales y la infraestructura pblica. Tradicionalmente lo pblico
en este contexto era considerado como lo estatal, lo colectivo y que
despertaba inters por parte de la opinin pblica. Sin embargo el
hecho que pierda el carcter de estatal no pierde las otras caractersticas, y hoy da el concepto pblico deja de ser sinnimo de lo
estatal. Por ejemplo an si se privatizara toda la salud, la opinin
pblica nunca ser indiferente a la calidad de atencin del sistema,
y cuando se presentan fallas graves la opinin reacciona. Es el
caso del llamado paseo de la muerte en Colombia que consiste
en que las personas enfermas terminan deambulando de hospital
en hospital sin que las atiendan, lo cual se convierte en un asunto
de incesante requerimiento por parte de la opinin.
Desde la ptica mercantil imperante habra tres clases
de bienes pblicos: los puros, los preferentes (o de mrito) y los
monopolios naturales. Los primeros son bienes a los que no se les
aplica el concepto de exclusin, propiedad necesaria para que los
bienes se puedan transar en el mercado en condiciones normales.
Un bien es excluyente cuando su posesin y consumo depende de
que se pague su precio, y de esta forma excluye a los dems del
derecho sobre dicho bien. En otras palabras el precio determina
la posibilidad de poseer y consumir un bien de acuerdo a la capacidad de pago de los individuos. Esto implica que el bien es sujeto
Finanzas Pblicas
47
a ser cambiado de propiedad a travs del mercado. En particular,

un bien que no presente estas cualidades no puede ser objeto del
intercambio, no se puede transar en el mercado y no tiene la posibilidad de asignrsele un precio (Musgrave y Musgrave, p.52).
En el mismo sentido se habla de un bien que su consumo
es no rival, que de acuerdo con Musgrave y Musgrave, significa
que su consumo no reduce los beneficios obtenidos por todos los
dems en este caso el coste marginal (el coste de admitir un
usuario adicional) es cero, y ste debera ser su precio () Pero
aunque el coste marginal es cero, el coste de proporcionar el
servicio no lo es. () La provisin a travs del mercado no puede
funcionar y se hace necesario un proceso poltico de determinacin presupuestaria, proceso que permite a los consumidores
expresar sus preferencias a travs del proceso poltico y tambin
les obliga a contribuir (pp.53 y 54).
En este tipo de bienes no existe un derecho de propiedad
claramente definido que se pueda asignar a un individuo determinado, quien es el que pagara el precio. En consecuencia estos
bienes tienden a financiarse a travs del Presupuesto. Tal es el caso,
por ejemplo, de la defensa nacional, la polica, el sistema judicial,
y la gestin macroeconmica. La determinacin de cunto de
cada uno de esos bienes debe suministrar el Estado, su calidad y
caractersticas, debe hacerse mediante un proceso poltico a travs
del cual se revelen las preferencias de los ciudadanos. Y ese proceso poltico se refleja en el proceso de formulacin, elaboracin
y aprobacin del Presupuesto Pblico. Ese tema ser tratado en
la seccin cuarta de este trabajo.
Esta no es la nica razn de la provisin pblica de bienes
y servicios. El Estado tambin interviene cuando se presenta fallas
de mercado que pueden estar dadas por la existencia de monopolios naturales, mercados incompletos, fallas de informacin y
externalidades. De acuerdo a la racionalidad neoclsica, cuando
los bienes presentan externalidades en el consumo o la produccin
generan una brecha entre los precios de mercado y la valoracin
social. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. Positivas cuando el beneficio social es mayor que el beneficio privado,
como por ejemplo en la provisin de salud o educacin. En el caso
de la educacin, el beneficio privado est determinado por una diferencia entre costos e ingresos para el establecimiento educativo
48
Csar Giraldo
que lo provee; el beneficio social radicara en el aumento del capital

humano del grupo poblacional receptor del servicio, aumento que
se traducira en un mayor bienestar social. En consecuencia, aunque el sector privado los pueda proveer, no lo har en la cantidad
deseable desde el punto de vista social. Los mercados privados
tienden a ofrecer muy poco en comparacin con la cantidad que se
ofrecera si todas las preferencias individuales pudieran ser captadas plenamente por el mercado privado (Hemming 1991, 22-30)
(Musgrave y Musgrave, cp.4). En este caso se podra contemplar
la posibilidad de un subsidio.
El caso de las externalidades negativas, es cuando el costo
social es mayor que el privado. El ejemplo tpico es la contaminacin, que es un costo social que no est incorporado en la
contabilidad privada de quien la genera. En este caso, cabra la
posibilidad de la existencia de un impuesto, que traslade el costo
social a quien genera la externalidad negativa.
En el caso de los monopolios naturales se trata de bienes
que no se pueden producir en un mercado de competencia perfecta.
Este es el caso de los servicios pblicos domiciliarios (acueducto
y alcantarillado, electricidad, televisin, radio) ya que las fuentes
son escasas, el espacio electromagntico limitado, o slo puede
llegar una red de distribucin. Tales servicios adems de monopolios son bienes preferentes. Otro caso es la explotacin de un
recurso natural no renovable como puede ser el cobre, el petrleo,
o el nquel. En este caso la existencia de un slo, o unos pocos
operadores, les dara un poder de mercado que no permite que
las condiciones de competencia perfecta funcionen.
Estos son los criterios con los cuales el enfoque neoclsico
tradicional justifica la intervencin estatal, bajo el argumento de
que su intervencin lleva a corregir las fallas del mercado. No
obstante, desde la perspectiva neoliberal, esta es una posicin
ingenua, porque hay que considerar las fallas de la intervencin
estatal, que pueden ser ms graves que las fallas del mercado que
se pretenden corregir. As lo ha sealado el Banco Mundial, y esto
es lo que marca la diferencia del enfoque neoclsico tradicional
con el enfoque neoliberal actual. Es por esto, que las polticas que
se promueven en la actualidad propenden por el desmonte del
intervencionismo estatal, el cual, se justific con la necesidad de
corregir las fallas del mercado. En este caso el papel del Estado
Finanzas Pblicas
49
consiste en crear las condiciones para que los mercados funcionen en condiciones adecuadas, es decir, que los precios sean el
instrumento para la asignacin de los recursos. Este es el enfoque
de las reformas estructurales, que es el adoptado por los organismos financieros internacionales para la regin, tales como el
Banco Mundial, el BID y el FMI, y ese es el trasfondo del llamado
Consenso de Washington.
Es en este sentido que se plantea la necesidad de crear
cuasimercados para la provisin de los servicios sociales. Como
seala Molina: De sistemas donde el proveedor era prcticamente nico y pblico, se quiere pasar a sistemas con multiplicidad
de oferentes. Para generar mltiples proveedores, y dado que el
sector pblico es el principal financiador de los servicios sociales,
sus recursos pueden ser ubicados en organizaciones que puedan
ser incluso privadas (p. 15).
Aqu la regulacin adquiere un papel nuevo: El Estado
pasa de proveedor a regulador. Cuando la provisin de los bienes
pblicos se traslada al mercado se produce un riesgo adverso hacia la poblacin ms vulnerable cuando se utilizan los subsidios
a la demanda, adems que se puede estimular un detrimento de
la calidad de los servicios. Si no existiese ninguna regulacin no
existiran incentivos para proveer los bienes y servicios a sectores
sin capacidad de pago. Por otra parte, si se llega a los sectores de
menor capacidad de pago, existe la tendencia de reducir la calidad del servicio, para compensar el menor ingreso a travs de la
reduccin de costos.
La regulacin debe incentivar la calidad, la cobertura,
y atacar el problema de la seleccin adversa de manera que la
cobertura de los servicios llegue a los ms pobres. Pero aqu
aparecen de nuevo los problemas que se dice se eliminan cuando
los servicios se prestan en condiciones de mercado. Como dice
Molina, los agentes regulatorios no tienen toda la informacin
necesaria para tomar decisiones inteligentes y terminan siendo
prisioneros de la informacin de quienes proveen los servicios que
son los entes a regular. En parte tambin porque la regulacin
es vctima del proceso poltico donde se desenvuelve y donde las
personas encargadas de ejecutar la regulacin terminan siendo
dominadas por los intereses de los grupos polticamente ms
influyentes (p. 15).
50
Csar Giraldo
Retomando todo lo anterior, para los bienes pblicos puros,

a los que no se les aplica el principio de exclusin, cuyo consumo
no tiene rival, deben proporcionarse gratuitamente y financiarse
con el ingreso general. Para aquellos bienes en los cuales s funciona el principio de exclusin pero tienen externalidades positivas,
como es el caso de la salud y la educacin, estos deben ser vendidos
pero el Estado debe garantizar el acceso a aquellas personas que
por su situacin econmica no pueden acceder ellos, acceso bajo
condiciones de mercado, que como vimos atrs, se trata a travs de
subsidios a la demanda. En el caso de los monopolios naturales la
provisin debe ser privada, pero debe haber una regulacin para
que el bien o servicio se suministre en las condiciones en las que
hara un mercado en competencia perfecta.
La vigencia del mercado no significa que no haya excluidos.
Son los que por una razn u otra, no pudieron engancharse al
mercado. Son los denominados pobres. De acuerdo con el BID
(1998) es necesario que se financien con recursos pblicos los
gastos destinados a necesidades bsicas que no puede proveer el
mercado que no pueden pagar los individuos pobres (educacin
bsica, salud bsica y pensiones mnimas para los pobres, entre
otros) (p. 199).
Se trata que operen los mecanismos de mercado. Cuando
el Estado reasigna con criterios de justicia redistributiva genera
prdidas en eficiencia, como se dijo atrs. De acuerdo con Gmez
(1989), se parte del principio que la justicia del mercado consiste
en remunerar al capital y al trabajo de acuerdo a su productividad
marginal, de manera que los subsidios gubernamentales nacidos de
la regulacin estatal no pueden constituir un sistema fundamental
de reparto del producto. Los subsidios no deben estar garantizados
a largo plazo porque se estara violando el principio del mercado
como mecanismo de distribucin de las remuneraciones.
Sin embargo se puede cuestionar el planteamiento anterior en el sentido que para que haya mercado debe haber Estado
y para que haya Estado deben existir impuestos que garanticen
su financiamiento y con ello su existencia. Debe haber Estado
porque para que exista el mercado se requiere un sistema judicial que garantice los derechos de propiedad y el respeto por los
contratos. En este caso, por ejemplo, sera difcil argumentar que
la provisin de un bien pblico, que llamaramos justicia, es una
Finanzas Pblicas
51
distorsin del mercado. El Estado debe garantizar el libre accionar

de individuos racionales en un ambiente estable. Esa estabilidad
hace referencia a la estabilidad macroeconmica basada en el ajuste fiscal, y a la estabilidad jurdica, cimentada en el imperio de la
ley. Ambos objetivos deben ser logrados sobre la base de poderes
independientes, que se constituyan en cortapisas al mercado para
que ste no se desborde.
De manera que la razn para justificar los impuestos se
reduce a las de financiar las funciones de polica, la regulacin
gubernamental y la disciplina fiscal, que parecen ser las nicas
funciones que le quedan al Estado. La funcin de polica entendida
como velar que se cumpla el derecho de propiedad privada para
que los mercados funcionen, y la regulacin para que la provisin
sea adecuada, no se abuse de posiciones monoplicas, y no se deje
de cubrir a los grupos ms vulnerables. De acuerdo con Hayeck
(1990, pp.71 - 73) el Estado puede promover leyes que permitan un
mejor funcionamiento del mercado, lo que significa garantizar la
propiedad privada (el mercado significa transferencia de derechos
de propiedad) y el respeto por los contratos. Lo anterior implica
la existencia y la obligacin de cumplir con normas atinentes al
derecho comercial, civil y penal. Esto ltimo tiene que ver con
castigar a quienes violen la propiedad privada, como es el caso,
por ejemplo, de castigar a quienes atenten contra la propiedad
personal.
Un ladrn, que asalta una residencia, y sustrae bienes valiosos, no los ha adquirido bajo el intercambio dentro de la lgica
del mercado; antes por el contrario, le est violando ese derecho a
quien s lo ha adquirido a travs de vender, por ejemplo, su fuerza de trabajo obteniendo una remuneracin con la cual compr
los bienes que le fueron robados. El Estado debe asegurar que se
sancione el robo y garantizar la seguridad personal de las personas, el respeto por la propiedad privada y el cumplimiento de los
contratos (Buchanan y Tullock 1965).
El tema es presentado por el Banco Mundial (1997, p.52)
como la creacin de un ordenamiento jurdico bsico, el cual se
dirige a establecer una infraestructura institucional ( derechos de
propiedad, paz, orden pblico y sistema normativo) que aliente la
inversin a largo plazo. El mbito de la legalidad es amplio. Por
ejemplo, ttulos de propiedad sobre la tierra, garantas a bienes
52
Csar Giraldo
muebles, leyes para los mercados de valores, proteccin a la propiedad intelectual y la competencia. La institucin seala que si
no hay un sistema judicial bien organizado, las empresas y particulares tienden a buscar otros medios de controlar los contratos
y dirimir las controversias, lo cual, en el peor de los casos, puede
llegar a la violencia armada.
La existencia del ordenamiento jurdico debe acompaarse
de su previsibilidad, su coherencia, y la estabilidad de las polticas. Dicha estabilidad se combina con la existencia de un entorno
de polticas favorables, incluyendo la estabilidad macro(Banco
Mundial, 52- 53). Como se ampliar en el captulo segundo, la estabilidad macro est basada en la disciplina fiscal, lo que significa
que el Estado debe cobrar impuestos y gastar poco, para garantizar
el equilibrio del mercado.
Intervencin del Estado

La intervencin del Estado no debe ir ms all de su funcin poltica y reguladora. La crtica que hace el Banco Mundial a dicha
intervencin es ahistrica, como si la intervencin estatal fue,
es, y ser, inconveniente en todo tiempo y lugar. Sin embargo,
si el tema se enfoca desde una perspectiva histrica, durante el
siglo XX el intervencionismo fue un elemento clave del desarrollo social, econmico y poltico de los pueblos. Lo que la historia
ha demostrado es que los Estados Nacionales surgieron con el
capitalismo por la necesidad de crear una autoridad nacional que
protegiera la propiedad privada y los contratos, en un espacio
geogrfico determinado (pas), en el cual se desarrollaron los
mercados nacionales. Hasta aqu surgi la dimensin poltica del
Estado. Pero ms adelante nace la dimensin social por el hecho
que el mercado no es suficiente para la autorregulacin de la acumulacin de capital, como se indic atrs. De un lado, (1) porque
existen costos en la reproduccin de la fuerza de trabajo que no
entran en el precio que el productor individual paga al trabajador
(salario directo) y por tanto histricamente han sido provistos por
el Estado, tal es el caso, entre otros, de pensiones, salud, atencin
materno infantil, servicios pblicos domiciliarios, vivienda. Para
ponerlo en trminos marxistas, el Estado asume una parte de los
costos de la reproduccin del capital variable. Si los Estados hu-
Finanzas Pblicas
53
biesen rechazado asumir esta funcin se hubiera presentado una

confrontacin antagnica en relacin capital y trabajo destruyendo
los fundamentos del sistema econmico, como se hizo evidente en
Europa en la segunda mitad del siglo XIX. Hay que recordar que
antes del capitalismo esos bienes sociales eran provistos principalmente por las redes de proteccin familiares, vecinales, o por
la iglesia. De manera que los bienes sociales tambin cumplen el
papel de legitimacin y reproduccin del orden poltico, no slo
porque permitieron apaciguar la confrontacin entre el capital y
el trabajo, sino porque para la poblacin por fuera de la relacin
laboral y los grupos sociales excluidos (indigentes, desplazados,
reinsertados, pobres), cumplen una funcin de mitigacin.
De otro lado, el Estado de proveer (2) infraestructura la
infraestructura bsica, que no es provista por los agentes privados
pero que es necesaria para el funcionamiento del sistema econmico, como es el caso de las vas, puertos, redes de transmisin
elctrica, infraestructura urbano, entre otros5. Para diferenciar
los bienes de consumo colectivo que vienen a constituir un salario
indirecto que se canaliza a travs del Estado (aunque en los ltimos
decenios se traslada a la provisin privada como veremos ms
adelante), de aquellos bienes de naturaleza colectiva, que estn
destinados a la construccin de la infraestructura bsica, vamos a
llamar a los primeros bienes sociales. Estos bienes constituyen
el salario social para ciertos autores (Rodrguez Cabrero 1982, 24)
(Marshall 1950, pp. 29-32), (Thret 1993; 1998, p. 121).
El auge del intervencionismo estatal vino a darse posteriormente con el xito de las polticas keynesianas para combatir el
desempleo en los aos treinta y cuarenta, y con los favorables resultados del Plan Marshall en la reconstruccin europea en el perodo
de la posguerra. Adems, este Estado, surgi como alternativa a las
revoluciones Sovitica y China que hasta la dcada de los aos 60
aparecan como procesos exitosos de reforma social y poltica. Se
Existe provisin estatal (o privada) de bienes sociales que simultneamente pueden corresponder a la dimensin poltica y la infraestructura bsica. Ese es el caso de la educacin.
En la medida en que sea un instrumento de reproduccin ideolgica hace parte de la
poltica, en la medida que sea instrumento de adecuacin de la mano de obra, hace parte
de la productiva correspondiendo al capital variable. De la misma forma en los servicios
pblicos tienen un doble carcter. En la medida en que son indispensables para la reproduccin de la fuerza de trabajo hacen parte del capital variable, en la medida en que son
infraestructura bsica para el proceso productivo corresponden al capital constante.
54
Csar Giraldo
le atribuy al Estado, en el plano econmico, el papel fundamental

en la promocin del desarrollo. Ello significaba que el Estado deba
dirigir el proceso econmico, canalizar recursos subsidiados hacia
la produccin y el empleo, y crear protecciones especiales para actividades productivas en las que exista un inters especial.
Con Keynes, el discurso social del Estado del Bienestar se
articul con el econmico. El gasto social haca parte del activismo
fiscal, y la tributacin directa se justificaba porque la propensin
a ahorrar era mayor en las rentas ms altas, con lo que substraan
una mayor parte del ingreso de la demanda efectiva. Para reactivar la demanda era necesario gravar las rentas altas para que
tales recursos pudieran ser gastados va sector pblico (Giraldo
1995b).
Adems del activismo fiscal, el intervencionismo haca tambin referencia a la distribucin secundaria del ingreso. Mientras
el mercado haca una asignacin primaria del ingreso, de acuerdo
a la remuneracin de los factores de produccin (capital y trabajo),
el Estado, a travs de las finanzas pblicas, altera esa distribucin
en aras de una mayor igualdad. Redistribuye las rentas a travs de
impuestos progresivos que gravan al capital, y de transferencias
directas (pensiones, ayudas familiares.), o indirectas (subsidios
a los productos de la canasta familiar), y prestacin de servicios
(salud y educacin). Adems se adopta una regulacin protectora
de los derechos sociales (Isuani 1991, 10-11).
Cuando se present la crisis del keynesianismo tambin
se present la del Estado Benefactor. La crisis, desde el punto
de vista econmico, se evidenci en la falta de efectividad de la
expansin de gasto pblico para reducir el desempleo, y desde el
punto de vista social y poltico se acus al gigantismo estatal como
una pesada carga que la sociedad deba soportar. Se sealaba que
en muchos casos los beneficios que otorgaba se convirtieron en
privilegios y monopolios al servicio de los grupos dominantes. El
aparato estatal se convirti en un mundo cerrado y controlado por
burcratas, donde los ms corruptos utilizaban las regulaciones
como un instrumento para extraer rentas que se derivaban de su
capacidad para entorpecer el proceso de desarrollo.
Los estados se burocratizaron perdiendo cada vez ms los
vnculos con la sociedad civil que decan representar. En mayor
o en menor grado, dependiendo de cada caso, estaban al servicio
Finanzas Pblicas
55
de las burocracias y de los sectores econmicos privilegiados.

Esto cre una crisis de legitimidad en Europa y Estados Unidos a
comienzos de los aos 70, lo que llev a la necesidad de introducir
reformas significativas a los aparatos estatales, y fue el momento
en que hizo presencia el neoliberalismo.
Las reformas se dirigieron a redefinir el papel del Estado,
concentrndolo en las reas donde se deca era ms necesario y
retirndolo de aquellas donde el sector privado poda cumplir un
mejor papel, desregulando los controles y fortaleciendo la descentralizacin. Parte de los paradigmas ideolgicos que sustentan
estas reformas fueron presentados atrs, y se desarrollarn en las
secciones siguientes.
Sin embargo surge la discusin si las reformas se orientaron
realmente a buscar una mayor eficiencia del aparato estatal, o estaban dirigidas a permitirle al capital financiero disponer de una parte
de las rentas que se estaban canalizando a travs del Estado, como
se afirma desde otros puntos de vista. Sobre este tema se volver en
las conclusiones del presente libro. Sin embargo, se debe sealar
que la problemtica es ms compleja de lo que se ha presentado. El
Estado de Bienestar no puede ser presentado como un gigante que
privilegia a determinados monopolios, ese es un fragmento de la
verdad, lo mismo que su clientelizacin. Hay que tener tambin en
cuenta que el Estado del Bienestar s cumpli un papel importante
en la expansin de la demanda agregada durante las dcada del 30
al 60 (inclusive) y ello fue crucial para permitir la expansin del
modelo fordista de acumulacin, en el cual, la ganancia se volva
efectiva a travs de la realizacin de las mercancas. Si no hubiese
existido el Estado del Bienestar el mercado no habra sido una
fuente de acumulacin y ganancias privadas.
El proceso de reformas en los pases menos desarrollados
tuvo una evolucin diferente porque a mediados de los aos 70,
cuando gran parte de las naciones de occidente estaban en la tarea
retirar los Estados de las reas en que eran ineficientes, los de las
naciones en desarrollo comenzaron a crecer financiados con el
boom del endeudamiento externo.
La intervencin estatal en los temas sociales y econmicos
en Latinoamrica adquiri importancia a partir de la crisis de la
dcada del treinta, cuando se origin en Latinoamrica el Modelo
de Sustitucin de Importaciones, MSI. A lo largo de la vigencia
56
Csar Giraldo
de este modelo se fue gestando un modelo intervencionista, y que

se ha llamado el modelo cepalino6. Se puede decir que el modelo
de intervencin estatal que se gest a partir de 1930 es cepalino
(a pesar que la Cepal se cre dos dcadas despus) en el sentido
que el papel de la Cepal fue legitimar y racionalizar el modelo de
intervencin y la poltica econmica que se venan aplicando desde
1930 (Ver Giraldo 1994, Cap 3).
Antes de 1930 en la regin predomin el Modelo Primario
Exportador, en el cual, de acuerdo con Franco (1996) el Estado era
de corte liberal clsico, por lo que sus funciones se reducen a la seguridad externa, al mantenimiento del orden interior y la preocupacin
por asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos.
La poltica social no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales (p. 10). Las necesidades sociales eran cubiertas a travs
de la familia extensa, y las obras de caridad de la iglesia catlica. En
muchos pases la iglesia jug un papel esencial en la poltica social,
sobre todo en reas de educacin y salud. Los colegios y hospitales
eran administrados por instituciones religiosas. El control de la
educacin le permiti consolidar su dominio ideolgico.
Los rubros tpicos de gasto del Estado eran el aparato
militar y la administracin central. El aparato, heredado de las
guerras de independencia, era el instrumento a travs del cual se
aseguraba la unidad nacional. Esa unidad no tena su correspondiente econmico por la ausencia de un mercado interno. Dicho
mercado se conform despus de 1930, durante la vigencia del
Modelo de Sustitucin de Importaciones.
Volviendo al intervencionismo cepalino, de acuerdo con
Franco la poltica social persigui la proteccin del trabajador
asalariado, respondiendo a las presiones derivadas de la creciente
organizacin sindical, facilitada por la concentracin obrera y por
la importancia de la creciente industria (p. 11). Este es un factor
que ha podido tener una significacin decisiva, sin embargo, el intervencionismo estatal en Amrica Latina va ms all, y est ligado
al desarrollo de un mercado interno y un sector manufacturero,
combinando el fomento econmico (con recursos estatales), y la
proteccin a la competencia externa (con impuestos a las importaciones y restricciones cuantitativas).
Cuando se menciona la visin 56cepalina se est haciendo referencia a la visin de dicho
organismo entre 1949 y 1970.
Finanzas Pblicas
57
Si se compara el Estado de Bienestar en Amrica Latina

respecto al de Europa se podra decir que es ms pequeo, y de
tipo bismarckiano si se tiene en cuenta que la cobertura de la seguridad social slo llegaba a la clase trabajadora del sector formal
(Rodrguez 2001, 55). Sin embargo, ms que un problema de grado
de desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte
del trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos sociales
garantizados desde el Estado, y por tanto ha estado excluido de la
seguridad social. En este caso se tratara de un Estado de Bienestar
Parcelado, que tiene una cobertura restringida para un segmento minoritario de la poblacin, pero no un Estado de Bienestar
Universal si se toma la poblacin en su conjunto. Parcelado en
el sentido que los beneficios sociales se extienden parcialmente a
determinados grupos sociales, grupos que despus de la crisis de
comienzos de los ochentas fueron denunciados como privilegiados
(Salama y Lautier 1995, 253) (Lautier 1993, 106).
Tales denuncias buscaban enfrentar a quienes estaban
excluidos de los beneficios sociales contra los que gozaban supuestamente de los privilegios favorecidos desde el Estado. Las
polticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la utopa segn la
cual los pases no desarrollados podran acceder a la modernidad
social desarrollando un tipo de proteccin social como la de Europa occidental. La crisis y el abandono del proyecto de desarrollo
nacional, a cambio de buscar la insercin internacional conquistando nichos de mercado mundial, gracias a la competitividad de
precios, ha hecho que los derechos sociales se denuncien como
privilegios que encarecen la produccin y restan competitividad,
haciendo aparecer el Estado de Bienestar como un arcasmo, sin
que exista otro discurso alternativo a la propuesta neoliberal
(Lautier, 107)
Pero el intervencionismo latinoamericano tuvo dos ingredientes adicionales: el fomento econmico y la proteccin a
la industria nacional. Estas polticas se dan en el contexto de la
necesidad de lograr la acumulacin de capital sobre la base de la
expansin del mercado interno, ante el colapso del sector externo
de los aos treinta. La combinacin del intervencionismo estatal,
con el fomento y la proteccin, le dio al Estado el carcter de ser
el direccionador de la economa, lo que da pie para el surgimiento
de la planeacin.
58
Csar Giraldo
Las limitaciones de la intervencin del Estado en Amrica

Latina estn relacionadas con el bajo desarrollo de las fuerzas
productivas. Un Estado de Bienestar requiere de una economa
desarrollada y con un alto grado de salarizacin, que sea capaz de
producir los ingresos fiscales suficientes que dicho tipo de Estado
demanda. Sealar que es el exceso de intervencionismo estatal el
que ha entorpecido el desempeo econmico significa invertir el
orden de los factores. Y con los procesos de desalarisacin, precarizacin el empleo, informalizacin, los sistemas de previsin social
basados en el aseguramiento, incluyendo los sistemas privados
que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen una
relacin salarial estable y creciente.
Uno de los problemas que tuvo el proceso en Amrica
Latina fue la ausencia de una reparticin de las ganancias de la
productividad entre asalariados y empresarios (trabajo y capital),
que fue lo que permiti en Europa el surgimiento de los treinta
gloriosos (1945-1975), el crculo virtuoso del fordismo. All, esta
reparticin de las ganancias de productividad se dio no slo a
travs del salario directo, sino, sobre todo, del indirecto, mediante
las prestaciones sociales. En la Amrica Latina no se dio dicho
crculo virtuoso por la precaria extensin de la relacin salarial.
El desarrollo de en mercado interno dbil hizo que se desarrollara
un capitalismo dbil y en consecuencia un Estado dbil. No slo
porque los regmenes de aseguramiento tenan una baja cobertura
en razn que la poblacin asalariada que contribua era una fraccin de la poblacin trabajadora, sino tambin la debilidad fiscal
del Estado hizo que su capacidad para proveer asistencia pblica
fuera limitada.(Lautier 2002b, 10-12).
En la visin cepalina el Estado jugaba un rol central en el
direccionamiento de la asignacin de los recursos de la sociedad,
mientras que el paradigma actual asigna dicho rol al mercado. El
Estado cepalino surgi en un contexto histrico diferente al actual.
Surgi ante la necesidad de desarrollar la economa sobre la base
de la expansin del mercado interno como fuente de acumulacin
de capital ante el colapso de los mercados externos como consecuencia de la crisis de los aos treinta. Para lograr este propsito
se recurri a polticas proteccionistas y de fomento econmico.
Estas polticas, en la lectura del paradigma actual, de una parte,
generaron grandes distorsiones que interfirieron el papel asigna-
Finanzas Pblicas
59
dor del mercado, y de la otra, condujeron a una economa rentista

en favor de los que se ampararon en la regulacin y proteccin.
Sin embargo, es diferente considerar tales regulaciones y
protecciones en la gnesis del modelo, que permitieron crear las
condiciones para el desarrollo de un mercado interno con todo lo
que ello implicaba, con respecto al modelo en su fase terminal, en
las dcadas del setenta y ochenta. El desarrollo del mercado interno
no slo se trataba de la conformacin de un sector manufacturero,
sino la generalizacin de la relacin salarial. La produccin para
un mercado significa la disolucin de las formas tradicionales de
produccin, basadas en una economa campesina, en las cuales
el trabajo estaba mediado por las relaciones familiares y la dependencia al terrateniente. La relacin salarial significaba que
el trabajo se liberaba del marco de esas relaciones, para pasar
a la dependencia del empleador, el cual a su vez produca para
un mercado (produccin de mercancas para intercambio). Esto
haca que el trabajador se desplazara hacia las zonas donde era
demandada la mano de obra, lo que implicaba la disolucin de la
familia extensa, y los lazos de solidaridad implcitos, los cuales, al
desaparecer, implicaba la resolucin por otras vas del problema
de la atencin de la vejez, y en general de los servicios sociales.
All fue donde entr el Estado, pero su intervencin fue ms all.
Tambin asumi la tarea de la construccin de la infraestructura
de vas (para integrar el mercado interno), servicios pblicos, telecomunicaciones, infraestructura urbana. Todo ello para permitir
el desarrollo del mercado interno.
Crtica desde la economa ortodoxa

al intervencionismo
Desde la crisis del keynesianismo al final de los aos 60 ha surgido el paradigma del desmonte del intervencionismo estatal,
restableciendo un mayor papel del mercado en el proceso de
asignacin de los recursos de la sociedad, tal como se ha venido
exponiendo. La recesin econmica, acompaada de fenmenos
de inflacin, que se present entonces en los pases desarrollados, invalid la hiptesis keynesiana de una relacin positiva
entre inflacin (generada a travs de una poltica fiscal activa) y
empleo, la cual fue conocida como la curva de Phillips. Lo que se
60
Csar Giraldo
observaba entonces era una relacin negativa entre ambas variables (fenmeno conocido como estanfalcin), y ello iba contra los
principios keynesianos.
Dicha evidencia emprica fue lo que sirvi de fundamento
para criticar el keynesianismo, y con ello el intervencionismo estatal.
El principal crtico de entonces, Milton Friedman (1968), sealaba
que no era cierta la relacin positiva entre activismo fiscal y crecimiento econmico. Ya desde 1963 Friedman, basado en estudios
empricos7, lleg a la conclusin que un aumento en la masa monetaria (que en muchos casos se daba va el financiamiento del dficit
fiscal) afectaba la tasa de inflacin de largo plazo, mientras que el
efecto sobre la produccin se daba en un lapso de tiempo variable y
prolongado, de manera que el efecto real buscado no poda ser afinado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y poda ocurrir
en un momento inapropiado afectando la estabilidad econmica.
La crtica supone que los keynesianos siempre han estado
equivocados, y que las recomendaciones de poltica econmica
que se derivan de dicha escuela simplemente fueron, son, y sern
errneas. Sin embargo tambin cabe la posibilidad de considerar
si ms bien el orden econmico mundial cambi, y en el nuevo
orden los postulados keynesianos dejaron de ser funcionales. Las
polticas keynesianas se daban en un contexto de una economa
relativamente cerrada, de manera que los estmulos a la demanda jalonaban la produccin interna. Sin embargo, las economas
se fueron abriendo en su sector externo, particularmente como
resultado del auge de los mercados internacionales de capitales
como consecuencia del rompimiento del rgimen de paridades
fijas de Bretton Woods en 1971, ya que un exceso de demanda
atraa capital internacional para financiarlo, y ese financiamiento
estimulaba dficits comerciales, con lo cual el impulso que a la
demanda produca el aumento del gasto pblico tena un impacto
ms dbil sobre los mercados internos.
Los mercados de capitales introducen una lgica nueva al
proceso econmico, lgica en la cual ya no interesa que el Estado
sea un mecanismo para activar la demanda agregada a travs del
gasto pblico, principio del pacto fordista, si no de extraer rentas
financieras, para lo cual es preciso contraer dicha demanda, y por
7
Friedman y Anna J. Schawartz (1963) realizaron un estudio sobre la historia monetaria

en Estados Unidos, en donde relacion los auges y las recesiones con el stock monetario.
Finanzas Pblicas
61
tanto privilegiar el ajuste econmico y la reduccin del tamao del

Estado. De hecho en Europa y en Estados Unidos las ideas liberales
de disminuir el tamao del Estado, y aumentar la vigencia del mercado surgieron en los aos 70. Como resultado de ello entre finales
de esa dcada y comienzos de la siguiente se present el ascenso
del tacherismo en Inglaterra y el reaganismo en Estados Unidos. Ambos gobiernos representaban esa ideologa. A comienzos
de los aos 70 tambin en latinoamrica empez a hacer carrera
las tendencias que abogaban por una menor intervencin estatal.
Varios gobiernos comenzaron a adoptar polticas ms orientadas
hacia el mercado con una menor intervencin estatal, siendo el
caso de Chile el ms extremo, con la dictadura de Pinochet. Sin
embargo ese proceso se trunc con el boom del endeudamiento
externo que afluy a la regin desde los primeros aos de la dcada
hasta la crisis de la deuda externa de 1982.
Los recursos externos provenientes del auge de los mercados
financieros despus del rompimiento del rgimen de paridades
fijas financiaron una expansin del gasto pblico en proporciones
importantes, lo cual a la postre llev a que crecieran de manera
significativa los Estados de la regin. Pero este crecimiento no
se enmarc estrictamente dentro de la lgica del crecimiento
del Estado dentro del MSI. Para decirlo de alguna forma, dicho
modelo se agot en la dcada del 60, pero en la dcada del 70 y
comienzos de la del 80, el modelo tuvo una vida artificial gracias
a los recursos del endeudamiento externo.
Despus de la crisis de la deuda, ocurrida en 1982, las
reformas orientadas a la vigencia del mercado y el desmonte del
intervencionismo estatal se asentaron en la regin con todo su vigor.
A ello contribuyeron dos factores que se potenciaron mutuamente.
De una parte, la crisis de la deuda externa evidenci una crisis de
un modelo econmico basado en el intervencionismo y dirigismo
estatal, de manera que se dan las condiciones para su desmonte. De
la otra, ese desmonte estuvo orquestado por los pases desarrollados
a travs de los organismos financieros internacionales, los cuales
aprovecharon la capacidad de imposicin que tenan por medio
de las condicionalidades de la renegociacin de la deuda externa,
acusando al manejo desacertado de las finanzas estatales y a la
ineficiencia de la accin pblica, como los responsables de la crisis
econmica de entonces.
62
Csar Giraldo
Pero esas acusaciones respondieron a una posicin poltica

porque perfectamente se puede argumentar que los desequilibrios
externos fueron originados por la necesidad de los inversionistas
internacionales de colocar el exceso de liquidez financiera internacional originado desde el rompimiento de las paridades fijas.
Surge la pregunta: Qu caus el dficit fiscal: el exceso de gasto o
el exceso de financiamiento crediticio?, es una pregunta similar a
qu fue primero: el huevo o la gallina? Un factor que facilita las
acusaciones es que normalmente cuando hay crisis econmica de
manera simultnea se presenta un dficit fiscal, y ello es as porque
los ingresos del Estado estn relacionados con la actividad econmica, de manera que en este caso disminuyen, y por otra parte
aumentan las demandas de gasto pblico porque las presiones
sociales aumentan. El hecho que el fenmeno sea simultneo no
quiere decir que la causalidad va de lo fiscal a lo econmico, tiene
ms sentido pensar que la causalidad es al contrario: de lo econmico a lo fiscal. Pero presentar el primer tipo de causalidad como
cierta tiene como objetivo poltico resolver las crisis descargndolas
en la poblacin a travs de ms impuestos y menos gasto social,
y no que ese costo lo deben asumir los acreedores financieros del
Estado, quienes por su afn de lucrar dividendos con la deuda pblica tienen una responsabilidad muy grande en las crisis.
Recuadro 1:
Presentacin formal del Consenso de Washington
A continuacin se reproduce textualmente la presentacin Consenso Revisado (Consenso II) que Willianson elabor, y que reproduce el BID (1996, 5)8. Al final se indican
componentes del Consenso que a juicio del autor ni el BID ni Willianson han tenido
en cuenta.
Dice el BID: En 1989, John Willianson, un acadmico del Institute for International Economics, enumer 10 reformas de poltica que ya estaban ponindose
en marcha en Amrica Latina y que, a su juicio, las instituciones internacionales
y otras cinco organizaciones con sede en Washington aplaudiran (...). Se pidi
a Williamson que revizase y actualizase sus 10 reformas de poltica y que esta
8
No se dispone una versin ms reciente del Consenso revisado, las versiones posteriores se refieren al llamado Consenso original de 1989, que es lo que tambin se conoce
como reformas de primera generacin. El propio Willianson, despus de haber hecho la
actualizacin del Consenso, lo que se llam Consenso II, que incorpora las reformas de
segunda generacin, afirm que el Consenso II no existe (ver Willianson 2003). No da
una explicacin de su cambio de opinin.
Finanzas Pblicas
63
vez s preparase lo que mucha gente pens estaban haciendo lo primera vez:
un manifiesto de polticas
EL CONSENSO DE WASHINGTON
ACTUALIZADO (Consenso II)
(sin subrayar Consenso original, subrayado las actualizaciones del Consenso,
segn Willianson)
1. Disciplina fiscal. Reducir los dficits presupuestarios.
2. Construccin de instituciones. Bancos centrales idependientes y
fuertes oficinas de presupuesto.
3. Gasto pblico. Reorientar recursos hacia reas desatendidas con retornos potencialmente altos, particularmente en las reas sociales
4. Mejor educacin. Aumentar el gasto y centrarse en educacin primaria y secundaria
5. Reforma tributaria. Aumentar la 63base tributaria y reducir las tasas impositivas marginales. Incluir reformas de segunda generacin, como un
impuesto a la tierra econsensible.
6. Liberacin financiera. Avanzar hacia el objetivo final de tasas de
inters de mercado.
7. Supervisin bancaria. Desregulacin financiera con fuerte control.
8. Tasas de cambio unificadas. Inducir crecimiento rpido en exportaciones no tradicionales. Se recomienda franja cambiaria amplia de ajuste gradual.
9. Liberacin comercial. Reducir hasta un arancel bajo uniforme de 10
a 20 por ciento, y avanzar en esfuerzos regionales.
10. Inversin extranjera directa. Abolir las trabas a las empresas
extranjeras.
11. Economa competitiva. Privatizacin y desregulacin.
12. Privatizacin. Eliminar firmas estatales ineficientes e insolventes.
13. Desregulacin. Evitar las restricciones a la competencia.
14. Derechos de propiedad. Crear sistemas legales bien definidos, para
todos, que aseguren la propiedad, incluso en el sector informal.
ADICIONES AL CONSENSO DE WASHINGTON
(Polticas no mencionadas por el BID y Willianson pero que en opinin del
autor de este libro hacen parte del Consenso)
15. Regulacin de los servicios pblicos. Regular los mercados que
han sido objeto de privatizacin, ya que no existen condiciones de competencia
perfecta y que es necesario dar acceso a los pobres.
16. Flexibilizacin laboral. Eliminar las trabas que no permiten el libre
funcionamento del mercado de trabajo.
17. Descentralizacin fiscal. Trasladar responsabilidad fiscal a los gobiernos locales.
64
Csar Giraldo
Recuadro 2:
Presentacin orgnica del Consenso de Washington
(La numeracin aqu presentada corresponde a la tabla 1 de la Introduccin, entre
parntesis se seala la correspondencia con puntos del Consenso en su presentacin
formal, tal como se presentan en el recuadro 1)
Nivel 1: LIBERACIN DE MERCADOS
1.1 MERCADO DE BIENES: APERTURA COMERCIAL
Eliminar las trabas al comercio internacional, en particular reducir sensiblemente
los impuestos a las importaciones, y eliminar las restricciones cuantitativas a
las mismas (prohibiciones, licencias, cuotas). En cuanto al fortalecimiento de los
esfuerzos regionales, la lectura para Amrica Latina es complementar la apertura
con el ALCA (Puntos 9, 11 y 13 del Consenso, ver recuadro 1).
1.2 MERCADO DE CAPITALES
1.2.1 MERCADO LIBRE DE DIVISAS
Eliminar el tradicional control estatal sobre dicho mercado que se ejerce a travs
del control de cambios (puntos 8, 11 y 13). Se debe advertir que en la actualidad (2004) el esquema de banda cambiaria fracas (en este punto Williamson
-2003- reconoce que se equivoc) y se recomienda tasa de cambio flexible.
Sin embargo, si se mira ms a fondo, la banda cambiaria tambin significaba una
tasa de cambio flexible, con la particularidad que marcaba los lmites en los
cuales deba intervenir el Banco Central. De todas formas con un rgimen de
tasa flexibles la intervencin de los Bancos Centrales se hace sobre una banda
cambiaria implcita. Lo importante en este punto no es si se trata de tasa de
cambio fija o flexible, sino que se elimina el control de cambios y que el valor
de la divisa se determina en el mercado financiero, y la intervencin de los
Bancos Centrales depende de lo que dichos mercados determinen.
1.2.2 APERTURA DE CAPITALES
Libre entrada y salida de capitales (inversin directa y de portafolio, recursos del
crdito), de tal manera que su movimiento est regulado por la libertad de los
mercados, aunque se debe advertir que a partir del 2000 se pide prudencia en
dicha apertura con los capitales de corto plazo, como consecuencia de las crisis
financieras de finales de los 90 causadas por tal apertura (puntos 10, 11 y 13)
1.2.3 DESREGULACIN FINANCIERA
Sistema financiero sin controles, el mercado determina las tasas de inters lo
cual significa que desaparece el crdito de fomento. En esta direccin de debe
eliminar: la especializacin de las entidades financieras (y dirigirse hacia la multibanca), las inversiones forzosas y los altos encajes (puntos 6, 11 y 13). Ante
la desregulacin financiera se deben guardar ciertas relaciones financieras las
establecidas por el Acuerdo de Basilea que permitan garantizar la estabilidad
del sistema financiero (punto 7).
Finanzas Pblicas
65
1.3 MERCADO LABORAL: FLEXIBILIZACIN LABORAL

Eliminar obstculos al despido de trabajadores, eliminar las restricciones de
horario y de movilidad del sitio de trabajo, eliminar la existencia de salario
mnimo y de prestaciones sociales. Todo esto permite que el precio del trabajo (salario) fluctuara libremente. En este concepto se debe incluir tambin
la privatizacin de la seguridad social (lo cual tambin est previsto en punto
12 del Consenso), lo que significa que la salud y pensiones (que viene a ser
un salario indirecto) se provean a travs del mercado (puntos 11, 13 y 16).
Nivel 2: POLTICAS PBLICAS
2. 1 DISCIPLINA FISCAL
De una parte, la disciplina fiscal es requisito para el logro de la estabilidad
macroeconmica en razn que la apertura comercial y de la cuenta comercial
elimina la posibilidad de lograr dicha estabilidad a travs de controles administrativos. De la otra, porque desde la lgica neoclsica para que el mercado
lleve al bienestar se requiere que el mercado vaya hacia el equilibrio, y en este
sentido es indispensable el equilibrio en las finanzas pblicas (puntos 1 y 2).
La descentralizacin es vista desde la ptica del mercado, en la medida en
que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia entre las
localidades, y al interior de ellas, entre los establecimientos pblicos (punto
17) (Banco Mundial 1997, 125, 136ss).
Nivel 3: LMITES AL MERCADO
3.1 BANCO CENTRAL INDEPENDIENTE
3.2 SISTEMA PRRESUPUESTAL JERARQUIZADO
3.3 SISTEMA JUDICIAL INDEPENDIENTE Y FUERTE.
La existencia del mercado supone que existe estabilidad para que el sistema de
precios funcione y para que el intercambio se pueda realizar. Para que exista
dicha estabilidad se requieren instituciones cuya funcin sea la disciplina fiscal
y financiera, las cuales a su vez deben estar por fuera de las presiones polticas. De all surge la banca Central independiente y un sistema presupuestal
jerarquizado. Este ltimo significa que el Presupuesto Pblico depende de
la autoridad fiscal (Ministerio de Hacienda o su equivalente) sin que exista
ingerencia de rganos de representacin popular (Punto 2). Finalmente, para
que pueda existir el intercambio, los contratos y la propiedad privada, que son
fundamentos del mercado, es preciso que exista un poder judicial, autnomo,
poderoso e independiente (punto 14).
Captulo 1.
Gasto pblico*
Principios y conceptos
La asignacin del gasto se redefine sobre la base de la ideologa
del mercado, que como ya hemos visto implica que la intervencin del Estado debe ser neutral en el sentido de no alterar el
papel asignador del mercado. Aparte de privatizar lo que pueda
ser atendido por el mercado, en lo que corresponde a la provisin
gubernamental de bienes y servicios, el criterio del mercado lleva
a la eliminacin de los subsidios a la oferta y la instauracin de
los subsidios a la demanda.
Tal como se seal en la introduccin, el subsidio a la oferta
consiste en financiar los insumos requeridos para la prestacin
de los servicios. El subsidio a la demanda financia a los usuarios
pobres, lo que significa no financiar las instituciones que proveen los bienes y servicios pblicos. Tales usuarios pagaran la
prestacin de los servicios con recursos pblicos que son los que
habran recibido a travs del subsidio. Desde el punto de vista de
las instituciones prestadoras de servicios, los recursos vendran a
travs de la venta de bienes y servicios.
El autofinanciamiento de las instituciones mediante mecanismos de mercado aproxima la provisin de los bienes y servicios
pblicos a las condiciones de mercado, que es el objetivo buscado
de acuerdo con el paradigma: las instituciones venden los servicios
por un precio, el cual est determinado dentro de un mercado don* Este captulo cont con la colaboracin especial de Heidi Saray.
68
Csar Giraldo
de debe existir competencia, lo que lo que las hara ms eficientes

y permitira la libre eleccin de los usuarios. La lgica del mercado
es lo que permite una asignacin eficiente de los recursos pblicos,
de acuerdo con los teoremas de la economa del bienestar.
En cambio, cuando el subsidio es a la oferta, al financiar
los insumos en la prestacin de los servicios, hace que las instituciones al no estar expuestas a la competencia (por tener el financiamiento asegurado) no hagan una utilizacin eficiente de los
recursos disponibles. Mientras que al Someter a las instituciones a
la competencia, se afirma que se creara un pacto Estado-sociedad
para garantizar gestin eficiente y prestar servicios con eficiencia
y eficacia. (Sarmiento 1994, p.3).
Los subsidios a la demanda significan dirigir los recursos
directamente a los pobres y vulnerables, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a travs de las entidades pblicas
que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades deben
financiarse vendiendo servicios, lo que implica autofinanciarse.
Focalizar implica identificar el grupo poblacin que deba ser objeto
de un subsidio, y posteriormente dirigir el subsidio a satisfacer sus
necesidades insatisfechas. De manera que focalizacin y subsidio
a la demanda en este contexto parten de conceptos relacionados
con los principios del mercado. Pero ello no quiere decir que no
exista financiacin estatal de bienes pblicos, sino que esa financiacin llega va demanda y no va oferta. Tales bienes deben ser
suministrados a quienes son excluidos del mercado, quienes a la
postre vienen a constituir a los pobres.
Lo que sucede es que la poltica social adquiere una dimensin distinta. No se trata que se oriente a buscar una mayor
igualdad a travs de reasignar la remuneracin que el mercado
hace a los factores de produccin, porque actuar de esa forma
consistira en alterar la asignacin de recursos que hace el mercado, introduciendo distorsiones y de esa forma interfiriendo en
la asignacin eficiente de los factores de produccin. Se trata que
la poltica social se dirija a atender a los excluidos del mercado, y
esos excluidos son los pobres (de Hann 1999).
La poltica de reasignar es la que corresponde al Estado
del Bienestar, como se explic en la primera parte. All se indic
que el Estado hace una asignacin secundaria, redistribuyendo los
recursos que el mercado asigna (asignacin primaria) mediante
Finanzas Pblicas
69
la remuneracin al trabajo y al capital. Esa reasignacin se hace

principalmente mediante impuestos directos progresivos y la provisin a travs del Estado de los bienes pblicos bsicos (seguridad
social, salud y educacin). La provisin pblica est acompaada
de una regulacin orientada a garantizar los derechos al trabajo
(prestaciones, estabilidad, organizacin), y el acceso con recursos
subsidiados a vivienda y servicios pblicos.
Este tipo de intervencin trabaja con el criterio de alterar
las remuneraciones en aras de una mayor igualdad, lo que de por s
significa introducir una gran distorsin desde la ptica de los apologistas del mercado. De acuerdo con el Banco Mundial, las prestaciones, subsidios sociales y transferencias, que se derivan del Estado
intervencionista o el de Bienestar9, normalmente modifican el comportamiento de los pobres y de otras personas (Banco Mundial 1991,
pp.103 y 104). Se crea la imagen que los bienes y servicios otorgados
tienen un costo cero. As lo presenta Molina: dado que los recursos
vienen de arriba, no se tiene conciencia de la cantidad de los recursos
que se estn invirtiendo, ni de la dificultad que hay inherente a la
consecucin. El servicio, a la luz de los prestadores y particularmente
de los usuarios, parece, entonces, no tener costo(p.7).
Otra crtica que seala Molina a los subsidios a la oferta,
es que al destinarse a financiar los insumos de la prestacin de los
servicios hace que cada insumo tenga vida propia y que se convierta en un fin por s mismo, dejando en segundo plano el hecho
que ese insumo es tan solo un medio para producir un servicio
(p.9). Esto se manifiesta de una manera ms concreta, en la actitud
de las organizaciones gremiales y sindicales, las cuales reducen su
accin social y poltica a la movilizacin en funcin de luchar por
recursos que garanticen el funcionamiento de las instituciones
y los beneficios salariales, sin tener en consideracin la calidad
de la prestacin de los servicios y la atencin al ciudadano. Esta
parte se ampla ms adelante, cuando se aborda el tema de los
subsidios a la oferta.
Estado de Bienestar e Intervencionismo no necesariamente son la misma cosa. El Estado de Bienestar hace referencia principalmente a Europa, donde intenta establecer
la cobertura universal en la provisin de los bienes bsicos. En el Intervencionismo
latinoamericano, la cobertura universal no se logra por la escasez de recursos y por el
tipo de Estado, pero a su vez el intervencionismo incorpora elementos proteccionistas
en favor del sector productivo, y fomento econmico. Un esbozo de desarrollo de ello
se presenta en la primera parte.
70
Csar Giraldo
Para evitar el sesgo anterior los reformadores actuales sealan que se trata de seleccionar bien a los especficamente pobres
y dirigir los subsidios hacia all: subsidios puntuales, que atacan
de manera temporal una necesidad especfica, y no subsidios
permanentes que modifiquen el comportamiento de los agentes
econmicos. Se trata de un ejercicio de focalizacin que es una
forma de asignacin de recursos pblicos que introduce menos
distorsiones en el mercado, es decir, es ms neutral (usando las
categoras neoclsicas).
Sin embargo, el hecho de que los subsidios sean a la demanda, y focalizados a los pobres, no significa entonces que el
comportamiento de los pobres no se modifique (Sen 1995, p. 13). La
experiencia en Colombia con el Sisbn (que es la encuesta que permite identificar a los pobres), seala que dicho proceso est sujeto
a corrupcin, clientelismo, y que tambin las personas modifican
su comportamiento para aparentar o continuar siendo pobres, y
de esta forma continuar recibiendo los beneficios de los subsidios.
Pareciera ser que los argumentos contra los subsidios a la oferta
tambin se pudieran aplicar a los referidos a la demanda.
Focalizacin y subsidio a la demanda

Como se vio atrs, la focalizacin y los subsidios a la demanda
son polticas orientadas a la provisin de bienes y servicios pblicos dentro de la lgica del mercado. La focalizacin consiste
en dirigir el gasto pblico (los subsidios) hacia las personas que
los necesitan: los pobres y vulnerables. Subsidios directos, especficos y temporales. De acuerdo con este principio los grupos
que merecen una atencin especial son los que no pueden participar el proceso de crecimiento y los que temporalmente corren
el peligro de un giro desfavorable de las circunstancias (Banco
Mundial 1997, p. 63).
La focalizacin tambin debe ser entendida como una forma
de economizar recursos pblicos, en la medida en que los subsidios
llegan a los realmente necesitados, y no a quienes no los requieren, lo
cual es considerado importante por los impulsores de estas polticas
porque permite combinar la poltica social con el recorte del gasto
pblico a fin de propender por una situacin fiscal sostenible. En este
sentido la focalizacin es un mecanismo que ayuda a los gobiernos
Finanzas Pblicas
71
a resolver los dilemas de reasignacin partidas presupuestales, los

cuales implican retirar fondos de un rea o sector para asignarlo a
otro, antes que recurrir a incrementos globales de gasto (Nam 1995,
p. 523). De manera que el enfoque con relacin al gasto pblico es
que no se trata de un problema de magnitud sino de reasignacin
hacia los ms necesitados, mediante la focalizacin.
El fundamento conceptual de la focalizacin se puede
tomar de la teora de la justicia de Rawls (1971), que plantea el
principio de maximizar el bienestar del peor (maximin). Esta idea
la retoma Amartya Sen al sealar que se debe dar tratamiento
preferente a los ms dbiles para garantizar la igualdad, a lo que
agrega igualdad de oportunidades. Esto es lo que se entiende
por equidad, la cual se la privilegia sobre la igualdad. Lo anterior
quiere decir que no se trata de buscar una mayor igualdad por
la va de la redistribucin de ingreso sino que se trata de dirigir
los recursos pblicos hacia los ms pobres pero respetando la
distribucin que haga el mercado. Los pobres a la postre son los
excluidos del mercado. De manera que no se trata de alterar el funcionamiento del mercado sino de generar una atencin social para
los excluidos, y buscar su inclusin de nuevo en el mercado.
Dentro de este contexto es que se entiende la afirmacin
de Sen que la pobreza va ms all que bajos ingresos, y se trata
ms bien en una falla en satisfacer las necesidades bsicas y las
capacidades para alcanzar las realizaciones bsicas de la vida
(Cantidad y calidad de acumulacin fsica, humana y composicin
familiar). La baja generacin de ingresos se origina en dicha falla,
de manera que antes que igualar los ingresos, lo que se debe igualar
son las oportunidades (Sarmiento y Arteaga 1998, pp. 203, 205).
Si la pobreza se la concibiera como una falla en la generacin de
ingresos, la poltica social debera propender por hacer una redistribucin del ingreso, a travs de sistemas tributarios progresivos
y transferencias y subsidios hacia la poblacin en general.
Con base en lo anterior es que se plantea que la justicia
equitativa requiere que la organizacin de la sociedad permita que
se logre la mayor cantidad posible de bienes primarios disponibles
para que los menos afortunados usen sus libertades fundamentales
(Sarmiento y Arteaga, pp. 200 y 201). Sobre este razonamiento la
poltica social termina por reducirse a buscar coberturas universales de bienes y servicios bsicos. Estas coberturas estn definidas
72
Csar Giraldo
sobre la base de darle subsidios focalizados a los pobres que no

pueden acceder a la prestacin de servicios bsicos tales como
educacin y salud, y no, como pudiera pensarse, de un acceso
gratuito de los servicios bsicos a toda la poblacin.
La poltica social se dirige a los excluidos (los pobres) y no
a toda la poblacin. La exclusin social se refiere a todas aquellas
condiciones por las cuales ciertos miembros de la sociedad son
apartados, rechazados o simplemente se les niega la posibilidad de
acceder a los beneficios institucionales, sociales y culturales logrados
por una sociedad. Ello lleva al concepto de vulnerabilidad social,
el cual hace referencia a individuos, hogares, regiones o grupos
afectados por situaciones o procesos que llevan a la imposibilidad de
acceder a bienes, recursos o capacidades socialmente disponibles; a
la prdida o desvalorizacin de los que se disponen; a la inhabilitacin para hacer uso de los mismos (Amadeo y Novacovsky 1996).
Como lo reafirma el FMI (1998, p.2) es necesario dar prioridad a las polticas encaminadas a reducir la pobreza y la exclusin
social. El nivel del ingreso no constituye un problema porque la
equidad exige igualdad de oportunidades y no necesariamente
igualdad en los resultados. Esta opinin es muy diferente a la que
prevaleca en los aos cincuenta y sesenta, cuando se consideraba
que las altas tasas progresivas de impuestos eran necesarias para
reducir el ingreso de los ms ricos. Debido a que la poltica social
est definida sobre la base de los excluidos, es necesario disear
polticas que permitan su inclusin dentro del mercado. En la medida en que los pobres se vinculen en la solucin de sus problemas
se lograra su inclusin en el mercado, con lo cual se crearan las
condiciones para que salieran de la pobreza.
Sin embargo la focalizacin puede perjudicar la inclusin
porque tiende a generar una actitud pasiva que alienta la exclusin.
Esto lo remarca Sen (1995) quien seala a las polticas basadas
en la focalizacin es precisamente que suponen un papel pasivo
de quienes reciben los subsidios. Mirar los beneficiarios de la
focalizacin como pacientes en vez de agentes puede erosionar
el esfuerzo de remover la pobreza en varios sentidos los beneficiarios toman una actitud pasiva y ello puede significar la mayor
fuente de distorsin en la asignacin de los recursos (p. 11).
De manera que se trata de disear un sistema de polticas
sociales que garantice la plena inclusin. Segn Sen los agentes
Finanzas Pblicas
73
mismos (es decir los pobres) deben participar en la formulacin,

ejecucin y evaluacin de proyectos (Sarmiento y Arteaga, p. 206),
y ello se logra a travs de un nuevo modelo de gestin social llamado institucionalidad plural, el cual supone la participacin del
Estado, del mercado, de la sociedad civil y de las familias (Amadeo
y Novacovsky). En general lo que se plantea es que el Estado no
debe ser el nico actor de la poltica social. Se hace necesario que
otras fuentes se hagan presentes en su financiamiento, que en
este caso seran privadas, incluyendo formas que involucren la
participacin directa de los beneficiarios. Se trata que las comunidades pobres asuman las soluciones de sus necesidades con sus
propios recursos. En este proceso pueden jugar un papel activo
ONGs, juntas comunales, o diversas formas de organizacin de la
sociedad como por ejemplo los grupos religiosos, a lo que Breser
Pereira ha denominado el Pblico no estatal10 en donde se genera
una participacin directa en los asuntos pblicos.
Como dice Sen hay que buscar que los pobres se hagan
partcipes en la solucin de sus problemas. Los pobres hay que
considerarlos como sujetos activos y no pasivos en la superacin de la pobreza, es decir, participar va mercado en la solucin
de su pobreza. Se trata de que los recursos pblicos no lleguen a
costo cero (no se valora lo que nada cuesta). Se trata de buscar cofinanciacin, esto es que los propios beneficiarios contribuyan, lo
que no slo significara recursos suplementarios sino que adems
avivara el compromiso de la comunidad con el programa (Franco, p. 16). La cofinanciacin tambin se puede entender como el
cobro de tarifas por la prestacin de los servicios pblicos sociales,
aplicando el principio que el que puede pagar debe hacerlo.
La oportunidad
El crecimiento econmico es indispensable para todo proyecto de
lucha contra la pobreza, sin embargo el crecimiento solo no puede
eliminar la pobreza. Es necesario llevar a cabo polticas sociales que
10
Entendindose por Pblico no Estatal: () organizaciones o formas de control pblicas

porque estn volcadas al inters al inters general; no estatales porque no toman parte
del aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores pblicos o porque no coinciden
en los agentes polticos tradicionales. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos y CUMILL
GRAU, Nuria. Entre el Estado y el mercado: lo pblico no estatal. En: Lo pblico no
estatal en la reforma del Estado. Editorial Paids SAICF. 1998. Pgs. 25-55
74
Csar Giraldo
lo conviertan en desarrollo humano y reduccin de la pobreza. El

crecimiento, al ser requisito, necesario y no suficiente, supone un
ambiente econmico abierto, favorable a la inversin y los flujos
de capital privados. Ello implica estabilidad macroeconmica,
disciplina fiscal, baja inflacin, de manera que supone las reformas
del Consenso de Washington (Mestrum 2002, p. 82).
Si se adoptan polticas que estimulen el crecimiento los
pobres podrn participar del excedente econmico, puesto que
ste eleva la recaudacin impositiva, con lo que el Estado dispondr de mayores recursos para cumplir sus funciones, y en
especial, llevar a cabo polticas sociales. Tambin es cierto que
el crecimiento difunde optimismo en la poblacin, haciendo ms
viable la aplicacin de medidas redistributivas. (Cohen y Franco
2005, p. 14).
Pero para que el crecimiento se d se deben cumplir dos
requisitos. En primer lugar que operen plenamente las condiciones de mercado; en segundo que haya acumulacin de capital. Y
la forma como los pobres pueden participar en los frutos de ese
crecimiento es travs de aumentar su capital humano. Y es all
donde entran las polticas orientadas a resolver el acceso de los
pobres a las necesidades bsicas, esto es, a los factores que componen el capital humano bsico. Segn el Banco Mundial la falta
de activos figura al mismo tiempo entre las causas y los resultados
de la pobreza. La mala salud, la falta de conocimientos especializados, el escaso acceso a los servicios bsicos y las humillaciones
derivadas de la exclusin social se deben a la carencia de activos
personales, pblicos y sociales. Los activos humanos, fsicos y
naturales contribuyen tambin decisivamente a determinar si una
persona, hogar o grupo vive en la pobreza, o sale de ella. Estos
activos se interrelacionan con el mercado y las oportunidades
sociales para generar ingresos, una mejor calidad de vida y una
sensacin de bienestar psicolgico. (Banco Mundial - Informe
sobre el Desarrollo Mundial, 2000/01 - Lucha contra la pobreza
- Bogot, 3 Octubre, 2000, p. 77).
En este contexto la poltica social juega un rol muy importante, ya que a travs de sta se suministra el capital humano, las
oportunidades, a los pobres para que entren al mercado laboral.
Los pobres a tener capital humano son empleables y el mercado
laboral al ser flexible crea las oportunidades de generar su ingreso,
Finanzas Pblicas
75
y para ello deben entrar a competir con otras personas que entran
a la concurrencia del mercado laboral. Otra forma de facilitar esa
concurrencia es permitir que los pobres tengan acceso a activos
fsicos a travs del microcrdito (la famosa Banca de Oportunidades o de Pobres), y de esa forma generen autoempleo.
Oportunidades consiste en multiplicar los activos de los
pobres en un contexto de polticas favorables (que no son otra
cosa que las del Consenso de Washington), entendiendo por estos no slo sus activos fsicos, naturales, financieros, si no, sobre
todo, el capital humano, porque dicho capital es el que determina
la productividad del trabajo de los pobres, que es el nico activo
que poseen (Banco Mundial, 8)11. El capital humano se vuelve un
concepto clave en la poltica social porque define las capacidades
productivas de la persona en funcin de su dotacin en educacin
y salud, principalmente. Desde este punto de vista los pobres son
poco productivos porque tienen una baja dotacin en capital humano, y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotacin
mnima. (Giraldo 2007)
Un elemento terico que se puede resaltar en este punto
es la concepcin que lo que genera valor es el capital. El trabajo
slo es productivo en la medida en que tenga capital humano incorporado, adems de otras formas de capital: fsico y financiero.
Es una visin completamente opuesta a la de los economistas
clsicos, segn los cuales lo que genera valor es el trabajo del
hombre, por eso, desde esa visin, en particular la marxista, al
trabajo se le deban dar todas las garantas y no al capital, el cual
estara usufructuando del valor producido por el trabajo. Ahora
es el capital el que produce valor y el que genera empleo. De tal
forma que se le deben dar todas las garantas al capital, mientras
que el trabajo hay que flexibilizarlo.
Esto nos lleva a otra reflexin terica. En ningn momento
se menciona la evolucin del trabajo asalariado en la discusin
sobre la pobreza, no es preocupacin moral la relacin entre el
trabajo estable y el trabajo precarizado. El problema del discurso
sobre la pobreza es que no seala que el fenmeno no slo existe
por el no acceso al trabajo, sino que nace en la insercin misma
del trabajo por la precarizacin laboral. Las polticas de focaliza No vamos a discutir aqu lo problemtico que resulta meter en la categora capital, el
capital financiero, los activos fsicos y el capital humano.
11
76
Csar Giraldo
cin al desconectarse de la configuracin del status de trabajo se

dirigen a un campo de intervencin muy fraccionado. El uso del
concepto de la pobreza borra las diferencias entre las categoras
sociales y desconecta las condiciones de vida de la posicin que
ocupan en el sistema productivo. Se invisibiliza el concepto de
clase trabajadora, y este es un factor que ha facilitado la generalizacin del discurso de la pobreza como eje de la poltica social.
Esta circunstancia ha sido aprovechada para sealar el fin de la
sociedad del trabajo, de los que hablan Gorz (1982) y Offe (1996).
Al no hablar de trabajadores se comienza a hablar de pobres.
De la pobreza a manejo social del riesgo

Los criterios de asignacin del gasto social han pasado por tres etapas, en las ltimas dcadas. La primera, que es la que corresponde
al ajuste de las economas despus de la crisis de la deuda externa
de comienzos de la dcada del 80, cuando la poltica social tena un
carcter meramente residual, y se diriga principalmente a mitigar
a posteriori los impactos de la crisis y el ajuste principalmente
mediante redes de proteccin social. Es en esta etapa que surge
la versin original del Consenso, la cual se centra en la reduccin
del tamao del Estado y en un aumento de la competencia del
mercado. Una segunda, en los aos 90s, que corresponde a las
reformas estructurales (remover las estructuras que no permiten
que los mercados funcionen adecuadamente), las cuales le dan
importancia al desarrollo institucional de las reformas. Esta etapa
correspondera a las reformas de segunda generacin, o Consenso
II. Aqu la poltica social se desarrolla bajo el principio de lucha
contra la pobreza, la cual se combatira mediante el crecimiento
econmico (logrado gracias a las reformas institucionales) y el
fortalecimiento del capital humano de los pobres que les permitira
apropiarse de los frutos de dicho crecimiento. Si bien este es un
objetivo concreto que supuestamente supera el carcter residual
de la poltica social anterior, el problema reside en que una poltica
social definida solamente sobre la categora de la pobreza deja por
fuera a quienes son considerados como no pobres.
As se configurara (en teora porque en prctica estara por
verse) una tercera etapa, a comienzos de la primera dcada del
12
Holzmann es el director del departamento de proteccin social del Banco Mundial.
Finanzas Pblicas
77
2000, la cual se definira sobre la base de Manejo Social del Riesgo (Holzmann12 y Jrgensen 2000) (Holzmann, Sherburne-Benz
y Tesliuc 2003), que pretende resolver el problema de incorporar
a los "no pobres". Los "no pobres" pueden acudir a mecanismos
de mercado que ayudan a repartir los riesgos, en especial acudir
al mercado de seguros. Pero an ms, el concepto de riesgo tambin abarca las polticas macroeconmicas prudentes (disciplina
fiscal y financiera) porque ellas permiten una menor exposicin
al riesgo de las economas en su conjunto, y por tanto de cada
uno de los individuos que componen la poblacin. Dentro de la
concepcin del manejo social del riesgo los pobres son quienes
estn ms expuestos al riesgo, y precisamente se mantienen en la
condicin de pobres por su menor disponibilidad de elementos
para enfrentar los riesgos y su aversin a tomarlos. Se tratara de
un crculo vicioso definido en torno a la categora riesgo, y por
tanto la poltica social se debe centrar en dotar a los pobres de
instrumentos que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan
ms oportunidades de salir de la pobreza.
En la nueva lectura de la categora el riesgo se extiende
a las polticas macroeconmicas. Lo macro est incluido en lo
que se llaman riesgos de naturaleza colectiva. Tales riesgos son
de dos tipos. Los que estn originados en causas naturales y los
causados por el hombre, tales como una guerra civil, o una mala
gestin macroeconmica. La mala gestin no es otra cosa que
economas que no han introducido las reformas de mercado (lase
apertura econmica, flexibilizacin laboral, independencia de la
banca central, etc.) y no mantienen la disciplina macroeconmica
(Holzmann, SherburneBenz y Tesliuc, 508-509). De manera que
reformas y polticas que se alejan de lo que los organismos financieros internacionales consideran como una buena gestin son
consideradas riesgosas. Por ejemplo, las propuestas sobre poltica
social no deben olvidar que el riesgo social aumenta con el mal
funcionamiento del mercado laboral provocado por una discordancia en las capacidades de los trabajadores y la demanda, malas
regulaciones del mercado laboral u otras distorsiones. Y agregan
Holzmann y Jrgensen (p. 17) que cuando el sector pblico provee
la seguridad social puede reducir los esfuerzos individuales (por
ejemplo en la bsqueda de trabajo), lo cual puede ser empeorado
por la poltica de redistribucin de ingresos de los Estados de
78
Csar Giraldo
Bienestar, lo cual paradjicamente termina por empeorar dicha

distribucin, adems de reducir la capacidad empresarial, como
se evidencia, segn los autores, en los pases de la OCDE.
De manera que el manejo social del riesgo supone la flexibilizacin del mercado laboral que a su vez supone la eliminacin de
protecciones sociales tales como salario mnimo, estabilidad laboral,
primas, etc., consideradas como distorsiones del mercado. Estamos
frente a una concepcin de lo social que supone la eliminacin de
las protecciones que entraban el funcionamiento del mercado.
Necesidades bsicas insatisfechas (NBI)

Como se indic atrs, la poltica social se debe orientar hacia
quienes Sen llama los menos aventajados, de tal forma que se
busque maximizar el bienestar del individuo que est en la peor
condicin en la sociedad (Rawls). A lo cual Sen agrega que se trata
de permitir igualdad de oportunidades. Inicialmente la pobreza
se la consideraba como la privacin material incluyendo acceso a
educacin y salud, cuantificada mediante un indicador apropiado
de ingreso o de consumo. Esta era la visin del Banco Mundial en
el Informe sobre Desarrollo Mundial de 1990. Para el Informe
del 2000/2001 dicho organismo ampla el concepto de tal forma
que debe incluir la vulnerabilidad y la exposicin al riesgo, y la
falta de representacin y la impotencia (p. 15), es decir llevar el
concepto a lo que Amartya Sen llama las formas de privacin que
limitan gravemente las capacidades con que cuenta una persona,
que no son otra cosa que las libertades sustantivas que le permiten
disfrutar el tipo de vida que considera valioso.
La suma de todos estos factores hace que la pobreza aparezca como una realidad multifuncional compuesta por una multitud de variables. El problema reside en determinar la ponderacin
que se le debe dar a cada variable. El Banco Mundial (2000, p. 19)
pone el ejemplo, que es corriente, de la reduccin de la pobreza
en el sentido de mejoras en la salud, pero a la vez un aumento en
de la misma mediante un deterioro del ingreso, que fue el caso
colombiano en la dcada del noventa13. Y dicho organismo se hace
la pregunta, tpica del anlisis neoclsico,
PNUD-DNP, 2003.
13
Finanzas Pblicas
79
a cunto ingreso est dispuesto a renunciar una persona a cambio, por ejemplo, una unidad de mejora en
la salud o en la representacin? Cul sera su curva
de indiferencia?. En otras palabras, qu ponderacin
se puede asignar a las diferentes dimensiones para
poder efectuar comparaciones entre pases, hogares o
individuos y a lo largo del tiempo? (p. 19).
Se trata de una eleccin tpica entre diferentes bienes que
debe ser resuelta con la racionalidad maximizadora en un contexto de mercado. La dificultad estriba en asignar un precio a
cada variable, como por ejemplo a la representacin poltica o a
la impotencia. Aqu se presenta un problema de carcter terico
que al ser afrontado con las herramientas neoclsicas, conduce a
diferentes propuestas de indicadores como es el caso del ndice
de Desarrollo Humano, diseado por el propio Sen para Naciones Unidas. El problema se resolvera si fuese posible definir una
funcin de bienestar multidimensional segn la cual los pobres
seran aquellos que estuvieran por debajo de un nivel mnimo de
bienestar total (Banco Mundial, 22 - recuadro 1.6).
El enfoque multidimensional, que es el que han adoptado
las organizaciones internacionales desde la segunda mitad de los
90 y en el cual ha tenido una gran influencia Sen, tiene varios problemas de acuerdo con Mestrum (pp. 37-38). Pretender recoger
en un indicador las diferentes dimensiones de la pobreza, como
por ejemplo, los ndices de Desarrollo Humano diseados por Sen
para el PNUD (combina esperanza de vida, alfabetizacin e ingreso) o el de Necesidades Bsicas Insatisfechas, pone de presente el
problema de definir cul es la ponderacin a cada dimensin en
la determinacin del grado de pobreza. En los diferentes ndices
que se desarrollan cada vez se pone menor nfasis a las variables
monetarias y ms a las no monetarias. Bajo estos principios, es
perfectamente posible reducir la pobreza en todos los dominios
no monetarios, sin eliminar la pobreza monetaria, y sin reducir
la desigualdad de ingresos entre ricos y pobres. Agrega Mestrum
(p. 38) que definir la pobreza en trminos de tasas de satisfaccin
en salud, educacin, derechos, libertades, participacin, cae en
el riesgo de culturizar la pobreza, de ponerla en trminos de la
cultura dominante.
80
Csar Giraldo
La identificacin de los pobres hace referencia a indicadores

que midan el no acceso a bienes y servicios bsicos, entendidos estos
como mnimos en educacin, salud, servicios pblicos domiciliarios,
vivienda con materiales adecuados, y en acceso a bienes pblicos
de propiedad comn. A partir de lo anterior el concepto se puede
complementar con otro tipo de indicadores tales como esperanza
de vida al nacer, grado de alfabetismo, hacinamiento, consumo de
caloras, nmero de personas dependientes por asalariado. El no
acceso a los bienes y servicios bsicos mnimos significa analfabetismo, mala salud, una vivienda inadecuada, no acceso a servicios
pblicos elementales, la no existencia de condiciones para acceder
al mercado incluido el laboral. Todo esto constituye falta de oportunidades, y la baja generacin de ingresos es una consecuencia de
esa falta de oportunidades. De acuerdo con Sen (1995, pp. 15 a 17), la
pobreza se deriva la insuficiencia de las capacidades mnimamente
aceptables, como por ejemplo acceso a la educacin, la salud, las
condiciones de vivienda. Y agrega que es ms fcilmente observable
las malas condiciones de la vivienda, o la falta de educacin, ejemplo
de indicios de falta de capacidades, que los niveles de ingreso.
Dado que no se trata de un problema de distribucin ingreso, sino uno de falta de oportunidades, la poltica social debe
dirigirse a buscar que la mayor cantidad de bienes bsicos est
disponible para los menos aventajados, y es hacia all donde deben
dirigirse las fuentes pblicas. La otra cara de la moneda es que los
servicios que se consideran no bsicos no deben ser cubiertos con
fondos pblicos, y antes por el contrario deben ser financiados con
fuentes privadas (Molina, p. 6) (Franco, p. 14). A su vez, quienes
no sean catalogados como pobres deben pagar por el acceso a los
servicios bsicos. La consecuencia prctica de este principio es que
los fondos pblicos slo deben destinarse a cubrir el acceso de los
pobres a la educacin o salud bsicas, pero no destinar recursos al
financiamiento de la educacin superior o la salud curativa (Banco
Mundial 1997, pp. 60 - 63).
De acuerdo con el Banco Mundial se trata de crear programas sociales hacia grupos bien escogidos, lo que quiere decir
garantizar el acceso de los pobres a las necesidades bsicas. Definir
la pobreza con el criterio de necesidades u oportunidades lleva a
que el gasto social se debe focalizar en aquellos que carecen de
tales oportunidades o tienen necesidades bsicas insatisfifechas
Finanzas Pblicas
81
(NBI). La focalizacin casi nunca presta atencin a los trabajadores

asalariados, y se define con un criterio diferente al del ingreso, bien
sea por criterios demogrficos o criterios topogrficos (habitantes de un barrio, tal o cual zona rural) (Lautier, pp. 83-84). Para
poder identificar los pobres meritorios de ayuda (deserving and
undeserving poors) es preciso utilizar definiciones muy especficas
(Standing 1999, p. 261), como por ejemplo madres solteras cabeza
de hogar, despedidos del sector pblico, afectados por una sequa,
etc. La identificacin de los pobres se vuelve un verdadero lo,
porque hay que responder, por ejemplo las siguientes preguntas:
quines son, dnde estn, cules son los ms pobres, quines
reciben ayudas pero no son pobres. Adems hay que diferenciar
los malos pobres (a los que hay que reprimir), de los buenos (que
merecen la asistencia). Los malos pobres no entienden lo que se
hace por ellos ni toman las oportunidades que se les ofrece, los
buenos son aquellos que hacen esfuerzos por aprovechar lo que se
les pone a su disposicin para insertarse en el mercado salvador:
capacitacin, crdito, derechos de propiedad (Lautier 2002a).
Pero agrega el Banco que la satisfaccin de las necesidades
bsicas requiere crecimiento econmico, como se dijo atrs. Lo
anterior quiere decir que no se trata de redistribuir el ingreso o la
riqueza existente, dado que la redistribucin tiene un efecto negativo sobre el crecimiento, porque altera la asignacin que hace
el mercado lo cual tiene costos en trminos de eficiencia. Esta es
la idea que subyace cuando se ha afirmado atrs que las polticas
de ingreso y gasto pblico deben privilegiar la neutralidad, lo
cual quiere decir que no deben alterar la remuneracin que a los
factores de produccin (trabajo y capital) hace el mercado en aras
de la mayor eficiencia.
Al respecto deca Chenery, cuando era vicepresidente del
Banco Mundial, en la prctica la redistribucin de activos puede
ir acompaada de reducciones significativas en la productividad,
debido a la incapacidad para proporcionar la infraestructura institucional necesaria y los insumos complementarios para mantener
el potencial de ingresos de los activos redistribuidos y agregaba
que antes de polticas redistributivas se debe alentar una poltica
dinmica, tendiente a alterar los patrones de acumulacin activos
a travs del tiempo14.
14
Citado por Lichtensztejn y Baer (1986), p.173.
82
Csar Giraldo
Esta ltima expresin significa que la redistribucin se debe

hacer en el margen, en el producto nuevo que supuestamente se
genera en la medida en que los pobres acceden a capital humano
bsico y se integran al mercado. Este es el sentido que tiene la afirmacin que la inversin pblica en capital humano en los sectores
pobres puede ser la forma ms slida de reducir la desigualdad y
aumentar el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p. 4).
Pero esto lleva a sealar que la poltica social es una poltica residual, posterior a las Reformas Estructurales (Salama y
Lautier, p. 253). El orden de prioridades que nos presenta el Banco
Mundial (p. 8) es el siguiente: Inversin privada para lo cual hay
que reducir el riesgo a los inversionistas, disciplina macroeconmica (poltica fiscal y monetaria firme), regmenes de inversin
estables, imperio de la ley, acabar con la corrupcin (incluyendo
las subvenciones a las grandes empresas), apertura comercial y
de capitales15, y le agregamos a la lista del Banco la flexibilizacn
laboral. Despus de todo eso vienen las polticas de lucha contra
la pobreza
El smil que se usa para explicar este idea es el del tamao de la torta (tarta, en Espaa). No se trata repartir la torta de
la renta o de la riqueza nacional, porque se altera la eficiencia,
lo que a la postre lleva a una reduccin del tamao la torta y en
consecuencia una reduccin del total a redistribuir, y del total del
producto. De lo que se trata es respetar la distribucin inicial pero
que los pobres accedan a la dotacin mnima de capital humano,
que los hace ms productivos lo que les permite una remuneracin
mayor a travs del mercado, y al ser ms productivos el producto
aumenta y los pobres participan en la distribucin de ese producto
adicional. El mayor capital humano es lo que les permite incluirse
dentro del mercado, y cambiar la situacin de excluidos. Siguiendo
con el smil se obtiene una torta ms grande, y se reparte la porcin
en que aument.
Una redistribucin de la dotacin inicial altera la asignacin
del mercado, lo cual atenta contra la eficiencia y por tanto contra
el crecimiento. En el fondo lo que existe es la concepcin de que
el crecimiento es lo ms importante pero bajo del supuesto que el
crecimiento dependa de que funcione el mercado, y en caso que
el crecimiento genere sectores sociales que estn por debajo del
Hoy da el Banco Mundial reconoce prudencia con los flujos de corto plazo, lo que no
haca antes.
15
Finanzas Pblicas
83
NBI se les atiende con subsidios a la demanda focalizados. Y ese

crecimiento est dependiendo de que los mercados funcionen de
manera adecuada, lo cual quiere decir que no se introduzcan interferencias tales como una redistribucin a la dotacin de factores,
o una redistribucin del ingreso.
El pleno funcionamiento del mercado incluye la flexibilizacin de los mercados laborales. Ello significa eliminar los derechos
sociales de los trabajadores, relativos a la estabilidad, la vigencia
de un salario mnimo, las prestaciones sociales, y la duracin y
delimitacin de la jornada laboral. Dicha flexibilizacin afecta
negativamente el ingreso de los asalariados, sin embargo la poltica social no se define sobre la base de los ingresos en este caso
los asalariados tal como se dijo atrs. De acuerdo con Boltvinik
(1994) en el fondo la pobreza, para los idelogos del modelo, es
resultado del no funcionamiento adecuado de los mercados el
Banco Mundial procede como si el problema de la pobreza fuese
un problema de empleo, y ste un problema de distorsiones en
el llamado mercado de trabajo () se puede proponer cualquier
poltica que tienda a reducir la pobreza siempre y cuando no contradiga el marco global del nuevo modelo econmico y las reglas
de asignacin eficiente de recursos que la economa estndar
(neoclsica) seala (p.202). Es decir, que no se altere el papel
asignador del mercado, de forma que las polticas no se deben
preocupar por la redistribucin del ingreso.
El Banco Mundial afirma que el crecimiento rpido y la inversin en las personas reducirn pobreza en forma espectacular,
sin que se deje de hacer la advertencia que sin embargo algunos
ciudadanos quedarn atrs o sufrirn penurias pasajeras. De aqu
se deriva la poltica orientada hacia el gasto pblico social, el cual
de antemano hay que sealar que siempre est dirigido hacia los
pobres, porque los dems deben proverselo a travs del mercado.
Con base en el razonamiento anterior el Banco Mundial y el BID
sealan que la financiacin estatal debe reducirse a la provisin
de bienes pblicos bsicos a los pobres. En el asunto de la salud
esto corresponde a la provisin agua potable y lucha contra las
enfermedades infecciosas; respecto a la salud curativa seala que
es un bien (casi) privado que debe ser provisto a travs del mercado. Tales organismos consideran que es un error de los gobiernos
tratar de financiar toda la gama de servicios en salud.
84
Csar Giraldo
En el tema de la educacin se dice que los recursos pblicos

se deben concentrar en permitir el acceso de las personas pobres
a los niveles bsicos, y se afirma que la educacin superior est
fuertemente subvencionada. Los recursos destinados a la superior
se deben trasladar a la bsica con el propsito de permitir que
toda la poblacin tenga acceso a esta ltima (Banco Mundial1997,
pp. 60 - 63). Estos temas sern ampliados ms adelante.
Como se ha visto el concepto de las NBI est unido al de
la pobreza. Y de acuerdo con Lichtensztejn y Baer (1986, pp.162
a 174) existen dos aspectos que deben ser tenidos en cuenta. El
primero, que se trata de evadir el problema de la distribucin de
la riqueza, como se indic atrs. El segundo, se trata de eliminar
conceptos como castas, o para poner las cosas por su nombre,
desaparecer del anlisis la categora de las clases sociales.
As lo manifestaba Chenery cuando era vicepresidente del
Banco Mundial, quien deca que la adopcin de una estrategia
centrada en la pobreza y respaldada por acciones preliminares
como seal de buenas intenciones puede, en s misma, servir de
instrumento de movilizacin () alentando a los pobres a que se
vean a s mismos como pobres, ms que como personas de la regin
X, de la casta Y. Se puede lograr, por ejemplo, que el mensaje de
la estrategia y su aplicacin proporcionen una contraideologa a
los intereses basados en identidades de regin o casta16.
Que la poltica social se dirija a los excluidos es un concepto
que viene desde el origen del pensamiento neoliberal, expresado
en la escuela austriaca. De acuerdo con Hayeck no se debe alterar
el papel asignador que hace el mercado porque ello llevara a una
asignacin ineficiente, lo cual no significa dejar de dar un subsidio
puntual y directo a los excluidos del mercado.
Los temas de pobreza y NBI surgieron en el Banco Mundial
a finales de la dcada del sesenta, con la llegada de McNamara a
la direccin de dicha institucin. Haba sido secretario de defensa
de los Estados Unidos entre 1961 y 1968, de manera que haba
participado a fondo en el conflicto de Vietnam. La participacin
de Estados Unidos en dicha guerra plante la necesidad de admitir
el problema de la pobreza en el diseo de la poltica pblica de los
pases en desarrollo (Lichtensztejn y Baer, pp. 164 - 166). Sin embargo este tema se qued congelado porque en la dcada del setenta
Ibid., p.1 74.
16
Finanzas Pblicas
85
el Banco se dedic a colocar recursos en proyectos de inversin,

dentro de la misma lgica de la banca privada, durante el boom
de endeudamiento de entonces. Pero con la crisis de la deuda, y
los efectos devastadores sobre la poblacin de los programas de
ajuste fondomonetaristas, el tema de la pobreza fue retomado.
Poltica de subsidios y transferencias

Las polticas de universalizacin acuden principalmente al esquema de los subsidios a la oferta. El subsidio a la oferta consiste
en que la provisin pblica de los bienes y servicios pblicos se
hace financiando los insumos de la prestacin de los servicios, los
cuales son suministrados de forma gratuita (o a un precio nfimo
respecto al costo de prestar el servicio) a quienes requieran de
tales bienes y servicios.
Es el caso, por ejemplo, del financiamiento estatal de los
colegios que son las instituciones que proveen educacin bsica.
Los estudiantes reciben educacin gratuita, y el gobierno financia
los costos de la prestacin de tales servicios: paga los maestros,
el personal administrativo, el sostenimiento de la planta fsica,
etc. El mismo ejemplo se podra repetir con los hospitales, y as
sucesivamente.
La crtica de esta forma de prestacin de servicios es que las
instituciones, al tener garantizados los recursos de financiamiento,
no son expuestas al disciplinamiento que establece la competencia
y hacen un uso inadecuado de los recursos pblicos. Se olvida el
principio de la atencin al usuario, al cliente. El comportamiento
de la burocracia se centra en defender sus intereses y privilegios,
pero no en la responsabilidad frente a quienes son quienes deben
recibir la atencin (Richards 1994, p. 7) (Molina, p. 9).
De todas formas, y a pesar de las crticas anteriores, existe
la provisin pblica de bienes y servicios. El suministro gubernamental de atencin mdica, educacin, vivienda y otros servicios
sociales es la clave de la poltica redistributiva, de acuerdo con el
FMI. Sin embargo, dicha institucin seala que es difcil establecer
el grado de redistribucin que se logra con este suministro, y que
se hace necesario determinar si el gobierno debe proporcionar
estos bienes y servicios en forma directa, o si debe suplementar el
ingreso de las personas dejando que estas compren las cantidades
86
Csar Giraldo
que deseen en el mercado, si ste existe o puede crearse (Hemming

1991, p. 27). En esta ltima opcin es que se colocan los Organismos Financieros Internacionales, y han presionado para que las
reformas de Amrica Latina trabajen en esa direccin.
Las reformas actuales privilegian los subsidios a la demanda focalizados hacia los pobres. Y parten de criticar los enfoques
de las polticas universalistas, que buscan una atencin universal a
toda la poblacin, por su alto costo y bajo impacto. Como lo seala
Franco Es evidente que una oferta que atienda a todos resultar
muy cara, y su abaratamiento slo es posible disminuyendo la
calidad y, por tanto, deteriorando el impacto del programa sobre
los supuestos beneficiarios, o bien recortando la universalizacin
por criterios no transparentes, que orientaran los servicios a un
grupo restringido (p. 18). De acuerdo a esta concepcin la poltica
de universalizacin ve la poltica social como una relacin inversa
entre el monto del gasto social y la magnitud de la pobreza: a ms
recursos menos pobres. Y por esta va se evade la consideracin
sobre el impacto del gasto social: su calidad, la eficiencia en la
asignacin, a quienes va dirigido. Segn el Banco Mundial (1990,
p. 42) este sistema hace que la distribucin del gasto social sea
regresiva en la mayora de los pases.
La focalizacin es presentada por oposicin a las polticas
universalistas. La focalizacin parte del principio de tratar desigualmente a los que son desiguales, es decir, tener un tratamiento
preferente por los pobres. Adems, los recursos se dirigen hacia
donde realmente se necesitan, y no se desperdician donde no son
necesarios, con lo cual se logra mayor impacto y ms economa de
recursos. En cambio se seala que las polticas universales, provistas bajo el esquema de subsidios a la oferta, consisten en una
oferta homognea para situaciones heterogneas, con lo cual a la
postre se mantienen las diferencias originarias (Franco, p.18).
Se afirma que la poltica de subsidios a la oferta universales expande la cobertura de arriba hacia abajo, comenzando por
los menos necesitados y con ms capacidad para defender sus
intereses. Mientras que la focalizacin toma el camino contrario,
comenzando por los ms necesitados (los llamados pobres), y en
este sentido aparece como ms equitativa.
El problema de los subsidios y transferencias independientemente si se trate a la oferta o a la demanda, desde la ptica
Finanzas Pblicas
87
neoclsica, estriba en que de todas formas constituyen una reasignacin de los recursos, alterando de esta forma la asignacin
que hace el mercado. No se puede evadir el hecho que el gobierno,
desde la perspectiva de las finanzas pblicas, extrae recursos de la
sociedad mediante el cobro de impuestos, y los reasigna mediante
el gasto, en este caso los subsidios y transferencias.
Gasto pblico social

Es difcil acotar qu se entiende por gasto social. Por ejemplo, la
construccin de un hospital es gasto social o lo es en infraestructura
fsica? Esta misma pregunta se le puede hacer a la construccin de
una va de comunicacin que le d salida a una regin que por su
aislamiento no puede desarrollar cultivos comerciales y en su defecto
desarrolla cultivos ilcitos. En el fondo todo gasto puede ser catalogado por social. Hay quienes afirman, por ejemplo, que el gasto en
seguridad es el ms social de todos porque la seguridad permite la
tranquilidad y la prosperidad. Incluso, el gasto en polica y justicia
puede ser catalogado como gasto social porque aumentan el capital
social (la confianza y el funcionamiento de las instituciones).
La definicin que se adopte de gasto social debe ser una
categora de gasto que pueda ser catalogada al lado de otras categoras mutuamente excluyentes. En este sentido se pueden referenciar dos clasificaciones en las cuales existe la categora gasto
social: clasificacin funcional del gasto y la inversin pblica.
Adicionalmente tambin se incluyen definiciones acerca del gasto
dirigido a los excluidos del mercado, entendidos como los pobres,
los grupos vulnerables, los marginados. Sin embargo este tipo de
definiciones se dirige especialmente al gasto que atiende las necesidades bsicas de los pobres (educacin, salud, agua potable,
nutricin, etc), pero tiene el problema que deja por fuera el gasto
social hacia los no pobres, adems que habran gastos que
podran ser catalogados en categoras diferentes al gasto social,
como por ejemplo los servicios econmicos.
17
La Clasificacin por Funciones del Gobierno fue elaborada por la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos, y publicada, junto con las otras tres clasificaciones, por
las Naciones Unidas, en Clasificaciones de gastos por finalidades. FMI (2001), Manual
de Estadsticas de Finanzas Pblicas. FMI, Washington D.C.
88
Csar Giraldo
La clasificacin funcional17 es una clasificacin convencional dirigida a ilustrar el gasto pblico por finalidades del gobierno.
Se trata de once funciones tal como se muestra en la tabla 1.1.
Tabla 1.1
Clasificacin funcional del Gasto Pblico18
Funciones especficas
Funciones generales
1. Funcin pblica general

2. Defensa nacional
3. Orden pblico y seguridad ciudadana
Servicios generales
4. Fomento y regulacin del desarrollo econmico

5. Infraestructura bsica, produccin y servicios
Servicios econmicos
6. Medio ambiente
7.Vivienda y espacio pblico
8. Salud
9. Recreacin, deporte, cultura y comunicaciones
10. Educacin
11. Proteccin social
Servicios sociales
Como se puede apreciar en la tabla 1.1 dentro del gasto

social se pueden incorporar los de salud (rubro 8), recreacin,
deporte, cultura y comunicaciones (9), educacin (10) y proteccin social (11); tambin se puede incorporar el gasto en medio
ambiente (6) y el de vivienda y espacio pblico (11). Esta clasificacin tiene por objeto clasificar el gasto pblico de acuerdo a las
finalidades del Estado. Por esto no interesa si el gasto en cada rubro
corresponde a funcionamiento o inversin, como si sucede con la
clasificacin econmica. Por ejemplo dentro del gasto en salud
se contempla tanto la construccin de un hospital como el pago
del personal mdico. Sin embargo en la clasificacin econmica
(tabla 1.2) el pago al personal mdico es gasto de funcionamiento
o gasto corriente, y la construccin del hospital gasto de inversin
o gasto de capital.
18
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Clasificadores del Presupuesto. Bogot.
Finanzas Pblicas
89
Tabla 1.2
Clasificacin econmica del gasto
- Gastos corrientes (Funcionamiento)
gastos de personal y contribuciones
gastos generales
intereses
subsidios
transferencias corrientes
otros gastos corrientes
- Gastos de capital: (Inversin)
adquisicin y adicin a los activos fijos
La clasificacin econmica19 no tiene la categora gasto

social porque no es til para los efectos de dicha clasificacin, la
pretende mostrar la correspondencia entre las cuentas fiscales y las
cuentas macroeconmicas; en este caso resulta crucial diferenciar
el gasto de inversin del gasto de funcionamiento. El gasto en inversin es considerado como un gasto productivo que aumenta las
capacidades productivas de las economas hacia el futuro, mientras
que el gasto de funcionamiento o gasto corriente es considerado
como un consumo final de los bienes y servicios, es decir es un
gasto final y no un gasto productivo. En esta categora estn los
gastos de personal (servicios personales). Esto quiere decir que
el pago de la remuneracin a los trabajadores del Estado es un
gasto improductivo, o dicho en otras palabras que el trabajo de
los funcionarios pblicos es improductivo. Son improductivos el
profesor de colegio, la enfermera del hospital, el trabajador que
repara las carreteras, la secretaria, el Presidente de la Repblica,
y quien pilotea el avin del Presidente. Todos.
El gasto productivo es el gasto en capital. Sin embargo la
clasificacin econmica tiene una visin muy estrecha del gasto
de capital: gasto en activos fijos (cemento, ladrillo y acero). Para
romper esta visin se plantea una definicin ms amplia de la
inversin: (1) formacin de capital fijo (que es la que corresponde
a la inversin desde el punto de vista de la clasificacin econmica), (2) de capital humano, (3) de capital social, y (4) de capital
ambiental, como se presenta en la tabla 1.3.
El desarrollo de esta clasificacin es el objeto principal del Manual de Estadsticas Fiscales del Fondo Monetario Internacional.
19
90
Csar Giraldo
Tabla 1.3
Formacin de capital20
Concepto (formacin de capital)
Equivalente en clasificacin
funcional (Tabla 1.1)
- capital fijo: infraestructura bsica
- Infraestructura bsica, produccin

y prestacin de servicios
- capital humano: capacidad de las

personas para producir, interactuar y
disfrutar
- Salud
- Recreacin deporte cultura y
comunicacin
- Educacin
- Proteccin Social
- capital social: funcionamiento de

la sociedad mediante instituciones,
reglas del juego y garantas bsicas
- Funcin pblica general

- Actividades de orden pblico y
seguridad ciudadana
- Fomento y regulacin del
desarrollo econmico
- Vivienda y espacio pblico
(actividades reguladoras)
- capital ambiental: conservacin,

recuperacin y mantenimiento del
ambiente natural
- Medio Ambiente
Se parte de la concepcin que es el capital el que genera

valor. Por ejemplo una persona que carece de capital humano no
es productiva. Si la persona es analfabeta, enferma y no tiene experiencia, es decir carece totalmente de capital humano, no puede
ser productiva. Para que una economa disfrute de un crecimiento
dinmico debe disponer de capital. En primer lugar debe haber
acumulacin de capital fsico. En segundo lugar de capital social
que supone una buena administracin pblica, un aparato de
justicia efectivo, junto con su brazo armado: la polica. Y en tercer
lugar que haya acumulacin de capital humano en las personas.
Clasificadores del presupuesto, op.cit.
20
Finanzas Pblicas
91
El capital social es un trmino problemtico. All estara

por ejemplo la funcin represiva del Estado en cuanto al hacer
cumplir las normas y las leyes. En un rgimen con alta legitimidad
es posible considerar que ejercer la represin sobre unos pocos
podra ser considerado como el fortalecimiento del capital social.
Pero cuando la legitimidad es restringida puede decirse que las
funciones represivas son capital social?
En cuanto a la definicin del gasto social sobre la base del
gasto dirigido al capital humano, aqu subyace la idea del individuo
y del mercado. Porque el capital humano es un bien privado que
posee cada individuo, y de la dotacin de dicho capital depende su
productividad y su remuneracin en el mercado. De manera que
la inversin en capital humano consiste en crear un activo que da
derecho a una renta futura (Bowles y Gintis, 1983), al igual que un
empresario hace una inversin la cual espera recuperar a travs
de su renta futura.
Este es el enfoque para la educacin que tiene el BID (1997):
La educacin determina la productividad de la fuerza de trabajo
que interviene en cualquier funcin de produccin (p. 69). La
educacin es presentada en trminos de productividad econmica, la cual a la postre se traduce en remuneracin individual en
el mercado. En este sentido la educacin se convierte en un bien
privado, que debe ser adquirido a travs del mercado, perdiendo
su connotacin de ser un bien social.
Y es la mala distribucin de ese capital humano en Amrica
Latina lo que hace que la regin sea la que tenga la peor distribucin del ingreso en el mundo, de acuerdo con el BID. Afirma
que algunas investigaciones han encontrado asociacin entre los
niveles de educacin y la distribucin del ingreso: La distribucin
del ingreso tiende a ser ms desigual en aquellas sociedades donde
los retornos de la educacin son ms altos (p. 252).
El organismo seala que los recursos pblicos se concentran
excesivamente en el financiamiento de la educacin superior, lo cual
hace que no se dediquen recursos suficientes para el financiamiento de la educacin bsica. El rendimiento relativamente elevado
de la educacin superior21 y el nmero relativamente reducido de
Rendimiento medido como los ingresos laborales obtenidos por las personas que poseen
educacin superior.
22
El 10% de la poblacin de mayores ingresos
21
92
Csar Giraldo
personas que llegan a ella explica que la desigualdad se concentre

desusadamente en el decil superior22 (BID 1998, p. 6). Ms adelante
el BID agrega: la familia acta como canal de transmisin de la
desigualdad entre generaciones y la educacin como su mecanismo
bsico (p. 36).
Segn el BID con la apertura econmica los sectores que
tenan un nivel de educacin ms alto lograron insertarse en los
sectores ms intensivos en capital y tecnologa, mientras que la
poblacin en general tena un nivel de educacin bajo, y por lo
tanto la reconversin la expuls del mercado laboral, porque no
posea las calificaciones que demandaba la nueva economa.
Para el BID no ha disminuido la desigualdad en el ingreso
en la regin por el lento ritmo de expansin de la educacin bsica
lo que dio como resultado desigualdad en la distribucin del capital
humano, lo cual ha generado grandes diferenciales salariales, de
manera que la educacin se constituye en el principal determinante de la distribucin del ingreso en Amrica Latina (p. 47). Y
advierte la institucin que en Amrica Latina probablemente el
incremento en el nivel educacional en los niveles bsicos conduzca
a una reduccin de la desigualdad del ingreso, de lo contrario, si
se mantienen las tendencias observadas, la situacin tender a
empeorarse (BID 1997, p. 253).
De acuerdo con el FMI la inversin pblica en capital humano
bsico en los sectores menos favorecidos puede ser la forma ms
slida de reducir la desigualdad y aumentar el ingreso a largo plazo
(FMI 1998, p.4). El argumento se basa en el hecho de que el no acceso
a una educacin y salud bsicas de los sectores menos favorecidos les
niega la posibilidad de acceder a capital humano, lo que se traduce
en un deterioro en los ingresos, o en la exclusin del mercado.
Como se puede apreciar, la posesin del capital humano
se est equiparando al mismo nivel que la posesin de otro activo
tierra, capital, recursos naturales. Al centrar el problema de la
distribucin del ingreso en la distribucin del capital humano se
est evadiendo el problema de la concentracin de la propiedad.
A este respecto el BID (1998) seala que Los datos que hemos
reunido no respaldan la nocin de que la elevada desigualdad
que se observa en Amrica Latina no proviene simplemente del
hecho de que unas pocas familias sean las propietarias de una
parte desproporcionada de cada pas (pp. 1 - 2). De manera que
Finanzas Pblicas
93
no se trata de redistribuir la riqueza sino de dar educacin bsica.

Argumentan que empricamente lo que ms tiene incidencia sobre
el coeficiente Gini es la educacin, de forma tal que las polticas
redistributivas se reducen a aumentar la educacin bsica.
La categora capital humano es problemtica. En primer
lugar porque pone al hombre como un instrumento para la economa (bien de capital), cuando es la economa la que debe estar al
servicio del hombre. En segundo lugar, se trata de un capital que
no es transferible en el mercado. Las condiciones de una persona
en cuanto a su salud, experiencia y conocimientos ( capital humano), no son algo que se pueda transferir de forma instantnea en
el mercado a otra persona, as como un empresario le vende una
mquina (por ejemplo un torno) a otro empresario.
Ciudadano como usuario

Los vacos sociales que acabamos de mencionar se pretenden
llenar con un nuevo sujeto social que es el individuo consumidor
de bienes y servicios pblicos. Ya no se trata de un ciudadano
con derechos frente al Estado si no de un cliente de un servicio
especfico donde los derechos se reducen a lo que se estipula en
el contrato que regula dicho servicio, de manera que el derecho
social queda convertido a un derecho contractual . En el caso del
derecho social no existe una relacin entre lo que se paga y lo que
se recibe. El ciudadano debe pagar (a travs de las contribuciones
-impuestos- que le hace al Estado) de acuerdo a su capacidad econmica, y como contrapartida recibe del Estado bienes sociales de
acuerdo a la necesidad de ese ciudadano.
Los derechos sociales dejan de ser deudas del Estado con
los ciudadanos, para pasar a ser deudas contractuales entre los
proveedores de los servicios y quienes pagan por ellos. Cualquier
reclamo ciudadano se convierte en un pleito civil con un ente
privado que es el prestador del servicio. Se trata de relaciones
comerciales, dentro de un esquema contractual, que se resuelven
dentro de las pautas de la relacin comercial. Con la diferencia
que la entidad prestadora tiene la asesora jurdica, la posibilidad
de privar del servicio al usuario, y que la carga de la prueba en la
prctica recae sobre el usuario. Se trata de una sociedad contractual
y de un nuevo principio de ciudadana.
94
Csar Giraldo
La consulta al ciudadano tiene que ver con el grado de

satisfaccin que recibe del servicio. Es un problema de calidad
(lo que se recibe de acuerdo al precio pagado) y no de derecho
social. Se trata de una relacin de cliente dentro de un contexto
de mercado. La consulta al ciudadano se da a travs del voto en el
mercado (las instituciones estatales entran a competir).
El ciudadano es dividido en un nmero de identidades de
consumo separadas en relacin con distintos proveedores: paciente, pasajero, alumno (o padre del alumno), usuario de energa
elctrica, etc. (Prior, Stewart y Walsh, 1995) (Lpez y Felder 1997,
p. 10). Eso lleva a una conceptualizacin que incluira a los presidiarios como inquilinos de crceles pblicas, los indigentes como
beneficiarios de programas de asistencia, y los seres humanos
an habitantes del seno materno antes del alumbramiento por
estar la madre atendida en sanatorios del gobierno. Quiz hasta
los difuntos cabran en la categora de cliente por estar asilados
en los cementerios municipales (Guerrero 2004, p. 261), hasta
los criminales seran los clientes de la polica.
Nos dicen Lpez y Felder que La apertura de los servicios
pblicos a la accin de las fuerzas de mercado es la estrategia
privilegiada para transformar el rol del ciudadano, como receptor
pasivo, al de consumidor activo y poseedor de nuevos derechos
especficos: recibir informacin sobre los niveles de calidad de los
servicios y de desempeo de sus prestadores, expresar las distintas
necesidades individuales, elecciones y preferencias, recibir resarcimientos por fallas o deficiencias en los servicios prestados, contar
con canales de comunicacin con los productores y con una adecuada representacin de intereses frente a los decisores (p. 9).
Comentarios generales
El Estado deja de ser el proveedor de los bienes sociales y traslada esta funcin al mercado, lo que lleva a replantear el contrato
social existente entre los ciudadanos y el Estado. De acuerdo con
dicho contrato la obligacin del Estado es la de proveer bienes
pblicos y la del ciudadano la de pagar impuestos. La ciudadana
social elev tal contrato a los bienes pblicos sociales. Con el
paradigma actual la gratuidad de los bienes sociales deja de ser
un derecho del ciudadano frente al Estado, derecho que a su vez
Finanzas Pblicas
95
era la contraprestacin que el ciudadano reciba por el hecho de

pagar impuestos. De manera que desapareci la relacin entre
derechos y obligaciones que constituyeron la ciudadana social.
Ahora la gratuidad depende de ser definido pobre o excluido,
caso en el cual la persona recibe un subsidio para que pague por
el bien o servicio social que recibe. Esto es lo que Fleury y Molina
(2000) llaman la ciudadana invertida o ciudadana asistida,
porque es el fracaso social lo que le da el derecho a la persona
de recibir bienes sociales de forma gratuita. Por el contrario, el
ciudadano pleno debe comprar dichos bienes porque no necesita
un subsidio del Estado.
Se trata de una ciudadana extraa que coloca a los pobres
como grupo objetivo de la poltica social. El nuevo tipo de ciudadano que se definira como pobre no reivindicara el hecho de serlo.
Se pregunta Lautier (p. 24) como reconocer un nuevo mundo en
el cual aquellos que lo desean no quieren expresar su condicin
de portadores de ese nuevo mundo (ser pobres), y cuando logren
el nuevo mundo no estaran en l (seran no pobres). La Utopa
donde no hay lugar. La pobreza es el objeto de estudio de los no
pobres, no de la visin que los pobres puedan tener de s mismos,
porque si fuera la visin de los pobres no se contentaran con
ayudas focalizadas sino que iran hasta la reparticin total de las
riquezas. En vez de eso, segn Gonzlez, La gestin de la pobreza
se est realizando de tal manera que permita alcanzar las metas
blandas del desarrollo social de las que habla Katzman23. El logro
de las metas duras, que finalmente son las que permitiran abolir
la pobreza, implica modificar las dotaciones iniciales y ello tiene
costos polticos enormes que el Estado es incapaz de asumir. Las
metas duras de desarrollo social necesariamente tocan la distribucin del ingreso y la riqueza. Y no parece existir la voluntad poltica
de darle prioridad a la lucha contra la desigualdad (pp. 5 - 6)
Se trata de un discurso que tiene una funcin poltica disociada de la realidad de las personas pobres, que adems no incluye
el tema de la desigualdad, porque en este caso habra que incluir
a los ricos en el anlisis (Mestrum, 18), y ello llevara a hablar de
clases sociales. Por el contrario, en vez de clases se habla de in23
Lograr la cobertura total en primaria sera una meta blanda. La reforma agraria, el aumento
del impuesto a la gran propiedad urbana, o la restriccin a las herencias, son ejemplos de
metas duras.
96
Csar Giraldo
dividuos pobres, se trata de un enfoque individualista que niega

el principio de la solidaridad, y construye la poltica social sobre
la base del principio del egosmo individual. Como dice Gonzlez
(1998) La enorme influencia que ha tenido el utilitarismo en el
anlisis econmico ha llevado a considerar la pobreza y la desigualdad como fenmenos que tienen su origen en el individuo.
Y, desde esta lgica, las soluciones propuestas tambin se caracterizan por su nfasis en la persona. Los programas de focalizacin
y los subsidios a la demanda centran la atencin en el individuo
o su familia (p. 1).
El enfoque individualista con el que se asume la poltica social segn Lo Vuolo (1995, p.4) anula el componente universalista
de las polticas sociales, reemplazado (dicho componente) por
polticas residuales que por su propia definicin no son redes de
seguridad, sino operaciones de salvataje focalizadas que obligan
a estar en el momento y el lugar del accidente, cosa muy difcil a
medida que estos se multiplican y se transforman en situaciones
normales.
La focalizacin se opone a los intereses generalizables, que
son los que integran una sociedad democrtica. La focalizacin
atiende intereses particulares fuera de las preocupaciones de los
otros. Se pretende reemplazar el universalismo meritocrtico del
Estado de Bienestar por el universalismo selectivo que combine
acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios sociales
y selectividad, como identificacin de necesidades segn cada
individuo (p. 165).
Agrega Restrepo (1999), Se busca debilitar la apropiacin
de las instituciones y programas del Estado por grupos sociales
que conquistan derechos de manera permanente y construyen
organizaciones dentro del Estado o para negociar colectivamente
con l. Tambin, se quiere debilitar al Estado como ejecutor de
polticas que pasan a ser contratadas con el sector privado y organizaciones de profesionales.
Estas polticas atentan contra los derechos adquiridos
por la sociedad y la capacidad de intervencin del Estado. En lo
primero porque al tratar con individuos, se deja de negociar con
organizaciones que representan intereses sociales, tales como los
sindicatos, los gremios, organizaciones comunitarias, o los partidos
polticos. Del otro, porque el Estado deja de ser el ejecutor directo
Finanzas Pblicas
97
de las polticas sociales; el hecho de eliminar los subsidios a la

oferta significa eliminar las entidades pblicas que los proveen.
De acuerdo con Libardo Sarmiento (1994) en este contexto
el gasto pblico social adquiere un carcter asistencialista, y tiene
como, producto polticas que tienen como fin frenar el deterioro
social y articular, los grupos indigentes y pobres a las lgicas segmentadas del mercado, mediante la focalizacin de los recursos y
los subisidios a la demanda (p. 15). Y agrega que el Estado pierde
la definicin de poltica social y se reduce a manejar limitaciones
de mercado de los bienes pblicos (p. 5). Las acciones focalizadas
a grupos especficos se traducen en una serie de programas cada
uno de los cuales se analiza de acuerdo a su poblacin objetivo.
La poltica de lucha contra la pobreza termina por convertirse en
la sumatoria de una serie de programas puntuales, que no estn
articulados de forma integral (Lo Vuolo 2001, p. 40). La multiplicacin de pblicos focalizados y polticas especficas hace dudar de
la capacidad del Estado de conducir polticas de integracin con
un espritu universalista, porque su accionar se convierte en una
multiplicacin de tratamientos especiales a poblaciones problema. (Castel 1995, pp. 420-421).
Son polticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un
carcter discrecional y excluyente que se vuelven muy difciles de
administrar. Adems es necesario identificar el tipo de ayuda a ofrecer, su duracin, la forma de acompaamiento, de monitoreo. Con
frecuencia se requiere de un tratamiento individualizado porque las
normas no pueden abarcar todos los casos que se puedan presentar
(Standing, pp. 260-261). Todo esto hace que en la prctica la poltica social deba definirse sobre la base del territorio (localidades,
barrios, manzanas) y factores demogrficos para poder identificar
exactamente al beneficiario que va a ser objeto de intervencin de
las instituciones estatales, comunitarias o privadas.
Las acciones focalizadas a grupos especficos se traducen
en una serie de programas cada uno de los cuales se analiza de
acuerdo a su poblacin objetivo. La poltica de lucha contra la
pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de
programas puntuales, que no estn articulados de forma integral
(Lo Vuolo p. 40). La multiplicacin de pblicos focalizados y polticas especficas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir polticas de integracin con un espritu universalista, porque
98
Csar Giraldo
su accionar se convierte en una multiplicacin de tratamientos

especiales a poblaciones problema. (Castel, pp. 420-421). Son
polticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carcter
discrecional y excluyente que se vuelven muy difciles de administrar. (Giraldo 2007)
Restrepo indica que En adelante se desea tratar con individuos aislados favorecidos por asignaciones focalizadas, dispersas
y discontinuas y, que compiten entre s por los subsidios a la demanda24. El resultado ms perverso de las tcnicas de focalizacin
de beneficiarios es la disputa entre entidades territoriales, organizaciones sociales y pobres por los recursos escasos ofrecidos. En
vez de promocionar la solidaridad, la colaboracin y la unidad de
los pobres y de aquellos que trabajan con ellos, se genera competencia, enfrentamientos y una carrera de unos contra otros. Los
programas de focalizacin obligan a excluir entre iguales, es decir,
entre la poblacin igualmente marginal. Los reformadores aducen
en favor de los subsidios a la demanda una relacin ms prxima
entre la decisin y la ejecucin del gasto y, entre la poltica social
y el beneficiario. Pretenden por esta va alcanzar mayores niveles
de eficiencia que presumen ausentes en los subsidios a la oferta
institucional. Afirman que, en stos ltimos, buena parte de los presupuestos financian la administracin, los operarios y la direccin
de las entidades que median entre los recursos y los beneficiarios
finales de las polticas. Pero, en los hechos, lo que logran es una
transferencia de intermediarios, de los polticos, administradores
pblicos y organizaciones sociales, hacia los tecncratas, intermediarios financieros y empresarios privados encargados de administrar y ejecutar las polticas de subsidios (pp. 23 - 24).
En otro aparte Restrepo seala: Ahora bien, las tcnicas
de intervencin sobre poblaciones selectivas suelen mantener la
dependencia de los pobres respecto de los programas aleatorios
y discontinuos del Estado. En virtud de lo anterior, se perpeta la
dependencia la mayora de las veces individual de los pobres
24
El neoliberalismo no es ajeno al inters por la participacin ciudadana en las polticas

sociales, sino que posee una estrategia completa para, mediante la participacin, debilitar las organizaciones sociales y promover la competencia de usuarios por los recursos
estatales, as como compiten los agentes privados en el mercado. Un desarrollo ms
extenso de esta tesis se puede leer en Restrepo, Daro I. Eslabones y precipicios entre
participacin y democracia. Cuadernos de Economa, nm 28, Universidad Nacional
de Colombia. Bogot, 1998
Finanzas Pblicas
99
respecto de los programas y funcionarios estatales; y, se posterga

el fortalecimiento de organizaciones autnomas y la capacidad
de representacin de intereses en la distribucin de los recursos
estatales.
El anlisis de Restrepo nos permite sealar que la asignacin de los subsidios es discrecional (en el sentido que unos son
calificados como pobres con derecho a algn subsidio particular
y a otros se les considera que no tienen ese derecho) lo que abre
la puerta para aplicar prcticas clientelistas, como lo sealan los
estudios empricos. Incluso la posibilidad que estas prcticas se
reproduzcan es mayor que en el caso de las polticas universales
del anterior modelo de intervencin, porque al ser universales
estn sujetas a menor discrecionalidad. Las reglas sobre las cuales
se ejercen las relaciones clientelistas cambian en el sentido que
instancias del poder ejecutivo adquieren un mayor juego respecto
al pasado que el manejo de la clase poltica, en razn que tales
instancias tienen un mayor juego en la asignacin de los subsidios.
Sin embargo este tema no se va a desarrollar aqu.
El hecho que la focalizacin genere un nuevo tipo de clientelismo, niega una de las virtudes supuestas de esta poltica, que
era supuestamente combatir este tipo de prcticas. Se aduca que
en la anterior forma de intervencin estatal que el clientelismo era
la forma que mediaba la relacin entre el Estado y la sociedad en
Amrica Latina. Los Estados corporativos, excluyentes, y centralistas, que proporcionaban subsidios a la oferta, estaban sujetos a
un nulo control social, porque estaban alejados de la sociedad. Y la
interrelacin con la sociedad estaba mediada por la clase poltica
que apelaba a las prcticas clientelistas con el objeto de satisfacer
sus intereses electorales.
Se supone que con la descentralizacin y los subsidios a la
demanda, se logra un mayor control social sobre el gobierno en la
medida en que acerca el usuario del servicio a quien lo presta. Pero
la focalizacin tambin genera un fenmeno de diferenciar entre los
que tienen el subsidio de los que no lo tienen, lo que atenta contra
la cohesin social. La focalizacin y el subsidio a la demanda se basan en el principio de que el que quiera ser clasificado como pobre
debe demostrar lo que no tiene (as efectivamente lo tenga), y eso
presenta una dificultad tcnica y poltica, adems que estimula distorsiones en el comportamiento de los agentes econmicos. Segn
100
Csar Giraldo
Lo Vuolo y Barbeito (1995) este tipo de polticas: 1) Se ocupa del

efecto final de la pobreza y no del origen 2) Ignora las externalidades positivas producidas por una poltica de alcance universal 3)
No discute las ineficiencias y el alto costo de la provisin privada.
4) Sus evaluaciones se basan en criterios estticos que no toman
en cuenta los problemas de la distribucin de la riqueza, de los
ingresos y de la propia situacin de la pobreza (p.163)
Aparte de todas las crticas anteriores sobre la focalizacin,
es necesario tambin tener en cuenta que este tipo de polticas
implica costos administrativos muy grandes. De acuerdo con Van
de Walle (1995) los costos de administrar un programa pueden
subir sustancialmente cuando se requiere discriminacin entre los
beneficiarios y como consecuencia de que la informacin con la que
se cuente sea imperfecta. Debido a estas dificultades la focalizacin
ha fallado tanto en atender a los pobres como en dejar de atender
a quienes no estn dentro de ese grupo de pobres.
Como se puede apreciar de todo lo anterior, la focalizacin
y el subsidio a la demanda no resuelven el problema de encontrar
una asignacin ms eficiente de los recursos productivos. El diseo de estas polticas parta de la crtica a los subsidios a la oferta
y los subsidios universales en el sentido que introducan fuertes
distorsiones en el proceso de asignacin de los recursos econmicos, tal como se indic atrs: bajo impacto, alto costo, baja calidad,
no atender a los ms necesitados, los insumos toman vida propia
descuidando la atencin al usuario final. Pero hemos visto que
nos hemos encontrado con problemas tan o ms graves de los
que se pretenda solucionar cuando se pasa al esquema basado en
la demanda. Tampoco se resuelve el problema de la neutralidad
porque los subsidios focalizados a la demanda tambin alteran el
comportamiento de los agentes econmicos, de manera que no se
logra la tan ansiada eficiencia del mercado que se reclama desde
la visin neoclsica.
Lo que est demostrando lo anterior es que presentar la
dicotoma entre subsidios universales a la oferta, versus subsidios
focalizados a la demanda, es un enfoque incorrecto que no resuelve
nada. Con el agravante que pasar a soluciones focalizadas con una
orientacin individualista atenta contra los principios de cohesin
social y solidaridad, a la postre terminan convertidos en programas
pobres dirigidos hacia los pobres, como lo seal Van de Walle.
Captulo 2.
Presupuesto*
El proceso de elaboracin del Presupuesto
Pblico es un acto poltico, que en teora debe hacerse mediante mecanismos democrticos dentro
de las restricciones macroeconmicas de cada pas.
Sin embargo, el sometimiento a la programacin
macroeconmica se convierte en el principal criterio para la elaboracin del Presupuesto y con ello
se oculta el debate poltico.
Negociacin poltica del presupuesto

Las discusiones fiscales en la regin se han concentrado en el
tema del tamao del dficit fiscal, sobre el supuesto que el dficit
fiscal es nocivo para la salud de la economa de un pas. Desde esta
perspectiva la conclusin inevitable a la que se llega es la de que
se debe reducir el dficit (o ampliar el supervit), y por lo tanto
disminuir los gastos pblicos y aumentar los impuestos: el gasto
pblico aparece como perjudicial y el aumento de los impuestos
como conveniente. Usualmente se acude al argumento del equilibrio macroeconmico para defender dichas posturas.
Como el paradigma propende por el mantenimiento de la
disciplina fiscal, entonces se debe disear un marco institucional
que permita mantenerla. Se argumenta que el proceso poltico lleva
al dficit, por el reclamo que la sociedad hace para que el Estado
* Este captulo cont con la colaboracin especial de Jairo Bautista.
102
Csar Giraldo
gaste, y por su resistencia a pagar impuestos (Wiesner 2004; Buchanan 1997). Por esta razn se propone trasladar las decisiones
presupuestales a tecncratas competentes (Banco Mundial 1997,
p.94), y utilizar procedimientos presupuestarios jerarquizados.
Este ltimo concepto significa delegar la asignacin del gasto a
la Autoridad Fiscal (que aqu denominaremos como ministro de
hacienda25) lo que implica eliminar en la prctica la participacin
en el proceso presupuestal de los rganos de la democracia representativa (Asamblea Legislativa, Congreso o Parlamento), e incluso
suprimir la participacin de los ministerios o secretaras sectoriales.
Quienes defienden esta doctrina, argumentan que los sistemas presupuestales ms centralizados o jerarquizados logran mayor nivel
de disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen, 1998, pp. 48 - 49).
En la importancia del equilibrio fiscal se utilizan dos argumentos. Un primer enfoque se desprende de la teora del equilibrio
general: un desequilibrio cualquiera en el mercado fiscal rompera el equilibrio de todo el sistema econmico (los equilibrios
son interdependientes), impidiendo el logro de la eficiencia y por
ende realizando una asignacin de recursos no ptima, con las
consecuencias negativas que de ello se desprenden26. Un segundo
enfoque, enfatizado por los organismos financieros internacionales, consiste en sealar que la inestabilidad fiscal de los pases
latinoamericanos ha llevado hacia un mayor desequilibrio macro
con relacin a los que se presentan en los pases industrializados,
aspecto que se ha agravado, segn el BID, con el fenmeno del
riesgo de las cuentas fiscales, lo cual se traduce en escaso acceso
al financiamiento en momentos de crisis, ante la volatilidad que
perciben los inversionistas del ingreso fiscal producto de la debilidad en la estructura y sistema tributarios, frente a un gasto
pblico creciente (pp. 121 - 123).
Curiosamente si se revisa el argumento de manera exhaustiva, habra que concluir que tanto el dficit como el supervit son
situaciones indeseables desde el argumento del equilibrio, sin
embargo, la ortodoxia no condena el supervit fiscal como si lo
hace con el dficit, lo que indica que la preocupacin realmente
no es por el equilibrio sino por el dficit.
Llmese ministro o secretario de Hacienda, Finanzas o del Tesoro.
Se supone que al asignar ineficientemente los niveles de crecimiento e inversin son
menores y que otros como el nivel de desempleo y la pobreza son muchos mayores. Ver
Cuevas (2001) para detallar el argumento.
25
26
Finanzas Pblicas
103
El enfoque ortodoxo (que en esta seccin llamaremos institucionalista) mira la negociacin poltica del presupuesto desde
una perspectiva de interacciones entre instituciones, al interior
de las cuales actan individuos maximizadores, de acuerdo con el
comportamiento racional previsto por el enfoque neoclsico. Este
es el enfoque predominante hoy da, razn por la cual haremos
nfasis en l, no sin antes advertir que se trata de un anlisis basado
en el individualismo metodolgico, y en consecuencia elimina el
concepto de las clases sociales en el anlisis27.
El enfoque institucionalista pretende insistir que el proceso
de negociacin del Presupuesto puede verse a partir de un conjunto
de interacciones regidas por comportamientos de individuos maximimizadores, y que dentro de este marco se puede introducir el
concepto de mercado poltico, con el objeto de revelar de manera
ms neutral y tcnica las preferencias sociales para la asignacin
de los recursos pblicos, de la misma forma que el sistema de
precios revela las preferencias de los consumidores (Musgrave y
Musgrave, pp. 10 y 59).
En este enfoque el proceso presupuestal depende, de una
parte, del tipo de interacciones y compromisos existentes entre
quienes participan del proceso de toma de decisiones en materia
de poltica fiscal: los poderes ejecutivo y legislativo, y los grupos y
sectores sociales, polticos y econmicos, quienes deben tramitar
sus negociaciones sobre la distribucin de los recursos pblicos
a travs de las instituciones presupuestarias con las que cuenta
un pas. De la otra, de los factores que intervienen en dicha interrelacin tales como problemas de (i) incentivos dentro de las
instituciones, (ii) de informacin asimtrica, (iii) de captura de
rentas pblicas y privadas, (iv) de disipacin del commons o del
patrimonio colectivo y (v) de riesgo moral (Wiesner, p . 7). Estos
factores son producto de la racionalidad maximizadora de los
agentes que intervienen en el proceso presupuestal.
James OConnor (1973) involucra concepto de las clases sociales en el anlisis, y llega
a la misma conclusin de la tendencia hacia el dficit fiscal. Seala que las demandas
de la sociedad sobre los presupuestos locales o federales (nacionales) parecen infinitas,
mientras que la voluntad y capacidad de los ciudadanos para pagar los impuestos resulta
muy limitada. Seala que la composicin del gasto del gobierno y la distribucin de las
cargas fiscales no estn determinados por el mercado, sino que reflejan conflictos sociales
y econmicos entre grupos y clases, de manera que los gastos y programas presupuestales slo son explicables slo en trminos de relaciones de poder dentro de la economa
privada (pp. 20 - 25).
27
104
Csar Giraldo
Los agentes principales son los polticos, los electores y la

burocracia, quienes interactan bajo unas reglas entre las que se
incluyen los procesos electorales y las instituciones presupuestarias, lo cual significa procesos colectivos de decisin. Desde esta
ptica se identifican diferentes dinmicas, que Echeverry (2007),
haciendo un recuento de la literatura al respecto, clasifica como:
- Teoras de ilusin fiscal: los polticos al querer ser reelegidos
aumentan el gasto pblico financindolo con deuda, y los
votantes juzgan favorablemente al poltico por ese aumento
del gasto.
- Deuda como variable estratgica: Utilizar el endeudamiento para asegurar gastos ms all de la vigencia de un
gobierno.
- Conflictos intergeneracionales: Gastar en el presente recurriendo al endeudamiento, para que sean las generaciones
futuras quienes paguen porque sobre ellas recaer el pago
de la deuda.
- Conflictos distributivos: Para evitar el conflicto de repartir las cargas fiscales de las decisiones de gasto entre los
diferentes actores sociales y polticos se recurre al endeudamiento.
- Tragedia de los comunes: Cada partida de gasto beneficia a
un grupo especfico razn por lo cual est fuertemente motivado para promoverla, sin embargo esa partida se financia
de un fondo comn de recursos que es provisto por todos
los ciudadanos para quienes el costo de financiar esa partida
resulta imperceptible y por tanto no reaccionan en contra.
Se harn algunos comentarios a las dinmicas sealadas.
Empezando por la deuda, se afirma que cuando es utilizada para
financiar el gasto se est transfiriendo el pago de dicho gasto al
futuro, es decir, a los contribuyentes que pagarn el servicio de la
deuda en las vigencias futuras a quienes no se les ha consultado su
acuerdo con dicho tipo de gasto. Este argumento lo dio Adan Smith
(1983, libro 5, cp.3) en el siglo XVIII. Sin embargo este enfoque
tiene dos problemas. El primero fue sealado por Keynes, precisamente criticando este punto de vista de los economistas clsicos.
Sealaba que el argumento no tiene en cuenta que cuando la deuda
Finanzas Pblicas
105
financia inversin los ingresos futuros adicionales producto de la

acumulacin de capital resultante sern los que pagarn la deuda
(Giraldo 1995a). Por otra parte, si se aceptara el argumento contra
el endeudamiento, tampoco podra haber participacin del sector
privado en el mercado de capitales para financiar la acumulacin
de capital, porque igual a los consumidores futuros se les estara
cobrando los beneficios que disfrutan los consumidores del presente, y a los accionistas del futuro los costos de decisiones de los
accionistas del presente. El argumento resulta absurdo.
El segundo problema, el argumento resulta inconsistente
con la participacin de la poltica fiscal en el control monetario y
el desarrollo del mercado de capitales, de acuerdo con la recomendacin de los organismos financieros internacionales. Consideran
que los bonos de deuda pblica son instrumentos que coadyuvan
a la poltica monetaria y al desarrollo (profundizacin) del mercado de capitales Pereira (1993). Sin embargo, para emitir bonos
de deuda pblica es preciso generar dficit fiscal (una fuente de
financiamiento del dficit son los bonos) lo cual manifiesta una
contradiccin entre la disciplina fiscal por un lado, y el control
monetario y desarrollo del mercado de capitales por el otro.
Pasando al tema de la tragedia de los comunes, segn Eichengreen et.al. (1996) La fuente del dficit reside en el hecho de
que la poltica fiscal es decidida colectivamente, de manera que
los participantes no reconocen los costos sociales plenos de los
programas de gasto que avalan. A lo que agrega el BID (1997) que
En un contexto de gabinete hay muchos ministros encargados del
gasto y un slo ministro de hacienda. Los primeros son juzgados
por la cantidad y calidad de servicios que prestan, y no por la carga
tributaria que imponen. Los sistemas colegiados que confieren
igualdad de votos a todos los ministros en cuestiones presupuestarias tienden a dar lugar a gastos y dficit mayores que los sistemas
que atribuyen primaca al Ministro de Hacienda (p. 146).
De acuerdo con la Cepal (p. 121), cuando se discute el
presupuesto los programas de gasto tienden a generar beneficios
que se concentran geogrfica o sectorialmente, mientras que por
otro lado la financiacin proviene de fondos comunes, que son
los tributos que paga la sociedad en su conjunto. Esto genera
una asimetra ya que no se internalizan los costos de la decisin:
mientras los beneficios se dirigen a un grupo especfico los costos
106
Csar Giraldo
son pagados por la sociedad en conjunto. Esto lleva a que se sobrestimen los beneficios y se subestimen los costos, lo que lleva a
una sobreutilizacin de los recursos comunes (Estein et.al., 1998:
17 y 18) (Eichengreen et.al. p. 7). Este fenmeno ha sido bautizado
como la Tragedia de los Comunes.
De acuerdo con Hallerberg y Von Hagen Los polticos
representan diferentes intereses de la sociedad y gastan el dinero proveniente del un fondo general de impuestos (p. 38), de
manera que se presenta una incongruencia entre la percepcin
de los beneficios y de los costos de los gastos, lo cual implica que
cada participante aprecia en su totalidad el beneficio marginal
de un dlar adicional gastado en las actividades de su rea, pero
nicamente aquella parte del costo marginal que soportan sus
electores El hecho de que el fondo general de impuestos sea
un fondo de propiedad comn crea un gasto positivo y un sesgo
deficitario (p. 41).
De acuerdo con Eichengreen et.al. La elaboracin y aprobacin del Presupuesto se ha convertido en un proceso de tome
y dame de favores a cargo del Tesoro Pblico. En ausencia de un
mecanismo coordinador, el lobby puede resultar en gasto excesivo
debido a la resistencia a pagar impuestos (p. 7). Este fenmeno se
agrava, dicen ellos, con el hecho de que Una caracterstica general
de las finanzas pblicas modernas consiste en que el gasto pblico
est dirigido ms directamente a grupos especficos de la sociedad
que la tributacin28 (Hallerberg y von Hagen, p. 40).
En el proceso de negociacin del presupuesto los polticos
tienden a representar intereses regionales y los ministros del gabinete intereses sectoriales con la supuesta excepcin del ministro
de hacienda. Supuesta, porque como se sabe, la agenda de los
ministros de hacienda de la regin es consultada con los organismos financieros multilaterales, los grupos econmicos y vigilada
por las firmas calificadoras de riesgo, quienes hacen saber su opi28
Finanzas Pblicas Modernas en el sentido de que el gasto se focaliza, es decir que la

provisin de los bienes y servicios pblicos debe hacerse a travs del mercado, lo que
significa que el Estado renuncia a la provisin de los bienes y servicios sociales, mientras
que los impuestos no se dirigen al fondo comn, sino que se dirige a un grupo especfico, la poblacin, a travs de la generalizacin del IVA, mientras que al capital se lo
beneficia con la reduccin de la tributacin: eliminacin del impuesto sobre dividendos,
eliminacin del impuesto de remesas de utilidades al exterior, no tributacin al capital
financiero especulativo, y eliminacin de la progresividad en el impuesto a la renta. Ver
la primera seccin.
Finanzas Pblicas
107
nin cuando las economas manifiestan desequilibrios externos,

y presionan dicha opinin en la negociacin del financiamiento
internacional, de manera que ese inters sectorial tambin queda
tambin expresado en el consejo de ministros a travs del ministro
de hacienda.
Respecto a la dinmica del ciclo electoral, un gobierno
ansioso de reeleccin puede estar inclinado a gastar ms, con el
propsito de buscar mayor favorabilidad de la opinin pblica
hacia el partido de gobierno (Eichengreen et.al. pp.10 y 11) (BID,
pp.143ss). Este es un tema que en los ltimos aos ha cobrado
una gran relevancia, en la medida en que en varios pases de la
regin han puesto su mirada en el mecanismo de la reeleccin
presidencial, lo cual ha puesto al presupuesto pblico a orbitar
bajo los intereses del gobierno de turno, y para ello se vale de los
mecanismos asistenciales de distribucin del gasto y la posibilidad
de financiar el creciente dficit con deuda, lo cual hace an ms
crtico el panorama fiscal en muchos pases de la regin.
Para la aumentar los gastos se recurre a diferentes prcticas. Las ms comunes son: (1) La sobreestimacin de los ingresos
pblicos (Eichengreen et.al., p.10), por ejemplo proyectando crecimientos econmicos demasiado optimistas, lo que permite hacer
mayores apropiaciones presupuestarias. (2) La subestimacin de
determinados gastos como por ejemplo una proyeccin baja de la
tasa de inters lo que subestima el valor real del servicio de la deuda. (3) Dejar por fuera del Presupuesto instituciones pblicas con
lo cual se subestiman los gastos reales del gobierno. (4) Adquirir
obligaciones contractuales futuras para comprometer partidas
presupuestarias ms adelante; un ejemplo de esto ltimo consiste
en suscribir grandes contratos plurianuales que dejan amarrados
compromisos presupuestales para vigencias futuras.
El conjunto de las dinmicas hacia el aumento del gasto
pblico, acabadas de mencionar, estn suponiendo que los actores
que participan en el proceso presupuestal son unos tramposos que
quieren aprovechar su situacin para sacarle la mayor ventaja al
fisco. Al fin y al cabo son agentes maximizadores y egostas, y ese
es el comportamiento esperado segn la visin neoclsica. Es muy
reduccionista pensar que el proceso poltico se comporta de esa
manera. Ante esta dinmica se propone una jerarquizacin del
sistema presupuestas, como se ver ms adelante. Dicha jerar-
108
Csar Giraldo
quizacin significa darle una prerrogativa especial al Ministro de

Hacienda (o su equivalente). Tendra una jerarqua de decisin
final superior a cualquier funcionario pblico y frente al poder
legislativo. Se trata de una dictadura fiscal. Sin embargo la jerarquizacin no resuelve el problema del ciclo electoral (BID, pp.
143ss) mencionado atrs, porque de todas maneras el presidente,
que es el jefe del ministro, puede estar tentado a expandir el gasto
en poca electoral.
Adems, existe una serie de grupos de inters mucho ms
restringidos, sospechosamente no mencionados por los institucionalistas, que pueden capturar diversas rentas del presupuesto para
sus particulares intereses. Es que acaso el ministro de hacienda
est por fuera de los intereses que se juegan en una sociedad? Normalmente los ministros de hacienda, y en general los altos funcionarios vinculados a los asuntos fiscales, monetarios y financieros,
terminan como funcionarios de los organismos financieros multilaterales, o como ejecutivos de los principales grupos econmicos
de los pases. De manera que resulta muy difcil de creer que tales
funcionarios representan el inters general de la sociedad. De hecho
a ellos tambin se les aplica la tragedia de los comunes.
Regulaciones financieras
y su impacto en el presupuesto
Detrs de la visin aparentemente tecnocrtica existe una visin
ideolgica, casi que se podra decir religiosa: El principio de fe
que el dficit fiscal es el principal causante de los desequilibrios
macroeconmicos. Y posteriormente se pasa a acusar al proceso
poltico como el responsable de esta situacin, con el argumento que
ello es resultado del comportamiento maximizador de los agentes
que entran en el proceso de elaboracin del Presupuesto Pblico
lo cual conduce a la sobreexpansin del gasto. Se convierte en un
diagnstico comn que la existencia persistente del dficit fiscal
es la causa de los desequilibrios de la balanza de pagos, las crisis
financieras y la recesin (Hallerberg y von Hagen, p. 37) (Davis, sin
fecha). Basta con escuchar las declaraciones de cualquier ministro
de hacienda o finanzas de la regin, los reportes de las misiones
del FMI, o los conceptos de las firmas calificadoras de riesgos, para
tener que soportar de manera repetitiva y montona esta letana.
Finanzas Pblicas
109
La literatura relacionada con las instituciones presupuestarias se concentra en buscar un marco institucional que lleve hacia
la disciplina fiscal. Los Organismos Financieros Internacionales
presionan para cambiar las instituciones presupuestarias de la regin, con el objeto de crear talanqueras para que el proceso poltico
no conduzca hacia el dficit fiscal, o no cambie la composicin del
gasto pblico en el sentido que se repudien las obligaciones con el
sector financiero. Este ltimo aspecto se visualiza en los programas
de ajuste del FMI que se aplican en la regin, los cuales siempre
incluyen la reduccin de los gastos con excepcin de los correspondientes al pago de la deuda29, y que una de las condiciones de
incumplimiento de los acuerdos sea incurrir en atrasos en los pagos
externos del sector pblico30, habida cuenta que tales pagos externos son principalmente servicio de la deuda pblica externa. Este
tipo de clusulas puede ser ledo como que el ajuste del gasto pblico
tiene como propsito reducir todos los dems gastos diferentes al
pago de la deuda pblica para posibilitar el pago de la misma, es
decir para que el capital financiero garantice su retorno.
Acusar al dficit fiscal del mal desempeo econmico es
un argumento fcil porque normalmente las crisis econmicas
estn acompaadas de dficit fiscal (aunque se han dado casos
en el sentido contrario). Ello es as porque una crisis, al deteriorar la actividad econmica, debilita las bases gravables sobre las
cuales se recaudan los impuestos. De otro lado, se acrecientan las
demandas por aumento del gasto pblico en razn a que las crisis,
por ejemplo, producen aumentos de pobreza lo que implica ms
gasto social, o dficits en entidades pblicas y gobiernos locales,
que demandan apoyos presupuestarios. Como el fenmeno de la
crisis econmica y fiscal es simultneo el problema reside determinar el orden de la causalidad.
Si bien la tecnocracia acusa a la dinmica poltica como
responsable del dficit fiscal, son las reformas que se han intro Por ejemplo el Acuerdo firmado por Colombia con el FMI en diciembre de 1999 reza
que Para ayudar a alcanzar sus objetivos fiscales, el Gobierno Central ejercer estricto
control sobre sus gastos diferentes al pago de intereses (Ministerio de Hacienda 1999a,
p.14).Esta condicin se mantuvo en las sucesivas revisiones del acuerdo en 2001, 2002,
2004 y 2005.
30
Las condiciones adicionales son: Imponga o intensifique restricciones sobre los pagos y
transferencias de las transacciones internacionales corrientes. Introduzca o modifique
sistemas de cambio mltiples. Imponga o intensificique restricciones a las importaciones
por razones de Balanza de Pagos. (Ministerio de Hacienda 1999b).
29
110
Csar Giraldo
ducido en Amrica Latina las que han drenado la capacidad de

control por parte de los gobiernos de los equilibrios financieros.
En primer lugar porque los ministerios no intervienen en los mercados de manera tan extensa como en el pasado, de manera que
muchas actividades ahora escapan de la regulacin estatal Haggard
(1995, p.51); en segundo lugar, la privatizacin ha hecho que los
gobiernos pierdan la capacidad de control en el comportamiento
de las empresas que atienden varios sectores, como es el caso
de las telecomunicaciones, la industria del transporte, el sector
energtico, y la seguridad social, entre otros; en tercer lugar, la
descentralizacin en algunos casos ha llevado a la inestabilidad
macroeconmica y poltica (Cepal, 1998, p.17) (Banco Mundial,
p.13); y en cuarto lugar los fiscos han perdido ingresos importantes con la privatizacin, como son el caso de las cotizaciones a la
seguridad social y los ingresos de las empresas, de manera que
entran ms competidores en el juego de extraerle ingresos a los
ciudadanos con lo cual las bases tributarias se debilitan.
Pero por sobre todo lo anterior, que es lo que reconocen los
promotores de las reformas, el control sobre los agregados macro,
que es lo que tanto les preocupa, se ha perdido fundamentalmente
porque las reformas se han acompaado con la eliminacin de
todas los controles que regulaban el mercado de capitales y el
sector externo: se eliminaron los controles de cambio, se liber el
rgimen de inversiones extranjeras, se desregul el sistema financiero, y se introdujo la apertura comercial. Los capitales pueden
entrar y salir y circular por las economas extrayendo rentas sin
cortapisas ni controles. Entonces es lo financiero lo que determina
el proceso de elaboracin del Presupuesto Pblico y la razn de
que ello sea as es poltica: son los intereses del capital financiero
especulativo, lo que seala que despus de todo, el presupuesto
sigue siendo un tema esencialmente poltico y no tcnico. El cambio en la regulacin financiera crea cargas fiscales nuevas, de las
cuales se puede mencionar:
i.
la negacin del acceso de los recursos de emisin

para el financiamiento del gasto pblico y por tanto
obligando al gobierno a captar recursos a travs de
la colocacin de bonos de deuda pblica, lo que hace
que el servicio de la deuda crezca,
Finanzas Pblicas
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
111
el manejo de la poltica monetaria a travs de instrumentos fiscales, lo que se convierte en una carga
para el Presupuesto Pblico,
la aceptacin del pasivo pensional que se crea a
favor de los fondos privados de pensiones por la
privatizacin de la seguridad social,
la aceptacin de los pasivos de las empresas pblicas
que se privatizan,
la aceptacin de las prdidas de las entidades financieras que entran en crisis,
la aceptacin de las obligaciones externas del sector
privado o del sector pblico descentralizado cuando
se presenta una crisis externa.
Todas estas obligaciones financieras son impuestas por los

organismos financieros internacionales, con la vigilancia de las
firmas calificadoras de riesgos, dentro del marco de las reformas estructurales que se le imponen a la regin. Probablemente
ms de la mitad de los gastos de los Presupuestos Pblicos de los
pases latinoamericanos estn determinados por las obligaciones
hacia el capital financiero, tal como sucede en Colombia. Hay que
sealar entonces que estas obligaciones financieras son muchas
ms de las que usualmente se caracterizan como servicio de la
deuda.
Por otra parte, los factores polticos no pueden ser presentados simplemente como la accin egosta y maximizadora de los
grupos que logran rentas presupuestales, estilo Echeverry. Las
cosas son ms compejas. Si no se hubiera presentado abundancia
de los recursos el crdito externo en la dcada del setenta y los
del crdito interno en las dcadas posteriores el dficit no podra
ser financiado, por ende la correccin del desbalance se hubiera
presentado de otra manera. Esto nos lleva al argumento de que el
endeudamiento del gobierno es producto del apetito de los acreedores de obtener rentas va el endeudamiento pblico. Hay que
reconocer que frente a la posibilidad de tener acceso a fuentes de
financiamiento el proceso poltico lleva a acceder a dichas fuentes
porque permite expandir el gasto (lo cual beneficia a los diferentes
grupos y clases sociales que tienen acceso al Estado) sin incurrir
en el costo poltico de cobrar los impuestos.
112
Csar Giraldo
Este ltimo criterio entra a jugar para el acceso a los

recursos provenientes del crdito del Banco Central. El poder
poltico puede tener acceso a dichos recursos para financiar
gastos, si el gobierno controla el Banco Central, que era lo que
suceda en Amrica Latina antes de las reformas estructurales
que se han aplicado en el curso de las ltimas dcadas. Lo que
resulta extrao, es que esta posibilidad exista desde comienzos
de la dcada del treinta, y sin embargo no se abus de este recurso. La razn de ello es que su efecto inflacionario golpeaba
a la poblacin y los perodos de alta inflacin eran seguidos por
grandes movimientos sociales (Giraldo 1995b), entre otras cosas,
por la no existencia del salario mnimo de ajuste peridico en
las primeras dcadas del proceso, de manera que la inflacin se
traduca en una prdida permanente e irreparable del ingreso
real de los trabajadores. Slo los sectores sindicalizados, que lograban convenciones colectivas peridicas, tenan una proteccin
relativa de este fenmeno, pero estos sectores no englobaban a
la mayora de la poblacin.
Paradjicamente el recurso de la emisin fue utilizado de
manera extensiva en el perodo posterior de la crisis del 82 (cuando
el FMI prohibi su utilizacin en el contexto de las condicionalidades de los programas de ajuste) y como consecuencia de ello
se presentaron los fenmenos de hiperinflacin en la regin. Y la
razn de ello no fue precisamente el apetito de los polticos por
la expansin del gasto pblico (diferente al servicio de la deuda),
el cual por cierto se redujo como consecuencia del ajuste fiscal31.
El exagerado uso de los recursos provenientes de la emisin fue
consecuencia de los costos financieros de los bonos de deuda interna que emitieron los gobiernos, los cuales se expidieron para
pagar las obligaciones de la deuda externa adquirida en la dcada
del setenta y comienzos del ochenta. Este tema est parcialmente
desarrollado en Giraldo (1998).
Existen dos reformas que han tenido un alto impacto fiscal
negativo: 1) La prohibicin de la emisin monetaria para el financiamiento del gasto pblico lo cual obliga al gobierno a pagar los
costos del mercado para la captacin de recursos crediticios; y 2)
La privatizacin de la seguridad social que obliga al gobierno a
asumir los pasivos pensionales para trasladarle la parte rentable
del negocio a los Fondos Privados de Pensiones.
Finanzas Pblicas
113
En cuanto a lo primero, la limitacin de la emisin monetaria para financiar el presupuesto, esto conduce a la necesidad de
emitir bonos que se colocan en los mercados financieros privados,
pagando tasas de inters de mercado, con lo cual una porcin
creciente de los impuestos es absorbida por el costo financiero de
dicho mecanismos de financiacin. Esta circunstancia hace que el
servicio de la deuda sea una carga cada vez mayor en el Presupuesto, constituyndose en el principal gasto, y el principal causante
de los desbalances fiscales. Por otra parte, el servicio de la deuda
es el punto focal de la programacin presupuestal, es decir, que es
el primer gasto que se programa, y dicha prioridad est instituida
en muchos casos o bien en las Constituciones de los pases, o en
las leyes presupuestales o en las leyes de control del gasto pblico
o en todas ellas de manera simultnea.
Hay que sealar que la captacin de bonos pblicos puede
incluso rebasar las necesidades de financiamiento del Presupuesto.
Un ejemplo de ello es cuando se emiten bonos para trasladar los
costos de la poltica monetaria al Presupuesto, como en el caso
de los Tesobonos mexicanos, un modelo que colaps a finales de
1994, o los TES en Colombia. La situacin paradjica de Mxico
es que existiendo supervit en las cuentas fiscales (lo que en teora
significa que no era necesario utilizar los recursos del crdito para
financiar el gasto pblico) se emiti deuda pblica para efectos del
control monetario. De esta manera los bonos pblicos se usaron
con el fin de recoger masa monetaria (esterilizacin) que quedaba
depositada en las arcas del Banco Central para de esta manera influir directamente en la oferta monetaria. Esta maniobra implic el
pago de un costo financiero altsimo puesto que los bonos estaban
indexados a la tasa de cambio (que se devalu) y adems pagaban
una tasa de inters adicional. De manera que los impuestos de
los mexicanos se gastaban en pagar rentas al capital financiero
extranjero, puesto que los principales propietarios de los bonos
eran inversionistas internacionales.
En Colombia se encuentran casos similares, Gonzlez y
Cabrera (2000) han sealado por ejemplo que el mayor costo del
servicio de la deuda originado en decisiones de poltica monetaria
31
En la dcada del ochenta, con posterioridad a la crisis de la deuda externa, en la regin se

present una reduccin del gasto pblico (Cepal 1998, p.22), lo cual va contra la tendencia
observada en el siglo XX en todos los pases del aumento del gasto pblico.
114
Csar Giraldo
tambin ha contribuido de manera significativa (al descontrol de

la deuda interna), es decir, que la poltica monetaria tiene costos
fiscales.
El punto de fondo es que la sustitucin de los recursos de
la emisin monetaria por recursos captados en el mercado de capitales privado se justific con el argumento que los recursos provenientes de la Banca Central eran inflacionarios. Este argumento
resulta inconsistente porque a la par que se le cierra al gobierno
el acceso a los recursos de la emisin monetaria, se abre la misma
posibilidad al sistema financiero privado. De hecho en la regin, los
medios de pago han crecido por la va del multiplicador bancario, y
no por la base monetaria que es lo que correspondera si el dficit se
financiara con emisin monetaria. As, mientras se cierra la puerta
de la emisin pblica se abre la de la emisin privada; mientras se
le cierra al gobierno la posibilidad de apropiarse de una parte del
excedente social va emisin, se le abre esta posibilidad al sector
financiero privado. Se privatiz la emisin monetaria.
No se trata de un debate entre quienes consideran que la
emisin, va el financiamiento del dficit fiscal, es un instrumento
para reactivar la demanda (el punto de vista keynesiano), y entre
quienes sostienen que se debe mantener la disciplina fiscal y no buscar efectos sobre la economa real (por ejemplo aumentar el empleo)
a travs de polticas fiscales y monetarias expansionistas (el punto
de vista monetarista). Ese no es el dilema. Es claro que un aumento
de la oferta monetaria ms all de lo que es compatible con la metas
de inflacin y crecimiento econmico es inflacionario. Por ejemplo
si el crecimiento esperado del PIB nominal es del 10% (5% por crecimiento y 5% por inflacin) un crecimiento del 80% de la oferta
monetaria resulta altamente inflacionario. Pero si se considera que
la oferta monetaria en ese escenario debe crecer 10% (suponiendo
que las dems variables monetarias permanecen constantes) el
punto es quin se apropia de ese 10%: el gobierno representando
un inters general, o el sistema financiero representando un inters
privado. Esa es la discusin, y es de naturaleza poltica.
La emisin monetaria se ha privatizado en los pases de la
regin. La liquidez monetaria, diferente a la que se origina por la
monetizacin de las reservas internacionales, es creada a travs
del sistema financiero privado por la va del crdito, lo cual ha sido
posible gracias a las reformas estructurales. Dichas reformas
Finanzas Pblicas
115
han potenciado la capacidad del sistema financiero privado para

la generacin de crdito en dos sentidos.
El primero, la desregulacin financiera, principalmente
va eliminacin de las limitaciones administrativas y reduccin de
los encajes, se tradujo en la eliminacin de las trabas existentes
para la generacin de crditos32. El segundo, en el contexto de un
sistema financiero desregulado, la eliminacin de los controles a
la inversin extranjera y la privatizacin del mercado de divisas
(eliminacin del control de cambios) hace que el sistema financiero se convierta en un vehculo expedito para convertir en crdito
(expansin de la masa monetaria) las inversiones financieras de
origen externo que se tramitan en el pas.
A raz de estas reformas en la regin se han presentado explosivas expansiones de crdito, que se han traducido en presiones
monetarias, dficits en cuenta corriente, y sobreendeudamiento y a
la postre recesin econmica, fenmeno que se ha hecho evidente
en la regin en las ltimas dcadas del siglo XX y comienzos del
XXI. Es el mecanismo de la burbuja especulativa que menciona
Krugman (1993 y 1997).
Adems de la privatizacin de la emisin monetaria, otro
de los cambios institucionales que se traducen en mayores cargas
financieras del Presupuesto Pblico es la privatizacin del rgimen
de seguridad social. El efecto se da por doble va. De una parte el
Estado deja de recibir los ingresos por cotizaciones a la seguridad
social porque estos van a parar a los agentes privados: Fondos de
Pensiones y aseguradoras de salud; y de otra parte, aumentan las
cargas fiscales, a pesar que los defensores de la privatizacin argumentaban que era una forma de reducir dichas cargas.
En cuanto al primer punto, las cotizaciones de la seguridad
social han sido una fuente de ingresos importante para el sector
pblico, y de hecho desde el punto de vista macroeconmico una
fuente de supervit fiscal. Stiglitz se refiri a esto con relacin a
Argentina. Indicaba que hasta esa cifra del 3 por ciento (de dficit del Gobierno Central en el 2001) es engaosa, a causa de la
Los encajes hacen referencia a los depsitos obligatorios en el Banco Central de acuerdo al
volumen de captaciones; a medida que se disminuyen una porcin mayor de los recursos
captados puede ser prestada. La reduccin de las limitaciones administrativas remueve
la especializacin de las entidades en diferentes reas, tales como crditos hipotecarios,
banca tradicional, banca de inversin, ahorro, etc.; con la desregulacin cualquier entidad
puede hacer cualquier operacin financiera.
32
116
Csar Giraldo
decisin argentina de privatizar el sistema de seguridad social en

los 90, paso aconsejado por el Fondo. Con tal cambio, dinero que
haba sido incorporado en el presupuesto, fue a dar afuera.
En casos tales, aunque a la economa no le ocurra nada ms que la
privatizacin, la posicin monetaria aparente empeora muchsimo,
porque el planeado supervit pensional desaparece de los libros.
Considrese esto: si hubiramos tenido un sistema privatizado
de seguridad social en 1992, por ejemplo nuestro dficit ese ao
hubiera superado el 8 por ciento del PIB. Si Argentina no hubiera
privatizado, su presupuesto para el 2001 realmente hubiera mostrado supervit33.
En cuanto al punto del aumento de las cargas fiscales son
varios los factores que inciden. Se mirar slo el caso de las pensiones. Con la creacin de los Fondos Privados de Pensiones son
varias las cargas que debe asumir el Presupuesto Pblico:
1) El pasivo pensional de las entidades pblicas que desaparecen. Cuando los sistemas pblicos son liquidados el pago
de las pensiones que en ese momento estaban vigentes,
y de las que el sistema deba reconocer hacia el futuro a
sus cotizantes en el momento de la liquidacin, debe ser
asumido por el gobierno.
2) Los sistemas pblicos que sobreviven tienen una desbandada de los cotizantes ms jvenes y de los que tienen
mayores ingresos, mientras que los cotizantes prximos
a pensionarse, los pensionados, y los cotizantes de bajos
ingresos se quedan en el sistema pblico. En otras palabras
los Fondos Privados se quedan con la parte rentable del
negocio y el sistema pblico con los pasivos y el componente
que genera prdidas. Esto produce una crisis financiera del
sistema pblico que debe ser asumido por el gobierno.
3) Cuando se da un traslado del sistema pblico al privado, es
necesario reconocer un bono pensional por el tiempo cotizado reconociendo los rendimientos financieros recibidos.
El valor de ese bono lo paga el gobierno. Los Fondos Privados funcionan bajo el modelo de ahorro individual, lo que
significa que cada afiliado debe tener una cuenta de ahorros
propia, y por tanto, al pasar al sistema privado debe tener un
33
Peridico colombiano El Tiempo, Lecturas Dominicales, 2 junio 2002.
Finanzas Pblicas
117
ahorro equivalante (includo los rendimientos financieros)

al que tendra si hubiera estado todo el tiempo en el Fondo
privado. Dado que en el sistema pblico no existe ese ahorro
individual, al gobierno le toca pagar el valor del ahorro equivalente. Esto es lo que se conoce como bono pensional.
4) El pago de la garanta de la pensin mnima. En los sistemas privados cuando los afiliados cumplen unas semanas
de cotizaciones y una edad que generan un derecho de
pensin (lo cual est regulado por las normas correspondiente), pero el ahorro del pensionado no es suficiente
para pagar una pensin mnima, esta debe correr por
cuenta del Presupuesto Pblico. La pensin se puede no
alcanzar porque el ingreso laboral, base de la cotizacin,
es bajo, o cuando la evolucin del ahorro del trabajador
que administra el Fondo de Pensiones tiene resultados
poco satisfactorios como consecuencia de una evolucin
poco favorable de los mercados de capitales.
Todos estos factores sealados hacen que aparezca un
pasivo pensional que se convierte en una carga pesada para los
presupuestos pblicos. El valor de ese pasivo puede alcanzar valores estratosfricos. Ser superior al PIB, o el equivalente a varios
Presupuestos Pblicos anuales. La magnitud de las cifras ha servido para hacer una especie de alarmismo fiscal, que las autoridades
econmicas de cuando en cuando utilizan para justificar ajustes
fiscales ms drsticos. Pero eso es relativo. En primer lugar porque no todos los afiliados al sistema se van a pensionar al tiempo,
de manera que ese pasivo no es inmediatamente exigible. Y en
segundo lugar, la mayora de los afiliados al sistema finalmente
no se va a pensionar porque en el mundo de trabajo flexibilizado
de hoy pocos tienen una relacin laboral estable, de manera que
pocos van a completar las semanas de cotizacin requeridas. Y al
no pensionarse el pasivo deja de existir por el hecho que esa deuda
del sistema con el afiliado no se va a pagar.
Pero aparte del efecto fiscal negativo consistente en menores
recursos y ms gasto pblico, existe otro relacionado con la deuda
pblica. Los Fondos Privados colocan los aportes que reciben de
los trabajadores en ttulos financieros en los mercados de capitales,
y el principal ttulo que adquieren son los bonos de deuda pbli-
118
Csar Giraldo
ca, los que emite el gobierno nacional (o federal) para financiar a

travs del crdito interno el Presupuesto o el Tesoro Pblico. Lo
paradjico de todo esto es que la posibilidad de los Fondos Privados
de pagar las pensiones termina dependiendo de la salud fiscal del
Estado, porque si una crisis fiscal lleva al gobierno a incumplir con
los compromisos de deuda pblica los Fondos no podrn recuperar
los recursos necesarios para pagar las pensiones.
Como se puede apreciar la seguridad social privada tiene
un impacto fiscal mayor que la estatal. Result falsa la afirmacin
de los promotores de la reforma en el sentido que la privatizacin
implicaba eliminar el riesgo fiscal, por el contrario aument (Stiglitz), (Mesa-Lago).
Ley de responsabilidad fiscal

Los cambios institucionales y en la regulacin fiscal y financiera
han hecho que el Presupuesto Pblico se financiarice porque su
objetivo principal es el de pagar rentas financieras. Una forma de
evadir la discusin poltica sobre este tema consiste en plantear
el debate desde una ptica tecnocrtica, colocando el tema como
la sujecin del Presupuesto a las necesidades de la Programacin
Financiera, lo cual restringe la discusin a la mera concordancia
de los valores agregados del Presupuesto con las principales variables macro, sin entrar en la discusin acerca de a quines les
recae el costo de la poltica fiscal: quin paga los impuestos y a
quin beneficia el gasto pblico.
En la visin tecnocrtica se introducen conceptos como
Reglas Macrofiscales o Leyes de Responsabilidad Fiscal. Se
trata de colocar reglas numricas en cuanto al dficit y el gasto
pblico con el propsito de poner un lmite en materia presupuestal al gobierno o al Congreso, incluyendo lmites a los gobiernos
locales en cuanto al endeudamiento y a los apoyos que puedan
recibir del Gobierno nacional. Lo de los gobiernos locales se trata
en el captulo sobre descentralizacin. Adems debe haber reglas
de Transparencia y Procedimiento. Las primeras tienen como
propsito evitar que las manipulacin de las cifras, las segundas
con la capacidad que tiene la autoridad fiscal de recortar el gasto
pblico cuando las cifras no son compatibles con la programacin
macro (Lora 2005).
Finanzas Pblicas
119
Las Leyes de Responsabilidad Fiscal pretenden introducir

en la formulacin y ejecucin de los programas de gobierno y de los
presupuestos anuales objetivos inflexibles de equilibrio financiero,
que garanticen la compatibilidad entre el plan presupuestal y los
objetivos macroeconmicos, as como la posibilidad de cumplir
con los planes de pago de la deuda pblica. Se trata que la programacin presupuestal debe garantizar la sostenibilidad de la deuda
pblica. Este tipo de normas se han aprobado en casi todos los
pases de la regin: ley 817 de Responsabilidad Fiscal en Colombia,
ley 25.917 sobre el Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal en
Argentina, entre otras.
Tales leyes incluyen reglas numricas especficas sobre el
balance primario34 o sobre el saldo de la deuda pblica. La tabla
2.1 muestran algunos de los pases que han emprendido leyes de
responsabilidad fiscal. Sin embargo, la lista de pases de la regin
que actualmente cuentan con leyes de este tipo es mucho ms extensa, y abarca a 17 pases de la regin (a 2008), mientras otros 5
estn actualmente en proceso de debate de leyes de este tipo.
Tabla 2.1
Pas
Ao
N Ley
Nombre
Objetivo
Numrico
Argentina
2002
25917
Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal
1999
25132
Rgimen de Administracin
Presupuesta
Numrico
Brasil
Colombia
2000
Nd
Regimen Federal de Fiscalidad
Procedimental
2003
817
Ley de Responsabilidad Fiscal
Numrico
Nicaragua
2008
En discusin
Numrico
Chile
2000
sin ley
2006
20128
Per
1999
1434
Programa de Responsabilidad
Fiscal
Ley Sobre Responsabilidad
fiscal
Ley de Responsabilidad Fiscal
Fuente: Elaboracin propia
34
Dficit fiscal sin considerar en el gasto los intereses de la deuda.
Numrico
Numrico
Numrico procedimental
120
Csar Giraldo
Las reglas macro fiscales son un instrumento para forzar el

ajuste de las finanzas estatales, y a travs de ellas un ajuste econmico y por tanto impiden el uso de los instrumentos fiscales anticclicos. No cabe la posibilidad que se pueda acudir a un manejo
expansionita del gasto pblico en una coyuntura de desaceleracin
econmica, que sera el caso de una poltica anticclica. Ante la
cada del ciclo econmico se debe tambin contraer las finanzas
pblicas, en este sentido la poltica es procclica.
Bajo este esquema las decisiones presupuestales deben
sujetarse a las necesidades de la programacin financiera, segn
lo define la autoridad fiscal (ministro de hacienda) y la autoridad
monetaria ( Banco Central). Es decir el proceso poltico acerca de
la negociacin de los recursos pblicos debe sujetarse a las decisiones de las autoridades macrofinancieras. Esto pone patas arriba
la naturaleza poltica del Presupuesto, que en teora consiste en
un proceso democrtico validado a travs de los poderes ejecutivo
y legislativo. Sobre esto se volver ms adelante. Lo que interesa
sealar aqu es que los acuerdos polticos adoptados por los pases,
que se expresan en normas de carcter constitucional o legal, son
considerados como inflexibilidades. As lo expresa Echeverry: Se
considera como inflexible todo componente cuya inclusin en el
presupuesto no est sujeta a la discrecin de las autoridades de
poltica en el corto plazo.
Inflexibilidades son, por ejemplo, las transferencias a los
gobiernos locales, los porcentajes mnimos que se destinan al gasto
social, la destinacin de determinados impuestos a fines especficos (combustibles para vas, licores y tabaco para educacin y
salud), la destinacin de las regalas por la extraccin de recursos
naturales no renovables (como es el caso de petrleo), el pago de
la nmina del Estado. Todo eso hace que las autoridades macrofiscales no puedan recortar el gasto para cumplir con las metas
macroeconmicas, y se clama por un poder dictatorial de dichas
autoridades para proceder a los recortes. Pero resulta sospechoso
que ese poder no se solicita para aliviar las cargas sobre los trabajadores en el pago de las cotizaciones a las entidades de seguridad
social que estn privatizadas, y para recortar de las obligaciones
con los acreedores externos que estn amarrados con los contratos
de deuda y pagars que firma el gobierno. Se trata de un anlisis
sesgado y que defiende ciertos intereses.
Finanzas Pblicas
121
Esto mismo se puede decir sobre las reglas de transparencia

que supuestamente tienen por objeto no ocultar los gastos. Segn
tales reglas deben contabilizarse como gasto pblico por ejemplo
las exenciones tributarias y los subsidios implcitos. Sin embargo
nunca se les ocurre proponer que debe ser contabilizado como
contribucin tributaria adicional por parte de los ciudadanos
cuando el salario de los funcionarios pblicos es ajustado por
debajo de la inflacin, o son despedidos, como resultado de las
necesidades de un ajuste fiscal. En este caso estn sacrificando su
ingreso disponible en aras del ajuste. Tambin es una contribucin
cuando los ciudadanos dejan de recibir del Estado bienes pblicos
porque estos son privatizados, ya que les toca hacer un esfuerzo
econmico adicional para comprarlos en el mercado.
Dictadura econmica
Se trata de crear un sistema presupuestal jerarquizado (con el
ministro de hacienda a la cabeza) que ejerzca la soberana sobre
los temas fiscales, para poder garantizar la disciplina fiscal. Esto se
debe acompaar de un Banco Central independiente del gobierno,
para que este ltimo no pueda acceder a l para obtener recursos
monetarios (emisin) para financiar el gasto pblico. Estos poderes
son los que permitiran la estabilidad macroeconmica necesaria
para que el mercado pueda funcionar. Sin embargo, en la prctica
resulta que ninguno de esos poderes ejerce soberana alguna. El
poder fiscal es prisionero de las obligaciones presupuestarias que se
causan por la va de las obligaciones financieras que se ciernen sobre
el Presupuesto, indicadas atrs. La Banca Central, que ha renunciado a los instrumentos de intervencin35, se enfrenta impotente
a los movimientos de capitales y de divisas, que causan burbujas
especulativas que terminan por desestabilizar las economas.
A estos poderes se suma un poder judicial autnomo y fuerte que garantice la estabilidad jurdica necesaria para la vigencia
del mercado; si no hay respeto de los derechos de propiedad y de los
contratos no puede existir el intercambio (Banco Mundial, pp.47
a 52). De tal manera se configura un trpode de poderes, as:
35
No control de cambios, no control al rgimen de inversin extranjera, un sistema financiero

desregulado.
122
Csar Giraldo
- Primer poder: Un aparato de justicia con su brazo armado

correspondiente, que constituye un poder independiente,
que garantice el respeto de la propiedad privada y el respeto a los contratos. De lo contrario no podra existir el
mercado, porque la base del mercado es la vigencia de la
propiedad privada. La sociedad civil se debe someter a la
legalidad que el Estado impone desde arriba.
- Segundo poder: Una Banca Central independiente con
dominio sobre la poltica y la regulacin en materias financieras, monetarias y crediticias que evite la expansin
monetaria por motivos polticos, y al mismo tiempo permita mayor flexibilidad para adaptarse a las inevitables
conmociones externas (Banco Mundial, p.58).
- Tercer poder: Un sistema presupuestal jerarquizado, que
le confiere al ministerio de hacienda el dominio sobre
poltica tributaria, asignacin de los gastos pblicos, la
deuda pblica y el sistema presupuestal.
Las competencias conferidas a esos tres poderes no son, ni
pueden ser, objeto de iniciativas sociales, o de instituciones pblicas
diferentes a las que salvaguardan tales competencias. No hay Congreso, Parlamento, gabinete ministerial, o cualquier otra institucin,
que valga36. En esos tres poderes residen los intereses fundamentales de una sociedad, y esos intereses no pueden ser tocados ni
discutidos por esa sociedad. Entonces la pregunta fundamental:
Dnde queda la democracia?37. El modelo significa el cierre de las
decisiones pblicas a aquellos que fundamentalmente las financian
(los ciudadanos) y que en el sistema democrtico eligen a unos representantes para velar por sus intereses en la puja presupuestal.
La deslegitimacin del Parlamento y de otros rganos de control y
participacin ciudadana, es un fenmeno que en la regin ha venido
de la mano con la concentracin del poder presupuestal.
El Banco Mundial (1997, p.69) aconseja que mientras se implementa la nueva institucionalidad se pueden pueden utilizar la participacin de agentes externos, como por
ejemplo los programas de ajuste FMI, lo que implica que la participacin social debe
ser excluida por todos los medios.
37
Este proceso afecta incluso la descentralizacin poltica que se viene promoviendo en
la regin, en el sentido que los asuntos presupuestales y financieros (incluido el endeudamiento) de los gobiernos locales son variables que afectan los equilibrios globales
de manera que debe ser competencia de la autoridad central a travs de los rganos
independientes sealados (Banco Mundial, p.141).
36
Finanzas Pblicas
123
Hay que sealar que la justificacin de la dictadura econmica y jurdica est basada en un anlisis de las instituciones
a travs de las cuales actan los individuos con la racionalidad
maximizadora del mercado. Dicha racionalidad se basa en el
principio de que cada individuo busca maximizar su ganancia y
su beneficio. En la economa privada este comportamiento egosta
lleva a maximizar el bienestar de la sociedad segn el principio
de la mano invisible de Adan Smith, y los teoremas de la teora
del bienestar de los neoclsicos, sin embargo, cuando esta racionalidad es llevada a las instituciones pblicas el comportamiento
egosta de los polticos, de los burcratas y de los electores llevan
al dficit fiscal y a la expansin monetaria, de donde se concluye
la necesidad establecer una dictadura econmica.
La construccin de lo pblico a partir del comportamiento
individual genera un problema de legitimidad. As lo seala Fleisman, citado por Frederickson:
Nada (ni los errores de criterio, ni los desperdicios, ni las
ineficiencias, ni los impuestos elevados, ni el exceso de regulaciones, ni siquiera la prdida de una guerra) conmueve
en sus races de tal manera al gobierno representativo como
la creencia del pblico de que los funcionarios que gobiernan actan principalmente movidos por la preocupacin
de sus propios intereses privados y no por inters pblico
de quienes los eligieron (designaron). Cuando tal creencia
se extiende entre el electorado y persiste durante un lapso
suficientemente grande, el pblico acostumbra perder la
fe no slo en los funcionarios que gobiernan, sino tambin
en la propia institucin del gobierno (p. 15).
De acuerdo con Torre (1997, pp.63 y 64) la concepcin de
los poderes independientes tiene como propsito poner barreras
para que las reformas que se han venido introduciendo en la regin no puedan ser revertidas. Seala que para su consolidacin
y sustentabilidad se requiere la institucionalizacin de las normas, que limiten la discrecionalidad de los gobernantes y de los
diferentes grupos en el cambio de las reglas de juego.
Dichas normas buscan establecer reglas que superen los
periodos de gobierno, y que limitan las acciones de poltica pblica
124
Csar Giraldo
de gobiernos con enfoques polticos diferentes, al hacerse inerciales, las estructuras presupuestales limitan los planes y programas
de gobierno. En algunos casos, estas limitaciones tienen una jerarquizacin superior (Argentina o Salvador), y en otros casos es
una ley ordinaria, pero con gran influencia y preponderancia en
el proceso presupuestal (Colombia, Per).
La coercin presupuestal en este contexto significa sometimiento de la soberana fiscal a las necesidades del capital
financiero globalizado, esto se hace en dos sentidos: i. mediante
el traslado de cargas financieras al Presupuesto Pblico, y ii.
mediante el sometimiento del Presupuesto a la programacin financiera. Ambos procesos llevan a concluir que en su formulacin
el presupuesto pblico no responde a un propsito nacional que
la sociedad escoge colectivamente, llmese un plan de desarrollo
o un conjunto de polticas pblicas que una sociedad ha elegido
democrticamente, de tal manera que hay un evidente divorcio
entre el sistema democrtico y las decisiones polticas derivadas
del mismo.
Los reformadores argumentan de manera implcita que
no se trata que la sociedad haga una eleccin colectiva, porque
el mercado es el que se encarga de asignar los recursos productivos, y que para que el mercado funcione es necesario garantizar
la estabilidad macroeconmica adems de la estabilidad jurdica
(que supone la estabilidad social, en la medida que las demandas
sociales deben someterse al imperio de la ley).
De acuerdo con el Banco Mundial la estabilidad por s
misma se convierte en un bien pblico que hace necesario ceder
ciertas prerrogativas a rganos pblicos con ciertos poderes bsicos y coercitivos (pp.21 y 22), ante la necesidad de establecer
contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los
compromisos contrados, de manera que un control vertical por
parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita el
crecimiento del gasto, o la existencia de un Banco Central independiente evita recurrir a la expansin monetaria por motivos
polticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera tcnica
de la gestin econmica exista cierto aislamiento de los rganos
de decisin respecto a los grupos de presin (p.132) que adems
permitan cierto grado de coordinacin y control estatal centralizados, cuando se trata de bienes y servicios que producen efectos
Finanzas Pblicas
125
indirectos de carcter jurisdiccional, o estn sujetos a economas

de escala, o plantean dificultades de distribucin (pp.57 a 60).
A esto a los que los neoinstitucionalistas llaman la esencia
del commons: la existencia de un bien pblico cuyos beneficios
cubran igual a todos los ciudadanos, este bien abstracto es la estabilidad macroeconmica, y su gestin y defensa est a cargo de
los poderes macrofinancieros (autoridad fiscal y Banco Central
Independiente) del Estado que se presumen ajenos a las tensiones
de poder que se presentan en el Parlamento y en las dems esferas
del ejecutivo, argumento que desconoce la realidad de los procesos
polticos y que justifica el empoderamiento presupuestal de las
autoridades macrofinancieras por sobre los poderes ejecutivo y
legislativo.
Presupuesto jerarquizado
De acuerdo a lo sealado atrs se debe propender por un marco
institucional que permita mantener la disciplina fiscal. Y este
marco consiste en otorgarle a la autoridad fiscal la potestad de
legislar en materia presupuestal, esto es, delegarle el poder para
determinar cules son los impuestos que se le cobran a la sociedad
y cul la orientacin de los gastos. Quienes defienden esta doctrina
argumentan que los sistemas presupuestales ms centralizados
(jerarquizados) logran mayor disciplina fiscal (Hallerberg y von
Hagen, pp.48 y 49).
Con base en lo anterior el BID recomienda dar una prerrogativa especial a los participantes claves del proceso: preeminencia
al ministro de hacienda, que el poder legislativo no est facultado
para aumentar los gastos, y ligar el Presupuesto a un programa
macroeconmico (pp. 155 a 157). De esta forma se puede solucionar el problema de la Tragedia de los Comunes, en la medida en
que se introduce en las discusiones presupuestales las estructuras
macroeconmicas, y se incrementa el poder de los ministros centrales sobre la administracin del gasto agregado.
La estructura Macroeconmica suministra bases para la
evaluacin de las implicaciones de los programas de gasto pblico
sobre las variables macroeconmicas, adems que le permite al
gobierno contar para sus clculos de decisin con los costos reales
por inflacin de cada una de las demandas a incorporar en el Pre-
126
Csar Giraldo
supuesto. Aqu se est adoptando el enfoque de la programacin

financiera del FMI, segn el cual la inflacin es un fenmeno de
demanda, causada en este caso por el gasto pblico (Campos y
Pradhan, 1996). Esta programacin est en funcin del pago de
las acreencias externas, como se seal atrs.
El commons o interes pblico est representado en los
equilibrios macroeconmicos, mientras que las polticas de gasto
sectorial son satanizadas como intereses particulares, que pretenden hacer un uso particular de los recursos pblicos. De manera
que se trata de hacer arreglos institucionales para que taponen la
posibilidad de que las diferentes fuerzas sociales puedan canalizar
sus aspiraciones de gasto pblico. Con este propsito el ejecutivo
unilateralmente debe establecer la magnitud global mxima del
gasto y del dficit, y limitar las prerrogativas del Congreso para
modificar el Presupuesto (Alesina 1997, p.8).
El sistema Jerarquizado se considera mejor sistema que
el colegiado porque limita el poder de decisin, sobre el tema del
presupuesto, y en general puede contar con las siguientes caractersticas:
El ejecutivo unilateralmente puede establecer la magnitud
global mxima del gasto y del dficit.
Le atribuye un poder fuerte al ministro hacienda contra los
ministros del gasto en las negociaciones internas en la formulacin del Presupuestos.
El ministro de hacienda debe tener la ltima responsabilidad
en la preparacin del Presupuesto, debe tener poder de veto
en el tamao del dficit (Alesina, p.22).
El legislativo tiene la opcin de aprobar o rechazar el Presupuesto pero no modificarlo, y en caso de rechazo la administracin lo expide por va administrativa
Estas caractersticas rien con la teora del proceso presupuestal. En teora el proceso de asignacin de las partidas presupuestales es poltico, porque supone una negociacin entre diferentes grupos sociales que pujan por el reparto de los recursos, as
como por la participacin en la financiacin del Estado mediante
impuestos. Sin embargo el ncleo del proceso no se da en el momento mismo de la aprobacin presupuestal, sino que se da desde
Finanzas Pblicas
127
el momento en que se negocian las normas que amarran los gastos

pblicos. Y estos arreglos pueden tener decenas de aos. Esto no
quiere decir que partidas de gasto especficas no sean negociadas
bajo el esquema formal, de hecho para mantener cierto grado de
legitimidad de los procesos polticos o cierta ficcin de democracia
presupuestal, un monto restringido de los gastos se aprueba en
el debate parlamentario o por medio de mecanismos de mayor
participacin de la sociedad como el presupuesto participativo38.
Sin embargo, los montos del presupuesto que se tramitan por estas
vas no superan en el mejor de los casos el 12% del presupuesto
total, y su aplicacin de todas maneras es orientada fuertemente
por los intereses del poder ejecutivo (Molina 2007).
La negociacin presupuestal principalmente se da a travs
de la generacin de compromisos que atan los gastos, y que se convierten en normas. Estos compromisos son, por ejemplo, normas
relacionadas con transferencias a los entes territoriales, la creacin
de instituciones y programas con sus correspondientes plantas de
personal, o el conjunto de regulaciones financieras y monetarias,
por ejemplo que el gobierno slo se puede financiar en los mercados de deuda privados y no puede recurrir al financiamiento del
Banco Central. Este ltimo aspecto es el que ms incidencia ha
tenido en los desbalances fiscales de Amrica Latina.
En cuanto a las transferencias territoriales, los recortes del
gasto pblico en el nivel nacional, y el consiguiente traslado de
responsabilidades a los gobiernos locales, se hicieron contra un
aumento de las transferencias automticas a los entes territoriales, como se analiza en el captulo sobre la descentralizacin. El
aumento de las transferencias fue el costo de la negociacin con la
clase poltica para aceptar las reformas de ajuste fiscal y desmonte
del intervencionismo estatal, tal como ocurri, por ejemplo en la
dcada del ochenta, en Argentina, Brasil y Colombia. Sin embargo,
Usualmente el monto que se tramita mediante el debate parlamentario o en procesos
participativos es todo o un porcentaje del gasto de inversin. sin embargo alli se presenta
una prctica de control de parte del ejecutivo porque o bien este determina el proceso
tcnico para determinar en que se invierte o no, o simplemente es usado como un arma
para negociar polticamente con el Congreso. Las dimensiones de este fenmeno no han
sido estudiadas en la regin y est pendiente un anlisis profundo sobre las mismas. En el
tema de presupuestos participativos los anlisis han sido mltiples pero se han enfocado en
los mecanismos de participacin, pero no sobre el que se decide, es decir, la importancia
relativa de la participacin en el monto global del presupuesto, como referencias para el
caso colombiano ver Molina (2007)
38
128
Csar Giraldo
la crisis fiscal y financiera de la regin a finales del siglo pasado

implic la reversin de dichos compromisos, y con ello alter de
forma importante el balance del poder legislativo en lo fiscal, pues
los territorios fueron acusados de la crisis, con el fin de justificar
polticamente el recorte de las transferencias, de tal manera que
buena parte del ajuste recay sobre las transferencias a los niveles
territoriales, con el fin de liberar recursos para alimentar el creciente servicio de la deuda.
Presupuesto y la lgica del mercado

El Presupuesto existe ante la necesidad de que el Estado suministre
bienes pblicos que se financian a travs del sistema tributario y
que son provistos colectivamente. Surge entonces la pregunta de
cul debe ser el proceso poltico a travs del cual se deben proveer tales bienes dadas las dificultades polticas sealadas atrs.
Desde la ptica neoclsica, se debe buscar un mecanismo a travs
del cual se puedan revelar las preferencias de los individuos. En
el caso de la economa privada las preferencias son reveladas a
travs del mercado. Pero cuando se trata de la provisin pblica
de bienes pblicos, se presenta el problema de revelar las preferencias sociales.
Si se quiere aplicar la lgica del mercado para la solucin
de este problema, se trata entonces de crear un mercado poltico,
a travs del sistema de votacin, por medio del cual las personas
revelen sus preferencias por los bienes sociales y su disposicin
a proporcionar los recursos fiscales para su provisin (Musgrave
y Musgrave pp.10 y 59). Se trata de buscar criterios objetivos
de intervencin estatal (teora positiva) partiendo del comportamiento maximizador de los individuos, para que las decisiones de
gasto se den en forma de opciones que consideren la revelacin
de las preferencias. Este enfoque parte de mirar los actores del
proceso presupuestal como agentes individuales que defienden
sus intereses particulares (rent-seeking) (Tullock 1993, Cuevas
1998, cap. XXII).
El Estado debe garantizar el funcionamiento del mercado poltico (Hernndez 1994), pero dicho mercado no funciona
adecuadamente debido a los problemas del proceso de votacin
presupuestario. En primer lugar, el ciudadano como votante es una
Finanzas Pblicas
129
pieza clave en el modelo competitivo de democracia (Instituto de

Estudios Econmicos 1987, Introduccin)39, pero no se preocupa
por adquirir la informacin relevante en cuanto a sus preferencias
por bienes sociales porque el peso de su voto es infinitesimal. A
la postre lo que le interesa es lo que le afecta directamente, como
por ejemplo la promesa de un puesto en la administracin pblica, o una obra pblica que beneficia a un sector da la ciudad.
Esta circunstancia hace que los grupos de presin manipulen la
informacin en su beneficio, con lo cual el votante queda mal
informado. Los grupos de inters organizados en la sociedad se
aprovechan de la ignorancia de los votantes para promover lo que
les conviene.
En segundo lugar, en el caso de los polticos, tratarn de
maximizar el nmero de votos conseguidos y de esta forma buscar
su beneficio particular de reeleccin (aunque en algunos casos
deben poner presente el beneficio social). Los polticos no tienen
tan mala informacin como los votantes, y utilizan masivamente
medios publicitarios. Sus programas tienden a centrarse, buscando
el inters del elector medio quien es el que decide. Hasta aqu llega
el Public Choice en torno a los polticos. Habra que agregar que
la financiacin de las campaas depende de los grupos de presin
sealados atrs, de manera que sus actuaciones polticas en los
temas principales responden a los intereses de los financiadores,
y en los temas secundarios, por ejemplo la distribucin de partidas presupuestarias menores, prima la lgica de su reproduccin
poltica a travs de maximizar el nmero de votos.
En tercer y ltimo lugar, se llega a la conclusin que no
existe un sistema de votacin que permita revelar las preferencias
ciudadanas. El teorema de la imposibilidad de Arrow termina por
indicar que desde el punto de vista formal no existe un sistema de
eleccin segn el cual se pueda llegar a una decisin determinada
que refleje las decisiones de la mayora, el sistema es indeterminado. A lo anterior hay que sumar la explotacin sistemtica de
las minoras cuando se trata de un sistema de votacin simple,
y el fenmeno de la ilusin fiscal y la tragedia de los comunes,
sealados atrs, que llevan al dficit fiscal.
El punto es cmo hacer una adecuada priorizacin del
gasto, y para ello se requiere tener informacin sobre los costos
39
Aqu se encuentra un resumen de la literatura sobre el tema.
130
Csar Giraldo
y beneficios de los diferentes tipos de gasto (programas, subprogramas, proyectos, partidas presupuestales), de manera que por
este mecanismo compitan y se logre una adecuada asignacin.
Informacin clara sobre la relacin costo-beneficio para cada
uno de los demandantes, as como una visin a futuro de los
beneficios que se pueden lograr a partir de sacrificios corrientes
en el presente.
Se trata de crear un mecanismo de toma de decisiones en
el gabinete para decidir prioridades estratgicas apoyadas sobre
informacin suministrada por agencias de gobierno, permitiendo
al gabinete la comparacin de costos a mediano plazo, y posibilidades de ahorro (entre otros) permitindoles determinar qu
programas de gasto introducir y cules deben ser recortados.
Este tipo de priorizacin permite que los programas de gasto se
incorporen en el mediano plazo a estructuras de gasto, enlazando
asignaciones a los logros de su ejecucin.
Usos de criterios objetivos, a travs del establecimiento de
reglas impersonales para evaluar la importancia relativa de los
programas y proyectos, considerando que este tipo de reglas se
aplica por igual a todos los programas y proyectos, por ejemplo
un anlisis costo - beneficio. Tal es el caso de los Bancos de
Proyectos.
Comprensin del Presupuesto, lo que significa la inclusin de
todos los gastos al presupuesto. Esto quiere decir que deben
estar contenidos todos los fondos presupuestales existentes, as
como las categoras del gasto especficas, por ejemplo subsidios
a empresas pblicas.
Determinacin de la curva de demanda para identificar prioridades estratgicas, a partir de las cules se determinan los
objetivos Ministeriales, los techos presupuestales y las asignaciones en el mediano plazo40.
No obstante, frente a todas estas recomendaciones, hay
que recordar lo que a lo largo de estas pginas se nos ha venido
diciendo. Que el proceso de decisin no es tcnico sino poltico,
40
Para lo cul es necesario mejorar la asimetra en la informacin entre el gobierno y los

demandantes, permitiendo generar procesos de retroalimentacin entre los demandantes
que informan sus prioridades y el Gobierno.
Finanzas Pblicas
131
que al interior del Estado se manifiestan poderosos intereses econmicos, de manera que resulta ser una utopa que la priorizacin
se pueda dar con criterios objetivos e impersonales.
No en vano sealan North, Lee y Thrinn (1999) que En
una sociedad, el diseo de reglas formales que garanticen derechos de propiedad es finalmente del dominio de los actores que
controlan el Estado, porque ellos (usualmente) tienen recursos
y la voluntad de determinar la estructura bsica de los derechos
de propiedad en su territorio41. En este caso habra que agregar
que las reglas presupuestales determinan el derecho de propiedad
sobre los recursos pblicos.
Adems de lo anterior las posiciones que defienden la jerarquizacin presupuestal ignoran tres problemas fundamentales:
el primero que los mecanismos de cobro de impuestos y distribucin del gasto no responden necesariamente a la estricta visin
individualista que se supone en el marco de la eleccin pblica,
de hecho la falta de modelizacin de comportamientos de inters
comn es una de las fallas ms importantes al abordar los anlisis
sobre el presupuesto. Para dar un ejemplo hay que sealar que la
idea segn el cual existen aversin al pago de impuestos puede
ser descartado, si se analizan los impuestos desde el enfoque de
legitimidad (Mockus 2001) podemos encontrar que las personas
valoran el bienestar colectivo, una vez se han concientizado de ello,
es decir, que el individuo racional no slo tiene consideraciones
individuales, sino tambin un mapa de beneficios colectivos en
los que el presupuesto pblico y su financiacin juegan un rol
esencial.
En segundo lugar, porque el problema real no es el proceso poltico, sino la estructura poltica como tal, esto nos lleva a
determinar que el problema no es que individuos maximizadores
capturen el presupuesto, sino quines lo capturan, o mejor a
quines beneficia el gasto pblico. En sistemas polticos maduros
o fuertemente democrticos, la representacin es muy equitativa
y representa ms o menos a todos los sectores de la sociedad, los
partidos polticos se identifican con grupos sociales amplios, o
con ideologas polticas fciles de identificar, por ende la representacin igualitaria implica entonces acceso igualitario a los
Cita de Alston, J. Lee; Eggertsson, Thrinn; North, Douglas, inlcuda en Sandoval (1999).
Resea del Financial Times (Reproducido por el peridico Portafolio de 21 septiembre
41
42
132
Csar Giraldo
recursos de presupuesto, as como un balance en quienes pagan

los impuestos para financiar el presupuesto. El tema fundamental
a definir es qu grupos polticos o sociales estn representados en
las instituciones colegiadas, y por ende a quines beneficia el gasto
pblico, la captura se debe ms a las fallas en el sistema poltico,
que a una cualidad del proceso presupuestal en si.
Y finalmente, es cuestionable el supuesto de que el poder
ejecutivo, y especialmente el Ministro de Finanzas o de Hacienda,
e incluso el presidente o jefe de gobierno no tiene intereses particulares que se podran validar a travs del gasto pblico, tema
al que ya se hizo hecho referencia. La jerarquizacin del ministro
de hacienda simplemente coloca por encima sus intereses y esto
no hace que los intereses que l defiende sean los intereses de la
sociedad. En ninguna de las versiones de la teora presupuestal
institucionalista se describe el porqu un Ministro de Hacienda
tiene cualidades superiores a las de otros miembros de la sociedad. Ms bien lo que ha hecho es invisibilizar a quienes capturan
el presupuesto para su propio beneficio en nombre de la defensa
del commons o el inters pblico.
Presupuestos participativos
Frente a la tendencia de la centralizacin de los sistemas presupuestales, el la regin se estn promoviendo los presupuestos
participativos. La historia de tales presupuestos en Amrica Latina
tiene caminos muy complejos que no abordaremos aqu, de hecho
buena parte de los movimientos que dieron impulso a la participacin presupuestal no se originan en los modos hegemnicos de
la poltica presupuestal que se han descrito a lo largo del captulo,
sino como contrapeso de los mismos.
Lo que si es claro, es que en todos los pases de la regin
se han construido sendas experiencias de presupuestos participativos, solamente en los niveles subnacionales y particularmente
en los municipios, sin embargo, en todos los casos las decisiones
participativas de la comunidad se restringen a pequeos rubros del
presupuesto de inversin, el porcentaje promedio del presupuesto
sometido a aprobacin por medio de procesos participativos no
supera el 5%, y todo este gasto se ejecuta como gastos de inversin
en pequeos proyectos de carcter local.
Finanzas Pblicas
133
A pesar de la creciente importancia poltica y organizativa que muestran estos procesos (Vsconez y Bossano 2006) los
mismos siguen siendo restringidos como experiencias marginales, y aun no logran impulsarse a conquistar nuevos espacios de
decisin presupuestal, muchos de los enfoques del presupuesto
participativo se sealan como alternativas a la jerarquizacin
y centralizacin del presupuesto, otros se reivindican desde la
participacin comunitaria y otros tantos desde los enfoques del
control ciudadano. Lo que es claro es que hay una tendencia al
fortalecimiento de estos procesos, que incluso han pasado de ser
ejercicios de movilizacin social, a verdaderos procesos que se
estn institucionalizando en prcticas y legislaciones especficas
que se han producido en varios pases de la regin.
Conclusiones
El diseo de los sistemas presupuestales que se quiere imponer
en la regin parte del diagnstico del comportamiento maximizador de los agentes individuales, y se llega a la desalentadora
conclusin de que inevitablemente se llega al dficit. Se parte del
supuesto que el gasto pblico est ocasionado por una dinmica
perversa hacia el favorecimiento de intereses particulares, lo cual
puede configurar un fenmeno de corrupcin: El uso de recursos
pblicos en funcin de intereses privados.
En estas condiciones para qu existe el Presupuesto Pblico?. Nadie tiene el derecho legtimo de acudir a los recursos
pblicos, ni siquiera quienes pagan los impuestos porque eso sera
la apropiacin de una renta. Entonces qu objeto tiene el pagar
impuestos?. El nico gasto legtimo consiste en el pago de las rentas
financieras que se le cargan al Presupuesto, porque estas s tienen
un origen legtimo que son los compromisos contractuales que
se derivan de las obligaciones financieras (pagars, contratos de
crdito, etc.), los cuales son irrepudiables.
Se puede entra a cuestionar la legalidad y legitimidad de muchas deudas pblicas que recaen sobre el fisco. Por ejemplo deudas
contratadas por gobiernos de facto no tienen porque ser pagadas por
los ciudadanos de un pas porque tal endeudamiento no responde a
un proceso democrtico. O tambin, cuando los crditos comprometen polticas pblicas, con un alto impacto econmico y social, pero
134
Csar Giraldo
que ese compromiso surge de la firma de un funcionario pblico

que no tiene ningn mandato popular (por ejemplo un ministro de
hacienda no es elegido por el pueblo), funcionario que no somete
la decisin a una consulta democrtica. El pueblo no tiene porqu
pagar compromisos que no conoci ni se le consultaron.
En cuanto a la acusacin que es el manejo presupuestal el
que induce la indisciplina fiscal y con ello el desorden macroeconmco, habra que decir que las cosas son completamente diferentes.
Es la lgica del capital financiero especulativo la que produce la
crisis por las burbujas especulativas que genera. Este fenmeno
ha sido sealado por Krugman (1997 y 1993), entre otros. Esto fue
lo que pas durante la dcada del setenta hasta comienzos de los
aos ochenta, lo cual nos llev a la crisis de la deuda externa de
entonces; y es lo que viene pasando durante la dcada del noventa
y la crisis de finales de dicha dcada y comienzos del siglo XXI.
Cuando la economa est a las puertas de la crisis se nos
dice que La incapacidad del gobierno para ajustarse rpida y
apropiadamente a los choques producir escepticismo acerca de la
solvencia en los mercados internacionales y arriesga la capacidad
(del pas) de obtener prstamos (Eichengreen et.al., p. 13). Es
decir que si el gobierno no produce un ajuste fiscal draconiano,
como el que nos anuncia el ministro de hacienda y el que exige
el FMI, el pas sera castigado y aislado por el capital financiero
internacional, y por los gobiernos de los pases en los cuales se
origina dicho capital.
Posicin que no es consecuente con el mismo papel que
han jugado los organismos financieros internacionales,
los cuales en la post crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta estimularon a los gobiernos para que
expidieran bonos deuda pblica va el dficit fiscal los
cuales se convirtieron en el principal papel de los mercados
financieros de la regin. Fueron las obligaciones financieras de estos bonos los que produjeron los desequilibrios
fiscales, aparte de las nuevas obligaciones de carcter
financiero que debieron asumir los Presupuestos Pblicos
como fruto de las reformas estructurales aplicadas en la
regin (Giraldo 1998, 2007 cap. 2).
Finanzas Pblicas
135
Sin embargo los diagnsticos se dirigen a sealar manejo

fiscal de los gobiernos como responsable de los desequilibrios. Esta
actitud entraa un riesgo moral como lo sealaran Paul Volcker
(expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante
de Comercio de E.U.) y George Soros (importante inversionista
financiero internacional), quienes reconocen que los inversionistas
privados asumen riesgos excesivos con la esperanza de ser sacados
de apuros financieros mediante una intervencin oficial42. Tambin
afirman que los acreedores privados deben ser obligados a asumir
su justa responsabilidad en las crisis financieras. Lo cual quiere
decir que no toda la responsabilidad debe ser trasladada a los
pueblos de los pases endeudados a travs de los ajustes fiscales.
Esta misma actitud la comparte las Naciones Unidas (Comit Ejecutivo 1999), quien indica que No cabra extender la condicionalidad a reas relacionadas con las estrategias e instituciones
de desarrollo econmico y social que, por su misma naturaleza,
deben ser determinadas por las autoridades nacionales legtimas,
sobre la base de un amplio consenso social. De hecho, en caso de
crisis, la imposicin de cambios estructurales e institucionales
ajenos a la situacin nacional o al consenso nacional puede crear
inestabilidad, ya sea econmica y poltica, nacional e internacional (p. 120).
El organismo, siguiendo el criterio de los expertos indicados
atrs, seala que las condicionalidades del FMI deben abarcar lo
financiero, ms all que lo fiscal. Indica la necesidad de establecer
regulaciones y supervisiones financieras internas, y una reforma de
la arquitectura financiera que permita mantener la autonoma de las
economas en desarrollo y en transicin en el manejo de la cuenta de
capitales (p.125). Entre ellas podran estar la imposicin de encajes
a las entradas de capitales de corto plazo, de diversos impuestos para
desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mnimos o liquidez a
los bancos de inversin y los fondos mutuos interesados en invertir
en un pas. Podran incluirse tambin, en forma complementaria,
regulaciones prudenciales a las instituciones financieras nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez ms elevados a los
depsitos a corto plazo en el sistema financiero (p. 126).
1999, p.27) acerca del informe Safegarding Prosperity in a Global Financial System:
The Future International Financial Architecture, elaborado por los autores mencionados.
43
Corte Constitucional. M.P. Alfredo Beltrn Sierra. Sentencia 561 del 4 de agosto de 1999.
136
Csar Giraldo
Lo planteado por Naciones Unidas refleja el centro de las

crticas que se le han hecho a los programas del FMI: la imposicin de programas de ajuste contraccionistas que se concentran
en la parte fiscal, y la exigencia de mantener abierta las cuentas de
capital. Lo primero tiene un costo social sobre la poblacin que se
expresa principalmente en menor gasto social, mayores impuestos, y contraccin de la actividad econmica (con las secuelas de
desempleo y pobreza que ello conlleva) (Stiglitz 1998). Lo segundo, en la prdida de control de los equilibrios macroeconmicos
que terminan sujetos a los vaivenes de los flujos de capital, o ms
descarnadamente, a los ataques especulativos de dichos capitales
(Ramonet 1997).
Captulo 3.
Descentralizacin*
Uno de los componentes centrales de la reforma del Estado en
Latinoamrica es la descentralizacin. Se la considera una pieza
fundamental en las reformas econmicas e institucionales, las cuales, como se dijo, estn basadas en la preeminencia del mercado.
Cuando se habla de descentralizacin en las tres ltimas dcadas
se hace referencia a la descentralizacin poltica y fiscal, la cual se
expresa en el traslado de competencias y recursos a los gobiernos
locales, que en la prctica ha consistido en un fortalecimiento de
los municipios, para el caso de Amrica Latina. Se trata de un tipo
especfico de descentralizacin.
Otro tipo de descentralizacin es la administrativa y fiscal. Fue
tpica durante la vigencia del Modelo de Sustitucin de Importaciones, mientras que la descentralizacin poltica es la que corresponde
al modelo de apertura econmica. La descentralizacin administrativa es de carcter horizontal en el sentido que se trata del traslado
de funciones y recursos a instituciones del mismo nivel, por ejemplo
el nacional, la cuales gozan de autonoma presupuestal y jurdica, y
reglamentos propios. Tal es el caso cuando el gobierno central nacional delega el mantenimiento y construccin de carreteras a un ente
autnomo y para ello le cede el recaudo del impuesto a los combustibles, o tambin, cuando los procesos de capacitacin laboral se los
asigna a un ente autnomo para el cual destina un impuesto sobre
la nmina. No necesariamente el traslado de funciones est ligado a
la destinacin de una renta especfica, el mecanismo tambin puede
* Este captulo cont con la colaboracin especial de Diana Mrtigo y Marisol Perilla
138
Csar Giraldo
ser que las funciones se acompaen de transferencias que provienen

del gobierno central, las cuales pueden tener un carcter automtico
o discrecional. Bajo este mecanismo las agencias descentralizadas
se financian a travs de transferencias del gobierno central y son
las responsables de la provisin de los bienes y servicios pblicos
que provee el Estado. En este caso el Gobierno Central asume un
papel central, que es el recolectar impuestos y trasladar los recursos (mediante transferencias) a las agencias descentralizadas, y a
travs de ellas ejecutar el gasto pblico. El monto y el destino de las
transferencias marcaban las prioridades del gobierno en el poder,
el cual, a travs de ese proceso, financiaba sus programas.
La descentralizacin poltica tiene un carcter vertical porque
se trata de trasladar responsabilidades y recursos a los niveles subnacionales (de arriba hacia abajo, de lo nacional a lo subnacional), la
cual llevada a su expresin plena tambin implica la eleccin popular
y directa de los gobernantes locales. La descentralizacin poltica (al
igual que la administrativa) tambin es fiscal, ya que significa un cambio en el esquema de recursos y competencias de un Estado. Cuando
en este texto se hace referencia al concepto general de descentralizacin sin especificaciones concretas estamos haciendo referencia
a este tipo de descentralizacin: descentralizacin poltica y fiscal.
El traslado de competencias y recursos puede tomar diferentes formas dependiendo del arreglo poltico que cada pas realice. Existen
dos modelos extremos, entre los cuales se colocan los casos reales.
El primero es que se ceden responsabilidades y bases tributarias,
como es el caso de Estados Unidos en donde los Estados federales
son quienes recaudan el impuesto a las ventas, y definen su tarifa.
En el segundo las bases gravables residen en el Gobierno Nacional
pero este realiza transferencias de recursos, que es el modelo que en
general se ha adoptado en Amrica Latina (Cabrero 2006, p. 188).
Para efectos de claridad conceptual existen otras dos categoras relacionadas a los procesos de descentralizacin, las cuales
no van a ser desarrolladas aqu. Ellas son la desconcentracin
y la delegacin. La primera, utilizando la definicin de la Corte
Constitucional colombiana43, hace relacin a la transferencia
de potestades para la toma de decisiones, a instancias o agencias
que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesa44
Expediente D-2376.
El mercado es por definicin el espacio descentralizado por excelencia, en el cual, los
Finanzas Pblicas
139
riamente, gocen de personera jurdica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propsito de esta figura, es el de
descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a
las autoridades administrativas, mientras que la delegacin es
la modalidad de transferencia de funciones administrativas de un
rgano titular a otro subordinado, y el rgano titular en cualquier
momento puede recuperar la competencia que delega.
Volviendo a la descentralizacin, en la visin de los reformadores es una forma de introducir criterios de mercado en la provisin de los bienes pblicos44. De esta forma lo expresaba Tiebout
(1956): As como el consumidor puede visualizarse como orientndose hacia un mercado privado para adquirir sus bienes, cuyos
precios son fijos, lo colocamos en la posicin de orientarse hacia
una comunidad en la que los precios (impuestos) de los servicios
comunitarios son fijos. Ambos viajes conducen al consumidor al
mercado La movilidad espacial proporciona los bienes locales
que constituyen las contrapartidas del viaje hacia las compras
del mercado privado45. Se trata que los ciudadanos reflejen sus
preferencias caminando hacia ellas, en la medida en que eligen
el sitio donde quieren vivir (Wiesner, 1992, p. 52).
De acuerdo con el BID (1994) En la medida en que exista
la movilidad de los factores y los impuestos pagados por la poblacin migratoria reflejen el costo marginal de extender los servicios
locales a los nuevos residentes, el resultado tender a ser eficiente
en el sentido Pareto (p. 182).
Para presentar la visin referida en un lenguaje ms
sencillo, se trata que las regiones que son menos competitivas
expulsarn recursos productivos, y las competitivas los atraern.
Tiebout describi el fenmeno como Votar con los pies, lo que
quiere decir que las personas revelan sus preferencias al poder
emigrar. Saldrn de las regiones que no ofrecen oportunidades y
se desplazarn a las que s las ofrecen.
Se presenta un factor adicional. Cuando los bienes y servicios se suministran a nivel local se logra una mejor congruencia
agentes econmicos toman sus decisiones de manera individual, es decir de la forma
ms descentralizada posible. La descentralizacin, al llevar las decisiones de gasto y de
financiamiento a las localidades, est buscando aproximar el mecanismo de decisin a
los criterios del mercado.
45
Traduccin tomada del BID (1994), p. 182.
46
Siendo esta entendida como un instrumento para combatir la pobreza.
140
Csar Giraldo
entre la demanda y la oferta de bienes y servicios pblicos. La

mayor proximidad entre el consumidor y productor permite un
mejor ajuste que a nivel nacional (Wiesner 1995, p. 40). Esa
proximidad es lo que permite afirmar que la descentralizacin es
una poltica que trata de acercar el Estado al ciudadano (Banco
Mundial 1997, pp. 125 y 136ss).
Por esto, uno de los principios que sustentan la descentralizacin es el de la subsidariedad, el cual indica que la provisin de
los bienes debe corresponder al nivel inferior que pueda proveerlo
y financiarlo. De manera que la mayor cercana entre la oferta y
demanda de bienes pblicos, ms la movilidad de los factores de
produccin, lleva a una asignacin ptima.
Cuando los bienes pblicos se suministran en el mbito
local los ciudadanos saben ms sobre sus necesidades y si son
ellos mismos los que financian sus servicios pblicos y sus necesidades inmediatas, con mayor razn estarn atentos a vigilar que
sus impuestos sean bien utilizados; es decir, se dan las condiciones
propias para que la bsqueda de la eficiencia haga parte inherente
del proceso presupuestal y fiscal local (Wiesner 1992, p. 52).
Esto ltimo tiene que ver con el escogimiento pblico, lo
cual, sumado a la movilidad espacial sealada atrs, es lo que
hace que la descentralizacin se acerque a las condiciones de
funcionamiento del mercado. De un lado, se asemeja a la opcin
de eleccin del consumidor, del otro, a la libre movilidad de los
factores de produccin.
De acuerdo con el BID la descentralizacin dentro del modelo de Tiebout (que supone la vigencia del mercado) ofrece una
importante panacea terica (p. 183) porque permite combinar
las fuerzas del mercado con la eleccin pblica. De manera que la
descentralizacin viene a resolver el problema de la eleccin social
por los bienes pblicos. La panacea consiste que la competencia
entre localidades, y la libertad de escogencia del ciudadano, permite determinar la combinacin ptima de impuestos, bienes y
servicios pblicos. La localidad que realice una mejor combinacin
atraer factores productivos y este proceso, dentro del intercambio
del mercado, permite llegar a un ptimo que satisfaga a la sociedad
en la oferta de bienes privados a travs del mercado privado y de
bienes pblicos a travs de la descentralizacin, sobre la base que
esta ltima se de en un contexto de polticas de mercado: subsidios
Finanzas Pblicas
141
a la demanda, tributacin neutra, disciplina fiscal y flexibilizacin

de los mercados de bienes, capital, y laboral.
Para que la panacea se cumpla, el BID aclara que la poltica de descentralizacin no debera disearse independientemente
de aquellas fuerzas que reflejan el proceso de cambio estructural
que acompaa al desarrollo econmico (p. 183). Y ese cambio
estructural corresponde a remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen adecuadamente, tal como se
ha sealado atrs.
Pero la descentralizacin va ms all de la movilidad
geogrfica entre localidades; al interior de ellas tambin hay
movilidad. De manera que al interior de las localidades tambin
es posible la descentralizacin, tomando como base el principio
de la subsidiaridad mencionado atrs: que la provisin la haga el
nivel inferior que puede prestarlo y financiarlo. Y el nivel inferior
que puede prestar y financiar un servicio es el establecimiento,
llmese escuela, colegio, centro de salud, hospital o empresa de
servicios pblicos. Y la forma como puede financiarlo es a travs
del cobro por el bien o el servicio suministrado, es decir, mediante
la venta de servicios. De manera que los establecimientos deben
autofinanciarse.
Los bienes y servicios que se descentralizan son aquellos que
pueden ser financiados a escala local, porque son bienes y servicios
a los que se les puede identificar beneficiarios directos, de manera
que se puede establecer el costo de prestar el servicio y cobrar por
ello. En otras palabras, son bienes y servicios privatizables. Para el
caso de educacin y salud46, el Banco Mundial (1999) seala que En
estos sectores, la descentralizacin puede mejorar el desempeo,
pero slo si se extiende a nivel de cada escuela y centro de salud.
Cuando el director de escuela es responsable frente a los padres (a
travs de una junta de educacin) y tiene las facultades para tomar
las decisiones administrativas clave (incluido a quin se contrata y
cmo adaptar el plan de estudios para que satisfaga las necesidades
especficas del cuerpo de alumnos), es dable esperar mejoras. En el
mismo sentido, los beneficios de la descentralizacin no aparecen
en el sector salud mientras la responsabilidad y la autoridad no
trasciendan el nivel municipal. De hecho, una de las formas ms
efectivas de descentralizar la atencin de salud es traspasar el poder
Los bienes que no aplican el principio de exclusin, tales como la defensa, la justicia,
47
142
Csar Giraldo
facultad al paciente, cambiando el objetivo central del financiamiento estatal desde los insumos (salarios de los trabajadores de la salud
en hospitales gubernamentales) hacia los productos (reembolsos a
proveedores, ya sea pblicos o privados), permitiendo as que los
pacientes escojan dnde acudir para su tratamiento.
Como se desprende de la cita la salud y la educacin son
bienes a los cuales se les puede aplicar el principio de exclusin.
Su consumo se les puede asignar a beneficiarios directo, y excluyem a otros de su consumo47. Por esto pueden ser vendidos. Si la
descentralizacin se lleva hasta sus ltimas consecuencias se llega
al autofinanciamiento de la poltica social, o en otras palabras, el
financiamiento con fuentes privadas. Y cuando ello es as, cuando
el mercado puede proveer los bienes y servicios, la intervencin
estatal resulta excesiva (de acuerdo con el paradigma dominante), de manera que la provisin debe ser privada. En razn de lo
anterior, se puede decir, que si se aplican de manera plena los
principios de la descentralizacin, tal como lo entienden los defensores del paradigma liberal dominante, se llega a la privatizacin
(Montecinos 2005, p. 82).
Las entidades cuando se autofinancian se convierten por
definicin en empresas pblicas (las empresas son las instituciones
cuyos ingresos provienen de la venta de servicios). En este caso su
administracin debe adquirir un carcter gerencial porque estn
compitiendo por clientes en el mercado. Las entidades dejan de de
depender del financiamiento estatal para generar recursos va
vneta de productos, y para ello el administrador de la institucin
debe tener autonoma, abandonando el criterio de programas,
macroinsituciones o ministerios. Cada entidad estatal debe convertirse en una empresa que presta servicios, con unidad de costos
que se puedan equiparar con la competencia, lo que significa que
el administrador debe adoptar decisiones de carcter gerencial,
como las que toma cualquier gerente de una empresa en la competencia del mercado. Incluso los programas se deben convertir
en proyectos con recursos temporales (finitos en el tiempo) y para
acceder a ellos hay que entrar a competir. Se deben incorporar las
tcnicas de la gerencia privada como mecanismo para hacer frente
no pueden ser descentralizados porque son bienes que se dirigen a toda la sociedad en
su conjunto, de manera que no se les puede asignar un costo marginal por beneficiario,
y deben ser provistos por el nivel nacional.
48
Conceptos claves que fundamentan esa perspectiva son los costos de transaccin, la
Finanzas Pblicas
143
supuesta ineficiencia de las instituciones pblicas que restan dinamismo al desarrollo econmico. En esta direccin la descentralizacin debe alinearse con la perspectiva del Nuevo Management
Pblico48, buscando desarrollar las habilidades gerenciales de los
administradores pblicos49 (Aghn 2001).
La visin de la descentralizacin hasta aqu expuesta de
una parte tiene el sesgo ideolgico del mercado como el generador
de eficiencia. Tambin la descentralizacin en sus orgenes, en la
dcada del ochenta, fue presentada como un mecanismo para superar la crisis de la deuda externa de entonces, ya que se la conceba
como un instrumento para descargar de responsabilidad de gasto
al gobierno central nacional para que se concentrara en el pago de
la deuda, mientras que el gasto social se le trasladara a los gobiernos locales (Montecinos) (Finot 2006). De acuerdo con Cabrero
los gobiernos locales dada su proximidad a la comunidad facilitan
su participacin en la provisin de bienes locales, lo cual incluye
contribuir tributariamente a su financiamiento. Por su parte, el
gobierno nacional central tan slo debe mantener funciones como
las de defensa, asuntos del exterior, Comercio Exterior, regulacin
de la inmigracin, intervencin y regulacin de sectores industriales y productivos, transporte, telecomunicaciones, y promocin de
la investigacin en desarrollo... Los niveles intermedios (Estados,
Provincias o Departamentos), comparten responsabilidades en
reas como la educacin, salud, agricultura, silvicultura, pesca,
proteccin ambiental que infraestructura regional. Por ltimo, la
provisin de servicios pblicos tales como polica, saneamiento,
transporte urbano, agua potable, entre otros, corresponden a nivel
local, as como la educacin y la salud compartida con otros niveles
de gobierno. (p. 190).
De acuerdo con Montecinos El sustento ideolgico se relaciona con la forma como la descentralizacin fue incorporada y
ocup un papel central dentro de un nuevo dispositivo de intervencin estatal desarrollado por el Banco Mundial a partir de la
relacin principal-agente as como la nocin del 143capital social. Para superar esos
problemas se buscan diseos institucionales que promuevan un mayor control por parte
del principal y/o una mejor rendicin de cuentas (accountability) de los agentes.
49
Egon Montecinos Los estudios de descentralizacin en Amrica Latina: una revisin sobre
el estado actual de la Temtica. Revista eure (Vol. XXXI, N 93), pp. 77-88, Santiago de
Chile, agosto 2005.
50
En los procesos de renegociacin de la deuda externa que se dieron con posterioridad
144
Csar Giraldo
crisis de la deuda. Este nuevo dispositivo tuvo como principal objetivo abandonar las viejas formas de articulacin entre el Estado,
la sociedad y el mercado representados por el modelo del Estado
de Bienestar, el cual procuraba de manera centralizada y nacional
garantizar estndares sociales vinculados a la salud, educacin y
seguridad social (p. 82).
La agenda de la descentralizacin
Los componentes neoliberales de la descentralizacin sealados
atrs son los que han tutelado el proceso de reformas en Amrica
Latina. Sin embargo el desarrollo de esta poltica en la regin no
ha seguido una agenda lineal que se sujete estrictamente a los
principios sealados atrs. Por el contrario, este es un tema de alta
sensibilidad poltica, de manera que el proceso est marcado por
negociaciones intensas, que hacen que las estructuras adoptadas
resulten ms complejas de lo que se prevea originalmente.
En este proceso se pueden identificar dos etapas. La primera es la adopcin del modelo en la dcada del ochenta, en la
cual se dio una negociacin con la clase poltica, que termin en
un reparto de recursos y competencias en la cual la nacin cedi
responsabilidades sobre todo en el gasto social, pero no traslad
bases tributarias, de manera que el nivel nacional se comprometi
a girar recursos mediante transferencias. La segunda etapa, que es
la actual, puede ser llamada de recentralizacin: De una parte, se
recentralizan los instrumentos financieros mediante controles al
endeudamiento territorial y la destinacin de las transferencias a
los gobiernos subnacionales, y de otra parte, se recentraliza el gasto
social a travs de la creacin de programas sociales administrados
por el ejecutivo nacional.
En cuanto a la primera etapa, la adopcin del modelo,
la descentralizacin fue el resultado de la negociacin poltica a
travs de la cual se adoptaron las reformas que se aplicaron en la
regin en la postcrisis de la deuda externa comienzos de los 80s.
Esas reformas, que significaron un cambio en las reglas de juego,
implicaron una negociacin con la clase poltica. A la clase poltica se la responsabiliz de la crisis econmica, con el argumento
que el origen de la crisis estaba en el dficit fiscal, y ste a su vez
se originaba en el manejo clientelista y corrupto del Estado. En
Finanzas Pblicas
145
la medida que esta clase debi aprobar reformas que afectaban

sus intereses clientelistas (menos Presupuesto pblico y ms impuestos) el peaje que se debi pagar para que las reformas fueran
aprobadas fue el traslado de recursos a gobiernos subnacionales
mediante transferencias, con el objeto de reproducir el clientelismo
en lo local, el cual podran practicar a travs de ejecutar el gasto
social que se trasladaba desde el gobierno central.
Pero los poderes ejecutivos generaban otra dinmica. La
descentralizacin dentro del proceso de ajuste fue vista como una
manera de trasladar la responsabilidad del gasto a los gobiernos
locales para poder concentrar las finanzas nacionales en el pago
de la deuda externa50. De manera que el inters estaba en descentralizar los gastos mas no los impuestos porque estos deban
quedar en el gobierno nacional quien era el principal responsable
del pago de la deuda externa.
El hecho que no se le cediera a los gobiernos tributos significativos, pero s las responsabilidades de gasto, signific que la
Nacin debera realizar transferencias para el financiamiento de
los gobiernos locales51. Finot (2001, 13) llam esto una descentralizacin poltica del gasto. Se separaron las decisiones de gasto
de las que ataen a los impuestos (Libreros 1999, p. 7). Esto ha
generado una crisis de legitimidad de los gobiernos nacionales,
ya que mientras tienen que incurrir en el costo poltico de cobrar
impuestos no los pueden validar a travs del gasto pblico social,
sino que esta validacin se hace a escala local.
Adems, las necesidades de las comunidades locales aparecen como insuficiencia de los recursos que gira la nacin, lo cual
es un llamado para convocar movilizaciones contra la autoridad
nacional. Se presenta un divorcio entre las necesidades locales y los
recursos locales (Banco Mundial 1997, pp. 143ss), de manera que
no se hace transparente el proceso de eleccin pblica en cuanto
que las decisiones locales no reflejan el costo de adoptarlas. El costo
poltico que aparece es el de presionar a la autoridad nacional, la
cual empieza a acumular un dficit de legitimidad poltica, en la
medida en que deleg la mayor parte del gasto social a los gobiernos locales mientras que mantuvo la responsabilidad de cobrar los
a la crisis de 1982 una de las condiciones impuestas fue el traslado de las obligaciones
externas al gobierno nacional.
51
Cada pas tuvo un proceso poltico diferente, y es preciso estudiar caso por caso.
52
Se trata de un perodo aproximado. 1930-1948 se conoce la sustitucin espontnea, y
146
Csar Giraldo
impuestos, de manera que el gobierno nacional se concentra en

ejercer la funcin recaudatoria de impuestos y la funcin represiva
de velar por la vigencia de las normas y la autoridad, incluyendo
los instrumentos armados.
A lo anterior se suma la baja capacidad tributaria de las
administraciones locales para responder a las demandas de
gasto. Esta baja capacidad es resultado del hecho que las bases
tributarias importantes (Impuestos directos -renta y patrimonio, sobre la produccin y el consumo principalmente IVA, y sobre
el comercio exterior) se quedaron en el nivel nacional, de forma
que la capacidad de generar impuestos locales ha sido muy limitada. Como resultado de ello los gobiernos locales recurrieron al
endeudamiento para satisfacer las demandas, aprovechando la
autonoma regional (Cabrero), y dado que la descentralizacin
coincidi con las reformas del Consenso de Washington, entre
las cuales estaba la liberacin financiera, se gener un boon de
crdito disponible para gobiernos locales que estaban sedientos
de crdito. Se gener una explosin de deuda pblica territorial,
que tuvo diferentes expresiones en los diferentes pases.
La presin que sobre el equilibrio fiscal produjo el endeudamiento territorial, y el dficit de legitimidad del gobierno nacional
indicado atrs, gener un proceso de recentralizacin de la descentralizacin, que es lo que llamamos segunda fase del proceso,
aunque en el discurso se contina en la descentralizacin. En el caso
del gasto social la recentralizacin se da a travs de los programas
asistenciales manejados desde el ejecutivo central nacional, bajo la
modalidad de transferencias monetarias condicionadas, tales como
el programa de Oportunidades en Mxico, Bolsa Familia en Brasil,
y Familias en Accin en Colombia. Este es un tema que merece un
anlisis ms profundo que aqu no se abordar.
En el caso de la recentralizacin financiera se introducen
controles al endeudamiento y al gasto. En la actualidad los organismos financieros internacionales, que promovieron el modelo
de descentralizacin orientado al mercado, se encuentran con
problemas que no previeron lo cual los ha vuelto ms cuidadosos
en la recomendacin de este tipo de polticas. Segn el Banco
Mundial (1997) se pueden producir desequilibrios fiscales si las
principales fuentes de ingresos estn mal distribuidas y si adems
no se tienen controles a la capacidad de endeudamiento de los
Finanzas Pblicas
147
gobiernos subnacionales. En la regin se ha observado como los

gobiernos locales han expandido el gasto, financiando una parte
importante de l con los recursos provenientes del endeudamiento,
lo cual ha producido desequilibrios de orden macro. Por esto se
reclama que el control macro debe estar en cabeza del gobierno
central nacional (p. 141).
Desde finales de la dcada del 80 y durante la del 90, del
siglo pasado, la deuda territorial afect el equilibrio financiero de
las principales economas latinoamericanas. En el caso de Argentina, la inestabilidad macroeconmica de ese perodo se debi en
gran parte al rescate por parte del Banco Central a los gobiernos
provinciales. A comienzos de los 90 se cerr esa posibilidad de
manera que las provincias deban asumir su propio ajuste. Este
tipo de arreglo no se cristaliz de una forma tan radical en Brasil,
y de hecho a finales de los 90 la negativa del Estado de Minas
Gerais produjo un desequilibrio fiscal. En el caso de Colombia el
endeudamiento territorial creci en la primera mitad de los 90s y
hacia finales hizo crisis lo que llev a la adopcin de una legislacin
estricta en esa direccin (Burki et.al. 1999, Cap. 3).
Sobre esta base se han promovido controles a los niveles
de endeudamiento y de gasto de los gobiernos subnacionales,
los cuales deben someterse a los designios de la autoridad fiscal
(ministerio de Hacienda o su equivalente), y su capacidad de
endeudamiento debe estar sujeta a la aprobacin de dicho organismo. Esto no deja ser un contrasentido de la descentralizacin
porque en el discurso formal de su promocin se supona que la
decisin del gasto se traslada a las comunidades locales, y el acceso
de los gobiernos locales al mercado de capitales racionalizara las
inversiones. El mismo Banco Mundial (2000) seala que Las
instituciones pueden fomentar la disciplina fiscal basada en el
mercado alentando a los votantes, acreedores y propietarios de
activos a supervisar las decisiones fiscales locales y a penalizar a
los dirigentes que tomen decisiones fiscales imprudentes pero
a regln seguido el organismo termina por reconocer que esta
funcin debe ser ejercida directamente por el gobierno central,
que podra imponer la disciplina fiscal local mediante normas y
reglamentos y la supervisin administrativa (p. 2).
El discurso original de la descentralizacin en el sentido que
permite una mayor eficiencia en la asignacin del gasto y permite
148
Csar Giraldo
racionalizar las finanzas del gobierno nacional no se valida en la

realidad, porque La descentralizacin puede alentar un peligroso
oportunismo en los funcionarios estatales y locales (p. 1). El Banco
reconoce que el reparto de recursos y competencias, segn el cual
los recursos se giran por transferencias result perverso. En un
documento de funcionarios de la institucin (Burki et.al.) sealan
que la descentralizacin a menudo ensancha la brecha entre las
decisiones sobre gasto y gravamen. Esto sucede siempre que los
gastos subnacionales se financian principalmente mediante transferencias desde el gobierno central, como sucede en gran parte de
Amrica Latina. Esto da lugar a que los gobiernos subnacionales,
gasten en exceso si esperan obtener ms recursos del fondo comn
de recursos nacionales, ya sea mediante transferencias discrecionales adicionales o rescates (p. 40).
Las reformas buscan mecanismos de control del gasto y
del endeudamiento. En cuanto a lo primero se recomienda que
se definan montos fijos de las transferencias a los gobiernos
locales y asignaciones claras de gasto, basadas en el hecho que
deben tener el control sobre los factores que originan el gasto.
Por ejemplo, en el caso de la educacin, se quejan los funcionarios del Banco (Burki et.al. ) que Con demasiada frecuencia, los
gobiernos centrales siguen ejerciendo la toma de decisiones en
rubros (tales como los sueldos de los profesores y los mdicos)
que son esenciales para controlar los costos de los gobiernos
subnacionales (p. 45).
Por esto los recursos se deben girar de tal forma que se promueva el autofinanciamiento de las instituciones que proveen los
bienes sociales. Para ello los recursos no se asignan para financiar
la oferta del servicio sino la demanda de las personas que ameritan
una ayuda por su condicin de pobreza o vulnerabilidad, lo que
supone focalizar los programas en las poblaciones beneficiarias. La
decisin de contratar los insumos corresponde a entidades pblicas
que venden servicios, o preferentemente a operadores privados.
El mercado establecera un control de costos, y la cobertura de los
programas dependera la disponibilidad de recursos. Sin embargo
la destinacin de recursos bajo de esquema de demanda y focalizados estimula las prcticas polticas clientelistas a nivel local y
genera dependencia de las poblaciones, como ya se mencion en
el captulo referente al gasto pblico.
Finanzas Pblicas
149
El otro componente de la recentralizacin son los controles

al endeudamiento. Con la adopcin de esquemas de responsabilidad fiscal o reglas macrofiscales, de las cuales se habl en
el captulo sobre Presupuesto Pblico, se proponen umbrales de
endeudamiento, se impide que la deuda de los gobiernos locales
sea asumida por el gobierno nacional (Banco Mundial 2000), y se
crean reglas expeditas de procedimientos de quiebra que obligan
a ceder el manejo financiero del gobierno local, a una junta de
acreedores que generalmente son instituciones financieras privadas (la descentralizacin va pareja con la privatizacin del sistema
financiero) (Banco Mundial 1999). Se crea una especie de contratos
o convenios de desempeo entre la autoridad fiscal (ministro
de hacienda o su equivalente), los acreedores financieros, y el
gobierno local. Y a travs de tales contratos se toman decisiones
que son presionadas por las autoridades macrofinancieras y los
banqueros, que tienen un profundo carcter poltico porque afecta
las decisiones de gasto e ingreso de una comunidad local, sin que
medie un proceso democrtico.
Tales controles financieros terminan por negar la autonoma local que supone la descentralizacin. De un lado por las
restricciones financieras, y del otro, porque las transferencias van
atadas a gastos especficos y criterios de asignacin de los recursos.
Esa es la paradoja del proceso. Ante esto los procesos de participacin terminan siendo muy limitados porque ante estas trabas
no pueden incidir en la orientacin de los gastos y los recursos
pblicos. De hecho la descentralizacin se da en el contexto de
una fuerte centralizacin de la poltica econmica.
A pesar de las restricciones se insiste en la participacin,
y se propone argumenta que es una forma de darle poder a la comunidad local (empowerment), con elementos claves tales como
la rendicin de cuentas (accountability), el Estado del Derecho
y la lucha contra la corrupcin (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al
ascenso social y a la actividad econmica que imponen el Estado
y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas son en
buena parte causantes de la pobreza (Banco Mundial 2000, 9).
Para romper dichas trabas, en opinin del Banco, habra que buscar mecanismos de participacin de las comunidades y promover
la igualdad ante la ley.
150
Csar Giraldo
La participacin se debe dar en el marco de la descentralizacin, no ms all de lo local. No se puede incluir en la discusin
los asuntos centrales, tales como la poltica fiscal y monetaria, y
la destinacin de los recursos del Presupuesto Nacional, porque
ello atentara contra la disciplina macroeconmica ya que estaran
sujetos a las presiones polticas. Adems, el poder local en un
proceso de descentralizacin, se debe someter a las salvaguardas
del gobierno central (Banco Mundial, p. 107-108) como son el
sometimiento de las finanzas locales a los requerimientos de los
equilibrios macroeconmicos, lo que se convierte en una camisa
de fuerza en cuanto a la autonoma porque: condiciona las transferencias nacionales y el acceso al crdito a los ajustes financieros,
refuta programas de envergadura importante con el argumento
que ello compromete el nivel de endeudamiento, presiona para la
generacin de impuestos locales, entre otros.
Al respecto Restrepo seala que se promueve la participacin
de los sectores populares en las polticas de reproduccin de la
fuerza de trabajo (p. 30), pero no se promueve dicha participacin
en las polticas nacionales que tienen que ver con los impuestos,
el sistema financiero, el control de los medios masivos de comunicacin, el manejo de los recursos del subsuelo, la relacin con los
organismos financieros internacionales. La participacin local es
presentada como un ejercicio de verdadera democracia, mientras
que la democracia representativa es calificada como antidemocrtica.
Los procesos electorales seran superados por procesos participativos que permitiran de manera permanente control, seguimiento y
cogestin de los programas pblicos (Restrepo 2001). De manera
que hay que promover la participacin local para renovar las lites,
y por esta va darle capacidades a los pobres. Pero capacidades de
qu? se pregunta Lautier (2002a, p. 1-4). Y se responde, de resistir
un mercado reformado (liberado), porque las reformas de mercado
se consideran inevitables. Lo que pasa es que en tales reformas hay
ganadores y perdedores, y en este segundo grupo estn los pobres.
La descentralizacin es producto
de la reestructuracin del capital
El debate de la descentralizacin ha sido presentado desde el
punto de vista de buscar el mejor mecanismo administrativo e
Finanzas Pblicas
151
institucional para manejar los recursos pblicos y la provisin de

los bienes pblicos. Desde la perspectiva centralista el Gobierno
nacional debe fijar las prioridades del desarrollo nacional, y con
ese criterio transfiere los recursos a las diferentes entidades nacionales (se trata de transferencias horizontales en un marco de
descentralizacin administrativa) a quienes ejecutan el proyecto
nacional, que normalmente est recogido en el Plan de Desarrollo. Desde la perspectiva de los descentralistas (en este caso la
descentralizacin poltica y fiscal que es el paradigma dominante
en la actualidad) se trasladan responsabilidades a los gobiernos
locales, acompaadas de una transferencia de recursos.
Sin embargo plantear el debate en esta dimensin resulta
insuficiente. Se debe empezar por la siguiente pregunta: Por qu el
Modelo de Sustitucin de Importaciones est ligado al centralismo
y el Modelo de Apertura Econmica a la descentralizacin?. Sera
superficial sealar que se trata de dinmicas autnomas que no
estn relacionadas la una con la otra, y que el problema se reduce
a una simple coincidencia histrica. En cuanto al Centralismo y
el Modelo de Sustitucin, seala Giraldo (1996) que en Amrica
Latina, durante la vigencia de dicho modelo (1930-1970 aproximadamente52) su desarrollo se daba a travs del mercado interno con
una fuerte intervencin del Estado que se entrometa de manera
explcita en los procesos econmicos y adoptaba medidas proteccionistas frente a la competencia externa. El desarrollo del mercado
interno, como alternativa a la crisis de los treinta, significaba pactos
nacionales, entre clases nacionales, que estaban dirigidos principalmente desde el poder ejecutivo nacional (Restrepo 2006, p. 15).
Tales pactos se concretaban en proyectos de desarrollo nacional
que quedaban plasmados en los Planes de Desarrollo (escritos o
implcitos) los cuales eran ejecutados desde una administracin
pblica jerarquizada (weberiana), en la cual las instancias inferiores
ejecutaban el proyecto nacional, con una delegacin principalmente
sectorial (fomento econmico, obras pblicas, educacin, salud,
seguridad social, etc). Esto correspondi a una descentralizacin
administrativa, orientada hacia la especializacin por funciones,
que es lo que se ha conocido como un proyecto centralista.
1949-1970 como la dirigida, dado que en este ltimo perodo exista la Cepal que orientaba
ideolgica y tcnicamente el proceso.
53
Estos mecanismos buscan incentivar el esfuerzo fiscal propio sin influir en las decisiones
152
Csar Giraldo
El Estado nacional deba acometer dos tareas importantes: la

construccin de la infraestructura pblica y la creacin de las instituciones proveedoras de bienes y servicios sociales. La infraestructura
por la necesidad de integrar el mercado interno y la provisin de la
infraestructura urbana por el rpido proceso de urbanizacin que
acompa este proceso. Dicho proceso era resultado del desarrollo
del mercado interno, que a su vez implicaba la disolucin de las formas tradicionales de economa agraria lo que forzaba la migracin
hacia las ciudades. Aunque una caracterstica de Amrica Latina es
que el grado de laboralizacin de esta poblacin fue dbil, de todas
maneras con la urbanizacin se perdieron las formas de proteccin
social tradicional (familia extensa y vecindario) que se originaban
en la economa rural tradicional, y estas deban ser suplidas por
los sistemas nacionales y pblicos de salud, seguridad social (slo
en el caso de los salariados), educacin, atencin materno infantil,
entre otras. Aunque es necesario sealar que la cobertura de estos
sistemas fue precaria (Ver Giraldo 2007, cap. 1).
El Estado Nacin era la referencia principal de los procesos
de acumulacin, pero en las ltimas dcadas del siglo XX dej de
serlo porque, como dice Restrepo, la construccin del mercados
nacionales la sustituye la insercin de actividades econmicas y
territorios especficos en circuitos transnacionales (p. 31). En
dicho contexto, la descentralizacin se concibe como parte del
proceso de la globalizacin con el nimo de favorecer la libre circulacin del capital extranjero e incentivar las demandas sociales
del territorio (nuevo rol a los gobiernos subnacionales en materia de ejecucin de polticas), por lo tanto, es el Resultado de la
pugna entre estrategias propias de una multiplicidad de actores
econmicos, polticos y sociales en unas condiciones histricas
especficas: la restructuracin del Estado y la sociedad capitalista. (Restrepo 2006 , p. 31)
Si bien la descentralizacin se entiende como la transferencia de competencias y recursos que busca reacomodar el aparato
estatal a las nuevas dinmicas y roles globales, se propende por la
gestin del desarrollo econmico y social por medio de mecanismos de eficiencia y la real participacin ciudadana (Finot 1998), a
travs de la provisin de bienes pblicos y servicios desde lo local,
la promocin de la inversin privada y el impulso de las ventajas
competitivas de los territorios, facilitando la rendicin de cuentas
Finanzas Pblicas
153
y fortaleciendo los sistemas democrticos con la eleccin directa

y popular de autoridades locales (Penfold 2000, 109). Los pactos
nacionales que en el pasado se hacan entre burguesas nacionales,
sindicatos y sectores medios son sustituidos por pactos regionales.
Se pretende relegitimar al Estado, a su vez se vindica el fortalecimiento de la capacidad de decisin de los gobiernos subnacionales, espacios donde se articulan el sector pblico y privado para
consolidar unos territorios competitivos.
Tambin en el marco de la descentralizacin nos dice
Restrepo que a las instituciones de regulacin de la planeacin
econmica de mediano plazo las sucede la programacin macroeconmica de corto plazo (p. 31), la cual tiene como eje central
el ajuste fiscal. El proceso se lleva a cabo bajo la intencin de buscar un ahorro pblico que consiste en trasladar obligaciones de
gasto a los gobiernos locales y a la vez incentivar la generacin de
recursos propios para que asuman las obligaciones trasladadas, lo
que genera una tensin poltica y social por la debilidad de las bases
gravables que disponen los gobiernos locales, y la resistencia social
a pagar ms tributos. Las transferencias de recursos que se hace
desde el nivel nacional son condicionadas para que los gobiernos
locales no puedan apropiarse del excedente econmico. Esto se
inscribe dentro del sometimiento de la poltica fiscal a los intereses
del capital financiero, cuyo objetivo central es promover el ajuste
fiscal para obtener renta financiera, como se ha tratado a lo largo
de este libro, y tema sobre el cual se volver en las conclusiones.
Captulo 4.
Ingresos pblicos*
Un impuesto se define como una contribucin obligatoria al
Estado sin referencia a un beneficio determinado que reciba el
contribuyente (Instituto FMI 1988b, p. 1). Son pagos obligatorios
sin contraprestacin, recaudados principalmente por el Gobierno
Central (Banco Mundial 1988, p. 89). Se aplica el principio de
cada uno de acuerdo a su capacidad a cada uno de acuerdo a su
necesidad. La definicin de la capacidad puede cambiar de un
rgimen poltico a otro. Por ejemplo, la capacidad puede estar
definida por el ingreso o patrimonio de las personas, y podra ser
gravada con impuestos directos progresivos, o por el consumo y
gravada con impuestos al Valor Agregado. El mismo criterio puede decirse respecto a la necesidad, un rgimen puede considerar
que la necesidad es la provisin de bienes sociales, y otro que es
la provisin de represin. A pesar de lo anterior, en teora lo que
el ciudadano recibe del Estado no debe guardar correspondencia
con lo que debe aportarle mediante el pago de contribuciones
obligatorias (impuestos).
El principio general es que el ciudadano contribuye de
acuerdo con lo que tiene, lo que gana, o el valor de la transaccin
econmica que realiza, y recibe bienes y servicios del Estado de
acuerdo con su necesidad. En este caso la relacin entre el individuo y el Estado es la de un ciudadano que tiene obligaciones, entre
ellas la de pagar impuestos, y que tambin tiene derechos frente
* Este captulo cont con la colaboracin especial de Jairo Bautista.
156
Csar Giraldo
al Estado. Estos derechos los exige en su condicin de ciudadano,

y son una obligacin del Estado. Son de naturaleza poltica y no
comercial, y su exigencia pasa por procesos polticos.
Cosa distinta sucede cuando el ciudadano paga por un bien
o servicio que le otorga el Estado, y ese pago est relacionado con
la cantidad consumida, donde se configura una relacin comercial.
Por ejemplo, cuando recibe servicios pblicos domiciliarios que
son suministrados por empresas pblicas, por los cuales se paga
una tarifa (un precio), y el monto total a pagar est constituido por
el valor de la tarifa multiplicada por la cantidad del servicio consumido. En este caso la relacin del individuo con el Estado es la de
un usuario o cliente. El ciudadano al pagar por el servicio puede
exigir, y hacerlo en trminos del contrato comercial que regula el
servicio que compr. Es la misma lgica privada de quien compra
una mercanca en un establecimiento comercial: la mercanca tiene
determinadas caractersticas declaradas por el vendedor y hasta
all llegan los derechos del comprador.
Siguiendo esta lgica se podra pensar que cuando un
individuo compra un bien o servicio pblico y hace un uso exclusivo del mismo a travs de su consumo, dicho bien adquiere
la caracterstica de un bien privado, de acuerdo con el enfoque
econmico estndar. La cantidad de dinero que l gasta est directamente relacionada con el consumo. Sin embargo como existe
un proceso de privatizacin muchos de los bienes sociales y de la
infraestructura bsica que en el pasado eran provisin estatal y por
tanto considerados derechos (por ejemplo la salud, la educacin,
la construccin y mantenimiento de carreteras) en la actualidad
han pasado a la provisin privada y son vendidos en el mercado.
Dejaron de ser bienes pblicos para convertirse en bienes privados? Y los pagos que se hacen para recibir dicho tipo de bienes
dejan de ser ingresos pblicos?
Este es un punto de discusin. Si se parte del punto de
vista neoclsico se dira que con los impuestos se est financiando
bienes pblicos que no pueden ser provistos por el mercado, bienes que no tienen el principio de la exclusin. Este principio, tal
como se indic en la introduccin, se aplica a bienes que como su
nombre lo indica, su consumo excluye a los dems, de tal forma
que son bienes que pueden ser transados en un mercado porque
claramente se pueden transferir derechos de propiedad. Los bienes
Finanzas Pblicas
157
que no tienen esta caracterstica, y que se conocen como bienes

pblicos, no pueden ser transados en el mercado y por tanto deben
ser provistos por el Estado, y se deben financiar con impuestos
ya que sus costos o beneficios no pueden asignarse a particulares
(Banco Mundial, pp. 89 y 91).
Hay que tener en cuenta que no todos los bienes pblicos
adolecen del principio de no exclusin. Por ejemplo, la educacin y la salud son bienes excluyentes que pueden ser provistos
mediante mecanismos de mercado, y son sujetos de privatizacin.
Son pblicos en el sentido que existen unos beneficios sociales que
no se expresan en el mercado privado. En este caso se trata de un
bien meritorio, de un lado, y de una falla de mercado, del otro. Por
ejemplo, en el caso de la educacin, el servicio se puede vender y
los agentes hacen un clculo racional (recurdese que estamos en
la visin neoclsica) de lo que invierten en educarse frente a los
ingresos futuros esperados, y sobre esa base toman la decisin de
cunta educacin comprar. Pero la sociedad en conjunto se est
beneficiando por el hecho que una generacin de jvenes aumente
su nivel de educacin. Ese beneficio general no est reflejado en
la transaccin privada, en la cual el equilibrio entre demanda y
oferta privada de educacin terminara en una oferta de educacin
inferior a la ptima.
En la introduccin se dijo que esta falla de mercado justificaba la oferta pblica del servicio, pero que la visin neoliberal
dominante seal que la oferta estatal genera fallas superiores a la
falla de mercado que se quiere corregir, de manera que se vuelve
a la oferta privada con una regulacin estatal que garantice que
las personas que por su condicin econmica no pueden comprar
estos bienes meritorios, accedan a una oferta bsica mediante
subsidios estatales. Este es el fundamento de los subsidios a la
demanda que se menciona el captulo de gasto.
Con la privatizacin dejan de ser bienes pblicos y se
convierten en privados? Se considera que continan siendo bienes pblicos, bienes meritorios, ms sin embargo manteniendo
su naturaleza pblica pueden ser provistos por el sector privado.
Aparece el concepto de lo Pblico-Privado al lado de lo PblicoEstatal, y esta es una de las diferencias entre la visin neoliberal
y de la liberal clsica. Pero entonces surge la pregunta si el pago
que la sociedad hace por la provisin de tales bienes es un ingreso
158
Csar Giraldo
pblico o privado? En la contabilidad de las Finanzas Pblicas

han pasado a ser considerados como un ingreso privado, y se han
extrado de las cuentas fiscales, con lo cual la posicin fiscal de
los gobiernos ha empeorado sensiblemente, lo que ha llevado a
ajustes fiscales ms drsticos.
En las cuentas sobre el dficit fiscal no se incluyen como
ingresos los que reciben las empresas privadas que proveen servicios pblicos domiciliarios (como energa elctrica, acueducto,
telefona y aseo), las cotizaciones a la seguridad social privatizada, los pagos que las familias hacen por concepto de educacin a
colegios y universidades privadas, el pago de peajes y tarifas por
el uso de la infraestructura bsica otorgada en concesin (tales
como carreteras y puertos).
Resulta inconsistente el discurso que el sector privado puede proveer bienes y servicios pblicos, que es la reiteracin de los
reformadores actuales, pero que al mismo tiempo los ingresos que
se cobran para financiarlos no sean incorporados en las cuentas
fiscales. Los recursos que recauda el sector privado son pblicos
por las siguientes razones, entre otras:
- Las cotizaciones de la Seguridad Social es un impuesto,
porque se trata de una contribucin obligatoria, sobre
los salarios, creada y regulada por una ley. Se trata de un
impuesto directo recaudado por agentes privados.
- El pago de tarifas de servicios pblicos domiciliarios corresponde al pago por el acceso de un servicio provisto
por un monopolio natural el cual debe ser regulado por
el Estado.
- El pago de la educacin tambin corresponde por el pago
de un servicio que aunque no es monopolio natural, si requiere una regulacin estatal en cuanto a su contenido y
los diferentes programas ofrecidos. No es una mercanca
que se pueda vender libremente.
- Para todos los servicios anteriores el Estado debe buscar
mecanismos para que las personas que no tengan capacidad de pago puedan acceder a ellos utilizando recursos de
origen gubernamental.
- El pago de peajes y tarifas por concepto del uso de infraestructura bsica (vas, puertos, aeropuertos, telecomunica-
Finanzas Pblicas
159
ciones etc.) debe ser reglamentado por el Estado, porque se

trata de un monopolio natural que se entrega en concesin
a los privados.
A pesar de la privatizacin la produccin de estos bienes
y servicios es de naturaleza colectiva, su utilizacin afecta los
intereses comunes de la sociedad, y su provisin no se puede hacer en un mercado de libre competencia. Por esto no pierden el
carcter pblico y esa es la razn para que su oferta fuera estatal
en el pasado. Dado que afectan los intereses colectivos no pueden
estar por fuera del proceso poltico, no importa que la gestin sea
privada. Por ejemplo, un grupo econmico dueo de un Fondo
de Pensiones tiene que responder polticamente sobre el manejo
que hace del ahorro que millones de ciudadanos ha constituido
para tal efecto y que el Fondo administra. Puede el grupo tomar
decisiones sobre los papeles en que invierte dicho ahorro sin dar
cuentas a nadie? En el momento en que la pensin se haga efectiva puede sta depender del valor al cual el mercado liquide tales
papeles? Los derechos sociales pueden depender de la sancin
que hagan los mercados? Cuando se privatiza se pretende sacar
de la discusin poltica los derechos sociales porque estos pasan
a ser provistos por operadores privados.
Regresando al tema de la tributacin, financiar el gasto
pblico por la va de los impuestos (esto es lo que constituye el
Presupuesto Pblico) significa asignar los recursos econmicos por
fuera de la lgica del mercado. La tributacin consiste en reasignar
el control de los recursos econmicos, desde los contribuyentes
hacia el Estado, ya sea para que los utilice directamente o para
que los transfiera a terceros. El mecanismo utilizado para lograr
este objetivo es el de obligar a los contribuyentes a ceder parte
de su poder adquisitivo (dinero) al Estado, y este los asigna con
un criterio poltico. Los recursos el Estado los extrae mediante
impuestos que se recaudan en dinero, y la asignacin a travs de
las partidas presupuestales de gasto que tambin se ejecutan a
travs del dinero. Adems los ingresos pblicos (lo mismo que
los gastos pblicos) deben estar definidos por el derecho y deben
legitimarse, para lo cual se precisa de un proceso poltico, que
implica, entre otras, una negociacin entre intereses econmicos
y polticos diferentes (Thret 1993, pp. 79, 91).
160
Csar Giraldo
Los impuestos, para ser legitimados, adquieren un doble

carcter. De una parte son presentados como la deuda social (la
obligacin) del ciudadano con el Estado, y lo que es lo mismo,
visto desde el Estado, un derecho que el Estado tiene sobre el
ciudadano. De otro lado, la contrapartida del impuesto es una
deuda social del Estado con el ciudadano, y lo que es lo mismo,
visto desde el ciudadano, es un derecho del ciudadano sobre el
Estado. derecho del ciudadano de recibir del Estado (y obligacin
del Estado de proveer) bienes sociales, polticos e infraestructura
bsica.
Con los procesos de privatizacin, cuando la provisin de
los bienes sociales y la infraestructura bsica pasan al mercado
privado, el Estado se desentiende de su obligacin de proveer
derechos sociales, pero mantiene su derecho a cobrar impuestos,
lo cual rompe el pacto social liberal.
Principios de la Tributacin
Cuando es necesario proveer bienes pblicos que no se pueden
individualizar (porque no son excluyentes) es preciso financiarlos
a travs de impuestos y estos inevitablemente introducen distorsiones econmicas que tienen costos en trminos de eficiencia, de
acuerdo con el enfoque dominante. Se busca que esas distorsiones
sean mnimas, dndole importancia a la neutralidad en los sistemas impositivos, en el sentido que no alteren la asignacin que
hace el mercado de los recursos productivos. Se trata de minimizar
los costos mientras que por otro lado se logran los principios de
equidad sealados polticamente. Esto es lo que se conoce como
tributacin ptima. Se argumenta que como es muy difcil conocer
suficientemente los costos y beneficios sociales de la tributacin,
entonces se hace ms prudente una estructura impositiva relativamente neutral, que produzca recaudos con un mnimo distorsin
en la asignacin de los recursos (Banco Mundial, p. 95).
El concepto de neutralidad est relacionado con el de eficiencia. Esta ltima es resultado de la asignacin de los recursos a
travs del mercado, cuando existe el marco institucional adecuado,
entendido como la no existencia de trabas al libre funcionamiento
de los mercados, que es lo que el Banco Mundial o el FMI entienden
por reformas estructurales. En la medida en que la tributacin sea
Finanzas Pblicas
161
neutral permite que el mercado funcione adecuadamente y que

asigne de manera eficiente.
De todas formas los sistemas tributarios existen porque se
presenta la necesidad de financiar bienes y servicios que deben ser
provistos por el gobierno por fuera del mercado. Para minimizar la
distorsin al mercado se insiste en la neutralidad de los impuestos,
y en sealar que ms que crear gastos e instituciones financiadas
con los tributos, se debe buscar el pleno funcionamiento de los
mercados. De acuerdo con el Banco Mundial un sistema tributario debe ser viable desde el punto de vista administrativo, y debe
distribuir la carga de forma equitativa, pero no debe trastornar
estructuras de produccin, comercio, consumo, ahorro e inversin
(Banco Mundial 1994, p. 88). Esto es lo que se entendera por una
estructura tributaria ptima.
Las distorsiones al mercado pueden tener varios orgenes.
En el caso de los impuestos sobre las importaciones se seala que
amparan la existencia de sectores ineficientes. En el caso del impuesto a la renta, la existencia de tasas progresivas, que aplican
tarifas crecientes a los mayores niveles de ingreso y/o patrimonio,
se argumenta que castigan el ahorro y la inversin. Si las tasas
marginales (las que se van aplicando progresivamente a medida
que crece el ingreso o el patrimonio) son muy altas se produce
un desestmulo a ahorrar o a invertir, porque el rendimiento futuro esperado sera altamente gravado, de manera que perderan
atraccin las actividades dirigidas a la acumulacin de capital.
Tambin se generan distorsiones cuando los regmenes tributarios internos, bien sea directos (gravan la renta o el patrimonio
de las personas naturales o jurdicas) o indirectos (que gravan la
actividad econmica interna), tienen excenciones y tratamientos
diferenciales por tipo de ingreso o bien, lo cual adems dificulta
la administracin tributaria.
De manera que los regmenes tributarios deben ser uniformes, en aras de la neutralidad y la simplicidad: recaer sobre
la totalidad de su base gravable sin excepciones, y tener tarifas
nicas. De lo contrario se producen distorsiones. Por ejemplo,
mayor distorsin se presenta cuanto ms reducida es la base tributaria porque ms alta debe ser la tasa, que es el caso, comn en
Latinoamrica, cuando los impuestos directos se concentran en
los grandes contribuyentes (BID 1997, p. 114); otro ejemplo son
162
Csar Giraldo
los impuestos indirectos que excluyen los bienes de la canasta

familiar.
Sin embargo, a pesar que los principios tributarios se
pueden enunciar, no se puede olvidar que cualquier reforma
tributaria que se quiera sacar adelante debe ser tramitada a travs del Congreso o Parlamento, lo cual significa la existencia de
una negociacin poltica que hace que los regmenes no sean tan
simplificados como se aconseja. En el contexto actual, como se
ver ms adelante, esa negociacin ha hecho que la tributacin se
recargue en el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) porque es
un impuesto que recae sobre toda la poblacin la cual finalmente
no est representada en cuerpos legislativos, y se reducen los impuestos al capital y al poder terrateniente cuyos intereses s estn
sobre representados en dichos cuerpos.
Esto implica un punto crucial: analizar el problema tributario implica tambin analizar las formas y mecanismos de
representacin en el Parlamento. Este tema no ha sido revisado
de manera profunda dentro de los estudios sobre la estructura
tributaria en Amrica Latina, a pesar de que constituyen un foco
de atencin fundamental cuando se analizan los efectos y las
caractersticas de las reformas tributarias. De alguna manera tal
como lo reconoce Gonzlez (2007) este tema es ms importante
quizs que el mismo anlisis de la eficiencia tributaria y el impuesto ptimo, porque estos elementos no tienen cabida sino en
las posibilidades de las negociaciones polticas que se dan en el
seno del Parlamento.
Primer Principio: Equidad

La equidad se la puede tratar desde dos perspectivas: Tratamiento
igual para los iguales (equidad horizontal) y diferente para los
diferentes (equidad vertical). Este ltimo aspecto en concreto
hace referencia a gravmenes superiores a quienes tienen mayor
ingreso, riqueza, capacidad de pago, o de consumo, pero ello genera conflictos con el principio de la neutralidad indicado atrs.
De acuerdo con el Banco Mundial los Pases en Desarrollo tienen
problemas de equidad horizontal por disponer de una cobertura
de instrumentos tributarios irregular. Por ejemplo, en la regin
tributan muy poco los terratenientes, agricultores, comerciantes y
Finanzas Pblicas
163
las profesiones liberales. Esto produce una discriminacin contra

quienes s pagan impuestos, lo que constituye una inequidad desde
el punto de vista horizontal.
Por su parte, segn el BID (1998, p. 130), no se presentan avances en la equidad vertical a pesar de altos impuestos
progresivos. En este punto se critica la existencia de regmenes
especiales, exenciones, gravmenes diferenciales, lo cual crea regmenes complejos, difciles de administrar, con lo que se produce
la posibilidad de la evasin y se generan distorsiones que atentan
contra la asignacin eficiente que hace el mercado.
En los ltimos aos esta ha sido una preocupacin concreta
en las sugerencias de reforma, Shone (2002, 15) pone como punto
central de las reformas tributarias en Amrica Latina la necesidad
de reducir los frentes de evasin atribuibles a tratamientos especiales, las estructuras tributarias deben ser lo ms homogneas
posibles y en este esfuerzo los gobiernos deben introducir desmontes graduales de dichos tratamientos especiales y reemplazarlos
por subsidios directos a los sectores que lo ameriten.
El tratamiento justo tiene a su vez otra acepcin, la tributacin se debe determinar de acuerdo con reglas fijas, uniformes,
justas y razonables y no a travs de un mecanismo de negociacin.
En otras palabras, el sistema tributario debe estar definido por
reglas precisas y claras, de tal forma que estn explcitamente
determinados los deberes, derechos y procesos para cada contribuyente, y no que est sujeto a determinaciones discrecionales y
arbitrarias de funcionarios de la administracin tributaria.
Una administracin (o un gobierno en el caso ms general)
no puede crear o modificar arbitrariamente los tributos porque
esto sera un acto ilegtimo e injusto. Los impuestos deben ser
resultado de un proceso poltico mediante el cual, la sociedad, por
intermedio de los rganos de representacin popular, establece
las contribuciones que se le cobran al pueblo y los gastos que se
financian con ellas (esto es lo que constituye el Presupuesto Pblico) y esta es la esencia de la democracia liberal. Este principio
fue consagrado por la sublevacin americana contra el imperio
britnico en el siglo XVIII con la expresin de no tax without
representation.
La razn de la existencia de los impuestos es la existencia
del Estado al servicio de la sociedad. Sin embargo, en la medida en
164
Csar Giraldo
que el Estado se ha venido deshaciendo de sus obligaciones, como

se mencion atrs, en esa misma medida ha venido perdiendo
legitimidad para cobrar impuestos. Este es uno de los problemas
centrales en el aumento de la evasin: Si la sociedad no percibe
que los impuestos le son retribuidos en bienes y servicios no encuentra razn para pagarlos. Y esta es una de las grandes fracturas
del discurso contemporneo: Mientras que se pide reduccin del
tamao Estado en la parte del gasto, en la parte de los impuestos
se pide aumento del mismo. Y para justificar esta contradiccin se
invoca el discurso de la disciplina fiscal, tema que se menciona en
el captulo sobre presupuesto.
La legitimidad tributaria ha sido otro de los temas ignorados en la literatura. En Amrica Latina no ha habido un estudio
sistemtico e integral sobre las percepciones de legitimidad de la
tributacin, es ms, son pocos los estudios sobre la legitimidad del
Estado. Y como dicha legitimidad est directamente relacionada
con la capacidad de cobrar impuestos, este es un trabajo que an
est pendiente.
Segundo principio: Eficiencia

El concepto de la eficiencia est referido a la neutralidad, como se
seal atrs. Este planteamiento surge de los paradigmas neoclsicos, los cuales sealan que el mercado, si funciona en condiciones
ptimas (es decir sin distorsiones), hace una asignacin eficiente
de los recursos productivos. De acuerdo con el FMI los impuestos no deben obstaculizar innecesariamente el logro de objetivos
econmicos, como la produccin, el crecimiento y la estabilidad.
Por el contrario, los impuestos pueden servir para facilitar el logro
de esos objetivos (Instituto FMI 1988b). Esa no obstaculizacin
hace referencia a no interferir en el papel asignador que hace el
mercado. Es decir, que la tributacin no debe influir sobre la economa real y financiera.
Esta concepcin se diferencia de los esquemas tributarios
de Amrica Latina durante la vigencia del Modelo de Sustitucin
de Importaciones. La tributacin era un instrumento para el
fortalecimiento del aparato productivo, a travs de regmenes
especiales que dieran tratamiento favorable a diferentes sectores,
en especial los vinculados a la manufactura. Por ejemplo, las inver-
Finanzas Pblicas
165
siones y las empresas nuevas estaban exentas de pagar impuesto

a la renta (Giraldo 1994, cp.4), para no hablar de los regmenes
arancelarios proteccionistas.
Al vincular la eficiencia con la neutralidad del mercado
de entrada se concluye la necesidad de eliminar los impuestos al
comercio exterior, y ms particularmente los aranceles (impuestos a las importaciones), porque introducen una distorsin en el
mercado de bienes al proteger la produccin nacional de la competencia externa. En el caso de la tributacin directa, tambin se
concluye la necesidad de eliminar la progresividad, porque cuando
se establecen impuestos progresivos se desestimula el ahorro y
la inversin. Los impuestos progresivos gravan ms a quienes
ahorran o invierten.
El BID (1998) seala que el impuesto ms neutral, y que
se debe privilegiar, es el Impuesto al Valor Agregado (IVA), con
tarifa nica y base universal. Si todos los bienes son gravados con
la misma tarifa, sus precios relativos no cambian y por tanto no se
alteran las seales del mercado que se expresan a travs de tales
precios. Su implementacin se hace con el propsito de mejorar
la neutralidad (de la tributacin) y evitar distorsiones de otros
gravmenes (como los impuestos al comercio exterior o a las
ventas) (p. 206), adems que no distorsiona decisiones sobre
ahorro personal (Cepal 1998, pp. 67-68). Aunque esto no es cierto
como se ver ms adelante.
En el tema de la neutralidad tambin debe tenerse en cuenta la simplificacin de los regmenes tributarios. A medida que un
rgimen es ms simple es ms eficiente, pero en la medida que por
consideraciones de equidad sea necesario introducir excepciones,
deducciones, regmenes especiales, el sistema se hace ms complejo y se obtienen prdidas en eficiencia por las distorsiones que
se introducen. De manera que la eficiencia tambin incluye la administracin tributaria, en el sentido que un sistema simplificado
disminuye los costos del recaudo, evita la evasin, y aumenta la
productividad de los impuestos.
Tercer principio: Flexibilidad

Se recomienda que los impuestos, y en general los ingresos corrientes del Estado, no tengan una destinacin especfica, con el objeto
166
Csar Giraldo
de obtener una poltica fiscal flexible, y permitir que los gobiernos

gocen de la libertad requerida para asignar los recursos donde
sean necesarios, o hacer ajustes fiscales si se requieren. Un ajuste
requiere, por un lado, un aumento de los ingresos corrientes, y por
el otro, un recorte de los gastos. Si estos ltimos estn atados a los
primeros, el aumento de los ingresos automticamente implica el
incremento de los gastos, con lo cual se da al traste el resultado
buscado. Se pierde por un lado lo que se recupera por el otro. Es
el caso de las transferencias a los gobiernos locales cuando estn
atadas a los ingresos corrientes.
Las Rentas de Destinacin Especfica se han creado para
darle estabilidad a los recursos dirigidos a determinados fines, en
especial los destinados a los sectores sociales y a la construccin y
mantenimiento de la infraestructura vial. Ejemplos de lo anterior
son los impuestos a la nmina destinados al financiamiento de la
seguridad social, o los impuestos a los combustibles que se destinan a los programas viales. Desde la perspectiva del Public Choice
tales rentas se originan en mecanismos creados por determinados
grupos sociales para apropiarse de recursos del Estado. Tal es el
caso de la clase poltica a travs del rgimen de transferencias
regionales, el cual permite un manejo clientelista de los recursos
pblicos a nivel local, o las transferencias para la educacin que en
muchos casos se asocia a las presiones de los sindicatos docentes.
Sin embargo este tipo de anlisis resulta simplista al reducir el
estudio sobre la economa poltica de los recursos pblicos a un
problema de intereses individuales dirigido al atrapamiento de
rentas (ver captulo de Presupuesto).
El argumento de la eliminacin de las rentas de destinacin
especfica no es contundente cuando se analiza el caso de la seguridad social o el financiamiento de la construccin y mantenimiento
de vas. Todos los sistemas de seguridad social en el mundo se
financian, y se han financiado, con impuestos a la nmina, ser
que todo el mundo es y ha sido un atrapador de rentas? Original
punto de vista de la historia de la proteccin social.
Lo curioso de todo este debate es que cuando la seguridad
social es estatal, se dice que los trabajadores son privilegiados que
estn obteniendo beneficios a costa de las generaciones futuras,
y cuando se privatiza la seguridad social, lo cual generalmente se
acompaa de un aumento de las cotizaciones al sistema (impues-
Finanzas Pblicas
167
tos a la nmina) no se menciona que ese es un ahorro que est

siendo capturado por el sistema financiero privado, ni que existe
un atrapamiento de rentas.
En el caso colombiano hay que sealar los diversos intentos de eliminar los impuestos a la nmina dirigidos a instituciones
como el SENA (capacitacin laboral tcnica) y el ICBF (proteccin
a la niez y la familia), que son rentas de destinacin especfica
administradas por entidades del Estado. Entre tanto se han promovido aumentos a las tasas de las cotizaciones de seguridad social
privatizada con el argumento de darle sostenibilidad financiera al
sistema.
Para indicar que la discusin es ms compleja que el reduccionismo del atrapamiento de rentas, sin poder desarrollar
la discusin aqu, baste sealar que esos impuestos a la nmina
ms que rentas de destinacin especfica son un salario social o
un salario indirecto que los trabajadores y patronos trasladan a un
sistema institucional para cubrir los riesgos sociales. Y tambin
fueron un mecanismo para robustecer la demanda interna, porque
tales impuestos financiaban prestaciones sociales que permitan
que la poblacin aumentara su consumo, y este fue uno de los
mecanismo de crecimiento econmico de los pases desarrollados
en los treinta gloriosos (1945-1975) (Giraldo 2007, cp. 1).
Polticas Tributarias
Los sistemas tributarios son afectados por la globalizacin. Segn
Tanzi (1995) se concibieron e implementron cuando el comercio
entre los pases se hallaba muy controlado y limitado y no existan
movimientos de capital notorios. De manera que para acompasarse
con la globalizacin se plantea la necesidad de bajar los impuestos
sobre el comercio exterior (Banco Mundial 1997, p. 55), los impuestos directos, y los impuestos sobre transacciones.
Los referidos al comercio exterior porque se convierten
en obstculo al intercambio internacional. Los referidos a los
directos porque los pases que los tienen muy altos y progresivos
no son atractivos para la inversin extranjera; es preciso competir
para atraer dicha inversin y ello se hace ofreciendo regmenes
tributarios ms favorables que otros pases; no se puede aspirar
a colocar un impuesto sobre la renta personal, las utilidades o el
168
Csar Giraldo
patrimonio, ms altos que la norma mundial, ajustados por el

factor de riesgo pas.
Finalmente, tampoco se deben colocar impuestos a transacciones porque terminan por afectar el movimiento de capitales.
Es por esto que el denominado impuesto Tobin, que consiste en
gravar las transacciones financieras entre pases, no es considerado como una alternativa tributaria viable, a pesar que ha sido
reclamado por diversos sectores sociales y polticos, para ponerle
coto a la especulacin financiera internacional, y para que los
capitales financieros internacionales tributen. Es preciso sealar
que la Cepal (p. 15), a diferencia de los organismos financieros
internacionales, s ha sugerido gravar las transacciones financieras
internacionales.
De manera que la nica fuente tributaria son los impuestos sobre el consumo interno, y en particular el Impuesto sobre
el Valor Agregado (IVA) (Banco Mundial 1997, p. 55) (Cepal, pp.
6, 68 y 72). En trminos generales se presenta una tendencia a
recurrir principalmente a impuestos sobre el consumo (indirectos internos) ms que sobre la renta o patrimonio (directos), y
ello se refleja en el hecho de que ya para 1990 lo impuestos como
el IVA y similares casi que triplicaban en el PIB, respecto a los
impuestos directos (Shome 1999, p. 9). En la primera dcada del
siglo XXI los impuestos indirectos duplicaban la participacin,
dado un repunte de los directos, sin embargo, generalizando, y
comparando con la estructura tributaria antes de las reformas del
Consenso de Washington, el peso de la tributacin cae sobre los
impuestos indirectos sobre el consumo interno. De todas formas
con el repunte de la tributacin directa a comienzos del siglo, la
tendencia general no cambia de una baja participacin de los impuestos directos en la estructura tributaria. La regin tiene una
muya baja de los impuestos directos sobre el Pib como se puede
apreciar en el cuadro 4.1 y la grfica 4.1.
Finanzas Pblicas
169
Cuadro 4.1 Ao 2003
Comparacin internacional de la estructura

del impuesto a la renta
Fuente: Cetrngolo y Sabiani (2006), cuadro I.15
Grfico 4.1
Fuente: Cetrngolo y Sabiani (2007).
Los impuestos Indirectos se han estabilizado alrededor

84% del total de la tributacin en la primera mitad de la presente
dcada en Amrica Latina. Colombia, Mxico y Panam tienen
una distribucin ms equilibrada, aunque en estos casos ya el
porcentaje de impuestos indirectos supera al de los directos por
ms de 10 puntos porcentuales. Este resultado se obtiene a pesar
de la disminucin nivel medio de aranceles y de su varianza (Cepal
170
Csar Giraldo
pp. 71-72). Si se toman las dos ltimas dcadas, los aranceles han
sido reducidos dentro del contexto de la apertura econmica, lo
cual quiere decir que el avance de la tributacin interna indirecta
ha sido mayor que la disminucin del producido de los aranceles,
y adems, ha compensado la reduccin que se ha introducido en
la tributacin directa.
El principal tributo ha sido el IVA, que en la mayora de los
pases de la regin fue adoptado en la dcada del 80, sustituyendo
el impuesto a las ventas (Carciofi et.al. 1994). Se argumentaba que
este ltimo tributo introduca muchas distorsiones, en particular
por su efecto cascada, que consiste que el tributo puede ser cobrado
sobre s mismo a medida que se realizan varias transacciones
econmicas. Este efecto se corrige con el IVA, ya que permite
descontar el impuesto pagado en fases anteriores del proceso
de produccin y distribucin. Adems se seala que el IVA no
distorsiona decisiones sobre ahorro personal (Cepal pp. 67-68).
La tasa del IVA se ha venido aumentando hacia un estndar
del 18% que se considera como la tasa ptima, y se ha ampliado la
base gravable la cual pasa en promedio en los pases de la regin
del 20% en 1990, a un 60% en 2006. Es claro que los gobiernos
han seguido las recomendaciones en la materia de los organismos
multilaterales (BID 2004). (Grficos 4.2, 4.3 y 4.4).
Grfico 4.2
Promedio de las tasa del IVA en Amrica Latina (1992-2007)
Fuente: Elaboracin propia con base en cifras de ILPES Cepal.
Finanzas Pblicas
171
Grfico 4.3
Porcentaje de bienes y servicios sometidos al gravamen del IVA.
Promedio Amrica Latina
Fuente: Elaboracin propia con base en cifras de ILPES Cepal.
Grfico 4.4.
Amrica Latina: Impuestos directos e indirectos
como porcentaje del PIB (promedio)
Fuente: Elaboracin propia con base en cifras ILPES - Cepal
Sin embargo, en la primera dcada del siglo XXI se observa

una reduccin de esta tendencia: el grfico 4.4 revela que el crecimiento de los impuestos directos en los ltimos aos ha superado
el crecimiento de los indirectos, de acuerdo con la Cepal (2007)
172
Csar Giraldo
Grfico 4.5
Amrica Latina: Impuestos de los entes subnacionales
como % del PIB
Fuente: Elaboracin propia con base en cifras ILPES - Cepal.
esto ocurre porque las crisis fiscales desatadas llevaron a la toma

de medidas de urgencia en materia tributaria que tuvieron como
foco de origen el aumento temporal de las tasas del impuesto a
la renta, la reaparicin de los impuestos sobre el patrimonio, el
cobro de mayores impuestos a las ganancias de capital, una serie
de medidas administrativas para tratar de controlar la evasin
de estos impuestos, y el surgimiento de gobiernos de izquierda
en la regin.
Recurrir a impuestos directos para enfrentar la crisis fiscal
ha sido una poltica adoptada an en contra de las recomendaciones de los organismos internacionales de crdito, que insisten
la profundizacin de los sistemas de impuestos indirectos (particularmente del IVA) manteniendo su posicin doctrinal frente al
tema. Sin embargo, estas medidas gozan actualmente de una alta
dosis de impopularidad, especialmente en pases que han sido
azotados por crisis econmicas y financieras profundas. En ellas
los parlamentos han buscado aminorar la carga de impuestos indirectos o buscado frenar el crecimiento de las bases gravables o
las tarifas de dichos impuestos y particularmente del IVA.
Pero ms all de ello lo importante de este proceso es que
la carga tributaria total ha aumentado de manera sostenida en los
pases de la regin: la carga total de impuestos del gobierno central
como proporcin del PIB central (sin contar las contribuciones a
Finanzas Pblicas
173
la seguridad social) pas de 9,3% en 1992 al 14,1% (grfico 4.4)

en 2006, en el caso del gobierno general este porcentaje pas del
12,3 en 1992 al 19,2% en 2006.
Adicional a lo anterior se presenta un crecimiento notorio
de la carga tributaria que soportan las entidades subnacionales. En
efecto, los impuestos del orden territorial (estados, departamentos,
provincias y municipios) en los pases de la regin aumentan
entre finales de los aos 90 y la primera mitad de la dcada
presente: pasan en promedio de representar un 3% del PIB
en 1992 hasta un 5% en 2006. Este efecto est directamente
relacionado con el proceso de descentralizacin fiscal en la regin
(se analiza en detalle en otro captulo de este libro) el cual ha
venido promoviendo el autofinanciamiento de los gastos de los
entes subnacionales, bajo el discurso de la pereza fiscal, y de las
necesidades del ajuste en el gasto del nivel central de gobierno.
Argumentan que las entidades subnacionales que financian sus
gastos mediante transferencias de los gobiernos centrales gozan de
incentivos para aumentar sus gastos sin esfuerzo fiscal propio dado
que no tienen contraprestacin alguna. Esto induce a un dficit
estructural del nivel que financia dicho gasto (el nivel nacional).
Por ello es necesario que el discurso de la descentralizacin se lleve
en materia fiscal hacia el concepto de federalismo fiscal en el que
cada entidad subnacional adecue su estructura de gastos a la de
sus ingresos y por ende reduzca su dependencia de transferencias
del nivel nacional central.
La presin por mayor tributacin en los niveles subnacionales
es uno de los hechos de mayor importancia respecto a la poltica
tributaria en la regin. En algunos casos como los de Mjico y
Argentina de manera directa a travs de la aprobacin de leyes que
otorgan mayores potestades tributarias a los estados y provincias,
y en otros casos como el colombiano estas reformas se efectan
de manera indirecta, recurriendo al establecimiento de incentivos
administrativos y fiscales para las entidades que aumenten su nivel
de autofinanciamiento53. Los efectos de estas polticas han sido
dispares, pero en todo caso han logrado en conjunto aumentar el
esfuerzo tributario de los gobiernos subnacionales.
en materia tributaria de los entes subnacionales.
Por ejemplo, si un comerciante vende una camisa por 30 unidades monetarias (la cual ha
54
174
Csar Giraldo
Regresando a los impuestos directos, los topes del impuesto al

ingreso personal han continuado cayendo: de un promedio del 49%
en el perodo 1985-1986 a 34% en 1997 y finalmente a un 28% en
promedio para 2007. Se trata de una tasa de cada considerablemente
ms rpida que en la OECD, donde las mismas tendencias generales
han ocurrido (cuadro 4.2) (Shone p. 4). La reduccin de los topes
coincide con un estrechamiento de las tasas tributarias. Como se
puede observar en el grfico 4.6 y el cuadro 4.2, la diferencia entre
la tasa mnima y la mxima en el perodo 1985 - era de 42 puntos
porcentuales (promedio simple), mientras que en 1997 era de 25.5 y
finalmente en 2007 es de tan solo 18,1% para las personas naturales
y de 2,7% para las jurdicas. Tambin cae el impuesto promedio. En
el caso de las personas naturales el promedio pasa de 28.4% en 19851986 a 19.1% en 2006, y en el de las jurdicas de 43.9% a 29.6%.
Cuadro 4.2
Alcuotas de renta de personas naturales y jurdicas
(en porcentaje)
Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini 2007
Finanzas Pblicas
175
Grfico. 4.6
Tasa de impuesto a la renta personas naturales
Fuente: Elaboracin Propia con base en cifras ILPES Cepal
Grfico 4.7
Tasa de impuesto a la renta personas jurdicas
Fuente: Elaboracin Propia con base en cifras ILPES Cepal
Lo anterior indica que las reformas apuntan hacia la existencia de una tarifa baja, nica y uniforme (lo cual significa ir
eliminando el concepto de la progresividad en la tributacin). Esta
tendencia se acompaa de un proceso de reduccin de las exenciones, y la generalizacin de criterios presuntivos y retenciones (Cepal,
176
Csar Giraldo
pp. 12-13). La reduccin de la progresividad de los tributos directos

debe ser analizada como una reduccin de los impuestos al capital.
Las rentas altas son rentas del capital y no rentas del trabajo. Esta
reduccin tambin se observa en la disminucin de la tasa promedio
que se le cobra a las sociedades, la cual ha pasado de 43.5% en 1980
a un rango entre 23.3 - 25% en 2007 (grfico 4.7). Esto se ratifica
tambin con la reduccin del impuesto a las personas jurdicas
donde la tasa, para el perodo1985-1986 al 2006, ha pasado en el
mismo perodo de 43.6% a 29.6.
De otra parte, se presenta una reduccin en las tasas de
retencin sobre las remesas al exterior de dividendos, intereses y
regalas (ver cuadro 4.3). El impuesto sobre dividendos se ha reducido sustancialmente y en algunos casos se ha eliminado, como
por ejemplo en el caso de Brasil, Argentina, y ms recientemente
en Colombia.
Finalmente se presenta, en la dcada de los noventa, una
reduccin sustancial o eliminacin de los impuestos de capital sobre
patrimonio (cuadros 4.4 y 4.5) (Shone p.9), sin embargo, como ya
se ha explicado, esta tendencia se revierte en los primeros aos del
siglo XXI dada la coyuntura de las crisis fiscales en la regin, las
cuales demandaron de recursos tributarios frescos que impulsaron
nuevamente el cobro de impuestos al patrimonio y a los activos, la
mayor parte de estos tributos son de carcter temporal y han sido
fuertemente cuestionados tanto por los organismos financieros,
como por las lites industriales y financieras de cada pas, que
han sealado la inconveniencia de estos impuestos en el marco de
una mayor integracin comercial y el aumento de la competencia
internacional.
Hay que sealar que los impuestos al patrimonio actualmente
representan un aporte ms importante como proporcin del PIB
que en la dcada de los 90, sin embargo, la lectura de este fenmeno
debe hacerse con suma cautela, porque tal como seala la Cepal
(2007) la aplicacin de estos gravmenes es el resultado innegable
de las limitaciones que enfrentan los pases, tanto desde el punto
de vista legal como administrativo, para aplicar una estructura
impositiva en la cual las tasas nominales o legales utilizadas estn
en consonancia con las tasas efectivas resultantes, pero estos
sistemas de hecho conducen a la eliminacin del impuesto societario
y convierten el gravamen en un seudo impuesto en cascada,
agravando as los problemas de asignacin y de eficiencia.
Promedio
28.5
30
25
7.4
20
15
25
10
15
21
10
30
21
20
20
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dom
Uruguay
Venezuela
1980
Shone 1999 y 1994
Cuadro 4.3
Dividen.
18
25
25
40
40
15
22
13
15
55
20
10
10
30
20
20
Intereses
16
25
25
40
40
10
22
10
59
25
30
40
20
20
Derechos
36
25
25
40
20
40
22
25
10
32
50
30
55
20
-
1986
Promedio
23
25
25
40
40
15
40
22
16
10
37
20
30
23
42
20
30
20
Dividen.
20
10
25
35
15
36
13
15
-10
10
37
35
30
-
|
Interes
14
10
25
40
15
25
5
20
35
6
30
10
35
Derechos
25
25
40
25
36
34
35
24
35
50
30
28
35
15
1992
Promedio
20
10
25
38
19
18
36
20
24
18
22
35
22
23
25
35
15
Dividendos
13
35
7
15
20
13
15
-10
5
-30
-
Impuestos retenidos sobre remesas al exterior

(no se dispuso de datos ms recientes para Amrica Latina)
Interes
13
15
40
15
20
5
12
30
6
35
30
30
5
Derechos
23
15
40
7
25
33
30
35
26
20
100
35
30
30
30
5
1997
Prome
18
13
15
38
7
18
27
21
18
19
25
39
25
30
30
30
5
Finanzas Pblicas
177
178
Csar Giraldo
Cuadro 4.4
Impuesto al patrimonio (en porcentajes del PIB)
Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini (2006), cuadro 1.16
Adems de la reduccin de los impuestos al capital sealados atrs, se introduce la eliminacin de la doble tributacin.
Esto es que los accionistas o propietarios de las empresas no pagan impuesto por concepto de las utilidades recibidas, porque se
supone que tales impuestos ya fueron pagados por las respectivas
empresas. De acuerdo con Shone esto hace ms neutral la decisin de retener o distribuir utilidades con lo cual no se presentan
desestmulos para la inversin o la capitalizacin (Shone 1994,
p. 113). Para 2005 el total de los pases de Amrica Latina han
contemplado dentro de sus marcos normativos la eliminacin
de la doble tributacin. Esto se combina con convenios de doble
tributacin con otros pases del mundo con el fin de garantizar
que las empresas extranjeras con presencia en la regin puedan
descontar en sus pases de origen los tributos que pagan sus filiales,
pero an ms importante: garantizar el no cobro de impuestos
sobre rentas de empresas y personas del exterior que ya fueron
sometidos a gravamen en sus pases de origen.
Finanzas Pblicas
179
Cuadro 4.5
Impuesto al patrimonio, a los activos o a los ingresos brutos
(en porcentaje
Argentina
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
1986
1,5 sobre
patrimonio
neto
1992
2,0 sobre
activos
brutos
1997
2000
2001
2004
1,0 sobre
activos
1,0 sobre
activos
1,0 sobre
activos
1,0 sobre activos
8,0 sobre
patrimonio
neto
7,0 sobre
patrimonio
neto
5,0 sobre
patrimonio
neto o 1,5
sobre el
patrimonio
bruto
5,0 sobre
patrimonio
neto
5,0 sobre
patrimonio
neto
5,0 sobre patrimonio

neto
0,36 1,17
sobre
activos
fijos
0,1 1,4
sobre
patrominio
neto
0,36 1,17
sobre activos fijos
1,0 sobre
activos
1,0 sobre
activos
1,0 sobre
activos
Derogado
0,9-2,0 sobre activos
n.c.
n.c.
0,3 0,8
sobre
inmuebles
0,3-0,9
sobre
inmuebles
0,2-0,9
sobre
inmuebles
1,5 sobre
activos
0,2 0,9
sobre
inmuebles
(3) y 3,5
sobre los
activos
Derogado y aplicacin
de un 5% a ingresos
brutos en sustit. de
renta societaria
Honduras
0,25 sobre
los activos
1,0 sobre los activos
Mxico
2,0 sobre
activos
brutos
0,75 sobre
activos
1,8 sobre
activos
1,8 sobre
activos
1,8 sobre
activos
1,8 sobre activos
Nicaragua
1,0 sobre
inmuebles
1,5-2,5
sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre activos
Panam
1,0 sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
patrimonio
neto
1,0 sobre
patrimonio
neto
2,0 sobre patrimonio

neto
Paraguay
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
1,0 sobre
inmuebles
Per
1,0-2,5
sobre
patrimonio
neto
2,0 sobre
patrimonio
neto
0,5 sobre
patrimonio
neto
Repblica
Dominicana
n.d.
1 sobre activos
Uruguay
2,8 sobre
patrimonio
neto
2 sobre
patrimonio
neto
1,5-3,5
sobre
patrimonio
neto
1,5-3,5 sobre
patrimonio
neto
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini (2006)
1,0 sobre
activos
Estos convenios tienen cada vez un mayor protagonismo

en el panorama de las polticas tributarias a tal punto que se han
convertido en muchos casos en pasos obligados para la firma de
acuerdos comerciales, o para la llegada de empresas extranjeras
a los pases latinoamericanos (ver cuadro 4.6).
180
Csar Giraldo
Cuadro 4.6
Nmero de tratado
Pases
Total
Latam
Resto
Firmados con pases
Argentina
18
15
Alemania,Austria,Australia, Blgica, Bolivia, Brasil, Canad, Chile, Dinamarca,

Espaa, Finlandia, Francia, Italia, Noruega, Pases Bajos, Reino Unido, Suecia
y Suiza
Bolivia
10
Alemania,Argentina, Colombia, Espaa, Ecuador, Francia, Per, Reino Unido,

Suecia y Venezuela.
Brasil
30
25
Alemania, Argentina, Austria, Blgica, Canad, Chile, China, Corea, Dinamarca, Ecuador, Espaa, Filipinas, Francia, Hungria, India, Israel, Italia, Japn,
Luxemburgo, Mxico, Noruega, Pases Bajos, Portugal, Rep. Checa, Rep.
Eslovaquia, Rusia, Suecia, Ucrania y Venezuela
Chile
20
15
Argentina, Brasil, Canad, Corea, Croacia, Ecuador, Espaa, Irlanda, Malasia,

Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Paraguay, Per, Polonia, Portugal, Reino
Unido, Rusia, Suecia y Tailandia
Colombia
Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela
Ecuador
15
Alemania, Blgica, Brasil, Bolivia, Canad, Chile, Colombia, Espaa, Francia,

Italia, Mxico, Per, Rumania, Suiza y Venezuela
Mxico
34
30
Alemania,Austria,Australia, Blgica, Brasil, Canad, Chile, China, Corea, Dinamarca, Ecuador, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Indonesia,
Irlanda, Israel, Italia, Japn, Luxemburgo, Noruega, Pases Bajos, Portugal,
Rep. Checa, Reino Unido, Rumania, Rusia, Singapur, Suecia, Suiza y Venezuela
Per
Bolivia, Canad, Chile, Colombia, Ecuador, Suecia y Venezuela
Repblica
Dominicana
Canad
Uruguay
Alemania, Hungria y Polonia
Venezuela
20
14
Alemania, Barbados, Blgica, Bolivia, Canad, Colombia, Dinamarca, Ecuador,

Estados Unidos, Francia, Indonesia, Italia, Noruega, Per, Portugal, Reino
Unido, Rep. Checa, Suecia, Suiza, Trinidad y Tobago
Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini (2007)
Como se puede ver, existe la tendencia de las reformas tributarias en la regin al aumento de la tributacin indirecta interna se
dirige y la reduccin de la tributacin directa, aunque en este ltimo
caso el proceso comienza a revertirse desde fines de siglo pasado y
comienzos del presente, sin que se pueda decir que la tendencia a
largo plazo haya cambiado. Puede cambiar si contina el proceso
que se observa en los ltimos y ello es posible si la regin contina
virando hacia gobiernos de izquierda. Dos factores ayudan principalmente a explicar la tendencia histrica (tendencia que puede
cambiar, como se dijo). El primero, la presin de los organismos
financieros internacionales, la cual se dirige hacia la rebaja de los
tributos directos al capital y sobre el comercio exterior, y la generalizacin del IVA, las cuales se mantienen en la actualidad. Estas
Finanzas Pblicas
181
presiones hacen que las reformas tributarias que se disean desde

los rganos ejecutivos lleven esa intencionalidad y as son presentadas a los cuerpos colegiados (Congresos o Parlamentos) donde
deben ser aprobadas. Por otra parte, la mayora de parlamentarios
o congresistas al recibir financiacin electoral de los grupos econmicos (los principales representantes del capital) tambin coinciden
con el inters de desgravar al capital y por esto terminan por aceptar
que se grave el consumo. Este es el segundo factor.
De manera que los tributos deben provenir de impuestos
como el IVA, que gravan a la poblacin en general, la cual no tiene
una capacidad organizada de ejercer presin en los rganos de
representacin popular, o no financia campaas electorales para
esperar favores en las reformas tributarias. Segn la Cepal (p. 76) el
problema es que la resistencia a pagar impuestos se presenta en los
tributos directos, pero habra que agregar que esa resistencia tambin existe para el pago de los indirectos por parte de la poblacin
en general, el problema es que sta no tiene canales institucionales
para expresarse polticamente en ese tipo de negociaciones.
La reforma de los sistemas tributarios de la regin se present
en el contexto del ajuste y reforma que se aplic despus de la crisis
de la deuda externa de 1982. Esta crisis estuvo aparejada con la presencia de un alto dficit fiscal el cual en una proporcin importante
haba sido financiado con crdito externo. La crisis signific la interrupcin abrupta de los recursos externos, de manera que fue preciso
sustituirlos con recursos tributarios. El esfuerzo tributario deba ser
superior a la sustitucin de los recursos externos porque tambin
era necesario pagar la deuda externa acumulada, habida cuenta que
los gobiernos nacionales debieron recoger la mayor parte la deuda
externa del pas, incluida la del sector privado (Giraldo 1998).
El esfuerzo de recaudar mayores impuestos se deba combinar con nuevos principios tributarios, que tambin afectaban la
naturaleza de los impuestos. Estos principios privilegiaron el concepto de neutralidad sobre el de la equidad (como se vio atrs), y en
este sentido las primeras reformas se dirigieron hacia la reduccin
del Impuesto al comercio exterior, con el argumento de que este tipo
de impuesto creaba una distorsin. Se presentaba entonces el dilema entre la necesidad de aumentar sustancialmente los impuestos
pero a la vez tener un sistema tributario ms neutral, debido a que
inevitablemente mayores impuestos implicaban introducir mayores
182
Csar Giraldo
distorsiones econmicas. La urgencia de reducir dficit fiscal en el

corto plazo hizo que se apelara a impuestos fciles de activar, pero
con el agravante que generaban grandes distorsiones que tendan
a convertirse en permanentes (Banco Mundial 1988, p. 95). Este
era el caso del impuesto sobre transacciones financieras. El Banco
Mundial seala, que frente a la necesidad de aumentar la relacin
Impuesto/PIB (que es lo que se conoce como carga tributaria)
cuando el dficit fiscal es insostenible y las reducciones factibles de
gasto no son suficientes, debe hacerse de manera gradual. Y afirma
que existe la posibilidad que el ahorro total disminuya, dado que el
aumento del ahorro pblico puede ser inferior a la reduccin del
ahorro privado.
La direccin de las reformas que se aplican en la actualidad
en la regin seala que un sistema tributario ideal, para sus gestores, es aquel constituido por (1) cero aranceles, (2) impuesto a la
renta con tarifa nica y baja, que no grave al capital, sin exenciones
y con base universal, y (3) un IVA constituido en la fuente principal
de financiacin, tambin con tarifa nica y base universal. En este
ltimo caso los bienes de primera necesidad deberan estar gravados
con la tarifa universal (no deben estar exentos), y los bienes suntuarios tampoco deberan tener tasas ms altas. Un esquema de esta
naturaleza causara las menores distorsiones en la asignacin de los
recursos econmicos, aumentara la base gravable, y simplificara
su administracin.
Como se ha visto, las reformas enfatizaron la neutralidad
respecto a la equidad en aras de la eficiencia. Y es que segn el
Banco Mundial los Impuestos parecen servir poco para mejorar
la distribucin de los ingresos. Hay que verlos como la obtencin de ingresos necesarios para pagar los gastos distributivos,
entendidos estos ltimos como aquellos que luchan contra la
pobreza. Para el organismo la equidad hay que considerarla en
un sentido amplio, es decir, tomando en cuenta la totalidad de
las finanzas pblicas (Banco Mundial, p. 96). De acuerdo con el
BID la bsqueda de progresividad en el impuesto a la renta ha
implicado un sacrificio muy importante en trminos de recaudacin los gastos pblicos son ms redistributivos de lo que
podra ser cualquier impuesto (1998, p. 206)
Para dicho organismo los sistemas tributarios en Amrica
Latina han sido muy progresivos, pero con el costo de afectar ne-
Finanzas Pblicas
183
gativamente el potencial de la recaudacin, dejndose de percibir

recursos que podran destinarse a financiar gasto social dirigido
a los pobres. Adems, la progresividad terica se ha traducido en
engorrosos sistemas tributarios, los cuales han sido influenciados
por los grupos de poder. Es preferible sistemas tributarios simples
de base amplia (p. 130).
Sin embargo esta afirmacin es discutible, incluso tomando
en cuenta las afirmaciones de la misma institucin. De una parte,
como ella misma reconoce, Las tasas de los impuestos a la renta
en Amrica Latina son actualmente las menores del mundo (p.
203). De otra parte, el sistema tributario de la regin, actualmente
y en el pasado, se ha basado en la tributacin indirecta y no en la
directa, y esto marcaba una diferencia fundamental con los pases
desarrollados, aunque en tales pases recientemente tambin ha
aumentado la tributacin indirecta sobre el consumo interno,
como es el caso del IVA dentro de la zona Euro.
Para el BID las consideraciones supuestamente distributivas en el diseo del impuesto a la renta a la postre se traducen
en dificultades administrativas y de control que limitan el recaudo,
de manera que slo es posible elevar sustancialmente la carga
tributaria total a travs de un IVA de base amplia y pocas excepciones, y ello conduce a la regresividad Por consiguiente los pases
enfrentan la disyuntiva de un sistema tributario esculido aunque
progresivo, como el de Guatemala, o de un sistema ms efectivo de
recaudacin pero regresivo (p. 207).
Sin embargo para el BID no es importante la regresividad
en los tributos, porque es ms importante el efecto redistributivo
de los gastos sociales. El potencial redistributivo de un sistema
de impuestos y gasto tiende a ser mayor cuando se minimizan las
distorsiones impositivas y se maximiza la eficiencia en el gasto
(p. 209). Esta expresin, significa que en los impuestos se debe
privilegiar la neutralidad y en el gasto la focalizacin (sobre esto
ltimo ya se habl atrs).
Esta afirmacin del BID es problemtica porque la ptica
de enfoque del tema tributario es diferente a la que corresponde
al gasto. Para lo tributario se recomienda polticas neutrales, con
el argumento de evitar al mnimo la distorsin en la asignacin de
los recursos econmicos. Si este argumento se extendiera al gasto
pblico, se dira tambin que el gasto debe ser universal (subsidios
184
Csar Giraldo
a la oferta con cobertura universal) apelando a la misma neutralidad que se clama en los impuestos.
Pero para el gasto se pasa al discurso de la focalizacin y
los subsidios a la demanda, indicando que se trata de minimizar la
distorsin del mercado, distorsin que se produce cuando se apela
a los subsidios universales. De manera que si este argumento se
extendiera a la tributacin tendramos que decir que los impuestos
se deberan focalizar, en este caso los ricos seran los que pagaran
los tributos.
Para el BID en resumen el objetivo de la poltica tributaria
no debe (y no podr ser) el maximizar el grado de progresividad de
la recaudacin, con el pretendido objetivo de ejercer por esta va
un efecto redistributivo. Mucho ms viable y efectivo es moderar
el grado de progresividad terica en la medida en que ello permita
elevar la recaudacin, de modo que aumenten los recursos fiscales disponibles para financiar los gastos que pueden modificar la
distribucin del ingreso (p. 211).
Aunque este punto de vista se mantiene, en los ltimos aos
se ha matizado, especialmente por la evidencia de la imposibilidad
de alcanzar fcilmente la reforma ideal, y por los evidentes impactos sobre el ingreso disponible generado por estructuras tributarias
concentradas en impuestos indirectos tipo IVA, y por los efectos
desastrosos de la crisis de finales de los 90 sobre las clases medias
y pobres, quienes destinan una mayor parte de su ingreso al consumo. De acuerdo a la Cepal los efectos no deseados del modelo
de desarrollo impulsado a final del siglo han revalorizado notablemente el tratamiento objetivo de los problemas distributivos,
reclamndose el desarrollo con equidad (2002, p. 22)
Actualmente instituciones como el Banco Mundial (2005)
comienzan a valorar el impacto distributivo de los impuestos y lo
consideran un aspecto sustancial a analizar dentro del panorama
de reformas fiscales a emprender en Amrica Latina y en general
en los pases menos desarrollados (2005, p. 32 traducido del
original). Si bien la poltica redistributiva est ms determinada
por el gasto que por el sistema tributario, el tamao del gasto est
limitado por la capacidad del sector privado de transferir recursos
mediante el pago de Impuesto o tarifas (netas). Esto es lo mismo
que afirmar que no se debe generar gasto deficitario financiado
con deuda pblica.
Finanzas Pblicas
185
Se debe tener en cuenta que por lo general los gastos del

gobierno crecen ms rpido que los ingresos; por ello se requiere
un nivel adecuado de ingreso fiscal que aumente ms rpidamente
que el ingreso nacional, lo que significa la creacin de bases gravables elsticas (Banco Mundial, p.95). La elasticidad de un impuesto
se define como la respuesta de sus ingresos al crecimiento del
PIB. Pero cules pueden ser las fuentes de esa elasticidad?: Las
mismas que se han venido mencionando atrs. Como se trata de
bajar los impuestos al capital y al comercio exterior, la elasticidad
se da a travs de la generalizacin de los impuestos al consumo,
ampliando las bases gravables. Es preciso gravar todas las actividades que no hayan sido gravadas y combatir la evasin. Sin
embargo la dificultad creciente de este camino es la generalizacin
de la economa informal en la regin, y una caracterstica central
de tal informalidad consiste en que las actividades econmicas
escapan de los sistemas tributarios.
A pesar de las reformas el avance en la tributacin es
modesto. Los ingresos corrientes del Gobierno Central Nacional
pasaron del 14.4% del PIB en 1990 a 17% en 2005, incluyendo las
contribuciones a la seguridad social estatal (cuadro 4.7). Sin embargo estas cifras hay que mirarlas con cautela por dos razones.
La primera, con la privatizacin muchos ingresos pblicos pasan a
ser recaudados por agentes privados, y salen de la contabilidad de
las finanzas pblicas (por ejemplo las cotizaciones a la seguridad
social a los fondos de pensiones privados), lo que es discutible
como se mencion al comienzo del captulo. La segunda, como
tambin se mencion, el gobierno debe competir con los agentes
privados y con los gobiernos subnacionales para recaudar tributos.
De manera que si en la estadstica se incluyen las entidades pblicas que han sido privatizadas probablemente se observar que
los ingresos pblicos han tenido un crecimiento ms significativo
del que se hace mencin.
186
Csar Giraldo
Cuadro 4.7
Comparacin internacional de la presin tributaria
(con contribuciones a la seguridad social en % PIB)
Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini (2007), cuadro 1.
Clasificacin de los impuestos

Existen tres tipos generales de impuestos: Los que recaen sobre
las personas (sean estas naturales o jurdicas) que se conocen
como impuestos directos, los que recaen sobre productos, y los
que recaen sobre transacciones. Los primeros, gravan el ingreso o
el patrimonio de las personas, y el ingreso a su vez puede provenir
rentas del trabajo, del capital o de la propiedad (arrendamientos,
regalas, etc.).
Los impuestos sobre productos se aplican a bienes y servicios
no atribuibles a factores de la produccin y toman diversas formas
(Banco Mundial, pp.97ss.). Una primera distincin reside si los
tributos gravan el comercio exterior respecto a los que gravan la actividad econmica interna. En cuanto a lo ltimo existen impuestos
especficos y generales, y de estos, los impuestos tpicos son los que
gravan las ventas finales (Impuestos a las Ventas), o los que gravan
el valor agregado (IVA). En el pasado los impuestos al comercio
exterior eran la principal forma de tributacin indirecta, pero desde
1985 los aranceles promedio se han reducido sustancialmente. Han
pasado de tasas promedio del 42% a cerca del 5%, y la participacin
ha pasado de ser el 30% de la recaudacin a comienzos de la dcada
del ochenta al 8.4% en 2002 (BID 2002, p. 103). Los impuestos al
comercio exterior han sido sustituidos por tributos sobre el mercado
interno.
Este resultado es producto de las reformas que ha realizado
la regin despus de la crisis de la deuda externa del 82, y en gran
parte se ha originado en las condicionalidades que han establecido
los organismos financieros internacionales. Dichos organismos,
Finanzas Pblicas
187
desde su creacin, en particular el FMI y el Banco Mundial, fueron

definidos como instituciones que deben promover el libre cambio
y remover las polticas proteccionistas de los pases, entre los que
se incluyen los impuestos a las importaciones. En este sentido,
despus de la prdida de capacidad de negociacin de Amrica
Latina a raz de la crisis de la deuda de comienzos de los ochentas,
se removieron los impuestos al comercio exterior.
A continuacin se presenta una tabla que incluye la clasificacin de los impuestos
Impuestos directos

Impuesto sobre la renta

Impuesto sobre personas naturales

Impuesto sobre personas jurdicas

Impuesto sobre el patrimonio
Impuestos sobre productos y servicios

Impuestos sobre la produccin y consumo internos

Impuestos generales sobre productos

Ventas al por menor
IVA

Impuestos selectivos sobre productos

Impuestos sobre comercio exterior

Sobre importaciones (aranceles)

Sobre exportaciones
Impuestos sobre transacciones
Impuestos sobre la produccin

y consumo internos
Existen varias formas de determinar el impuesto. Una de ellas
es gravar determinados bienes y servicios, como es el caso de los
licores, los cigarrillos o los combustibles (esto es lo que se conoce como impuestos selectivos); otra forma consiste en gravar el
universo general (aunque se pueden considerar diversos tipos
de exenciones). Tambin las tarifas tributarias se pueden definir
sobre un valor especfico (por ejemplo 3 unidades monetarias por
galn de gasolina), o se pueden definir sobre un porcentaje del
188
Csar Giraldo
valor del bien o servicio, en este caso se conoce como un impuesto

advalorem. En la actualidad la mayora de la tributacin tiene
esta caracterstica.
Algunos Impuestos especficos tienen por objeto corregir
deficiencias del mercado, tales como las externalidades negativas
(por ejemplo los llamados impuestos a los vicios: tabaco y licores),
o para compensar determinados programas de gastos, por ejemplo,
impuestos a combustibles para financiar la construccin y mantenimiento de carreteras (Banco Mundial, p. 100).
El impuesto sobre la produccin y el consumo ms generalizado en la regin es el IVA. Pero este es un tributo reciente.
Reemplaz al Impuesto a la Ventas. La diferencia entre los dos
consiste en que mientras el IVA grava el valor agregado que se
le aade al producto en la cadena de produccin y distribucin,
incluidas las ventas al por menor, el impuesto a las Ventas se
tiende a cobrar en una sola fase de ese proceso, que generalmente
corresponde a la venta final al detalle.
En el caso del IVA quien liquida el impuesto descuenta
(acredita) lo que se ha pagado en las fases anteriores54. El IVA se
generaliz en la regin despus de la crisis de la deuda externa de
1982, y su instauracin se hizo pari passu con el desmonte de los
impuestos al comercio exterior. Adems sustituy un sinnmero
de tributos sobre transacciones e impuestos especficos. Es el tributo que ms se ha aplicado en Latinoamrica. Sin embargo es un
impuesto cuya productividad (definida como recaudacin como
porcentaje del PIB dividido por la tasa vigente) se ha estancado
ltimamente. Para el 2004 la productividad de este impuesto se
situaba entre el 40% y 48% del recaudo potencial (Shone 1999, p.9;
Cetrngolo et al., 2006). El pas que mantiene la productividad
ms alta es Chile.
De acuerdo con Shone el impuesto se est agotando, y
seala que la causa es una estructura compleja en la que se prosido comprada al disbribuidor por 25) y la tarifa del impuesto es del 10%, paga el IVA
slamente sobre 5 unidades adicionales que le agreg en la venta y en este caso pagara
0.5. En el caso del impuesto a las ventas, si la tarifa es la misma el comerciante le recarga
al comprador 3 unidades sobre el precio de la camisa y le cobrara 33 unidades. Esto no
quiere decir que IVA sobre la camisa sea slo de 0.5 unidades, porque el distribuidor pag
otro tanto, el fabricante, los proveedores de insumos al fabricante, hicieron lo mismo, y
as sucesivamente.
55
En el caso del impuesto a las ventas, un producto al ser vendido paga impuesto, pero si
Finanzas Pblicas
189
duce una erosin de la base debido a las exenciones, la evasin

y las deficiencias de administracin(p. 9). Para poder aumentar
el recaudo se recomienda ampliar la base gravable y simplificar
las tarifas. Esto en la prctica significa extender el impuesto a los
productos bsicos de la canasta familiar, los cuales en la mayora
de los pases estn exentos. Sin embargo, la tendencia ea la de
aumentar la presin sobre la base tributaria tal como se sealaba
anteriormente (ver grfico 4.3).
Su implementacin se justific con el propsito de mejorar
la neutralidad (de la tributacin) y evitar distorsiones de otros gravmenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas)
(BID 1998, p. 206). Se supone que el IVA es neutral porque no
altera los precios relativos, si se aplica una tasa uniforme a todos
los bienes. Se le aaden otras ventajas tales como:
- Al permitir descontar el impuesto pagado en los insumos,
evita generar distorsiones en la seleccin de los insumos y
elimina el efecto cascada que s se presenta en el impuesto a
las ventas55.
- Invisibilidad porque se confunde con el precio. Esto quiere
decir que el comprador no es consciente que paga un tributo
cuando realiza la transaccin, de manera que se disminuye
por esta va su posible rechazo.
- Facilita un sistema de autocontrol en la medida en que se
pueden hacer cruces entre compradores y vendedores
- No discrimina entre importaciones y produccin nacional, lo
que hace que el impuesto sea neutral en ese sentido, a diferencia de los aranceles, que slo gravan los bienes importados.
- Las exportaciones no pagan IVA, lo que fortalece la generacin de divisas. Sin embargo, este aspecto es lo que le quita
la caracterstica de neutralidad del tributo, como se ver ms
adelante.
De acuerdo con el Banco Mundial el IVA es el impuesto ms
adecuado para los pases en desarrollo (Banco Mundial, p. 98). A
posteriormente este producto hace parte de otro producto que a su vez es vendido, en la
liquidacin del impuesto de este ltimo entra el valor del impuesto del primer producto.
De manera que se liquidan impuestos sobre impuestos.
190
Csar Giraldo
lo cual Shone (1994) agrega que La experiencia ha demostrado

que son relativamente fciles de administrar pues el IVA es en gran
medida autosupervisado; (...) En la prctica, estos pueden tener
altas elasticidades aunque sus estructuras no sean progresivas. (...)
Con el IVA hay menor probabilidad de evasin y elusin tributarias (salvo en la ltima etapa al detal) porque opera el principio
de crdito: el impuesto a la produccin es neto de los impuestos
a los insumos (p. 117)
El impuesto tambin tiene desventajas. Su administracin
puede ser compleja, y es un tributo menos adaptable a las exenciones. Desde el punto de vista administrativo es preferible una tasa
nica y dar un tratamiento especial a los pequeos contribuyentes.
Para reducir la regresividad se puede complementar con impuesto
sobre bienes suntuarios, aunque esto ira contra el principio de la
neutralidad de los tributos.
Al IVA se le pueden hacer dos reparos generales. El primero es que finalmente grava al consumidor final y no a la cadena
de produccin y distribucin, y el segundo es que resulta falsa
la afirmacin que es un impuesto neutral. En cuanto al primer
punto, se dice que una de las ventajas del impuesto consiste en
que cada comprador (llmese productor, distribuidor, vendedor
final) puede descontar el impuesto pagado en la transaccin anterior, de manera que slo paga una fraccin del tributo. Pues
bien, el consumidor final no puede descontar el impuesto porque
el bien comprado no lo va a vender posteriormente sino que va a
hacer un uso directo del mismo, de manera que paga la totalidad
del impuesto: No puede acreditar lo pagado en las transacciones
anteriores.
En cuanto al segundo punto, la neutralidad, de una parte
las exportaciones no pagan IVA, y de la otra grava de manera
diferenciada a los consumidores. En cuanto a las exportaciones,
el IVA se liquida sobre los bienes y servicios que se comercializan
en el mercado interno, no sobre los que se exportan. Esto significa
que son ms caros los productos ofrecidos en el mercado interno
respecto a la oferta para exportaciones. Ello lleva a que los factores de produccin tengan un sesgo a dirigirse hacia la produccin
de bienes exportables en contra de los bienes que abastecen el
mercado interno. Visto de otra manera, en la medida en que se
grava el consumo se genera una poltica que castiga la demanda
Finanzas Pblicas
191
interna. Esta poltica es compatible con un de fortalecimiento del

sector externo, en la medida en que una menor demanda interna
permite tener una oferta exportable mayor, adems que se favorece el sector productor de bienes exportables que no est sujeto
al rgimen del IVA.
En cuanto a los consumidores, es claro que el impuesto no
es neutral frente al ingreso del contribuyente porque a medida
que el ingreso se incrementa, la propensin marginal al consumo
disminuye y la propensin marginal al ahorro aumenta, por ello
los consumidores que tienen mayores ingresos exponen una parte
menor de los mismos al IVA (y en general a los impuestos que
gravan al consumo). Si un sistema tributario prefiere mantener
impuestos al consumo, est aplicando un gravamen ms alto a
quienes tienen menores ingresos, dado que la mayor parte o todo
su ingreso est destinado al consumo. Desde el punto de vista
redistributivo tambin es inexistente un principio de neutralidad
tributaria.
De manera que el impuesto adolece de la neutralidad que
se clama. Se puede argumentar que el objetivo de fortalecer el sector externo es sano. Sin embargo, es necesario ser consistente en
los argumentos. No se puede pedir neutralidad y posteriormente
negarla con el argumento de la necesidad de fortalecer el sector
externo. Si ello fuera as, tambin se podran defender aranceles
altos con el argumento de proteger la industria nacional, y tasas
tributarias altamente progresivas con el propsito de mejorar la
distribucin del ingreso. Una segunda consecuencia es que tampoco puede plantearse neutralidad cuando de hecho el sistema
tributario redistribuye el ingreso de manera negativa, no se puede
ignorar que el Estado tiene como objetivo fundamental la garanta
de una sociedad equitativa.
Los argumentos de neutralidad del IVA carecen de sentido.
Tiene ms sentido considerarlo como un instrumento para sustituir
los recursos que se pierden con la reduccin de los gravmenes
al capital, a la inversin extranjera y al comercio exterior. Y
como un mecanismo para generar una balanza de pagos positiva
que permita cumplir con las obligaciones que impone el capital
extranjero: pago de la deuda externa y remesa de utilidades al
exterior. Pero presentarlo as deslegitimara el impuesto (Giraldo
pp. 138ss).
192
Csar Giraldo
Impuestos Directos
Los impuestos directos son la principal fuente de ingresos en los
pases desarrollados, aunque las reformas recientes estn privilegiando los indirectos, en especial en la zona Euro. Son considerados una fuente de ingresos tributarios elstica, que a su vez
contribuye a mejorar la distribucin del ingreso. En los pases en
desarrollo generan pocos ingresos, y segn el Banco Mundial no
ayudan a la distribucin del Ingreso y con frecuencia resultan ser
injustos (Banco Mundial, pp.104ss). Atrs se mencion que el BID
indicaba que la pretendida progresividad de los impuestos directos
los volva engorrosos. El organismo seala que a estos tributos se
les pretende dar un carcter redistributivo a travs de: Ingresos
mnimos por debajo de lo cuales no se cobra el impuesto; tasas
de tributacin crecientes por niveles de ingreso; tasas marginales
de tributacin mxima que se aplican solamente para niveles de
ingreso alto; diversas deducciones para nmero de hijos dependientes y por gastos bsicos de educacin, salud y vivienda; y en
algunos pases, gravmenes reducidos para ingreso laborales y
otros tipos de ingreso (1998, p. 205).
El Banco Mundial cuestiona el objetivo de buscar progresividad a travs de los impuestos, cuando en los pases en desarrollo,
incluidos los latinoamericanos, el 80 o 90% de los contribuyentes
potenciales estn por fuera de la base gravable. El hecho de aparecer en dicha base significara un grado de progresividad respecto
a quienes no lo estn, de manera que no es preciso recargar el rgimen tributario con las complicaciones que demanda un sistema
progresivo (pp. 109ss) (Instituto FMI 1988a). En concreto, no se
tratara de mejorar la distribucin del Ingreso, sino de excluir a
los pobres de la base imponible.
Sin embargo esta afirmacin no tiene en cuenta tres factores. El primero es que determinados sectores, que se caracterizan
por ingresos y patrimonios elevados, no pagan impuestos (o pagan
niveles muy reducidos) tales como agricultores, terratenientes,
comerciantes, o profesiones liberales. Hay que tener en cuenta que
en las economas con un sector rural importante, que es una de las
caractersticas de los pases en desarrollo, se dificulta el recaudo
del impuesto de renta sobre personas fsicas (Banco Mundial, p.
93). En este caso se intenta crear la renta Presuntiva como otro
Finanzas Pblicas
193
mecanismo para calcular el impuesto sobre indicadores tales como

un ingreso mnimo que debe producirse a partir de un valor patrimonial especfico, pero aqu otra vez vuelve y aparece el problema
de determinar el verdadero valor patrimonial.
El segundo, que la generalizacin del rgimen de retenciones sobre salarios (descuentos automticos de una proporcin del
salario para efectos del pago del impuesto a la renta) grava a vastos
sectores de la poblacin sin el derecho a hacer una declaracin de
renta, y por tanto, solicitar devoluciones por pagos en exceso, o
aplicar los beneficios tributarios que otorga un rgimen progresivo. Finalmente, el tercer punto sealado por el FMI, indica que si
bien los sistemas de tributacin progresiva afectan a las personas
con ingresos altos y capacidad de ahorro, lo que genera distorsiones econmicas, sin embargo es preciso tener en cuenta que es
probable que el ahorro nacional total se vea ms afectado por las
variaciones del ahorro o desahorro pblico vinculado al ingreso
tributario como proporcin del gasto pblico que por la variacin
del grado de progresividad tributaria (Instituto FMI 1988a).
Se queja el BID que como resultado de las consideraciones
redistributivas los impuestos a la renta recaen de forma ms que
proporcional sobre los grupos de altos ingresos, aunque ms adelante seala que de todas formas incluso en el decil ms alto, la
carga tributaria en ningn caso supera el 8% del ingreso, a pesar
de que las tasas de tributacin tericas son muy superiores (BID
1998, p. 205). Esta ltima afirmacin demuestra que finalmente
la tributacin sobre los deciles ms altos es baja, de manera que
no tiene asidero emprico la afirmacin que la tributacin en
Amrica Latina ha sido muy progresiva, y que en consecuencia
est afectando las tasas de ahorro e inversin. Este hecho es ms
evidente si se tiene en cuenta que una parte de los tributos que se
consideran directos y progresivos, realmente no gravan al capital,
sino que se descargan sobre otros sectores, usando mecanismos
como las retenciones en la fuente.
Las recomendaciones de los organismos financieros internacionales son reducir las exenciones y los tratamientos diferenciales
por tipo de ingreso para evitar facilitar la evasin, y bajar los niveles
de ingreso personal a partir del cual se cobran los impuestos. La reduccin de las tarifas se puede observar en el cuadro 4.2 presentado
atrs. Si se comparan los aos 1985-1986 y 2006, la tarifa promedio
194
Csar Giraldo
ha disminuido para las personas naturales. El promedio simple del

rango tarifario (tarifa ms baja comparada tarifa ms alta en porcentajes) pas de 7.3 - 49.5 a 10.1 - 28.1. La tarifa a la renta en la regin
es la ms baja del mundo comparndola con otras regiones.
Lo anterior confirma que las reformas introducidas buscan
la disminucin de las tarifas promedio y de la progresividad del
impuesto; a su vez, se pretende aumentar la importancia de esta
fuente a travs de una ampliacin de la base gravable, es decir generalizando el impuesto a ms personas. El argumento para bajar
las tarifas y ampliar la base gravable es que esta poltica hace ms
fcil la administracin tributaria, y no genera incentivos negativos
para trabajar y ahorrar. Desde esta ptica el impuesto ideal sera
un impuesto de tarifa nica, moderada y sin exenciones que recaiga sobre todo el universo gravable, que sera toda la poblacin
econmicamente activa en el caso del impuesto sobre personas
naturales, y todas las personas jurdicas en el caso del impuesto
sobre compaas. Un impuesto de esta naturaleza causara las
menores distorsiones en la asignacin de los recursos econmicos,
aumentara la base gravable, y simplificara su administracin.
Esta es la direccin de las reformas tributarias de la regin.
Como se dijo atrs, la reduccin de la progresividad de
los tributos directos debe ser analizada como una reduccin de
los impuestos al capital, habida cuenta que las rentas altas son
rentas del capital y no del trabajo. Este tipo de reduccin se
puede observar en el comportamiento del impuesto sobre las
personas jurdicas (grupo que abarca principalmente el concepto
de empresas), cuya tarifa tambin continu en cada por debajo
del promedio, pasando del 43.9% en 1985-1986 a 29.6 en 2009
(Ver cuadro 4.2). Existe una propuesta ms radical en los recintos
del FMI que consiste en eliminar el impuesto a las empresas, con
el argumento que sus propietarios son personas naturales que
pagan impuestos directos, incluidos los ingresos que reciben de
sus empresas (Instituto FMI 1988a, p. 11).
La disminucin de los impuestos al capital tambin se observa en la eliminacin o reduccin significativa de los impuestos
sobre remesas de utilidades al exterior. Se argumenta que eliminar dicho impuesto permite un tratamiento menos diferenciado
entre las utilidades obtenidas por la inversin externa respecto a
las inversiones de nacionales, bien sea dividendos o rendimientos
Finanzas Pblicas
195
de inversiones extranjeras (Cepal, p. 79). Los reformadores de la

regin alegan que en el modelo de sustitucin de importaciones
haba un trato discriminatorio al capital extranjero, frente al capital
nacional, y que en consideracin de la globalizacin y la apertura se
hace preciso en la actualidad pasar al trato igualitario. En un mundo
globalizado si un pas aumenta los impuestos al capital hara que
ste optara por otros destinos donde se le diera un tratamiento ms
favorable. Resulta que los sistemas tributarios se deben someter a
la competencia internacional que en este caso significa la reduccin
de los impuestos. Pero la globalizacin financiera tiene otro efecto:
no tributan los capitales golondrina, que circulan por los circuitos
financieros extrayendo rentas. Son capitales altamente voltiles,
que se mueven a travs de las redes informticas, y que no pueden
ser detectados por las administraciones tributarias.
Pasando al tema del comportamiento del impuesto a la renta, se considera que es una de las fuentes ms elsticas: aumenta
ms que el PIB en la medida en que las tasas sean progresivas y
no se afecta negativamente con la inflacin, la cual incluso puede
aumentar el recaudo porque reduce el valor real de las exenciones, hace pasar las rentas de los contribuyentes a categoras ms
altas, hace aumentar el valor nominal de los activos, incrementa
los tributos sobre utilidades y ganancias de capital. Esto que puede ser considerado como una ventaja, es considerado dentro del
FMI como un defecto, y para corregir las supuestas distorsiones
propone mecanismos de indizacin automtica de las tasas y
exenciones (Instituto FMI 1988a, p. 6).
En general en la regin los impuestos de renta sobre compaas generan ms recursos que los que recaen sobre las personas.
Esto marca una diferencia con los pases desarrollados, en los
cuales la tributacin sobre las personas constituye la espina dorsal
de los ingresos tributarios. Sin embargo no se puede olvidar que en
la regin en conjunto los impuestos son pagados por las personas
a travs de los impuestos sobre el consumo, tal como se indic
atrs. En este caso la estructura tributaria de la regin adquiere un
carcter eminentemente regresivo en comparacin con los pases
desarrollados, donde los impuestos son directos.
En cuanto al impuesto que pagan las compaas (sociedades o personas jurdicas) la base para tributar son las utilidades
contables: Ingreso bruto menos costos de explotacin (como los
196
Csar Giraldo
salarios y las materias primas) y los ajustes de capital. El impuesto

sobre las personas naturales grava el ingreso disponible neto, que
se deriva deduciendo de las rentas las exenciones y desgravaciones, y se aplica una escala de tasas para determinar la obligacin
tributaria, restando los crditos impositivos. Las rentas provienen
de sueldos, salarios, ganancias de las actividades empresariales,
dividendos, alquileres, intereses, regalas, etc. (Banco Mundial, p.
109ss), (Instituto FMI 1988a).
Las tasas generalmente son crecientes a medida que aumenta el ingreso de las personas. En algunos pases la escala marginal aumenta muy rpidamente y en otros no. La tendencia de las
reformas en Amrica Latina es la de eliminar dicha progresividad,
como ya se anot. Las escalas altas superiores a 50% se aplicaban
(en pasado porque se han desmontado) a pocas personas (las que
tienen un ingreso 50 veces superior al PIB percpita). Hay que
tener en cuenta que una tasa alta sobre una base reducida (que se
aplica a pocas personas) no genera ingresos importantes.
En los pases desarrollados el nmero de contribuyentes
es elevado y comprende a la mayora de la poblacin econmicamente activa, mientras que en los pases en desarrollo slo una
pequea fraccin de trabajadores paga el impuesto. En Amrica
Latina los asalariados pagan el impuesto a travs de las retenciones que se le hacen directamente en el momento de recibir su
salario. Al ser retenido y no realizar el acto de una decalaracin de
renta se pierden los posibles beneficios tributarios. Por otro lado
las personas que tienen altos ingresos y rentas provenientes del
capital o de la tenencia de activos pueden hacer uso de manera
extensa de las exenciones, deducciones, desgravaciones, y del
maquillaje de los balances financieros para liquidar un menor
impuesto a pagar, ya que tienen acceso a asesores tributarios. En
cuanto a las deducciones algunos pases permiten descuentos por
pago de vivienda, educacin, salud, y por promover la filantropa.
Se queja el Banco Mundial que la existencia de estos tratamientos
preferenciales que existen en todos los pases de la regin hace
que los impuestos que se podran recaudar no se hagan efectivos,
y por razones de simplicidad administrativa y de eficiencia en el
recauda recomienda eliminar exenciones y desgravaciones
Estos tratamientos preferenciales abren la posibilidad que
se presente el fenmeno de la elusin, que consiste en la utilizacin
Finanzas Pblicas
197
excesiva y ms all de los lmites razonables de mecanismos legales

para pagar dejar de pagar impuestos, sin que necesariamente se
configure una evasin la cual implica la violacin abierta de las normas legales. La elusin beneficia a quienes pagan altos impuestos,
quienes tienen los recursos para pagar asesores tributarios.
Una caracterstica de los pases en desarrollo y en consecuencia en Amrica Latina es la existencia de un margen de evasin
y elusin muy alto. Esto hace que el nivel de progresividad de la
tributacin sea menor al previsto en la ley. Sin embargo la evasin
adems se ser un problema del rgimen tributario es tambin
consecuencia de la extensin del fenmeno de informalidad que
hace que el impuesto sea menos legtimo, como se ampliar ms
adelante. Tambin se pierde legitimidad para cobrar impuestos
cuando se adelantan procesos de privatizacin.
Administracin tributaria
La administracin tributaria se afecta por las reformas de los sistemas tributarios sealadas atrs, y por las tendencias econmicas
globales. Empezando por esto ltimo, se pueden indicar cuatro
factores, sealados por Vsquez (1998), que afectan de manera
negativa los recaudos. El primero hace referencia a la globalizacin,
que implica transacciones financieras a gran velocidad y en cantidades enormes, que se mueven por circuitos virtuales (gracias a
la revolucin en informtica y comunicaciones), no tributan y son
difcilmente detectables. Desbordan las capacidades de control y
regulacin de los Estados. Habra que agregar que dichas regulaciones han sido flexibilizadas, precisamente para permitir la libre
circulacin de dichos capitales, entre otras cosas para que puedan
extraer rentas financieras sin tributar. La volatilidad financiera
y la imposibilidad administrativa para controlarla ha hecho que
muchos pases desarrollados hayan reducido la carga tributaria
(sobre los capitales financieros) dejando el grueso de los impuestos
(IVA y renta personal) sobre el trabajo (p. 8).
El segundo factor son las reformas orientadas hacia la
descentralizacin fiscal, las cuales trasladan responsabilidades
fiscales y tributarias a los gobiernos locales, produciendo un doble
efecto; de un lado, mayor presin tributaria por los esfuerzos de
los gobiernos locales para recaudar ms recursos, del otro, recor-
198
Csar Giraldo
tando la recaudacin del gobierno nacional, en algunos casos de

manera sensible.
El tercer factor, es la presin de recursos para la seguridad
social lo que redunda en mayor carga tributaria sobre la poblacin,
generada por dos factores: De un lado, por la necesidad de ampliar la cobertura, y del otro, la privatizacin del sistema implica
aumento de las contribuciones.
Finalmente, el cuarto factor, la conformacin de bloques
comerciales regionales y tratados de libre comercio, los cuales
suponen una unificacin de los tributos sobre el comercio exterior,
y en etapas ms avanzadas la armonizacin de la poltica fiscal, lo
cual supone la armonizaciones de los regmenes tributarios.
Las reformas sobre el rgimen tributario tambin tienen
efectos sobre la administracin tributaria. El principio es que
entre ms sencillos sean los regmenes tributarios ms se facilita la administracin. En la medida en que aparecen sistemas
engorrosos, cargados de tratamientos especiales, exenciones,
deducciones, tarifas diferenciales, bienes excluidos, se hace ms
difcil el proceso de liquidacin y control de impuestos, y se facilita
el proceso de evasin y elusin. Como lo sealan Silvani y Baer
(1997) Un buen sistema impositivo debe tener pocos impuestos,
un nmero limitado de tasas de impuestos, limitadas excepciones
y una amplia base56.
Con el objeto de facilitar el proceso de administracin,
cuando se presentan sistemas tributarios complejos, se han adoptado diferentes tcnicas, las cuales tambin tienen sus sesgos que
atentan contra la eficiencia del sistema. Ellas son, concentrar la
gestin tributaria en los grandes contribuyentes, generalizar un
sistema de retenciones, establecer un sistema de autoliquidaciones,
y establecer rentas presuntivas.
Sin embargo, estas reformas que desde la dcada de los
setenta fueron recomendadas por los organismos financieros internacionales, han mostrado sus limitaciones. De acuerdo con Shone
(1999, pp. 18-19) las reformas econmicas que han ocurrido en
Amrica Latina han introducido dificultades en la medida en que el
sector servicios y la economa no estructurada (sector informal)
han venido ganando participacin en la actividad econmica. El
sector servicios es ms difcil de controlar. Un aspecto importante
56
Traduccin Pastor Sierra.
Finanzas Pblicas
199
en este campo son las ganancias del capital financiero, cuando se

asiste a una estructura de instrumentos financieros sumamente
compleja, y cuando los movimientos de los flujos de capital se
mueven de manera instantnea por una red de circuitos virtuales,
en donde prcticamente se hace difcil establecer un control de los
procesos para efectos de determinar los impuestos que se generan. Este resultado es producto de las mismas reformas que se le
han venido imponiendo a la regin, porque su objetivo central es
garantizar la libre movilidad de los capitales financieros, con el
objeto de que puedan extraer rentas de los pases sin cortapisas.
Este es uno de los puntos esenciales de la desregulacin que se
introduce con el objeto de flexibilizar los mercados.
Y en este contexto el reto, de acuerdo con Shone, es ampliar
la plyade de contribuyentes, poltica que se ha descuidado con
la concentracin de los esfuerzos en los grandes contribuyentes,
lo cual a su vez considera atenta contra la equidad horizontal
del sistema (p.20). Y recomienda la inclusin de contribuyentes
de los sectores econmicos en auge, en este caso el sector de los
servicios.
A lo anterior hay que aadir, como se dijo atrs, que en
aras de la globalizacin se recomienda gravar menos al capital,
de manera que es preciso ampliar la tributacin sobre los otros
factores de produccin: trabajo y tierra. De acuerdo con Shome
los pases ya son sensibles al hecho de que el capital financiero
internacional no se puede gravar con tasas que no son comparables a nivel internacional (p. 22). Esto significa que los capitales
financieros fluyen hacia donde los impuestos sean menores, y que
los pases, para atraer capitales deben reducir las tasas impositivas
que le cobran. Adicional a ello, se considera como inconveniente
la instauracin de impuestos a los movimientos internacionales
de capitales (el llamado impuesto Tobin) porque supuestamente
introducira distorsiones a la corrientes financieras y comerciales,
lo que redundara en contra de la eficiencia (p. 24).
El hecho de que los sistemas tributarios se han concentrado en los grandes contribuyentes, los cuales constituyen la base
gravable de las rentas al capital (nadie a travs de la renta de su
trabajo se convierte en grande contribuyente), y que por otro lado,
los impuestos al capital se estn reduciendo, generan un aprieto fiscal. La nica alternativa para aumentar los impuestos es
200
Csar Giraldo
ampliar la masa de contribuyentes ms que concentrarse en los

grandes. Tomando los elementos anotados se trata de: 1) aumentar
la cantidad de contribuyentes, 2) aumentar la tributacin sobre el
trabajo, 3) gravar ms la tierra y la propiedad inmobiliaria.
En cuanto a lo primero, de un lado se propone reducir el
lmite a travs del cual se determinan las rentas exentas de tal
forma que se alcance un mayor nmero de contribuyentes desde
abajo (Shone, p. 23). Pasar de la autoliquidacin a la verificacin
material. La autoliquidacin supone responsabilidad por parte
de las personas, y parece que esas condiciones se dan menos
en los pases en desarrollo (Shone, p. 21). En el fondo lo que se
est detectando es el no compromiso de los ciudadanos con las
demandas gubernamentales de tributar, y esto tiene que ver no
slo que una parte creciente de la economa est por fuera de los
circuitos formales (informalizacin), sino que con los procesos de
privatizacin la poblacin no se siente obligada a pagar impuestos a un Estado que renuncia a sus obligaciones al trasladarlas al
sector pivado.
El segundo elemento para ampliar la base gravable consiste
en ampliar la tributacin sobre rentas del trabajo. De acuerdo con
Shone (p.23) el trabajo resiste mayor carga tributaria dado que
la movilidad del factor trabajo es menor que el capital; en el caso
de este ltimo un aumento en la tributacin auyenta la inversin,
como ya se seal. La forma como se ha gravado el trabajo es a
travs del mecanismo de retenciones sobre salarios. La propuesta
es que la retencin no sea el mecanismo carcter definitivo del
impuesto, sino como un mecanismo previo de recaudacin, de
manera que las personas no estuvieran exentas de hacer la declaracin tributaria correspondiente.
El tercer elemento consiste en gravar las tierras e inmuebles. Este es el rea en donde los pases en desarrollo menos
tributa, y en el caso de Latinoamrica se ha mantenido en niveles
insignificantes.
Sin embargo subsiste el tema del sector informal, para lo
cual se propone la implantacin de mtodos de presuncin tributaria. Esto significa que ante la imposibilidad de poder determinar
el monto de las transacciones econmicas del sector informal, dada
que su naturaleza es precisamente estar por fuera de los controles
legales, se deben presumir sus ingresos. Es una solucin difcil y
Finanzas Pblicas
201
problemtica, porque puede generar conflictos mayores de los que

se quiere resolver.
Como se desprende de lo anterior, el tema de la administracin tributaria ha despertado una atencin extrema de los
organismos financieros internacionales, porque atacar este problema es uno de los caminos ms importantes para resolver los desequilibrios fiscales, habida cuenta que el fenmeno de la evasin
es un fenmeno marcado en Amrica Latina. Dichos organismos
visualizan la evasin como un problema tcnico, resultado de las
limitadas capacidades institucionales de las administraciones para
hacer cumplir la ley (BID, p.206). De acuerdo con este enfoque
el problema debe ser abordado a travs de la comparacin entre
instrumentos frente a la eficiencia del recaudo.
En este sentido se adoptan dos lneas. De una parte, se
propone simplificar el sistema tributario para facilitar el proceso
de control y recaudo (Banco Mundial, pp.96-97). De otra parte,
fortalecer las capacidades sancionatorias para que la evasin tenga
un costo significativo, que desestimule esta prctica (Ver Silvani
y Baer). Este enfoque parte de la consideracin que los contribuyentes son agentes racionales que no estaran interesados en pagar
impuestos, a no ser que el costo medido como la magnitud de la
sancin y la probabilidad de ser detectados sea mayor.
Este es un anlisis muy estrecho porque no tiene en cuenta
el tema de la legitimidad del Estado. Cuando un Estado es legtimo
los contribuyentes pagan impuestos ms all de la consideracin
de los costos. Los pagan porque el Estado al cual contribuyen
representa los intereses sociales, lo cual genera un principio de
solidaridad. Este principio se mina con la existencia de un creciente
sector informal. La informalidad como tal refleja que la sociedad
realiza actividades econmicas por fuera del marco institucional
establecido ello implica el no pago de impuestos, de manera
que dicho marco no refleja el mundo social y econmico existente. Hasta dnde un informal que es perseguido por el Estado
por estar fuera de la ley considera que es legtimo tributar para
financiar al perseguidor?
Conclusiones
El principio fundamentalista es el mercado. Al mercado se lo presenta como el mecanismo asignador por excelencia, y el Estado
debe someterse a sus mandatos. Quienes critican el exceso de
intervencionismo estatal sealan que (1) crea privilegios que son
aprovechados en su propio beneficio por los grupos que logran
acceso a los aparatos de poder, (2) conduce a una administracin
ineficiente de las entidades pblicas donde se consumen recursos
en decisiones incorrectas y en favores clientelistas, y (3) se establecen controles excesivos que estimulan la corrupcin. Con estas
crticas se justific el desmonte del intervencionismo estatal en las
ltimas dcadas del siglo XX, precisamente reivindicando que eran
las crticas que la izquierda le haca al Estado en los aos sesenta
y setenta. De manera que cuando la izquierda por reaccin pas a
defender el intervencionismo estatal apareci defendiendo lo que
haca pocas dcadas condenaba.
Es un error plantear la discusin como un dilema entre
Estado y mercado, porque hace aparecer como defensores del viejo
orden a quienes se oponen a las reformas dirigidas a desmontar
los beneficios sociales garantizados a travs del Estado. Esto ha
deslegitimado las movilizaciones sociales contra las privatizaciones, contra el recorte de los subsidios pblicos, contra las reformas
laborales que arrebatan derechos conquistados por los trabajadores, contra el desmonte del crdito de fomento, contra el aumento
de los impuestos, contra la usura de un sistema financiero que ha
sido desregulado con el argumento de permitir la competencia del
mercado. Vistas as las cosas, la restitucin de todos los derechos
que reclaman los movimientos sociales aparentemente significara
204
Csar Giraldo
volver al viejo Estado cepalino, el que entr en crisis con la moratoria de la deuda externa de comienzos de los ochentas, el que
se desmont con la apertura econmica. Significara retroceder
el reloj de la historia.
De manera que antes que defender el intervencionismo
de Estado porque s, ms bien hay que preguntarse qu intereses
estn representados dentro del Estado en la actualidad. Lo que
se ha evidenciado durante las reformas y conflictos sociales que
se han presentado en las ltimas dcadas, es que en el Estado
est muy bien representado el capital financiero especulativo.
El ascenso de dicho capital como poder econmico y poltico va
a la par con la disminucin de la soberana econmica y poltica
por parte de los Estados nacionales. Este ascenso se materializa a
travs de una serie de reformas institucionales que se promueven
con un discurso aparentemente tecnocrtico que tiene por objeto
esconder la naturaleza poltica del proceso, al pretender presentar
las reformas como un asunto tcnico. Tales reformas conducen a
un cambio en la regulacin pblicoestatal, cambio que afecta el
rgimen fiscal, el arreglo institucional y las polticas pblicas. Tales
reformas promueven un debilitamiento de los Estados Nacionales
a travs de: (1) Erosionar su control sobre la emisin monetaria,
(2) fortalecer los poderes locales, y (3) privatizar una parte de sus
funciones.
En cuanto a la soberana monetaria, esta se pierde con la
institucin de la Banca Central Independiente, a lo cual se hizo
referencia en el captulo de Presupuesto. Los gobiernos, al no tener
acceso a los recursos de la emisin monetaria, deben endeudarse
en los mercados financieros privados, y ello le da a los acreedores
un poder poltico a travs de las condiciones que le imponen al
gobierno para acceder a los recursos. Los acreedores de la deuda
pblica exigen aumentos de impuestos y recortes de los gastos
para garantizar el cobro de las acreencias. Tambin se exige pasar
a la intermediacin financiera la provisin de los bienes sociales,
los cuales tradicionalmente han sido provistos por el Estado. La
principal reforma es la privatizacin de la Seguridad Social a travs
de regmenes pensionales basados en la capitalizacin individual
(Fondos Privados de Pensiones) y los seguros privados de salud.
Los Fondos de Pensiones se convierten en el principal inversionista en ttulos financieros, y en particular, el principal comprador
Finanzas Pblicas
205
privado de los bonos de deuda pblica, como es el caso de los

Fondos estadounidenses. En el caso de los latinoamericanos, los
Fondos son los principales compradores de deuda pblica emitida
por el gobierno del pas donde reside el Fondo. Los aseguradores
de salud tambin se constituyen en un importante intermediario
financiero.
El gobierno se endeuda a travs de la emisin de bonos
de deuda pblica, que se convierten en el principal activo de los
mercados de capital por su supuesto57 bajo riesgo. Los mercados
financieros poseedores de la deuda pblica, permanecen muy
atentos al manejo fiscal de los pases, porque de ello depende en
gran parte sus rentas. Imponen la disciplina fiscal, no slo para
garantizar el pago de la deuda pblica, sino que adems el ajuste
fiscal se inscribe en una poltica para debilitar la demanda interna
y aumentar de esta forma el excedente exportable y con ello las
divisas para pagar las rentas financieras, lo que implica eliminar
todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado, aumentar los cargos que recaen sobre el consumo, tal como el IVA (a lo
que se suma flexibilizacin del rgimen salarial para debilitar los
ingresos del trabajo). Se trata de buscar un supervit en la cuenta
comercial, va contraccin de la demanda interna, para generar
las divisas para el pago de las rentas financieras, lo cual trae un
efecto depresivo sobre la economa. A los mercados financieros
se les asigna la funcin de vigilancia de la poltica econmica. Se
establece as un compromiso entre la poltica y la finanza. Sin embargo, dado que el Estado es el deudor y los mercados financieros
los acreedores, esto lleva implcito una subordinacin de las autoridades gubernamentales a los dictados de los mercados financieros.
Y estos mercados, al ser los poseedores de activos financieros, se
vuelven los guardianes de las polticas antiinflacionarias (Lordon
1997, 122-124) (Salama 2001).
Estas polticas son favorecedoras de los poseedores de ttulos financieros, de un lado, porque disminuir la inflacin significa
por definicin aumento en el valor real de los activos financieros
con sus correspondientes rentas financieras, y del otro, porque las
polticas antiinflacionarias por lo general generan tipos de inters
reales elevados. Las polticas antiinflacionarias contienen una
Supuesto porque en el caso de las economas emergentes cuando estas caen en crisis
financieras sus bonos gubernamentales se deprecian como fue el caso de Argentina en
los comienzos del siglo XXI.
57
206
Csar Giraldo
combinacin de reduccin de la demanda agregada, para por esta

va bajar la inflacin, con una apertura de los mercados financieros
con el objeto de facilitar la obtencin de rentas financieras. Estas
polticas deprimen la inversin productiva y el crdito destinado
a financiar la economa real e imponen reducciones salariales (Torres, 315-317). De acuerdo con Thret (1992) se crea un rgimen
liberalrentista, que tambin predomin en siglo XIX, en el cual
se desarrolla un compromiso entre los financiadores del Estado
(rentistas), que slo aceptan financiar la deuda pblica a cambio
de un compromiso de estabilidad macroeconmica. Este tipo de
polticas ha sido llamado desinflacin competitiva (dsinflation
comptitive). La proclamacin de la lucha contra la inflacin como
objetivo central de la poltica econmica y la satanizacin del financiamiento monetario del dficit pblico conllevan a un crecimiento
de los prstamos originados en el sistema financiero privado hacia
el sector pblico, para sustituir los recursos de emisin monetaria
que se le niegan. Al privilegiar el financiamiento no monetario del
Estado se necesita crear mercados financieros profundos y lquidos que permitan la negociabilidad y la liquidez de los ttulos de
deuda pblica, de tal forma que puedan negociarse en las mejores
condiciones de reversibilidad para los inversionistas
Pero la llamada profundizacin financiera se ha traducido
en que las economas latinoamericanas estn sujetas a la volatilidad
financiera causada por los movimientos de los capitales financieros
privados. Tales movimientos no slo se facilitan con el desmonte
de los controles a los movimientos de capitales sino tambin con el
desmonte de los controles de cambio, de tal manera que el mercado
de divisas se hace a travs de los circuitos financieros privados. Se
producen burbujas especulativas, que ya han sido tratadas por la
literatura econmica, como ha sido el caso de la crisis de finales
del siglo XX. Sin embargo en el momento de la crisis se acusa al
dficit fiscal como causante de la misma, cuando el dficit fiscal
debe ser considerado como una consecuencia. Normalmente las
crisis econmicas se presentan de forma simultnea con dficits
fiscales porque los ingresos del Estado caen, como resultado de
la desaceleracin econmica que deteriora las bases tributarias, y
por otro lado aumenta la presin por gasto pblico debido, entre
otras cosas, a las mayores demandas sociales y a la necesidad de
rescatar entidades pblicas y privadas afectadas por las crisis. Dado
Finanzas Pblicas
207
que el fenmeno de la crisis econmica y fiscal es simultneo, es

fcil acusar al dficit como el causante de la crisis, pero hay que
preguntarse si la causalidad es al revs: de lo financiero hacia lo
fiscal. Al acusar al Dficit fiscal se enfatiza en los ajustes fiscales
como un medio para lograr los equilibrios financieros perdidos (e
inalcanzables), descargando los costos del ajuste sobre la poblacin
a travs de mayores impuestos y menores gastos pblicos.
Todo el aparato ideolgico dominante impone la idea
que la responsabilidad estriba en el desajuste fiscal. Y sobre este
diagnstico se disean programas de ajuste fiscal que se orientan
a crear un excedente en la balanza comercial que permita generar
las divisas para hacer las trasferencias financieras principalmente
va pago de intereses, rendimientos financieros y remeza de utilidades, adems del pago de la deuda. Como bien lo remarca Salama
(1996, 232-234) dicho supervit comercial est en manos del sector
privado quien es el que recibe los ingresos de las exportaciones
(con excepcin de los pases exportadores de materias primas
producidas por empresas estatales, como es el caso del petrleo)
mientras que la mayor parte de la transferencia financiera est en
cabeza del Gobierno Nacional quien es el que carga con la mayor
parte de la deuda externa. En el caso del ajuste macroeconmico
de la regin en la dcada de los 80s, el gobierno se vio forzado a
colocar bonos para captar el supervit privado, absorbiendo de
esta manera gran parte del ahorro nacional generando el efecto del
crowding out (absorcin del ahorro que debera estar disponible
para financiar la inversin del sector privado). En razn que la
rentabilidad de los bonos de deuda pblica estaba ligada directa
o indirectamente a la devaluacin, y como se estimul la devaluacin como mecanismo para lograr el supervit comercial, el costo
fiscal de los bonos se acrecent, los cuales al final no pudieron ser
pagados por el gobierno y debi acudirse a los recursos del Banco
Central, que a la postre termin haciendo emisin monetaria para
comprar los bonos. Este fue uno de los mecanismos que desat la
hiperinflacin en los pases latinoamericanos en los 80s (Giraldo
1999).
Para aquellos que defienden la neutralidad de los mercados, y con ello pretenden sealar que los mercados financieros
no son responsables de las crisis en el contexto de un marco de
libre circulacin de capital y de eliminacin de las restricciones
208
Csar Giraldo
financieras, sera bueno recomendarles que analizaran la crisis

argentina de comienzos de siglo para validar esta afirmacin.
Por ejemplo, el famoso comportamiento manada de los inversionistas financieros, que se precipitan en masa hacia (o huyen
de) un destino de manera atropellada al menor indicio, incluso
al simple rumor, es un reflejo de las imperfecciones del mercado
financiero (Marques-Pereira, 34-38); comportamiento manada
que ha arrastrado a la crisis a muchos pases y empresas, y que
ha enriquecido a unos pocos a costa de dejar a muchos arruinados en el camino. Esto sirve para sealar que cada vez el capital
financiero acta de manera ms autnoma a las necesidades de
financiamiento de la economa real.
Atrs se indic la opinin de Volcker, Hills y Soros que
trasladar la solucin de la crisis al ajuste fiscal entraa un riesgo
moral. Esta opinin expresada por quienes han sido voceros del
sistema financiero internacional, ratifica el punto de vista que
concentrar los ajustes econmicos en lo fiscal es una cuestin poltica, y no solamente un punto de vista acadmico. Por esta razn
los organismos financieros multilaterales, las firmas calificadoras
de riesgo, los analistas de la banca, y los voceros de la economa
convencional enfatizan en el diagnstico que el origen de los
desequilibrios macroeconmicos proviene de los desequilibros
fiscales. Este es el supuesto que existe del llamado Consenso de
Washington.
Regresando a lo dicho al comienzo, acerca de la dicotoma
entre Estado y mercado, se debe sealar que si la lgica especulativa del capital financiero es el factor determinante de las crisis,
entonces el dilema vlido est entre lo especulativo y lo productivo.
Quienes se oponen al modelo especulativo, deben reclamar un tipo
de Estado y uno de mercado que se oriente al apoyo de lo productivo, al desarrollo de las fuerzas materiales de la sociedad.
Pblico privado
Un elemento importante que surge del trabajo es la reconceptualizacin de lo pblico y lo privado. La provisin estatal de bienes
sociales y de construccin de infraestructura bsica ha sido tradicionalmente considerada como es un asunto pblico, sobre el
principio que pblico y estatal eran conceptos equivalentes. Pero
Finanzas Pblicas
209
existe otra caracterstica implcita en el concepto pblico que no se

pierde con la privatizacin: es un asunto que interesa a la opinin
pblica58 la cual se hace preguntas polticas al respecto.
Cuando se privatiza la provisin de bienes pblicos se supone que pierden su carcter pblico al perder su carcter estatal.
Si bien supuestamente59 pierden el carcter estatal, tales bienes no
pierden su naturaleza pblica al ser objeto del escrutinio pblico.
Por ejemplo, a pesar que se privatice la salud la opinin pblica
no pasa desapercibida cuando la gente se muere por falta de atencin, lo mismo pasa con la imposibilidad de acceso de los pobres
a educacin o servicios pblicos domiciliarios en escenarios de
privatizacin.
Se pretende negar la naturaleza pblica de lo que se privatiza para evadir el debate poltico porque supuestamente la
administracin de lo privatizado sera un asunto tcnico que se
mueve bajo las reglas del mercado, aunque, y esta es la paradoja,
cuando se defiende la privatizacin se reivindica que lo pblico
puede ser provisto por agentes privados. Aparece entonces la
categora pblico-privado al lado de lo pblico-estatal. Esto crea
una nueva dimensin acerca de los temas relacionados con las
finanzas y la administracin pblica. Deben trascender hacia lo
pblico-privado?. Este tema no se desarrolla aqu, pero se les deja
esta inquietud a nuestros amables lectores.
El tema de la opinin pblica ha sido desarrollado por Habermas.

Estara por discutir hasta dnde llega el concepto de Estado cuando agentes privados
manejan las pensiones, la salud y la moneda. No se vuelven Estado hasta cierto punto?
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Colombia - ANIF, Santaf de Bogot.
(1992). Colombia: Descentralizacin y Federalismo
Fiscal - Informe final de la Misin para la Descentralizacin. Departamento Nacional de Planeacin, Santaf de
Bogot.
ndice temtico
A
administracin pblica 19, 90, 129, 151, 209, 220
administracin tributaria 161, 163, 165, 194, 197, 198, 201, 223,
224
arancel(es)(aria) 36, 39, 63, 165, 169, 170, 182, 186, 187, 189,
191
aseguramiento 58, 221
asistencia(l)(lista) 58, 81, 94, 97
autofinanciamiento 45, 67, 142, 148, 173
B
Banco(a) Central 22, 31, 32, 33, 41, 44, 64, 65, 112, 113, 115, 120,
121, 124, 125, 127, 147, 207
base(s) tributaria(s) 110, 138, 144, 146, 161, 189, 206
gravable 161, 170, 182, 189, 192, 194, 199, 200
bonos de deuda 105, 110, 112, 117, 205, 207
C
capital 14, 17, 22, 24, 25, 27, 32, 38, 43, 44, 45, 50, 52, 53, 54,
55, 57, 58, 60, 69, 81, 88, 105, 106, 109, 110, 111, 113, 124, 134,
136, 141, 150, 152, 153, 161, 162, 167, 172, 175, 176, 178, 180,
181, 182, 185, 186, 191, 193, 194, 195, 196, 199, 200, 204, 205,
207, 208, 223
humano 48, 74, 75, 76, 82, 89, 90, 91, 92, 93, 212
social 87, 89, 90, 91
capacidades 28, 71, 72, 75, 77, 78, 80, 89, 150, 197, 201
capitalismo 24, 45, 46, 52, 53, 58
carga tributaria 105, 172, 173, 182, 183, 193, 197, 198, 200
Cepal, cepalino(a) 56, 58, 105, 113, 151, 165, 168, 169, 170, 171,
175, 176, 181, 184, 195, 204, 211, 213, 215
ciudadano(a)(s)(na) 46, 47, 83, 69, 88, 90, 93, 94, 95, 96, 98,
103, 104, 110, 121, 122, 125, 128, 133, 139, 140, 152 155, 156,
159, 160, 200
cliente(lismo)(lista) 14, 39, 70, 99, 144, 145, 148, 166, 203
Consenso 25, 26, 32, 35, 45, 63, 65, 76
226
Csar Giraldo
Consenso de Washington 21, 22, 23, 24, 26, 30, 31, 40, 41, 44, 49,
62, 64, 74, 75, 146, 168, 208
contribuyente(s) 104, 155, 159, 161, 163, 190, 191, 192, 195, 196,
198, 199, 200, 201
corrupcin 25, 37, 39, 40, 70, 82, 133, 149, 203
D
dficit fiscal 13, 29, 33, 41, 60, 62, 101, 103, 105, 108, 109, 114,
123, 129, 134, 144, 158, 181, 182
pblico 206
delegacin 138, 139, 151
derecho(s) 12, 13, 14, 15, 18, 22, 32, 37, 43, 46, 47, 50, 51, 54, 57,
69, 79, 81, 83, 91, 93, 94, 95, 96, 91, 93, 94, 95, 99, 117, 121, 131,
133, 155, 156, 159, 160, 163, 193, 203
desarrollo humano 74, 79
descentralizacin 21, 36, 37, 38, 41, 44, 45, 55, 65, 99, 110, 118,
127, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 146, 147, 148, 149, 150, 152,
153, 211, 214, 215, 220, 221, 224
administrativa 137, 151
fiscal 32, 173, 197, 213
poltica 122, 137, 138, 145, 151
desconcentracin 138
desregulacin 26, 38, 63, 64, 115, 199
deuda (externa) 21, 22, 24, 27, 61, 76, 112, 113, 134, 143, 144, 145,
181, 186, 188, 191, 204, 207, 216
interna 112, 114
pblica 13, 17, 19, 20, 28, 45, 62, 105, 109, 110, 113, 117, 118,
119, 122, 134, 146, 184, 204, 205, 206, 207, 221
dictadura econmica 121, 123
fiscal 44, 108
monetaria 44
dimensin (poltica) 52, 53
social 52
disciplina fiscal 32, 33, 38, 41, 43, 44, 51, 52, 65, 74, 77, 101, 102,
105, 109, 114, 121, 125, 141, 147, 164, 205
E
educacin 17, 18, 26, 35, 36, 37, 43, 47, 50, 53, 54, 56, 63, 69, 72,
75, 78, 79, 80, 84, 85, 87, 88, 91, 92, 93, 120, 141, 142, 143, 144,
Finanzas Pblicas
227
148, 151, 152, 156, 157, 158, 166, 192, 196, 209
empoderamiento (empowerment) 37, 125, 149
empresas pblicas 36, 39, 40, 111, 130, 142, 156
endeudamiento territorial 144, 146, 147
equidad 28, 71, 72, 160, 165, 181, 182, 184, 212, 215, 216, 218,
222
horizontal 162, 199
vertical 162, 163
Estado 13, 14, 15, 16, 17, 22, 26, 27, 29, 30, 33, 35, 36, 37, 39, 42,
43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 56, 59, 60, 61, 62,
67, 68, 73, 74, 76, 88, 89, 91, 93, 94, 95, 97, 98, 99, 101, 106,
111, 115, 118, 120, 121, 122, 125, 126, 128, 131, 137, 138, 140, 144,
147, 149, 151, 152, 153, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 163, 164, 165,
166, 167, 191, 200, 201, 203, 204, 205, 206, 208, 209, 211, 213,
216, 217, 220, 221, 222
de bienestar 18, 55, 57, 58, 69, 96, 218
excluido(s) 50, 53, 57, 68, 71, 72, 82, 84, 87, 95, 198
exclusin 46, 50, 72, 74, 92, 142, 156, 157
exenciones tributarias 121
externalidad(es) 36, 47, 48, 50, 100, 188
F
falla(s) de mercado 35, 47, 157
feudalismo 46
financiarizacin 24, 25, 42, 44
finanzas pblicas 11, 12, 13, 16, 17, 19, 20, 21, 27, 28, 29, 30, 32,
54, 65, 87, 106, 120, 182, 185, 214, 216
focaliz(ar) (cin) 14, 34, 37, 41, 42, 45, 68, 70, 71, 72, 75, 80, 81,
86, 96, 97, 98, 99, 100, 148, 183, 184
Fondos de Pensiones 115, 204
Fondos Privados de Pensiones 112, 116, 204
G
gasto pblico 13, 14, 29, 33, 42, 43, 54, 60, 61, 62, 70, 71, 81, 83,
88, 97, 101, 102, 104, 106, 107, 109, 110, 112, 113, 117, 118, 120,
121, 125, 126, 127, 131, 132, 133, 138, 145, 148, 159, 183, 193,
206, 215, 217
social 22, 35, 54, 62, 75, 76, 80, 86, 87, 88, 89, 91, 109, 120,
136, 143, 144, 145, 146, 183, 224
228
Csar Giraldo
I
igualdad 34, 37, 54, 68, 69, 71, 72, 78, 105, 149
impositivo(a) 34, 35, 74, 160, 176, 198
impuesto(s) 13, 14, 15, 16, 22, 27, 29, 33, 35, 36, 38, 41, 42, 43,
44, 48, 50, 51, 52, 54, 56, 62, 63, 64, 69, 72, 87, 93, 94, 95, 101,
102, 103, 106, 109, 111, 113, 118, 120, 123, 125, 126, 131, 132,
133, 135, 136, 137, 138, 139, 146, 150, 155, 156, 157, 158, 159,
160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172,
173, 174, 175, 176, 178, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188,
189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201,
203, 204, 207
indirectos 41, 162, 168, 169, 172, 184
neutrales 31, 32, 38
progresivos 42, 54, 163, 165
sobre el consumo 168, 195
sobre el patrimonio 172
al Valor Agregado (IVA) 165
sobre el patrimonio 187
sobre la renta 167
incluid0(a) 77, 80, 122, 141, 181
inclusin 71, 72, 120, 130, 199
ingreso pblico 155, 157
intervencin estatal 26, 30, 35, 38, 40, 41, 43, 48, 52, 55, 56, 61,
99, 128, 142, 143
K
keynesiano(a)(s) 25, 33, 41, 53, 60, 114
keynesianismo 30, 54, 59, 60
L
laboral(es) 27, 31, 38, 43, 44, 53, 63, 74, 75, 77, 78, 80, 82, 83, 91,
92, 117, 137, 141, 167, 192, 203
ley de responsabilidad fiscal 118, 119
liberalismo 26, 38, 42
M
manejo social del riesgo 76, 77, 78, 217
maximizador(a)(es) 79, 103, 107, 111, 108, 123, 128, 131, 133
maximizar 28, 34, 71, 78, 123, 129, 184
Finanzas Pblicas
229
modelo de apertura econmica 137

modelo de sustitucin de importaciones 24, 27, 41, 55, 56, 137,
151, 164, 216
N
necesidades bsicas insatisfechas 79, 78
neoliberal(es) 11, 12, 17, 25, 30, 31, 48, 57, 84, 144, 157
neoliberalismo 11, 30, 46, 55, 98, 216
O
oportunidad(es) 13, 34, 60, 71, 73, 72, 74, 77, 78, 80, 81, 139
P
participacin 16, 35, 37, 38, 73, 79, 84, 98, 102, 105, 122, 126, 127,
132, 133, 143, 149, 150, 152, 168, 186, 198, 214, 215, 221
pasivo pensional 111, 116, 117
patrimonial 193
patrimonio 40, 46, 103, 146, 155, 161, 168, 172, 176, 179, 186,
187
pensin(es)(al) 15, 18, 43, 45, 50, 52, 54, 65, 111, 112, 115, 116, 117,
118, 159, 185, 204, 209
pobre(s)(za) 14, 17, 34, 36, 37, 42, 49, 50, 53, 63, 67, 68, 69, 70,
71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87,
95, 96, 97, 98, 99, 100, 102, 109, 136, 141, 148, 149, 150, 182,
183, 184, 192, 209, 212, 216
poltica 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 29, 31, 32, 34, 37, 42,
45, 52, 53, 62, 68, 69, 79, 81, 85, 99, 100, 101, 109, 110, 111, 113,
114, 120, 122, 123, 127, 129, 131, 132, 133, 135, 137, 138, 140, 141,
144, 145, 151, 156, 159, 162, 172, 173, 184, 190, 191, 194, 199,
204, 206, 208, 214, 217, 218, 220, 221, 222, 223
econmica 26, 33, 39, 56, 60, 149, 205, 206, 215
a fiscal 14, 30, 59, 82, 103, 105, 118, 150, 153, 166, 198,
211, 216
social 56, 68, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 80, 82, 83,
84, 86, 95, 96, 97, 98, 142, 211, 215
presupuestal 13, 33, 41, 65, 102, 103, 107, 113, 118, 119, 121, 122,
124, 125, 126, 127, 128, 131, 132, 133, 134, 137, 140, 217
presupuestaria(s) 47, 103, 104, 105, 107, 109, 121, 129, 211, 214
presupuesto 21, 29, 31, 36, 40, 47, 63, 65, 88, 90, 101, 103, 105,
230
Csar Giraldo
106, 107, 108, 110, 111, 113, 115, 116, 117, 118, 120, 121, 124, 125,
126, 127, 128, 130, 131, 132, 133, 139, 145, 149, 150, 159, 163,
164, 166, 204, 214, 216
jerarquizado 125
privatizacin 16, 22, 27, 28, 36, 38, 41, 42, 45, 63, 65, 110, 111,
112, 115, 116, 118, 142, 149, 156, 157, 159, 160, 185, 197, 198,
200, 204, 209
progresividad 35, 44, 106, 165, 175, 182, 183, 184, 192, 193, 194,
196, 197
progresivo 183, 192, 193
proteccionistas 58, 69, 151, 165, 187
proteccin social 57, 76, 88, 152, 166, 215, 217
pblico privado 208
R
recentralizacin 144, 149
redes de proteccin social 76
redistribucin 29, 41, 71, 77, 81, 82, 83, 85
redistributiva 50, 85, 184
reforma(s) estructural(es) 21, 26, 41, 49, 76, 111, 112, 114, 134,
160, 223
reglas macrofiscales 118, 149
relacin salarial 27, 58, 59
rendicin de cuentas (accountability) 37, 143, 149, 152
S
salud 15, 17, 18, 35, 36, 37, 43, 45, 46, 47, 50, 52, 54, 56, 65, 69,
72, 74, 75, 78, 79, 80, 83, 87, 88, 92, 93, 101, 115, 118, 120, 141,
142, 143, 144, 151, 152, 156, 157, 192, 196, 204, 205, 209
seguridad social 16, 22, 45, 57, 65, 69, 77, 110, 111, 112, 115, 116,
118, 120, 144, 151, 152, 158, 166, 167, 173, 185, 186, 198
servicio(s) pblico(s) 15, 16, 22, 33, 36, 37, 41, 43, 45, 48, 52, 53,
59, 63, 67, 69, 70, 73, 80, 85, 93, 94, 106, 138, 140, 141, 143,
156, 158, 209, 219
servicio de la deuda 13, 14, 17, 104, 107, 109, 110, 111, 112, 113,
128
sistema presupuestal 33, 65, 121, 122
subsidio (a la demanda) 33, 42, 67, 68, 70, 99, 100
a la oferta 67, 85
Finanzas Pblicas
231
T
tarifa(s) 15, 23, 35, 42, 73, 138, 156, 158, 161, 165, 172, 175, 182,
184, 187, 188, 189, 193, 194, 198
Tragedia de los comunes 104
transferencias territoriales 127
tributacin 15, 22, 35, 44, 54, 106, 141, 159, 160, 162, 163, 164,
165, 168, 169, 170, 173, 175, 178, 180, 183, 184, 185, 186, 188,
189, 192, 193, 195, 197, 199, 200
tributaria 15, 34, 63, 105, 121, 122, 146, 161, 162, 163, 164, 165,
168, 172, 173, 182, 183, 184, 186, 189, 191, 193, 194, 195, 196,
197, 198, 200, 201, 222, 223, 224
tributo 170, 188, 189, 190
U
universal(es)(ismo)(ista) 34, 42, 71, 86, 96, 97, 99, 100, 184
universalizacin 41, 42, 85, 86
V
vulnerabilidad 14, 38, 72, 78, 148
vulnerable 49
Para la diagramacin se utilizaron los caracteres

Georgia, Gill Sans y Times New Roman
Febrero 2009

Finanzas Púbicas en América Latina - La Economía Política

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Finanzas Pblicas

Agradecimientos a mis compaeros

Segunda edicin 2009

ndice cuadros y grficos

ndice tablas y recuadros

a la simple reedicin de las ideas que expres hace ya casi siete

Son estos programas la base de legitimidad del gobierno, puesto

mismos para el bienestar de la poblacin y porque la privatizacin

a las finanzas del orden nacional de responsabilidades que se les

Sagan, Carl, El mundo y sus demonios, Editorial Planeta.

asimismo de la crtica de esos modelos a la luz de sus resultados

estn por integrar en este estudio sobre las finanzas pblicas.

y en los precios de los bienes pblicos (tarifas), y del recorte del

la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional, de

Sin embargo a esta altura surge la pregunta si las reformas

y ejecutan proyectos financiados por los mismos organismos cuyo

regulacin financiera, y en el laboral con la flexibilizacin de la

Objetivo del trabajo

presenta en la actualidad. Este trabajo se hace necesario en razn

truccin de un pensamiento social, debemos abrir el debate para

sobre la base de mantener la vigencia de una economa de mercado.

recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando

II. I Disciplina Fiscal

III.I Banco Central

Como se ve en la tabla, las recomendaciones de poltica del

de los derechos de propiedad, indispensables para la existencia

(punto III.I) evita recurrir a la expansin monetaria por motivos

II.II. Focalizacin del gasto y subsidio a la demanda

cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el sistema

II.III. Impuestos neutrales

a travs de la regulacin estatal, y no acudiendo a la provisin

II.V. Descentralizacin fiscal

debe ser suministrado por el nivel inferior de gobierno que pueda

De lo anterior debe destacarse que focalizacin, subsidios a

rancia a los mercados en la asignacin de los recursos sociales y,

actividad empresarial significa operar en el mercado donde los

Fin del Consenso de Washington?

en cuenta la secuencia en la cual se introdujeron las reformas.

No tendra sentido hacer un anlisis de la coherencia

El discurso de disminuir el tamao del Estado para darle un

pblicas se privaticen, o al menos se autofinancien vendiendo

Mercado y provisin de bienes pblicos

ciudadanos, que se diferencia de lo privado entendido como el

a ser cambiado de propiedad a travs del mercado. En particular,

que lo provee; el beneficio social radicara en el aumento del capital

Retomando todo lo anterior, para los bienes pblicos puros,

distorsin del mercado. El Estado debe garantizar el libre accionar

Intervencin del Estado

biesen rechazado asumir esta funcin se hubiera presentado una

le atribuy al Estado, en el plano econmico, el papel fundamental

de las burocracias y de los sectores econmicos privilegiados.

de este modelo se fue gestando un modelo intervencionista, y que

Si se compara el Estado de Bienestar en Amrica Latina

Las limitaciones de la intervencin del Estado en Amrica

dor del mercado, y de la otra, condujeron a una economa rentista

Crtica desde la economa ortodoxa

Friedman y Anna J. Schawartz (1963) realizaron un estudio sobre la historia monetaria

tanto privilegiar el ajuste econmico y la reduccin del tamao del

Pero esas acusaciones respondieron a una posicin poltica

1.3 MERCADO LABORAL: FLEXIBILIZACIN LABORAL

de debe existir competencia, lo que lo que las hara ms eficientes

la remuneracin al trabajo y al capital. Esa reasignacin se hace

Focalizacin y subsidio a la demanda

a resolver los dilemas de reasignacin partidas presupuestales, los