SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN

DE DESASTRES DE COLOMBIA
Omar Daro Cardona A. Ph.D1
Instituto de Estudios Ambientales, IDEA
Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales
DESCRIPCIN GENERAL
En Colombia, es a partir de 1988 que se cuenta con una organizacin formal para la gestin integral del riesgo, cuando el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres
(SNPAD) fue organizado mediante la Ley 46 del 2 de noviembre y estructurado en el Decreto
Extraordinario 919 del 1 de mayo de 1989. As, es el primer pas de la regin que promueva una
aproximacin integral al problema de los desastres en la cual se trata no solo de la respuesta sino
tambin, de manera privilegiada, la prevencin y mitigacin (reduccin del riesgo). Con la nueva
ley, se trata, entonces, de legislacin ordinaria y extraordinaria anterior a la Constitucin Poltica
(CP) de 1991. Este dato, que parecera ser de importancia capital, no lo es tanto, pues el SNPAD
se adelant a las corrientes descentralizadora y autonomista que caracterizan la nueva Carta constitucional. Tambin acogi el principio de la participacin ciudadana, tan claro al nuevo ordenamiento constitucional. O sea, fue coincidente con algunos de los preceptos ms importantes de la
nueva Constitucin, adelantndose en su aplicacin.
El SNPAD se levanta en 1988 sobre las siguientes premisas, establecidas por ley:
a) Se trata de un sistema descentralizado territorialmente. Esto implica que acogi las categoras
bsicas de divisin territorial (Nacin, departamentos, municipios) como marco para el desarrollo de su organigrama;
b) A diferencia del sistema territorial bsico, el SNPAD se construye sobre la existencia de comits interinstitucionales; Comits Nacional, Tcnico, y Operativo en el plano nacional; comits departamentales y municipales en sus rangos respectivos. Su existencia es el reconocimiento del carcter social del desastre, que no se limita al fenmeno fsico y al impacto en el
orden pblico: Tambin constituye la aceptacin de una respuesta transdisciplinaria e interinstitucional;
c) El SNPAD rompi la tradicin asistencialista a la que se hizo referencia para incluir el modo
preventivo entre las posibles actividades del Sistema. Esto constituy un avance significativo
respecto del enfoque anterior, que se limitaba a la atencin de emergencias. En estricto rigor,
el Sistema era de prevencin-atencin-reconstruccin;
d) No se limita, al menos en el papel, al sector pblico. Fue concebido como un sistema interinstitucional en el que el Estado conduce, pero con la participacin de entidades privadas y de
los afectados. Sin embargo, es preciso destacar que est conformado en su mayor parte por
1

Enviar correspondencia a: odcardonaa@unal.edu.co

entidades del Poder Ejecutivo. Esta naturaleza mayoritariamente pblica es el reflejo de la

conviccin de que el Estado es responsable primario de la vida, bienes, derechos y libertades
de los individuos (Art. 2 inciso segundo, CP),
e) Los municipios son los entes territoriales investidos de la competencia preferente para atender
emergencias, planificar de manera concreta la respuesta a posibles desastres y atender las labores de reconstruccin. Este reconocimiento del papel decisivo de las autoridades locales y
de las comunidades se anticip a lo dispuesto por el Artculo 311 de la Constitucin de 1991;
f) La premisa anterior coloca a los segmentos departamentales en una posicin de coordinacin
de los municipios bajo su tutela y a las entidades nacionales del Sistema en una situacin subsidiaria esto es, de intervencin condicionada a la eventual incapacidad de los municipios. El
SNPAD concuerda en estos rasgos con los artculos 287, 288 y 298 de la Constitucin vigente;
g) El SNPAD es un organismo ciberntico, que descansa en la funcin de planeacin (general y
especfica); en la existencia de un adecuado flujo de informacin, en una divisin del trabajo
al seno del sistema que diferencia las cinco funciones que hacen viable un sistema (direccin,
planeacin, control, coordinacin y ejecucin) bajo el esquema de Stafford Beer.
h) Las entidades sectoriales como territoriales que constituyen el SNPAD deben apropiar recursos presupuestales para la prevencin y atencin de desastres y pueden crearse fondos de reservas en cada municipio o departamento a semejanza del Fondo Nacional de Calamidades
que apoya, mediante proyectos de cofinanciacin, actividades de prevencin, atencin de
emergencias y recuperacin en caso de desastre. Este fondo fue creado e 1984, antes de la
existencia del SNPAD.
i) En cuanto al tratamiento del desastre, las normas aplicables recurren a la figura del estado de
cosas excepcional, que exige una declaratoria de desastre (Artculo 19, Decreto Extraordinario 919 de 1989), o de calamidad si se trata de un evento de menor intensidad y extensin
(Artculo 48 ibidem), que tienen su correlato en las declaratorias de vuelta a la normalidad
(Artculos 23 y 50 Decreto 919 de 1989). La creacin de un hiato de normalidad permite, correlativamente, la puesta en vigor de medidas especiales o, para decirlo de otra manera, la
aparicin de otro hiato, esta vez respecto de la normalidad jurdica;
j) El contenido del parntesis jurdico es aquel del rgimen normativo especial para situaciones
de desastre (Artculo 24, Decreto 919 de 1989), conformado por una serie de medidas que
pueden ser aplicadas de acuerdo con las necesidades concretas. Significa lo anterior que el
Ejecutivo escoger, entre el arsenal de medidas especiales, aquellas que ms se ajusten a las
condiciones particulares del desastre.
El Sistema descrito constituy una propuesta avanzada en su ramo. El paso de las soluciones ad
hoc a un modo rutinizado de respuesta era un adelanto significativo. Igualmente es de la mayor
importancia el hecho de haberse incluido a la prevencin entre los objetivos del Sistema. Tambin era considerable el avance que implic adoptar una estructura descentralizada, interinstitucional y participativa en lugar de los viejos esquemas de salvamento por parte de las autoridades

nacionales. La creacin del SNPAD signific un paso adelante en la apropiacin del tema por
parte del Estado colombiano y de su sociedad en su conjunto.
El SNPAD cuenta con un Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres adoptado
mediante el Decreto 93 de 1998. Dicho plan define las principales acciones en el campo de la
gestin de riesgos. Ms que un plan en sentido estricto, es un marco de poltica que ilustra que en
el pas existe una poltica integral clara en el tema, en el marco del desarrollo y su planificacin.
Por otra parte, como poltica prioritaria el gobierno central expidi el documento CONPES (Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social) No. 3146, que fue aprobado el 20 de diciembre de
2001, con el fin de consolidar el Plan Nacional.
Es importante sealar que al interior de Colombia han existido tendencias que intentan modificaciones y ajustes de la legislacin a travs de proyectos de ley que de concretarse tendran grandes
implicaciones para la gestin de riesgos en el pas y posiblemente en la regin. En 2005, por
ejemplo, por tercera vez en los ltimos cuatro aos se propone un proyecto de ley de movilizacin nacional,2 con asesora de expertos norteamericanos, que intenta militarizar la gestin del
riesgo y supeditar todas las actuaciones civiles a los militares, desconociendo los avances en el
tema en Colombia y simplificndolo a un problema de mera logstica y estrategia militar, aplicable a una guerra fronteriza especialmente. Este enfoque posiblemente inspirado en el nuevo esquema norteamericano del Home Land Security que absorbi prcticamente a la FEMA, dando
especial nfasis al tema del terrorismo, ha sido ampliamente criticado debido a su visin reduccionista. Algunos expertos colombianos consideran que este enfoque se evidenci en la atencin
de la emergencia causada por el huracn Katrina, donde las capacidades desarrolladas por FEMA
en el pasado no estuvieron disponibles para enfrentar la grave crisis que se gener en los estados
afectados por dicho huracn.
LA EVALUACIN DE RIESGOS
En relacin con la identificacin de riesgos, base racional de la intervencin, el SNPAD cuenta
con una capacidad tcnica importante y fortalecida durante los ltimos diez aos, en general, representada en las entidades nacionales del conocimiento cientfico que lo apoyan y de logros notables en ciudades, donde se han realizado estudios ejemplares cuando sus propsitos han sido
bien definidos. Se destacan los estudios de microzonificacin ssmica, deslizamientos e inundaciones de varias ciudades capitales y detallados estudios de riesgo fsico y de impacto econmico
de excelente nivel en ciudades tales como Bogot, Manizales y varios municipios pequeos. Por
otra parte, el pas dispone de un conocimiento general y cualitativo de las amenazas naturales y
antrpicas a escala nacional. En contraste, el conocimiento de las vulnerabilidades fsicas, sociales, econmicas y culturales de la Nacin, ante estas amenazas, es incipiente. Bajo estas condiciones, en la mayora de los casos, no es posible modelar ni cuantificar en forma apropiada el impacto de desastres potenciales, fundamento indispensable para una adecuada gestin integral del
riesgo. Hay temas poco trabajados y una articulacin limitada entre investigadores y las fuentes
de informacin. Existe desarticulacin del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa con el y
2

Proyecto de Ley 254 de abril 8 de 2005. Este proyecto ha encontrado resistencia y se retir antes de terminar la legislatura. Probablemente se volver intentar incluirlo en la siguiente perodo de Congreso de la Repblica como ha ocurrido en el pasado.

con el Sistema Nacional Ambiental; su trabajo coordinado est apenas en sus inicios, bajo un
programa denominado Estrategia de Fortalecimiento de la Ciencia, la Tecnologa y la Educacin
para la Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres, con tres ejes temticos: el desarrollo de
investigaciones sobre amenazas y riesgos; la formacin acadmica y la incorporacin de la temtica en la educacin; y la apropiacin y diseminacin del conocimiento sobre riesgos hacia las regiones.
Colombia cuenta con redes de monitoreo y alerta ssmica, volcnica, hidrometeorolgica y de
maremotos, algunas con tecnologa avanzada. Sin embargo, hay dificultades para garantizar la
cobertura necesaria y su actualizacin tecnolgica. Generalmente estos sistemas de monitoreo se
conciben como apndices de proyectos de investigacin y no como instrumentos fundamentales
para la actuacin oportuna, la planificacin y el desarrollo territorial.
En rigor y teniendo en cuenta los casos excepcionales (resultado de esfuerzos institucionales dispersos pero exitosos y logros ejemplares en ciertas ciudades) se puede decir que existe una deficiencia general en el pas en relacin con la evaluacin de riesgos, debido a la falta de un marco
instrumental metodolgico adecuado para cada nivel: nacional, regional y local. Existe una dispersin significativa de estudios y trabajos realizados sin unos trminos de referencia adecuados
que permitan controlar la calidad y hacer de los mismos verdaderos insumos para la planificacin. Esto ya empieza a ser detectado y hay conciencia en algunas entidades que es necesario
coordinar la elaboracin de trminos de referencia adecuados para cada nivel teniendo en cuenta
el tipo de decisiones que se esperan tomar, la informacin disponible y factible de obtener, la importancia de los elementos expuestos, la escala geogrfica y el nivel de resolucin que permita la
compatibilidad entre las etapas de evaluacin previstas de amenaza, vulnerabilidad y riesgo. Adicionalmente, hay claridad de la necesidad de impulsar de manera inmediata el Sistema Integrado
de Informacin del SNPAD, con el fin de contar con informacin coherente para la categorizacin y la definicin de polticas acorde con los niveles de riesgo.
En resumen, en la poltica de identificacin de riesgos, en Colombia se tiene claro que es fundamental a) mejorar en el conocimiento del riesgo, b) desarrollar un sistema integrado de informacin y c) consolidar las redes de monitoreo y alertas.
LA INFORMACIN Y TOMA DE CONCIENCIA
En general la percepcin del riesgo y el tema de los desastres paulatinamente han logrado una
mayor visualizacin y reconocimiento por parte de la poblacin y de los funcionarios de las instituciones. Claramente el tema no es considerado como nuevo o extrao por parte de los medios de
comunicacin y existen innumerables referencias a este tipo de circunstancias en el acontecer tanto a nivel nacional como en las regiones, siendo algunas donde ms se trata el tema por la frecuencia de los eventos o los fenmenos que las caracterizan. No obstante, puede considerarse que
el desarrollo del tema es an incipiente y con un sesgo hacia la preparacin y atencin de emergencias y en el mejor de los casos hacia la recuperacin posdesastre. Aunque existen excepciones
a nivel comunitario en algunos sitios del pas, la reduccin del riesgo es todava un tema que slo
se trata y comprende a nivel tcnico y en crculos acadmicos.

En relacin con la divulgacin y socializacin, las entidades del SNPAD adelantan esfuerzos importantes para mejorar la toma de conciencia y la capacidad de accin frente al tema, mediante
actividades en la educacin formal a todos los niveles, capacitacin a funcionarios y comunidades, y difusin de informacin a la sociedad en general. Sin embargo, la mayora son iniciativas
individuales que no obedecen a una estrategia nacional de carcter permanente y articulada con el
sistema educativo y de formacin ciudadana.
Existen importantes avances en tecnologas de informacin y comunicacin, adems de una poltica nacional en la materia, sin embargo, son insuficientes para generar programas permanentes
de uso de estas tecnologas y servicios en la divulgacin del conocimiento para capacitacin, toma de decisiones y conciencia ciudadana. De nuevo, Bogot como caso local ha logrado avances
que se reconocen incluso fuera del pas. Aparte de sus programas continuos de capacitacin y
educacin, su trabajo a nivel de comunidades locales y su avanzado Sistema de Informacin de
Riesgos y Emergencias, SIRE, demuestran que este tipo de trabajo se debe promover y realizar en
los niveles locales. Claramente, las principales ciudades han tenido logros al respecto muy importantes. A nivel nacional se ha acordado, dentro de las actividades a impulsar prioritariamente, que
es necesario incorporar de manera formal el tema de riesgos en los programas de educacin superior, fortalecer los programas de capacitacin para sectores populares en relacin con las normas
y sistemas de construccin sismorresistente y formular y desarrollar una estrategia nacional de
comunicacin e informacin pblica masiva y permanente. En general, las acciones ms importantes que se consideran deben ser impulsadas son a) la capacitacin y formacin a funcionarios y
comunidades, b) la comunicacin de informacin para la toma de decisiones y, c) la toma de conciencia ciudadana.
LA PREVENCIN Y MITIGACIN
En relacin con la incorporacin de la reduccin de riesgos en la planificacin, se puede sealar
que con los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT) se inici la incorporacin del
tema en la planificacin territorial en forma decidida bajo el marco de la Ley 388 de 1997. Sin
embargo, segn un anlisis preliminar, la mayora de los municipios incorpora el tema del riesgo
y la gestin de manera deficiente. La debilidad institucional y la falta de experiencia a nivel territorial explican esta situacin. En ese sentido, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) hacen esfuerzos para mejorar la incorporacin del riesgo debidamente en los POT, buscando superar esta limitacin. Recientemente
se public una nueva gua para orientar a las entidades territoriales, en complemento a la documentacin general y que sobre el tema de riesgos que se public desde que se expidi la Ley 388
en 1997 sobre desarrollo urbano.
Es importante destacar que las ciudades principales han hecho su mejor esfuerzo para incluir en
sus planes de desarrollo y sus POT los estudios existentes de riesgo. Hay avances y ejemplos ilustrativos de casos en los cuales evaluaciones apropiadas del riesgo han facilitado la toma de decisiones de manera efectiva. Ciudades como Manizales han desarrollado proyectos ejemplares de
reubicacin de vivienda y de intervencin del entorno, en casos que es factible hacerlo, con obras
de mitigacin bien ejecutadas que se mantienen y protegen mediante acciones concertadas con la

comunidad3. Las entidades de servicios pblicos han sido especialmente activas en el desarrollo
de intervenciones de la vulnerabilidad. En Bogot, por ejemplo, se han hecho innumerables intervenciones en las redes de acueducto, energa, gas natural y las entidades del distrito han realizado
inversiones notables para la reduccin del riesgo en escuelas, hospitales y puentes. Igualmente se
han hecho esfuerzos para consolidar una poltica de aseguramiento de bienes pblicos y privados.
Estos avances notables hacen de ciudades como Manizales y Bogot casos ejemplares de gestin
de riesgos, donde hay planificacin, coordinacin, inversiones que ilustran la voluntad poltica en
el tema de sus administraciones. Sin embargo, en Colombia estos avances estn lejos de ser generalizados en todas las ciudades y regiones del pas.
A nivel sectorial el grado de internalizacin del tema es limitado, aunque se encuentran avances
que apuntan a incluirlo en la planeacin del desarrollo sectorial. La mayora de las entidades nacionales no tienen institucionalizada esta temtica en sus programas y estatutos, limitando sus
compromisos ante el SNPAD.
Aunque existen positivos avances en cuanto a la interrelacin y coordinacin entre los mbitos
local, regional y nacional, an subsisten deficiencias en este sentido. De igual manera existen acciones de fortalecimiento hacia los departamentos y municipios, pero se requiere de una estrategia nacional permanente para incorporar el tema en la planificacin territorial y sectorial, en las
inversiones, en la coordinacin interinstitucional y en la participacin comunitaria. La mayora de
las entidades tienen fuertes limitaciones financieras para sus actividades de reduccin de riesgos.
Para fortalecer la gestin integral del riesgo en la planificacin sectorial, se han priorizado recientemente las siguientes acciones: a) evaluar las principales experiencias de reconstruccin postdesastre adelantadas en el pas para definir propuestas normativas respecto al manejo de futuras
situaciones similares; b) promover la transferencia y financiacin de prdidas, incluyendo las
pautas para promover el aseguramiento masivo de bienes pblicos y privados; c) impulsar la aplicacin de la Ley 400 de 1997, sobre estudios de vulnerabilidad y reforzamiento de edificaciones
indispensables y el establecimiento de incentivos tributarios, particularmente para el reforzamiento de edificaciones vulnerables frente a la amenaza ssmica; y d) reglamentar las responsabilidades pblicas y privadas de quienes generen riesgos, as como la inclusin del tema de los
riesgos en los estudios de prefactibilidad y factibilidad de las inversiones pblicas. Lo anterior sin
dejar de promover los POT y los Planes de Desarrollo Territorial, PDT, como instrumentos orientadores del desarrollo sostenible en el largo plazo y de la gestin territorial en el corto y mediano
plazo, debido a su importancia estratgica en la reduccin de riesgos actuales y en la no generacin de nuevos riesgos.
Como parte de las estrategias implementadas por el Gobierno Nacional para mitigar daos causados por sismos en la infraestructura, el Ministerio de Proteccin Social en cumplimiento de los
requisitos incluidos en la Norma Nacional de construcciones sismorresistentes NSR-98 y Ley 715
de 2003, ha cofinanciado durante los ltimos tres aos, la realizacin de estudios de vulnerabilidad ssmica en instituciones de salud ubicadas en zonas de amenaza ssmica.

Por ejemplo el programa de Guardianas de la Ladera

Desde una perspectiva positiva y optimista se puede afirmar, en general, que la gestin del riesgo
paulatinamente esta siendo considerada en la planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial. Los planes nacionales de desarrollo con cada gobierno en Colombia cada vez han venido
aumentando sus referencias al tema y dedican mayor atencin de manera explcita a la gestin del
riesgo. De la misma manera los planes de las entidades territoriales, con ejemplos destacados en
varias ciudades y regiones del pas. Sin embargo falta mucho camino que recorrer para que la reduccin del riesgo tenga la atencin que merece. Desafortunadamente no hay evidencia clara que
como proceso sostenible se est mucho ms cerca de la meta de la reduccin del riesgo que en el
pasado, a pesar de la existencia de numerosas acciones tomadas para instrumentar sus objetivos.
Avances se detectan de forma importante en los conceptos (sin necesariamente materializarse en
accin), en nociones de la estructura organizacional y en criterios de operatividad, en la gestin
local, en la incorporacin en los procesos sectoriales, en la educacin, etc. Pero la sostenibilidad
y efectividad de estos avances y buenas prcticas estn seriamente cuestionadas debido a la falta
de generalidad y consolidacin. La institucionalizacin y apropiacin de la gestin del riesgo no
est a la altura de las necesidades y perspectivas futuras, con contadas excepciones de algunos
lugares del pas. Al considerar los nuevos factores de riesgo y entornos que se introducen con la
globalizacin y el cambio ambiental es posible que se est ms atrs de lo que se piensa. Las circunstancias y complejidad del riesgo bajo modalidades de desarrollo cambiante en trminos econmicos, sociales, ambientales y territoriales sirve para alejarse an ms de una meta de reduccin y control del riesgo y los arreglos institucionales y organizacionales y los instrumentos concretos no estn al nivel del desafo que representa la gestin integral del riesgo. Por otra parte
habra que concluir que desde la perspectiva gubernamental, en general, no hay una construccin social y poltica del problema a tal grado que su promocin sea indispensable o compita
bien con otros temas lgidos, y tal vez ms permanentes y urgentes, del desarrollo.
LA ATENCIN DE EMERGENCIAS
El fortalecimiento de la capacidad de accin y la organizacin institucional se constituyen en
Colombia en el eje para la respuesta efectiva en caso de emergencia. Este paso se trata de
implementar en dos niveles: a nivel nacional, mediante el trabajo concertado de los de las entidades
tcnicas y operativas y, a nivel local, con el apoyo a la gestin a travs de programas de
capacitacin tcnica y articulacin de acciones con la debida orientacin de las entidades
nacionales responsables. Al respecto, se han realizado protocolos nacionales y se trabaja en la
elaboracin de metodologas e instructivos para el desarrollo de planes de emergencia y
contingencia para escenarios potenciales de desastre que tengan en cuenta las caractersticas fsicas,
econmicas y sociales de cada regin. Por otro lado la Direccin Nacional realiza diversas
actividades con el fin de fortalecer los organismos operativos nacionales, departamentales y
municipales. Su trabajo en los ltimos aos se ha concentrado en el apoyo de los cuerpos de
bomberos, la Defensa Civil y la Cruz Roja, que han administrado los centros de reservas y
suministros en diferentes regiones del pas.
Para efectos de coordinacin se han desarrollado seis planes nacionales de contingencia frente a
incendios forestales, derrame de hidrocarburos, transporte de gas natural, tsunamis, eventos de
afluencia masiva, y frente el fenmeno de El Nio. Estos planes sirven de base para el desarrollo
de actividades similares a nivel municipal. En relacin con la actividad volcnica se han realizado

esfuerzos para coordinar las instituciones en procura de apoyar en caso de una erupcin del volcn Galeras, que presenta la actividad de mayor preocupacin en el pas. Actualmente se evala
la posibilidad de elaborar un plan de contingencia para enfrentar terremotos a nivel nacional, dadas las experiencias que ha tenido el pas con este tipo de fenmenos. Varias ciudades cuentan
con planes de emergencia o de contingencia para este tipo de situaciones que han servido de
ejemplo y modelo para otras ciudades. La ciudad de Manizales cuenta con un plan de emergencias detallado y con un plan de respuesta en caso de terremoto que incluye procedimientos especficos, entre los cuales se han desarrollado tcnicas especiales para la evaluacin de daos y seguridad de edificaciones con fines de habitabilidad y reparacin posterremoto. Igualmente la ciudad de Bogot ha elaborado procedimientos de respuesta ante desastres y realiza un plan de contingencia frente a terremotos con base en escenarios, el cual incluye igualmente la evaluacin de
daos tanto de edificaciones como de la infraestructura de la ciudad.
En consecuencia, en caso de emergencia los planes de respuesta se activan en primera instancia a
nivel municipal en cabeza de cada alcalde, teniendo en cuenta que el SNPAD es descentralizado.
Desafortundamente, no son muchas las ciudades o poblaciones que han desarrollado estos planes,
aunque existe la asesora y las guas para realizarlos. En este mismo sentido, se hace insiste en la
necesidad de reservar recursos a nivel municipal, departamental y nacional para la atencin de
emergencias; sin embargo no todas las entidades hacen provisiones presupuestales con este propsito y los recursos en la mayora de los casos son insuficientes para atender los eventos crticos
de carcter nacional. Solamente en el caso de eventos menores se considera que la respuesta ha
sido gil, aunque de todas maneras esto depende del nivel de avance de los municipios involucrados.
La coordinacin general de la respuesta en caso de emergencia est a cargo, a nivel nacional, de
la Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres (DPAD), adscrita al Ministerio del Interior y
de Justicia, pero cada entidad pblica o privada es responsable de actuar de acuerdo con el mbito
de su competencia. Con el propsito de mejorar la respuesta, el Gobierno Nacional adopt la
Gua de Actuacin del Nivel Nacional en caso de un Evento Crtico Nacional, instrumento que
define los procedimientos de actuacin del alto nivel del gobierno (Presidente de la Repblica,
Ministros del Gobierno, Director de Prevencin y Atencin de Desastres, Comandantes de la
Fuerzas Militares y Polica Nacional, Procurador General de la Nacin, Fiscal General de la Nacin, Medios de Comunicacin y Entidades Territoriales). Estos protocolos de preparacin han
permitido mejorar los niveles de coordinacin en situaciones de emergencia.
En el caso del desastre del Eje Cafetero en 1999, la respuesta de la entidades operativas del
SNPAD se consider aceptable y su coordinacin con organismos de rescate privados e internacionales fue eficiente. Desafortundamente, la Direccin Nacional en ese momento no jug el papel que le corresponda de liderar la respuesta nacional en coordinacin con el nivel ejecutivo local y departamental que haban sido desbordados por el desastre. Sin seguir un procedimiento especfico las entidades operativas y en particular el Sector Salud tuvieron un papel protagnico en
la fase de respuesta, guiados en parte por la intuicin y el sentido comn, y por su experiencia
particular. La Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la Repblica asumi prcticamente
y de manera improvisada el papel de la Direccin Nacional. Esto tuvo consecuencias importantes
en las fases siguientes de estabilizacin de la emergencia, de control del orden pblico y de rehabilitacin de los servicios bsicos.

Las fuerzas armadas en general juegan un papel fundamental cuando se presentan grandes desastres. Este rol se ha confirmado en los grandes eventos ocurridos en el pasado. Su capacidad logstica es muy importante en el momento de crisis mayores que desbordan la capacidad local y regional
y de los organismos operativos como la Defensa Civil, la Cruz Roja, Los Bomberos y otros grupos
de bsqueda y rescate. La Polica Nacional ha jugado un papel muy importante en desastres anteriores al apoyar, por ejemplo, a la poblacin y atender los alojamientos temporales. La Fuerza Area ha sido vital en los procesos de atencin de emergencias, rescate helicoportado, movilizacin y
desplazamiento de poblacin en situaciones de evacuacin, y en el trasporte areo de elementos de
subsistencia. El Ejrcito propiamente dicho ha sido fundamental en aislamiento y seguridad y en la
construccin de obras temporales y definitivas en diversas partes del pas.
Grado de preparacin para enfrentar eventos extremos
Con la expedicin de la Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989 el ordenamiento jurdico
reconoci la existencia de una nueva categora de perturbacin a la normalidad colectiva: el
desastre, y estableci un sistema de normas, instituciones, procedimientos, planes y mecanismos
para enfrentarlo. Los desastres han existido siempre. Antes de la aparicin del sistema especfico,
su manejo se refera bien a las medidas de excepcin de rango constitucional, bien a los poderes
ordinarios de polica que aseguran el mantenimiento del orden pblico. La nueva legislacin confi
la gestin de desastres y calamidades a un sistema hbrido, con una participacin predominante del
Estado pero abierto a la intervencin de los particulares. Esto coloc a la prevencin y atencin de
desastres en el marco de lo burocrtico en el buen sentido de la palabra. Se convirti en materia de
la Administracin pblica ordinaria, liderada por el Presidente de la Repblica.
La lectura de los cnones constitucionales relativos a los estados de excepcin (Artculos 212 a
215, C.P.) y del articulado de la Ley estatutaria 137 de 1994 que regula esas materias, permite
llegar a una conclusin: los estados de excepcin se utilizan en situaciones que claramente
desbordan el orden pblico interno: guerra exterior (Artculo 212 C.P.), perturbaciones que ponen
en tela de juicio la estabilidad de las instituciones o la seguridad del Estado (Artculo 213 C.P.) o
que subvierten el orden econmico, social o ecolgico (Artculo 215 C.P.). En otras palabras se
aplicarn las medidas de excepcin en caso de perturbacin grave de carcter poltico (Artculos
212, 213 C.P.) o cuando se insinan o surgen crisis sistmicas (Artculo 215 C.P.). En estos
sentidos, la declaratoria de alguno o varios estados de excepcin est dirigida a conjurar eventos y
amenazas diferentes de aquellos que son reprimidos mediante las medidas rutinarias de orden
pblico. En la misma lnea argumental, se puede afirmar que los estados excepcionales
mencionados no incluyen a los desastres y calamidades, pues dichos eventos no hacen peligrar ni la
soberana, ni la integridad territorial como tampoco la estabilidad de las instituciones o la seguridad
del Estado.
Sin embargo, las normas de excepcin tambin contemplan situaciones que pueden catalogarse
como desastres. Entre las emergencias de que trata el artculo 215 de la Constitucin, a ms de
aquellas perturbaciones que conmuevan el orden econmico, social o ecolgico se incluyen
aquellas (...) que constituyan grave calamidad pblica. (acento aadido), La connotacin de
gravedad no aminora el hecho de tratarse de calamidades, que al tenor del Artculo 48 del Decreto
919 son situaciones menos graves que aquellas calificadas como desastres. Entonces, la grave
calamidad pblica de que trata el Artculo 215 de la Constitucin es llana y simplemente un

desastre y por esa va el Presidente de la Repblica puede declarar estado de emergencia para esos
efectos.
La Jurisprudencia nacional ha intentado determinar un umbral que seale cundo se est frente a
una calamidad pblica en el sentido del Artculo 215 de la Constitucin .La Corte Constitucional,
en Sentencia C-216/99, al fallar sobre la declaratoria de estado de emergencia que se proclam con
ocasin del terremoto que afect el Eje Cafetero, dictamin: Los instrumentos operativos y los
apoyos logsticos que poda ofrecer para entonces el SNPAD, se adecuan para asumir la solucin de
situaciones de esta ndole dentro de ciertos rangos de gravedad, que podran calificarse de
ordinarios, pero en manera alguna son suficientes, cuando los hechos generadores adquieren la
magnitud de una calamidad pblica, es decir, de un acontecimiento de consecuencias
catastrficas (acento aadido).
El texto parece indicar que el SNPAD fue concebido para situaciones ordinarias, esto es, aquellas
que pueden ser manejadas por el Ejecutivo dentro de sus funciones usuales de mantenimiento del
orden y la normalidad, y que el recurso al Artculo 215 se justifica cuando la gravedad del hecho es
tal que permite hablar de una catstrofe. El trmino catstrofe es el Suceso infausto que altera
gravemente el orden regular de las cosas segn el Diccionario de la Lengua Espaola. Esta definicin no ofrece muchos elementos para diferenciar la catstrofe del desastre tal como est definido
en el Artculo 18 del Decreto 919 de 1989.
Lo anterior ha llevado a replantear los niveles de respuesta desde eventos menores hasta eventos
extremos. En las propuestas ms recientes de ajuste de la legislacin se propone diferenciar tres
niveles o umbrales de perturbacin: i) las calamidades, cuya declaratoria corresponde a las
autoridades seccionales ii) los desastres propiamente dichos, que seguirn siendo materia
reservada al Presidente de la Repblica en lo que hace a su declaratoria. El responsable de
enfrentarlos ser el SNPAD; y finalmente iii) la grave calamidad pblica de que trata el Artculo
215 de la Constitucin, que debe tener la connotacin de crisis nacional, o catstrofe en los
trminos de la Corte Constitucional y revestir por la misma gravedad que las dems causas de
estado de emergencia. Este nivel de perturbacin es del fuero exclusivo del Presidente de la
Repblica, quien en todo caso podr movilizar al SNPAD. En general, se considera que el
SNPAD es adecuado para efectos de atender los eventos recurrentes de menor intensidad y se
reconoce que en caso de un evento extremo el sistema podra ser desbordado como ya ocurrido
en el pasado y por lo cual se ha tenido que recurrir a facultades extraordinarias a la luz de la CP
en lo relacionado a emergencia por grave calamidad pblica o ambiental.
LA REHABILITACIN Y RECONSTRUCCIN
La rehabilitacin, corresponde al perodo de transicin que se inicia al final de la etapa de emergencia y en el cual se reestablecen los servicios vitales indispensables y el sistema de abastecimientos de
la comunidad afectada. La reconstruccin, por su parte se caracteriza por los esfuerzos que se realizan con el fin de reparar la infraestructura afectada y restaurar el sistema de produccin con miras a
revitalizar la economa y lograr alcanzar o superar el nivel de desarrollo previo al desastre. Debe tenerse en cuenta en trminos de gestin institucional que cada etapa debera tener definidas actividades especficas, sin embargo no es usual que la legislacin delimite esta etapas o fases, dado que se

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confunden fcilmente y sus momentos son difusos en el tiempo. La rehabilitacin es realmente una
etapa de transicin entre la emergencia y la reconstruccin que no siempre est bien delimitada y
que causa dificultades en la gestin, debido a que en ocasiones los roles institucionales no estn bien
definidos. Algunos actores del proceso consideran que tienen responsabilidades slo con la atencin
de la emergencia e incluso anuncian su retiro de la zona afectada y otros slo consideran que son
responsables de la reconstruccin. Este aspecto no se ha podido resolver con claridad en el caso de
Colombia y de su SNPAD. Por eso se hacen esfuerzos por parte del DNP para que se definan claramente los roles y funciones ms all de la emergencia y antes de emprender los procesos de reconstruccin propiamente dichos. La capacidad del SNPAD para enfrentar procesos de reconstruccin
eficientes es muy limitada y la poltica pblica sobre transferencia de riesgos es apenas incipiente, no obstante su importancia para la proteccin econmica y financiera del pas. En la atencin
de emergencias y desastres y particular en el tema de la reconstruccin, se presenta la intromisin
del gobierno central en la toma de decisiones y en la superposicin de las autoridades nacionales
sobre las locales.
Dentro de la problemtica general de la gestin del riesgo, el tema de la reconstruccin y las modalidades para enfrentarla asume una importancia y caractersticas particulares. Colombia ha tenido una larga experiencia con la reconstruccin y recuperacin y sus modalidades de operacin,
por lo cual se destacan ciertos aspectos de estos procesos, a la luz de su significado para el avance
del sistema organizacional en si. En Colombia en general, cuando se ha presentado un evento de
grandes proporciones, prcticamente se ha optado por construir un aparato paralelo que ha suplantado o reemplazado la capacidad instalada y el aprendizaje de las organizaciones existentes.
As sucedi para la tragedia de Armero en 1985, cuando se cre la corporacin RESURGIR, el
terremoto del Cauca en 1994, cuando se cre la Corporacin NASA KIWE y con el terremoto del
25 de enero de 1999, cuando se cre el Fondo para la Reconstruccin Social y Econmica del Eje
Cafetero, (FOREC) (Cuervo 2002).
Esta continua desconfianza en los mecanismos existentes no slo ha debilitado tcnicamente al
SNPAD, sino que ha terminado legitimando la idea de que los instrumentos con que cuenta la sociedad y el Estado siempre sern insuficientes para conjurar la crisis y minimizar los costos
sociales. Adicionalmente, el gobierno se desentiende de la obligacin de mejorar y dotar al
SNPAD de mejores herramientas legales y financieras, confiando en que de cada desastre surgir
un nuevo mecanismo idneo para atender a los afectados y las vctimas. Por supuesto, dicha eleccin por la creatividad institucional no es la mejor poltica. Los procesos de aprendizaje se
pierden y una vez se finalice con las operaciones relacionadas, prcticamente se desmonta el enclave institucional sin que la sociedad y la poltica pblica se vea enriquecida y fortalecida. En
este sentido, ha sido claro que es importante reconocer la urgencia de reformular la poltica pblica de gestin de riesgos. De hecho, uno de los problemas del SNPAD es que su rgano de
coordinacin y gerencia, la Direccin Nacional, no est actualmente en el nivel y la institucin
que debera estar, y su capacidad de convocatoria, gestin y coordinacin interinstitucional no es
la ptima. De ser un rgano de alto nivel como lo fue antes, lo ideal hubiera sido que el FOREC
hubiese funcionado como una gerencia temporal de reconstruccin al interior del SNPAD y no
como la negacin del sistema (Cardona citado por Cuervo 2002).4

Este caso se presenta en forma resumida por sus implicaciones en el desempeo del SNPAD.

11

As las cosas, mientras no se cuente con un SNPAD fuerte que goce de autonoma y recursos financieros suficientes, no ser posible contar con un instrumento pblico realmente apropiado no
slo para prevenir y atender las situaciones de desastre en el pas sino tambin para rehabilitar y
reconstruir los bienes afectados. Ahora bien, aunque existe conciencia que los procesos, planes y
programas tendientes a la recuperacin, reconstruccin y desarrollo, deben incorporar el concepto
de reduccin del riesgo, desafortunadamente, en el caso de Colombia la reconstruccin y recuperacin al ser llevada a cabo, en la mayora de los casos, por los organismos paraestatales por
descuido, en ms de una ocasin, han reconstruido la vulnerabilidad dejando los principios de
la reduccin de riesgos por fuera de la accin institucional.
El caso mas reciente de la creacin de una entidad autnoma fuera de la estructura formal del
SNPAD est constituido por el FOREC y su actuacin en torno a la reconstruccin del Eje Cafetero. En seguida, para poner en perspectiva las apreciaciones generales emitidas arriba, se presenta un anlisis detallado del funcionamiento, logros y problemas de esta figura organizacional.
El modelo del FOREC
La misin de la CEPAL (1999) invitado a Colombia para hacer un anlisis de los costos del desastre del Eje Cafetero, seal que el monto total de los daos, directos e indirectos, ascendi a
2,795 mil millones de pesos (US$ 1,590.8 millones de dlares), es decir, el 35.4% del PIB del Eje
Cafetero. Del mismo modo se estableci que las prdidas se concentraron en los sectores sociales, con el mayor peso en la destruccin de la infraestructura de vivienda, la cual represent ms
del 70% de los costos totales del terremoto. Pese a que las prdidas ascendieron a 1,88% del PIB
nacional en 1998, desde las primeras horas de ocurrido el terremoto y dada adems la magnitud
del desastre, se hizo evidente que el manejo de la situacin desbord a las instancias locales, departamentales, e incluso nacionales del SNPAD (CEPAL 1999). Este reconocimiento por parte
de las autoridades nacionales y territoriales llev al gobierno a expedir medidas de emergencia
para complementar la normatividad existente en materia de atencin y prevencin de desastres.
Se consider necesario declarar el estado de emergencia econmica, social y ecolgica por medio
del decreto 195 de 1999. Esta contingencia le otorg al gobierno la capacidad de expedir disposiciones especiales en materia presupuestal, crediticia, fiscal, vivienda, servicios pblicos, transferencia de bienes, endeudamiento, etc.
En este contexto, por medio del decreto 197 de 1999 se cre el Fondo para la Reconstruccin de
la Regin del Eje Cafetero, FOREC, con la finalidad de financiar y realizar la rehabilitacin econmica, social y ecolgica de la zona afectada por el desastre. El FOREC se cre como una entidad de naturaleza especial del orden nacional, dotado de personera jurdica, autonoma patrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia, adscrita al Departamento Administrativo de
la Presidencia de la Repblica. El manejo estuvo a cargo de un presidente y el consejo directivo,
de los cuales seis miembros representaban al sector privado, otro al gobierno y dos a los gobiernos subnacionales (el Alcalde de Armenia y el Gobernador del Risaralda). No se contempl una
representacin directa de los damnificados o la ciudadana (Moreno 2001). Se cre un comit
tcnico conformado por profesionales que dirigieron las unidades tcnicas de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, infraestructura y servicios pblicos, vivienda y renovacin urbana, salud, educacin, reconstruccin del tejido social, administracin rural, economa y medio ambiente.

12

El objeto del FOREC fue la financiacin, apoyo y gestin para la realizacin de las actividades
necesarias de la reconstruccin econmica, social y ecolgica de la regin. Se determin que la
ejecucin del plan de accin se fundamentara en la descentralizacin y la participacin de la sociedad civil. El mecanismo por medio del cual se implementaron los proyectos fueron las llamadas gerencias zonales que se encargaron de organizar y desarrollar las actividades en las 31 zonas definidas por el consejo directivo para garantizar una mayor eficiencia en la asignacin de recursos. La direccin se deleg a ONGs que demostraron capacidad institucional y experiencia en
el manejo de proyectos relacionados. De esta manera, prcticamente se releg a un segundo plano
al SNPAD que se haba creado descentralizado para este tipo de gestiones.
El Estado defini una serie de mecanismos para conseguir los recursos5 necesarios para la reconstruccin, los cuales provinieron de las siguientes fuentes: El presupuesto total del Gobierno Nacional destinado a la reconstruccin del Eje Cafetero ascendi a 1.597 mil millones de pesos. De
estos recursos, $971 mil millones de pesos (61%) corresponden a recursos del presupuesto ordinario, $611 mil millones (38.2%) a crditos externos con el BID, el BIRF y KFW, y $16 mil millones (1.0%), a donaciones a travs de cooperacin oficial. Los recursos del FOREC se destinaron a proyectos para la reconstruccin de las zonas afectadas (91.2%). Los principales rubros fueron la inversin, donde el sector de vivienda absorbi el 45.2% de los recursos, seguido de la inversin en la infraestructura urbana con 21.3% y la inversin social que demand el 9.1 % del total. Es importante sealar que el costo administrativo del proyecto exigi canalizar el 5.2% de los
recursos, lo que no se considera excesivo desde el punto de vista de la reconstruccin misma; sin
embargo, es notable si se tiene en cuenta que en prevencin y atencin de desastres apenas se invirti el 0.07 %. De otro lado, se destaca que en el programa se haya contemplado la necesidad de
desarrollar proyectos para resolver problemas de desempleo temporal y permanente.
Si bien estos resultados son consistentes con el diagnstico de prdidas y daos causados por el
terremoto, el proceso tuvo contratiempos y problemas importantes. El ms notable se asocia a las
demoras de la ejecucin presupuestal y puesta en marcha de las actividades de recuperacin y reconstruccin, lo cual agrav las condiciones de vida de los habitantes. En parte estas demoras se
debieron a restricciones y condiciones para la ejecucin por parte de los organismos multilaterales. Esta situacin es precisamente la que genera la mayor preocupacin en todos los desastres,
dado que hay demora en la disponibilidad de los recursos, por ejemplo, por la espera de reasignaciones y traslados presupuestales, contratacin y desembolsos de crdito, formulacin y concertacin de proyectos, organizacin interna y finalmente la ejecucin y gasto de los recursos. La idea
de crear un organismo de este tipo supuestamente lo que intentaba era agilizar estos procesos y
evitar las dificultades que surgen cuando la accin ex post en caso de desastres debe ser asumida
por entidades pblicas que tienen restricciones de diferente ndole en su normal desempeo.
Por otra parte, el FOREC descuid aspectos de especial importancia en un proceso de recuperacin, como cerciorarse que no se reconstruyera la vulnerabilidad existente, aspecto en el cual no
atendi el clamor de las entidades del SNPAD, como el Ministerio de Desarrollo Econmico y
otras organizaciones privadas, que hicieron notar el incumplimiento de las normas sismorresistentes. Se sabe que dichas exigencias, de obligatoria aplicacin, no fueron tenidas en cuenta como
5

Fuente: Documento Conpes 3131 - Pg. 10 de 31

13

la ley lo establece. El FOREC estableci que el costo de la reparacin sera el necesario para retornar las edificaciones a su estado original en que estaban antes del terremoto; situacin que fue
motivo de un conflicto legal que lleg hasta el ms alto nivel la Corte Constitucional- y que se
fall a favor de las comunidades que demandaban una intervencin de refuerzo que mejorara el
comportamiento estructural de las edificaciones existentes frente a futuros terremotos. No resultaba concebible que se reconstruyera misma la vulnerabilidad que haba convertido al terremoto
en un desastre. Tambin es importante indicar que algunos informes destacan la iniciativa de la
denominada vitrina inmobiliaria, sin cuestionar que en la convocatoria a la misma se hubiera
invitado a constructores y proveedores de sistemas prefabricados y constructivos que a la postre
no cumplan con las normas NSR-98 (Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios). Un ejemplo de esta situacin fue el sonado proyecto de Ciudad Alegra en Montenegro (municipio del
Quindo), basado en un sistema constructivo de bahareque de guadua en tierra con una estructuracin deficiente.
A la fecha de este estudio dicho proyecto sigue representando un problema mayor, que ha generado notable descontento y una serie de problemas que ha tenido que salir a afrontar la Red de
Solidaridad Social de la Presidencia de la Repblica. De otro lado, tambin se critica que el FOREC no incluy en el proceso de toma de decisiones a las organizaciones de la comunidad y que
las administraciones locales no tuvieron un papel relevante ni protagnico en los procesos. La estructura de elite externa a la regin redujo, as, las posibilidades de fortalecer los procesos de
formacin de lderes y de autogestin por parte de la comunidad y los gobiernos locales (Gonzlez 2003).
La figura del FOREC tuvo por lo tanto aciertos y desaciertos de los cuales se debe aprender. La
existencia de una gerencia temporal no es contradictoria con el enfoque de Sistema Nacional
que se ha propuesto recientemente para modernizar el SNPAD. Un organismo o gerencia de este
tipo puede coordinar en forma apropiada un proceso de reconstruccin si se le dota de instrumentos preestablecidos y las capacidades tcnicas para hacerlo en el marco de la institucionalidad
existente. Acompaada, por una parte, por una administracin eficiente del Fondo de Calamidades, que tendra un papel protagnico en los aspectos financieros y, por otra, de la Direccin Nacional, a la cual debe reportar sus actividades de gestin. Una Direccin Nacional fortalecida y
orientando la gestin del riesgo desde la Presidencia de la Repblica sera fundamental para efectos de la convocatoria y el respaldo a los procesos de reconstruccin, aunque delegue estas actividades en la gerencia temporal a la que se hace mencin.
Es importante sealar que la coordinacin de ONGs para la ejecucin de los procesos de reconstruccin por zonas no fue implementada por primera vez con la creacin del FOREC. Dicha figura de trabajo entre el sector pblico y privado se implement con motivo del desastre ssmico del
Atrato Medio (Murind). En esa ocasin el SNPAD lider el proceso de reconstruccin. La Direccin Nacional cre una gerencia temporal de reconstruccin con el apoyo de la Confederacin
Colombiana de ONG para impulsar el proceso en un nmero amplio de municipios de Antiquia
y Choc, las dos gobernaciones, empresas del sector privado (que actuaron como padrinos) y
las ONG. Los padrinos municipales y las ONG asesoraron a los municipios y las comunidades
para llevar a cabo los proyectos de reconstruccin, con la asistencia financiera del Fondo de Calamidades y el apoyo econmico de otras entidades del SNPAD.

14

NDICE DE GESTIN DE RIESGOS

El ndice de gestin de riesgo corresponde a un conjunto de indicadores relacionados con el desempeo de la gestin de riesgos del pas, que reflejan su organizacin, capacidad, desarrollo y
accin institucional para reducir la vulnerabilidad y las prdidas, prepararse para responder en caso de crisis y de recuperarse con eficiencia. Este ndice ha sido propuesto y aplicado a doce pases de la regin dentro del Programa de Indicadores de Riesgo y Gestin del Riesgo en las Amricas desarrollado por el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de
Colombia en Manizales, con el apoyo financiero del BID. Este proyecto corresponde al Componente II del programa en el cual se realiza este proyecto, en el cual se formularon cuatro indicadores: el ndice de Dficit por Desastre (IDD), el ndice de Desastres Locales (IDL), el ndice de
Vulnerabilidad Prevalente (IVP), y el ndice de Gestin de Riesgo (IGR) (Cardona et al 2005 a,
b).
Es de inters observar los cambios de los niveles de desempeo de los indicadores que componen
los aspectos de las cuatro polticas con las cuales se formul el IGR, entre el primer y el ltimo
periodo (1985-2003). Dichos valores se presentan la Tabla 0-1
Tabla 0-1 Diferencias entre el primer y el ltimo periodo de los subindicadores del IGR

1985

Valores funciones de desempeo de los subindicadores

17
5
5
5
IR,1
RR,1
MD,1
PF,1
5
5
5
5
IR,2
RR,2
MD,2
PF,2
17
5
5
5
IR,3
RR,3
MD,3
PF,3
5
5
5
5
IR,4
RR,4
MD,4
PF,4
5
17
5
5
IR,5
RR,5
MD,5
PF,5
5
5
5
5
IR,6
RR,6
MD,6
PF,6
11
IGRIR 10.5 IGRRR
IGRMD 4.56 IGRPF 4.559
7.66
IGR

2003

IR,1
IR,2
IR,3
IR,4
IR,5
IR,6
IGRIR
IGR

77
45
77
45
17
17
48.4

RR,1
RR,2
RR,3
RR,4
RR,5
RR,6
IGRRR

45
17
17
17
77
45
44.5

MD,1
MD,2
MD,3
MD,4
MD,5
MD,6
IGRMD
40.31

45
17
17
17
5
17
28.7

PF,1
PF,2
PF,3
PF,4
PF,5
PF,6
IGRPF

17
17
17
17
45
45
39.64

Cambio

IR,1
IR,2
IR,3
IR,4
IR,5
IR,6
IGRIR
IGR

60
40
60
40
12
12
37.9

RR,1
RR,2
RR,3
RR,4
RR,5
RR,6
IGRRR

40
12
12
12
60
40
33.5

MD,1
MD,2
MD,3
MD,4
MD,5
MD,6
IGRMD
32.65

40
12
12
12
0
12
24.2

PF,1
PF,2
PF,3
PF,4
PF,5
PF,6
IGRPF

12
12
12
12
40
40
35.08

Del informe de aplicacin del sistema de indicadores entre 1980 y 2003, en el caso de Colombia
se concluye que en el periodo entre 1985 y 2003 el mayor avance de la gestin de riesgos lo registraron las actividades de Identificacin del Riesgo. El inventario sistemtico de desastres y

15

prdidas (IR1) y la evaluacin y mapeo de amenazas (IR3) fueron los aspectos ms significativos,
dado que se pas de un desempeo incipiente en 1985 a un desempeo notable en 2003, lo que
signific un cambio de 60 puntos en el IGRIR. Tambin hubo un aumento de desempeo de un
nivel bajo a apreciable de aspectos de monitoreo de amenazas y pronstico (IR2) y de evaluacin
de vulnerabilidad y riesgo (IR4). En los dems aspectos que caracterizan la identificacin del
riesgo el aumento del nivel de desempeo fue leve pasando de bajo a incipiente.
Las actividades de Proteccin Financiera y gobernabilidad tambin presentaron un avance importante; el IGRPF logr un cambio de 35 puntos. Los aspectos que presentaron el mayor cambio en
el perodo fueron el indicador de cobertura de seguros y estrategias de transferencia de prdidas de
activos pblicos (PF5) y el indicador de cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector
privado (PF6) que pasaron de un nivel bajo a un nivel apreciable. Tambin los indicadores de organizacin interinstitucional, multisectorial y descentralizada (PF1), los fondos de reservas para el
fortalecimiento institucional (PF2), la localizacin y movilizacin de recursos de presupuesto (PF3)
y la implementacin de redes y fondos de seguridad social (PF4) tuvieron un leve cambio de 12,
como resultado de pasar de bajo a incipiente en el nivel de desempeo.
Las actividades de Reduccin de Riesgos tuvieron un avance levemente menor comparativamente
en relacin con las dos polticas anteriores. En el aspecto de actualizacin y control de la aplicacin de normas y cdigos de construccin (RR5) se tuvo un cambio de 60, como resultado de pasar de un nivel de desempeo incipiente a notable. Los indicadores de integracin del riesgo en la
definicin de usos del suelo y la planificacin urbana (RR1) y de refuerzo e intervencin de la
vulnerabilidad de bienes pblicos y privados (RR6) tuvieron un cambio de 40, producto de un
aumento de bajo a aceptable en el nivel de desempeo. Otros aspectos del IGRRR, como la intervencin de cuencas hidrogrficas y proteccin ambiental (RR2) y de implementacin de tcnicas
de proteccin y control de fenmenos peligrosos (RR3) y el mejoramiento de vivienda y reubicacin de asentamientos de reas propensas (RR4) tuvieron un cambio leve al pasar de un desempeo bajo a uno incipiente.
La poltica pblica de la gestin de riesgos en que menos se ha avanzado en Colombia ha sido la
que corresponde al Manejo de Desastres, IGRMD, donde se registr un avance importante en el
aspecto relacionado con la organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia (MD1) de
un nivel bajo a apreciable. En la preparacin y capacitacin de la comunidad no se present ningn
cambio en el perodo. Los dems indicadores tuvieron un leve avance, pasando de bajo a incipiente
en el nivel de desempeo.
Esta evaluacin se consider relevante para este informe y se incluye para efectos de lustracin
acerca de cmo se aprecia que ha sido la evolucin de la gestin del riesgo en Colombia. No sobra
mencionar que de acuerdo con el Programa de Indicadores el IGR total de Colombia es aproximadamente de 40 sobre 100, lo que equivale a un nivel de efectividad del orden de 0.3 en una escala
de 0 a 1, que empieza a considerarse como un desempeo apreciable o significativo en sus
primeras etapas.

16

AVANCES, LOGROS Y DIFICULTADES

La gestin del riesgo que hasta hace algunos aos se consideraba extrao o novedoso actualmente
se reconoce en mltiples actividades de la planificacin del desarrollo, con su debido soporte jurdico; fundamentado en la descentralizacin administrativa, poltica y fiscal, practicada e instituida desde le punto de vista legal. La normativa y la legislacin sobre seguridad y proteccin de
la sociedad y sus bienes es un aspecto que se debe destacar, aun cuando se acepta que existen serias dificultades para hacer cumplir dichas normas en algunos casos y en algunos lugares. Una serie de ciudades y municipios ejercen la gestin del riesgo de manera apropiada e incluso de manera ejemplar, aunque estos casos no pueden considerarse generalizados en el pas. Falta mucho
camino que recorrer, por ejemplo por la falta de un involucramiento activo y decidido del sector
privado en la gestin. Aunque el sector privado ha participado activamente en el desarrollo de
normas de seguridad, en general se puede decir que existe una participacin pasiva del sector, reducindose a dar cumplimiento de dichas normas. Por otra parte la sociedad civil participa de
manera ms activa en programas de rehabilitacin y reconstruccin y menos en actividades explcitas de prevencin.
No obstante, el avance de la gestin de riesgos en el pas ha sido notable en concepto y en realizaciones, muchas de ellas puntuales o por lapsos segn el nivel de compromiso con el tema de los
gobiernos en cada nivel. En realidad existe una diversidad de logros pero tambin de retrocesos
que a fin de cuentas sealan que an falta mucho para lograr una gestin de riesgos efectiva y generalizada en todo el territorio. Aunque se han logrado niveles importantes de coordinacin, especialmente a nivel nacional, siguen vigentes problemas de desarrollo institucional que deben ser
resueltos. De manera global se pueden sealar como logros y avances los siguientes:
a) El SNPAD de Colombia se concibi bajo los principios de la descentralizacin y la autonoma
de las entidades territoriales. Respeta la descentralizacin administrativa y poltica en la medida
en que se levanta sobre el esquema constitucional de la divisin del territorio. Reconoce la autonoma de las entidades territoriales al concederles un amplio margen de decisin sobre la gestin de riesgos y el manejo de situaciones de desastre. Estos asuntos son administrados por los
Comits Departamentales, Distritales y Municipales y ejecutados por las administraciones departamentales, distritales y municipales. A pesar de que existen imperfecciones y la necesidad
de llenar vacos institucionales, sin duda el enfoque sistmico de esta estructura institucional ha
demostrado beneficios y logros importantes.
b) En Colombia la identificacin del riesgo se ha desarrollado ampliamente y hay conciencia de
que es necesario mejorar la calidad de los estudios de riesgo para lograr mayor efectividad en
la gestin. Los estudios cada vez son ms rigurosos y bien concebidos y los trminos de referencia se han depurado notablemente, destacndose lo que se ha logrado en trminos de mapas de amenaza volcnica, de deslizamientos, microzonificacin ssmica, estudios de vulnerabilidad de edificaciones, infraestructura de servicios pblicos, puentes, escenarios de riesgo
urbano, evaluacin de prdidas con fines de seguros, entre otros. Aunque existen muchos estudios muchos han sido inoficiosos y se ha logrado paulatinamente mejorar aunque se siguen
cometiendo errores por falta de informacin y gobernabilidad en los municipios.

17

c) La reduccin del riesgo en Colombia ha tenido notables avances. Se han realizado mltiples
intervenciones de vulnerabilidad de edificaciones esenciales, cumpliendo con las normas de
seguridad que obligan hacer este tipo de reforzamientos. Se han venido incorporando aspectos
de riesgo y su intervencin en los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo, atendiendo la legislacin que se ha expedido al respecto. Se han desarrollado programas de reubicacin de vivienda mediante subsidios y de intervencin del entorno mediante obras de mitigacin contra inundaciones y deslizamientos en varias ciudades. Tambin se han desarrollado
programas de subsidio de vivienda usada donde la prioridad es la intervencin de la vulnerabilidad. Finalmente se han desarrollado amplios programas de educacin e informacin pblica que cubren los centros urbanos ms importantes. La principal dificultad con este tipo de
acciones institucionales es que no se ha logrado eficiencia ni generalidad en los todos los municipios del pas debido a su debilidad administrativa, tcnica y financiera.
d) En el manejo de desastres, se han logrado desarrollos importantes en lo relativo a protocolos
de respuesta, planes de contingencia, dotacin de equipos, ejercicios de simulacin y simulacros en diversas ciudades. Varios municipios cuentan con sistemas avanzados de evaluacin
de daos y sistemas sofisticados de informacin posdesastre. Desafortundamente, se reconoce
que en planificacin para la reconstruccin hay serias deficiencias pero se han hecho estudios
cuidadosos acerca de la manera como se han enfrentado desastres mayores en el pasado, con
el fin de mejorar en este aspecto.
e) Al respecto de la transferencia de riesgos, el gobierno central y algunas ciudades como Manizales y Bogot han explorado sus posibilidades de definir estrategias financieras para enfrentar su responsabilidad fiscal y sus pasivos contingentes mediante instrumentos de seguros/reaseguros para proteger la infraestructura pblica y la promocin del seguro colectivo de
los privados con mecanismos novedosos que intentan la proteccin de los estratos socioeconmicos ms pobres de manera subsidiada. Este tipo de iniciativas han permitido depurar
el alcance de los estudios de riesgo de manera notable para que se puedan utilizar para este tipo de decisiones. Por otra parte, desde el punto de vista financiero se han hecho esfuerzos para identificar la manera de fortalecer la gestin del riesgo mediante mecanismos de cofinanciacin de acuerdo con las capacidades de los municipios y departamentos. Hay iniciativas
innovadoras para mejorar el funcionamiento del FNC y de los fondos que a nivel territorial se
han desarrollado o se pueden desarrollar.
Se concluye que en Colombia se ha hecho un esfuerzo importante en todos los niveles para formular y legislar en cuanto a aspectos particulares de la problemtica del riesgo y desastre a travs
de la relacin establecida con la planificacin del desarrollo o el desarrollo sectorial, sin embargo
no se puede decir que este logro haya sido uniforme en todo el pas. Paulatinamente se ha logrado
claridad entre tomadores de decisiones sobre la relacin entre riesgo y desarrollo, pobreza y degradacin ambiental, pero no basta con esa claridad ni con una legislacin coherente que no obstaculice la accin, puesto que depende del desempeo institucional, las trabas burocrticas y el
nivel de desarrollo de los niveles locales. Sin duda, en Colombia en los ltimos aos se ha elevado la conciencia sobre la gestin del riesgo y de su importancia en lo sectorial, social y territorial,
lo que refleja en la creacin del SNPAD y de sus rplicas en lo local. Sin embargo, no se puede
decir que este desarrollo ha sido parejo en todas las jurisdicciones y en todos los sectores pblicos, privados y sociales.

18

Por otra parte, de manera general se puede afirmar el SNPAD se ha visto afectado tanto por condiciones internas de las entidades del sistema mismo, como por el entorno poltico e institucional
que ha vivido el pas en los ltimos aos. De la mirada en retrospectiva de los ltimos diez aos
los principales cuestionamientos, fundados o infundados, se resumen a continuacin:
a) El SNPAD aun cuando hace referencia a la prevencin y se hacen esfuerzos para que su enfoque se centre en las acciones del desarrollo que contribuyen a la reduccin del riesgo, sigue
en general siendo dominado por las actividades relacionadas con los preparativos y la respuesta
en caso de emergencia. La prevencin y la mitigacin, que bien pueden entenderse como la poltica de reduccin del riesgo, todava esta rezagada en la formula de la accin social. Aunque
existe claridad a nivel de las entidades del orden nacional, su actuar sigue siendo altamente dirigido hacia los operativos de emergencia y la mayora de los municipios del pas en el mejor de
los casos cuando se habla de gestin de riesgos slo identifican como tal la preparacin y la
respuestas ante los desastres. A pesar que la responsabilidad ex ante del Estado no debera ser
otra que cumplir lo que la CP le ordena (lo cual, claramente, no se hace por mltiples razones
objetivas) an falta mucho para, en particular, en el nivel local que se entienda que la gestin
del riesgo es gestin del desarrollo sostenible o gestin de sostenibilidad;
b) El peso muerto del centralismo que todava se expresa en la toma de decisiones y en la superposicin de las autoridades nacionales sobre las locales, particularmente en el caso de emergencias
y desastres. Tampoco ha ayudado el estado de debilidad en el que se encuentran sumidos la
mayora de los 1,098 municipios que conforman el tejido territorial. Esta debilidad, que tiene
aristas econmicas, administrativas y polticas, es la que ofrece una justificacin a las intervenciones invasivas del sector nacional. La premisa fundamental del Sistema es la preeminencia
de las instancias locales al momento de enfrentar el desastre. En este caso la realidad del pas
desvirtu un propsito loable, pues son pocos los municipios que estn en capacidad de afrontar una emergencia por s mismos o con la ayuda del departamento;
c) La capacidad del Sistema para enfrentar procesos de reconstruccin eficientes es muy limitada y la poltica pblica sobre transferencia de riesgos es incipiente, no obstante su importancia para la proteccin econmica y financiera del pas;
Por lo anterior han surgido recomendaciones al interior del mismo SNPAD que sealan que es necesario realizar ajustes para corregir los problemas detectados. Hay claridad que una adecuacin del
SNPAD no significa eliminar las bondades del existente y que los cambios que se requieren son, en
lo fundamental, de carcter paradigmtico antes que orgnico. Se considera que es necesario elevar
las nociones de riesgo y de su gestin al rango de principios cardinales del Sistema, en reemplazo
de aquellas de desastre y calamidad. Este viraje en el nfasis no significa que el SNPAD se aparte
de la meta original consistente en impedir, mitigar y enfrentar los desastres y las calamidades pblicas en la medida de lo posible. Pero si implica trasladar el enfoque principal del esfuerzo contra los
desastres y calamidades a fases previas, en las que todava se estn manejando los conceptos de
vulnerabilidad y amenaza en lugar de desastre y reconstruccin. Asimismo, se considera esencial
vincular ms estrechamente el SNPAD y las acciones que de l se desprenden, al Sistema Nacional
de Planeacin y de manera general, a la tarea de buscar el desarrollo sostenible del pas, de las regiones y localidades. Es necesario adoptar una concepcin de desastre bien diferente de aquella que

19

lo entiende como un evento exterior, de fuerza sobrehumana, que se impone a las comunidades y
les causa detrimento. En su lugar se propone adoptar la visin del desastre como una expresin de
la falta de desarrollo, de un desarrollo insuficiente (subdesarrollo) y como el efecto perverso de un
desarrollo fsico y social que no tiene en cuenta la vulnerabilidad de la poblacin, las amenazas del
entorno y la falta de resiliencia de las comunidades sujetas a tales amenazas. Se parte de la premisa
de que sin un desarrollo equilibrado y sostenible, los desastres sern ocurrencias no slo inevitables
sino cada vez ms frecuentes. Se ha concluido de lo ocurrido en los ltimos aos que un verdadero
Sistema Nacional de Gestin de Riesgos podra hacer mayor coherencia con los ejes programticos
de la Constitucin de 1991 y con su articulado.
En conclusin, existe en Colombia un consenso entre las instituciones que el actual SNPAD amerita ajustes y adecuaciones con el fin de modernizarlo y armonizarlo con los principios axiolgicos de la Constitucin de 1991. Sus responsabilidades no estn lo suficientemente bien definidas
en aspectos como la rehabilitacin y reconstruccin posdesastre y en temas tan importantes como
la retencin consciente y la transferencia de riesgos con fines de proteccin financiera. Actualmente sus responsabilidades slo le permiten, por una parte, responder de manera imperfecta a
los desastres y, por otra, no se cuenta con instrumentos institucionales y econmicos fuertes que
le permitan intervenir eficientemente los riesgos existentes y futuros, mediante medidas de mitigacin correctivas (compensatorias) y prospectivas efectivas.
Problemas en el desarrollo de la organizacin interinstitucional
Sistema es un esquema paralelo a la organizacin territorial del Estado, sin confundirse con ella.
Esto puede haber creado una redundancia en los canales de informacin, mando y control que le
ha restado eficacia desde un punto de vista ciberntico y sistmico. El Sistema, si bien tiene una
sede de direccin inequvoca (gobierno central), es dbilmente jerarquizado. No existe una correa de transmisin fuerte entre los niveles nacional, departamental y municipal. La razn de
ello estriba en la importancia que le otorga el sistema a la accin de los municipios, que constituyen la primera lnea de prevencin, atencin y reconstruccin. En cuanto a la conexin del sistema, se han manifestado desajustes institucionales tales como la falta de interlocucin entre la
porcin nacional del Sistema y sus mbitos seccionales y locales, evidenciada en la prdida de la
dinmica de los comits, que no se renen al igual que en otras pocas.
El sistema originalmente se encontraba adscrito dentro del organigrama de la Presidencia de la
Repblica. Posteriormente se traslad al Ministerio del Interior y este cambio puede haberle restado importancia en el concierto de los sistemas administrativos y ha desvirtuado su nexo directo
con el Presidente, quien es el encargado por la CP del orden pblico. Relegada su direccin a un
puesto de segundo orden, el SNPAD ha sido objeto de intrusiones de competidores. Se recurri
nuevamente a los organismos ad hoc y desde la misma Presidencia de la Repblica se limit la
actuacin del Sistema al recurrirse a poderes de excepcin consagrados en la CP (emergencia
econmica, social, ecolgica, Art. 215 CP), para enfrentar situaciones de desastre. Las responsabilidades actuales del sistema slo le permiten, por una parte, responder de manera imperfecta a
los desastres y, por otra, no se cuenta con instrumentos institucionales y econmicos fuertes que
le permitan intervenir eficientemente los riesgos existentes y futuros, mediante medidas de mitigacin correctivas (compensatorias) y prospectivas efectivas.

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