N 31 julho/agosto/setembro de 2012 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-187X

O CIDADO, A ADMINISTRAO
PBLICA E A CONSTITUIO

Clmerson Merlin Cleve

Professor Titular de Direito Constitucional dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao

(Mestrado e Doutorado), da Faculdade de Direito da UFPR e Professor Titular da UniBrasil.
Paran. Mestre em Cincias Humanas pela Universidade Federal de Santa Catarina, PsGraduado em Direito Pblico pela Facult de Droit de l39Universit Catholique de Louvain
(Blgica) e Doutor em Direito Constitucional pela PUC-SP.

1. Introduo
O significante cidado deve ser tomado a partir de uma perspectiva ampla,
no circunscrita ao universo das pessoas que, detendo direitos polticos, podem
votar e ser votadas. O contedo do termo cidado, nesse caso, identifica-se com o
sujeito arquiteto da histria pessoal ou da comunidade que integra. Sujeito ativo da
cena poltica e provocador da mudana. Homem envolto nas relaes que
comandam a historicidade e a natureza da poltica. Enfim, cidado compreendido, a
um tempo, como ser humano e sujeito poltico. O cidado, afinal, o agente
reivindicante responsvel, na linguagem de Lefort, 1 pela florao contnua de novos
direitos.
2. Dados genricos sobre a questo da cidadania
Nos Estados modernos a representao poltica inevitvel. O povo, detentor
da vontade soberana, fala pela voz de seus representantes eleitos. Mas a cidadania
no se resume possibilidade de manifestao, peridica, por ocasio das eleies
para o Legislativo e para o Executivo. A cidadania exige a reformulao do conceito
de democracia, at mesmo radicalizando tendncia de longa data que consiste na
adoo de tcnicas democrticas de participao direta. Trata-se de somar a
democracia representativa com as vantagens oferecidas pela democracia direta.
Logo, abre-se espao para o cidado atuar, direta e indiretamente, no territrio
decisrio estatal.
Existem novas formas de participao do cidado na administrao da coisa
pblica. A Constituio Federal de 1988 cuida de algumas delas.
1

LEFORT, Claude. A inveno democrtica. So Paulo: Brasiliense, 1981.

3. Formas de participao do cidado na gesto da coisa pblica

3.1 O cidado eleitor
A Repblica brasileira tradicionalmente organizou-se a partir do conceito de
democracia representativa. A Constituio atual alterou o quadro. Nos termos do art.
1, pargrafo nico, da Lei Fundamental, todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.... O Constituinte, embora
com cautela, adotou a democracia participativa. Todavia, o principal meio de controle
dos cidados sobre o Estado opera-se atravs do exerccio do direito de voto. O
povo comparece s urnas para depositar a sua vontade (a vontade geral) nas mos
dos mandatrios eleitos. Porm, no se pode esquecer que no exatamente o
povo que comparece perante as sees eleitorais, mas parcela dele, formada pelos
detentores de direitos polticos.
Nos pases emergentes, a democracia representativa e o direito de voto
assumem uma dimenso paradoxal. O exerccio do direito de voto relevante, j
que negado, muitas vezes na histria pelas elites dominantes. Trata-se de uma
verdadeira vitria a possibilidade de seu exerccio em pases que, por diversas
razes histricas, recusaram-se a aceit-lo em certos perodos. Mas, tambm,
insuficiente para controlar uma estrutura estatal herdeira de prticas autoritrias e
pouco transparentes. Hoje, no Brasil, no obstante a natureza democrtica do
regime institudo pela Constituio, os direitos polticos, dentre os quais se insere o
sufrgio, continuam a reclamar uma dimenso de educao cvica ainda distante da
realidade da imensa maioria da populao.
3.2 O cidado agente do poder
Os cidados podem ser agentes do poder. Mas, para que o acesso ao poder
se concretize, faz-se necessria a participao popular nos moldes previstos em lei.
Nos termos do art. 37, I, da Constituio Federal, os cargos, empregos e funes
pblicas so acessveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei assim como aos estrangeiros na forma da lei. 2 O princpio da
igualdade tambm plasmado no art. 39, 3, estende aos servidores ocupantes de
cargo pblico a regra do art. 7, XXX (proibio de diferena de salrios, de
exerccio de funes e de critrio de admisso por motivo de sexo, idade, cor ou
estado civil). 3 Na Constituio da Repblica, excetuados os cargos em comisso
declarados em lei de livre nomeao e exonerao e a hiptese de contratao por
tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse
2

De acordo com a EC 19/1998.

Embora a EC 19/1998 tenha excludo a expressa referncia isonomia constante na redao original do 1 do
art. 37 da Constituio, obviamente que a Administrao Pblica continua vinculada ao princpio, devendo
observar os critrios inseridos no mesmo dispositivo constitucional. A redao original da Constituio dividia
os servidores pblico em civis (art. 39) e militares (dentre os quais os dos Estados e federais, das Foras
Armadas, ambos no art. 42), disciplinando que somente aos primeiros se aplicaria o art. 7, inc. XXX. Com a EC
18/1998, servidor pblico passou a ser denominao daqueles do mbito civil, no mais os militares que tiveram
tratamento constitucional dividido, restando aos militares dos Estados o disposto no art. 42 e aos das Foras
Armadas o disposto no art. 142. Com a EC 19/1998, a extenso da incidncia do art. 7, inc. XXX passou aos
servidores ocupantes de cargo pblico, e no mais servidores pblicos civis da administrao direta. Foi a EC
18/1998 que suprimiu o mencionado 11 do art. 42 que estendia alguns direitos do art. 7 aos militares (dentre
os quais no estava o disposto no inc. XXX), e tambm ela retirou os militares das Foras Armadas do
tratamento do art. 42. O disposto no suprimido 11 passou a ser o inc. VIII do 3 do art. 142, acrescentado
pela EC 18/1998.

pblico (art. 37, IX), a investidura em cargo ou emprego pblico depende de

aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos de acordo
com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei
(art. 37, II). 4
Ressalvados certos casos particulares nos quais o cidado obrigado a
prestar servio em beneficio da coletividade (o caso mais conhecido o do servio
militar obrigatrio art. 143, da CF ou do servio alternativo aos que, em tempo de
paz, aps alistados, alegarem imperativo de conscincia para se eximirem de
atividades de carter essencialmente militar art. 143, 1), ele s assume a
condio de agente do poder se com isso consentir. 5
A nova Constituio, ao exigir o concurso pblico para a investidura em cargo
ou emprego pblico, democratizou o acesso dos brasileiros ao aparelho do Estado.
3.3 O cidado colaborador (gesto privada de interesses pblicos)
O cidado pode colaborar com os poderes pblicos para a satisfao das
necessidades coletivas. Esta tambm uma forma de participao. Como lembram
Robert Andersen e Francis Haumont:
Cette collaboration peut revtir diffrentes formes. Dans
certains cas, les pouvoirs publics s'atachent le concours - plus
ou moins permanent - de personnes prives em vue d'assurer
avecune efficacit accrue la satisfaction de certains besoins
colletifs jugs ce point essentiels que leur dispensation est
rige en services publics. Le citoyen participe alors
directement et de manire active au bon fonctionnement des
services publics. L'exemple le plus classique et aussi le plus
connu de cette forme de collaboration entre pouvoirs publics et
particuliers est celui de la concession de service public, laquelle
est, pour reprendre la dfinition de M. P. Orianne (La foi et la
contrat dans les concessions de service public. Larcier, 1961, p.
84) un contrat administratif par laquel les autorits publiques
chargent temporairement un particulier de grer un service
public ses frais, risques et prils, sous leur contrle et selon
les modalits qu'elles dterminent, moyennant une
rmunration qu'il doit en prncipe recevoir charge des
usagers. Le service concd demeure service public et le
concdant reste simple particulier sauf l o exerant des
prrrogatives de puissance publique que l'autorit concdant lui
a confre dans l'intrt mme du fonctionnement du service, il
acquiert la qualit d'autorit administrative. 6
4

De acordo com a EC 19/1998.

Cabe referir, ainda, a participao do cidado nos Tribunais do Jri. Tambm os servios requisitados pela
Justia Eleitoral. Ambos assumem um carter de compulsoriedade.
6
Essa colaborao pode revestir diferentes formas. Em certos casos, os poderes pblicos unem-se ao concurso
mais ou menos permanente de pessoas privadas com vistas a assegurar com uma eficcia aumentada a
satisfao de algumas necessidades coletivas julgadas essenciais a tal ponto que sua dispensa erigida em
servios pblicos. O cidado participa ento diretamente e de maneira ativa no bom funcionamento dos servios
pblicos. O exemplo mais clssico e tambm o mais conhecido dessa forma de colaborao entre poderes
pblicos e particulares esse da concesso do servio pblico, a qual , para retomar a definio de M. P.
Orianne (La loi et la contrat dans les concessions de service public. Larcier, 1961, p. 84) um contrato
administrativo pelo qual as autoridades pblicas encarregam temporariamente um particular de gerir um servio
5

Esta forma de participao envolve diversas modalidades, dentre elas os

casos de delegao de servio pblico a particulares. No Direito brasileiro, tal
delegao pode ser feita sob as modalidades de concesso, 7 permisso e
autorizao, resultando disso os servios concedidos, permitidos e autorizados. 8 Os
servios concedidos so executados pelo particular mediante delegao do Poder
Pblico concedente. J a permisso e a autorizao constituem delegaes por ato
unilateral da Administrao; aquela, com maior formalidade e estabilidade para o
servio; esta, com mais simplicidade e precariedade na execuo. 9
Mas, a participao do cidado como colaborador pode ocorrer ainda em
outros casos. No constituiria hiptese de colaborao e, pois, de participao, a
subscrio pelo particular de aes de sociedade de economia mista? O exerccio
de funes ou cargos honorficos? A participao em conselhos ou colegiados de
rgos pblicos? O trabalho do cidado ao lado da defesa civil nos casos de
catstrofes e calamidades? A prtica dos mutires realizados em todo o pas, para a
construo de obras pblicas ou de interesse pblico? A participao em audincias
pblico s suas custas, riscos e perigos, sob seu controle e segundo as modalidades que elas determinam,
mediante uma remunerao que ele deve em princpio receber a cargo dos usurios. O servio concedido
persiste servio pblico e o concessionrio permanece simples particular exceto onde, exercendo as prerrogativas
de Poder Pblico que a autoridade concedente lhe conferiu dentro do interesse mesmo do funcionamento do
servio, adquire a qualidade de autoridade administrativa (ANDERSEN, Robert; HAUMONT, Francis.
Belgique. In: DELPRE, Francis. Citoyen et Administration. Louvain-la-Neuve, Bruxelles: Ed. Cabay
Bruylant, 1985. p. 40). (traduo livre)
7
A Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004 introduziu no Brasil uma modalidade especial de concesso chamada
parceria pblico-privada (PPP). O fator inovador a participao da Administrao Pblica no
empreendimento.
8
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 370.
9
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 388. A Constituio prev que: Art. 175.
Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre
atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre: I - o regime das
empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua
prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso;,
enquanto a Lei 8.987/1995 define a permisso da seguinte maneira: IV - permisso de servio pblico: a
delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente
pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. Deve ser
anotado que a doutrina teceu severas crticas tanto redao do dispositivo constitucional, por levar a crer que a
permisso de servios pblicos tenha adquirido natureza contratual, quanto ao disposto na Lei 8.987/1995, por
dispor em seu Art. 40 que a permisso ser formalizada por contrato de adeso, em decorrncia disto, observase acirrada disputa doutrinria a que se submete a definio da natureza do instituto da permisso, como expe
Maral Justen Filho: A disputa no comporta soluo satisfatria. Haver casos em que a permisso de servio
pblico ser um ato administrativo unilateral. Em outras situaes, ter natureza contratual. A definio
depender da participao da vontade privada na formao do ato final, o que variar em funo das
circunstncias e, mesmo, da disciplina legal pertinente (JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito
administrativo. 6. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 779). Ainda, anota Celso Antnio Bandeira de Mello:
diante deste quadro kafkiano que se tem de enfrentar a questo de saber-se se, a final, a permisso ou no um
ato precrio e se pode ser cancelada sem que o permissionrio faa jus a qualquer indenizao, ou, pelo
contrrio, se se trata de um contrato, caso em que no poder ser precrio e o permissionrio far jus
indenizao na hiptese de encerramento injustificvel ou efetuado antes de findo o prazo contratual. (...) Dada a
irremissvel contradio existente no dispositivo sub examine, estamos em que a soluo h de ser a que deriva
da natureza do instituto; aquela que lhe tradicionalmente reconhecida, isto , a de ato unilateral e precrio,
significando este ltimo qualificativo que, em sendo encerrada a permisso por deciso do permitente, no h
direito indenizao. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 28. ed. So
Paulo: Malheiros, 2010. p. 774-775). Outra posio foi adotada por Lcia Valle Figueiredo, a doutrinadora
defende que a permisso no sofre da precariedade desde o marco regulatrio da Constituio de 1988, pois esta
teria promovido transformao no instituto, no sentido de equipar-lo concesso de servio pbico. Cf.
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2006.

pblicas? 10 A manifestao na fase de consulta pelos Poderes Pblicos a propsito

de medidas que pretende tomar? Ou a experincia informal a respeito dos
oramentos participativos? 11
O terceiro setor 12 outra possibilidade de colaborao do cidado com o
Poder Pblico. Exemplo tpico so as Organizaes Sociais, disciplinadas na Lei
9.637, de 15 de maio de 1998, e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, disciplinadas na Lei 9.970, de 23 de maro de 1999. 13 As primeiras so
10

Tratado no Direito Administrativo como princpio da participao popular, est previsto na Lei 9.784/1999
que versa sobre o processo administrativo: Art. 31. Quando a matria do processo envolver assunto de interesse
geral, o rgo competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de consulta pblica para
manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido, se no houver prejuzo para a parte interessada. 1o A
abertura da consulta pblica ser objeto de divulgao pelos meios oficiais, a fim de que pessoas fsicas ou
jurdicas possam examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegaes escritas. 2o O
comparecimento consulta pblica no confere, por si, a condio de interessado do processo, mas confere o
direito de obter da Administrao resposta fundamentada, que poder ser comum a todas as alegaes
substancialmente iguais. Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da relevncia da
questo, poder ser realizada audincia pblica para debates sobre a matria do processo. Art. 33. Os rgos e
entidades administrativas, em matria relevante, podero estabelecer outros meios de participao de
administrados, diretamente ou por meio de organizaes e associaes legalmente reconhecidas. Em sintonia
com esta perspectiva se coloca a lio de Odete Medauar: Mediante a colaborao individual ou coletiva de
sujeitos no processo administrativo realiza-se a aproximao entre Administrao e cidados. Rompe-se, com
isso, a idia de Administrao contraposta sociedade; muda a perspectiva do cidado visto em contnua posio
de defesa contra o poder pblico. O processo administrativo instrumentaliza as exigncias pluralistas do contexto
sociopoltico do fim do sculo XX e incio do sculo XXI e a demanda de democracia na atuao administrativa
(MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13. ed. So Paulo: RT, 2009. p. 169). Maria Sylvia
Zanella Di Pietro recorda que: A consulta pblica no prevista, nessa lei, como obrigatria para a
Administrao Pblica, mas como faculdade a ser exercida, mediante despacho motivado, quando a matria do
processo envolver assunto de interesse geral e desde que no cause prejuzo parte interessada. (...) Alm dessa
lei, outras existem que preveem medias semelhantes, a exemplo da Lei n 8.666, de 21-6-93 (lei de licitaes e
contratos), que exige, em carter obrigatrio, a realizao de audincia pblica na hiptese referida no artigo 39,
que trata de contratos acima de determinado valor. Tambm as leis que disciplinam as atividades das agncias
reguladoras esto prevendo a realizao de audincia pblica; tal o caso da Lei n 9.478 de 6-8-97, que
instituiu a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) (...) (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo.
25. ed. So Paulo: Atlas, 2012. p. 692-693). Cumpre lembrar, ainda, outras previses legislativas sobre a
participao popular atravs de audincias pblicas, no processo legislativo, o disposto no Art. 58 2, II da CF
e, no mbito da jurisdio constitucional, o Art. 20 1 da Lei 9.868/1999.
11
Sobre esta questo ver: AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander. (Orgs.). A inovao democrtica no
Brasil: o oramento participativo. So Paulo: Cortez, 2003; SANTOS, Boaventura de Sousa. Oramento
Participativo em Porto Alegre: para uma democracia redistributiva. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.).
Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
2002; AVRITZER, Leonardo. Modelos de Deliberao Democrtica: uma anlise do oramento participativo no
Brasil. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia
participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
12
(...) o terceiro setor gerado imediatamente pela iniciativa de pessoas privadas e visa a atingir objetivos no
necessariamente vinculados a determinada categoria profissional. No caso brasileiro no o Estado que cria as
OS e OSCIP, mas apenas estimula a sua criao (seja atravs de benefcios, seja atravs da propaganda oficial) e
outorga tais ttulos queles que se submetem a determinadas exigncias legais. So pessoas jurdicas de Direito
Privado institudas e qualificadas com vistas ao exerccio da solidariedade em favor de terceiros. Para tal fim e
enquanto atuarem legitimamente, recebem benefcios pblicos. (MOREIRA, Egon Bockmann. Terceiro setor da
Administrao Pblica. Organizaes sociais. Contratos de gesto: organizaes sociais, organizaes da
Sociedade civil de interesse pblico e seus vnculos contratuais com o Estado. In: Revista de Direito
Administrativo. n. 227, 2002. p. 311).
13
Sobre o assunto, conferir: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Organizaes Sociais de Colaborao. In:
Revista de Direito Administrativo. n. 210, out./dez. 1997, p. 183-195; MODESTO, Paulo. Reforma
administrativa e marco legal das organizaes sociais no Brasil. In: Revista de Direito Administrativo. n. 210,
out./dez. 1997, p. 195-213; FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais.
2. ed. So Paulo: Malheiros, 1999; MOREIRA, Egon Bockmann. Terceiro setor da Administrao Pblica; DI
PIETRO, Maria Silvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,

pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam
dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade (art. 1) que
celebram um contrato de gesto com o Poder Pblico com vistas formao de
parceria com este para fomento e execuo das atividades relativas s reas
anteriormente relacionadas (art. 5). As OSCIPs so pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos, (art. 1) que tenham por finalidade atividades de
interesse pblico, tais como promoo da assistncia social, da cultura, da
segurana alimentar, do voluntariado, do combate pobreza, da cidadania,
preservao do patrimnio histrico e artstico, do meio ambiente, promoo gratuita
da educao ou da sade, estudos e pesquisas que digam respeito s atividades
mencionadas (art. 3). A cooperao entre as OSCIPs e o Poder Pblico firmada
atravs de Termo de Parceria, regulamentado pelo Decreto 3.100, de 30 de junho de
1999. Para o cumprimento das tarefas do parceiro privado, o Poder Pblico pode
destinar recursos oramentrios e bens pblicos.
Quanto s parceiras com a Administrao Pblica, designadas como parceria
pblico-privada (PPP), as mesmas distinguem-se das concesses administrativas
tradicionais constantes na Lei 8.987/1995 e tiveram tipificao prpria com a Lei
11.079/2004. Nesta nova modalidade de concesso, h o compartilhamento de
riscos, o estabelecimento de garantia das obrigaes pecunirias prprias do Poder
Pblico e a composio de uma sociedade de propsito especfico. 14
Foram criados dois novos contratos de concesso, denominados concesso
patrocinada e concesso administrativa, sobre o tema, expe Maria Sylvia Zanella Di
Pietro:
Aps a instituio do regime legal das parceiras pblicoprivadas, embora a Constituio continue a falar em concesso
apenas, tem-se que incluir sob a gide dos referidos
dispositivos constitucionais a concesso patrocinada, que
definida em lei como concesso de servio pblico, ainda que
sujeita a regime jurdico um pouco diverso; com efeito, os
servios previstos no artigo 21, XI e XII, e no artigo 25, 2,
admitindo cobrana de tarifa dos usurios, podem ser
prestados sob a forma de concesso de servio pblico comum
ou sob a forma de concesso patrocinada, a critrio do Poder
Pblico. Quanto ao artigo 175, a prpria concesso
administrativa tem que ser abrangida, no que couber, pela
norma nele contida, uma vez que, embora de forma meio
camuflada na lei, essa modalidade de concesso tambm
poder ter por objeto a prestao de servios pblicos. 15

terceirizao e outras formas. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de
direito administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p.
304.
14
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. p. 307.
15
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 312. De acordo como Maral Justen Filho: A
concesso patrocinada consiste numa concesso de servio pblico, subordinada genericamente s regras da
Lei n 8.987, em que o poder concedente se responsabiliza parcialmente pela remunerao devida ao
concessionrio, o que constitui objeto de garantias especiais por parte do Poder Pblico. (...) A concesso
administrativa um contrato administrativo em sentido restrito, de objeto complexo e durao continuada, que
impe a um particular obrigaes de dar e fazer direta ou indiretamente em favor da Administrao Pblica,

Ademais, o prprio disposto legal definiu a parceria pblico-privada como a

concesso exercida nas modalidades patrocinada ou administrativa (art. 2 da Lei
11.079/2004). Desta maneira, a PPP se caracteriza por ser um contrato
administrativo de concesso, que visa a execuo de servio pblico, com
remunerao de tarifa paga por usurios, ou a prestao de servio do qual a
Administrao usuria direta ou indireta, de modo que, em ambos os casos h
contraprestao por parte do parceiro pblico.
3.4 O cidado seduzido
Cabe referir aqui a realizao conjunta particular/cidado e Estado de
finalidades pblicas. o caso do estmulo ao particular para a prtica de atividades
privadas de interesse coletivo. Estmulo que pode consistir em proteo, promoo,
apoio, favorecimento ou auxlio s atividades particulares que satisfaam
necessidades ou convenincias de carter geral. A Constituio trata, por exemplo,
do apoio ou estmulo: ao cooperativismo em geral; ao cooperativismo na atividade
garimpeira e ao associativismo; s microempresas e empresas de pequeno porte
conforme dispem os artigos 174, 2, 3 e 4 e 179. 16
Demonstram Andersen e Haumont 17 que, para responder s necessidades
cada vez mais numerosas e diversificadas dos cidados, o Poder Pblico multiplicou
os servios pblicos. Ao lado daqueles clssicos, apareceram os de natureza
econmica, social e cultural, entre outros. Os modelos de gesto desses servios
so muitas vezes complexos. Isso tem exigido a renovao do Direito Administrativo,
inclusive com a redescoberta, mesmo em momento posterior onda neoliberal, da
importncia da iniciativa privada, que pode e deve ser encorajada a colaborar
conforme o interesse geral possa vir a requerer. Visvel por toda parte, o fenmeno
exprime-se com relevo particular em vrios domnios, em particular econmico.
Aponta-se, inclusive, a ressurgncia do contrato como o meio adequado para a
satisfao dessa dupla funo de estmulo e de orientao das atividades
privadas. 18 Os estmulos podem ocorrer, por exemplo, por via de isenes fiscais,
concesso de crdito facilitado ou construo de distritos industriais.
preciso ficar atento a essa forma de participao em virtude de eventual
prtica viciada conducente ao favorecimento dos interesses de determinados grupos
(subsdios, crditos facilitados ou isenes) em detrimento da imensa maioria da
mediante remunerao total ou parcialmente proveniente dos cofres pblicos e objeto de garantias
diferenciadas. (JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. p. 770-772).
16
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 808.
17
ANDERSEN, Robert; HAUMONT, Francis. Belgique. p. 45.
18
O mecanismo do contrato tem sido readquirido importncia no mbito do Poder Pblico. O art. 37 da CF,
alterado pela EC 19/1998, prev o contrato como instrumento de ampliao da autonomia de rgos e entidades
do Poder Pblico: 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da
administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e
o Poder Pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei
dispor sobre: I prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do pessoal. 9 O disposto no inciso XI aplicase s empresas pblicas e s sociedades de economia mista, e suas subsidirias, que receberem recursos da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio
em geral. O art. 241, com a redao determinada pela EC n. 19/9898, prev a formao de consrcios pblicos
e convnios de cooperao para a gesto associada de servios pblicos: a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes
federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de
encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.

populao. Houve, no Brasil, com a colaborao viciada, inclusive, a devastao das

florestas, a poluio do meio ambiente e a concentrao de renda.
3.5 O cidado censor
Qualquer pessoa pode, com fundamento no direito prescrito no art. 5, XXXIV
da CF, por meio de petio, provocar a atuao dos poderes pblicos. A origem do
direito de petio se encontra na Inglaterra. A Magna Carta, de 1215, j o
mencionava. Consolidou-se, depois, com o right of petition (1689). Consistia,
inicialmente, em simples direito de o Grande Conselho do Reino, depois o
Parlamento, pedir ao Rei sano das leis. No foi, porm, previsto na Declarao
Francesa de 1789. Veio a constar, enfim, das Constituies francesas de 1791 ( 3,
ttulo I), de 1789 (...). 19
O art. 5, XXXIV, a, da CF, assegura a todos o direito de petio aos Poderes
Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. A
Constituio revogada assegurava tambm o direito de representao. A
Constituio de 1988 incorporou a representao no direito geral de petio,
recepcionando a legislao que cuidava daquele Direito (Lei 4.989/1965 sobre
responsabilidade civil, administrativa e penal de servidores pblicos). Ainda, a
Emenda Constitucional 19/1998 revigorou o direito de representao ao prever que a
lei deve regular a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou
abusivo do cargo, emprego ou funo na administrao pblica (art. 37, 3, III).
O direito de petio apresenta dimenso democrtica, assegurando a todos
acesso ao aparelho do Estado para reclamar qualquer providncia, inclusive a
responsabilizao de agentes pblicos pela prtica de abuso de poder. Deste modo,
o cidado aparece como reclamante, requerente e, mesmo, censor, desafiando a
atuao dos mecanismos de controle sobre os atos censurveis 20 da Administrao
Pblica. A garantia da petio 21 no tutela apenas direitos subjetivos do requerente,
mas tambm interesses difusos e coletivos. A Administrao no pode se furtar a
responder uma petio devidamente apresentada. Vazado tal direito em norma de
eficcia plena, ao Poder Pblico oferecida a possibilidade de, atravs de lei,
regulamentar o seu exerccio, mas sempre de modo a no roubar nenhuma luz do
foco de incidncia da norma. 22
A dimenso participativa do cidado na administrao da coisa pblica
transparece, tambm, sob a forma de provocao de censura, mas desta feita

19

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. p. 442-443.

No s os atos ilegais, mas tambm aqueles que, embora legais, sejam ofensivos aos demais princpios
constitucionais da Administrao Pblica consignados no caput, do art. 37, da CF (e, nesta medida, atos imorais,
pessoais, ineficientes ou sigilosos quando deveriam ser pblicos). O art. 37, 3, I, na redao dada pela EC
19/1998, disciplina que a lei deve regular as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral,
asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da
qualidade dos servios.
21
O direito de petio tambm est assegurado no art. 31, 3, da Constituio. Segundo esse dispositivo, as
contas dos Municpios ficaro durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para
exame ou apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. Tambm o art. 74, 2,
assegura forma especial de direito de petio, j que autoriza qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato a denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas. Cabe referir, ainda, o
disposto no art. 37, 3, I, II e III da Constituio Federal.
22
A Lei 9.051/1995 dispe sobre a expedio de certides para a defesa de direitos e esclarecimento de
situaes. Ao passo que a Lei 12.527/2011 regula o acesso s informaes pblicas.
20

censura judicial, quando manejada a ao popular. 23 Dispe o art. 5, LXXIII, da

Constituio Federal que:
qualquer cidado parte legtima para propor ao popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada m f, isento de
custas judiciais e do nus da sucumbncia.
A ao popular, na linguagem de Nagib Slaibi Filho:
(...) instituto processual civil, outorgado a qualquer cidado
como garantia poltico-constitucional, para a defesa do
interesse da coletividade, mediante a provocao do controle
jurisdicional corretivo da ilegalidade de atos lesivos ao
patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural. 24
No cabe aqui discorrer sobre a histria da ao popular. Convm, entretanto,
lembrar que a Constituio do Imprio dela cuidava. A Lei 4.717/1965 disciplina a
ao popular.
Apenas o cidado est legitimado a propor a ao popular. Poderia o
Constituinte ter mudado isso, mas, preferiu manter a tradio brasileira. Algumas
novidades, entretanto, apareceram. A ao popular pode ser proposta para anular
ato lesivo ao patrimnio de entidade de que o Estado participe. O Constituinte ps
termo dvida se abrangeria tambm os atos praticados por entidades paraestatais
(sociedades de economia mista, empresas pblicas, servios sociais autnomos e
entes de cooperao), alm dos rgos da administrao centralizada. 25
Por outro lado, com a Constituio de 1988, a ao popular substancia
tambm meio idneo para anular ato lesivo moralidade administrativa. A
moralidade administrativa um dos princpios informadores da Administrao
Pblica (art. 37, caput). De tal sorte que, com a Constituio de 1988, no basta que
o ato do Poder Pblico seja legal, devendo tambm observar o princpio da
moralidade. 26
23

Embora a Lei da ao popular (Lei 4.717, de 29.6.1965) restrinja o conceito de cidado ao de eleitor no
exerccio dos direitos eleitorais.
24
SLAIBI FILHO, Nagib. Anotaes Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 1989. p. 282.
25
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblica, Mandado de Injuno,
Habeas Data. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 126.
26
Como ensina Nagib Slaibi Filho, (...) no basta que a atuao do Estado seja compatvel com a mera ordem
legal, emanada dos atos legislativos: necessrio que a gesto da res pblica seja feita de forma a atender aos
padres de conduta que a comunidade, em determinado momento histrico, considere relevantes para a prpria
existncia social (SLAIBI FILHO, Nagib. Anotaes Constituio de 1988. p. 296). Como postula Marcelo
Figueiredo: Por bvio que, ao exigir a Constituio acatamento da Administrao ao princpio da moralidade
(observe-se que o princpio encartado no captulo dedicado Administrao Pblica e tambm como garantia
do cidado ao tutelar a moralidade administrativa por meio da ao popular), possvel concluir que o princpio
da moralidade exigvel de todos quantos manejam a coisa pblica portanto, de todos os que desempenham
funo pblica ou poltica. dizer, o princpio da moralidade exigncia plasmada pela cidadania por meio do
poder constituinte originrio a todos os poderes ou funes do Estado (FIGUEIREDO. Marcelo. O controle de
moralidade na Constituio. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 120). Ainda, sobre o princpio da moralidade
conferir: CAMMAROSANO, Mrcio. O princpio constitucional da moralidade e o exerccio da funo

, igualmente, idnea a ao popular para a tutela do meio ambiente. Alis,

segundo o art. 225 da Constituio todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e de preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Para Nagib Slaibi
Filho,
(...) como o meio ambiente declarado bem de uso comum do
povo, integra, necessariamente, o patrimnio pblico, em seu
sentido mais abrangente, que ultrapassa o mero conceito de
que o patrimnio pblico o conjunto de bens estatais. A ao
popular aqui acaba por ter o mesmo objetivo da ao pblica
civil (art. 1, inc. I, da Lei n 7.347, de 24.07.85), com a s
diferena que ser intentada por cidado, em defesa de
interesse difuso e pblico, enquanto aquela para a
legitimao do Ministrio Pblico e de entidades pblicas e
privadas que estejam constitudas h mais de ano e que
tenham, entre suas finalidades institucionais, a proteo do
meio ambiente. 27
Modificao importante que facilitou sobremaneira o aforamento da ao
popular diz respeito iseno de custas judiciais e do nus da sucumbncia, salvo
comprovada m f. Muitos eram os cidados que deixavam de provocar o Judicirio
com receio da sucumbncia. A mudana coerente com a reserva de justia da
Constituio e, particularmente, com a exigncia de respeito cidadania (art. 1,
II). 28 Alis, incumbe ao prprio Poder Pblico assegurar o exerccio da ao popular,
inclusive por meio de defensores pblicos, mesmo para a impugnao de seus
atos. 29
A ao de inconstitucionalidade genrica ou por omisso, a arguio de
descumprimento de preceito fundamental e a ao civil pblica so outros
mecanismos postos disposio da cidadania para o exerccio do controle popular
sobre os atos do Poder Pblico. Nestes casos, a participao no ser direta, mas
mediatizada pela interferncia necessria de entidades legitimadas a agir, quais
sejam: i) ao direta de inconstitucionalidade, ao declaratria de

administrativa. Belo Horizonte: Editora Frum, 2006; BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de
direito administrativo; em que os autores defendem a existncia de uma moral jurdica especfica apartada da
moral comum - regida pelo conjunto normativo presente nos ordenamentos jurdicos, ou seja, uma moral que
retira seus valores das prprias normas jurdicas, devendo haver, portanto, ofensa a certo bem juridicamente
valorado para poder se tratar de ofensa moral juridicamente tutelada.
27
SLAIBI FILHO, Nagib. Anotaes Constituio de 1988. p. 287.
28
O exerccio da cidadania livre de custas foi consagrado no art. 5, LXXVII, da Constituio de 1988, e
regulamentado pela Lei 9.265, de 12 de fevereiro de 1996.
29
A Constituio de 1988 dispe que: Art. 134. A Defensoria Pblica instituio essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na
forma do art. 5, LXXIV. A Defensoria Pblica da Unio foi instituda pela Lei Complementar 80/1994, que,
por sua vez, sofreu alteraes importantes com a Lei Complementar 132/2009, como o seu Art. 1: A
Defensoria Pblica instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como
expresso e instrumento do regime democrtico, fundamentalmente, a orientao jurdica, a promoo dos
direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de
forma integral e gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso LXXIV do art. 5 da
Constituio Federal.

constitucionalidade e ADPF: 30 partido poltico com representao no Congresso

Nacional, confederao nacional, confederao sindical ou entidade de classe de
mbito nacional (art. 103 da CF); ii) ao civil pblica: autarquia, empresa pblica,
fundao ou sociedade de economia mista, ou ainda associao que,
concomitantemente, esteja constituda h pelo menos um ano nos termos da lei civil
e que inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente ao
consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico (art. 5, IV e V da Lei 7.347/1985). No se
pode, por fim, deixar de mencionar aqui o mandado de segurana coletivo (art. 5,
LXX, da CF).
3.6 O cidado propriamente participante
A ltima forma de participao do cidado no universo da Administrao
Pblica suscita bastante interesse. O cidado se insere nos planos decisrios da
Administrao Pblica, seja porque foi consultado, seja porque a ele foi outorgado o
poder de deciso. Participa, ento, de modo imediato, na escolha das opes
administrativas ou polticas do aparato estatal.
4. A participao propriamente dita
Trata-se de chamar a ateno para a possibilidade de participao direta do
cidado no universo decisional do Estado. Participao direta significa aquela no
operada por meio de mandatrios eleitos ou entidades intermedirias entre o
particular e o Estado (como seriam as associaes, por exemplo). O mundo
ocidental caminha para a sntese entre a democracia representativa e a democracia
direta. 31 Os Estados ocidentais (Espanha, Sua, Frana, Itlia e Grcia) tm
incorporado aos seus estatutos polticos a possibilidade da participao direta do
cidado no universo poltico. O Brasil, com a Constituio Federal de 1988, procurou
ingressar nesse caminho.
Questo a ser debatida, entretanto, a possibilidade da participao direta do
cidado no universo decisional da Administrao Pblica. Como lembra Jean Marie
Pontier:
Le modle administratif traditionnel tait celui d'un monde dos
sur lui-mme, la sparation entre l'Administration et les citoyens
s'imposait de manire vidente, l'Administration tant
l'instrument docile du povoir excutif, et excutant ses missions
avec borne conscience d'ouvrer dans l'intrt gnral, quoi
qu'en pensent les citoyens, dont on se gardait bien de
deinander 1'opinion. 32
30

O art. 2, II da Lei 9.882/1999, que regulamenta o processo e o julgamento da ADPF, dispunha que qualquer
pessoa lesada ou ameaada por ato do Poder Pblico seria considerada legitimado ativo, porm, o dispositivo
foi vetado pelo Presidente da Repblica. As razes foram apresentadas na Mensagem 1.807, de 3 de dezembro
de 1999.
31
Segundo Adilson Abreu Dallari, preciso que a democracia seja simultaneamente representativa e
participativa (DALLARI, Adilson Abreu. Administrao pblica no estado de direito. In: Revista Trimestral de
Direito Pblico. So Paulo, n. 5, p. 33-41, 1994. p. 34).
32
O modelo administrativo tradicional era aquele de um mundo de costas para ele mesmo, a separao entre
Administrao e os cidado se impunha de maneira evidente, a Administrao era o instrumento dcil do poder
executivo, e executando suas misses com limitada conscincia de abrir o interesse geral, tal qual o pensam os
cidados, donde ns nos guardamos bem em perguntar a opinio. (PONTIER, Jean-Marie. France. In :
DELPRE, Francis. Citoyen et Administration. Louvain-la-Neuve, Bruxelles: Ed. Cabay Bruylant, 1985. p.
97). (traduo livre).

No universo poltico, h o cidado, mas no universo administrativo muitas

vezes aparece apenas o administrado, ou o usurio. Tal concepo deve sofrer
mutao, 33 a fim de que, em contraste com a Administrao Pblica, a pessoa
tambm possa assumir um status ativo. 34
4.1 A cidadania participativa e o territrio poltico
A Constituio Federal, no art. 14, deixou claro que a soberania popular ser
exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos (democracia representativa) e, nos termos da Lei, mediante: I - plebiscito; II referendo; III - iniciativa popular.
Como se v, a participao direta do cidado no campo poltico ocorrer por
via do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular nos termos da lei.
Aqui se coloca o problema da distino entre o referendo e o plebiscito. Entre
os numerosos critrios sustentados pela doutrina, chama a ateno aquele proposto
por Voloudakis. 35 Neste caso, trata-se de um referendo quando o objetivo
perseguido a tomada de uma deciso pelo povo, ele mesmo tendo uma escolha
livre e sincera entre opes bem claras, sem presso. Ao contrrio, trata-se de um
plebiscito quando a manifestao popular ocorre em condies que impedem a
cidadania de se exprimir livremente, prestando-se para legitimar uma deciso j
tomada pelos possuidores da iniciativa da provocao do corpo eleitoral. So
comuns os plebiscitos provocados para a sustentao de regimes autoritrios.
Porm, tal distino no faz sentido no direito constitucional brasileiro.
Antes da promulgao da Lei 9.709/1998, que regulamentou o disposto nos
incisos I, II e III, do art. 14, da Constituio Federal, o plebiscito em nosso pas era
compreendido como a consulta popular que visa, segundo Jos Afonso da Silva,
decidir previamente uma questo poltica ou institucional, antes de sua formulao
legislativa, ao passo que o referendo versa sobre aprovao de textos de projeto de
lei ou de emenda constitucional j aprovados; o referendo ratifica (confirma) ou
rejeita o projeto aprovado; o plebiscito autoriza a formulao da medida requerida. 36
O legislador consagrou esta orientao doutrinria no art. 2 da Lei 9.709/1998
quando definiu ambos os institutos como consultas formuladas ao povo para que
delibere sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional,
legislativa ou administrativa. O 1, do art. 2, dispe que O plebiscito convocado
com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto,
aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido, enquanto o referendo

33

Embora a EC 19/1998 refira-se expressamente ao usurio nos incisos I e II, 3, do art. 37.
Para Boaventura de Sousa Santos, a renovao da teoria democrtica assenta, antes de mais, na formulao de
critrios democrticos de participao poltica que no confinem esta ao acto de votar. Implica, pois, uma
articulao entre democracia representativa e democracia participativa. Para que tal articulao seja possvel ,
contudo, necessrio que o campo do poltico seja radicalmente definido e ampliado. A teoria poltica liberal
transformou o poltico numa dimenso sectorial e especializada da prtica social o espao da cidadania e
confinou-o ao Estado. Do mesmo passo, todas as outras dimenses da prtica social foram despolitizadas e, com
isso, mantidas imunes ao exerccio da cidadania. O autoritarismo e mesmo o despotismo das relaes sociais
'no-polticas' (econmicas, sociais, familiares, profissionais, culturais, religiosas) pde assim conviver sem
contradio com a democratizao das relaes sociais polticas e sem qualquer perda de legitimao para estas
ltimas (SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. So
Paulo: Cortez, 1995. p. 270-271).
35
VOLOUDAKIS, M. Evanghelos. Recherche sur le suffrage politique en Grce 1910-1975. Thse pour le
doctorat d'Etat. Paris, 1977. Tome I, p. 188.
36
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. p. 142.
34

convocado com posteridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a

respectiva ratificao ou rejeio.
Nos termos do art. 49, XV, da CF, compete ao Congresso Nacional convocar
plebiscito e autorizar referendo. Segundo o art. 3 da Lei 9.709/1998, em questes
de relevncia nacional de competncia do Poder Legislativo ou do Poder Executivo,
e no caso do 3 do art. 18, da Constituio Federal o plebiscito e o referendo so
convocados mediante decreto legislativo por proposta de um tero, no mnimo, dos
membros que compem qualquer das Casas do Congresso Nacional. Conforme,
ainda, o art. 11 da Lei 9.709/1998, o referendo poder ser convocado no prazo de
trinta dias, a contar da promulgao da lei ou adoo de medida administrativa, que
se relacione de maneira direta com a consulta popular. O plebiscito ou o referendo
ser considerado aprovado ou rejeitado por maioria simples, de acordo com o
resultado homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral, nos termos do art. 10.
O veto popular, previsto inicialmente no Projeto de Constituio, no
permaneceu. Consistia na possibilidade da revogao de uma lei j em vigor por
meio da votao direta. Identificava-se com o referendo ab-rogatrio previsto no art.
75 da Constituio Italiana.
A Constituio Federal, mais do que autoriza, exige, em alguns casos
especficos, a realizao de plebiscito. O plebiscito indispensvel para a criao de
novos Estados e de novos Municpios (art. 18, 3 e 4, da CF). Tambm previu a
realizao de plebiscito em 1993 para a definio da forma de governo (Repblica
ou Monarquia Constitucional) e do regime de governo (Parlamentarismo ou
Presidencialismo) art. 2 do ADCT.
O art. 61, 2, da Lei Fundamental, regula a iniciativa popular no mbito
federal. Dispe que a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao
Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do
eleitorado nacional (algo em torno de um milho, trezentas e cinquenta mil
assinaturas), distribudo pelo menos em cinco Estados, com no menos de trs
dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. A iniciativa popular, ao que
parece, refere-se apenas a projetos de lei complementar e ordinria, de acordo com
o caput do art. 61. No h iniciativa popular de projeto de Emenda Constituio. 37
Poderamos neste passo ter acompanhado a experincia de outros pases, como a
Sua (Constituio Federal da Confederao Sua de 1999, arts. 138, 139 e
139a) 38 . Pelo que se deduz do Texto Constitucional brasileiro, a provocao popular
cabvel apenas nos casos em que a iniciativa no privativa ou exclusiva. Ou seja,
a iniciativa popular est circunscrita s matrias de iniciativa comum. Neste caso, h
uma forte limitao da prerrogativa popular, pois inmeras matrias dependem de
iniciativa privativa do Presidente da Repblica, para no falar naquelas dependentes
da provocao dos demais Poderes. Ainda assim, no h dvida de que, embora
37

Por fora do disposto no 4 do art. 27 da Constituio de 1988, os Estados devero regulamentar a iniciativa
popular nos respectivos processos legislativos. Interessante notar que, diante disso, a Constituio do Estado da
Bahia permite a iniciativa popular para propositura de emendas Constituio estadual (art. 31). Conferir:
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. 5. ed. So Paulo:
Atlas, 2005. p. 1159.
38
Art. 138 Iniciativa popular para a reviso total da Constituio Federal. 1) 100.000 pessoas com direito de
votar podem, no prazo de 18 meses, contado a partir da publicao oficial de sua iniciativa, propor uma reviso
total da Constituio Federal; Art. 139 Iniciativa popular formulada, visando uma reviso parcial da
Constituio. 1) 100.000 pessoas com direito de votar podem, no prazo de 18 meses, contado a partir da
publicao oficial de sua iniciativa, solicitar uma reviso parcial da Constituio Federal, na forma de uma
proposta elaborada; Art. 139a Iniciativa popular geral. 1) 100.000 pessoas com direito de votar podem, no prazo
de 18 meses, contado a partir da publicao oficial de sua iniciativa, na forma de uma sugesto geral, solicitar a
aprovao, alterao ou anulao de prescries da Constituio ou de leis.

com todas as dificuldades, a adoo, pelo constitucionalismo brasileiro, da iniciativa

popular, significa um avano histrico de propores considerveis. 39
Na esfera municipal, a iniciativa popular ocorrer mediante a manifestao de,
pelo menos, cinco por cento do eleitorado (art. 29, XIII, da Constituio da
Repblica). No que se refere aos Estados membros, a iniciativa popular de leis ser
regulada por lei local (art. 27, 4 da CF). No Paran, tal iniciativa depende da
apresentao de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado
estadual, distribudo em pelo menos cinquenta municpios, com um por cento dos
eleitores inscritos em cada um deles (Constituio Estadual, art. 67).
4.2. A cidadania participativa e o territrio administrativo
A participao do cidado no universo poltico exige certos pressupostos. A
existncia de um Estado de Direito, o respeito aos direitos fundamentais, como os
relativos liberdade de reunio, associao e manifestao do pensamento. Sem
um clima de liberdade, qualquer forma de participao popular pode ser falseada.
Porm, a participao da cidadania na tomada de deciso de carter
administrativo exige ainda outros pressupostos. No h possibilidade de participao
sem informao. O direito informao assegura a consciente participao popular.
Sem informao correta, sem um aparato institucional transparente, qualquer tipo de
participao pode se transformar em cooptao legitimadora. O direito constitucional
brasileiro assegura o direito informao (art. 5, XXXIII, regulamentado pela Lei
11.111/2005 e pela Lei 12.527/2011) e obteno de certides em reparties
pblicas (art. 5, XXXIV, b). Deve ocorrer, igualmente, uma mudana na concepo
quanto Administrao Pblica. O direito administrativo brasileiro mantm ainda
algumas dimenses autoritrias. 40 Alis, sobre isso, Srgio Ferraz, diz o seguinte:
preciso que digamos isto sem qualquer vergonha: a
administrao pblica brasileira autoritria por vrias razes,
39

A Lei 9.709/1998 regulamentou o instituto da iniciativa popular dispondo nos artigos 13 e 14 que o projeto de
lei de iniciativa popular: i) dever circunscrever-se a um s assunto, ii) no poder ser rejeitado por vcio de
forma, cabendo Cmara dos Deputados, por seu rgo competente, providenciar a correo de eventuais
impropriedades de tcnica legislativa ou redao. Verificando o cumprimento das exigncias estabelecidas no
art. 13 e respectivos pargrafos da Lei 9.709/1998, a Cmara dos Deputados dar seguimento ao projeto,
consoante as normas do Regimento Interno. A primeira lei aprovada e publicada com base no pargrafo 2 do
artigo 61 da Constituio, fruto de iniciativa popular regulada pela Lei 9.709/1998, foi a Lei n. 9.840, de 29 de
setembro de 1999, que inseriu o art. 41-A na Lei n. 9.504/1997, proibindo a compra de votos na Lei Eleitoral.
O projeto de lei foi objeto de uma campanha liderada pela Ordem dos Advogados do Brasil, pela Associao
Juzes para a Democracia e pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, que coletaram mais de um milho
de assinaturas. Tambm criada a partir de iniciativa popular, a Lei da Ficha Limpa, sancionada em 2010,
disps sobre casos de inelegibilidade, de acordo com o previsto no Art. 14, 9 da CF.
40
Adilson Abreu Dallari refere-se, em aula magna, Carta de Belo Horizonte onde assentou-se que: chegado
o momento de se repensar o Direito Administrativo brasileiro, eliminando-se o carter autoritrio que tem
marcado sua interpretao e adotando-se, em sua plenitude e com todas as suas conseqncias, os princpios
fundamentais do Estado Social de Direito. (DALLARI, Adilson Abreu. O direito administrativo na constituio
brasileira de 1988. In: Boletim de Direito Administrativo. So Paulo, n. 11, nov. 1995. p. 643). O autor assevera:
Vejo acima de tudo uma necessidade de reformulao da atividade administrativa. Existem ilhas enormes de
autoritarismo, existe ainda uma concepo de administrao pblica demasiadamente autoritria. No quero
dizer, com essa crtica, que seja necessrio punir a administrao, cercear a administrao. Alguns tambm
menos avisados enxergam a administrao como uma vil; se tirarmos a administrao pblica... preciso
afastar o poder pblico para que o Brasil possa progredir. No vejo isso. (...) E por isso que quero esses
controles, por isso que quero uma legislao nova, uma legislao que d fora administrao pblica, que d
eficincia administrao pblica, mas no custa dos direitos fundamentais do cidado; uma administrao
que seja eficiente, mas que no seja abusiva (DALLARI, Adilson Abreu. O direito administrativo na
constituio brasileira de 1988. p. 653).

e entre elas, porque o prprio direito administrativo brasileiro foi

autoritrio e ajudou a administrao pblica brasileira a ser
autoritria, com uma generosa injeo de justificao
doutrinria, isso tudo prestigiado tambm por uma copiosa
elaborao jurisprudencial. 41
A situao francesa no diferente. Deveras, afirma Jean-Marie Pontier:
Une phrase du doyen Vedel rsume assez bien la situation
franaise jusqu' une poque rcente et peut-tre mme
encore aujourd'hui: si la France a quelquefois t une
dmocratie politique, dit en substance le doyen Vedel, elle n'a
jamais t une dmocratie administrative. Qu'est-ce dire?
Cella signifie, ou signifiait, qu'il existe un hiatus entre la
conception de la vie politique, laquelle implique une
participation active des citoyens, et la vie administrative, qui
n'appelle aucune participation de la part de ces demiers, qui
n'implique que passivit. C'est dire que si, depuis long-temps, la
participation la vie politique est considre comme une
expression de la dmocratie, comme una condition de celle-ci, il
n'en est pas de mme de la participation administrative. 42
A Administrao Pblica deve ser repensada. Afinal, ela no se confunde com
o simples aparato executor das polticas prescritas pelo Legislador. A Administrao
assume, muitas vezes, uma autonomia relativa, por isso, no pode ficar imune
influncia da participao popular.
Uma terceira condio para a plena efetivao da participao popular na
Administrao Pblica reside na alterao da psicologia coletiva dos
administradores. Eles, que olham com desconfiana a intromisso dos cidados no
campo da atividade administrativa (os particulares so os administrados, os
usurios, sujeitos passivos que aguardam a ao do Poder Pblico), devem construir
nova engenharia de relacionamento, que afirme e reforce o papel que pode e deve
desempenhar o particular no campo da prtica administrativa. 43
Seguramente outras condies so necessrias para a efetivao da
participao direta do cidado no campo da Administrao Pblica. Mas os trs
41

FERRAZ, Srgio. Participao do povo no processo decisrio. In: Anais da XI Conferncia Nacional da
Ordem dos Advogados do Brasil. Belm, 1986. p. 99.
42
Uma frase do decano Vedel resume muito bem a situao francesa at uma poca recente e pode ser usada
ainda hoje: se a Frana foi alguma vez uma democracia poltica, diz com substncia o decano Vedel, ela no foi
jamais uma democracia administrativa. O que quer isso dizer? Isso significa, ou significava, que existe um hiato
entre a concepo de vida poltica, a qual implica uma participao ativa dos cidados, e a vida administrativa,
que no demanda nenhuma participao da parte deste ltimos, que no implica seno passividades. Significa
dizer que se, depois de longo tempo, a participao na vida poltica considerada como uma expresso de
democracia, como uma condio dela mesma, no se d o mesmo quanto participao administrativa.
(PONTIER, Jean-Marie. France. p. 117). (traduo livre).
43
Neste contexto, Romeu Felipe Bacellar Filho desenvolve interessante estudo que desmonta alicerces
autoritrios no modo de proceder da Administrao Pblica quando no exerccio da competncia disciplinar.
Sobre a alterao da psicologia coletiva dos administradores, aludida no texto, pode-se citar a posio daquele
autor no sentido de que a afirmao constitucional expressa do contraditrio na esfera administrativa pela
Constituio de 1988 (art. 5, inc. LV) traz como consequncia a impossibilidade de se encarar o processo
administrativo disciplinar como processo inquisitrio. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios
constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo: Max Limonad, 1998. p. 211.

citados j possibilitam um bom comeo. De qualquer forma, no se pode esquecer

que a Constituio Federal introduz um conceito renovado de liberdade. Alis, um
conceito de liberdade resgatado da prtica dos antigos, supondo participao, mas,
todavia, somado quele conceito tributrio das revolues burguesas. Ou seja, h,
na Constituio, a sntese da liberdade-participao (dos antigos) com a liberdadeautonomia (dos modernos), para utilizar a terminologia utilizada por Benjamin
Constant. 44 Fala-se, portanto, em autonomias pblica e privada reciprocamente
influentes. Trata-se agora de radicalizar o entendimento para ampliar o espao de
afirmao da cidadania.
4.3 As formas de participao no processo decisrio de natureza administrativa
4.3.1 A participao de fato
Entre as formas de participao no Processo de Tomada da deciso
administrativa, aparece aquela no regulada pelo Direito, a participao de fato. 45
A participao de fato pode ser pblica e legtima ou oculta e ilegtima. No
primeiro caso, entre as legtimas, possvel vislumbrar uma participao com ntido
cariz democrtico. Os movimentos populares, os movimentos sociais reivindicantes,
as manifestaes de rua, acabam por influenciar a deciso administrativa. J os
lobbies e grupos de presso organizados atuam numa fronteira entre a legitimidade
e a ilegitimidade, ou seja, numa zona cinzenta. E continuaro assim enquanto a
atividade no for regulamentada. 46
A forma de participao oculta deve ser reprimida, j que consiste no trfico
de influncias, nas negociatas, no clientelismo racionalmente insustentvel e
propagador de privilgios e injustias. Nesta sede, no h propriamente participao
da cidadania, mas excluso da cidadania do processo de deciso. 47 Tal prtica,
corriqueira na experincia brasileira, no pode subsistir por afrontar os princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade que vinculam, nos termos do
art. 37, caput, da Constituio Federal, a Administrao Pblica brasileira.
Entre as formas no reguladas (mas nem por isso ocultas ou ilegtimas) de
participao popular no processo decisrio, aparecem as consultas oficiosas

44

Cf. CONSTANT, Benjamin. Da liberdade dos antigos comparada liberdade dos modernos. In: Revista de
Filosofia Poltica. n. 2, Porto Alegre: L&PM Editores, 1985.
45
Sobre as modalidades de participao administrativa no direito brasileiro, conferir: MOREIRA NETO, Diogo
de Figueiredo. Direito de participao poltica, legislativa, administrativa, judicial: fundamentos e tcnicas
constitucionais da legitimidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1992.
46
O lobby j foi regulamentado em outros pases e at mesmo na Unio Europia. Importante instrumento nesse
processo de institucionalizao o reconhecimento e legitimao das atividades de lobby como expresso dos
interesses organizados. A experincia internacional, notadamente nos EUA, Inglaterra, Canad, Alemanha,
Frana e Unio Europia, em anos recentes, demonstra a importncia crescente do lobby no Parlamento, bem
como nas instncias decisrias do Poder Executivo. Para muitos, o lobby da essncia da democracia,
possibilitando que, com transparncia, os grupos de presso e de interesse possam atuar organizadamente, e que,
com menores custos, todos os setores da sociedade possam fazer uso de estruturas profissionais destinadas a
levar suas opinies e posicionamentos aos formuladores de polticas pblicas e decisores, em benefcio do
processo decisrio e de sua segurana. (SANTOS, Luiz Alberto dos. Regulamentao das atividades de Lobby
e seu impacto sobre as relaes entre polticos, burocratas e grupos de interesse no ciclo de polticas pblicas
anlise comparativa dos Estados Unidos e Brasil. Tese (Cincias Sociais) Programa de Ps-graduao em
Estudos Comparados sobre as Amricas, Universidade de Braslia, Braslia, 2007. p. 358).
47
Giovanni Sartori alude ao fenmeno do surto da antipoltica ou a poltica da antipoltica. Este fenmeno
decorre da desiluso e desconfiana nos polticos gerados pela corrupo que acaba por levar completa rejeio
pelos cidados da poltica. SARTORI, Giovani. Engenharia constitucional: como mudam as Constituies.
Braslia: UNB, 1996. p. 159.

realizadas pela Administrao Pblica que vo ficando cada dia, felizmente, mais
comuns.
4.3.2 A participao regulada
A Constituio Federal, ao cuidar da participao direta do cidado no
territrio poltico, definiu as formas de expresso (iniciativa popular, referendo e
plebiscito). No que concerne participao direta no mbito administrativo, apenas
previu algumas hipteses em que exigida. A lei, entretanto, poder criar outras.
Entre as hipteses, citemos as seguintes: Art. 10. assegurada a
participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos
em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e
deliberao. Art. 11. Nas empresas de mais de duzentos empregados,
assegurada a eleio de um representante destes com a finalidade exclusiva de
promover-lhes o entendimento direto com os empregadores (essa exigncia vincula
as sociedades de economia mista, bem como as empresas controladas pelo Poder
Pblico). Art. 29, XII
O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos,
com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois
teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar,
atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na
Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...)
XII cooperao das associaes representativas no
planejamento municipal.
Art. 89, VII
O Conselho da Repblica rgo superior de consulta do
Presidente da Repblica, e dele participam: (...) VII seis
cidados brasileiros natos, com mais de trinta e cinco anos de
idade, sendo dois nomeados pelo Presidente da Repblica,
dois eleitos pelo Senado Federal e dois eleitos pela Cmara
dos Deputados, todos com mandato de trs anos, vedada a
reconduo.
Art. 187 A poltica agrcola ser planejada e executada na forma da lei, com a
participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores
rurais, bem como dos setores de comercializao, de armazenamento e de
transportes (...). Art. 194, VII
A seguridade social compreende um conjunto integrado de
aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social. Pargrafo nico. Compete
ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetivos: (...) VII carter
democrtico e descentralizado da administrao, mediante
gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos
empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos
colegiados.

Art. 204, II As aes governamentais na rea da assistncia social sero (...)

organizadas com base nas seguintes diretrizes: (...) II participao da populao,
por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle
das aes em todos os nveis. Art. 206, VI O ensino ser ministrado com base nos
seguintes princpios: (...) VI gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei.
Art. 216, 1 O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e
proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros,
vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e
preservao.
Nem todas as hipteses de participao previstas pelo Constituinte podem,
entretanto, ser consideradas exemplos tpicos de participao direta. A previso do
art. 29, XII, da Constituio Federal, configura espcie de participao realizada com
a intermediao de associao representativa. Porm, j uma conquista o modo
como o Texto Constitucional tratou a questo, inclusive porque sugere a
possibilidade de novas frmulas participativas emergirem por iniciativa do Legislador.
Alis, o Direito Administrativo brasileiro precisa trilhar um longo caminho em
direo ao aproveitamento das tcnicas de participao. Uma olhadela no Direito
comparado pode facilitar a compreenso do afirmado.
Veja-se o exemplo da Constituio Espanhola de 1978. O art. 9.2, inspirado
diretamente no art. 3 da Constituio Italiana de 1947, estabelece o princpio geral
de participao, dispondo que cabe aos poderes pblicos facilitar a participao de
todos os cidados na vida poltica, econmica, cultural e social. 48
Segundo Sanches Moron, Professor de Direito Administrativo na Universidade
Complutense de Madrid, 49 a organizao de novas e mltiplas formas de
participao na via administrativa diminuiu a distncia ou o fosso que separava
anteriormente a sociedade da Administrao. Mais do que isso, longe de constituir
um cavalo de Tria que introduziu elementos de distoro no sistema poltico
parlamentar instaurado na Espanha, a participao na administrao atualmente
um fator de estabilizao da sociedade e, pois, do sistema poltico, ele mesmo. 50
A Frana, a Blgica, a Itlia e a Grcia tambm admitem a participao direta
do cidado no universo decisrio do aparelho administrativo. Tal interveno pode
operar-se: i) sob a forma de deciso (um referendo de natureza administrativa por
meio do qual a Administrao abre mo de seu poder de deciso para transferi-lo
comunidade); por ii) via de uma consulta ( a enquete publique, conhecida no direito
belga); iii) ou, ainda, mediante forma de controle da execuo de certas obras, com
o sentido de impossibilitar o desvio de recursos ou dos planos anteriormente
aprovados.
Com apoio na Lei Fundamental, na experincia das democracias ocidentais e,
mais, com a criatividade da sociedade brasileira, novas modalidades de participao
direta do cidado na Administrao Pblica podem ser institudas. Notadamente
naqueles campos onde o interesse do cidado evidente, como a ordenao
territorial da cidade, o meio ambiente e as obras pblicas. 51
48

SANCHEZ MORON, Miguel. Espagne. In: DELPRE, Francis. Citoyen et Administration. Louvain-laNeuve, Bruxelles: Ed. Cabay Bruylant, 1985. p. 93. (traduo livre).
49
SANCHEZ MORON, Miguel. Espagne. p. 93-94.
50
SANCHEZ MORON, Miguel. Espagne. p. 94. (traduo livre).
51
o caso, por exemplo, das audincias pblicas. Sobre o tema conferir: MOREIRA NETO, Diogo de
Figueiredo. Audincias pblicas. In: Revista de Direito Administrativo. n. 210, out./dez. 1997; OLIVEIRA,
Gustavo Henrique Justino de. As audincias pblicas e o processo administrativo brasileiro. In: Revista
Trimestral de Direito Pblico. n. 21, p. 161-172, 1998; FONSECA, Gilberto Nardi. A participao popular na

 preciso quebrar, na Administrao Pblica, o monoplio do poder decisrio.

Avulta, nesta altura, com significao especial, o papel do jurista. Ele pode, afinal,
por sua formao, muito contribuir para o processo de realizao da democracia
participativa.
5. Concluses
O territrio conceitual da participao direta propriamente dita (do cidado na
administrao da coisa pblica) identifica-se com o moderno que resgata a
experincia do antigo. Consiste na radicalizao da liberdade, reforando a
afirmao de um novo paradigma: o da cidadania responsvel (pelos destinos da
comunidade poltica republicana) trazendo conscincia da modernidade o sentido
democrtico do discurso, o desejo instituinte de, na arena pblica, fazer uso da
palavra, ouvir e participar das escolhas pblicas.
Na Constituio de 1988, a participao poltica promessa que desafia
realizao. No se pode subestimar a participao administrativa. Lembra, afinal,
Francis Delpre, Professor de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da
Universidade Catholique de Louvain Blgica, que preciso, talvez, lembrar esta
verdade. O cidado sempre uma s pessoa. No h motivo, a partir de divises
escolsticas, para separ-lo em um homo polticus que no se confunde com o
homo administrativus (fala-se servus publicum), o qual no tem nada a ver com o
homo economicus. 52 Ora, como o cidado um s, a participao e a democracia
precisaro ser, igualmente, uma s. Seja no domnio do poltico, seja no universo do
aparato administrativo. 53
6. Referncias bibliogrficas
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consultar tambm: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participao popular na administrao pblica. In: Revista
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participao social na administrao pblica: conselhos gestores de polticas pblicas. In: Revista Brasileira de
Direito Pblico. v. 2, n. 7, p. 59-67, out./set. 2004.
52
DELPRE, Francis. Citoyen et Administration. Louvain-la-Neuve, Bruxelles: Ed. Cabay Bruylant, 1985.
53
Para Adilson Abreu Dallari, no basta que as decises sejam pblicas, pois a democracia participativa exige
que se proporcione oportunidade de participao do corpo social no prprio processo de tomada de deciso
(DALLARI, Adilson Abreu. Administrao pblica no estado de direito. p. 40).

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Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:

Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto
cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:
CLVE, Clmerson Merlin. O cidado, a administrao pblica e a Constituio. Revista
Eletrnica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico,
n.
31,
julho/agosto/setembro
de
2012.
Disponvel
na
Internet:
<http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-31-JULHO-2012-CLEMERSON-MERLINCLEVE.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx
Observaes:
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2)

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