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SEGURANCA SOCIAL
Bureau
Internacional
do Trabalho
ESS 041
Genebra
C)
C)
0
C)
C)
0
Nuno Cunha (ILO)
Luca Pellerano (OPM e IFS)
(3 Johannes Mueller (IMF)
Victor Lledo (IMF)
Yuan Xiao (IMF)
(1)
Patrick Gitton (IMF)
0
0
0
111111
U
U
Social
U
U
Pr o t e c t i on
U
0
Fundo Monetario
Internacional
U
U
U
U
U
U
U
Oxford Policy
Management
As designacoes constantes das publicagoes da OIT, que estao em conformidade corn as normas
das Nacoes Unidas, bem como a forma sob a qual figuram nas obras, nao reflectem necessariamente
o ponto de vista da Organizacao Internacional do Trabalho ou da Organizacao Mundial
da Sadde, relativamente a condicao juridica de qualquer pais, area ou territerio ou respectivas
autoridades, ou ainda relativamente a delimitacao das respectivas fronteiras.
As opinioes expressas em estudos, artigos e outros documentos sao da exclusiva responsabilidade
dos seus autores, e a publicagao dos mesmos nao vincula a Organizacao Internacional do
Trabalho as opinioes neles expressas.
A referencia a nomes de empresas e produtos comerciais e a processos ou a sua omissao nao
implica da parte da Organizacao Internacional do Trabalho qualquer apreciacao favoravel ou
desfavoravel.
Impresso em
Prefacio e agradecimentos
Como resposta ao aprofundamento da crise fmanceira e economica de 2008 e a
necessidade de promover um crescimento inclusivo, o Sistema das Nacoes Unidas, o
Fundo Monetario Internacional (FMI) e o Banco Mundial acordaram desenvolver esforcos
conjuntos para apoiar o desenvolvimento e a implementacao de pisos de protecao social,
como parte da politica de dialog corn os respetivos paises membros.
A iniciativa Piso de Protecao Social (PPS), como veio a ser conhecida, foi aprovada
pelo sistema do Conselho de Coordenacao dos Chefes executivos do Sistema das Nacilies
Unidas (CEB) em abril de 2009, com vista a prestacao de apoio aos paises no planeamento
e implementacao de sistemas sustentaveis de transferencias sociais, pecuniarias ou em
especie, e de servicos sociais essenciais. A iniciativa apelou a uma coligacao global,
envolvendo outros parceiros multilaterais e de desenvolvimento, incluindo os doadores
bilaterais e organizacees nao-governamentais internacionais (ONGs), para cooperar e
coordenar as suas atividades a nivel national, regional e global (CEB, 2009).
Em 2010, a Organizacao Internacional do Trabalho (OIT) e o FMI acordaram reforcar
a sua colaboracao na area do desenvolvimento de politicas de protecao social e analises
conjuntas, incluindo explorar o conceito de Piso de Protecao Social no contexto de um
enquadramento a medio e longo prazo das politicas e estrategias macroeconomicas
sustentaveis de desenvolvimento. 1
Na sua 101a Sessao em junho de 2012, a Conferencia Internacional do Trabalho
adotou uma nova norma internacional de seguranca social - a Recomendacao (N. 202) da
OTT relativa aos Pisos de Protecao Social, de 2012. Esta foi a expressao do compromisso
dos 185 Estados membros da OIT no sentido de tornar a cobertura de seguranca social uma
realidade para as suas populaciies.
De acordo corn a Recomendacao, para que as estrategias nacionais de alargamento da
seguranca social adaptadas as circunstancias nacionais sejam eficazes, devem visar a
protecao universal da populacao, assegurando, pelo menos, niveis minimos de seguranca
basica de rendimento e acesso aos cuidados de sande essenciais, e garantir
progressivamente maiores niveis de protecao. A estrategia bidimensional da OIT de
alargamento da seguranca social, adotada pela Conferencia Internacional do Trabalho na
100' reuniao em junho de 2011, define estas questoes na sua resolucao e conclusoes (ILO,
2011; ver tambem OIT, 2012). A dimensao horizontal consiste na implementacao
rapida de pisos nacionais de protecao social, com garantias basicas de seguranca social que
garantam que durante o ciclo de vida, todas as pessoas necessitadas possam dispor e ter
acesso a cuidados de sande essenciais e a uma seguranga basica de rendimento, pelo menos
a um nivel minimo definido no piano nacional (ILO, 2011, paragrafo 9), enquanto a
dimensao vertical apela a garantia progressiva de niveis mais elevados de protecao,
orientados por normas atualizadas da OTT relativas a seguranca social.
Neste contexto, a Recomendacao (N. 202) determina que os Estados membros
devem estabelecer e manter pisos nacionais de protecao social. Estes sao conjuntos de
Tal como referido no comunicado de imprensa da Conferencia conjunta realizada em Oslo The
Challenges of Growth, Employment and Social Cohesion , disponivel em:
hap: www.imr.org eNternal 'pp/sec Ipr.'2010'pr10339.1itin
iii
Estas simulaciles foram enquadradas sob o Protocolo de Avaliaciio Rapida (Rapid Assessment
Protocol) do PPS, desenvolvido coin o apoio da OPM, que tambem esta envolvida na analise e
reforma dos sistemas de protecao social em varios paises da Africa subsariana.
3
iv
Indice
Pagina
Prefacio e agradecimentos
iii
Abreviaturas e Acr6nimos
xi
1.
Introducao
13
2.
Enquadramento
15
15
34
39
43
4 Expansao do piso de protecio social mocambicano: simulacoes de custo a medio prazo das
politicas alternativas
45
4.1. Estimativas do espaco fiscal
46
48
48
51
52
5 Conclusoes e recomendacoes
58
58
59
Bibliografia 64
vii
Quadros
Quadro 2.1. Mocambique: Indicadores socioeconOmicos,
varios anos 2007 13
16
29
30
31
36
37
39
43
43
47
48
50
52
54
56
57
62
Figuras
Figura 2.1. Registo de pobreza nao proporcional ao crescimento economic,
1996 2009
20
21
Figura 2.3. Alimentacao e consumo total, 2008 09 (MT per capita por mes) 22
viii
26
26
Figura 2.6. Alocacan orcamental para programas do INAS e variacao anual real,
2008-13
31
41
47
49
51
54
55
57
Caixas
2.1. 0 quadro internac i on al para a p rotec do social
18
22
22
26
27
28
40
50
iX
Abreviaturas e Acronimos
ACNUR Alto-Comissariado das Naceoes Unidas para os Refugiados
AF Agregado familiar
CEB Conselho de Coordenacao dos Chefes de Secretariado dos Organismos das
Nacoes Unidas (UN System Chief Executives Board for Coordination)
COV Criancas orfas e vulneraveis
DFID UK Department for International Development (Departamento para o
Desenvolvimento Internacional do Governo do Reino Unido)
EGC Equilibrio geral computivel
ENSSB Estrategia Nacional de Seguranca Social Basica
FAO Organizacao para a Alimentacao e a Agricultura
FMI Fundo Monetario Internacional
IADM Iniciativa de Alivio da DIvida Multilateral
IFS Instituto para Estudos Fiscais (Institute for Fiscal Studies
TNAS Tnstituto Nacional de Acao Social
INE Instituto Nacional de Estatistica
INSS Instituto Nacional de Seguranca Social
TOF Tnquerito sobre os Orcamentos Familiares
MF Ministerio das Financas
MISAU Ministerio de Saude
MMAS Ministerio da Mulher e Aga Social
MPD Ministerio da Planificacao e Desenvolvimento
MT Metical (moeda)
OHCHR Alto Comissariado das Nacoes Unidas para os Direitos do Homem (UN
Office of the High Commissioner for Human Rights)
OIT Organizacao Internacional do Trabalho
OMI Organizacao Meteorologica Internacional
OMS Organizacao Mundial de Sailde
ONG Organizacao nao-governamental
ONU Organizacao das Nacoes Unidas
ONUSIDA Programa Conjunto das Naga- es Unidas sobre VIH/SIDA
OPM Oxford Policy Management
PAR Protocolo de Avaliacao Rapida
P ARP Plano de Acao para a Reducao da Pobreza
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique- Versao Portuguesa Provisciria
Xi
xii
1. Introducao
Os altimos anos foram marcados por avancos institucionais significativos na area da
protecao social em Mocambique, conduzindo aos primeiros passos importantes para o
estabelecimento progressivo de um piso nacional de protecao social, incluindo em 2009, a
aprovacao de urn novo quadro regulamentar e a adocao de uma Estrategia Nacional de
Seguranca Social Basica (ENSSB) em 2010. Este processo culminou corn a aprovacao de
urn novo Plano Operacional Estrategico para os programas de Seguranca Social Basica em
2011, doravante referido como Plano Operacional. Esse avanco foi acompanhado por
pequenos aumentos, mas sustentados, de recursos orcamentais do governo para o setor, que
estabeleceu as bases para a tendencia do aumento na cobertura de beneficiarios, observada
nos altimos anos.
0 destaque dado a protecao social reflete uma posicao quase consensual entre as
partes interessadas de Mocambique, de que devem ser introduzidas novas abordagens
politicas para garantir urn modelo de crescimento economic mais inclusivo. Mocambique
foi uma das economias que mais cresceu em Africa nas altimas duas decadas e tern
registado uma forte estabilidade macroeconOmica (FMI, 2011). No entanto, apos a queda
das taxas de pobreza na primeira decada apos o rim da guerra civil, a taxa de pobreza
estagnou recentemente, apesar do forte crescimento economic. Reconhecendo esta
situacao, o Governo aprovou urn novo Plano de Acao para a Reducao da Pobreza (PARP,
2011-2014), que visa atingir urn crescimento economic sustentavel e inclusivo, reduzindo
a pobreza e a vulnerabilidade no pais.
Promover a criacao de postos de trabalho mais produtivos e desenvolver uma mao-deobra forte e qualificada sao elementos importantes para atingir ambos os objetivos. No
entanto, uma economia informal significativa torna os mecanismos de seguranca social
contributivos tradicionais incapazes de abranger as familias mais vulneraveis, a curto e
medio prazo. Esta questa levou ao destaque atual dado aos programas de protecao social
basica (nao contributivos), como instrumento central no quadro do desenvolvimento do
pais (MPD, 2011).
0 Ministerio da Mulher e Acao Social (MMAS) o ministerio responsavel pelos
principais programas de protecao social basica existentes no pais. Apesar de relativamente
pequeno em termos de cobertura e de dotacao orcamental, o Instituto Nacional de Acao
Social (INAS) - organismo de execucao do programa do MMAS - tern uma tradicao longa
e bem estabelecida de gestao de programas de transferencias pecuniarias e em especie para
as familias carenciadas e vulneraveis, maioritariamente fmanciadas a partir do orcamento
do Estado. 0 MMAS desempenhou tambem um papel central na concecao, consulta
interna e extema, e implementacao em curso do Plano Operacional de 2011, urn catalisador
fundamental do piso de protecao social em Mocambique. Este piano ajudou a esclarecer os
objetivos gerais descritos pela ENSSB e a definir elementos importantes da reforma do
sistema de protecao social no pais. 0 piano contem indicacOes para novos programas a
serem implementados na area da seguranca social basica durante 2012-14, e apresenta
metas ambiciosas em termos de cobertura e de recursos oreamentais.
Os principais elementos da reforma introduzidos corn o novo Plano Operacional
podem resumir-se da seguinte forma:
Racionalizacao das intervencoes na area da seguranca social basica, corn vista ao
estabelecimento de urn sistema abrangente e coordenado, em oposicao a programas
operacionais isolados;
13
14
Rump a urn Piso de Protecao Social ern Mocambique - Versao Portuguesa Provisoria
2. Enquadramento
2.1. 0 enquadramento do Piso de Protegdo Social
A colaboragao reforgada entre a OIT e o FMI remonta a 2010, apps o estabelecimento do Grupo
Consultivo de Alto Nivel sobre o Piso de Protegao Social para aumentar a sensibilizagao e disponibilizar
orientagees sobre os aspetos conceptuais e as political do Piso de Protegao Social. Este Grupo Consultivo
apelou a o0IT e ao FMI para reforgar a cooperagao no apoio aos paises na criagao e reforgo do espago fiscal
para a implementageo de politicas sociais numa base sustentavel (Grupo Consultivo sobre o Piso de Protegao
Social, 2011). Alem disso, em 2011, esta questa foi reforgada por urn apelo feito pelos chefes de Estado do
G20, na Cimeira de Cannes, realizada a 3 e 4 de novembro de 2011, sobre a importancia de investir em pisos
de protegao social determinados nacionalmente em cada urn dos paises.
A Recomendagao (N 202) relativa aos Pisos Nacionais de Protegao Social de 2012 foi aprovada na 101. 2
SesaodCnfrciItemaoldTrbhemjunod201.Estavnormiecald
seguranga social complementa as normas existentes da OIT relativas a seguranga social, e proporciona
orientageo flexivel, mas significativa para os Estados membros no estabelecimento de pisos de protege
social no ambito de sistemas de seguranga social mais abrangentes, adaptados as circunstancias e niveis de
desenvolvimento nacional (ILO, 2011a, para.31). A dimensao horizontal da estrategia da OIT consiste na
gimplementagao rapida de pisos nacionais de prate* social, corn garantias basicas de seguranga social que
garantam que durante o ciclo de vida, todas as pessoas necessitadas possam ter os meios e acesso a
cuidados de satide essenciais e a uma seguranga de rendimento, pelo menos a urn nivel minimo definido no
piano nacional (ibid. para.9).
De acordo corn a Recomendageo (N. 202) (paragrafos 4 e 5), os pisos nacionais de protegio social
devem incluir, pelo menos, as seguintes quatro garantias basicas de seguranga social, definidas a nivel
nacional:
Rumo a um Piso de Protegao Social em Mocambique - Versiio Portuguesa Provisoria
15
Mocambique esta localizado na Africa Austral e ocupa uma area de cerca de 800.000
km2, corn uma populacao estimada de 24 milhOes. Cerca de metade dos seus cidadaos sao
criancas corn menos de 18 anos. No Quadro 2.1 sao apresentados alguns indicadores
socioeconomicos fundamentals.
Quadro 2.1. Mocambique: Indicadores socioeconomicos, Arias anos 2007 13
Populagaol
24 012 014
45.2
15 59 anos
50.1
60 ou mais anos
4.7
Taxa de mortalidade das criangas corn menos de cinco anos (por 1.000
nados-vivos), ambos os sexos 2
Taxa de mortalidade materna (por 1.000 nados-vivos) 3
Malnutrigao cr6nica (Subnuttigao) (%)2
141
5 001
44
54.7
650
1 149
7 217
184
Fontes: iProjecoes da populacao para 2011 produzido a partir dos Censos de 2007 do INE. 2 INE, 2011. 3 INE, Censos 2007.
MPD, 2010. 5 FMI, 2013. 6 FMI, 2012a. 7 PNUD, 2011.
16
Mocambique visto como urn pais coin um enorme potencial, mas tambem com
serios desafios. No final da guerra civil, em 1992, era urn dos paises mais pobres do
mundo, corn infraestruturas destruidas, uma economia fragil, falta de recursos humanos
qualificados, e de grande fragilidade politica e institucional. Nas decadas seguintes as
primeiras eleicaes livres, em 1994, o pais passou a ser destacado como urn exemplo de
born desempenho economico. No mesmo periodo, Mocambique alcancou melhorias
substanciais nos indicadores socioeconomicos, como o Indice de Desenvolvimento
Humano (que passou de 0,195 em 1990 para 0,224 ern 2000), e uma reducao significativa
da pobreza absoluta (de 69 por cento em 1997 para 54 por cento em 2003). A economia
continuou a crescer cerca de 7,6 por cento ao ano entre 2005 e 2009 (MPD, 2011), (ver
caixa 2.2).
17
Caixa 2.2
Contexto macroeconomic e fiscal
Mogambique tern sido uma das economias corn o crescimento mais rapido na Africa subsariana ao
longo das duasItimas decadas. Suportado pela agricultura, por megaprojetos de capital intensivo e pelo
substancial apoio ptiblico ao desenvolvimento, o crescimento media da economia atingiu uma media de
7,5 por cento durante o periodo de 2002 a 2011, superando sistematicamente a media da Africa
subsariana. Como resultado, os padrifies de vida melhoraram consideravelmente e o PIB per capita
triplicou desde 1992 (ern dolares americanos).
Registo de forte crescimento
14
12
10
AMea
Subsatiana
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
160
140
Mocambique
120
100
80
60
40
20
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Este desempenho foi ancorado na boa gestao macroecon6mica e nas reformas estruturais, levando a urn
recorde igualmente impressionante da estabilidade macroecon6mica, e tornando o pais num excelente
exemplo de urn estabilizador maduro. Gracas ao alivio da divida pelas iniciativas PPAE/ IADM e pelas politicas
macroeconomicas mais prudentes monitoradas de acordo corn o Instrumento de Apoio a Politica do FMI (PSI),
o forte crescimento econ6mico foi tambern acompanhado por uma infiagao baixa, reservas internacionais
confortaveis e uma posicao de divida sustentavel.
Embora a tendencia de crescimento tenha abrandado urn pouco nos ultimos anos, o pals conseguiu
limitar o impacto da crise global durante 2008 e 2009. A turbulencia global em curso atenuou temporariamente
o crescimento, mas a perspetiva economica continua a ser positiva: o crescimento real do PIB devera atingir
7,5-8 por cento a medio prazo, devido a nova atividade no setor de recursos naturais e ao incremento do
investimento public() (FMI, 2013).
Entretanto, Mocambique tem feito grandes progressos na gestao fiscal. 0 Governo tem demonstrado
uma trajetoria impressionante na mobilizagao de receitas fiscais atraves de reformas da administracao fiscal,
atraves do alargamento da base de tributacao e do fortalecimento da capacidade da autoridade fiscal. As
reformas da Geste() das Finangas Palicas tern ajudado a melhorar a eficiencia e a execucao do orcamento.
Como a diferenca da infraestrutura ainda substancial, a necessidade de despesa palica grande. No futuro,
como os fluxos de ajuda tandem a diminuir a medio prazo, o desafio do govemo a manter a sustentabilidade
fiscal ao criar urn espago fiscal para as prioridades previstas no PARP.
18
19
Figura 2.1. Registo de pobreza nao proportional ao crescimento economic, 1996 2009
Percentis de despesa
20
Figura 2.2. Percentagem de agregados familiares que indicam escassez de alimentos, de setembro a
agosto (anualmente)
xA
:TS
'et Vy
Won
"4 ,
De acordo corn a Avaliaciio da Protecao Social do Banco Mundial (World Bank, 2012) corn base
no Inquerito ao Orcamento Familiar mais recente (INE, 2008/09), 60 por cento dos mocambicanos
situa-se 10 por cento abaixo da linha da pobreza e dois ter -cos a 25 por cento.
2
21
Figura 2.3. Alimentacio e consumo total, 2008 09 (MT per capita por mes)
2))00
1500
1000
500
0
Q1 Q2 03 0.4 Q5
Food Total
Fonte: Banco Mundial, 2012 corn base no IOF (INE, 2008/09).
22
Acio social direta. Gerida pelo Ministerio da Mulher e da Acao Social (MMAS),
esta intervencao contempla as transferencias sociais utilizadas para atender as
necessidades das familias mais vulneraveis e necessitadas (pessoas idosas, pessoas
com deficiencia, doentes cronicos, e familias corn criancas orfas e vulneraveis) e para
responder a situacees de vulnerabilidade permanente e transitoria.
Acao social escolar. Gerida pelo Ministerio da Educacao, promove a participacao das
populacoes mais vulneraveis no sistema de ensino.
Acio social produtiva. Gerida conjuntamente por diferentes setores, esta intervencao
visa promover a inclusao economica das familias que vivem na pobreza absoluta, mas
corn capacidade residual para participar no mercado de trabalho.
Corn exceed. da acao social produtiva, a maior parte das areas basicas de seguranca
social estao fortemente orientadas para as familias que enfrentam uma situacao de
vulnerabilidade permanente relacionada corn a natureza estrutural do seu nivel de pobreza.
Os programas de acao social produtiva, por outro lado, alcancam mais diretamente as
pessoas que enfrentam choques que os levariam a uma situacao de pobreza transitoria.
Caixa 2.3
Lei da Protegao Social: os tits pilares
0 primeiro pilar seguranga social basica abrange os cidadaos nacionais sem meios de
subsistencia. Presta assist8ncia para satisfazer as suas necessidades basicas e promove a sua
integracao social. Este pilar, cujas caracteristicas distributivas sao baseadas no conceito de solidariedade
nacional, em grande parte financiado pelo orgamento de Estado. 0 ministerio encarregado dos assuntos
sociais (atualmente MMAS) e a responsavel pela coordenageo deste primeiro pilar.
0 segundo pilar seguranga social obrigatoria abrange as prestagoes associadas a seguranga
social obrigatoria e outros mecanismos contributivos. A instituicao responsivel pela administragao deste
pilar e o Instituto Nacional de Seguranga Social (INSS), que funciona sob tutela do Ministerio do Trabalho.
0 INSS foi criado he 20 anon e abrange, desde enter], os trabalhadores assalariados residentes do setor
privado, enquanto a cobertura legal para o trabalho por conta previa foi alargada em 2007. Este pilar
conta tambem corn urn subsistema para os funcionarios publicos (inclusive militates), que este sob a
responsabilidade do Ministerio das Finances. 0 pilar proporciona atualmente uma serie de prestacoes:
pensaes de velhice, sobrevivencia, invalidez, doenga e maternidade; hospitalizacao e subsidios pare
despesas de funeral (Mausse e Cunha, 2011).
0 terceiro pilar seguranga social complementar foi criado para cobrir os mecanismos
privados que complementam as prestacoes no ambito do pilar obrigat6rio, mas ate agora nenhuma
regulamentacao ou mecanismo especificos foram desenvolvidos.
Social Protection Law 412007
Voluntary iewuranc.
Outro aspeto importante da ENSSB a colocar o agregado familiar no centro do sistema. De acordo
corn isso, os beneficios decorrentes de qualquer programa de protecao social sac, vistos como urn
beneficio para todos os membros do agregado familiar. A elegibilidade dependera, portanto, da
vulnerabilidade da familia como um todo, mesmo que a situacao particular de um membro da
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versao Portuguesa Provisoria
23
Programa de Apoio Social Direto (PASD). Fornece apoio pontual a curto prazo as
familias temporariamente vulneraveis.
Apesar do quadro juridico de apoio, a cobertura efetiva dos tres pilares de protecao
social ainda extremamente limitado.
A baixa cobertura por regimes contributivos , claramente, uma consequencia direta
da natureza do mercado de trabalho (dada a preponderancia da economia informal e da
agricultura de subsistencia) e do facto de o sistema se encontrar na sua fase inicial. 0
subsidio restrito a residentes (incluindo estrangeiros) assalariados, funcionarios publicos
e militares e suas familias. Embora a cobertura legal tenha sido alargada aos trabalhadores
por conta propria em 2007, nao houve traducao operacional desta medida juridica e,
portanto, nao existe cobertura efetiva do trabalho por conta propria atraves do subsidio
social. A percentagem de trabalhadores abrangidos pelo INSS em 2011 foi de apenas 4,3
por cento da populacao economicamente ativa (PEA). 5 Em 2012, o numero de
trabalhadores beneficiarios previstos para contribuir para o INSS foi de 311.484 e de
familia possa ser o ponto de partida para a identificacao de um agregado familiar. Esta a tambem
uma tentativa de relacionar montantes de transferencia corn a dimensao do agregado familiar e
caracteristicas demograficas.
Esta seccao apresenta algumas informacees basicas sobre a cobertura oferecida por cada pilar.
Para mais detalhes, os autores aconselham a consulta da Avaliacao de Protecao Social do Banco
Mundial (World Bank, 2012) mais recente e do Diagnostic da OIT, do Institute Nacional de
Seguranca Social (Picado-Chacun, Valverde e Bricano, 2010).
5 A EAP compreende todas as pessoas de ambos os sexos que fornecem trabalho para a producao de
bens e services durante um periodo de referencia especifico (ver OIT www.laborsta.ilo.org ).
24
222.710 para o Regime da Furred Publica (calculos da OIT corn base num estudo atuarial
a publicar brevemente).
As pensoes de velhice abrangeram cerca de 12 por cento do total da populacao corn
60 ou mais anos em 2012: urn total estimado de 167.187 pensionistas, em que 50 por cento
sao militares, 25 por cento funcionarios publicos e 25 por cento trabalhadores do setor
privado. As outras prestaceies de curto prazo asseguradas pelo INSS (incluindo subsidios
de doenca, de funeral e de sobrevivencia) abrangeram menos de 10 mil trabalhadores.
Dado o conjunto de restricoes que o pais enfrenta, fortalecer e ampliar os mecanismos
nao contributivos de protecao social corn vista a implementacao de urn piso nacional de
protecao social parece ser uma peat) eficaz e eficiente para garantir a protecao adequada
para a maioria da populacao, como refietido pelas decisoes recentes do governo.
2.2.6. Programas de seguranga social basica: Estado do
setor antes da recente reforma
Esta seccao apresenta uma breve descricao dos principais programas de protecao
social em funcionamento em Mocambique antes da recente reforma. 6 A analise foca-se nas
intervencoes mais prOximas da definicao das quatro garantias basicas de seguranca social
que constituem o nude dos pisos nacionais de protecao social, conforme estabelecido na
Recomendacao (N.' 202) (paragrafo. 5), mais particularmente as garantias da seguranca
social basica, implementadas em Mocambique pelo Instituto Nacional de Acao Social
(INAS), e que correspondem as areas de intervencao da acao social direta e parte da acao
social produtiva. 7
A garantia de acesso a cuidados essenciais de satide nao discutida aqui, pois esses programas sao
geridos por outros setores e nao foram alvo de reformas. Para mais informacks sobre os gastos e
programas de saude, consulte a Avaliacao sobre Protecao Social do Banco Mundial (World Bank,
2012).
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguesa Provisoria
25
Figura 2.4. Cobertura dos programas basicos de seguranca social, 2008 13 (agregados familiares,
expressos em milhares)
LU]
25]
20]
M:53
.50
Como se pode observar na figura 2.4, tern havido desde 2008 uma evolucao positiva
em termos do nirmero de familias abrangidas pelos programas de acao social direta no
ambito do INAS. 0 programa mais representativo e o anteriormente denominado Programa
de Subsidio de Alimentos (PSA) 8 , o maior programa de transferencia social em
Mocambique e um dos programas mais antigos financiados pelo governo na Africa
subsariana. Apesar do nome, o PSA uma transferencia em dinheiro nao condicionada que
presta apoio monetario aos agregados impedidos de trabalhar e que tem, portanto, muito
pouca ou nenhuma capacidade produtiva. Depois de urn longo periodo de estagnacao do
numero de beneficiarios entre 2002 e 2007, o programa tern-se expandido muito
rapidamente nos ultimos anos, atingindo uma estimativa de 265 mil beneficiarios diretos e
495 mil indiretos em 2012 (figura 2.5). 0 programa tern cobertura nacional, corn presenca
em todos os 128 distritos do pais e, ate 2008, foi totalmente financiado por recursos
internos. A grande maioria dos beneficiarios (quase 95 por cento) e idosa. A caixa 2.4
fornece uma avaliacao do PSA.
Figura 2.5. A evolugao do numero de agregados familiares beneficiarios do PSA, 1999 2013 (expressos
em milhares)
3X
30C 4-151
25": )
a 25C --
217
20C
1 15C
10C
20
1599 2301 2003 2005 2307 200? :C11 :013*
26
Caixa 2.4
Avaliageo do Programa de Subsidio de Alimentos (PSA)
0 PSA vista pelo MMAS/INAS, bem coma par alguns doadores, coma a base a partir da qual pode ser
construido urn programa de transferencia social de maior dimensao e mais abrangente, para reduzir a
vulnerabilidade das pessoas mais pobres em Mocambique. No entanto, urn estudo recente encomendado a
OPM pela UNICEF (Hodges e Pellerano, 2010a) destaca as seguintes areas de intervengao em relagao a sua
concegao e implementagao, que sera abordados atraves da recente reforma.
Baixa cobertura. Apesar da sua expansao nos Oltimos anos, o PSA alcanga apenas urn subconjunto de
agregados familiares elegiveis. Inicialmente concebido como urn programa urbano, o PSA foi alargado a areas
rurais e abrange agora todas as provincias e distritos, mas nao ainda em todas as comunidades dentro dales.
Infelizmente, nao ha informagoes consolidadas sabre a proporgao de agregados familiares elegiveis cobertos
ate a data.
Direcionamento por categorias restritivo. Atualmente, o programa centra-se principalmente nas
pessoas idosas mais pobres. A cobertura do PSA as pessoas portadoras de deficiencia e doentes at -Micas
quase insignificante. Na verdade, corn algumas excegoes, o PSA foi efetivamente urn tipo de pensao de
velhice destinado a pessoas mais pobres idosas que eram a fonte de rendimento da familia, tendo ao mesmo
tempo em conta, de forma limitada, a dimensao do agregado familiar. A focalizagao por categorias do PSA tern
a sua origem nos agregados familiares que estao impedidos de trabalhar e isso vista como socialmente
aceitavel. Tendo em conta que, ate recentemente, esta era a Unica intervengao da seguranga social basica
corn uma cobertura significativa, pode-se concluir que esta situagao conferiu ao sistema, de alguma forma,
uma abordagem limitada, uma vez que excluiu muitas das pessoas extremamente vulneraveis. Esta questao
foi agora revista, corn a introdugao de novas programas na recente reforma.
Definigio insuficiente dos grupos-alvo relativamente a sua situagio econ6mica. Oficialmente, a
elegibilidade esta restrita as familias corn rendimentos auferidos inferiores a 100 MT per capita por mes. A
aplicagao estrita desta orientagao no Manual de Procedimentos levaria a um resultado perverso (nos niveis de
despesa de consumo em 2002103) em que cerca de metade (51 por cento) dos agregados elegiveis nao
seriam considerados pobres (Hodges e Pellerano, 2010b). Esta situagao deve-se ao facto de o criteria do
rendimento nao levar em conta o valor da produgao prOpria/consumo ou de transfer8ncias privadas informais
provenientes de outros agregados familiares, que sao geralmente muito superiores aos rendimentos auferidos.
No entanto, os procedimentos nao sao enunciados claramente no Manual e, na pratica, parece que muito
deixado a interpretagao dos tecnicos do INAS.
Inclusao insuficiente de criancas vulneriveis. A inscrigao de criancas coma beneficiarios secundarios
do PSA a muito baixa. Para alem do facto de a cobertura total do programa continuar a ser relativamente
pequena, parece ter havido uma tendencia para a selegao das familias mais pequenas, corn poucas ou sem
criancas, especialmente na fase mais recente de expansao do programa. Alain disso, mesmo dentro das
familias que estao a receber o PSA, aparentemente muitas das criancas que deveriam ser elegiveis para o
beneficio suplementar coma beneficiarios secundarios nap estao, de facto, registadas no programa. Esta
situagao deve-se, provavelmente, a uma combinagao de problemas, incluindo a falta de documentagao
(certidao de nascimento), os incentivos financeiros ao nivel da delegagao do INAS e a interpretagao estrita do
Manual de Procedimentos. Por exempla, a ambiguo se as criancas devem ser Orfas de ambos os pais ou de
apenas um. Outras criancas (por exemplo, criancas abandonadas) podem tambem ser elegiveis. 0 principio
orientador a que, para uma crianga se qualificar como beneficiario secundario, nao deve ter urn progenitor vivo,
que fornece ou poderia fomecer apoio material.
Reduce progressiva do valor de transferencia real. De acordo corn o Decreto de 1993 sabre o PSA,
a transferencia deve ser de 30 por cento do salario minima. Na pratica, o valor nao foi ajustado de acordo corn
o salario minima e o valor das transfer8ncias do PSA foi reduzido pela infiagao. A transferencia do PSA para
os beneficiarios primarios foi, em 2011, menos de 6 por cento do salario minima. Varios estudos (Collier e
MacAskill, 2005; Taimo e Waterhouse, 2007; Ellis et al, 2009) propuseram elevar o montante da transferencia
do PSA e aplicar na pretica a ligagdo pretendida a uma proporgao do salario minimo, por exemplo, atraves de
indexagao. Apesar da inadequagao do montante, no entanto importante mencionar o facto de nos Oltimos
anos ter sido aumentado de 70 MT em 2007 para 130 em 2011, incluindo tambem urn aumento no montante
transferido para os dependentes. Mais recentemente, o Governo aprovou urn aumento do valor da
transferencia do agora denominado PSSB de 250 MT para uma familia corn urn membro (25 por cento par
cada dependente adicional), que representa 10 por cento do salario minima ern vigor.
27
Caixa 2.5
Avaliagao do Programa de Apoio Social Direto (PASD)
A necessidade de rever os objetivos e o funcionamento do PASD, a fim de converts-lo num componente
funcional do sistema, reconhecida pelo MMAS/INAS e partilhada pelos parceiros internacionais. Apesar do
consenso sobre a necessidade de reformular o programa, o ritmo de mudanga tern sido extremamente lento,
tanto a nivel central (a revisao do Manual de Operagoes ainda esta pendente) como ao nivel das delegagoes
(geralmente ligado a uma visao traditional sobre os objetivos e modalidades de implementagao). Os pontos
fracos do programa foram destacados por diversos motives.
Ao contrario dos
PSA.
9
28
que sao doentes cronicos, mas nao estao acamados, atualmente assistidos pelo
Caixa 2.6
0 INAS e os programas de acao social produtiva
Apoiar as familias ao longo de urn percurso de desenvolvimento da promocan do combate a pobreza e
vulnerabilidade requer a coordenacao de goes multissetoriais (por exemplo, o acesso a saude e a educacao,
literacia financeira, desenvolvimento agricola, infraestruturas e outros) no contexto de um piano de
desenvolvimento abrangente e de reducao da pobreza e recai, em Ultima analise, sob a responsabilidade do
Govemo como urn todo.
No passado, a abordagem do INAS foi a de concentrar grandes prestaedes em poucas familias (incluindo
a concessan de microcredito), maximizando, portanto, a necessidade de urn impacto direto sustentavel e
evitando a complexidade da coordenacao interinstitutional. No geral, esta estrategia tem-se provado, em
grande parte, ineficaz, uma vez que forneceu meios de protecdo e promo* de forma fragmentada, sem
enfoque sistematico e deixando a grande maioria das familias mais pobres e vulneraveis sem cobertura.
Corn o novo Plano Operational, a abordagem para a distributed de agdo social produtiva alterou-se,
seguindo a ideia de que o mandato do INAS deve consistir em proporcionar um piso de protecao minimo (de
rendimento), mais uniforme e corn uma cobertura mais ampia e, simuitaneamente, estabelecer as articulacdes
necessarias para que outras agendas e ministerios possam unir esforcos e introduzir outros componentes
mais orientados para a promogdo do rendimento e para a acumulacdo de ativos e capital. De acordo corn este
ponto de vista, o papal do MMAS/INAS corn o novo Programa de Acao Social Produtiva (PSAP) pode ser visto
como o primeiro degrau (garantia de rendimento) na escada de saida da pobreza para um grande numero de
agregados familiares de uma forma sistematica, em vez de uma escada inteira colocada a disposicao de
poucos agregados.
Protecio social
2.0
1.7
3.7
5.7
2.3
11.7
Media regional
1.5
3.1
4.3
4.7
2.5
11.5
Nao e o objetivo deste documento fornecer uma revisdo exaustiva das despesas de protecao
social. Para uma analise mais exaustiva do tema ver World Bank, 2012.
11 E expectivel que os montantes gastos corn o seguro social diminuam para 1,7% do NB em 2012:
0,55 % para os beneficiarios do INAS, 0,54 % para Os funcionarios palicos e 0,67 % para os
anteriores membros dos servicos militarizados.
documento do Banco Mundial, a partir do qua' foram retirados estes ntimeros (World Bank,
2012) 6 uma versao provisoria. A forma como as despesas estao atualmente classificadas no
orcamento nacional, aumenta a complexidade do processo de realizar uma analise das despesas de
proteclo social, que ja de si, 6 sempre complexa. Neste contexto, a ainda mais dificil chegar a urn
consenso sobre que despesas devem ou nao ser classificadas como de protecao social. Algumas das
despesas incluidas na avaliacao do Banco Mundial podem ser questionadas por esse motivo, sendo
que os valores podem ser diferentes daqueles aqui apresentados. E necessario urn trabaiho
complementar corn o Ministerio das Finanyas e os ministerios envolvidos na protecao social para
esclarecer a classificacao.
12
29
Programas do INAS
Total (% do PIB)
2008
2009
2010
2011
20121
2013 1
386
0.16
487
0.18
704
0.22
717
0.19
1 059
0.25
1 667
0.35
Nota: I Estimado. Os valores reportados no quadro 2.3 induem a transferencia dos parceiros de desenvolvimento (DFID e Paises
Baixos) para o PSA. Em 2012, o Govemo implementou tambem iniciativas-piloto de agao social produtiva, corn financiamento do
Banco Mundial e da Suecia. Estes valores nao estao incluidos nas estimativas apresentadas.
Fonte: Relatorios do INAS e estimativas dos autores do relatorio
13 Valor para urn agregado familiar corn urn beneficiario. 0 montante tern urn aumento de 25 por
cento por cada dependente adicional, ate urn maxim de quatro dependentes.
30
Figura 2.6. Alocagio orgamental para programas do INAS e variagio anual real, 2008-13
2,000,000
1,500,000
40%
30%
20%
1,000,000
500,000
10%
0%
-10%
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013
(CGE) (CGE) (CGE) (Lei) (Lei) (Lei)
4
-10 - 3 Meticais
Fontes: Relatorios anuais do INAS, UNICEF/FDC Social Action Budget Brief (2011), PES, 2012: Proposta de Orgamento para 2013.
Estas alocacoes sao ainda extremamente baixas, dada a extensao das lacunas na
cobertura. Mais uma vez, e olhando para o problema da fragmentacao, tambem
aconselhavel que o govemo analise atentamente as despesas, que apesar de serem de
protecao social, sao implementadas por outras instituicoes, particularmente aqueles que
tern uma cobertura muito limitada em termos de nitmero de beneficiarios, e impacto
reduzido. Uma estrategia de concentracao em alguns dos programas prioritarios poderia
aumentar a eficacia e eficiencia do sistema como um todo.
0 quadro 2.4 fornece dados adicionais sobre os gastos institucionais do MMAS e do
INAS, alem dos custos do programa. Aponta claramente para o facto de que as despesas
correntes e de investimento tern custos mais elevados do que os custos do programa em
alguns anos. 0 facto positivo que essa relacao esti a mudar: os custos de execucao e de
investimento do MMAS e do INAS passaram de 139 por cento das transferencias em 2008
para 53 por cento em 2012. A maior parte dos ganhos de eficiencia parecem, no entanto,
ter vindo do MMAS, em vez do INAS. Sem entrar numa analise sobre a qualidade e as
razoes para estas despesas, deve concluir-se que o elevado peso dos custos administrativos
fixos e variaveis urn desafio que precisa de ser abordado pelo setor, reconhecendo que o
investimento de capital e de capacitacao sera necessario para enfrentar os desafios
inerentes a implementacio de novos programas e mais amplos.
Quadro 2.4. Despesas institucionais do MMAS e do INAS, orgamento executado 2008-12 (milhoes deMT)
2008
2009
2010
2011
2012
MMAS
455
428
327
370
298
INAS
81
126
180
139
287
Total
536
554
507
509
585
139
114
72
71
53
21
26
26
19
26
0.22
0.21
0.16
0.14
0.14
31
Nota: No Orgamento de Estado, as transferencias de doadores sao apresentadas coma investimento externo. Para evitar dupla contagem, os
autores subtrafram as valores dos doadores que foram canalizados para as transferencias.
Fontes: OE e CAE 2008, 2009, 2010, 2011, 2012; Relatarios do INAS.
14 Em 2012, os programas implementados pelo INAS nao cobriram mais do que 15 por cento do
total de agregados familiares pobres (tomando-se como certo que Os programas cobriram apenas as
familias pobres, o que precisa de ser provado). Observando o universo dos agregados familiares
apenas corn idosos, a cobertura foi tambem muito limitada. 0 mimero de Beneficiarios de pensbes
de velhice do regime contributivo nao chega a mais de 168 mil pessoas, e o PSA foi limitado a 265
mil familias, contra um niunero potencial de mais de 1.300 mil pessoas e cerca de 900 mil familias.
32
Rumo a urn Piso de Protecao Social ern Mocambique - Versa Portuguesa Provisoria
destes elementos tern sido melhorados corn as disposicoes introduzidas no novo Plano
Operacional. 15
Por ultimo , mesmo dentro de urn cenario fiscal ideal, permanece ainda urn enorme
desafio relativo a capacidade operational de realizar os programas de uma forma eficaz e
eficiente. E unanimemente reconhecido que os sistemas atuais, incluindo os seus recursos
humans, sistemas de gestao e informacao, e os processos atuais de identificacao, selecao e
pagamento aos beneficiarios, conduzem a custos administrativos excessivamente elevados
e nao oferecem as solucees mais atualizadas. E necessario, portanto, urn esforco
significativo em termos de capacitacao institucional para permitir uma extensao
progressiva, sustentavel e eficiente da cobertura, e permitir o alargamento progressivo do
piso de protecao social.
15
Tendo em conta que este exercicio resultou da necessidade particular do MMAS orcamentar a
expansio e reorganizacao das suas intervencoes, os parceiros optaram, nesta fase, por deixar a
componente da laude do piso de protecao social fora da
Rumo a um Piso de Protecao Social em Mocambique - Versbo Portuguesa Provisoria
33
34
35
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Transferencias
pecuniarias de
longo prazo
Programa Subsidio
Social Basico (PSSB)
Apoio institutional
Apoio as Unidades
Sociais
Temporariamente
sem capacidade
de trabalho
Transferencias
pecuniarias e em
Pobre, corn adultos temporariamente incapacitados para o
especie a curto
trabalho e nenhum adulto corn capacidade fisica para o trabalho prazo
(por exemplo, mulher gravida chefe de familia)
Corn capacidade
de trabalho
2.
Trabaihos Publicos
Programa de Apoio
Programa de AO
Social Produtiva
(PASP)
As transferencias sao vistas por alguns como prejudiciais se forem totalmente nao
condicionadas, pois podem desincentivar a oferta de trabalho e nao estao
suficientemente focalizadas na contribuicao para o aumento do crescimento e da
produtividade. Este ponto de vista cultural e politico esta profundamente enraizado
em diversas agencias governamentais influentes. As transferencias condicionadas
relacionadas corn os servieos de educaeao e sadde parecem ser inviaveis por razoes
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa() Portuguesa Proviseria
37
praticas, pelo menos numa fase inicial, devido as deficiencias dos sistemas de oferta e
de prestacao de servicos. Urn esquema de trabalhos publicos pode tambem
responder melhor a agenda politica vigente, pois visto como uma oportunidade para
criar uma ligacao direta entre protecao social e o aumento da produtividade (e
portanto, o crescimento) a curto/medio prazo.
4.
38
0 Quadro 3.3 apresenta uma classificacao dos agregados familiares de acordo corn a
sua estrutura demografica e capacidade de trabalho, que refiete a lOgica subjacente ao
Plano Operacional e a elegibilidade para diferentes programas. Seguindo a pratica atual do
INAS, as criancas sao individuos corn idade inferior a 18 anos e a definicao de adultos
corn capacidade fisica para trabalham abrange adultos entre 18 e 55 anos (para mulheres)
ou 60 anos (para os homens) que estao dispostos a realizar algum trabalho, ainda que
sejam portadores de deficiencia ou doenca cronica (auto referida) e que nao tenham um
atestado medico de incapacidade. 21 Nesta fase, a representatividade ignora o
direcionamento geogifico e o direcionamento relativo a situacao de pobreza das diferentes
intervenceles.
Quadro 3.3. Distribuicao dos tipos de agregado familiar e composicao do agregado familiar
Tipos de agregado familiar
8.1
5.2 9.2
2.3
1.0
0.9
1.4
0.0
0.2
0.2 0.3
2.2
1.0
1.1
0.0
1.0
0.1
0.2 0.1
1.7
1.0
1.7
0.0
0.0
1.5
2.4 1.1
4.4
0.7
2.2
0.5
0.6
0.6
2.5
0.3
0.1
20.2
18.4 20.9
4.1
69.9
73.6 68.4
5.1
0.5
2.7
0.1
0.0
Total
100.0
100.0 100.0
4.7
0.6
2.5
0.3
0.0
20
39
Calculado aqui como a proporcio de membros do agregado familiar dependentes (pessoas idosas,
portadoras de deficiencia, doentes crOnicos e criancas) corn base na dimensio total do agregado
familiar.
40
Figura 3.1. Distribuicao de tipos de agregados familiares por indice de quintil de riqueza, 2008-09
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
+.0
Chetiados p ot i ntilltei es
Chetiados p ug crianc as
Pennanenternente sem
Temporariamente sem Corn capacidade de trabalho
capacidade de trabalho capacidade de trahalho
lv quintil
Fonte: Calculos efetuados pelos autores corn base no 10F (INE, 2008/09).
Os agregados familiares sem elementos corn capacidade para o trabalho tem a maior
representagao nos quintis mais pobres da distributed() da populagao (a esquerda na figura
3.1): cerca de metade das familias corn pessoas idosas, cronicamente doentes ou portadoras
de deficiencia e sem adultos corn capacidade para o trabalho, pertence aos 20 por cento da
populaeao mais pobre, e o mesmo se verifica para as familias chefiadas por crianeas. Os
agregados familiares corn incapacidade temporaria para o trabalho tern tambem uma
representacao ligeiramente superior no primeiro quintil (22 por cento). Entre as familias
corn capacidade de trabalho residual, as familias chefiadas por mulheres sac) mais pobres
do que as familias chefiadas por homens (32 por cento no primeiro quintil).
Podem ser retiradas tres conclusries importantes a partir desta anal ise:
41
A caixa 3.1 apresenta as opcOes para definichio de grupos-alvo corn base nos dados.
Caixa 3.1
Indicacoes para a definicao de grupos-alvo
A analise dos dados do 10F de 2008/09 (dados INE, 2008/09) fomece informacOes (Reis sabre as opcoes
para a definicao de grupos-alvo. Ainda que a ENSSB indique o principio da universalidade, devido as
restricoes dos recursos necessaria alguma forma de direcionamento para garantir que as familias mais
necessitadas, entre os grupos elegiveis indicados para cada urn dos programas do Plano Operacional, tern
prioridade no acesso a seguranca social basica. Os dados sugerem que urn direcionamento adicional pode ter
diferentes funcees nos programas. Apenas uma pequena percentagem de familias corn restricees de trabalho
(cerca de 20 por cento) pertence aos 40 por cento mais ricos da populacao. Assim, os mecanismos de
direcionamento do PSSB (e do PASD) deveriam prever a exclusao de urn grupo relativamente pequeno de
agregados mais favorecidos da populacao-alvo, que devera ser relativamente facil de identificar. A situagao
completamente diferente para os restantes 90 por cento dos agregados corn capacidade de trabalho residual.
Estes casos este espalhados uniformemente por toda a distribuicao de riqueza. No caso do PASP,
necessario urn direcionamento incisivo para se fazer o ajuste as restrignes orcamentais. Como acima
mencionado, os mecanismos de direcionamento baseados na capacidade de consumo (por exemplo, uma
compiexa prova de condi* de recursos) sao suscetiveis de serem ineficazes e ineficientes, se aplicados
isoladamente. Corn base numa analise preliminar de micro dados, pode concluir-se que os mecanismos
complementares podem ser definidos atraves da exploracao de Kees de direcionamento e de melhoria das
categorias, relacionando corn o tipo de ocupaceo no mercado de trabalho (e nivel de formalidade) dos
membros do agregado familiar, ou a estrutura demografica do agregado familiar (por exemplo, o indite de
dependencia).
Pessoas corn VIH/SIDA, incluindo as que se encontram em estadios avancados da doenca, nao
sac, elegiveis no ambito do criterio de doenca cronica, uma vez que, em principio, podem recuperar
a sua capacidade produtiva corn o TARV e corn uma nutricao adequada. 0 mesmo se aplica a
mulheres gravidas.
24
42
Quadro 3.4. Projegoes de cobertura do Plano Operacional, ninnero de agregados familiares, 2012 14
2012
2013
2014
280 244
287 637
311 238
37 243
46 617
58 029
2 159
2 253
2 351
174 994
295 629
443 363
Total
496 652
634 149
816 995
2013
2014
Custo total
% PIB
Custo total
% PIB
Custo total
% PIB
1 303
0.30
1 473
0.29
1 707
0.30
291
0.07
393
0.08
499
0.09
54
0.01
72
0.01
86
0.01
848
0.20
1 507
0.30
2 348
0.41
2 475
0.58
3 425
0.69
4 617
0.81
Total
Fonte: Ministerio da Mulher e da Acio Social, Plano
Operacional, 2011.
25
Espera-se que o custo substancial de expansio da cobertura do PASP seja coberto atraves de
recursos dos parceiros, muito provavelmente atraves da criacao de um mecanismo de financiamento
comum.
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguesa Provisoria
43
Os custos foram calculados corn base nos parametros de concecao das politicas
indicados no Quadro 3.1. No entanto, por se tratar de uma simulacao, alguns elementoschave foram descritos corn major detalhe, nomeadamente:
A taxa de execucao para 2014 foi estimado em: 90 por cento para o PSSB, 35 por
cento para o PASP em areas rurais, 60 por cento para o PASP em areas urbanas, e
entre 50 e 80 por cento (dependendo da categoria de beneficiarios) para o PASD.
Os custos administrativos foram considerados como uma proporcao fixa do valor total
de transferencia, relativamente homogenea entre os programas, e suficientemente
elevados para refletirem as despesas gerais de gestao do programa pelo INAS. E
assumido que a taxa fixa de custos administrativos atingira em 2014 o nivel de 30 por
cento para o PSSB e PASP, e 28 por cento para o PASD. Preveem-se alguns ganhos
de eficiencia para o PASD e para o PASP, corn uma reducao nos custos
administrativos (abaixo dos 35 por cento em 2012).
A simulacao do PSSB assume que uma proporcao crescente de pessoas idosas sera
coberta pela seguranca social contributiva (pensoes), e portanto nao sera elegivel para
o programa nao contributivo (3 por cento de crescimento anual).
44
Contribuir para o debate em curso sobre o espaco fiscal potencial que pode ser
alocado para programas de protecao social em Mocambique, atraves da medicao do
impacto fiscal de uma potencial extensao da cobertura dos programas aprovados no
Plano Operacional, atraves de: (a) uma ampliacao do niimero de beneficiarios
(principalmente atraves de um aumento entre os elegiveis) e (b) urn aumento dos
valores de transferencia ; e
Para abrir o caminho a futuras discussoes sobre outras potenciais melhorias para a
qualidade do sistema e fornecer estimativas de custo para opcoes de programas
altemativos a partir de 2014, inclusive dividindo a transfer8ncia de dinheiro (PSSB)
em duas componentes diferentes: a pensao e o abono de familia (ver World Bank,
2012).
26
45
Em geral, o espaco fiscal pode ser criado atraves do aumento da despesa global do
pacote e/ou da redefinicao das prioridades relativas a diferentes tipos de despesa inseridos
num determinado pacote. As despesas gerais podem ser melhoradas atraves do aumento
das receitas fiscais, atraindo mais doacries externas, angariando mais fundos estrangeiros e
explorando o fmanciamento intemo. Como pais de baixos renditnentos corn enormes
necessidades de desenvolvimento, Mocambique tern sido muito bem-sucedido na criacao
de espaco fiscal para as prioridades das suas despesas no passado. Por exemplo, as
reformas profundas na administracao tributaria permitiram urn aumento de 6 por cento do
PIB nas receitas fiscais no periodo 2008-11, e a ajuda externa tem desempenhado um papel
crucial no apoio a projetos de investimento pfiblico e de desenvolvimento de Mocambique,
financiando cerca de urn terco da despesa orcamental em 2011.
Daqui em diante, a cobranca de receitas devera continuar a crescer, embora num
ritmo mais lento. Devera manter-se como a forca motriz para a criacao de espaco fiscal,
corn urn aumento esperado de 0,2 por cento do PIB por ano para a decada de 2012-22 (ver
a figura 4.1). Este valor nao assume qualquer quantidade significativa de receitas
adicionais provenientes do setor emergente dos recursos naturais, pois existe nesta fase
uma incerteza considerivel em relacao a trajetoria das receitas dos recursos naturais. A
medida que a economia de Mocambique atinge a sua maturidade, espera-se que a doacao
para o apoio orcamental a partir de doadores bilaterais possa diminuir significativamente 28 .
Por outro lado, preve-se uma moderacao, a um ritmo mais gradual, dos emprestimos de
apoio ao orcamento, principalmente de doadores multilaterais como o Banco Mundial. 0
Governo preve tambem manter o fmanciamento interno limitado, de modo a evitar a
exclusao do setor privado. Em termos liquidos, esses fatores contribuiriam 1,2 por cento do
PIB para o reforco do pacote de despesas geral de 2012-22, uma vez que o aumento das
receitas sera suficiente para compensar a queda prevista das doacoes. Para alem disso, o
governo pretende tambem priorizar e otimizar os seus programas de despesa,
principalmente por meio da eliminacao gradual do subsidio de combustivel, oneroso e mal
orientado, que representou 1,1 por cento do PIB em 2011 e uma estimativa de 0,6 por
cento em 2012. A completa eliminacao deste subsidio iria libertar recursos para despesas
Para efeitos deste exercicio, considerou-se apenas as subvencoes e empthstimos externos nao
especificamente destinados a projetos de investimento.
28
46
prioritarias. No total, poderia ser criado 2,3 por cento do PIB em espaco fiscal adicional
durante 2012-22 a partir de ambos os mecanismos, que poderiam ser alocados para
programas de gastos prioritarios do Governo.
Figura 4.1. A criagio de espaco fiscal, estimativas entre 2012-22 (percentagem do PIB)
5,0
3..0
11111111 1I1111111111iEl
2: 0
1,0
- LO
-2:0
-3;0
- 4..0
_c ,
-E
Varios fatores podem reforcar ainda mais esta perspetiva. 0 setor dos recursos
naturais em expansao poderia fornecer recursos adicionais a medio prazo, desde que nao
haja estrangulamentos na infraestrutura para o seu desenvolvimento, que o regime fiscal
para o setor se modernize, e que os lucros inesperados sejam integrados nos quadros
orcamentais. Alem disso, o apoio dado poderia ser ainda mais estimulado. Por exemplo, no
setor da protecao social, o Governo esta a trabalhar corn os parceiros de desenvolvimento
para a criacao de um fundo comum para garantir o financiamento complementar
indispensavel aos investimentos necessarios na capacidade institucional e na expansao a
medio prazo dos beneficiarios previstos no ambito dos programas. No entanto, existem
tambem riscos de deterioracao. A criacao de espaco fiscal depende da determinacao das
autoridades em fazer avancar as reformas da administracao das receitas e a redefinicao de
prioridades relativamente as despesas, inclusive no que diz respeito a plena eliminacao do
subsidio aos combustiveis. Quaisquer desvios nesta area podem prejudicar a perspetiva
fiscal. Os Quadros 4.1 e 4.2 fornecem as estimativas para 2011-16 e 2011-22. LOLO
Quadro 4.1. A criagio e use do espago fiscal, estimativas entre 2011-16 (percentagem do P113)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
22.2
23.9
23.1
23.3
23.9
24.7
3.4
2.0
1.8
1.5
1.3
1.1
0.2
0.9
1.5
1.3
1.1
0.9
Financiamento intemo
0.9
0.0
0.6
0.8
0.8
0.8
1.1
0.6
0.3
0.1
0.0
0.0
25.6
26.2
26.7
26.8
27.1
27.5
5.7
6.0
6.4
6.5
6.8
7.2
Receitas fiscais
Doagoes extemas de apoio
orgamental
orgamental
47
Protecao Social
Totalidade do espaco fiscal utilizado 25.6 26.2 26.7 26.8 27.1 27.5
Fonte: Estimativas do FMI baseadas em estudos proprios, 2013.
Quadro 4.2. Totalidade do espaco fiscal disponivel, estimativas entre 2011-22 (percentagem do PIB)
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Totalidade do espaco fiscal 25.6 26.2 26.7 26.8 27.1 27.5 27.8 27.8 27.8 27.7 27.9 27.9
Fonte: Estimativas do FMI baseadas em estudos proprios, 2013.
0 montante atribuido pelo Governo a programas de protecao social depende dos seus
objetivos para o novo pacote de protecao social (em concorrencia corn outras prioridades
de despesas), da capacidade de absorcao das instituicoes que implementam os novos
programas (especialmente a nivel distrital), e da rapidez corn a qual o Governo pode
a sua capacidade.
A ENSSB ja forneceu algumas projecoes de expansao da cobertura do programa,
indicando um ritmo de crescimento do orcamento de programas do INAS que poderia levar
o setor a representar entre 0,37 e 0,89 por cento do PIB em 2014. Estes valores estao em
conformidade corn as projecoes orcamentais incluidas no Plano Operacional. No mesmo
sentido, no ambito do programa economic do Governo subjacente ao programa apoiado
pelo FMI, que da prioridade as despesas de apoio aos mail pobres, esta previsto pelo
Governo para 2014-16 urn orcamento de cerca de 0,8 por cento do P113. No entanto,
qualquer expansao dos programas de protecao social depende da capacidade das
autoridades para a construcao de capacidade adicional para expandir a cobertura e
fortalecer os sistemas de gestao das transferencias.
4.2. Cenarios: Politicas alternativas
29
Excecoes: (a) pequenas tnelhorias na estimativa dos agregados fami hares beneficiasios do PSSB e
do PASD em relacdo a definicao de deficiencia e de doenca crOnica, e (b) pequena revislo das
projecoes de inflacao, de acordo corn as Ultimas previsties do FMI.
48
Para simplificar, a simulacao nao tern em conta o custo das unidades sociais e
concentra-se apenas nas categorias principais dos beneficiarios do PASD.
2012 22
1.800
2 1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Conforme apresentado no Quadro 4.3, este cenario de expansao implica urn aumento
constante na alocacao orcamental que mantem os custos a urn maximo de 0,85 por cento
do PIB. Em 2022 o aumento do custo devera ser compensado, em termos relativos, pelo
crescimento sustentado do P113, conduzindo a urn custo de 0,81 por cento do NB.
Comparando os custos associados corn as metas atuais do Governo e o potencial espaco
fiscal, pode-se concluir que o Governo tern a capacidade financeira para atingir as metas
aprovadas em setembro de 2011 sem comprometer o equilibrio fiscal.
49
%
op
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O
1.3
Este cenario de referencia esta de acordo coin o quadro fiscal a medio prazo do FMI
para 2012-17 e corn a analise da sustentabilidade da divida corn urn horizonte de tempo
mais longo, deixando espaco para o investimento e outras categorias importantes de
despesa. Para os anos posteriores, o Govern tera de avaliar regularmente os custos e a
disponibilidade financeira para aumentar o valor das transferencias existentes, que irao
gerar melhorias nas condicoes de vida dos beneficiarios, tendo em conta os progressos
realizados na capacitacao e no investimento de capital para a prestacao de servicos.
4.2.2. Cenario B: Proposta do governo reforgada
0 Cenario B faz a estimativa do espaco fiscal necessario para urn piano de expansao
mais ambicioso. A simulacao baseada na suposicao de urn aumento (depois de 2012) no
montante das transferencias para tornar o PSSB e o PASP mais eficazes, bem como para
alargar a cobertura do PASP nas areas urbanas (apos 2016).
0 primeiro objetivo e alcancado atraves do aumento do valor base da transferencia do
PSSB (2/3 da linha de pobreza) e da revisal:, do cronograma de pagamento do PASP para
refletir melhor a composicao demografica dos agregados familiares beneficiarios, atraves
da introducao do mesmo mecanismo de pagamento que o PSSB: uma transferencia base (o
valor da linha de pobreza) e uma transferencia adicional variavel associada ao mimero de
membros dependentes (0,25 por cento do valor base de transferencia por dependente, ate
um maximo de quatro dependentes). Os novos valores sao introduzidos na simulacao a
partir de 2013 (ver figura 4.3 e Quadro 4.4).
0 segundo objetivo reflete-se no alargamento (depois de 2016) dos criterios de
direcionamento especifico contra a pobreza do PASP em areas rurais para incluir os
agregados no primeiro quartil (os 25 por cento mais pobres) da populacao, tal como em
areas urbanas. 0 programa de execucao tambem revisto, para melhor corresponder ao
espaco fiscal disponivel projetado (embora a execucao nunca seja superior a 90 por cento
para todos os programas).
Figura 4.3. Cenario B: Niimero de agregados familiares beneficiarios e custo total em % do PIB, 2012 22
Custo total em % do PIB
1.80%
1,60%
1.40%
1.20%
1,00% ,
0.80%
0.60%
0.40%
0.20%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
0.00%
2012 Z013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
3 PASP PASO P558
51
de quase dois milhilies de familias, atraves de urn aumento do PASP, podera ser demasiado
ambicioso, sobretudo tendo em conta a complexidade da operacao de urn programa de
obras pablicas em tal escala (ver caixa 4.1).
Quadro 4.4. Simulagio do cenario B
NOrnero de agregados
familiares beneficiarios
(em milhares)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
PSSB
289
298
322
329
337
344
351
358
365
404
412
PASD
35
45
58
84
110
118
120
123
125
128
130
PASP
13
88
182
280
377
623
754
871
1 179
1 341
1 429
Total
337
431
562
694
823
1 084
1 226
1 352
1 669
1 872
1 971
PSSB
1 364
2 766
3 069
3 017
2 960
3 023
3 085
3 146
3 206
3 550
3 623
PASD
259
313
396
543
675
728
743
758
773
789
804
PASP
65
821
1 472
1 910
2 623
4 156
5 088
5 886
7 739
8 744
9 270
Total
Custo em % do PIB
1 688
3 899
4 937
5 470
6 258
7 907
8 917
9 791
11 718
13 082
13 698
PSSB
133
0.61
0.63
0.57
0.52
0.49
0.47
0.44
0.42
0.43
0,41
PASO
0.06
0.07
0.08
0.10
0.12
0.12
0.11
0.11
0.10
0.10
0.09
PASP
0.02
0.18
0.30
0.36
0.46
0.68
0.77
0.83
1.01
1.06
1.05
0.41
0.86
1.01
1.04
1.10
1.29
1.35
1.38
1.53
1.59
1.55
Total
Caixa 4.1
Desafios operacionais na ampliacio do PASP
Os desafios operacionais associados a implementacao do PASP na escala proposta em ambos os
cenarios A e B sera() enormes. Alem disso, corn base no projeto existente, o PASP tera provavelmente algum
tipo de direcionamento geografico, nao estando operacional a nivel nacional nos primeiros anos e limitando
assim os ganhos potenciais de cobertura.
Em areas onde o PASP nao opera, o Governo pode explorar o use de mecanismos alternativos para
cobrir familias vulneraveis corn capacidade residual de trabalho para categorias prioritarias especiais (ou seja,
familias corn mulheres gravidas, familias corn membros a receber o TARV, familias corn criancas desnutridas,
etc.) que nao podem ser cobertos pelo PASD e pelo PSSB. Estas sao as categorias as quais sera dada
prioridade no acesso ao PASP, onde o programa opera.
0 principal objetivo de programas deste tipo realizar transferencias para os mais vulneraveis (ver, por
exempla, experiencias de projetos similares na Etiopia e na India). Se o aumento dos recursos for
disponibilizado para o setor, o Govemo pode usar uma estrategia de expansao diferente e ainda conseguir
atingir as metas a nivel nacional para as agregados familiares com capacidade de trabalho residual. Em areas
onde o PASP nao opera, os agregados familiares prioritarios poderiam, por exempla, receber uma
transferencia de rendimento direto (sem a componente de trabalho) como urn complemento ao atual regime de
funcionamento do PSSB ou do PASD.
A ENSSB decorre ate 2014. Em condic5es normais, o Governo ira, entao, avaliar a
implementacao do Plano Estrategico e Operacional, o que podera resultar em alteracties
nas politicas. Sem pretender antecipar um debate sobre as novas opcoes do programa, a
ferramenta de simulacao permite explorar as implicacOes fiscais de possiveis mudancas nas
politicas que podem ser consideradas pelo Governo para melhorar o sistema. A
necessidade de considerar novas alternativas de concecao do projeto decorre tambem do
reconhecimento de que, de um ponto de vista operacional, pode ser dificil para o governo
implementar urn programa de obras pablicas em grande escala no contexto do PASP, de
52
modo a construir urn piso de protecao social abrangente para as familias sem restricoes de
trabalho.
As opcoes aqui consideradas estao de acordo com algumas das recomendaciies da
Avaliacao da Protecao Social em Mocambique realizada pelo Banco Mundial (2012). Esse
documento recomenda que, ate 2014, o Governo deve concentrar os seus esforcos na
consolidacao do sistema, mantendo a execucao dos programas previstos no Plano
Operational atual, promovendo a sua expansao para as metas estabelecidas e investindo no
fortalecimento do sistema. Para uma segunda fase, sugere o use do sistema base existente
para articular o piso de protecao social em torno de dois eixos:
A Pensao Social, focalizada nas pessoas idosas mais pobres, pessoas portadoras de
deficiencia e doentes cronicos. Estes grupos correspondem as categorias ja abrangidas
pelo PSSB, mas o novo programa cobriria todas as familias corn membros em tais
situaciies (independentemente do facto de outros membros do agregado terem
capacidade de trabalho).
0 Abono de Familia (Apoio as criancas), orientado para as familias mais pobres corn
criancas (especialmente familias corn restricoes parciais de trabalho, por exemplo
familias em que apenas urn membro aufere remuneracao, corn alto indice de
dependencia, incapacidade parcial ou temporaria, etc.) ou agregados familiares
chefiados por criancas. As criancas Orfas e vulneraveis (COV) devem ser incluIdos
neste grupo e nao considerados como um grupo separado, e deve ser dada prioridade
a familias chefiadas por criancas. 0 programa teria como principal objetivo quebrar a
transmissao intergeracional da pobreza, melhorando o acesso das familias mais
pobres a alimentos, saucle, educacao e outros servicos. Este componente incluiria
tambem uma parte dos grupos-alvo atuais do PASD.
53
Cenario C.1
0 cenario C.1 baseado na hipeitese de que tanto o Abono de Familia como a Pensao
Social terao como alvo a situacao de pobreza, alcancando as familias que se enquadram
nos dois quintis mais pobres da populacao (40 por cento). 0 PASP tera a mesma
abordagem de direcionamento do Cenario A, mas a simulacao assume uma taxa maxima
de utilizacao de 35 por cento dos elegiveis em 2016. A partir de 2017, quando o Abono de
Familia e a Pensao Social comecarem a ser implementados, a taxa de execucao do PASP
caird 20 por cento (ver figura 4.4 e Quadro 4.5). Nesta fase, a adotada a mesma logica que
no Plano Operacional para definir os montantes de transferencia: 1/3 da linha de pobreza
como a transferencia base para o Abono de Familia e a Pensao Social (corn urn acrescimo
de 0,25 por cento por cada dependente, ate urn maximo de quatro dependentes); e o valor
da linha de pobreza (sem ajuste para dependentes) para o PASP.
Figura 4.4. Cenario C.1: Ntimero de agregados familiares beneficiarios e custo total em % do PIB, 2012 22
3000.000
1,60%
1,40%
2.500.000
1.20%
2.000.000
4011
1,00%
1 500.000
0,80%
0,60%
1 000.000
fs,A,
0.40%
500.000
0,20%
0.00%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Aboito cle Familia PAW
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2010 2020 2021 2022
PSSB (PS)
PASD
%mem de
agregados familiaresPASP
beneficiarios (em
Abono de
milhares)
Familia
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
289
298
322
329
337
440
484
563
578
593
643
35
45
58
13
88
182
280
336
296
268
261
253
232
226
335
515
705
904
1 299
1 522
337
431
562
610
673
1 072
1 268
1 529
1 735
2 123
2 391
1 383
1 534
1 962
2 227
2 815
3 266
4 007
4 337
4 693
5 374
PASD
259
313
396
PASP
63
392
800
1 236
1 484
1 309
1 176
1 155
1 133
1 044
1 006
PSSB (PS)
54
2013
1 364
Total
Custo total (em
milhaes de MT)
2012
Abono de
Familia
1 867
2 870
3 921
5 018
7 191
8 406
1 686
2 088
2 731
3 198
3 711
5 991
7 312
9 084
10 488
12 928
14 787
PSSB (PS)
0.33
0.31
0.31
0.31
0.31
0.35
0.35
0.38
0.36
0.35
0.35
PASP
0.06
0.07
0.08
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.02
0.09
0.16
0.23
0.26
0.21
0.18
0.16
0.15
0.13
0.11
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.31
0.44
0.55
0.66
0.87
0.95
0.41
0.46
0.56
0.55
0.57
0.86
0.97
1.09
1.17
1.35
1.41
Total
Cenario C.2
Este cenario simula uma cobertura quase universal de alguns dos beneficios, corn
especial atencao as tres garantias de seguranca de rendimento do PPS. A Figura 4.5 e o
Quadro 4.6 baseiam-se nos seguintes parametros:
Cobertura das familias que se enquadram nos oito decis (80 por cento) mais pobres da
distribuicao do Abono de Familia e da Pensao Social.
1/3 da linha de pobreza como transferencia de base para o agregado familiar do
Abono de Familia e da Pensao Social (corn um acreseimo de 0,25 por cento por cada
dependente, ate quatro dependentes); o valor da linha de pobreza (sem ajuste para
dependentes) para o PASP.
Figura 4.5. Cenario C.2: Niimero de agregados familiares beneficiarios e custo total em % do PIB, 2012-22
4.000.000
2,00%
3.500.000
3.000.000
1,50% -
2.500.000
2.000.000
1.00%
1.500.000
1.000000
0.50%
500.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
0.00%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Entre os cenarios aqui discutidos, este 6 o que esta mais proximo de proporcionar urn
piso basic de protecao social para todos, indicando o esforco fiscal necessario para se
atingir tal objetivo. A cobertura alcancada em 2022 seria pouco maior que 4,5 milhoes de
familias. Considerando que, corn a evolucao prevista para o mercado de trabalho, a
cobertura das contribuicoes pode igualmente expandir-se em 10 anos, este cenario
garantiria uma cobertura quase universal para a grande maioria da populacao.
Neste caso, os custos atuais aumentariam para cerca de 2,8 por cento do PIB. Mesmo
que esta variacao represente urn aumento drastic em comparacao corn a situacao atual,
pode ainda assim ser classificada como acessivel relativamente aos valores de referencia
internacionais (como os 3.2 por cento do NB gastos pela Africa do Sul no Abono de
Familia e na Pensao Social).
Rumo a urn Piso de Protecao Social em Mocambique - Versa Portuguese Provisoria
55
Para realizar uma analise completa da viabilidade fiscal dos diferentes cenarios,
especialmente a medio e longo prazo, a igualmente importante ter ern mente que na altura
em que se preve que ocorram os maiores aumentos, o cenario macroecon6mico pode ser
diferente, especialmente tendo em conta as perspetivas econ6micas e potenciais
implicagOes fiscais relacionadas, resultantes da futura exploragao mineira.
Quadro 4.6. Simulagao do cenario C.2
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
289
298
322
329
337
553
681
816
957
1 042
1 132
35
45
58
13
88
182
280
336
296
268
261
253
232
226
323
663
1 191
1 745
2 685
3 303
337
431
562
610
673
1 173
1 613
2 267
2 954
3 959
4 661
1 364
1 383
1 534
1 644
2 160
2 770
3 409
4 077
4 774
5 197
5 636
259
313
396
63
392
800
1 236
1 484
1 309
1 176
1 155
1 133
1 044
1 006
2 394
5 183
9 812
15 156
24 572
31 851
2 023
2 519
3 293
3 490
4 317
7 646
11 380
17 312
24 018
34 773
43 154
0.33
0.31
0.31
0.31
0.38
0.45
0.52
0.57
0.62
0.63
0.64
PASO
0.06
0.07
0.08
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
Total
Custo total (em PSSB (SP)
milhoes de MT)
PASD
PASP
Abono de Familia
Total
Gusto em % do PSSB (SP)
PIB
2012
PASP
0.02
0.09
0.16
0.23
0.26
0.21
0.18
0.16
0.15
0.13
0.11
Abono de Familia
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.29
0.56
0.93
1.27
1.81
2.06
Total
0.41
0.46
0.56
0.55
0.64
0.96
1.25
1.67
2.04
2.57
2.82
Este ultimo cenario introduz uma nova abordagem para o modelo, atraves da criacao
de um direito individual de receber prestagOes em vez de canalizar os recursos para o
agregado familiar como urn todo. Sob o sistema atual (e em todas as simulagoes acima
apresentadas), cada transferencia beneficia indiretamente todos os membros de urn
agregado; o montante da transferencia para o agregado determinado de acordo corn o
ninnero de dependentes; e um agregado familiar tern acesso apenas a urn tipo de
transferencia num detenninado momento. De facto, a partir de uma perspetiva de um PPS,
os individuos sao considerados cobertos se as suas respetivas familias estiverem cobertas.
Sob a abordagem centrada no individuo no Cenario C.3, os membros do agregado (as
pessoas idosas, portadoras de deficiencia, etc.) sao abrangidos individualmente pelo
sistema e podem acumular diferentes tipos de beneficios dentro do mesmo agregado, corn
base na sua composicao demografica especifica (dentro dos limites de urn nnmero maxim
de membros beneficiarios por tipo, por agregado). Esta alteragao significaria uma mudanga
significativa em direcao a uma abordagem baseada nos direitos individuais.
0 cenario C.3 e baseado na suposigao de que existe uma maior cobertura entre os
individuos elegiveis para a Pensao Social em relacao as criangas abrangidas pelo Abono de
Familia. Esta suposigao tern por base as experiencias regionais corn pensoes sociais quase
universais, como e o caso da Africa do Sul. A Figura 4.6 e Quadro 4.7 baseiam-se nos
seguintes parametros:
Pensao Social: transferencia por individuo elegivel (pessoas idosas, portadoras de
deficiencia, doentes cronicos) limitada a cinco beneficiarios por familia; 1/3 da linha
56
de pobreza; abrange os agregados nos oito decis mais pobres (80 por cento da
distribuicao).
Abono de Familia: transferencia por individuo elegivel (criancas dos 0-6 anos)
limitada a cinco filhos por familia; 1/3 da linha de pobreza; abrange os agregados nos
oito decis mais pobres (80 por cento da distribuican).
Figura 4.6. Cenario C.3: fhimero de agregados familiares beneficiarios e custo total em % do PIB, 2012-22
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Os custos tido sera() muito diferentes do cenatio C.2. No entanto, devido a uma
cobertura mais limitada do Abono de Familia, sera abrangido urn menor ninnero de
agregados, corn urn valor equivalente per capita maior entre os agregados beneficiarios.
Quadro 4.7. Simulagio do cenario C.3
Nhimero de agregados
familiares beneficiarios (em
mdhares)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
289
298
322
682
755
775
909
933
957
981
1066
PASD
35
45
58
PASP
13
88
182
280
336
296
268
261
253
232
226
396
813
1460
2140
3292
4051
339
433
564
965
1093
1469
1993
2656
3352
4508
5286
1 364
1 383
1 534
3 158
3 349
3 436
4 033
4 145
4 266
4 396
4 535
PASD
259
313
396
PASP
63
392
800
1 236
1 484
1 309
1 176
1 155
1 133
1 044
1 006
2538
5457
10253
15711
25250
32421
PSSB (SP)
Abono de Familia
Total
Custo total (em milhoes de
MT)
PSSB (SP)
Abono de Familia
Total
Custo em % do PIB
1 686
2 088
2 731
4 393
4 833
7284
10665
15554
21111
30690
37962
PSSB (SP)
0.33
0.31
0.31
0.60
0.59
0.56
0.61
0.58
0.56
0.53
0.51
PASD
0.06
0.07
0.08
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
PASP
0.02
0.09
0.16
0.23
0.26
0.21
0.18
0.16
0.15
0.13
0.11
Abono de Familia
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.31
0.59
0.97
1.31
1.86
2.10
Total
0.41
0.46
0.56
0.83
0.85
1.09
1.38
1.72
2.02
2.52
2.73
57
5 Conclusoes e recomendagoes
5.1. As licoes a retirar para Mocambique
Foram feitos progressos significativos no reconhecimento da importancia do
investimento na protecio social nos illtimos anos, pelo Governo e pela comunidade
internacional em Mocambique. Apesar dos imensos desafios que a protecao social
enfrenta, o seu papel esti a ser reconhecido, ja que o crescimento economic, ate agora,
nao se traduziu em reducao da pobreza. Devido ao seu potencial para reduzir a
vulnerabilidade das familias, para promover melhorias no capital humano e na
produtividade, e contribuir para a reducao da pobreza, o alargamento da cobertura da
protecao social cada vez mais visto como urn elemento importante para gerar urn padrao
de crescimento mais inclusivo, reduzindo assim o risco de tensoes sociais e contribuindo
para um meihor ambiente economic.
Dada a estrutura do mercado de trabalho, a solucao mais viavel para o
estabelecimento de urn PPS em Mocambique alargar a protecao social nao contributiva e
nao contar apenas corn os subsistemas contributivos. Tal abordagem suscetivel de
provocar um impacto positivo substancial na reducao da pobreza (se combinado com
intervencoes complementares) e mudancas profundas e sustentaveis na estrutura produtiva
da mao-de-obra.
A principal conclusao deste exercicio conjunto que a construcao progressiva de urn
PPS adaptado as necessidades de Mocambique nao representa uma ameaca
sustentabilidade fiscal. Mocambique tern side muito bem-sucedido na criacao de espaco
fiscal para as suas despesas prioritarias no passado. Daqui para frente, o Governo devera
continuar a collier os frutos das reformas nas receitas e da revisao das prioridades de
despesa, criando assim o espaco fiscal necessario para as suas diversas prioridades. Em
termos de acessibilidade financeira, o governo poderia abrir espaco para uma expansao
significativa de programas basicos de seguranca social, possivelmente para alem do que foi
proposto no Plano Operacional
No entanto, tendo em conta as atuais limitacoes em termos de capacidade operacional
- especialmente por muitos dos mais vulneraveis viverem em areas remotas - tal expansao
so seria viavel se acompanhada por um investimento significativo no desenvolvimento de
sistemas mais eficazes e eficientes para a prestacao de servicos. Independentemente da sua
acessibilidade fiscal, o major desafio da reforma sera, assim, o estabelecimento de sistemas
que permitam a prestacao de servicos de forma eficiente, transparente e responsavel. 0
desenvolvimento de um novo sistema de gestic) e informacao, incluindo um registo
novas modalidades de pagamento, novas processos de identificacao e selecao de
beneficiarios e mecanismos de monitorizacao e avaliacao, sao essenciais e estao em curse,
corn o apoio de varios parceiros. Para que os resultados sej am visiveis, esses investimentos
exigem tempo e um aumento significativo do investimento de capital para que o setor
absorva uma percentagem major do orcamento do Estado. E fundamental que existam
meihores sistemas de implementacao para aumentar nao apenas a eficiencia, mas tambem a
credibilidade e visibilidade do setor.
Alem das questoes operacionais, a necessario ter em conta as orientacoes culturais e
politicas quando, no future, forem analisadas as diferentes Noes. 0 Plano Operacional foi
um passo importante para por em pratica uma estrategia global de protecao social e
articular as acoes do programa em torno de objetivos politicos claros e de principios gerais,
tendo-se percorrido assim urn longo caminho para o estabelecimento de urn PSP. No
entanto, sin necessarios passos adicionais, tais come:
58
Elaboracao da visao de urn sistema de protecao social de pleno direito, a uma escala
que integre os pilares contributivos e nao contributivos (talvez decorridos 20/30
anos)3, inclusive atraves do reforco do quadro legal e da formulacao de leis e
regulamentos apropriados para a implementacao efetiva dessas indicacoes politicas,
usando a Convencao N. 102 e a Recomendagao N. 202 da OIT como referencias 31 .
Atualmente, a OIT apoia o Ministerio das Financas e o INSS no desenvolvimento de urn estudo
atuarial. A informacao produzida irk sem dovida, melhorar futuros exercicios de estimativas de
custos gerais.
30
A Recomendacao (N. 202), paragrafo 7, fornece orientacries valiosas a este respeito, estipulando
que: As garantias basicas de seguranca social deveriam ser estabelecidas por lei. A legislacao e os
regulamentos nacionais deveriam especificar o alcance, as condicoes de elegibilidade e os niveis das
prestavies que efetivam estas garantias. Deveriam ser igualmente especificados procedimentos de
reclamacao e recurso imparciais, transparentes, eficazes, simples, rapidos, acessiveis e nao
onerosos. 0 acesso aos procedimentos de reclamacao e recurso deveria estar isento de encargos para
o requerente. Deveriam ser estabelecidos sistemas que fortalecam o cumprimento das disposiciies
legais nacionais.
31
59
sistema unificado. Em Mocambique, como noutros palses, este nem sempre foi o caso, mas
a recente coordenacao permitiu conter perdas de eficiencia e eficacia.
Independentemente da abordagem colaborativa dos parceiros, a caracteristica mais
importante dos passos em direcao a urn PPS nacional nos altimos anos tem sido a forte
lideranca do governo. A abordagem ao longo do processo tem sido formar decisoes sobre
uma base tecnica solida (como as estimativas de custos e acessibilidade e a analise de
vulnerabilidade feita em conjunto corn o Banco Mundial), reforcada por amplas consultas
que incluiram diferentes sensibilidades e que adaptou as solucoes as especificidades e
percecoes locals.
A recomendacao final que a estimativa de custos constitua urn instrumento ativo,
adaptado aos novos desafios, tornando-se assim uma ferramenta para a tornado de decisoes
por parte do Governo. E essencial reforcar as capacidades internas dos ministerios em
materia de utilizacio e interpretacio dos dados produzidos pelos modelos de calculo de
custos, garantindo desta forma a sustentabilidade deste esforco. Na verdade, esta
ferramenta tambem pode desempenhar um papel importante na coordenacdo entre as
instituicoes envolvidas em diferentes aspetos da protecao social, atraves modelos de
calculo de custos mais abrangentes - por exemplo, incluindo os custos das prestacoes que
vao alem do Plano Operational atual abrangido pelo INAS, como as que sio
disponibilizadas pelos Ministerios da Sande e da Educacao.
60
Anexo
A metodologia do calculo de custos
Este calculo de custos foi realizado pela Oxford Policy Management (OPM) e pela
OIT corn a assessoria tecnica do FMI. 0 modelo de simulacao baseado num modelo
quantitativo - um Protocolo de Avaliacao Rapida (PAR) - desenvolvido pela UNICEF e
pela OIT, para prestar aconselhamento solido e relevante aos paises sobre o
desenvolvimento de elementos para a criacao de urn piso nacional de protecao social.
No caso de Mocambique, o modelo foi desenvolvido pela OIT e OPM como parte de
uma tentativa de dotar o INAS de uma ferramenta especifica nacional para o calculo de
custos para a protecao social, totalmente adaptada as circunstancias nacionais e com os
(micro) dados disponiveis. 0 modelo leva em conta informacees especificas do pais sobre
a evolucao demografica, bem como os desenvolvimentos macroeconOmicos. Sao utilizados
dados hist6ricos para as diversas variaveis demograficas e macroecon6micas, ou seja, as
projec5es de populacao, produto interne bruto real e nominal (PIB), inflacao, taxa de
cambio, despesas e receitas do governo, etc. Os dados demograficos, histOricos e projecoes
da populacao foram retirados das seguintes fontes nacionais:
(i)
61
2.45 6.95 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60 5.60
O modelo foi construido com o objetivo de ser flexivel, na medida em que tambem
permite uma analise de sensibilidade do contexto macroeconomic (ou seja, o crescimento
62
do PIB) e todas as principais premissas da conceedo das politicas (ou seja, as regras de
elegibilidade, execucao, niveis de prestaeoes, frequencia, custos administrativos, etc.).
Em principio, a plataforma de micro dados deve permitir igualmente uma simulacao
do efeito das prestaelies alternativas no indice e no diferencial de pobreza. Este elemento
do modelo foi desenvolvido, mas nao totalmente funcional devido a fraca qualidade dos
dados da despesa de consumo no Ultimo I0F.
63
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