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CIDADANIA,

CONFIANA
EINSTITUIES
DEMOCRTICAS
JoslvaroMoiss

At recentemente, no era evidente que existissem questes


relevantes, tanto de ordem terica como prtica, envolvidas nas relaes entre cidadania e confiana em instituies
democrticas. A teoria liberal clssica nasceu da desconfiana diante das estruturas tradicionais de poder e a liberdade
dos modernos comparada a dos antigos, como Benjamin
Constant mostrou em sua clebre conferncia de 1819,
limitou a soberania dos cidados ao instituir o sistema de
representao baseado na idia de que quem escolhe um
representante delega o seu poder de decidir.
Foram as extraordinrias transformaes polticas das
trs ltimas dcadas do sculo XX, que culminaram com
a democratizao de vrios pases da Europa, da Amrica
Latina, da sia e da frica, que provocaram a retomada das
abordagens que associam a democracia com a expanso dos
direitos dos cidados, retomando, mas, ao mesmo tempo,
indo alm do que T. H. Marshall (1965) e R. Bendix (1977)
haviam proposto sobre o tema em meados do sculo passado. De fato, embora o vnculo entre democracia e os direitos dos cidados seja parte da tradio das cincias sociais, a
novidade das abordagens atuais, depois de dcadas de desuLuaNova,SoPaulo,65:71-94,2005

Jos lvaro Moiss

Cidadania,confianae instituiesdemocrticas

que caracteriza as sociedades complexas, desiguais e diferenciadas. Suas abordagens retomam a anlise de Marshall
sobre a expanso tridimensional
da cidadania, relativa a
direitos civis, poltkos e sociais, e incorporam a importncia da formao das identidades dos atores e de seu impacto
sobre as relaes de raa, etnia, gnero, etc. para o processo
de consolidao da cidadania; alguns se refrem tambm
ao papel da participao poltica para a educao do cidado ativo, chamando a ateno para a inovao representada por mecanismos semi-diretos da democracia como o
referendo, o plebiscito e a iniciativa popular de lei. Nesses
casos, superando a perspectiva evolucionista e seqencial
das anlises de Marshall, h uma evidente ampliao do
conceito de cidadania, mas a questo de saber se, por que e
como os cidados confiam nas instituies democrticas no
est suficientemente
desenvolvida, indicando a necessidade

so do conceito de cidadania, est na importncia atribuda


confiana dos cidados para o funcionamento
das instituies democrticas.
O que est em questo agora no
apenas a adeso ou obedincia cega s instituies pblicas,
mas a confiana derivada de sua justificao tica e normativa, assim como de seu desempenho.
No Brasil, vrios autores trataram das relaes entre

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os efeitos das transformaes


decorrentes
do fim do regime autoritrio e a consolidao dos direitos de cidadania,
e alguns reconheceram
a centralidade
da questo para o
processo de democratizao,
mas raramente o problema
foi posto em termos das relaes entre confiana e instituies pblicas. O historiador Jos Murilo de Carvalho uma
exceo. No livro Cidadania no Brasil - O longo caminho e
em outros textos recentes, ele argumentou que o complexo
processo de reconstruo
das instituies democrticas no
pas converteu o tema dos direitos de cidadania no foco das
expectativas geradas pela reforma das instituies que, em
1988, concluram com a promulgao da Constituio Cidad. Mas no deixou de chamar a ateno para o fato de que
a reconquista da liberdade e a ampliao de direitos sociais
e da participao poltica no impediram que, o fenmeno
de desencanto poltico e de dficit de confiana dos cidados
nas instituies democrticas,
emergisse associado com as
dificuldades dos governos democrticos, para solucionar os
problemas sociais e econmicos do pas
Outros autores como Elisa Reis (1998), embora partin-

. do de premissas tericas diferentes, perguntaram, recentemente, por que fomos levados a deslocar gradualmente
a discusso da democratizao para o terreno da consolidao da cidadania. Suas respostas sugerem que o renascimento do conceito est associado ao fato da cidadania
constituir-se em uma espcie de princpio de articulao
das demandas por emancipao e por incluso social que
emergem no contexto do conflito de interesses divergentes
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de novos estudos e pesquisas sobre o tema.


Em mbito mais amplo, o registro de mudana da atitude dos cidados diante das instituies pblicas e, em
especial, das instituies democrticas, originando ou aprofundando o fenmeno de desconfiana poltica em vrias
partes do mundo, foi documentada
por extensa literatura
desde os anos 80. Estudos comparativos editados recentemente por Dieter Klingemann (1998), Pippa Norris (1999),
Margaret Levi (1998), Joseph Nye (1997) e Mark Warren
(1999) apontaram para a complexidade
e, principalmente, a grande variao do fenmeno. Nas democracias consolidadas em meados do sculo XX, como Itlia, Japo e,
em menor grau, Alemanha, o cinismo e o desconforto com o
funcionamento
das instituies pblicas generalizou-se
a
partir das experincias
continuadas
de corrupo, engessamento do sistema de partidos polticos, e outros dficits
de desempenho
institucional.
Aonde as instituies respondem melhor sua misso original, como na Holanda,
Noruega, Finlndia e Dinamarca, a confiana dos cidados
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mais alta, mas tambm oscila. A variao realmente dramtica ocorreu nas democracias mais antigas como Estados
Unidos, Inglaterra, Frana, Sucia e Canad, onde pesquisas realizadas por mais de quatro dcadas mostraram que
a confiana em autoridades e em instituies pblicas caiu
sistematicamente,
nos ltimos 30 anos, invertendo a tendn-

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cia de prosperidade
econmica associada tranqilidade
poltica dominante entre o fim da 11 Guerra Mundial e os
anos 60. Enquanto naquele perodo cerca de 3/4 de cidados dos pases mencionados mostravam-se satisfeitos, deferentes e confiantes em governos, instituies e burocracias
pblicas, na atualidade apenas 25% expressam essa atitude,
reagindo criticamente a crises, escndalos e, principalmente, deteriorao do padro de funcionamento
das instituies. Nesses casos, as mudanas afetaram o comportamento
dos cidados quanto a mecanismos bsicos da democracia
representativa como partidos e eleies. Caram as taxas de
identificao partidria, a mobilizao dos eleitores por partidos, o comparecimento
em eleies e o interesse por poltica nos Estados Unidos, Inglaterra e boa parte da Europa
continental.
A situao dos regimes polticos nascidos da "terceira
onda de democratizao",
nos termos de Samuel Huntington, mais preocupante,
embora tenha especificidades
prprias. Enquanto em vrios pases do Leste Europeu a
avaliao do regime democrtico ainda no tinha ultrapassado, no incio dos anos 90, os ndices favorveis ao regime
anterior, em boa parte dos pases latino-americanos
- onde
a tradio democrtica sabidamente frgil e descontnua
- apenas cerca de 1/5 do pblico tm 'muita' ou 'alguma'
confiana em parlamentos e partidos polticos, e menos de
1/3 confia em governos, funcionrios pblicos, polcia ou
judicirio. As pesquisas relatadas no livro do autor Os Brasileiros e a Democracia, do incio dos anos 90, mostraram isso
para o Brasil, e os livros Ciudadana y Cultura Poltica, de VicLuaNova,SoPaulo,65:71-94,2005

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tor Manuel Durand (2004) sobre o Mxico; e Chile, un pas


dividido, de Carlos Huneeus (2003), tambm associaram os
sentimentos de apatia ou de impotncia poltica com a desconfiana dos cidados de instituies democrticas. No
diferente a situao da Coria do Sul estudada por Doh
C. Shin (2005). As instituies democrticas nasceram a
partir da estrutura autoritria, em boa parte desses casos,
muitas vezes no so coerentes com seus objetivos e, mesmo
reformadas, no tiveram ainda oportunidade de passar pelo
processo de rotinizao que, no caso das democracias mais
antigas, malgrado seu mal-estar recnte, foi um ingrediente
importante de seu processo de consolidao originria.
verdade que em todos esses casos no existem sinais
de preferncia por um regime antidemocrtico, mas a desconfiana dos cidados de instituies pblicas aponta para
um paradoxo cujos efeitos para a continuidade da democracia em longo prazo precisam ser mais bem conhecidos e
estudados. razovel supor que a democracia pode conviver indefinidamente com o descrdito dos cidados em normas, procedimentos e instituies que, por definio, tm
a funo de mediar a competio de interesses divergentes
e, ao mesmo tempo, promover a coordenao e a cooperao sociais necessrias ao funcionamento das sociedades
complexas? A continuidade do regime no tempo suficiente para dirimir os efeitos da desconfiana poltica? E como
avaliar a qualidade de um regime cujos mecanismos bsicos
de funcionamento suscitam tanta dvida entre os cidados,
como o cao das instituies democrticas? Para responder a essas questes so necessrios trs argumentos. Em
primeiro lugar, preciso definir como o conceito de cidadania deve ser abordado contemporaneamente a partir da
controvrsia entre a concepo liberal clssica, para a qual
a cidadania essencialmente um statusjurdico e administrativo formal, e a crtica comunitarista que pretende resgatar a noo cvico-republicana do tema. Em segundo lugar,
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necessrio enfrentar a premissa das teorias democrticas


originrias de que o risco de abuso do poder supe desconfiana e no confiana nas instituies. E, finalmente,
admitida a relevncia da confiana poltica, preciso examinar, contra a tendncia usual que leva a v-Io como um
fenmeno de face nica, a sua natureza multidimensional
e as implicaes
conhecimento.

que isso tem para a pesquisa e o avano do

A Questo da Cidadania
A palavra cidado provm do termo latino
como observaram vrios autores, suas fontes

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civitas, mas
intelectuais

encontram-se nas religies da Antigidade e na civilizao


greco-romana,
cujo legado remete s noes de liberdade,
igualdade e virtudes republicanas.
As referncias idia
abstrata de igualdade j estavam presentes em textos religiosos antigos para os quais todo ser humano tinha status
igual diante de Deus. Mas foi na Antigidade grega que os
conceitos de igualdade e liberdade adquiriram relevncia
no contexto da plis, isto , da cidade protegida da hostilidade de vizinhos ou estrangeiros, cujos laos de lealdade e
de identidade de seus cidados formavam a base da comunidade voltada para o bem pblico. Mais tarde, no perodo medieval, o burgo ocupou o lugar da plis, dando novas
dimenses idia de liberdade, e o burgus converteu-se no
prottipo do cidado, sendo a cidade o seu habitat natural.
Na continuidade
dessa tradio, nos sculos XVII e XVIII,
o contratualismo

de

J. Locke

e de

J. J. Rousseau

forneceu

as bases filosficas do conceito de cidadania do liberalismo e as revolues inglesa, americana e francesa validaram
seu uso ao estabelecer um vnculo jurdico-legal entre as
noes de liberdade, igualdade, fraternidade e o Estadonao. O cidado passou a ser visto como detentor de um
status formal que reconhecia o seu pertencimento comunidade poltica nacional e, ao mesmo tempo, assegurava
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o seu direito de participar da escolha de governos e de


representantes.
A concepo liberal clssica est baseada em uma perspectiva protetor do cidado como membro da associao
poltica. O objetivo principal proteger o indivduo de riscos de arbitrariedade,
opresso ou violao de seus direitos por parte seja de quem exerce o poder; seja dos outros
indivduos. Locke formulou essa concepo de proteo em
termos do direito natural vida, liberdade e propriedade. Por isso, as liberdades modernas so entendidas como
negativas, isto , como mecanismos.que
institucionalizam
a
ausncia de coero para evitar que o indivduo seja impedido de realizar os seus interesses. Associado com essa concepo, o modelo de democracia minimalista supe uma
estrutura jurdico-legal
que assegura a separao de poderes, o funcionamento
do sistema de representao,
a obrigao de obedincia s leis e, finalmente, o direito de participar da escolha da elite governante - que M. Weber (1974)
e J. Schumpeter
(1975) viram como o principal objetivo da
democracia. Em consonncia com essa concepo, tericos
do pluralismo como Robert Dahl (1966) e N orberto Bobbio
(1984) deslocaram, contudo, o foco da anlise do indivduo
para o papel de faces, grupos de presso e de interesses na
competio poltica, mostrando que sem o reconhecimento
da diversidade poltica no existe democracia.
O modelo
protetor e minimalista da democracia, baseado no princpio normativo da igualdade formal dos cidados perante a
lei, supe que as diferenas de posses materiais, poder ou
status social no eliminam a igualdade diante da lei, fundamento da igualdade de direitos, em especial, do direito
de voto. Mas a igualdade no um fim em si, destinado
a fundar uma comunidade de interesses, mas instrumento
de proteo do indivduo contra a opresso e a injustia.
Diante disso, a objeo de K Marx e de seus seguidores
que a noo de cidadania centrada nas formalidades jurdiLuaNova,SoPaulo,65:71-94,2005

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