Diaz Araujo - Regulacion Amb

La regulacin ambiental: nuevas formas de intervencin preventiva,
represiva, compensatoria y estimuladora
Citar ABELEDO PERROT N: 0003/008975

Citar ABELEDO PERROT N: 0003/009075
Derecho ambiental ~ Poder de polica ~ Cuestiones generales ~ Mecanismos
Autor: Daz Araujo, Mercedes
Ttulo: La regulacin ambiental: nuevas formas de intervencin preventiva, represiva, compensatoria y
estimuladora
Fecha: 2002
Publicado: JA 2002-III-939
SUMARIO:
I. Introduccin.- II. La funcin legislativa.- III. La funcin administrativa: a) Formas de organizacin:
Concentracin de competencias. Agrupacin parcial de competencias o potenciacin de un rea departamental.
Concentracin de controles. Dispersin de competencias. Hipersectorializacin; b) El logro del objetivo
ambiental y la actuacin administrativa entendida como una ciencia de direccin y control; c) Funcin
administrativa de control y sancin versus derecho administrativo de estimulacin y consenso; d) Las tcnicas
de intervencin administrativa en materia ambiental: Medidas preventivas. La autorizacin. Fijacin
reglamentaria de estndares. Regulacin de materias primas o productos. Homologaciones. Imposicin de
niveles tecnolgicos. Las clasificaciones, los inventarios y los registros administrativos. Prohibiciones directas
de actividades. rdenes, mandatos y acciones positivas. Medidas represivas. Las sanciones administrativas.
Medidas disuasorias. Medidas compensatorias. Medidas estimuladoras. Instrumentos econmicos. Impuestos
ambientales. Permisos de emisin negociables. Ayudas pblicas. Acuerdos y medidas consensuales.- IV.
Conclusin: un caso de acuerdos negociados en el derecho argentino: a) Anlisis de los convenios de gestin de
permisos de vertidos establecidos en la resolucin 778/1996 Ver Texto de la Provincia de Mendoza; b)
Contenido de la resolucin; c) Notas y preguntas: Los convenios de gestin de permisos de vertidos son
contratos administrativos?; d) El convenio como forma jurdica y de actuacin de un Estado cooperativo
I. INTRODUCCIN
La consagracin del valor medioambiental como bien jurdico merecedor de proteccin alcanz en nuestro pas
el mayor rango de resguardo con la instauracin constitucional del derecho al disfrute de un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras.
Adems, en el art. 41 Ver Texto CN. (LA 1995-A-26) se estableci el deber de preservar el ambiente como un
deber correlativo que recae en cabeza de cada uno de los titulares del derecho. Asimismo, la Constitucin
establece expresamente el deber de las autoridades de proveer a este derecho, a la utilizacin de los recursos
naturales y a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la informacin y
educacin ambientales. En conexin con este deber, la norma fundamental establece la obligacin de reparar el
dao ambiental.
Estos mandatos establecidos por el art. 41 Ver Texto de la ley fundamental constituyen principios constitucionales
que obligan a los poderes pblicos a una accin positiva dirigida a su realizacin efectiva, debiendo los mismos
informar la legislacin, la actividad judicial y la actuacin de la Administracin.
Tal como ha sealado la doctrina (1), en particular el valor y el alcance constitucional concreto de tales
principios resultan de su relacin dialctica especfica con el conjunto de otros preceptos informantes del orden
constitucional, vgr., el orden econmico. "La coexistencia de un orden constitucional ambiental y un orden
constitucional econmico, adems de obligar a una armonizacin de valores y objetivos que se sita
perfectamente en la lnea del desarrollo sostenible, no impide que el primero de dichos rdenes tenga una
estructura interna discernible, de la que resulta la habilitacin de potestades pblicas de intervencin desde
determinados principios, entre los que se destacan los de previsin y racionalidad, con relacin a cuantos
objetos sean relevantes para la calidad de vida ambiental" (2).
Estos dos principios, de accin preventiva y de racionalidad de los procesos decisionales, debern informar toda
la actividad del Estado debiendo incorporar el objetivo de la proteccin ambiental en todas y cada una de las
acciones, normas y polticas que componen dicho campo de actividad.
En este sentido, el Estado se encuentra obligado a perseguir el objetivo ambiental de manera positiva. La
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concepcin subjetiva del derecho al ambiente, sin duda produce consecuencias legales para el Estado y, en
particular, para la Administracin que deben ser determinadas. Una primera consecuencia es la existencia de
derechos verdaderamente reaccionales que obligan al Estado a establecer y garantizar los instrumentos que
permitan al ciudadano ejercer sus derechos y libertades (3).
Por otra parte, el deber pblico de mantener condiciones adecuadas de calidad ambiental hace que la proteccin
del ambiente no sea ya solamente un derecho de rechazo frente al Estado, sino tambin un verdadero mandato
de proteccin y actuacin. De esta manera, el deber pblico de proteger el ambiente se convierte, no slo en una
obligacin del Estado sino tambin en una obligacin de los particulares, transformando su status jurdico, al
aadir a su condicin pasiva de beneficiarios, la responsabilidad en la gestin de los intereses de la comunidad.
Lejos de ser una enunciacin programtica, la proteccin del ambiente es un verdadero mandato imperativo y
operativo que obliga al Estado a abstenerse de contrariar el derecho subjetivo de los particulares de gozar de un
ambiente protegido, pero tambin a realizar efectivamente ese mandato de accin, dictando las leyes necesarias,
protegiendo el ambiente de manera positiva en su accionar y obligando a los particulares a cumplir con su deber
de proteger el ambiente.
Por supuesto que la legalidad de la actuacin estatal impone que "las tcnicas de que se sirva y los instrumentos
que arbitre el poder pblico para realizar el valor ambiental, adems de tener que legitimarse en una correcta
ponderacin positiva de los bienes jurdicos que vengan al caso segn la Constitucin, han de respetar las
garantas que sta establece, reconducibles, en definitiva, al Estado de Derecho, bsicamente el contenido
constitucionalmente declarado de los derechos fundamentales, el contenido esencial de los derechos
fundamentales, la reserva de ley y los condicionamientos de que esta resultan para la utilizacin del poder
ejecutivo de su potestad reglamentaria y la garanta de la integridad patrimonial de los ciudadanos
(indemnizacin por expropiacin y lesin debida al funcionamiento de los servicios pblicos)" (4).
En el presente trabajo intentaremos dar cuenta de algunos aportes que la doctrina ha realizado recientemente al
derecho ambiental y su relacin con las funciones legislativa y administrativa, demostrando la necesidad de que
el derecho acte de acuerdo a criterios orientadores de una accin positiva tanto por parte de los funcionarios
pblicos como de los destinatarios privados de las normas. Desde dicha ptica, realizaremos un breve anlisis
de la capacidad optimizadora de la funcin legislativa en su relacin con el objetivo ambiental y de la funcin
administrativa entendida como comprensiva de una accin sujeta a los principios de optimizacin y
concertacin de las decisiones.
Por ltimo, es vlido sealar que nuestra intencin no es en absoluto exhaustiva y que nos mueve el
convencimiento de que muchas veces no slo los intereses econmicos suelen chocarse con los ambientales sino
que "tambin la proteccin del ambiente es un manojo de intereses, frecuentemente enfrentados entre s" (5).
II. LA FUNCIN LEGISLATIVA
Nos dice Enrique Alonso Garca (6) que slo la correcta constatacin del problema ambiental permite dotar de
racionalidad a la norma jurdica. Esta necesidad de formalizacin del problema ambiental se vincula
directamente con una multiplicidad de fuentes y de normas aplicables al problema ambiental (cuando, en
general, en el sistema jurdico tiende a ocurrir lo inverso, esto es: una multiplicidad de situaciones fcticas a las
que se aplica un mismo principio o norma general).
La proteccin del ambiente, en tanto proteccin de las condiciones de vida presentes y futuras, no se plantea por
s misma sino que se encuentra abocada a lograr un comportamiento de los actores privados y pblicos
comprometidos con el logro de ese objetivo. En este sentido, el derecho es un instrumento de la proteccin del
ambiente. Intentaremos en este estudio determinar cules criterios son los que la norma de proteccin ambiental
debe tener en cuenta para cumplir con el objetivo sealado, superando una serie de dficits o deficiencias
reconocidos por la gran mayora de los juristas y de los funcionarios y jueces que deben cumplir con el mandato
constitucional antes reseado.
Se ha afirmado (7) que la concrecin de la proteccin ambiental presenta tanto dficits o deficiencias de
programacin, como de aplicacin o ejecucin. En el caso de la programacin o elaboracin de una poltica
ambiental racional, lo importante es alcanzar los fines perseguidos y evitar efectos marginales disfuncionales;
por ello, las deficiencias existentes en este plano resultarn en dficits de programacin de una poltica
determinada.
En el caso de las normas existentes que no se plasman en la realidad, ya sea por que sus destinatarios pblicos o
privados no las aplican, nos encontramos con deficiencias de aplicacin o ejecucin de esa programacin. A su

vez, la falta de observancia de las normas puede constituir un dficit de aceptacin, especialmente por ausencia
de comprensin de parte de los afectados de lo correcto o justo de la decisin. Debemos entonces, recurrir al
cumplimiento de la norma por medio de controles y sanciones. Si esto no se da, nos encontramos frente a
dficits de control y sancin.
En los ltimos tiempos se ha debatido respecto de la eficacia de este tipo de mecanismos de aplicacin de las
normas, apelando a la necesidad de favorecer otro tipo de condiciones de ejecucin denominadas de
estimulacin. En este sentido, podemos decir que si una norma slo acta limitativamente estableciendo
prohibiciones sin tratar de estimular el aprovechamiento de las opciones de actuacin de los afectados, nos
encontraramos ante dficits de estimulacin.
Tal como veremos ms adelante, si bien la problemtica ambiental recibi desde antao respuestas de orden
legislativo tanto en el ordenamiento civil como en el ordenamiento penal, el tratamiento de la materia ambiental
ha tenido, en la Argentina, igual que en el resto de los ordenamientos jurdicos, una amplia recepcin en la
regulacin jurdico-administrativa.
Esta regulacin sectorial, que es habitualmente la legislacin ambiental ms conocida, tiene como ratio
fundamental la de constituir grupos normativos bsicos de ordenacin de la poltica sectorial, encaminada a
asegurar la uniformidad en la proteccin del medio, principalmente de sus elementos: aire, agua, suelo o de
asegurar la regulacin del agente contaminador (residuos y sustancias peligrosas), as como la de garantizar su
ordenacin en el mercado.
En general, respecto de este tipo de normas no slo existe una queja generalizada en relacin con un exceso en
la cantidad de las mismas sino tambin, que stas se restringen a establecer lmites y tcnicas clsicas de control
y sancin, generan un monopolio de la proteccin ambiental en cabeza de las administraciones pblicas, lo que
requiere una lnea de accin clara, tajante y decidida de la Administracin (lo que cual, obviamente, puede no
suceder), adems de ser una solucin simple a un problema abstracto previsto por el legislador que dista de
contemplar la ejecucin de la misma (8).
El dficit de aplicacin que suele presentar este tipo de normas es, en muchos casos, interpretado como un
dficit de aplicacin y sancin, generando la idea de solucionarlo con un agravamiento de las sanciones. En
rigor, este tipo de normas es el ms usado por el poder legislativo al momento de dictar leyes, ya que las mismas
son las que (polticamente) cumplen mejor con la simbologa de haber logrado una solucin al problema
ambiental y denotan un activismo legislativo.
En este sentido, desde la dcada del setenta hasta la del noventa en nuestro pas tuvo lugar una primera etapa de
produccin legislativa en la cual el Estado nacional, las provincias y aun los gobiernos locales o municipales,
adoptaron normas ambientales mediante las cuales compendiaron normas generales y regulatorias de la materia
ambiental (9).
En este marco podemos decir junto con Gelli (10) que las normas de proteccin ambiental dictadas por el
Congreso Nacional, en su carcter de legislatura local de la Ciudad de Buenos Aires, "sealaron las pistas de la
proteccin ambiental. Ello as, pues las normas dictadas por el poder legislativo nacional contenan
disposiciones que prevean el acogimiento de las provincias a ese rgimen legal".
En efecto, hasta la introduccin del art. 41 Ver Texto Constitucin federal, en nuestro pas coexistieron, tanto las
normas provinciales ambientales que las provincias se daban en virtud de la competencia ambiental reservada,
como aquellas normas de adhesin a las normas dictadas por el Congreso Nacional, quien al regular los bienes
(recursos naturales) que recaan bajo su jurisdiccin, invitaba a las provincias a adherir a los regmenes de
proteccin, en algunos casos, extendiendo la jurisdiccin nacional sobre los bienes ubicados en territorio
provincial, en otros, estableciendo obligaciones a los gobiernos provinciales como contraparte de la dotacin de
fondos especiales y, en todos, persiguiendo una unidad de regulacin sectorial en la proteccin ambiental (11).
La legislacin mencionada se caracteriza por su carcter sectorial y por potenciar el derecho administrativo
sancionador, acudiendo a mecanismos clsicos de control y sancin. En opinin de diversos autores, la
legislacin sectorial, en muchos casos, ms que como expresin de deber ser ambiental, debe ser utilizada como
dato legalmente dialctico, esto es, como dato propio del sistema jurdico que acta como un instrumento de
negociacin en un conflicto ambiental fijando los parmetros de las pretensiones puestas en la mesa ms que
como una obligacin en s misma. Sobre la negociacin ambiental y sus mecanismos de instrumentacin
volveremos ms adelante.
En una segunda etapa, que transcurre desde la dcada del noventa, el derecho ambiental argentino se hace eco

de la tendencia generalizada de legislar en materia ambiental a travs de una tipologa de normas de proteccin
ambiental denominadas normas horizontales. Estas normas persiguen enfrentarse a cualquier problema
ambiental con independencia del sector concreto que pueda resultar clave o involucrado en el problema. Un
claro ejemplo de este tipo de normas son las de evaluacin de impacto ambiental, las de acceso a la informacin
ambiental, las de responsabilidad civil por dao ambiental y la tipificacin de los delitos ambientales.
Se ha sealado que, en definitiva, la importancia de la legislacin sectorial est en la funcin de dotar de
contenido a los estndares exigibles por la legislacin horizontal. En este sentido, una de las funciones bsicas
de la evaluacin de impacto ambiental es asegurar el cumplimiento de la normativa sectorial aplicable al
proyecto en el territorio que se pretende llevar a cabo o, en el caso del derecho penal, los denominados tipos
penales en blanco que reenvan a los estndares establecidos por las normas sectoriales (12).
Por ltimo, ya no en materia de legislacin ambiental propiamente dicha sino respecto de toda otra produccin
normativa en los diversos campos de actuacin del Estado, sujeta al principio de la ponderacin ambiental,
podemos poner el ejemplo de la Unin Europea que estableci en el art. 130 R.2 del TCEE el principio de la
exigencia de proteccin medioambiental como componente integrante de las restantes polticas.
Al respecto, al examinar la poltica de transportes como ejemplo de integracin de los requisitos ambientales en
las dems polticas de la Comunidad Europea se ha sealado (13) que si bien los arts. 74 y ss. del TCEE (que
son los que regulan la poltica de transporte por carretera, va area, ferrocarril y navegable) no mencionan al
medio ambiente, al igual que los arts. 130 R a 130 S no mencionan a los transportes, el Consejo de la Unin
Europea ha dictado una serie de resoluciones y declaraciones que prevn que un aumento en las normas de
emisin para el transporte por carretera sera contrapesado con el aumento del transporte preconizando, en
particular, impuestos de circulacin, peajes en la utilizacin de carreteras, incentivos fiscales y normas para los
carburantes y los vehculos, entre otros (14).
III. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
a) Formas de organizacin
Parejo Alfonso (15) nos dice que cualquier juicio global y sinttico sobre el funcionamiento y eficacia de la
administracin ambiental ha de decantarse necesariamente en la observacin de la insuficiencia en ambos
extremos. Podemos aceptar que estas deficiencias o dficits de ejecucin pueden tener su causa en la forma
misma de organizacin de la administracin.
No se trata slo de llamar la atencin sobre problemas que son comunes en todos los planos de la organizacin
administrativa de los Estados actuales, tales como las necesidades presupuestarias y dificultades generales de la
Administracin que, en el caso del derecho ambiental se ven agravadas por la complejidad de las cuestiones a
resolver y los objetivos a cubrir, as como por la novedad del carcter especfico e interdisciplinario de la
gestin ambiental y la carencia de personal suficientemente capacitado. Sera errado interpretar que los
problemas de ejecucin resultan propios de todos los mbitos de la actividad estatal. Por el contrario, creemos
que si se advierten dficits bsicos de ejecucin y de logro de objetivos, tal como sucede en la proteccin
ambiental, habra que preguntarse si las normas y sus condiciones de aplicacin no resultan carentes de
suficientes posibilidades de aprendizaje y adaptacin como para poder reaccionar adecuadamente o, incluso, si
no resulta adecuado proceder a reformas en las diferentes condiciones de ejecucin.
Es evidente que las normas jurdicas por s solas no bastan para alcanzar el objetivo ambiental. El xito en el
ejercicio de influencia sobre los comportamientos de los actores involucrados presupone un proceso
multiestratificado que est marcado por una diversidad de condiciones de carcter procedimental,
organizacional y situacional y que influyen en el comportamiento de los agentes decisorios. Se trata de un
complejo entramado de constelaciones de poder, expectativas, actitudes valorativas y restricciones (16).
Determinar una forma ideal de organizacin de la Administracin ambiental es una tarea difcil que traer no
pocos problemas a quienes tengan por delante tal labor. Por otra parte, un objetivo como el de la proteccin
ambiental se puede presumiblemente perseguir con mayor empeo cuanto ms integrado est el derecho
ambiental en el conjunto del ordenamiento jurdico y en los diferentes campos de la actuacin estatal sin quedar
confiada meramente a un derecho especial y a una Administracin especial.
Con una simple mirada a las diferentes tipologas de organizacin que presentan las administraciones
ambientales en diferentes pases podr advertirse "una imagen fraccionada, existiendo un autntico mosaico de
competencias o, peor an, un cmulo de funciones que se solapan y superponen desorientando en ocasiones al
administrado y motivando muchas veces el incumplimiento de las disposiciones ambientales ante el caos y la

confusin reinantes" (17). Es nuestra intencin realizar una breve descripcin de los diversos modos de
organizacin existentes, sin que nuestra pretensin sea exhaustiva en absoluto.
Una primera singularidad en la materia podra fundarse en la forma de encarar la problemtica ambiental. En
aquellos pases en donde la problemtica ambiental ha sido acometida sobre bases organizativas nuevas, la
forma de organizacin administrativa responde generalmente al principio de concentracin de competencias
ambientales en una Administracin creada a tales efectos. Por el contrario, en aquellos pases en donde la
materia ambiental ha tenido un desarrollo progresivo de acuerdo a necesidades variables es comn encontrar
competencias dispersas entre mltiples ministerios y organismos que, a sus competencias especficas, han
aadido progresivamente las competencias relacionadas con la proteccin ambiental.
Segn la opinin de Lpez Bustos (18), esta tendencia a la concentracin de potestades en materia ambiental
estara en contradiccin con el principio de desconcentracin de competencias territoriales propiciado aun en los
sistemas ms unitarios, resultando, asimismo, inadecuado en aras de la efectividad para la proteccin ambiental.
La segunda distincin puede tener como base las diferencias de organizacin competencial establecidas a nivel
constitucional, configurando regmenes federales o unitarios propiamente dichos o unitarios con
descentralizacin territorial. La distribucin territorial de competencias suma un elemento de anlisis a la
problemtica ambiental, ya que "la originalidad de los espacios ambientales no coincidentes con las
jurisdicciones administrativas clsicas aporta problemas adicionales en buena medida sin resolver" (19).
Otro de los elementos a considerar dentro de los diversos regmenes desconcentrado, unitario o federal es la
existencia o no de subordinacin administrativa por parte de las administraciones regionales, provinciales o
municipales respecto de la Administracin central (20).
No obstante la influencia directa que el rgimen de distribucin de competencias y la organizacin territorial de
un pas pueden tener sobre la organizacin administrativa ambiental, es preciso distinguir una problemtica de
la otra. El establecimiento de una determinada frmula de organizacin administrativa encaminada a lograr el
cumplimiento del fin ambiental no implica, en absoluto, una frmula de distribucin de competencias entre
Estados de un Estado Federal o distritos de un Estado Central. Los esquemas distributivos de competencias
tienen su origen en la Constitucin de cada pas y la problemtica ambiental es una competencia ms que debe
ser repartida o concentrada de acuerdo a tal esquema constitucional.
Con la finalidad de adaptar la organizacin administrativa a la problemtica ambiental se han trazado algunas
lneas generales que responden a cuatro modelos diferenciables:
* Concentracin de competencias:
La concentracin de competencias en materia ambiental en una organizacin administrativa creada o adaptada a
tales efectos, generalmente, ha sido el resultado de la creacin de un cuerpo o cdigo legislativo que engloba las
normas sustanciales del sector, facilitando as la concentracin de las funciones. Es el caso de Francia, Italia,
Inglaterra y todos los pases nrdicos, excepto Suecia, y el de Venezuela.
La solucin de las competencias concentradas en un solo organismo ha sido sealada por parte de la doctrina
como la ms conveniente y razonable, sin perjuicio de que se adviertan algunos riesgos o problemas que
plantearan estas estructuras. En primer lugar, habr que detenerse en el grado de autonoma y decisin otorgado
al organismo. Un ministerio de medio ambiente puede funcionar con competencia total en la materia o, por el
contrario, actuar como rgano coordinador de las funciones ambientales de otros organismos. El mayor riesgo
de crear un super ministerio que concentre todas las funciones vinculadas a temas ambientales radica en la
creacin de una estructura demasiado pesada, "perjudicando con ello la eficacia de las distintas estrategias
sectoriales al verse privada del soporte administrativo del que tradicionalmente reciban su respaldo" (21). El
caso de Inglaterra ha sido estudiado como ejemplo de este modelo de organizacin (22), ya que en 1970 se cre
el Ministerio del Ambiente, que englob los de Vivienda y Corporaciones locales, Obras Pblicas y Transporte.
La alternativa planteada a esta primera forma de organizacin es la de crear un ministerio restringido en sus
funciones a la concentracin de materias especficamente ambientales. Indudablemente esta posibilidad requiere
de la maratnica tarea (sino ilusoria) de establecer cules materias poseen carcter puramente ambiental y cules
no.
* Agrupacin parcial de competencias o potenciacin de un rea departamental:
En pases como Suecia, Holanda o Suiza se ha creado un Ministerio especial para las cuestiones ambientales,

aunque fundamentalmente con un carcter coordinador e impulsor, con la posibilidad de asumir la gestin de
ciertas competencias de ejecucin y control o bien se han centralizado las mismas en uno de los ministerios
existentes, intentando que controlen los aspectos fundamentales referidos a la proteccin del ambiente. Se trata
de un modelo organizacional bastante comn que presenta el inconveniente de requerir rganos
interministeriales cuya eficiencia puede resultar dudosa ya que, generalmente, los rganos interministeriales
suman una instancia ms a la actividad administrativa, que dificulta la ejecucin de los planes o polticas
ambientales.
* Concentracin de controles:
Esta tercera frmula puede ser definida como la concentracin de los poderes de control en materia ambiental en
una Agencia Ambiental. Se trata de la frmula elegida por pases como Japn, Alemania y Estados Unidos,
entre otros. Generalmente, esta agencia de proteccin ambiental se encuentra en la rbita de la presidencia de la
nacin.
La EPA norteamericana posee funciones ejecutorias propias as como un presupuesto propio, contando entre sus
poderes el de controlar en el mbito federal todos aquellos proyectos que puedan afectar el ambiente. Se trata
fundamentalmente de un organismo de control en materias determinadas como calidad de las aguas, control de
contaminacin atmosfrica y gestin de residuos.
* Dispersin de competencias:
Al respecto se ha afirmado que se trata del modelo ms frecuente ya que no es el resultado de una eleccin
expresa sino que constituye el resultado de una inercia administrativa apenas modificada mediante la creacin
de rganos interministeriales de coordinacin (23).
El problema de coordinacin que presenta este modelo organizacional se ha intentado resolver a travs de la
creacin de rganos interministeriales como rganos colegiados o comisiones interministeriales con los que se
intenta controlar las unidades administrativas responsables de distintas materias vinculadas a la proteccin del
ambiente (24).
Pese al fraccionamiento de competencias, suele conseguirse una unificacin de las funciones vinculadas a la
proteccin ambiental debido al protagonismo de algunos ministerios. En algunos casos, continuando con la
inicial visin higienista de la problemtica ambiental se ha fortalecido el Ministerio de Salud (Italia), en otros el
de Agricultura o el del Interior (25). La mayor dificultad de esta opcin radicara en la desconexin existente
entre quienes elaboran la poltica ambiental y quienes la ejecutan.
* Hipersectorializacin:
Es la tendencia opuesta a la de centralizar o crear una agencia ambiental. Se funda en la idea de que cada
Ministerio o Administracin tenga entre sus competencias, como propias, las ambientales. El argumento usado
para fundar este tipo de organizacin es que la dispersin de competencias es propia de la materia e inevitable.
Segn algunos autores, la idea es demasiado simple y no ayuda a alcanzar la eficacia administrativa necesaria y
suficiente para lograr el objetivo de la proteccin ambiental, ya que la actividad administrativa encaminada a
proteger el ambiente constituye una finalidad diferente de la que persigue el resto de la Administracin (26).
Al respecto, preferimos pensar que independientemente de la frmula organizacional de la administracin
ambiental que un pas elija, la que tambin deber ser planeada en concordancia con el rgimen constitucional
federal o centralizado vigente, y que por supuesto, resultar vital sobre todo en la elaboracin de la
programacin de la poltica ambiental, el objetivo ambiental nos obliga a pensar en una planificacin o
actuacin transversal en toda la accin administrativa. Ya no se trata de una Administracin especial que acta a
espaldas del resto del accionar administrativo, sino que, por el contrario, es toda la administracin quien debe
incorporar como criterio jurdico de validez la ponderacin ambiental de sus decisiones.
b) El logro del objetivo ambiental y la actuacin administrativa entendida como una ciencia de direccin y
control
En los ltimos tiempos, parte de la doctrina administrativista alemana y espaola ha pugnado por entender el
derecho como una ciencia de direccin y control, es decir, entendiendo que el derecho ha de poder desplegar sus
potencialidades en los distintos planos de direccin del comportamiento individual y colectivo con el objeto de
alcanzar un determinado objetivo.

Con tal objetivo se ha planteado en los ltimos aos la posibilidad de que las normas de proteccin del ambiente
no programen la conducta de los destinatarios pblicos y privados de una manera estricta sino que le dejen
opciones, dando lugar a lo que se ha denominado "derecho opcional". Al respecto se ha manifestado que "en su
anlisis es importante que las opciones se puedan conceder tanto al destinatario privado como tambin a la
Administracin que ha de aplicar las normas. As, el solicitante de una licencia de actividad econmica se
encuentra por regla general con distintas opciones previamente definidas, de las que escoge una y hace reposar
sobre ella su solicitud. La Administracin puede quedar limitada por la eleccin privada a una accin con slo
dos posibilidades: otorgamiento o denegacin. Pero tambin, en orden a un derecho opcional, la Administracin
podra, por su parte, inducir la decisin del privado sugiriendo la introduccin de determinadas modificaciones
o actuar incluso en un momento anterior sugiriendo una opcin que cuente con su aprobacin" (27).
Es importante sealar que la Administracin, en virtud de los mandatos constitucionales, no puede elegir entre
las opciones de forma arbitraria sino que debe hacerlo optimizando el inters pblico protegido, que en este caso
son el ambiente y la calidad de vida.
c) Funcin administrativa de control y sancin versus derecho administrativo de estimulacin y consenso
Ante todo debemos decir que (a pesar de haberlos confrontado en el ttulo) no existe una contienda real entre
ambos tipos de concepciones del derecho administrativo ambiental, ni tampoco se excluyen entre s.
Creemos tambin que sera un error pretender un fracaso del derecho administrativo de control y sancin y que
un derecho del tipo de mandatos y prohibiciones estara superado en lo que a la proteccin ambiental se refiere.
Por el contrario, esta forma de regular pude sin duda ser exitosa pero, tal como dijimos anteriormente, su
eficacia plantea dos problemas graves de resolver: depende casi en su totalidad de una actividad vigorosa por
parte de la Administracin que, adems, monopoliza en su actividad o inactividad la obtencin del logro del
objetivo ambiental.
A ello debe sumarse que las prohibiciones y sanciones suscitan muchas veces intentos de soslayarlas y que es
preferible entender el derecho como un estmulo de auto direccin de la sociedad que como un sistema coactivo.
Estas nuevas tcnicas de actuacin administrativa se basan en el consenso entre la Administracin y los
particulares y justifican su eficacia "en cuanto que a pesar de la aparatosidad con que se presentan las potestades
de la Administracin y no obstante su abstracta contundencia, en la prctica, cuando se trata de rectificar
situaciones ya establecidas resulta muy difcil imponer unilateral y rgidamente los esquemas ambientales
decididos por la Administracin. Para su implantacin se recurre a las clsicas tcnicas de fomento, plasmadas
en acuerdos ms o menos formales, entre la Administracin y los particulares (28).
Generalmente, este estmulo de autodireccin y consenso se postula muchas veces como una apelacin a que
sea el mercado quien asuma mayores funciones directivas. Por nuestra parte, creemos que es el derecho (y no el
mercado) quien puede ordenar las conductas de los destinatarios privados y pblicos de manera que la
proteccin del ambiente y el mercado puedan coincidir, aceptando si se quiere, una concepcin utilitarista del
mismo (entre las cuales se incluyen tambin motivaciones econmicas).
Por otra parte, es indudable que las tcnicas de estimulacin de conductas basadas en criterios utilitaristas no
funcionan por s mismas sino que lo hacen en conjuncin con las tcnicas clsicas de intervencin
administrativa de control y sancin.
En el campo de la proteccin ambiental los diferentes sistemas jurdicos, incluido el nuestro (29), han
implementado tanto mecanismos de control y sancin como tcnicas de estimulacin orientadas al mercado
como, asimismo, tcnicas de fiscalidad y fomento, permitiendo que quien cumple con los lmites de emisiones
ambientales exigidos pueda ser recompensado en proporcin a cunto ms debajo de los estndares exigibles se
encuentre. Es posible y real, entonces, una combinacin de tcnicas de intervencin de parte de la
Administracin, aunque no por ello deja de presentar problemas, entre los que podemos mencionar que una
sobrerregulacin ambiental puede volver al derecho ambiental ms intrincado de lo que en la actualidad est. Y
es un secreto a voces, en el ejercicio de nuestra profesin, que mientras ms intrincado es el marco regulatorio,
ms lagunas son detectadas para poder escapar al cumplimiento de la norma.
Por ltimo, es importante sealar que ambos tipos de tcnicas de intervencin persiguen finalidades distintas y,
en consecuencia, "la ampliacin del arsenal de distintos tipos de instrumentos y la posibilidad de distintas
combinaciones pueden conducir a consecuencias nuevas, directas e indirectas, apenas previsibles y a efectos
sinrgicos, como, por ejemplo, bloqueos recprocos (30).

A continuacin realizaremos un breve y, por que no, parcial recorrido por algunas de las tcnicas tanto clsicas
como innovadoras de intervencin administrativa utilizadas en la proteccin ambiental en los ltimos tiempos,
sealando que, curiosamente, las mismas no han sido utilizadas -al menos con tanta frecuencia- en otras esferas
del derecho. Las tcnicas han sido ordenadas de acuerdo a su funcin preventiva, represiva, compensatoria y
estimuladora.
d) Las tcnicas de intervencin administrativa en materia ambiental
* Medidas preventivas:
1. La autorizacin
La prevencin de la contaminacin se realiza sustancialmente mediante la adopcin inicial de cautelas a travs
de las vas autorizatorias al iniciar nuevas actividades. Al respecto se ha sealado que "es normal que cuando la
intervencin, y por lo tanto, la regulacin jurdico-administrativa de libertades o derechos de ciudadanos
adquiere un determinado umbral de intensidad o mnimo de complejidad, se establezca, para asegurar su
efectividad, la prohibicin del ejercicio de los mismos sin un control administrativo preventivo, caso a caso, del
cumplimiento de la regulacin. El prototipo mismo de esta tcnica es la autorizacin, cuyo otorgamiento (por la
comprobacin de la regularidad del ejercicio del derecho pretendido) levanta la aludida prohibicin" (31).
El problema que este tipo de tcnicas plantea es en relacin con los derechos adquiridos por aquellas personas
que comenzaron a realizar una actividad con anterioridad a la exigencia normativa. Para tales casos se ha
elaborado la teora de acto-condicin, que permite someter a las industrias ya existentes y actividades en marcha
a nuevas condiciones ambientales ms exigentes, entendiendo que la autorizacin encadena la actividad
autorizada a un complejo normativo dinmico. As, se ha manifestado que es tambin la esencia de la
autorizacin que sta no agota sus efectos en el momento concesional, no petrifica la relacin
autorizado-autorizante, sino que es susceptible de variaciones cuando la mejor tutela del inters pblico as lo
aconseje (32). Dado que la existencia de los derechos adquiridos entra en conflicto con esta tcnica de
intervencin se sugiere, para el futuro, otorgar licencias condicionadas o temporales.
2. Fijacin reglamentaria de estndares
Esta tcnica se utiliza con el objeto de fijar reglamentariamente los niveles de emisin o estndares de emisin
de acuerdo a su incidencia ambiental, as como para establecer los parmetros mximos de contaminacin que
los elementos de la biosfera (aire, agua, suelo) deben tener, dando por supuesto que la situacin es ilegal si las
mismas no se dan.
Las primeras, normas de fijacin de estndares de emisin, son muy utilizadas ya que supuestamente son el
ideal para controlar la contaminacin puntual, tanto atmosfrica como acstica o por vertidos. Otra de las
ventajas sealadas es que ofrecen una ventaja de seguridad econmica, ya que proporcionan una absoluta
igualdad de los costos econmicos de inversin en tecnologa ambiental.
Respecto de las segundas, establecer los parmetros mximos de contaminacin de los elementos de la biosfera,
se ha dicho que aunque se presentan como la solucin ideal, son las ms difciles de implementar, ya que operan
sobre la base de eludir toda identificacin de las fuentes contaminadoras sobre las que se debe actuar. El
problema mayor es indudablemente la falta de mecanismos para garantizar la calidad de las masas de agua o
aire cuando la contaminacin es de origen puntual pero mltiple y cada agente acta dentro de la legalidad (33).
Si bien se trata de una clsica tcnica de intervencin administrativa, el derecho ambiental ha logrado expandir
el campo de aplicacin de la misma flexibilizando su manejo al relacionar actividades con umbrales generales
de permisibilidad, en funcin de la capacidad de absorcin del medio receptor y de los techos de tolerancia
establecidos.
Por otra parte, circunstancias temporales o especiales pueden determinar lmites admisibles ms estrictos. A la
vez, la determinacin de estos estndares, que pueden ser mudables, se complementa con la autorizacin como
forma de encadenar una actividad a un orden normativo mudable y dinmico de acuerdo a las necesidades
ambientales.
3. Regulacin de materias primas o de los productos
As como los estndares afectan en su conjunto a todas las actividades eventuales ocasionadoras de disfunciones
ambientales, este tipo de regulacin se dirige a los materiales usados en la actividad, por ejemplo, los

combustibles o a la regulacin de los productos, vgr., fertilizantes.

Son consideradas como las ms eficaces ya que fijan las formas de funcionamiento en el mercado y pocos
productores se animan a invertir en costos de instalacin o reconversin de los procesos industriales para la
fabricacin de un producto de ilegal circulacin.
El problema que presentan es que las regulaciones de productos pueden ser utilizadas como formas de bloqueo
de entrada a determinados mercados. Adems, la existencia de mercados comunes plantea el problema de su
armonizacin (34).
Este tipo de regulacin generalmente no es dictada por la autoridad ambiental sino que se trata de tcnicas
utilizadas por la Administracin que regula el comercio y la viabilidad de la puesta en el mercado de un
producto determinado produciendo efectos ambientales indirectos.
Sin duda alguna, su efectividad es muy adecuada en sectores como la contaminacin atmosfrica por fuentes
mviles, sector en el que los ms eficaces resultados se han conseguidos por esta va indirecta, especificndose
los lmites admisibles de contaminantes en la presencia de ciertos combustibles o prohibiendo totalmente la
utilizacin de los mismos, as como en la contaminacin acstica y las normas de calidad en la edificacin, entre
otros.
4. Homologaciones
Las homologaciones consisten en la previa constatacin por la Administracin de las caractersticas de ciertos
procesos o dispositivos que pueden producir emisiones no deseadas. La Administracin establece previamente
los requisitos que deben cumplir los prototipos autorizados. Se trata de una tcnica autorizatoria cuyos efectos
se reiteran en el tiempo transmitindose a todos los productos fabricados. Los motores de autos, los aparatos
reproductores de ruido, etc. Los resultados son semejantes a los de la regulacin de productos o materias primas
y su principal ventaja es la de obviar el problema de control del resultado.
5. Imposicin de niveles tecnolgicos
Se trata de la imposicin de la obligacin genrica de que, en determinadas actividades, se emplee la mejor
tecnologa existente en el momento para la reduccin o eliminacin de la contaminacin.
Al respecto se ha dicho (35) que es raro que el legislador exija una tecnologa muy especifica por el privilegio
de mercado que ello aparejara, aunque no por ello se han dejado de utilizar en algunos casos, tal como lo refleja
la regulacin de la Unin Europea respecto de las cualidades tcnicas de los vertederos o de las incineradoras de
residuos. Normalmente, este tipo de tcnica se utiliza recurriendo a las clusulas de mejor tecnologa disponible,
consideradas como conceptos jurdicos indeterminados.
6. Las clasificaciones, los inventarios y los registros administrativos
Es usual que la tcnica de la reglamentacin de estndares vaya acompaada de declaraciones administrativas.
Estas declaraciones recaen sobre bienes de inters cultural o de inters pblico que permiten la aplicacin de la
relacin jurdico pblica. Tal es el caso en nuestro derecho de la ley de proteccin de bosques, as como la de
proteccin de la fauna y de suelos entre otras.
En el mismo sentido, la Ley de Residuos Peligrosos 24051 Ver Texto realiza la calificacin de los residuos
peligrosos de sustancias por categoras y grupos. Tambin las leyes de evaluacin de impacto ambiental
generalmente utilizan la clasificacin de los proyectos segn sus caractersticas.
7. Prohibiciones directas de actividades
Las prohibiciones de actividades se encuentran relacionadas con la existencia de bienes protegidos, llegando a
establecer la prohibicin absoluta de cualquier actividad que tenga como objeto la produccin de un dao a
dicho bien. Es el caso de la prohibicin absoluta de la caza o pesca de determinadas especies en peligro de
extincin.
8. rdenes, mandatos y obligaciones positivas
Si bien la actividad se considera lcita, la misma se encuentra sujeta a verdaderas rdenes de parte de la
Administracin. La ratio de este tipo de tcnica est en la posibilidad de garantizar un resultado a travs de la

imposicin de requisitos o trmites burocrticos que, de cumplirse, permitiran dar solucin a un problema
ambiental. Se trata de imponer obligaciones de hacer positivas, tales como contratar seguros, llevar registros,
efectuar declaraciones peridicas. Un claro ejemplo de este tipo de tcnica se encuentra en la ley 24051 Ver Texto
(LA 1992-A-50) de residuos peligrosos, que propone una tcnica de seguimiento del residuo desde la cuna a la
tumba a travs de la cadena de certificados obtenidos de la autoridad ambiental.
Esta tcnica slo sera plenamente efectiva si de la infraccin a las obligaciones de informacin y registro se
derivan consecuencias jurdicas severas. Se ha propuesto al respecto la institucionalizacin de la presuncin de
la contaminacin desde el momento mismo de la infraccin y la posibilidad de sancionar el incumplimiento en
relacin con el tiempo transcurrido desde el mismo (36).
* Medidas represivas
9. Las sanciones administrativas
Prcticamente todas las normas de carcter ambiental sectorial atribuyen a la Administracin potestad
sancionadora. El incumplimiento de las normas ambientales lleva aparejada en todos los ordenamientos la
imposicin de sanciones. Las mismas pueden consistir en multas, suspensin de actividades y an, en la
clausura definitiva de la actividad o instalacin de acuerdo a la gravedad de la infraccin cometida y los
criterios de reincidencia y negligencia.
Ya mencionamos que la eficacia de estas medidas, cuando el incumplimiento es generalizado y la
Administracin no puede o no quiere exigir su cumplimiento, resulta bajo o directamente nulo.
* Medidas disuasorias:
Las medidas disuasorias, a diferencia de las sanciones, parten de la base de la legitimidad de las conductas que
constituyen sus supuestos fcticos. Las medidas disuasorias tpicas se califican como arbitrios no fiscales, que
pretenden conseguir por esta va una cierta disciplina social. Medidas disuasorias tpicas son las que en el
ordenamiento jurdico se consideran tasas. Por ej. tasas especiales sobre los combustibles en funcin de su
incidencia contaminadora o sobre determinadas actividades extractivas o directamente sobre los productos
(pilas, neumticos, entre otros) generalmente usados en algunos pases de la Unin Europea como Suecia,
Alemania y Holanda (37).
En general, se propugna el establecimiento de estas cargas invocndose el principio "contaminador pagador"
pero, si el rendimiento de tales gravmenes no se aplica a eliminar causas de la contaminacin, es dudoso que se
haga justicia a tal principio y, en realidad, lo que se introduce son estmulos negativos para el remedio de la
situacin.
* Medidas compensatorias:
Estas medidas pueden perseguir dos tipos de objetivos: de carcter preventivo y de naturaleza reparadora. Al
primer orden de medidas responden las tasas de vertido y otros tributos y recargos fiscales de carcter finalista
destinados a financiar instalaciones que eliminen o atenen la contaminacin.
En cuanto a las medidas de carcter reparador tratan de hacer efectivo el principio de justa redistribucin de
costos, compensando a las vctimas de la contaminacin por los daos sufridos, por ej. las tasas de aeropuerto
aplicadas parcialmente a sufragar los gastos de insonorizacin.
Otra de las posibilidades que este tipo de medida ofrece es la posibilidad de que la Administracin acte como
intermediadora en el consenso de intereses entre, por ejemplo, los titulares de un determinado proyecto y los
afectados. Estas compensaciones pueden tanto sustituir una indemnizacin prevista por el Derecho Civil como
contribuir directamente a la justicia compensatoria.
La motivacin principal de este tipo de medidas compensatorias est en la atenuacin de las consecuencias para
el derecho de propiedad buscando una disminucin del perjuicio. En general, el derecho de daos reconoce la
compensacin en virtud de un inters individual, por lo que la innovacin de esta tcnica es propiciar la
compensacin reparatoria en casos en que los intereses jurdicos son colectivos.
Al respecto se ha dicho (38) que posibilitar estas medidas de compensacin de intereses tambin puede
desplegar una funcin de aviso para los promotores de proyectos, de tal manera que permita la bsqueda de vas
para evitar el deber de compensar mediante la eleccin de una alternativa que no comporte perjuicios. Los
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mecanismos de compensacin de inters presuponen que todos los titulares relevantes de intereses dispongan de
poder de negociacin y, por lo tanto, de intercambio.
* Medidas estimuladoras:
Estas medidas se justifican alegando que animan a las empresas a conductas consideradas deseables frente a las
medidas o tcnicas de control y sancin. Generalmente se materializan en tratamientos fiscales favorecedores
para la empresa que adopten dispositivos anticontaminantes, en prstamos en mejores condiciones que las que
operan en el mercado financiero o en subvenciones a fondo perdido.
Constituyen el anverso de las de tipo represivo y suelen aparecer en todos los ordenamientos apoyando los
dispositivos preventivos, especialmente cuando se trata de instalaciones en funcionamiento, cuya revisin
origina costos adicionales para las empresas, que no trascienden a mejoras de la productividad.
Las observaciones crticas han sealado que, en general, este tipo de medidas slo logra efectos innovativos
limitados, dado que al existir estndares mximos de emisiones las empresas se limitan a invertir en tecnologa
que les permita cumplirlos pero no aciertan a crear estmulos suficientes para esforzarse por quedar por debajo
de los parmetros mnimos (39).
* Instrumentos econmicos
Tanto las medidas disuasorias como las estimuladoras han sido estudiadas por la doctrina dentro de los
denominados instrumentos econmicos. En el presente punto desarrollaremos con mayor detalle algunas de las
tcnicas antes mencionadas.
Los instrumentos econmicos constituyen nuevas formas de actuacin ambiental. Dentro de esta categora se
pueden incluir aquellos que utilizan los mecanismos de mercado, incidiendo en los costes y ventajas de las
diferentes lneas de conducta de los agentes econmicos; teniendo, por tanto, cierta influencia sobre los
comportamientos en un sentido favorable para el medio ambiente.
La esencia de estos tipos de instrumentos es "alterar" el funcionamiento del mercado de modo que se incorpore
el componente ambiental, pero basndose en sus reglas que, en ltima instancia, son las que determinan el
comportamiento de los consumidores.
Respecto de este tipo de instrumentos se ha dicho que los instrumentos econmicos y fiscales pueden promover
cambios estructurales suaves, reducir los costos de transaccin para encontrar nuevas soluciones y son
relativamente fciles de corregir. Sin embargo, subsisten dudas acerca de la conveniencia de utilizar los
instrumentos econmicos y fiscales en la poltica medio ambiental. La alternativa de un concepto de
internalizacin puro adolece de falta de informacin acerca de la extensin y probabilidad de un posible dao
ambiental, de la imposibilidad de calcular el coste del riesgo ambiental, pero tambin una clara falta de voluntad
de soportar las consecuencias econmicas de una internalizacin completa del coste social (40).
Estos instrumentos econmicos son, entre otros:
10. Impuestos ambientales
Este tipo de impuestos se diferencia de las tasas o cnones por vertidos, usualmente establecidos en nuestra
regulacin ambiental ya que, en principio, las tasas, tal como vimos anteriormente, tienen una finalidad
compensatoria basada en la reconstitucin del medio agredido por el vertido o la emisin como lo son las tasas
cobradas por el municipios o las empresas privatizadas para la recoleccin y el tratamiento de los sistemas de
agua potable y saneamiento.
No obstante ello, ambos tipos de instrumentos son generalmente tratados de forma conjunta, ya que se basan en
la internalizacin de los efectos externos y el coste social. Este tipo de impuestos se distingue de los dems
impuestos porque gravan aspectos negativos del comportamiento productor o consumidor (es decir no gravan la
generacin de renta o beneficios, sino la contaminacin) (41).
La enunciacin, hecha desde el campo de la economa, demostr que haba un nivel ptimo de produccin de
contaminacin, pero que ese nivel sera menor si se tuviera en cuenta el dao producido por la contaminacin.
Aparece un dato relevante que hasta ese momento no se haba incorporado en el anlisis del comportamiento del
mercado, que es el "coste social". Ese coste "social" incorpora al dao provocado por el productor, ya que este
normalmente no lo tiene en cuenta para determinar su produccin. Si ese coste en vez de ser socializado fuera
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incorporado por el productor a sus costes "privados" de produccin, el nivel de produccin sera menor y el
precio del producto sera mayor, con lo que productores y consumidores se repartirn el coste de tener un
comportamiento favorable para el ambiente. Indudablemente esta teora se encontr con la dificultad de
determinar cul es el nivel ptimo de la externalidad. Con posterioridad, la economa desarroll algunos
instrumentos complementarios de ms fcil aplicacin que funcionan sobre la base de la complementacin de
las normas que establecen estndares o niveles de emisin, es decir con la regulacin ambiental tradicional. Una
vez establecido un lmite legal para la contaminacin se instituye un sistema de impuestos que permitira
cumplir un nivel ms bajo que el establecido legalmente. Los impuestos ms conocidos son los impuestos sobre
emisiones (o tasas por contaminacin), los impuestos sobre productos y las cargas administrativas.
A modo de ejemplo de este tipo de impuestos podemos mencionar el impuesto sobre CO2/energa que fue
concebido como un impuesto sobre los combustibles fsiles (carbn, petrleo, gas natural) a pagar por los
productores e importadores del mismo, as como un impuesto de salida que grave a los consumidores. El mismo
fue propuesto por la Comisin Europea, con la proposicin de que si se hacan inversiones para la reduccin de
las emisiones o el logro de una mayor eficiencia energtica el impuesto podra reducirse y los sectores
intensivos de uso de energa resultaran exentos. La propuesta de la Comisin despert grandes controversias,
especialmente en los pases miembros de la UE menos industrializados que necesitaban crecer sobre la base de
energa derivada de recursos fsiles (42).
11. Permisos de emisin negociables
Desde el punto de vista econmico el mercado es una institucin en la que se intercambian los derechos de uso
sobre los bienes. Frente al problema de que, en muchos casos, los bienes ambientales no tengan asignados
derechos de uso -sean bienes libres- hace que el mercado no pueda funcionar correctamente y que la asignacin
sea ineficiente. Por ejemplo, al no estar asignados los derechos de uso sobre el aire, el bien es explotado por el
primero que llega.
Al respecto, algunos economistas (43) sealaron que si todos los bienes, incluidos los ambientales, tuvieran
asignados derechos de propiedad no sera necesario determinar regulatoriamente un impuesto sino que los
mismos quedaran sujetos a la negociacin de las partes, la que alcanzara el nivel de externalidad ptimo.
El reflejo de este planteamiento tuvo en el campo de las tcnicas de intervencin ambiental como resultado la
creacin de un mercado de los denominados permisos de emisin transferibles, que garantizan que el control de
la emisin de gases contaminantes se har al mnimo coste agregado posible para la industria, si las partes
contaminantes tienen asignados permisos de contaminacin que son intercambiables a un precio que el mercado
fijar.
Este sistema de mercado de permisos de emisin busca alcanzar dos objetivos: la minimizacin de los costes de
la reduccin de contaminacin mediante la reduccin de las emisiones ms importantes all donde son menos
costosas, pero tolerando al mismo tiempo las emisiones de mayor envergadura all donde los costes de
reduccin son mucho ms altos y, en segundo lugar, se busca conciliar el desarrollo econmico y la proteccin
del ambiente, permitiendo la autorizacin de instalaciones de nuevas industrias en una zona determinada, sin
que ello suponga que va a producirse un aumento de la contaminacin en dicha rea. Para ello, el recin llegado
deber comprar los certificados de emisin antes otorgados por el Estado a las instalaciones existentes que, por
lo tanto, estarn obligados a reducir sus emisiones.
En Estados Unidos se ha utilizado este sistema en el campo de la contaminacin atmosfrica y su eficacia
parece reconocida por la opinin pblica. Sin embargo, el sistema se basa en una poltica de parcial
transparencia en la toma de decisiones respecto de la concepcin y ubicacin de los equipos que disminuyen la
contaminacin, facultad que antes recaa sobre los poderes pblicos y que ahora se atribuye con mayor
frecuencia a los particulares.
12. Ayudas pblicas
Las ayudas pblicas o ayudas financieras tienen por objeto realizar un incentivo de conductas ambientalmente
aceptables de parte de los agentes contaminadores, partiendo de la base de la transferencia desde los
presupuestos de las administraciones a los agentes contaminantes. En general, estas ayudas pblicas actan a
travs de la constitucin de fondos de Administracin de esos recursos. En la Unin Europea podemos
mencionar el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo Agrario de
Orientacin y Garanta, entre varios otros (44).
Las objeciones realizadas por la doctrina (45) a este tipo de ayudas se basan en la falta de compatibilidad entre
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este tipo de instrumentos y los principios "contaminador pagador" y de competencia que constituyen principios
bsicos del derecho europeo. Aun as, es importante sealar que las ayudas pueden provenir tanto del
presupuesto general del Estado, lo que s contrariara el principio contaminador pagador o, preferentemente, de
un fondo especial "parafiscal" establecido con los recursos provenientes de los impuestos y cnones por
contaminacin, dando as cumplimiento al principio antes enunciado.
No obstante ello, en la Unin Europea existe una gran diversidad de ayudas, que pueden diferenciarse en virtud
de sus formas y objetivos: ayudas a tecnologas limpias, prevencin de costes excesivos, subvencin de
investigacin, etctera.
* Acuerdos y medidas consensuales
13. Los acuerdos negociados
Estos acuerdos ya han sido planteados en la Unin Europea como posible tcnica de uso generalizado por la
propia Comisin Europea. La ratio de esta tcnica de intervencin no acta sobre un conflicto de naturaleza
ambiental existente sino que consiste en establecer un rgimen sectorial de naturaleza restrictiva muy intensa
con herramientas de control y supervisin pero no con la finalidad de ponerlo en ejecucin sino exclusivamente
como la idea de utilizarlo como incentivo, por su dureza, para que los destinatarios del sistema se vean
obligados a negociar con la Administracin un rgimen distinto pero voluntariamente aceptado de forma que la
Administracin ahorre recursos en costos de implementacin aunque sacrifique, en cierto grado la aplicacin
del rgimen estricto, que en ltima instancia acta en caso de incumplimiento del rgimen voluntario y
negociado (46).
En general, el mbito de aplicacin y pluralidad de funciones de este instrumento de actuacin no es slo
aplicable a relaciones jurdicas bilaterales, sino tambin como configuracin de relaciones jurdicas
multilaterales.
Por otra parte, el convenio abarca, asimismo, momentos temporales diversos, ya que no slo acta legalizando
una convergencia eventual de intereses entre la Administracin y el ciudadano sino tambin de relaciones a
mediano plazo, pudiendo configurar relaciones jurdicas permanentes entre ambas partes.
Es importante sealar que respecto de este tipo de instrumentos se han planteado mltiples interrogantes que
van desde saber si se trata de un rgimen de excepcin, a si el acuerdo logrado entre la Administracin y los
particulares es un contrato administrativo, as como si realmente es posible y legal que la Administracin se
abstenga de aplicar el rgimen vigente reemplazndolo por un acuerdo negociado.
Tal como manifiesta Hernn Lpez (47), este tipo de convenios que adems se manifiestan a travs de diversas
tipologas han sido objeto de profundas discusiones respecto de su status jurdico que se debaten entre: a) su
carcter de contrato de derecho pblico o contrato del derecho privado; b) su naturaleza vinculante o no para la
Administracin y tambin para los particulares; c) su funcin, ya que pueden ser usados tanto para acordar sobre
aspectos no regulados, como para exceptuar condicionalmente de regmenes altamente regulados; d) su
constitucionalidad, ya que los mismos pueden afectar una amplia gama de derechos constitucionales que van
desde el derecho a la igualdad hasta el mismo derecho subjetivo a gozar de un ambiente sano; e) sus efectos
respectos de terceros, tanto afectado por la falta de exigencia del rgimen vigente como por otros obligados que
no acuerdan con la Administracin pero eluden el sistema de control y sancin; f) respecto de la responsabilidad
tanto de la Administracin como de los destinatarios privados; g) respecto de las sanciones en caso de
incumplimiento de los acuerdos, entre otros.
Al respecto, nos resta mencionar que este tipo de tcnica de regulacin ha sido adoptado en nuestro pas por la
provincia de Mendoza, que ha regulado haciendo uso de algunas de las caractersticas que informan dicha
tcnica de regulacin, el control de vertidos contaminantes al dominio pblico hdrico provincial. A
continuacin, analizaremos dicho rgimen con el objeto de sacar algunas conclusiones de lo dicho hasta ahora.
IV. CONCLUSIN: UN CASO DE ACUERDOS NEGOCIADOS EN EL DERECHO ARGENTINO
a) Anlisis de los convenios de permiso de vertidos establecidos en la resolucin 778/1996 Ver Texto de la
Provincia de Mendoza
Como culminacin de lo dicho, hasta ahora nos abocaremos a tratar, a modo de conclusin prctica, los
convenios de gestin de vertidos establecidos en la resolucin 778/1996 Ver Texto del Departamento General
de Irrigacin de la Provincia de Mendoza.
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Los convenios de gestin de vertido establecidos en dicha normativa son convenios celebrados entre la
Administracin y los particulares. Estn encaminados a lograr el mejoramiento y adecuacin progresiva de la
calidad del vertido de efluentes que realiza la empresa o el establecimiento, con el objeto de que dichos vertidos
se ajusten al cumplimiento de la legislacin y reglamentacin vigente.
En virtud de la firma de tales convenios entre el administrado y la Administracin, el primero obtiene el
correspondiente permiso de vertido sujeto al cumplimiento de las condiciones establecidas en el convenio en
particular y las que fije la reglamentacin.
b) Contenido de la resolucin 778/1996 Ver Texto
La resolucin analizada tiene por objeto la regulacin de la calidad de las aguas del dominio pblico provincial,
en el mbito de la provincia de Mendoza.
Entre los objetivos fijados por la norma se encuentran los de: a) procurar la preservacin y mejoramiento de la
calidad de las aguas, de conformidad a los usos asignados legalmente o por la autoridad administrativa o a los
efectos de la proteccin del medio ambiente; b) impedir la contaminacin o degradacin de las aguas, tanto
superficiales como subterrneas, sea la misma ocasionada por causas o fenmenos naturales, como la provocada
por la actividad humana; c) conservar, preservar y recuperar los ecosistemas acuticos, en coordinacin con la
autoridad de aplicacin pertinente; d) el ordenamiento y adecuacin definitivos de los vertidos existentes a
travs de proyectos concretos de tratamientos de los mismos; e) la regulacin del procedimiento de control de
vertidos y de otorgamiento de autorizaciones y permisos.
El criterio de contaminacin o degradacin fijado se ajusta al principio de relacin con los usos asignados y se
refiere tanto al dominio pblico hidrulico, como a su entorno.
La norma establece la prohibicin general de producir cualquier tipo de contaminacin, alteracin o degradacin
de las aguas superficiales y subterrneas; de realizar cualquier tipo de vertido, derrame o infiltracin directo o
indirecto a los cursos naturales de aguas; lagos y lagunas naturales como asimismo a diques y embalses
artificiales; cauces pblicos artificiales; cualquier tipo de acueductos y a los acuferos subterrneos, de toda
clase de sustancias, lquidas o slidas, desechos o residuos, con excepcin de aquellos que se encuentren
expresa y previamente autorizadas por el Departamento General de Irrigacin. A travs de esta prohibicin,
profundamente restrictiva, la norma hace uso de los criterios clsicos de regulacin de control y sancin.
En virtud de dicha prohibicin general de realizar cualquier tipo de vertido, la resolucin establece que todo
vuelco o vertido de sustancias o efluentes al dominio pblico hidrulico, deber contar con la previa
autorizacin administrativa correspondiente. A tales efectos, expresa que toda empresa o establecimiento que
requiera permiso de vertido a la administracin deber contar, necesariamente, con el pertinente tratamiento de
efluentes, a fin que stos cumplan con los requerimientos tcnicos aprobados por el mismo.
La novedad de la normativa es que, a pesar de la ya mencionada prohibicin general de realizar vertidos,
contempla expresamente los casos en los que los industriales o empresas no cumplan ab initio con los
requerimientos tcnicos establecidos dando la posibilidad al industrial de presentar su programa de adecuacin a
los parmetros, dando lugar a la celebracin de un convenio entre las partes como condicin para la obtencin
del permiso de vertido.
En tales casos, el particular deber presentar una solicitud de suscripcin del "Convenio de Gestin de Permiso
de Vertido" para el otorgamiento de un plazo, razonablemente fundado, con el objeto de implementar un sistema
de tratamiento de efluentes que lo conduzca paulatinamente a cumplir las exigencias y lmites tcnicos
establecidos en la resolucin. La solicitud deber ser acompaada por un proyecto de tratamiento de efluentes,
con estricto cronograma de ejecucin de obras y progresiva adecuacin de vertidos.
Vencido el plazo fijado para solicitar la celebracin del convenio y no procedindose a cumplir lo expuesto,
sern considerados como establecimientos que tienen expresamente prohibido el vuelco o vertido de sus
efluentes.
Algunas de las caractersticas fijadas por la norma respecto de los permisos son: a) todo permiso o autorizacin
de vertido es precario y podr ser revocado por razones de oportunidad o conveniencia o en ejercicio del poder
de polica; b) las empresas o establecimientos debern por s mismos fiscalizar y monitorear sus instalaciones,
sistemas y efluentes con obligacin de informar de ello con la periodicidad que en convenio se determine; c) el
Departamento General de Irrigacin establecer, los valores y parmetros a monitorear, como tambin los
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mtodos analticos y modos de muestreo. Los gastos que demanden los mismos, como tambin los que
correspondan a verificaciones oficiales, sern a cargo de las empresas; d) la firma del convenio no implica el
desconocimiento de las potestades pblicas y el poder de polica del Departamento General de Irrigacin; e) las
empresas o establecimientos industriales asumen la obligacin de sujetarse a la solucin o alternativa de
saneamiento integral que los organismo de control determinen como viable con relacin a la recuperacin y uso
del canal; f) las empresas son responsables frente a terceros y frente al Departamento General de Irrigacin por
cualquier dao o alteracin que pueda causarse en la calidad de las aguas causados directa o indirectamente por
los efluentes provenientes de su establecimiento; g) las empresas o establecimientos debern cumplimentar en el
lapso de duracin del convenio todas las condiciones y exigencias tcnicas, legales y administrativas que fije la
reglamentacin para obtener el permiso de vertido correspondiente. Si transcurrido el tiempo previsto de validez
del convenio, la empresa no hubiese obtenido el permiso de vertido, por causas imputables a la misma, se
clausurar el vuelco con prohibicin expresa de vertidos a cauce pblico y sin perjuicio de las dems sanciones
que correspondieren.
c) Notas y preguntas: Los convenios de gestin de permiso de vertidos son contratos administrativos?
En principio y en razn de lo expuesto con anterioridad, podramos afirmar que los convenios de gestin de
permiso de vertido participan de la naturaleza del contrato administrativo. An as, es importante sealar que
estos convenios no se encuentran tratados por la doctrina en la enumeracin hecha a los fines de su tratamiento
(48).
La aparicin de este tipo de convenios, con sus caractersticas propias ha sido utilizada en temas como la
regulacin del ambiente sin extenderse, por lo menos hasta ahora, a otras rbitas de actuacin de la
Administracin.
El convenio administrativo como expresin del Estado cooperativo implica la bsqueda de aceptacin, sta se
encuentra enmarcada en un procedimiento administrativo iniciado con anterioridad.
Al respecto, creemos que el convenio administrativo como reflejo del acuerdo entre la Administracin y los
ciudadanos puede contribuir a aumentar la aceptacin de las resoluciones administrativas, pero no es su funcin
de alternativa al mandato imperativo lo que mejor refleja su importancia, sino ms bien, el incremento de las
posibilidades de actuacin de la Administracin que conlleva.
El contrato administrativo se caracteriza, por un lado por ser un instrumento efectivo para el cumplimiento de
los fines de la Administracin y por el otro, por la desigualdad de las partes. Estos elementos se encuentran
ambos contenidos en los convenios de gestin, por lo que constituyen elementos vlidos para su encuadre legal.
Por otra parte, respecto de la proteccin de terceros que surge de los principios del derecho civil entendemos
que la misma deber estar prevista especficamente, ya que resulta obvio que la Administracin no puede
realizar ningn convenio con un particular en perjuicio de terceros. Asimismo, se sugiere mejorar los
mecanismos de procedimiento de celebracin de los convenios que prevean la audiencia previa de partes
interesadas o potencialmente afectadas.
Respecto de la naturaleza de contrato administrativo de los convenios de vertidos, podemos sealar que en estos
existen tambin clusulas exorbitantes del derecho comn, como por ejemplo la facultad de rescindir el
convenio por s y ante s, la de dar instrucciones a su cocontratante acerca de cmo debe dar cumplimiento al
convenio.
Es fundamental entender, a la luz de nuestro sistema de garantas constitucionales, que la Administracin no se
encuentra sometida a ningn imperativo jurdico de dar preferencia a los convenios administrativos frente a las
actuaciones unilaterales tpicas de la Administracin. Se trata, en todo caso, de un criterio de discrecionalidad
mediante el cual se decidir sobre la utilizacin ms conveniente de una determinada forma de actuacin. Esto
debe tenerse presente ya que el establecimiento de la prioridad de uso de los convenios administrativos, en
algunos supuestos especiales, debera estar regulada mediante una norma a los fines de garantizar su legalidad.
Asimismo, la discrecionalidad de la Administracin para la realizacin de dichos convenios puede ser
restringida por posibles prohibiciones, la necesidad de mediar una habilitacin legal previa o las indicaciones
legales especficas segn la materia.
Por ltimo, creemos conveniente aclarar que, en rigor, la Administracin no puede obligar a la celebracin de
un convenio por vulnerar con dicha accin el mbito del ejercicio de su voluntad. La lgica indica que en los
casos en que el particular no concurra con su voluntad a la celebracin de un convenio de este tipo, corresponde,
sin ms, la aplicacin inmediata de la ley, esto es la prohibicin de realizar vuelcos de efluentes, lo que en
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definitiva implica un inmediato ejercicio de los poderes unilaterales de la Administracin. Lo mismo suceder
en el caso de incumplimiento de los trminos del programa acordado en el convenio.
Respecto de la facultad rescisoria de la Administracin, podemos sealar que la misma se encuentra sometida
siempre al inters pblico, por lo que la Administracin dispondr siempre de la facultad de rescindir para evitar
o suprimir perjuicios.
d) El convenio como forma jurdica y de actuacin de un Estado cooperativo
Tal como hemos venido mencionando a lo largo de este trabajo, se encuentra prcticamente aceptada la
necesidad de una modificacin de las funciones estatales respondiendo a la necesidad de nuevas formas de
actuacin del Estado, especialmente de la Administracin. Una mejora en el cumplimiento de las normas debe
centrar la atencin en la inclusin de fuerzas sociales como forma de incorporar criterios dentro de la misma
normativa que le permitan paliar sus propios dficits de ejecucin.
Teniendo en cuenta que el consenso constituye un principio cardinal del contrato, puede sostenerse que el
convenio implica una mayor aceptacin del mandato administrativo, en cuanto asegura una mayor aceptacin.
Esta actuacin convenida entre los particulares y la Administracin deber entenderse como una posible
sustitucin del mandato unilateral, de manera que all donde el Estado no puede cumplir sus funciones o no
pueda hacerlo del modo pretendido sin la cooperacin voluntaria de las fuerzas sociales, como es el caso del
medioambiente, podr a travs de este medio lograr dicha eficiencia.
NOTAS:
(1) Confr. Parejo Alfonso, Luciano, "Manual de Derecho Administrativo", 1994, Ed. Ariel, Madrid 3, p. 612.
(2) Parejo Alfonso, Luciano, "Manual de Derecho Administrativo" cit., p. 613.
(3) Confr. Caballeira Rivera, Mara T., "La tutela ambiental en el derecho norteamericano", RAP, n. 137,
mayo-agosto 1994, Madrid, p. 512.
(5) Hoffmann-Riem, Wolfgang, "La reforma del Derecho Administrativo", Documentacin Administrativa, n.
234, Madrid, 1994, p. 20.
(6) Alonso Garca, Enrique, "Legislacin sectorial del medio ambiente", Revista de la Administracin Pblica,
n. 137, Madrid, p. 58.
(7) Confr. Hoffmann-Riem, Wolfgang, "La reforma del Derecho Administrativo" cit., p. 24.
(8) Confr. Alonso Garca, Enrique, "Legislacin sectorial del medio ambiente" cit., p. 62.
(9) Confr. Pigretti, Eduardo A., "La proteccin legal del ambiente", en Derecho Ambiental, 1992, n. 41, p. 426.
(10) Gelli, Mara A., "La competencia de las provincias en materia ambiental", LL 1997-803.
(11) En forma general, podemos mencionar algunas de las normas que integraron el cuerpo legislativo dictado
de acuerdo a la modalidad de normas de adhesin. A este respecto cabe mencionar la ley 13273 Ver Texto (ALJA
1853-958-1-401) de bosques y tierras forestales, dictada en el 1948, modificada por decreto ley 19995 Ver Texto
(ALJA 1972-B-1163), ley 20531 Ver Texto (ALJA 1973-B-1548) y decreto ley 21990 Ver Texto (LA
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1979-A-91), que someta a bajo su jurisdiccin los bosques situados en jurisdiccin federal, as como tambin, a
aquellos ubicados en territorio de las provincias que adhirieran al rgimen establecido y fijaba en su art. 4 los
beneficios crediticios y la participacin de las provincias adheridas; la ley 20284 Ver Texto (ALJA 1973-A-586)
de preservacin de los recursos atmosfricos, sancionada en 1973, que encomendaba a la autoridad sanitaria
nacional estructurar y ejecutar un programa federal relacionado con las causas, alcances, mtodos de prevencin
y control de la contaminacin atmosfrica y someta a jurisdiccin federal a las fuentes capaces de producir
contaminacin atmosfrica ubicadas en jurisdiccin nacional y la de las provincias que adhieran a la misma; la
ley 22421 Ver Texto (LA 1981-A-188), de proteccin y conservacin de la fauna silvestre que fijaba su
jurisdiccin sobre los lugares sujetos a la jurisdiccin exclusiva del Gobierno Nacional, as como el comercio
internacional e interprovincial y en las provincias que se adhirieran al rgimen de la misma; la ley 22428 (LA
1981-A-196), de fomento de la conservacin de suelos, que en su art. 5 Ver Texto estableca obligaciones a los
gobiernos provinciales que adhirieran y en el captulo IV fijaba el rgimen de beneficios y subsidios y, por
ltimo, la ley 24051 (LA 1992-A-50) que en su art. 1 Ver Texto fija su mbito de competencia sobre "la
generacin, manipulacin, transporte, tratamiento y disposicin final de la ley de residuos peligrosos cuando se
tratare de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a jurisdiccin nacional o, aunque ubicados en
territorio de una provincia estuvieren destinados al transporte fuera de ella, o cuando, a criterio de la Autoridad
de Aplicacin, dichos residuos pudieren afectar a las personas o el ambiente ms all de la frontera de la
provincia en que se hubiesen generado, o cuando las medidas higinicas o de la seguridad que a su respecto
fuere conveniente disponer, tuvieren una repercusin econmica sensible tal, que tornare aconsejable
uniformarlas en todo el territorio de la Nacin, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que
deberan soportar la carga de dichas medidas".
(12) Confr. Alonso Garca, "Legislacin sectorial del medio ambiente" cit., p. 70.
(13) Kramer, Ludwig, "Integracin de los requisitos ambientales en las dems polticas de la Comunidad
Europea en Derecho medioambiental de la Unin Europea", Ed. McGraw Hill, 1996, Madrid, p. 71.
(14) Ampliar por resolucin Boletn Oficial de la Unin Europea 10/1995, p. 43; Libro Verde relativo al
impacto de los transportes sobre el medio ambiente COM (92), 20 de febrero de 1992; Desarrollo del futuro de
la poltica comn de transportes COM (92) 494, 2 de diciembre de 1992 y Quinto Programa medioambiental de
las Comunidades Europeas DO 1993 N. C 138, p. 1.
(17) Lpez Bustos, Francisco L., "La organizacin administrativa del medio ambiente", 1992, Cuadernos
Civitas, Madrid, p. 111.
(18) Lpez Bustos, Francisco L., "La organizacin administrativa del medio ambiente" cit., p. 115.
(19) Martin Mateo, Ramn, "Tratado de Derecho Ambiental", t. I, p. 244.
(20) En nuestro sistema federal rige el principio de no subordinacin jerrquica de las administraciones
provinciales respecto del gobierno nacional.
(21) Lpez Bustos, Francisco L., "La organizacin administrativa del medio ambiente" cit.. p. 117.
(22) Martn Mateo, "Tratado de Derecho Ambiental" cit., p. 245; Lpez Bustos, "La organizacin administrativa
del medio ambiente" cit., p. 117 y Geigel Lope Bello, "Cuatro estudios de caso sobre proteccin ambiental:
Inglaterra, Suecia, Francia y Estados Unidos", 1973, Ed. Fondo Editorial Comn, Caracas.
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(23) Martin Mateo, Ramn, "Tratado de Derecho Ambiental" cit., p. 247.

(24) Lpez Bustos, "La organizacin administrativa del medio ambiente" cit., p. 178.
(25) Es el caso de Alemania en donde este Ministerio centraliza responsabilidades relacionadas con el agua, el
aire, el ruido y residuos slidos.
(26) Martn Mateo, Ramn, "Tratado de Derecho Ambiental" cit., p. 248.
(27) Hoffmann-Riem, Wolfgang, "La reforma del Derecho Administrativo" cit., p. 36.
(28) Martn Mateo, Ramn, "Tratado de Derecho Ambiental" cit., t. 1, p. 113.
(29) En la ltima parte de este trabajo analizamos a modo de conclusin prctica el caso de los acuerdos
concertados entre la Administracin y los particulares.
(32) Moreno Molina, ngel M., "La empresa y el derecho de la Unin Europea en el medio ambiente" en
"Derecho medioambiental de la Unin Europea" cit., p. 176.
(33) Alonso Garca, Enrique, "Legislacin sectorial del medio ambiente" cit., p. 76. En opinin del autor slo
sistemas jurdicos muy sofisticados pueden poner en marcha mecanismos (mercados de derecho a contaminar
reconocidos como ttulo valor, por ejemplo) tendientes a lograr la implementacin de un estndar.
(34) Ver tratado CEE. y GATT. Ampliar por Alonso Garca, Enrique, "El derecho ambiental de la Comunidad
Europea", vol. I, 1993, Madrid, p. 56 y ss.
(35) Confr. Alonso Garca, Enrique, ob. cit., p. 74.
(36) Alonso Garca, Enrique, ob. cit., p. 79.
(37) Ampliar por Sterner, Thomas, "Environmental tax reform: the swedish experience", European
Environment, vol. 4, parte 6, diciembre 1994, ps. 20 y ss.
(38) Hoffmann Riem, Wolfgang, "La reforma del Derecho Administrativo" cit., p. 73.
(39) Confr. Hoffmann Riem, Wolfgang, "La reforma del Derecho Administrativo" cit., p. 50.
(40) Rehbinder, Eckard, ob. cit. p. 176.
18

(41) Confr. Montalvo Santamara, Alicia, "Mtodos alternativos de la proteccin ambiental, los incentivos
econmicos", presentacin en el Curso de especializacin de Derecho Ambiental en la Unin Europea, 1996 y
San Juan Mesonada, Carlos, "Incentivos econmicos en problemas ambientales", d. ant.
(42) Ampliar por Rehbinder Eckard, "Regulacin medioambiental mediante incentivos econmicos y fiscales en
un sistema federalista", en "Derecho medioambiental de la Unin Europea", ob. cit., p. 325.
(43) Ampliar por Musgrave, R., "Hacienda Pblica, terica y aplicada", 1981, Ed. Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid; Baumos and Oates, "The theory of environmental policy", 1988, Press Cambrige y Perceval, Miller,
Schroeder and Leape, "Environmental regulation", 2000, Law, Science and policy, Aspen.
(44) De acuerdo a lo manifestado por Moreno Molina slo dentro del FEDER los proyectos ambientales pasaron
de 100 millones de ECUS al ao, durante el perodo 1985-1987, a 700 millones en 1991.
(45) Moreno Molina, ngel M., "La empresa y el derecho de la Unin Europea en el medio ambiente" en
"Derecho medioambiental de la Unin Europea" cit., p. 176.
(46) Confr. Alonso Garca, Enrique, ob. cit., p. 84.
(47) Lpez, Hernn, "La regulacin del derecho sustentable en el derecho internacional y el derecho
comparado", en "Ambiente, derecho y sustentabilidad", Ed. Walsh Rodrigo y Di Paola, M. Eugenia, 2000, Ed.
La Ley, p. 479.
(48) Confr. Marienhoff, Miguel, "Tratado de Derecho Administrativo", Ed. Abeledo-Perrot, t. III.
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combustibles o a la regulacin de los productos, vgr., fertilizantes.

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(23) Martin Mateo, Ramn, "Tratado de Derecho Ambiental" cit., p. 247.

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