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DOSSIER

El control de la construccin y el control urbano en


&RORPELD(OFDVR0HGHOOQ\OD5XWD0HGHOOQ9LYLHQGD
Segura 2014-2024; retos y oportunidades
&RQWUROVRQ%XLOGLQJDQGWKH8UEDQ(QYLURQPHQWLQ&RORPELD0HGHOOLQDQGWKH5RXWHWR6DIH
Housing 2014-2024; Challenges and Opportunities
Diego Restrepo Isaza (1)
(1)
(VSHFLDOLVWDHQ'HUHFKRLQPRELOLDULR8QLYHUVLGDG3RQWLFD%ROLYDULDQD0HGHOOQ&RORPELD&RQVHMHUR$OFDOGDGH0HGHOOQ3URJUDPD
Gerencia de Vivienda Segura, Medelln, Colombia. diego.restrepoi@medellin.gov.co; drisaza@gmail.com; @drisaza
5HFLELGRGHVHSWLHPEUHGH0RGLFDGRGHIHEUHURGH$SUREDGRGHIHEUHURGH
DOI: http://dx.doi.org/10.16924/riua.v0i41.789

Palabras clave
&RQVWUXFFLQ FRQWURO XUEDQR FXUDGRUHV HGLFLR 6SDFH
licencias, Medelln, supervisin, vivienda segura.
Resumen
La Alcalda de Medelln cre el programa de Vivienda Segura en 2014. Como consejero de esta Alcalda, compartir
en este artculo algunos hallazgos en temas de normativa
GH FRQVWUXFFLQ HQ &RORPELD GLFXOWDGHV \ DFLHUWRV FRQ
leyes y curaduras. Adems, dar algunas recomendaciones
sobre lo que se debe hacer para mejorar.

INTRODUCCIN
En este artculo hablar sobre lo que le
cost a Medelln, y a lo que nos ha llevado el caso del colapso de la torre 6 de
la Urbanizacin Space. La ciudad tiene
cerca de 2400.000 de habitantes, de los
cuales el 75% es de estratos 1, 2 y 3, es
decir, estrato bajo y estrato muy bajo.
Esta condicin particular de la ciudad,
trasladado al tema de la construccin,
evidencia la presencia de una alta informalidad en su crecimiento. La mayora
de nuestras ciudades latinoamericanas
estn sometidas a procesos de informalidad en muchos sectores econmicos, que han tratado de regularse con
HOQGHIRUPDOL]DUDTXHOODVVLWXDFLRQHV

Key words
%XLOGLQJ XUEDQ FRQWURO GHYHORSPHQW RIFLDOV 6SDFH
building, licenses, Medellin, supervision, safe housing.
Abstract
7KH 0D\RUV 2IFH RI 0HGHOOLQ FUHDWHG WKH 'HSDUWPHQW
RI6DIH+RXVLQJLQ$VDFRQVXOWDQWRIWKLV2IFH,
VKDUHLQWKLVDUWLFOHVRPHQGLQJVRQWKHVXEMHFWVRIEXLOGLQJUHJXODWLRQVLQ&RORPELDDVZHOODVGLIFXOWLHVDQGVXFcesses with laws and departments of urban development. I
also offer some suggestions for improvements.

de hecho, lo cual no es ajeno a lo que


sucede en el sector de la construccin,
donde la mayora de las normatividades estn diseadas para ser aplicadas
al sector formal, pero no para el sector
informal. Este es un tema que debera
preocuparnos, porque necesitamos encontrar una solucin que se adece a
esta condicin de informalidad de muFKRV GH QXHVWURV HGLFLRV TXH HQ ORV
barrios populares de Medelln alcanzan
ms de seis pisos construidos de manera informal. Muchas de estas construcciones se generaron en procesos de legalizacin y creacin de suelo como el
Plan Terrazas (plan promovido por el
gobierno municipal en los aos setenta y ochenta, que permita al poseedor

de una vivienda de una planta construir


un segundo piso con incentivos econmicos).
Sin embargo, Space no fue un caso
presentado en la construccin informal de nuestra ciudad; se trata de una
HGLFDFLQ XELFDGD HQ OD FRPXQD FRQ
mayor calidad y nivel de vida y, mayores ingresos econmicos de nuestra ciudad, El Poblado.

SPACE: UN CASO AISLADO O


NO?
En el peridico Portafolio se public el
16 de octubre de 2013 una noticia titulada (O GHVSORPH GHO HGLFLR 6SDFH
es un caso aislado, justo tres o cuatro

(VWHDUWFXORHVHOUHVXOWDGRGHODSRQHQFLDSUHVHQWDGDSRU'LHJR5HVWUHSR,VD]DHQHOIRUR/RVFGLJRVHQODFRQVWUXFFLQHQ&RORPELD$SUR[LPDFLRQHV\$SOLFDFLRQHV
realizado en la Universidad de los Andes el 8 de septiembre de 2014.

#41 Revista de Ingeniera. Universidad de los Andes. Bogot D.C., Colombia. rev.ing.
ISSN. 0121-4993. Julio - diciembre de 2014, pp. 90-94.

'LHJR5HVWUHSR,VD]D Revista de Ingeniera, #41, 2014, pp. 90-94

das despus de la tragedia. Ah el gremio de la construccin de nuestro pas


\DHVWDEDFDOLFDQGRHOIHQPHQRGHOD
FDGDGHOHGLFLRFRPRXQFDVRDLVODdo solo tres das despus. Sin embargo, y a medida que han avanzado las
investigaciones, y que an hoy continan, se evidenci que el problema no
HVVRORGHXQDHGLFDFLQGHXQDFRQVtructora, o de un barrio de nuestra ciudad. Se revel que las fallas de construccin en Colombia obedecen a un
problema sistmico como lo pretendemos demostrar en el presente escrito, para lo cual nos apoyamos en casos como el del Barrio Campo Alegre
en Barranquilla, donde los medios informan sobre ms de 10.000 viviendas
construidas y que presentan reclamaciones por daos originados en el suelo.
En la Figura 1 se presenta la caracterizacin socioeconmica de los compradores afectados por CDO, sealando
que el 85% de los afectados pertenece

Si bien la vida debe ser protegida en


toda su integridad, se debera tambin
proteger el patrimonio y garantizar el
derecho a la vivienda; de igual manera,
proteger el patrimonio pblico de los
municipios, pues las responsabilidades
de control de construccin, que no es
responsabilidad de los municipios sino
de los propietarios de la obra, hacen que
el afectado de un siniestro le reclame al
Estado, en este caso a los municipios,
por su presunta omisin en la prdida
patrimonial sufrida ante la insolvencia
del constructor, confundiendo control
urbano y control de construccin.
Hoy tenemos 4.000 viviendas afectadas por los diseos irresponsables
GH -RUJH$ULVWL]EDO 2FKRD LQJHQLHUR
muy reconocido por sus mtodos innovadores de construccin sismo resistente. En la Gerencia de Vivienda
Segura tenemos un listado de 7.000 viviendas ms por revisar que l tambin
construy.

&K&D

al estrato socioeconmico 3, es decir,


estrato medio. Las familias afectadas
por Space, en su gran mayora, estn
conformadas por jvenes profesionales, que empiezan a formar un patrimonio, y que invirtieron todos sus ahorros en su primer apartamento. A ellos,
el sistema no los protegi, como en el
caso de Barranquilla.

Cabe aclarar que la vivienda no fue


la nica afectada. Tenemos un inmueble, propiedad de una entidad del secWRUQDQFLHURHQVLWXDFLRQHVVLPLODUHV
DODVGHO(GLFLR6SDFH(QHOSHULGLFR
El OrienteGHOPXQLFLSLRGH5LRQHJUR
Antioquia, se public una nota que deca: A raz de las disposiciones tomadas por Bancolombia y la Secretara de

Planeacin, la nueva sede del banco en


5LRQHJURIXHGHVDORMDGDDSULQFLSLRVGH
mayo. Esta decisin se tom una vez
se revisaron los diseos estructurales
de la construccin elaborados por el
ingeniero Aristizbal. En este momento
HVDHGLFDFLQHVWHQSURFHVRGHUHKDbilitacin.
El caso de la falla en los diseos estructurales no es un tema de construccin en las laderas, porque tambin en
DOJQ PRPHQWR OR LGHQWLFDURQ DV
Medelln tiene que adaptarse a su suelo
y a un valle angosto; un suelo que tiene sus caractersticas negativas, como
cualquier otro suelo.
(OGHVHSWLHPEUHGHODUPD
Ingeniera Ssmica Estructural SAS,
encargada de hacer la investigacin
sobre el colapso de la torre 6 de Space
para la Fiscala General de la Nacin,
concluy lo siguiente: un diseo estructural inadecuado y violatorio de los
principios mnimos de comportamiento
estructural que se establecen en la legislacin de sismo resistencia nacional;
HO GLVHR HVWUXFWXUDO GH OD HGLFDFLQ
que desconoce y transgrede los aspectos fundamentales del ordenamiento
legal vigente que regula el diseo y
construccin sismo resistente del pas;
no se realiz la revisin de las memorias y los planes estructurales ordenada
por la ley y, si se realiz, se hizo de una
PDQHUDQHJOLJHQWH\VXSHUFLDO\DTXH
permiti la aprobacin de un proyecto
estructural que es transgresor de los
elementos fundamentales establecidos
por el ordenamiento jurdico legalmente vigente en el pas. Por esto estn
implicados los dos curadores, el curador que aprob el Plan de Urbanismo
General (PUG) y el que aprob tamELQ OD HWDSD  GH OD HGLFDFLQ (VWH
concepto fue tan tajante y concluyente
que motiv al municipio de Medelln
para que se declarara vctima tambin
en el proceso penal, lo cual fue reconocido por el juez penal.
Las causas que incidieron en el colapso, dice el informe, fueron las bajas resistencias de concretos usados en obra
en elementos primordiales del sistema
de carga vertical que contribuyeron a

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DOSSIER

acelerar el mecanismo de colapso proJUHVLYRGHODHGLFDFLQ6HSXHGHYHU


que, segn el estudio, no era solamente
un tema de diseo, era tambin un tema
de construccin. Igualmente, se seala la respuesta negligente del diseador
estructural ante los avisos de sobre esIXHU]RVTXHVHSUHVHQWDEDQHQODHGLcacin; inexistencia de una supervisin
tcnica adecuada del proyecto para los
productos de este accionar irracional y
temerario y ms elementales de comportamiento; un diseo estructural con
transgresiones y un desconocimiento reiterativo al ordenamiento legal vigente.

UNA FALLA DEL SISTEMA


En nuestra funcin, tenemos contacto
SHUPDQHQWHFRQODUPD&'2\XQDGH
las observaciones que nos hacen permanentemente es que ellos tambin son
vctimas del sistema; ellos estaban muy
tranquilos porque contaban con el sello de calidad del Icontec, que les permita ser exonerados de la supervisin
tcnica independiente, y haban contratado a uno de los mejores ingenieros
del pas. Uno, como abogado (profesin que llevo con orgullo y que fue la
primera profesin que existi en la humanidad, porque todo al principio era
un caos) empieza a encontrarse con la
letra menuda y concluye que este conLFWRKR\HVXQWHPDGHOHWUDPHQXGD
Cualquier curador, cualquier ingeniero
en toda esta cantidad de cdigos y normas que permanentemente se publican,
tiene la forma de evadir su responsabiOLGDG(VWRUHHMDORTXHKR\WHQHPRV
un problema estructural y sistmico.
Con respecto al control, muchos le
achacan responsabilidades a la Alcalda, lo cual nos ha motivado a que estudiemos en qu consiste el control de
XQDFRQVWUXFFLQ6HGHEHLGHQWLFDUOD
diferencia entre control de construccin
y control urbanstico. Hay dos leyes, la
ley 388 y la ley 400, ambas expedidas
en 1997 pero que no se hablan, al igual
que los planes de ordenamiento territorial que tampoco se relacionan con
las normas de construccin. Estas dos

'LHJR5HVWUHSR,VD]DRevista de Ingeniera, #41, 2014, pp. 90-94

leyes regulan este impresionante mare


magnum normativo. La ley 400 regula el control de construccin al sealar
que la supervisin tcnica es 100% independiente, no la hace el municipio.
De ah que el control de construccin
est a cargo del supervisor tcnico y de
la Comisin Asesora Permanente, organismo que interpreta y da el alcance
de la aplicacin de las normas de construccin. Por otro lado, est el control
XUEDQVWLFRGHQLGRFRPRDTXHOODYLJLlancia que ejerce el municipio para que
las obras se realicen conforme a la licencia otorgada y a los POT, sin que
sea necesario volver a revisar la licencia, ni ejercer una actividad propia de
interventora.
Sin embargo, el desconocimiento de
estos temas por parte del sector, nos lleYD D DUPDFLRQHV FRPR ODV GH XQ FXrador urbano, l consideraba que el
municipio deba revisar los diseos,
controlar que la obra se realizara conIRUPH D OD 165 \ YHULFDU HO FXPSOLPLHQWRGHODVHVSHFLFDFLRQHVWFQLFDV
de construccin. Gran error! Se imaginan el avance de una obra en su cronograma esperando la visita del municipio para avanzar en un proyecto. El
control de construccin no puede estar
a cargo de los municipios, pues ellos
no pueden revisar si se cumpli con el
nmero y la calidad del hierro de una
construccin, o si el diseo sismo resistente fue bien diseado y revisado. La
ley ya otorga una responsabilidad clara
en cuanto a la elaboracin, la revisin
y la aprobacin de diseos y en ningn
momento seala que el municipio deba
realizar nuevamente esta labor. Olvidmonos de asignarle una responsabilidad al municipio que no es.
El sistema normativo en los procesos
de licenciamiento y construcccin evidencia que estamos ante un problema
sistmico. Por ejemplo, el artculo 56
del decreto 1469 del 2010, que regula
el trmite de licencias de construccin,
prohbe que los curadores urbanos exijan el cumplimento de cualquier tipo de
normas expedidas por las alcaldas relacionadas con las condiciones de diseo y tcnicas de construccin, ya que

estas corresponden exclusivamente a la


Comisin Asesora. Los municipios en
sus cdigos de construccin no se han
adaptado a esta nueva normatividad ni
se han integrado con el trabajo de los
curadores. Esto hace que la comuniGDGHQJHQHUDOORVFDOLTXHFRPRUXHdas sueltas que hacen y deshacen en la
aprobacin de licencias, conforme los
constructores quieran.
Colombia posee un sistema normativo bien diseado, pero consideramos
que la aplicacin del sistema normativo tiene sus fallas, ya sea por falta de
una reglamentacin tcnica al respecto,
o por la falta de tica de algunos profesionales. A la Gerencia de Vivienda
Segura de la Alcalda de Medelln nos
llegan muchos annimos (desde hace
mes y medio estamos dedicados a este
FRQLFWRKRUDVDOGD \HQXQRGH
tantos se dice que el verdadero culpable es la Comisin Asesora PermanenWH GH &RQVWUXFFLRQHV 6LVPR 5HVLVWHQtes creada por la Ley 400, al sealar
que hay una pasividad de la Comisin
en el tema de las reglamentaciones especiales. A manera de ejemplo, y con
todo respeto de quienes integran dicha Comisin, en el acta 118 de la reunin efectuada el 8 de noviembre de
2013, primera reunin celebrada luego
GHOFRODSVRGHOHGLFLR6SDFHVHGLFH
en el punto nmero cinco denominado
Acreditacin profesional, estado actual
y plan de accin, lo siguiente: Se comenta que la Comisin dentro del alcance de las funciones que le atribuye
OD OH\  SXHGH GHQLU ORV SURFHGLmientos para llevar los registros de la
experiencia de los profesionales. Para
HOORVHSURSRQHUPDUFRQYHQLRVFRQOD
Sociedad Colombiana de Ingenieros y
con la Sociedad Colombiana de Arquitectos para que ellos realicen el primer
paso del proceso de acreditacin que
HV HO GH FHUWLFDU OD H[SHULHQFLD \ OOHvar el registro de los profesionales. Se
pide elaborar unos trminos de referencia para solicitar una propuesta de las
dos asociaciones para llevar a cabo este
primer paso de la acreditacin profesioQDO9DOHODSHQDUHH[LRQDUDOUHVSHFto, pues es una decisin que se toma 17

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HVW UHJODPHQWDGR PLHQWUDV TXH OD gura del curador urbano s. Se solicit
reglamentar el tema de la revisin de
diseos y crear la superintendencia de
control de curaduras y de la actividad
constructora e inmobiliaria.
En el tema de las licencias se pidi
reglamentar los trminos de estas, para
controlar que el efecto de los POT se
postergue frente a inmuebles que an
tienen licencias aprobadas incluso con
normas anteriores a la entrada en vigencia de la ley de reforma urbana, meGLDQWHODJXUDGHORV3ODQHV8UEDQVticos Generales. Hay temas normativos
que no viene al caso contar, pero hay
una necesidad de controlar el carrusel
de las licencias, tambin en las curaduras cuando una curadura niega la licencia.
Z/&Wh

aos despus de expedida la Ley 400


y en una reunin que se da justo desSXVGHOFRODSVRGHXQHGLFLR6LQHPbargo, es claro que es importante avan]DUHQHOWHPDGHODFHUWLFDFLQODERUDO
para aclarar el campo de accin de estos profesionales, el alcance de la supervisin tcnica y la revisin de los diseos que est a cargo de los curadores.
'HRWURODGR\FRQHOQGHUHIRU]DU
nuestra teora de la falla sistmica del
sector, este ha entrado en un proceso de
desregularizacin en la ltima dcada,
que ha permitido pasar de un una participacin del 3% del PIB en los primeros aos de la dcada pasada a una participacin cercana al 9% en el presente
ao. Esa desregularizacin en parte ha
facilitado ese crecimiento. Creemos
que no se trata de crear normas, o derogarlas, sino de ordenar las que ya estn
para evitar ms tragedias. Un ejemplo
nos ilustra el tema de la desregularizacin del sector: Cuando se quieren
comprar unas acciones de una sociedad en el mercado de valores, a quien
compra le piden una serie de documentos para soportar la venta y no puede ir
a comprarlas a cualquier lado; existen
XQRV RUJDQLVPRV GHO VHFWRU QDQFLHUR
que las venden, y son vigilados por

una Superintendencia. En cambio, si se


quiere adquirir un apartamento de uno
o dos millones de dlares, es posible
comprarlo sin pasar por ningn control
(salvo el control cambiario presente en
cualquier actividad econmica). Cualquier persona puede vender un inmueble sin un control realmente de esta actividad.

UNA PROPUESTA DE REFORMA


De esta falla sistmica que hemos pretendido demostrar, se desprendi una
propuesta. La Alcalda de Medelln
present, despus de un trabajo con la
Asociacin de Ciudades Capitales, al
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio una solicitud de reforma de algunos puntos:
En relacin con la regulacin de los
curadores y las curaduras, no se sabe
quin es el curador ni qu es la curadura, a diferencia del notariado y registro: si a un notario lo declaran insubsistente l tiene que guardar todos los
libros de protocolo que hacen parte del
estatuto notarial y de la notara; si a un
curador lo destituyen l se puede llevar
todas las licencias de construccin para
su casa. El sistema de curaduras no

En cuanto al control de las construcciones, se solicit la supervisin tcnica e interventora externa. Igualmente,
VH SLGL TXH HO FHUWLFDGR GHO SHUPLso de ocupacin de la obra, expedido
por el Supervisor Tcnico, fuera un requisito para la escrituracin del inmueble. Adems, se exigi que se expidiera
la constancia del cumplimiento de las
obligaciones urbansticas por parte del
constructor y el anexo de la bitcora de
obra, porque aunque se dice en la ley
que su entrega al administrador y a la
autoridad urbana es obligatoria, al solicitarla al constructor, muchos de ellos
SUHHUHQ QR HQWUHJDUOD R HQWUHJDU XQD
reformada. Esto pasa da a da en los
HGLFLRV
Por ltimo, en el tema de las sanciones, se solicit actualizar la ley 66 de
1968 que todava regula las sanciones
por incumplimiento en las obligaciones como enajenador de vivienda, que
no es una infraccin urbanstica, con
multas de $5.000, $50.000 y $100.000.
Adicionalmente, se pidi agregar como
causal de sancin la ocupacin de los
LQPXHEOHV VLQ HO FHUWLFDGR GH SHUmiso de ocupacin, el incumplimiento en la entrega jurdica y material de
las reas objeto de cesin gratuita y el
incumplimiento de los deberes y las
sanciones expresadas en las licencias.

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DOSSIER

Se espera un compromiso por parte


del Ministerio de Vivienda para sacar
adelante esta ley, en la que ellos adicionaron como escenario la creacin del
seguro obligatorio para la Vivienda Segura

RUTA MEDELLN VIVIENDA


SEGURA 2014-2024
Luego de analizar con profundidad el
colapso de la torre 6 de la urbanizacin
Space, ms los otros daos presentados
HQ ODV HGLFDFLRQHV FRQVWUXLGDV SRU HO
grupo CDO, y que hoy son objeto de
anlisis por parte de la Universidad de
los Andes en el estudio encomendado
por la Alcalda para determinar las
causas del colapso y el estado de la
HVWUXFWXUD GH ORV HGLFLRV TXH TXHGDQ
en pie, el Alcalde de Medelln, Anbal
Gaviria Correa, determin construir una
UXWD TXH VH GHQRPLQ 5XWD 0HGHOOQ
Vivienda Segura 2014-2024. En el Foro
Urbano Mundial realizado en abril de
2014, se deca que ojal en diez aos la
gente fuera a nuestra ciudad a estudiar
OD VHJXULGDG GH ODV HGLFDFLRQHV SDUD
crear as un mtodo de reparacin
integral al dao que se le hizo a la
ciudad. Esta ruta la vamos a realizar
en compaa de la Cmara Colombiana
de la Construccin (Camacol). Con
este proyecto buscamos tres objetivos:
1. Garantizar que los afectados por
CDO puedan restablecer su patrimonio

'LHJR5HVWUHSR,VD]DRevista de Ingeniera, #41, 2014, pp. 90-94

(de ah surge la necesidad de crear un


VHJXURGHHVWDELOLGDGGHHGLFDFLRQHV 
2. Incorporar al nuevo Plan de
Ordenamiento Territorial todo lo
relacionado con seguridad de vivienda y
GHHGLFDFLRQHV\'HQLUHOHVTXHPD
del control urbano ms adecuado para
el cumplimiento de la ley.
El proyecto estratgico le har seguimiento a los procesos de control urbanstico y al cumplimiento de las normas y las obligaciones de las empresas
constructoras, implementando medidas
para revisar las licencias de construccin otorgadas por las curaduras municipales. Adems, articular acciones
con las autoridades locales y nacionaOHV FRQ HO Q GH JHQHUDU FRQDQ]D HQ
los compradores de vivienda, adoptando las normas que se consideren necesarias en el Plan de Ordenamiento
municipal (acuerdos y decretos especFRV SDUDTXHKD\DXQPD\RUFRQWURO
por parte del municipio de Medelln a
la construccin de vivienda.
Para terminar, todo el tema se resume
en una sola palabra: tica. Aqu lo que
falt fue tica, sobr innovacin pero
realmente falt mucha tica que es la
que, de verdad, se debe aprender en las
aulas de la universidad.

REFERENCIAS
Decreto 1469 de 2010 (30 de abril),
por el cual se reglamentan las

disposiciones relativas a las licencias


urbansticas; al reconocimiento de
HGLFDFLRQHV D OD IXQFLQ SEOLFD
que desempean los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones.
'LDULR2FLDONo. 47.698.
Flrez, G. (16 de octubre de 2013). El
GHVSORPH GHO HGLFLR 6SDFH HV XQ
caso aislado. 3RUWDIROLR
-LPQH]* GHVHSWLHPEUHGH 
Calculista de Space dise cuatro
sedes de Bancolombia. El colombiano, recuperado de http://www.
elcolombiano.com/calculista_de_
space_diseno_cuatro_sedes_de_
bancolombia-HGEC_309860
Ley 388 de 1997 (18 de julio), por la
FXDOVHPRGLFDOD/H\GH
y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras
disposiciones. 'LDULR 2FLDO No.
43.091.
Ley 400 de 1997 (19 de agosto), por el
cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes. Diario
2FLDO No. 43.113.
5HYLVLQGHFOFXORVHVWUXFWXUDOHVHQHO
HGLFLR%DQFRORPELDGH5LRQHJUR
(26 de mayo de 2014). Peridico El
Oriente, recuperado de http://periodicoeloriente.com/revision-de-calculos-estructurales-en-el-edificiobancolombia-de-rionegro/

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