DERECHO AGRARIO EN EL PERU

NOCIONES GENERALES:
LAS FUENTES DEL DERECHO AGRARIO
Las fuentes son los elementos con los cuales se fija la norma y luego la ley. El
derecho Agrario como todos los derechos tienen sus fuentes en la costumbre,
la norma admitida, la jurisprudencia y la ley. Ms, esta materia tambin se halla
informada en los principios generales y especficos de la universalidad del
Derecho.
1.-La Costumbre.
Es la sucesin de comportamientos sociales y usos admitidos por La
colectividad de determinada circunscripcin territorial.
2 La Norma.
Es la costumbre sujeta a un sistema invariable.
3.- La Ley.
Es una norma de carcter jurdico elaborada orgnicamente para que se
cumpla con rigidez coercitiva.
4.-La Jurisprudencia.
Es

la praxis del

caso

particular

en

base

de

la hermenutica legal.

Esta interpretacin, uniformada por tres casos iguales en nuestra legislacin,

constituye la jurisprudencia.
Antonio C Vivancio considera que en realidad don fuentes formales del derecho
agrario objetivo en sentido tradicional, destaca el papel de la ley agraria a la
que clasifica desde diversos puntos de vista.

* Por razn de su contenido puede ser formal o material

* Por razn de su jerarqua del ordenamiento legal
* Por razn de la forma de ordenamiento de las normas que contiene, puede
ser codificada o comn.
Por su parte Manuel Gonzlez Hinojosa afirma que la ley es la fuente primordial
del derecho y seala que la norma jurdica agraria positiva es la que ordena y
regula

jurdicamente

constituyendo

el

las

relaciones

instrumento

sociales

fundamental

y
para

econmicas
la

agrarias

aplicacin

de

toda poltica agraria al regular la conducta de los sujetos.

Ma. Susana Taborda Caro sostiene que la ley es la fuente formal por
excelencia inadmisible el que algunos autores cuestionen el carcter primigenio
de la ley como fuente otorgando tal privilegio a la costumbre.
Las segundas fuentes del derecho agrario especial y excepcional son normas
especiales y excepciones que se aplicaran rigurosa y limitadamente
sin fuerza supletoria alguna y siendo completadas en cuanto a lo previsto en
las mismas pro el derecho comn
Las terceras son las normas constitucionales o fundamentales tienen
la naturaleza de mandato constitucional a afecto de que la mayora vigente se
acomode a sus principios y de que ninguna nueva disposicin atente contra las
mismas siendo ellos causa de un contrafuero.

EL MTODO DEL DERECHO AGRARIO

El derecho agrario utiliza mtodos apropiados para su interpretacin y
desarrolla. La deduccin y la induccin son los vehculos convenientes para su
labor investigativa y de estructuracin.
a. La disciplina deductiva de los principios generales.- En el Derecho Agrario,
debe comprender, la exposicin de los principios generales y tericos de la
realidad social, y luego la construccin de normas jurdicas que posteriormente
pueden traducirse en preceptos legales.

b. El

mtodo

de

la

objetivizacin

de

la

norma.-

Investigados

los datos sociolgicos y averiguadas las frecuencias estadsticas de la vida

rural, el Derecho Agrario, registra las normas consuetudinarias o de simple
costumbre que rigen las relaciones de la actividad agropecuaria, y luego en
base de esa experiencia, establece las normas jurdicas (preceptos legales)
capaces de regular su desarrollo. De esta manera, la tradicional fundacin
sociolgica de la comunidad indgena, regida por normas consuetudinarias
desde el incario, ha sido homologada institucionalmente en la Ley de Reforma
Agraria.
c. La investigacin histrica, sociolgica y monogrfica.- La interpretacin de
las hechos sociales y jurdicos, es completa cuando el proceso de investigacin
comprende el hecho en si, el hecho en la dimensin del tiempo y la
caracterizacin del hecho en la magnitud socio-geogrfica en estudios
especializados (monografas).
La actividad Agraria es una de las primeras preocupaciones de la humanidad;
las primeras normas se remontan en el Cdigo Hammurabi, ya que se
encuentran muchas normas para el agro, los Leyes de Manu, la Ley, de las XIItablas y la misma Biblia ya, signan en sus textos normas agrarias.
En el imperio se desarrollo las grandes reformas por la tenencia de la tierra
impulsada por el Tribunal plebeyo que en nuestra poca es el defensor del
pueblo.
La eclosin del imperio Romano se debi a la reforma Agraria llevada, a cabo
por Julio Cesar que distribuyo la tierra segn el numero de hijos.
Para que se haya consolidado como un derecho autnomo se han debido
suceder muchos acontecimientos que resquebrajaron de derecho Civil en
derecho pblico, derecho Privado y Derecho Social.
En 1879 ao de la revolucin francesa se firmo la declaracin del hombre y del
ciudadano que significo el certificado de defuncin de la monarqua absoluta,
bajo cuatro principios fundamentales: Libertad, Igualdad, Fraternidad y
Seguridad.

MARCO HISTORICO

El Derecho Agrario como producto jurdico, cultural Y Humanista surge y

evoluciona a travs de la historia con transformaciones de las estructuras
polticas, econmicas y sociales de los pueblos.
Las primeras normas jurdicas, han sido de esencia agraria basadas en el
Derecho Consuetudinario debido a que el hombre transpone el umbral de la
historia.
En la era neoltica cuando domestica a los vegetales (agricultura) y a los
animales (ganadera), desarrolla

sus

innatas

aptitudes

creativas

organizativas. En efecto, uno de los mas antiguos textos de derecho

positivo llegado a nuestros das, es el Cdigo de Hamurabi (1780 a.c. 686
a.c.) que trataba en particular a las relaciones jurdicas entre el hombre y la
tierra. Tambin las Leyes de Solom (640 558 a.c) rigieron principios de
formas agrarias que promovi el parcelamiento de las tierras y estimul
la pequea

propiedad, con el fin de luchar contra el acaparamiento de

tierras y la creacin de latifundios.

Por su parte los Romanos, dedicaron a la regulacin de la agricultura las
partes mas importantes de la Ley de las Doce Tablas y dictaron entre los
Siglos V y I a.c. no menos de siete leyes agrarias. El Derecho Romano
como sabemos, despus de una larga evolucin se cristaliz en el corpus
Juris Justiniano perfeccionando el Derecho de Propiedad privada individual
con la marcada tendencia egocentrista As mismo, en la provincia de Satipo,
estudios existentes refieren
ocupada

probablemente

que en esta, parte de la Selva Central fu

hace

3,500 aos,

muestra

de ello existen

petroglifos, restos de cermicas y hachas de piedra.

En la poca preincaico, cuando los Arawak fueron desplazados a zonas
inundables de la cabecera de Ri Ucayali, se refugiaron en las terrazas no
inundables ubicadas al noreste del codo del Ro Tambo, conformando la
gran familia Ashninka; y d origen a los Piros, Simironches, Ashninkas,
Machiguenga,

Nomatziguenga,

Yaneshas,

Kaquintes,

Amueshas

Amewakas. Segn afirman los cronistas, en la poca incaica, los incas

hicieron una divisin tripartita de las tierras cultivables de los Ayllus; una para
el pueblo o gente comn (Hatun- runa), otra para el Inca y la nobleza, y la
tercera para el Sol y las divinidades .
En primer lugar, los incas mantuvieron y perfeccionaron el sistemas de
distribucin de las tierras de los Ayllus, adjudicando a los naturales la extincin
necesaria para una holgada existencia; y el resto de las tierras se daban al
Inca y al Dios Sol, que por lo general eran menores . Cuando la gente del
pueblo creca en nmero se quitaba de las tierras del Sol y del Inca , para
los vasallos .

En otros sistemas agrarios en el Incanato encontramos:

a. Rgimen de tierras con pastos naturales; los Incas separaron las tierras que
no eran tiles para la agricultura habindola asignado para el pastoreo, la
caza y la extraccin forestal.

b. Tierras forestales o montes, estas tierras fueron reservadas como moyas del
Inca que permitan

solo la extraccin de lea para

ser usada como

combustible o madera para la construccin de viviendas.

El tupu incaico y la unidad agrcola familiar Los Incas respetaron el sistema

de las tierras del pueblo, a razn de un Tupu para un plebeyo casado y sin
hijos; y para los que tenan le daban por cada hijo varn un tupu y para las
hijas medio. Las diferentes extensiones del tupo, se asignaban segn las
distintas localidades y dentro de stas del mismo modo.
Diversos autores demuestran que el tupo no era una unidad de medida, sino
una cantidad de tierras que variaba en razn de la capacidad de producir lo
necesario para el sustento de la familia y la capacidad de su trabajo.
El imperio se preocupaba para que los ayllus fueran atendidos primero, que la
superficie de la tierra sea en partes iguales y necesaria para la vida de cada
familia multiplicada por el nmero de ellas, lo que ha llevado a decir que la

poltica agraria de los incas puede ser considerada como la mas justa y
ltima palabra de la colonizacin moderna. En esta poca, no se tomaba en
cuenta a la tierra frtil, a los nutrientes necesarios y al control de su
degradacin;

sino que se constitua

como una fuente de trabajo, de

produccin y econmica para su poblacin. Durante el reinado de Tupac

Yupanqui, en Apurmac tierras de los Yanas debido a la necesidad de
solucionar el espacio vital mediante el uso de la fuerza y la habilidad
guerrera que dominaban y buscaban

nuevas tierras; se

produjo

la

sublevacin de los rebeldes Chancas, para ello, invadieron el Cusco sitindolo

por meses. Lo que motiv la huida del Inca juntamente con su hijo LLahuar
Huarac (que

llor sangre); solo en el escenario

apareci

el prncipe

Pachacutec, que logr el desalojo del Cusco librndose la batalla final en la

pampa (anta), empezando as la persecucin hasta el valle de Apurimac.
Posteriormente a un sector vencido, se les reconoci sus derechos y a sus
generales chancas denominados sinchis, se les incluy en la clase militar
para las conquistas, stos vencidos Chancas fueron captados por el Imperio
Inca haciendo contraer matrimonio con las acllas cusqueas, y fueron
empleados para la conquista incaica a otras latitudes; mientras que los
vencidos que no admitieron las pretensiones de Pachacutec, retornaron otra
vez a Apurimac, y fueron obligados a buscar

nuevas tierras para su

conquista, llegando as al valle de Satipo de Selva Central. Y por la cuenca

del ri Huallaga, Tocache, Lamas y diversos lugares de la Selva Baja Oriental,
se le asign tierras a los dems vencidos para su subsistencia denominadas
yanacunas.
Para los espaoles el descubrimiento y conquista del Imperio Incaico en los
principios del siglo XVI, signific un hecho importante; como salir de ser la cola
de Europa. En Europa, la poltica econmica interna era el mercantilismo y
esta doctrina que preconiza la fuente de riqueza para los pueblos,, era la
acumulacin de metales preciosos (oro y plata). Los espaoles siguieron esta
ideologa .Los espaoles llegaron a todos los rincones posibles en busca de
riquezas de oro y plata, motivo por el cual dejamos de ser un pueblo agrario
para ser un pueblo sojuzgado. Los espaoles al llegar destruyeron todo el

aparato poltico administrativo de los antiguos peruanos, as lo afirma

Garcilazo de la Vega.
Durante la Edad moderna en el Per como en el resto del Amrica, se vivi
bajo la denominacin colonial ,siendo sometidas las tierras agrarias a dos
regmenes: Por un lado la propiedad privada de cuo feudal que constituy el
mas slido elemento de riqueza y la parte mas importante de un patrimonio
soberano de los Estados. Y de otro lado, encontramos la propiedad comunal
Los espaoles encontraron en la zona andina una de las culturas agrcolas
mas desarrolladas del mundo, sus orgenes fueron netamente agrarios, tenan
una red de depsitos para almacenar su cosecha, etc. Los europeos solo
respetaron

y aprovecharon

una fraccin de

todas esas tcnicas y

experiencias. Se produjo la sustitucin parcial de cultivos por otras trados de

Europa. Las tierras agrcolas fueron distribuidos por el rgimen colonial.
La poca colonial, fue una etapa de transformacin y degradacin, donde los
Incas se sucumbieron ante los espaoles y no tuvieron mucho conocimiento
sobre el espacio de Satipo. Los espaoles optaron por desprestigiar a los
Ashnincas acusndoles como chunchos, come gente, con la finalidad de
que los grupos tnicos no se subleven. A finales de la colonia

recin

enfocaron su inters en la Selva Central la que fue fortalecida en la poca

Republicana por los frailes franciscanos. Ingresan a esta parte del territorio
amparados en la cruz y la biblia para evangelizar a los nativos, partiendo
del convento de Santa Rosa de Ocopa (Concepcin). Ingresando por la
parte del territorio actual de Llaylla, pasando por Mazamari hasta Puerto
Ocopa donde se asentaron y conquistaron a los nativos.
En 1898 ingres el primer colono a Satipo. Augusto Hilser, conjuntamente con
el Monseor Francisco Irazola; partieron de Ayacucho, por el Ri Apurimac
continuando por el Ri Ene ingresando por el Ri Peren a Pangoa y a Satipo
hasta llegar a Pampa Hermosa en 1915.
En 1919 comenzaron a
En 1926 comenzaron

establecerse numerosos
a llegar

los primeros

colonos
colonos

extranjeros.
de

Yauyos.

En 1927 llega el primer grupo organizado de colonos para iniciar la explotacin

de recursos naturales de estas tierras. Sin embargo, esta explotacin no
fue controlada legalmente y no fue compartida con la proteccin del bien

comn, lo cual se traduce en explotacin desigual e indiscriminada de tala del

bosque; adems en esta poca de dominacin espaola, se suscitaron
enfrentamientos y rebeliones a razn de los abusos contra estos pueblos
nativos; la de mayor

alcance

fue

la de Jos Santos Atahualpa.

El Derecho Agrario Peruano, naci as del mestizaje producido por la

introduccin del Derecho Castellano de origen germnico y fuertemente
influenciado por el Derecho Romano, se consolida por costumbres oriundos
de la vertiente ecolgica de los andes, en cuyas races persisten como
respuesta al enigma de las frustraciones los transplantes de otras instituciones
agrarias

que

son

ajenas

nuestra

realidad.

Satipo durante la poca republicana, estaba gobernado por curacas que

gobernaban a tribus nativas; quienes se caracterizaban por ser hostiles,
salvajes, agresivos y sus relaciones sociales seguan siendo primitivas.
Este momento histrico ha sido sealado

como el

nacimiento

de los

derechos sociales. En primer lugar, el Derecho Laboral que predic el

respeto por la dignidad humana de los trabajadores, y despus el Derecho
Agrario que surge con cierto retraso debido a que los campesinos en su
aislamiento geogrfico y mental, percibieron diariamente la importancia de su
rol en lo econmico y social.
A partir del ao 1995 en adelante, el programa de repoblamiento alent a
mas colonos a infiltrarse en la selva (monterreal) para depredarlo, dejaron
sus antiguas Propiedades Agrarias con tierras pobres de nutrientes para
buscar

otras

nuevas con abundante

vegetacin y tierras agrarias con

suficientes elementos nutritivos (frtil). As mismo al realizar una accin

depredadora de los bosques, afecta el bien comn y quiebra el equilibrio
ecolgico. Es decir se implanta costumbres exgenos de la sierra y costa.
Estos agricultores sin capacitacin en lo que se refiere a conservacin de un
ambiente sano y equilibrado con la naturaleza, y sin tcnicas en el manejo de
una actividad agraria organizada o agricultura ecolgica, trae consecuencias
que no permiten el desarrollo sostenible de Las Comunidades Nativas y
menos, que se logre un derecho justo de todo ser humano

EVOLUCION DEL DERECHO AGRARIO PERUANOLAS RACES ANDINAS

Algunos autores han puesto en duda la existencia de un derecho prehispnico

por noajustarse al modelo europeo continental (romano-germnico), que nos
fuera impuesto porEspaa, lo que equivaldra a negar tambin la existencia del
derecho islmico aplicado en la pennsula ibrica por los rabes durante siglos,
si entendemos como derecho un sistemas denormas coercitivas aplicables por
el poder organizado dentro de un territorio determinado,que puede expresarse
tanto mediante la norma escrita como por la costumbre convertida
eno0bligatoria, tenemos que coincidir con Javier Vargas en que la historia del
derecho peruano debe comenzar con el poder incaico sin dejar de tener en cue
nta sus antecedentesde los pueblos anteriores.

EL RGIMEN DE LAS TIERRAS EN EL AYLLU PRIMITIVO

Desde tiempos inmemoriales se desarrollaron en la regin andina diversas
culturas cuyaclula social fue el ayllu, organizacin basada en el ius
sanguinis. Cada ayllu era gobernado por un curaca que perciba el producto de
una parcela trabajada colectivamenteen reciprocidad de sus servicios de
defensa contra las agresiones externas y de organizacinde las actividades de
los miembros del ayllu. Los ayllus integraban macroetnias gobernada por
grandes seores (hatun curacas).

DISTRIBUCIN DE LAS TIERRAS

El territorio del ayllu denominado marca estaba sujeto al siguiente rgimen:

LLACTAPACHA o tierras de cultivo inmediato que se distribua peridicamente

entre las familias del ayllu o razn de un tupu para el hombre y medio tupu
para la mujer, efectundose las labores de siembra y cosecha bajo sistemas
decooperacin (minga), reciprocidad o ayuda mutua (ayme), siendo el producto
de lacosecha de cada lote objeto de apropiacin individual del titular.

MARCAPACHA o tierras de barbecho. Era de uso comn y servan de reserva

parala ampliacin de las tierras cultivables del ayllu.

VERTICALIDAD TERRITORIAL DEL AYLLU

Recientes estudios histricos han demostrado con abundancia de fuentes
documentales quela tenencia de las tierras del ayllu y de la pachaca
(agrupacin de ayllus) era dispersa ydescontina dndose casos de
interferencia de las tierras de unos ayllus con las tierras deotros en un mismo
microlima.
Este modelo de explotacin macro adaptiva de los recursos naturales en los
distintos
pisos ecolgicos que ofrece la geografa andina, permita a los ayllus gozar de
una produccin variada y permanente lo que fue una de sus caractersticas fun
damentales, yrevela que el ideal de la unidad agrcola familiar no era una
parcela sin solucin decontinuidad sino al contrario, poseer el mayor numero de
micro-hbitats posible, no siendoel territorio del ayllu necesariamente continuo.
Esta concepcin vertical de la explotacin de la tierra es opuesta al tipo
europeo horizontal que se expresa en la unidad familiarcomo una parcela sin
solucin de continuidad, de ah que el ordenamiento rural de minifundios
como

tcnica

de

modernizacin

de

la

agricultura

resulte

contraproducentedentro del mundo andino.La discontinuidad y dispersin de

las tierras de loas ayllus en un mismo microlima seexplica por su integracin a
base de pertenecer a la misma familia extensa (ius sanguinis) yla interferencia
de la legislacin espaola que veremos ms adelanteLas aguas, tierras de
pastos y bosques pertenecan a la federacin de ayllus establecidosalrededor
de una misma aldea (pachaca).

RGIMEN AGRARIO DEL ESTADO UNIVERSAL ANDINO.

Los incas respetaron el ayllu como la base de la organizacin social y

econmica delimperio, pero le dieron una nueva fisionoma acorde con las
necesidades del estadouniversal andino (monarqua teocrtica y hereditaria).
Convirtieron el territorio con un lazodecisivo de unin entre los miembros del
ayllu (ius soli) valindose del sistema de mitimaes para desbaratar a las
confederaciones que haban cohesionado a los ayllus, conlo que perdieron
vigencia los vnculos de carcter personal, consanguneo y religioso.

DISTRIBUCIN DE LAS TIERRAS DE CULTIVO EN EL INCARIO

Segn afirman los cronistas, los incas hicieron una divisin tripartita de las
tierrascultivables de los ayllus, una para el pueblo o gente comn (hatun runa),
otra para el inca yla nobleza, y la tercera para el sol y las divinidades.En primer
lugar, los incas mantuvieron y perfeccionaron el sistema de distribucin de
lastierras de los ayllus adjudicando a los naturales la extensin necesaria para
una holgadaexistencia aun en los casos que el estado hubiera participado en la
construccin de obras deregado, del resto de las tierras se daban las partes
del inca y del sol, que por lo general eranmenores cuando la gente del pueblo
creca en nmero se quitaba de las tierras del sol y delinca para los vasallo.
Esta frmula no era rgida ni pareca haberse establecido en forma general y
excluyente deotras formas distributivas, murra ha sostenido que pueden
agregarse algunos mtodos msde lograr acceso a la tierra, aunque no lo
precisa.

EL DERECHO AGRARIO EN LA EPOCA COLONIAL

ANTECEDENTES ESPAOLES.

El fuero juzgo, es el primer antecedente del derecho espaol territorial

elaborado en Toledo en el ao 654. Cada regin mantuvo su independencia

para no caer en otro tipo de dominacin.

Se dice que el primer producto de la reconquista de 1492 fue el Fuero Viejo

de Castilla que naci aproximadamente en el ao 1050. Estas concesiones
otorgadas por la Corona o los seores feudales configuraron la particular forma
de tenencia de la tierra de cada regin, provincia o localidad de la Espaa
Medieval.
Con motivo de la reconquista total de Espaa se intento unificar la enorme
diversidad de legislaciones locales o regionales por lo que se crearon las Siete
Partidas de Alfonso X el Sabio las cuales se aplicaron en forma supletoria.
A travs de las leyes agrarias una se ha realizado no pocas veces una
verdadera revolucin que ha transformado la estructura econmica y jurdica de
los pueblos.
El problema de la propiedad de la tierra no es nuevo para Mxico. Su posesin
y explotacin han sido de enorme importancia desde la poca colonial.
Espaa conservo partes de las instituciones indgenas e implemento otras
europeas. Apoyando su derecho de propiedad en bulas expedidas por el Papa
Alejandro VI en 1493 (INTER CAETERA Y HODIESIQUIDEM) y el tratado
de Tordesillas de 1494, los soberanos espaoles y portugueses estuvieron
facultados para decidir el rgimen de los territorios conquistados y se encuentra
diferentes instituciones: de propiedades privadas, encomiendas, mercedes
reales, composiciones y confirmaciones y de propiedad pblica tierras del
estado, tierras de los pueblos y tierras de uso individual de los municipios.
La dominacin de los espaoles cambio radicalmente el sistema poltico de
los reinos y cacicazgos existentes en el territorio que dominaron. Lo que era
un mosaico de pequeas naciones independientes unas, sometidas otras
a los reinos de la triple alianza (aztecas, acolhuas, texcocanos) quedaron

bajo el poder de los reyes de Espaa formando una sola unidad territorial y
administrativa: la Nueva Espaa gobernada por un virrey.
En el sistema de propiedad se introdujeron modificaciones substanciales
determinadas por las necesidades imperiosas de la conquista y del
poblamiento de los nuevos dominios:
a) La recompensa de los servicios prestados por los conquistadores.
b) El estmulo para establecer una corriente continua de colonos hacia
la Nueva Espaa a fin de consolidar la dominacin en la misma y su
explotacin econmica.

c) Proporcionar mano de obra a los terratenientes espaoles con objeto de

que pudiesen cultivar sus propiedades.

d) Mantener la sumisin y asegurar la subsistencia de los pueblos

indgenas conquistados.

De la atencin inmediata de estas necesidades surgi la configuracin de la

propiedad agraria durante la poca colonial.
Los reyes espaoles, por virtud de la conquista y del reconocimiento de sus
derechos sobre el nuevo continente que hiciera el Papa Alejandro VI en varias
bulas, expedidas al efecto, eran los propietarios de todo el territorio de las
Indias. Basndose en su derecho preeminente, empezaron a repartir tierras
para responder a las necesidades antes aludidas.
a) Se dieron, grandes extensiones de tierra a los conquistadores en
pago de sus servicios y en menor extensin por medio de las mercedes
reales, a los colonos. Este fue el origen de la propiedad privada en la
Colonia, antes desconocida en los pueblos indgenas. Para que contaran
conquistadores y colonos con el personal necesario a fin de que
explotaran sus propiedades, se instituyeron los repartimientos de indios

que consistan en la asignacin de un buen numero de aborgenes que

se ponan bajo la autoridad de un espaol que contraa, al obtener el
repartimiento, la obligacin de convertirlos a la religin catlica. En la
realidad de las cosas nunca se ocuparon de cumplir ese cometido y
como los indgenas que configuraban en los grupos asignados a los
espaoles posean tierras, estos, a menudo los despojaban de ellas.
b) La mayora de los nativos, sin embrago, resultaron favorecidos, cuando
menos legalmente, por la conquista, pues los reyes de Espaa, al
tener conocimiento de los abusos que los colonos cometan sobre las
personas y propiedades de aquellos, ordenaron que se les devolviesen
las tierras de que hubiesen sido despojados. As nacin la primera gran
institucin

del

derecho

agrario

mexicano:

la

restitucin

de

tierras.

c) Al propio tiempo, en varias cedulas reales se confirmo a los pueblos de

indios en la posesin de las tierras que estaban cultivando y se ordeno
que a los cabezas de familia que carecieran en medios de vida, se les
repartiesen las extensiones de tierras necesarias para su sostenimiento.
As se origin la segunda gran institucin del derecho agrario mexicano:
la dotacin de tierras.

d) A los pueblos de indgenas se les otorgaron: 1.- Una extensin para

que edificaran sus casas, que se conoce con el nombre de fundo
legal. 2.- Otra para que con sus productos se pagaran los tributos al
rey, denominada propios que era administrada por los respectivos
ayuntamientos. 3.- Otra ms generalmente en tierras de monte o de
agostadero, para que los ganados de los indios no se revolviesen con
los de los espaoles y tambin a fin de que provechasen los productos
naturales.

stos

eran

los

ejidos

porque

estaban

colocados

la

salida de los poblados. 4.-Para el sostenimiento de cada familia se

asignaron tierras de labor que se les repartan en parcelas y por eso se
llamaban de comn repartimiento.

La propiedad de todas estas tierras perteneca a los pueblos y no a las

personas particularmente consideradas; pero las familias se sucedan por
generaciones en la posesin de ellas y, de hecho, constituan una especie de
propiedad privada familiar.

e) En la poca precolonial, cuando una familia del calpulli dejaba de cultivar

la parcela que posea en el mismo durante dos aos consecutivos,
perda su derecho sobre ella. Esta disposicin se conservo durante la
dominacin espaola y es una tercera institucin del derecho agrario
mexicano:

el

cultivo

obligatorio

de

la

tierra.

f) Toda la parte del territorio de la Nueva Espaa que no era de propiedad

particular o de los pueblos de indios, perteneca a los reyes espaoles
y formaba los llamados bienes realengos, de los que siempre se podan
desprender por medio de mercedes o de ventas.

g) La Iglesia Catlica nica en Espaa y sus dominios, no poda poseer

bienes

races;

pero

al

margen

de

esta

drstica

disposicin,

por

donaciones de particulares y complacencia de las autoridades, adquiri,

durante el virreinato, gran numero de propiedades urbanas y rusticas
con cuyos productos atenda a los gastos del culto y de las instituciones
asistenciales de carcter educativo, hospitalario, etctera que sostena.
La distribucin de la propiedad territorial en la poca colonial, aparentemente
era perfecta puesto que favoreca a todas las clases sociales; pero en realidad
resultaba extremadamente de hecho aun cuando no lo fuese de derecho, pues
debe reconocerse que todas las disposiciones dictadas por los reyes espaoles
en materia agraria estuvieron inspiradas siempre en los ms nobles propsitos.
h) Conquistadores y colonos obtuvieron las tierras de mejor calidad y
en grandes extensiones. As naci el latifundio en la nueva Espaa.
En cambio a los indgenas se les dieron, generalmente extensiones

reducidas y de suelos de mala calidad. Con el transcurso de los

aos, cada pueblo se vio rodeado de grandes propiedades privadas
y aun cuando sus habitantes vivan en la pobreza sostenindose de
los productos de sus exiguas posesiones con el misrrimo salario
que obtenan jvenes y adultos en las haciendas de los espaoles
aumentaban ao con ao. Bien pronto ni los hacendados pudieron
dar trabajo a todos los campesinos que l solicitaban ni las tierras de
que disponan los pueblos fueron suficientes para satisfacer sus mas
elementales

necesidades.

i) La superficie de la Nueva Espaa era inmensa: se extenda al norte y

al sur sin lmites definidos y en cambio su poblacin no pasaba a fines
de la poca colonial de seis millones de habitantes. Hablar e problema
agrario en esas circunstancias parece absurdo; pero lo cierto es que el
problema se presento en las zonas superpobladas en donde la presin
demogrfica era ms intensa y el numero de los carentes de patrimonio
y de trabajo crecan sin cesar.
La miseria y los abusos de que era victima la poblacin indgena sembr la
inquietud y el descontento en los campos de la Nueva Espaa hasta llegar a
un punto crtico que determin la revolucin de Independencia. El fondo de
esta revolucin fue de carcter agrario pues la promovi un cura que estaba
en relacin directa y cotidiana con los campesinos, que se daba cuenta de los
sufrimientos que padecan bajo la dominacin espaola, y los campesinos lo
siguieron y lucharon a su lado movidos por la falta de trabajo y de tierras, y por
el odio que les inspiraban sus opresores.
La prueba concluyente de que la causa de la Revolucin de Independencia
fue de carcter agrario, la tenemos, primero en que en cuanto estall, el
gobierno de Espaa ordeno en varias disposiciones que se repartieran tierras
entre los indios cabezas de familia que las necesitaran y, despus, en el
hecho de que una vez obtenida la autonoma poltica no ces la agitacin sino
que se sucedieron los desrdenes e una serie interminable. No poda haber
sido de otro modo: con la independencia no obtuvieron las masas rurales
las tierras que necesitaban para vivir y por eso secundaron toda asonada,

todo levantamiento, pues preferan seguir viviendo a morir de hambre en el

desamparo de sus pueblos.

LA CONQUISTA
La conquista no se limito a la simple apropiacin del territorio , lo cual hubiera
sido, por un lado, un acto de bandidaje, y por otro, no hubiera asegurado a la
Corona espaola la titularidad sobre las inmensas regiones descubiertas sino
que fue necesario sustentar dicho acontecimiento.
La Corona Espaola, por conducto de Carlos V, proclamo su dominio absoluto
sobre las tierras de la Nueva Espaa mediante la ley del 14 de Septiembre
de 1519, denominada Que las indias Occidentales estn siempre unidas a la
Corona de Castilla y no se puedan enajenar .

LA REFORMA AGRARIA EN EL PERU

LA REFORMA AGRARIA PERUANA fue una de las ms radicales de Amrica
del Sur. Las condiciones internas para su realizacin se presentaron en los
aos cincuenta del siglo recin pasado y fueron varias: (a) las migraciones del
campo a la ciudad se incrementaron significativamente, y en las clases urbanas
acomodadas apareci el temor a la formacin de cinturones de pobreza que
empezaban a rodear las principales ciudades; (b) las recurrentes y masivas
manifestaciones reivindicativas de campesinos, muchas de las cuales
culminaron en la toma de tierras de las haciendas; (c) una extrema
concentracin de la propiedad de la tierra, la pobreza omnipresente de la
poblacin

rural

la

difusin

de

relaciones

laborales precapitalistas,

particularmente en la sierra; (d) la necesidad de ampliar los mercados para una

industria en gestacin, que no poda desarrollarse en un medio rural con esas
caractersticas. La clase poltica conservadora, reacia a la idea misma de una
reforma agraria, se vio obligada a aplicar alguna forma de intervencin para
modificar la estructura de la propiedad. As, en las dcadas de 1950 y 1960 una
serie de hechos dieron inicio a la transformacin del campo peruano. En 1956
un Gobierno de derechas form una comisin para la reforma agraria y la

vivienda; en 1962 una Junta Militar de Gobierno dio una ley de reforma agraria
que, en la prctica, convalidaba la ocupacin de tierras por campesinos en los
latifundios de los valles de La Convencin y Lares, en el departamento del
Cusco; en 1964 un Gobierno democrtico aprob una Ley de Reforma Agraria
que deba tener alcance nacional pero que, a falta de decisin poltica, fue
tmidamente aplicada; en 1969, por ltimo, un Gobierno Militar expidi y ejecut
una nueva Ley de Reforma Agraria, esta vez con el respaldo de la institucin
que era y sigue siendo la ms organizada del pas: las Fuerzas Armadas.
Con la reforma agraria, el Gobierno del general Juan Velasco Alvarado culmin
un ciclo que puso fin al largo periodo en el que las haciendas tradicionales
organizaban la sociedad y la economa provincianas en gran parte del pas, fin
al que contribuyeron en gran medida la expansin de los mercados aunque
fuese incipiente en las reas rurales; el mejoramiento de la comunicacin
vial, que vincul territorios aislados y permiti la circulacin de bienes y
personas; el desplazamiento de la importancia de las actividades econmicas
agrarias por otras de base urbana, y las intensas movilizaciones campesinas.
La reforma agraria se ejecut sobre todo en la costa y en la sierra del pas, las
dos regiones con mayor poblacin rural y mayores reas de uso agropecuario.
Entre junio de 1969 y junio de 1979 se expropiaron 15.826 fundos y ms de 9
millones de hectreas. La mayor parte de esta rea fue adjudicada a 370 mil
beneficiarios.1 Todos los latifundios y muchos predios de menor tamao fueron
expropiados. La clase terrateniente fue liquidada social y econmicamente.
Sobre el rea de las haciendas fueron organizadas empresas asociativas
(cooperativas agrarias de produccin-CAP y sociedades agrcolas de inters
social-SAIS), con la finalidad de mantener economas de escala y la
infraestructura (de riego y otras). Tambin se adjudicaron tierras a otras
asociaciones: grupos y comunidades campesinas y empresas de propiedad
social. Solo una reducida minora de tierras fue entregada a individuos. La
radicalidad de la reforma puede ser mejor apreciada si se considera que 71 por
ciento de las tierras de cultivo bajo riego, que haban sido de propiedad
privada, fueron expropiadas y adjudicadas; lo propio ocurri con 92 por ciento
de las tierras de cultivo de secano (dependientes de las lluvias) y 57 por ciento
de los pastos naturales.2 El porcentaje de beneficiarios, sin embargo, no fue
tan espectacular: alrededor de una cuarta parte de familias rurales (370 mil).3

La cooperativizacin de las haciendas y de las SAIS fue un fracaso. La mayor

parte de cooperativas, desprovistas de personal tcnico y gerencial,
difuminadas las jerarquas internas que requiere el manejo de empresas
complejas y tironeadas por intereses contradictorios de los trabajadores, que al
mismo tiempo eran propietarios y asalariados, sucumbieron y fueron
parceladas en unidades familiares por los propios asociados. La mayor parte
de las SAIS, por su lado, sucumbieron asimismo al mal manejo empresarial y al
asedio campesino, tanto interno como externo, para diluirse en las
comunidades campesinas circundantes y tambin en parcelas familiares.
Factores externos coadyuvaron a este desenlace: a partir de 1975 se manifest
una aguda crisis econmica que perdurara hasta comienzos de la dcada de
1990. Si bien la reforma agraria no alcanz a la selva, en los aos del Gobierno
Militar se dieron dos normas importantes desde el punto de vista del acceso a
la tierra y de seguridad de la tenencia. En 1974 el Gobierno Militar promulg la
Ley de Comunidades Nativas y Promocin Agraria de las Regiones de la Selva
Alta y Selva Baja, para regular el acceso a la tierra en la regin amaznica. La
mayor contribucin de esta ley fue el reconocimiento del derecho de los
asentamientos indgenas a la propiedad legal de sus tierras. Esta ley (20653)
declaraba la tierra comunal indgena como inalienable, imprescriptible e
inembargable. Sin embargo, reconoca derechos sobre la tierra solo a las
comunidades nativas, es decir, a los asentamientos locales y no a los pueblos
indgenas en tanto pueblos originarios.4 LECCIONES DE LA REFORMA
AGRARIA La reforma agraria es an un tema controvertido, pues muchas de
las personas que se beneficiaron, as como de las que resultaron perjudicadas,
todava estn activas. Sus crticos subrayan el hecho de que: (1) el agro se
descapitaliz (con lo que se perdi parte de la infraestructura, de la maquinaria
y del conocimiento empresarial acumulado); (2) la agricultura y la ganadera
retrocedieron desde el punto de vista tcnico (tanto en software cuanto en
hardware); (3) no resolvi el problema de la extendida pobreza rural (aun hoy
da 72,5 por ciento de la poblacin rural es pobre, y 40,3 por ciento
extremadamente pobre; vase, en el anexo, el cuadro 1); (4) hubo falta de
coherencia del modelo econmico que, por un lado, distribua las tierras y, por
el otro, subsidiaba las importaciones alimentarias que depriman los precios de
los productos que ofrecan esos mismos beneficiarios de la reforma agraria.

Estos argumentos no son necesariamente rechazados por los defensores de la

reforma agraria, quienes dan prioridad a otros logros que ms que
compensaran los impactos adversos mencionados, entre ellos: (1) la reforma
agraria fue un acto de justicia redistributiva, que permiti el acceso directo a la
tierra
a un gran nmero de pobres rurales; (2) desplaz de la sociedad rural a los
terratenientes tradicionales, eje del poder gamonal, sustento de un orden
semifeudal reaccionario y antimoderno; (3) vinculado a lo anterior, dio un golpe
definitivo a las relaciones serviles a las que estaban sometidos centenares de
miles de campesinos; (4) contribuy a democratizar la sociedad rural, e hizo as
posible la incorporacin de millones de peruanos a la colectividad poltica y a la
condicin ciudadana. Aun hoy, despus de ms de tres dcadas, la posicin
respecto de la reforma agraria implementada por el Gobierno Militar del general
Velasco es utilizada para caracterizar a las personas a partir de la opcin
ideolgica neoliberal dominante. Quienes defienden la reforma agraria son
ubicados

en

el

campo

de

los

estatistas,

populistas,

cepalistas,

antimodernizadores y de los que tienen escasa fe en el mercado. En

resumidas cuentas, se los sita en el campo de lo obsoleto. En el Per, todava
la Constitucin de 1979 consideraba que la reforma agraria era un proceso
permanente. La Constitucin de 1993, promulgada por el Gobierno de Fujimori,
simplemente borr el trmino del texto. Aunque no puede esperarse una nueva
reforma agraria en el pas, dado que la que se aplic fue bastante radical y que
hoy da no hay mucha tierra que redistribuir, es til rescatar las lecciones que
pueden extraerse de ella algunas son obvias, sobre todo en provecho de
otras experiencias de reforma agraria que estn seguramente por venir en
otros pases:
a) Aprovechar los contextos favorables. En el caso peruano contribuyeron un
conjunto de factores externos (la Guerra Fra, la Revolucin cubana, el apoyo
estadounidense y de organismos internacionales) e internos (emergencia de
poderes urbanos, debilitamiento de la clase terrateniente, intensos movimientos
campesinos) para que la reforma agraria se instalase slidamente en la agenda
poltica.

b) Lograr una fuerte voluntad poltica. Era indispensable: (a) una frrea
voluntad poltica para que la reforma agraria sea ejecutada; as como, (b) una
correlacin de fuerzas polticas favorable (que el presidente Belaunde no tuvo
en 1964). La ausencia de ambas condujo a que un gobierno autoritario
asumiese esta tarea (en vista de las condiciones favorables mencionadas en el
prrafo anterior).
c) La victoria sobre la pobreza no es un resultado natural. La redistribucin de
la tierra entre campesinos pobres no trae como inevitable consecuencia ni el
desarrollo econmico ni la derrota de la pobreza.
d) Debe garantizarse la difusin del know how empresarial. La prdida del
personal tcnico y gerencial que laboraba en las haciendas ms modernas fue,
cuando estas se convirtieron en cooperativas de produccin, una de las
razones principales para que ellas fracasasen. No hubo una poltica decidida
de formacin de cuadros tcnicos que reemplazasen a los desplazados.
e) Las asociaciones de productores cooperativas y otras no deben ser
impuestas, sino creadas voluntariamente por ellos. La formacin de
asociaciones para la produccin como las ya citadas CAP requiere de una
serie de condiciones para que tengan xito. Una de ellas es que deben surgir
como respuesta a las necesidades de los propios productores. En el caso del
Per, fue un modelo empresarial impuesto desde el Gobierno Central. No hay
nada inherente ni esencial a estas asociaciones que las hagan mejores que
otras formas de organizacin.
f) El apoyo estatal es indispensable. El apoyo del Estado es indispensable
para la ejecucin de la reforma agraria y en los primeros aos de realizada.
Este soporte debe ser econmico, tcnico y social, y ser sensible a las
diferencias culturales. g) Mayor atencin a las seales del mercado. Buena
parte del acceso a los factores de produccin estaban controlados por el
Estado. Se abus de los subsidios, que fueron indiscriminados. Estos pueden
ser importantes, pero solo si estn bien orientados y si tienen como referencia
alguna propuesta estratgica. h) Mayor coherencia en el modelo econmico.
Por un lado se distribuan tierras, pero por otro las polticas tenan un sesgo
finalmente pro industrial y pro urbano.

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL

Establecer la conexin entre la reforma agraria y el desarrollo rural es una
preocupacin relativamente reciente. Las reformas agrarias de la segunda
mitad del siglo pasado buscaron, es cierto, una distribucin ms equitativa de la
tierra, pero respondieron sobre todo a una estrategia de desarrollo urbanoindustrial, en relacin con la cual al sector agrario le corresponda una posicin
subordinada, como proveedor de alimentos baratos el principal bien salario
para las ciudades, como generador de divisas (gracias a la comercializacin
externa de productos de exportacin hoy llamados tradicionales), como
abastecedor de insumos para la industria, y tambin como mercado de los
bienes industriales.

EL SESGO URBANO DE LAS POLTICAS AGRARIAS

Desde la dcada de 1980 las polticas agrarias consolidaron el ya referido
sesgo urbano, cuya manifestacin ms marcada fue el estmulo, con
subsidios, a las importaciones de alimentos destinadas al gran mercado
urbano. Al inicio de la reforma agraria (1969) el valor FOB de las importaciones
agropecuarias fue de 77,2 millones de dlares. Seis aos despus (1975) este
monto aument en 450 por ciento (345,7 millones de dlares). De manera
menos pronunciada, el valor de las importaciones continuara creciendo, y en
1990 fue de 487 millones de dlares.5 Cuando se ejecut la reforma agraria no
haba escasez de fuerza laboral para las actividades urbanas pujantes, pues el
proceso migratorio del campo a la ciudad ya se haba instalado, como
respuesta al acelerado crecimiento demogrfico.6 Antes bien, deba desviarse
la corriente migratoria del campo a la ciudad, para evitar, como ya se mencion
al inicio, el crecimiento de precarias barriadas rebautizadas luego como
pueblos jvenes alrededor de las ciudades mayores, en particular Lima.
Esa fue una de las principales funciones de la conquista del oriente, expresin
del presidente Belaunde para designar su poltica de estmulo a la migracin
campesina hacia la selva alta, que debera ofrecer un escape a la presin

demogrfica. No podan preverse todava las consecuencias negativas de tal

poltica, pobremente planificada: los conflictos de los nuevos colonos con la
poblacin asentada en las reas supuestamente vacas; la depredacin de los
recursos naturales (suelos, flora, fauna); la expansin de cultivos destinados al
uso ilegal, particularmente de la coca. El modelo urbano-industrial fue
paulatinamente abandonado luego del Gobierno Militar y reemplazado por otro
en el que el motor de la economa pas a ser, como en tantas otras ocasiones
en la historia del pas, el sector primario exportador. Se mantuvo el sesgo
urbano de las polticas agrarias, dada la mayor sensibilidad de los gobiernos a
la presin de la poblacin urbana contra el alza del costo de vida que a la rural.
Durante toda la dcada de 1990 la tendencia de los precios de los productos
agrcolas fue a la baja, en beneficio de los consumidores pero en perjuicio de
los productores.
UNA NUEVA POLTICA AGRARIA
Lo nuevo fue que desde inicios de la dcada de 1990 las exportaciones de
productos agrcolas no tradicionales se sumaron a las exportaciones mineras,
importaciones de alimentos destinadas al gran mercado urbano. Al inicio de la
reforma agraria (1969) el valor FOB de las importaciones agropecuarias fue de
77,2 millones de dlares. Seis aos despus (1975) este monto aument en
450 por ciento (345,7 millones de dlares). De manera menos pronunciada, el
valor de las importaciones continuara creciendo, y en 1990 fue de 487 millones
de dlares.5 Cuando se ejecut la reforma agraria no haba escasez de fuerza
laboral para las actividades urbanas pujantes, pues el proceso migratorio del
campo a la ciudad ya se haba instalado, como respuesta al acelerado
crecimiento demogrfico.6 Antes bien, deba desviarse la corriente migratoria
del campo a la ciudad, para evitar, como ya se mencion al inicio, el
crecimiento de precarias barriadas rebautizadas luego como pueblos
jvenes alrededor de las ciudades mayores, en particular Lima. Esa fue una
de las principales funciones de la conquista del oriente, expresin del
presidente Belaunde para designar su poltica de estmulo a la migracin
campesina hacia la selva alta, que debera ofrecer un escape a la presin
demogrfica. No podan preverse todava las consecuencias negativas de tal
poltica, pobremente planificada: los conflictos de los nuevos colonos con la

poblacin asentada en las reas supuestamente vacas; la depredacin de los

recursos naturales (suelos, flora, fauna); la expansin de cultivos destinados al
uso ilegal, particularmente de la coca. El modelo urbano-industrial fue
paulatinamente abandonado luego del Gobierno Militar y reemplazado por otro
en el que el motor de la economa pas a ser, como en tantas otras ocasiones
en la historia del pas, el sector primario exportador. Se mantuvo el sesgo
urbano de las polticas agrarias, dada la mayor sensibilidad de los gobiernos a
la presin de la poblacin urbana contra el alza del costo de vida que a la rural.
Durante toda la dcada de 1990 la tendencia de los precios de los productos
agrcolas fue a la baja, en beneficio de los consumidores pero en perjuicio de
los productores.

UNA NUEVA POLTICA AGRARIA

Lo nuevo fue que desde inicios de la dcada de 1990 las exportaciones de
productos agrcolas no tradicionales se sumaron a las exportaciones mineras,
pesqueras y agrarias tradicionales (sobre todo el caf). El xito del sector
agroexportador chileno impuls a los gobiernos posreforma agraria y a
potenciales inversionistas a tomar partido por las excelentes condiciones
naturales de la costa peruana para cultivos comerciales de contraestacin (en
relacin con el hemisferio norte), y por las ingentes inversiones pblicas en
infraestructura vial y de riego acumuladas en esa regin a lo largo de dcadas
(en marcado contraste con las otras dos regiones del pas, la sierra y la selva,
que

se

mantienen

absolutamente

descapitalizadas).

Las

condiciones

institucionales para tal giro de la agricultura costea fueron generndose

durante las dcadas de 1980 y 1990. Uno de los cambios ms importantes fue
el desmontaje de la legislacin realizado por la reforma agraria, que impona
severas restricciones al mercado de tierras y a las inversiones corporativas.7
En general, la adopcin por los gobiernos de turno de las reformas
estructurales neoliberales, anunciada ya desde el regreso a la democracia
poltica en 1980 pero particularmente militante durante la dcada del presidente
Fujimori (1990-2000), facilit el fortalecimiento de un significativo sector
moderno agroexportador que es, sin duda, el que ms sobresale por su

dinamismo en el sector agrario. A la vanguardia tecnolgica y de la gestin

moderna en el mundo rural peruano, la inversin por unidad de superficie en
estas nuevas empresas agrarias es definitivamente ms alta que en la
agricultura

orientada

al

mercado

interno.

Sin

embargo,

este

sector

agroexportador no tradicional no ocupa ni 10 por ciento de las tierras

agrcolas de la costa y comprende apenas 1,5 por ciento de las tierras de
cultivo del pas (mientras que ms de 4,5 por ciento del rea total en
produccin est cubierta por los cultivos de exportacin tradicionales).8 Aun si
se expandiese al doble, la agricultura de exportacin difcilmente se convertir
en el factor que arrastre al conjunto del sector agrario a una mayor eficiencia
productiva. Esto resulta ms cierto si pasamos de los estimados por superficie
a los estimados por nmero de predios. La inmensa mayora de predios difcilmente podr engancharse con xito a un mercado internacional exigente y
competitivo, dada su pequea escala, el bajo nivel del capital humano, la
escasa infraestructura productiva, la falta de servicios financieros y no
financieros y, sobre todo, porque orienta su produccin al autoconsumo o para
los mercados regionales y nacional, algo que parecen olvidar muchos de los
promotores de la agroexportacin.9 La modernizacin de la agricultura peruana
tom, pues, una senda excluyente. El ya magro apoyo estatal a la pequea
agricultura comercial, canalizado bsicamente a travs de crditos e insumos
subsidiados y algunos programas menores de extensin agrcola y apoyo a la
comercializacin, fue suprimido a inicios de 1990 y no se lo reemplaz por la
iniciativa privada, como prometa el discurso oficial de la poca. La mediana
agricultura orientada al mercado interno tambin fue afectada por una poltica
agraria centrada a veces embelesada en promover las exportaciones. Los
campesinos que mantienen una agricultura de subsistencia han sido
marginados de toda pretensin de desarrollo, y se los ha convertido en objeto
de los llamados programas sociales, es decir, de transferencias de recursos
destinados al consumo, supuestamente temporales por ser compensatorios de
los efectos empobrecedores de la poltica neoliberal (pero que se convierten en
permanentes, por ser tambin permanentes los efectos empobrecedores de
esa poltica, y por los intereses creados de ejecutores y beneficiarios).
Transferencias que, a fin de cuentas, tienden a debilitar la democracia,
transformando a ciudadanos en clientes del Gobierno de turno, como qued tan

claro en el rgimen autoritario de Alberto Fujimori. Este escenario, del que

resultan especialmente beneficiados aquellos vinculados a la agroexportacin
no tradicional, es poco propicio para promover el desarrollo rural en la mayor
parte de nuestro territorio, donde habitan un milln y medio de familias, entre
pequeos agricultores comerciales y campesinos minifundistas. La prxima
firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de Amrica
consolidar esta situacin y ahondar las distancias entre quienes exportan y
los que no lo hacen. La vigencia de la Convencin Nacional del Agro Peruano
(Conveagro) se explica en parte por esta situacin. En un pas como el Per,
con escasa cultura negociadora y de bsqueda de consensos, no deja de ser
excepcional una asociacin compuesta por organizaciones de productores muy
heterogneos medianos empresarios, pequeos agricultores familiares y
campesinos.10 El factor articulador es que casi todos ellos destinan su
produccin al mercado domstico; es decir, son la parte marginada de las
polticas neoliberales. No por azar una de las consignas ms repetidas por
Conveagro para lograr un TLC favorable es En defensa de la agricultura
nacional. No podemos obviar, sin embargo, que existen esfuerzos interesantes
del Estado, aunque menores, orientados al desarrollo rural. Hay algunos
proyectos, sobre todo en la sierra, que tienen ese propsito, aunque muchos de
ellos son ms bien iniciativas de agencias de cooperacin o de las instituciones
financieras multilaterales. Por lo dems, con toda la utilidad que pueden tener
los proyectos, ninguna sociedad ha logrado su desarrollo con la agregacin de
estos. Hay que mencionar tambin que ha habido algunos esfuerzos
destacados de inversin pblica, como la ampliacin de la red de caminos
rurales y de las telecomunicaciones, y la extensin de los servicios de salud.
Pero todos estos esfuerzos, juntos, son desproporcionadamente pequeos
frente a la magnitud de la pobreza y el atraso de las reas rurales, y no se
dirigen necesariamente al fondo de los problemas. Debe tambin mencionarse
que en el 2004 el Gobierno oficializ una Estrategia Nacional de Desarrollo
Rural (decreto supremo 065-2004-PCM), cuyo objetivo es: [] impulsar el
desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad
econmica, social y ambiental, equidad y democratizacin de las decisiones
locales. A pesar de reconocer que la baja rentabilidad de las actividades de los
agricultores

pobres

se

debe,

entre

otros

factores,

un

entorno

macroeconmico desfavorable que dificulta la incorporacin de la pequea y

mediana produccin agropecuaria y a los escasos incentivos para la inversin
privada en las reas pobres, la Estrategia reafirma su fe en el mercado y el
papel subsidiario del Estado. Se trata de un largo documento de carcter
preliminar, en alguna parte descriptivo y en otra normativo, elaborado para ser
discutido por gremios, asociaciones de productores, universidades, gobiernos
regionales, en bsqueda de consensos [] que se puedan materializar en
acciones de poltica y orientacin para las prioridades de inversin pblica y de
la ayuda externa. Entendemos que despus de su publicacin tal voluntad no
se ha materializado.

HACIA UNA NUEVA POLARIZACIN DEL AGRO?

Terminar con la polarizacin de la propiedad de la tierra marcada por la
coexistencia de una gran concentracin en pocas manos con el minifundio,
como dos caras de la misma moneda ha sido la razn principal para
emprender muchas de las ms significativas reformas agrarias, incluyendo la
peruana. En trminos generales, ese objetivo se logr. Pero la realidad es
dinmica. En las dcadas siguientes, al amparo de una legislacin de tierras
liberal, ha habido un proceso de concentracin de la propiedad en algunos
valles de la costa que ha seguido dos caminos diferentes. a) El primero es la
adquisicin por inversionistas de tierras de particulares en muchos casos de
quienes fueron beneficiarios de la reforma agraria de 1969, sea por compra,
sea por arrendamiento. Este traspaso de derechos de propiedad y de posesin
se ve facilitado por las dificultades de los pequeos agricultores para
desenvolverse en el mercado, dado su muy limitado acceso a servicios
financieros y no financieros, a infraestructura productiva y a otras condiciones
necesarias para un mejor desempeo econmico, y por la ausencia de polticas
que incentiven su asociatividad (necesaria para lograr economas de escala).
Como consecuencia, muchos se ven obligados a vender o arrendar,
abandonando la actividad agraria o retornando a la condicin de asalariados.
Facilita este traspaso la regularizacin de los derechos de propiedad impulsada
por el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT). Paradjicamente, un

programa en principio destinado a dar seguridad a propietarios gracias a la

formalizacin de sus derechos sirve tambin, en la prctica, para aumentar la
inseguridad de quienes tienden a ser excluidos por el entorno econmico.
Muchos dirn que se trata precisamente de eso, de que las tierras vayan a
quienes puedan hacerlas productivas de la manera ms eficiente posible. Este
argumento tiene dos limitaciones. La primera es que el mercado supone que
los sujetos econmicos deben tener oportunidades ms o menos similares para
demostrar quines son eficientes y quines no. En la realidad, tal similitud de
oportunidades es una ficcin, por las razones que ya hemos mencionado. La
competencia es desleal. En este contexto, el libre mercado juega a favor de
los que ya estn mejor situados, pues los que tienen ventajas tienden a
acumular ms ventajas, mientras los que tienen desventajas tienden tambin a
acumularlas. Las polticas pblicas deberan contribuir a que el terreno est
mejor nivelado, pero aqu se sostiene que, al contrario, desde la dcada de
1980 estas polticas tienden a favorecer la concentracin de la propiedad. b)
Esta interpretacin est reforzada por el segundo camino de concentracin de
la propiedad de las tierras y que depende directamente de las polticas
pblicas: la modalidad de entrega de nuevas tierras irrigadas gracias a grandes
represas financiadas con recursos pblicos. En dcadas pasadas, las nuevas
tierras ganadas al desierto eran transferidas por ventas u otros mecanismos a
agricultores, medianos y pequeos.12 En los ltimos lustros las nuevas tierras
son subastadas en condiciones tales que favorecen claramente a grandes
inversionistas, y a precios que implican un fuerte subsidio estatal. Es claro,
pues, que despus de la reforma agraria los sucesivos gobiernos civiles,
matices ms matices menos, adoptaron un modelo de modernizacin de la
agricultura liderado por la gran empresa agroexportadora. En esta regin
podemos encontrar hoy varias empresas con ms de 500 ha de extensin y
algunas que superan las mil ha (cuando la reforma agraria impuso un lmite
mximo de 150 ha a empresas no asociativas). Finalmente, cabe mencionar
que en la costa peruana hay ms de una decena de grandes empresas que, en
conjunto, suman ms de 70 mil ha de tierras de cultivo bajo riego, herederas de
las grandes haciendas azucareras, que fueron transformadas por la reforma
agraria en cooperativas agroindustriales. La mayor parte de ellas han
acumulado grandes y graves problemas econmicos y de gestin y estn

pasando, no sin muchas dificultades, al control de inversionistas privados. No

disponemos de informacin suficiente para dar cifras precisas, pero es
razonable estimar que alrededor de 10 por ciento de las tierras irrigadas en la
costa estn concentradas en empresas de 500 ms ha. Como es obvio, este
porcentaje es comparativamente pequeo con el que exista antes de la
reforma agraria o el que existe en otros pases en la actualidad. Pero debe
tomarse en cuenta que esta concentracin ha ocurrido en las ltimas dos
dcadas, en un proceso que ha sido lento en buena parte por la larga crisis
econmica del pas, pero que presumiblemente se acelerar en la medida en
que esta vaya superndose.13 No puede afirmarse que estamos en un proceso
masivo de conformacin de nuevas haciendas, es decir, de grandes
extensiones de explotacin extensiva, con predominio de mano de obra no
asalariada y seorones al mando, que motiv las reformas agrarias del
pasado. Las condiciones sociales, polticas y econmicas ya no dan para eso.
No podran subsistir. Las nuevas grandes empresas son modernas y eficientes,
y las buenas prcticas exigidas por los pases ricos importadores contribuyen
a que mejoren las condiciones de trabajo de los asalariados que laboran en
ellas. Pero es preciso tomar conciencia de que el modelo vigente de
modernizacin del agro es excluyente, y aunque las cifras de comportamiento
del sector agroexportador no tradicional son impactantes, sus efectos en el
desarrollo rural son reducidos. Si bien el proceso de concentracin de la
propiedad de la tierra ha sido hasta el momento moderado, aunque significativo
de una tendencia, otro tipo de concentracin est incrementando las brechas
entre un sector agroexportador moderno y el grueso de la agricultura que est
orientada al mercado domstico: la concentracin de capitales. Las
explotaciones de punta que orientan su produccin al exterior utilizan las
tecnologas ms eficientes, los mejores insumos, riego tecnificado, personal
altamente calificado y gestin moderna, mejor informacin, mayor acceso a
conocimientos y posibilidades de utilizarlos. Este es un importante avance para
la agricultura costea, pero est restringido a un reducido nmero de
productores. La mayor parte de agricultores no tienen esas posibilidades. Se
supone que el mercado debera reemplazar la oferta de servicios financieros y
no financieros dirigida a la mediana y pequea agricultura que antes era
ofertada por el Estado, pero ello no ha ocurrido. Por omisin, el Estado debera

asumir hoy una parte esencial de la responsabilidad del acrecentamiento de

estas brechas y redefinir la orientacin de sus polticas en apoyo de los
sectores excluidos. Cmo reorientar las polticas sectoriales para que la
modernizacin del agro incorpore a la mayora de los agricultores y de los
territorios y as evitar la senda de la concentracin y de la exclusin que
ahonda la pobreza? Es este un gran desafo. El Per est en un proceso
electoral, y es preocupante que este todava no sea un tema prioritario en la
agenda de los partidos en contienda.

MS ALL DE LA COSTA
Si hasta aqu este texto se ha detenido tanto en la costa es porque se trata de
la regin ms dinmica y la que define el derrotero del conjunto del sector
agrario. Las otras dos regiones naturales no tienen los mismos atractivos para
la inversin. Por tanto, las dos tendencias anotadas, de concentracin de la
propiedad y de las inversiones, no tienen en ellas la misma gravitacin que en
la costa, aun cuando en los ltimos dos aos se ha descubierto que zonas de
la sierra tienen tambin atractivo como plataformas de productos de
exportacin no tradicional. En lo que sigue se abordan algunos problemas
que caracterizan a las otras dos regiones comparativamente bastante ms
pobres que la costa, que muestran cun relevante contina siendo el
problema de la tierra. En la sierra y en el oriente amaznico pequeos
agricultores y campesinos se enfrentan a situaciones de incertidumbre y de
inseguridad respecto de sus derechos de propiedad sobre los recursos
naturales.
LAS COMUNIDADES CAMPESINAS
En el Per hay 6 mil comunidades campesinas reconocidas, en cuyos
territorios, situados sobre todo en la sierra, se ubican cerca de las dos quintas
partes de las tierras agropecuarias del pas (la mayora cubiertas con pastos
naturales) y cuya poblacin aproximadamente 40 por ciento de la poblacin
rural total es predominantemente pobre o pobre extrema. Fueron
especialmente golpeadas por la violencia desatada por Sendero Luminoso

durante las dcadas de 1980 y comienzos de la de 1990, y resultaron entre dos

fuegos: el de SL y el de las Fuerzas Armadas. Lo que les ocurra a las
comunidades cobra una gran importancia para el mundo rural en su conjunto,
por su nmero y su significacin histrica, y no tiene sentido hablar de
desarrollo rural en el pas si ellas no ocupan un lugar central en l.
Paradjicamente, no son materia de atencin de la clase poltica: no lo son de
ninguna de las cinco o seis fuerzas polticas ms importantes en la actual
competencia electoral por la Presidencia y el Congreso. Y apenas si son
mencionadas en la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural ya referida. Adems
de los conflictos por derechos sobre la tierra entre comunidades muchos de
ellos de muy larga data y tambin entre comuneros, hay dos problemas que
deben ser subrayados, vinculados al tema central de este trabajo. Por un lado,
las modificaciones en la legislacin sobre el tipo de derechos de propiedad en
las comunidades. Entre 1920 y 1993 las sucesivas constituciones de la
repblica han protegido estos derechos declarando la imprescriptibilidad,
inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales. La Constitucin de
1993, as como borr del texto toda alusin a la reforma agraria, elimin esta
proteccin, de manera que facult a las comunidades campesinas y nativas a
disponer de sus tierras en la forma que ellas creyesen conveniente, cuidando
simplemente que la decisin sea tomada en asamblea general. No es seguro
que esta nueva normatividad haya tenido consecuencias significativas, entre
otras razones por la poca atraccin que los recursos comunales ejercen sobre
la inversin privada (y, por lo tanto, sobre la demanda de tierras en esa regin),
pero s abre la posibilidad de abusos, ya sea por presiones externas o por
malos manejos dentro de las mismas comunidades, o por una combinacin de
ambos. El segundo problema est en pleno desenvolvimiento, y es el que
enfrenta a las comunidades con grandes empresas, sobre todo mineras. Una
alta proporcin de los denuncios mineros estn sobre tierras de las
comunidades campesinas. Lo que suele ocurrir es que, por distintos
mecanismos en los que los comuneros suelen terminar perjudicados, las
empresas logran acceder a esas tierras. Pero, adems, una vez que la
explotacin est en curso, las comunidades se sienten agredidas, sea por
externalidades ambientales negativas, sea porque quedan marginadas de los
beneficios econmicos de la produccin minera. El evidente sesgo pro minero

del Estado complica aun ms la situacin, pues renuncia al papel concertador y

vigilante del bien comn que en este caso debera cumplir. Las comunidades
de la costa peruana tienen un problema especfico adicional. Varias poseen
grandes reas de tierras eriazas que podran ser incorporadas a la produccin
si se construyesen represas y otras obras de infraestructura de riego. Estas
tierras forman parte de la frontera agrcola que el Estado va ganando al
desierto con inversin pblica pero, como ya se seal, para fortalecer el
modelo de modernizacin sobre la base de la gran inversin privada. En una
perspectiva de desarrollo rural no solo sera posible sino importante y justo que
los comuneros sean beneficiarios privilegiados de estas inversiones.

COMUNIDADES NATIVAS EN LA CUENCA AMAZNICA

Es probable que las poblaciones nativas amaznicas sean el sector rural que
ms ha sido afectado en sus derechos sobre los recursos naturales. El tipo de
control territorial propio de estas poblaciones se aviene mal al concepto de
propiedad occidental, que supone lmites precisos en cuanto a extensin y
definicin de derechos. Aunque el Per ha suscrito el Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo, la Constitucin de 1993, como se ha
visto, establece la abolicin de la proteccin de las tierras comunales y los
territorios. El hecho de que los derechos sobre los recursos definidos segn la
tradicin no tengan fuerza legal ha facilitado que sus territorios hayan sido
invadidos por colonos y depredados por empresas madereras, mineras y
petroleras. Estas invasiones con frecuencia han sido son acompaadas de
violencia. Los diversos grupos tnicos han debido soportar tambin la violencia
poltica de las dcadas pasadas. Estas circunstancias han debilitado en
muchos casos la cohesin y las redes sociales de esos grupos tnicos.16 Se
puede agregar tambin el problema de los colonos, campesinos de la sierra
que migran a la selva alta principales responsables de la mayor ampliacin
de la frontera agrcola en el Per en las ltimas dcadas, pero tambin de
algunas importantes consecuencias ambientales negativas, y en el que los
derechos de posesin pueden ser muy precarios y hasta objeto de abusos; o el
caso de campesinos en la periferia de las ciudades, que son impulsados a

dejar las tierras en beneficio de las urbanizadoras. Algunos de los problemas

mencionados

pueden

ser

resueltos

con

programas

de

titulacin

perfeccionamiento legal de los derechos de propiedad, que deben continuar

pero tomando en consideracin la variedad de formas de propiedad y de
derechos sobre los recursos, y los arreglos institucionales consagrados por las
costumbres.
Pero otros muchos problemas son resultado de una sociedad injusta, de
polticas que se orientan por modelos ideolgicos y econmicos que excluyen a
sectores de la poblacin o los incluyen pero en condicin de explotados. El
desafo planteado por esta situacin de incertidumbre que afecta a decenas
centenas? de miles de familias implica cambios en las normas ultraliberales
de propiedad, pero algo aun ms importante: el abandono de un modelo de
desarrollo econmico y social caracterizado por ser excluyente y su reemplazo
por otro ms justo y equitativo.

EL MINIFUNDIO: UNA MIRADA ALTERNATIVA

Este trabajo concluye con una referencia al minifundio. Uno de los objetivos de
las reformas agrarias redistributivas fue ponerle fin. En el caso del Per
ciertamente no se logr este propsito. De hecho, el nmero de explotaciones
agropecuarias con una extensin menor de 1 ha se redujo solo en 12 por ciento
entre 1972 y 1994 (ao en el que se registraron 423 mil), mientras que aquellas
de entre 1 ha y 5 ha (con un promedio de extensin de 2,3 ha) aumentaron 34
por ciento (vanse, en el anexo, el cuadro 3 y el grfico 2). Entre ambas suman
70 por ciento del total de explotaciones agropecuarias del pas. Este es un
problema. reas tan pequeas son insuficientes para sostener a una familia. La
produccin en escalas tan reducidas limita la introduccin de innovaciones y el
acceso a servicios financieros y no financieros, hay costos de transaccin
mayores, su capacidad de negociar con intermediarios y otros agentes
econmicos y polticos es mnima. Ningn Gobierno ha intentado siquiera
enfrentar este problema, paralizado por su complejidad y magnitud. Pero el
minifundio est all y no puede ser ignorado. Requiere de aproximaciones
creativas, y el camino lo pueden estar mostrando los propios minifundistas. La

informacin censal y los estudios de casos confirman que un porcentaje

variable pero significativo de los ingresos de las familias minifundistas proviene
de una diversidad de actividades urbanas y rurales. Se tratara de promover la
diversificacin de la economa rural y de los mercados laborales de manera
descentralizada, as como la intensificacin de las relaciones con las ciudades
intermedias. De este modo se crearan nuevas oportunidades de empleo e
ingresos para la poblacin minifundista.17 Ello contribuira a reducir las
migraciones hacia las ciudades, que no tienen la capacidad de ofrecer mejores
empleos. Con tal fin, el actual proceso de descentralizacin y la omnipresencia
de los municipios rurales ofrecen oportunidades que hasta hace algunos aos
eran inexistentes, para promover lo que se ha ido llamando un desarrollo rural
territorial. El papel del Estado es indispensable como proveedor de bienes
pblicos.