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classes mdias urbanas e na comunidade internacional80.

Surpreendendo adversrios e desagradando aliados, o governo perseguiu a


estabilidade econmica e o controle da inflao, dando autonomia na
prtica ao Banco Central e chancelando uma poltica monetria ortodoxa,
apesar das crticas de crescente relaxamento fiscal. O governo conseguiu
aprovar no Congresso Nacional, com altssimo custo poltico e esgaramento
da sua base de apoio81, uma nova e igualmente indispensvel Reforma da
Previdncia, diminuindo o desequilbrio entre as aposentadorias do setor
pblico e do setor privado82. Foi aprovada, tambm, depois de mais de dez
anos de tramitao, a Reforma do Judicirio, com a criao do Conselho
Nacional de Justia e de institutos de racionalizao da prestao
jurisdicional, como a smula vinculante e a repercusso geral83.
No plano social, depois do fracasso operacional do Programa Fome
Zero, de distribuio de alimentos, o governo retomou e ampliou, com
resultados expressivos, programas sociais importantes, como o Bolsa
Famlia, consistente na transferncia condicionada de renda para famlias
miserveis ou muito pobres. Na rea econmica, colheu sucessos
significativos em termos de diminuio da pobreza, aumento do salrio
mnimo, extino prtica da dvida externa e confiana dos investidores
estrangeiros84. Nada obstante, o governo Lula sofreu como seu
antecessor oposio implacvel, que levou instaurao de sucessivas
comisses parlamentares de inqurito e a crises graves, que privaram o
presidente de dois dos seus principais Ministros: Jos Dirceu, da Casa Civil, e
Antnio Pallocci, da Fazenda. Sob o olhar severo da mdia em geral, o
governo passou muitos meses sob vendavais constantes, que tiveram seu
pice em meados de 2005, por conta do episdio conhecido como
mensalo, decorrente de denncias de que haveria um esquema de
compra de votos no Congresso Nacional para favorecer a aprovao de
projetos do Executivo85.
O Presidente, todavia, salvo por curto perodo, conseguiu descolarse da perda de prestgio do PT junto opinio pblica e no enfrentou abalo
significativo na sua popularidade. Em 29 de outubro de 2006, foi reeleito
para o cargo, derrotando o candidato lanado pelo PSDB, Geraldo Alckmin.

O segundo governo comeou com o lanamento do Programa de


Acelerao do Crescimento (PAC), em janeiro de 2007, e com o
agravamento da crise econmica mundial, tendo como causas decisivas a
crise do mercado de hipotecas americano e as altas recordes do preo do
petrleo. At meados de 2008, a repercusso da crise sobre o Brasil era
limitada. Ainda em 2008, propostas de modificao da Constituio para
permitir que Lula se candidatasse a um terceiro mandato foram lanadas ao
debate pblico, tendo sido repelidas pelo prprio Presidente e pelos
formadores de opinio. Em uma democracia em construo, como a
brasileira, o ritual da alternncia regular no poder continua a ser um smbolo
imprescindvel. Lula concluiu seu mandato com significativo prestgio
internacional e ndices de popularidade recordes, que permitiram eleger sua
sucessora, Dilma Rousseff, vitoriosa na disputa contra Jos Serra, do PSDB.
Primeira mulher a ocupar o cargo, a Presidenta tem um passado de
militncia no combate ditadura, quando chegou a ser presa e torturada.
Sua vida poltica teve maior destaque no governo de Lula, quando assumiu
o Ministrio das Minas e Energia e, posteriormente, a Casa Civil. Tal como
todos os seus antecessores sob o regime constitucional de 1988, o governo
Dilma Rousseff iniciou-se sob as vicissitudes de um presidencialismo de
coalizo que envolve excessivos compromissos polticos e dificulta a
unidade programtica da Administrao.
2.3. Um balano preliminar86
2.3.1. Alguns avanos
Em inmeras reas, a Constituio de 1988 consolidou ou ajudou a
promover avanos dignos de nota. No plano dos direitos fundamentais, a
despeito da subsistncia de deficincias graves em mltiplas reas,
possvel contabilizar realizaes. A centralidade da dignidade da pessoa
humana se imps em setores diversos. Para que no se caia em um mundo
de fantasia, faa-se o registro indispensvel de que uma ideia leva um
tempo razovel entre o momento em que conquista coraes e mentes at
se tornar uma realidade concreta. Ainda assim, no mbito dos direitos
individuais, as liberdades pblicas, como as de expresso, reunio,
associao e direitos como o devido processo legal e a presuno de

inocncia incorporaram-se com naturalidade paisagem poltica e jurdica


do pas. certo que no ainda para todos87. Os direitos sociais tm
enfrentado trajetria mais acidentada, sendo a sua efetivao um dos
tormentos da doutrina88 e da jurisprudncia89. Nada obstante, houve
avanos no tocante universalizao do acesso educao, apesar de
subsistirem problemas graves em relao qualidade do ensino. Os direitos
coletivos e difusos, por sua vez, como a proteo do consumidor e do meio
ambiente, disciplinados por legislao especfica, incorporaram-se prtica
jurisprudencial e ao debate pblico90.
A Federao, mecanismo de repartio do poder poltico entre a
Unio, os Estados e os Municpios, foi amplamente reorganizada, superando
a fase do regime de 1967-69, de forte concentrao de atribuies e
receitas no Governo Federal. Embora a Unio tenha conservado ainda a
parcela mais substantiva das competncias legislativas, ampliaram-se as
competncias poltico-administrativas de Estados e Municpios, inclusive
com a previso de um domnio relativamente amplo de atuao comum dos
entes estatais. A partilha das receitas tributrias, de outra parte, embora
um pouco mais equnime do que no regime anterior, ainda favorece de
modo significativo a Unio, principal beneficiria da elevadssima carga
tributria vigente no Brasil. De parte isto, ao longo dos anos, a Unio
ampliou sua arrecadao mediante contribuies sociais, tributo em relao
ao qual Estados e Municpios no tm participao, contribuindo ainda mais
para a hegemonia federal. A verdade inegvel que os Estados brasileiros,
em sua grande maioria, apesar da recuperao de sua autonomia poltica,
no conseguiram encontrar o equilbrio financeiro desejvel. A
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, por sua vez, tambm seguiu,
como regra geral, uma lgica centralizadora91. O reequacionamento do
federalismo no Brasil um tema espera de um autor.
A nova Constituio, ademais, reduziu o desequilbrio entre os
Poderes da Repblica, que no perodo militar haviam sofrido o abalo da
hipertrofia do Poder Executivo, inclusive com a retirada de garantias e
atribuies do Legislativo e do Judicirio. A nova ordem restaurou e, em
verdade, fortaleceu a autonomia e a independncia do Judicirio, assim
como ampliou as competncias do Legislativo. Nada obstante, a Carta de

1988 manteve a capacidade legislativa do Executivo, no mais atravs do


estigmatizado decreto-lei, mas por meio das medidas provisrias. A
Constituio, juntamente com suas emendas, contribuiu, tambm, para a
melhor definio do papel do Estado na Economia, estabelecendo como
princpio fundamental e setorial a livre iniciativa, ao lado da valorizao do
trabalho. A atuao direta do Estado, assim na prestao dos servios
pblicos (diretamente ou por delegao), como na explorao de atividades
econmicas, recebeu tratamento sistemtico adequado.
2.3.2. Algumas circunstncias
O processo constituinte teve como protagonista uma sociedade
civil que amargara mais de duas dcadas de autoritarismo. Na euforia
saudvel euforia de recuperao das liberdades pblicas, a constituinte foi
um notvel exerccio de participao popular. Nesse sentido, inegvel o
seu carter democrtico. Mas, paradoxalmente, essa abertura para todos os
setores organizados e grupos de interesse fez com que o texto final
expressasse uma vasta mistura de reivindicaes legtimas de
trabalhadores e categorias econmicas, cumulados com interesses
cartoriais, reservas de mercado e ambies pessoais. A participao ampla,
os interesses mltiplos e a j referida ausncia de um anteprojeto geraram
um produto final heterogneo, com qualidade tcnica e nvel de prevalncia
do interesse pblico oscilantes entre extremos. Um texto que, mais do que
analtico, era casustico92, prolixo e corporativo93. Esse defeito o tempo
ainda no curou: muitas das emendas, inclusive ao ADCT, espicharam ainda
mais a carta constitucional ao longo dos anos94.
Outra circunstncia que merece ser assinalada a do contexto
histrico em que se desenrolaram os trabalhos constituintes. Aps muitos
anos de represso poltica, o pensamento de esquerda finalmente podia se
manifestar livremente, tendo se formado inmeros partidos polticos de
inspirao comunista, socialista, trabalhista e social-democrata. Mais
organizados e aguerridos, os parlamentares dessas agremiaes
predominaram amplamente nos trabalhos das comisses, at a reao, de
ltima hora, j narrada, das foras de centro e de direita. Ainda asim, o
texto aprovado reservava para o Estado o papel de protagonista em reas

diversas, com restries iniciativa privada e, sobretudo, ao capital


estrangeiro, a includos os investimentos de risco. Pois bem: um ano aps a
promulgao da Constituio, caiu o muro de Berlim e comearam a
desmoronar os regimes que praticavam o socialismo real. Simultaneamente,
a globalizao, com a interconexo entre os mercados e a livre circulao de
capitais, imps-se como uma realidade inelutvel. Pelo mundo afora, ruam
os pressupostos estatizantes e nacionalistas que inspiraram parte das
disposies da Constituio brasileira.
2.3.3. Alguns reveses
A Constituio brasileira, como assinalado, consubstanciou-se em
um texto excessivamente detalhista e que, alm disso, cuida de muitas
matrias que teriam melhor sede na legislao infraconstitucional. De tais
circunstncias decorrem consequncias prticas relevantes. A primeira
delas que a constitucionalizao excessiva dificulta o exerccio do poder
poltico pelas maiorias, restringindo o espao de atuao da legislao
ordinria. Em razo disso, diferentes governos, para implementar seus
programas, precisaram reunir apoio de maiorias qualificadas de trs quintos,
necessrias para emendar a Constituio, no sendo suficientes as maiorias
simples prprias aprovao da legislao comum. O resultado prtico
que, no Brasil, a poltica ordinria i.e., a implementao da vontade das
maiorias formadas a cada poca se faz por meio de emendas
constitucionais, com todo o incremento de dificuldades que isso representa.
Chega-se, assim, sem surpresa, segunda consequncia da
constitucionalizao excessiva e minuciosa: o nmero espantoso de
emendas, que pouco depois do vigsimo aniversrio da Carta j se
aproximavam de 70. Houve modificaes constitucionais para todos os
gostos e propsitos: limitao da remunerao de parlamentares, restries
criao de Municpios, realizao de reformas econmicas,
administrativas, previdencirias, do Judicirio, prorrogao de tributos
provisrios, desvinculao de receitas, atenuao da imunidade
parlamentar formal, conteno das medidas provisrias, reduo do
mandato presidencial, admisso da reeleio e da por diante. H risco de se
perder o flego, a conta e a pacincia. Tudo isso sem qualquer perspectiva

de inverso de tendncia. Naturalmente, essa disfuno compromete a


vocao de permanncia da Constituio e o seu papel de simbolizar a
prevalncia dos valores duradouros sobre as contingncias da poltica.
3. Parte II O desempenho das instituies
Empreende-se, a seguir, uma anlise de aspectos relevantes
associados ao funcionamento dos trs Poderes da Repblica sob a vigncia
da Constituio. So examinadas, ainda que brevemente, algumas das
mudanas constitucionais que repercutiram sobre a atuao de cada um
deles, bem como o desempenho do Executivo, Legislativo e Judicirio na
realizao concreta de seus papis constitucionais. No ser difcil detectar
a subsistncia do presidencialismo hegemnico da tradio brasileira, sem
embargo da recuperao de espao poltico pelo Legislativo, que vive, no
entanto, grave crise de legitimidade. Talvez o trao mais ntido da paisagem
poltica dos ltimos anos seja a ascenso institucional do Poder Judicirio,
que teve participao decisiva em diversos acontecimentos polticos da
histria recente, das reformas constitucionais aos processos criminais contra
agentes pblicos do primeiro escalo.
3.1. Poder Executivo
Examinam-se, a seguir, alguns aspectos relacionados estrutura e
atuao do Poder Executivo ao longo da vigncia da Constituio de 1988.
So destacados pontos como a manuteno do presidencialismo, a reduo
do mandato presidencial, a previso da possibilidade de reeleio dos
chefes do Executivo, a criao do Ministrio da Defesa e duas competncias
que tm dado margem a abusos: as relativas edio de medidas
provisrias e possibilidade de contingenciamento de verbas
oramentrias.
Revelando uma aspirao dos setores mais progressistas, tanto o
anteprojeto da Comisso Arinos como o anteprojeto apresentado pela
Comisso de Sistematizao propunham a implantao de um sistema de
governo parlamentarista. A proposta foi derrotada em Plenrio, com a
mobilizao do Presidente Sarney e de outras foras polticas, que

aspiravam conquistar a presidncia nas eleies de 1989. Como frmula de


compromisso, aprovou-se o art. 2 do ADCT, que previa a realizao de um
plebiscito para definir o sistema de governo. A consulta popular direta veio a
ser antecipada95, tendo vencido, por ampla maioria (v. supra), a
manuteno do presidencialismo. Registre-se uma irnica curiosidade
histrica: PT, PDT e PMDB, cujos candidatos potenciais imaginavam ter boas
chances nas eleies do ano seguinte (1994) respectivamente, Lula,
Leonel Brizola e Orestes Qurcia apoiaram a causa presidencialista. O
PSDB, de Mrio Covas e Fernando Henrique Cardoso, que poca no tinha
um candidato forte presidncia, defenderam sem sucesso o
parlamentarismo, na linha do programa partidrio. Por trapaa da sorte,
Fernando Henrique tornou-se, por dois mandatos sucessivos, o principal
beneficirio do modelo que combatia: o presidencialismo imperial
brasileira.
No primeiro semestre de 1994, o ambicioso projeto de se proceder
a uma ampla reviso constitucional, tal como previsto no art. 3 do ADCT,
viu-se reduzido aprovao de apenas seis emendas constitucionais de
reviso (ECR), em temas de menor controvrsia poltica. Uma delas, a ECR
n. 5, de 9.06.1994, reduziu o mandato presidencial, previsto no art. 82 da
Constituio, de cinco para quatro anos. Vivia-se o ltimo ano do governo
Itamar. Na sequncia histrica, j no governo Fernando Henrique e em meio
a debate acirrado, foi aprovada a EC n. 16, de 5.06.1997, que passou a
permitir a reeleio, para um nico perodo subsequente, do presidente,
governadores e prefeitos. Merece registro destacado, no tocante estrutura
do Poder Executivo, a criao do Ministrio da Defesa, pela EC n. 23, de
3.09.1999, marco simblico relevante da submisso do poder militar ao
poder civil.
Duas competncias frequentemente malversadas pelo Executivo
devem ser assinaladas em um balano da experincia dos ltimos vinte
anos. A primeira delas o emprego abusivo das medidas provisrias (MPs).
Concebidas como um mecanismo excepcional de exerccio de competncia
normativa primria pelo Presidente da Repblica, reservada aos casos de
relevncia e urgncia (CF, art. 62), tornaram-se um instrumento rotineiro
de o Executivo legislar, inclusive sobre questes de menor relevncia e de

nenhuma urgncia, minimizando o papel do Congresso Nacional e


comprometendo, em muitos casos, a transparncia e o debate pblico que
devem preceder a inovao da ordem jurdica. Em razo da tolerncia do
prprio Legislativo e do Judicirio96, foram editadas e reeditadas, entre
1988 e 2002, cerca de seis mil medidas provisrias97.
A disfuno s veio a ser coibida, ainda que no integralmente,
com a edio da EC n. 32, de 12.09.2001, que previu a vigncia da medida
provisria pelo prazo mximo de 60 dias, prorrogveis uma nica vez, por
igual perodo, com trancamento da pauta at que haja deliberao por parte
de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Embora a EC 32/2001 tenha
reduzido a quantidade de MPs editadas e limitado sua vigncia, no se pode
dizer que o desequilbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo, na
matria, tenha sido superado em definitivo. Ao contrrio, o trancamento da
pauta tornou-se uma exceo corriqueira, limitando ainda mais o controle
do Congresso Nacional sobre sua prpria agenda. A restrio frequente
levou a Cmara dos Deputados a adotar uma interpretao ousada da
Constituio Federal, tentando limitar o alcance dos trancamentos. A
questo chegou ao STF, onde aguarda deciso definitiva98.
A segunda competncia utilizada abusivamente pelo Executivo diz
respeito ao contingenciamento da execuo oramentria. Alis, a
elaborao do oramento e, posteriormente, a arrecadao de receitas e a
realizao de despesas constituem um grande espao democrtico
negligenciado no Brasil99. A competncia do Executivo mxima, j no
momento de elaborao da proposta, at porque ele que detm os dados
e as informaes que permitem ordenar as estimativas de receitas e de
despesas. Enviado o projeto de lei oramentria para o Congresso, o poder
de emenda dos parlamentares extremamente reduzido e antes d
margem ao paroquialismo e ao fisiologismo do que a discusses abertas e
republicanas. Pior que tudo, uma vez aprovado o oramento tido como
meramente autorizativo, e no impositivo , o Presidente da Repblica, de
maneira discricionria e sem dever de motivao, pode contingenciar as
verbas, deixando de liber-las e sem que tal deciso esteja sujeita a
qualquer tipo de controle por parte do parlamento. exceo dos repasses
feitos por mandamento constitucional como os do Legislativo, do

Judicirio, do Ministrio Pblico, dentre outros , as demais destinaes so


implementadas se e quando o Presidente desejar, a despeito da aprovao
e vigncia da lei oramentria100.
3.2. Poder Legislativo
No que toca ao Poder Legislativo, cabe assinalar a recuperao de
suas prerrogativas dentro do novo quadro democrtico, embora permanea
visvel o decrscimo de sua importncia no processo legislativo. certo,
contudo, que, como contrapartida, expandiram-se suas competncias de
natureza fiscalizatria e investigativa. Merecem registro, tambm, algumas
disfunes estruturais e funcionais do sistema poltico brasileiro, que tm
comprometido a representatividade e a legitimidade da classe poltica.
Ao longo do regime militar, o Poder Legislativo foi o que sofreu as
consequncias mais graves do autoritarismo. Com efeito, inmeros de seus
membros, de 1964 a 1977, tiveram os mandatos e direitos polticos
cassados. Nesse perodo, em diversos momentos, o Congresso Nacional foi
fechado, passando o general-presidente a concentrar todos os poderes
legislativos, inclusive os de reforma constitucional. Paralelamente a isso, sob
as Constituies de 1967 e 1969, exacerbaram-se as competncias
materialmente legislativas do Presidente da Repblica, por meio da edio
de decretos-leis. E, alm de tudo, a maior parte dos projetos de lei
relevantes votados pelo Congresso era de iniciativa do Poder Executivo.
Com a reconstitucionalizao do pas, em 1988, desapareceram os riscos de
cassao e de recesso parlamentar. A verdade, no entanto, que o papel do
Congresso Nacional, no processo de produo legislativa, continuou
bastante reduzido, vista do espao ocupado pelas medidas provisrias (v.
supra) e pelos projetos resultantes de mensagens do Executivo101.
Diante da crescente hegemonia do Poder Executivo no
desempenho da funo legislativa fenmeno que no tpico apenas da
experincia brasileira, mas global , a nfase da atuao do Legislativo tem
se deslocado para a fiscalizao dos atos de governo e da Administrao
Pblica, de uma maneira geral. Sob a Constituio de 1988, um dos
principais instrumentos dessa linha de atuao tm sido as comisses

parlamentares de inqurito (CPIs). Muitas delas tiveram grande visibilidade


pblica, como a que apurou as denncias de corrupo no governo Collor
(1992 CPI de PC Farias), a que investigou o conjunto de parlamentares que
controlava a elaborao do Oramento (1993 CPI dos Anes do
Oramento), a CPI do Judicirio (1999) e, no ano de 2005, as CPIs dos
Bingos, dos Correios e do Mensalo. As comisses parlamentares de
inqurito, nos termos do art. 58, 3 da Constituio, tm poderes de
investigao prprios das autoridades judicirias, devendo suas concluses
ser encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a
responsabilidade civil ou criminal dos implicados, se for o caso. Os limites
dos poderes de tais comisses foi sendo paulatinamente definido pela
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (v. infra)102.
Um problema estrutural importante do sistema eleitoral brasileiro,
com repercusso sobre a composio do Legislativo, a
desproporcionalidade da representao poltica na Cmara dos Deputados.
O art. 45, 1 da Constituio prev um nmero mnimo de oito deputados
e um mximo de setenta deputados por Estado. De tal previso resulta que
Estados muito populosos tenham uma sub-representao, e que Estados
menos populosos sejam super-representados. Isso faz com que o peso dos
votos, por exemplo, de cidados de So Paulo e de cidados de Roraima no
sejam os mesmos, no vigorando a mxima de um homem, um voto103.
Esses limites poderiam ser justificados, em tese, por razes de equilbrio
federativo104, o que no ocorre no caso brasileiro, em razo da composio
paritria do Senado Federal. Sob o prisma da prpria ideia de
proporcionalidade, o problema est em que tal regra de alocao de
cadeiras tambm se reflete na distribuio partidria na Cmara de
Deputados, distorcendo a justa participao de cada um. Tal descompasso
no desimportante105.
Durante a vigncia da Constituio de 1988, algumas modificaes
do texto constitucional repercutiram sobre o funcionamento do Poder
Legislativo dos diferentes nveis da Federao e sobre o regime jurdico dos
parlamentares. A EC n. 1, de 6.04.1992, estabeleceu limites para a
remunerao de deputados estaduais e de vereadores. A EC n. 25, de
15.02.2000, fixou limites de despesas com o Poder Legislativo municipal. No

plano federal, a EC n. 50, de 15.02.2006, aumentou em algumas semanas


os perodos de reunio do Congresso Nacional106. A ECR n. 6, de 9.06.1994,
previu que a renncia do parlamentar, aps a instaurao de processo que
envolva a perda de mandato, no impede a deliberao final da Casa
Legislativa107. Em tema de imunidade parlamentar processual, a EC n. 35,
de 21.12.2001, introduziu modificao substantiva, deixando de exigir
prvia licena da Cmara ou do Senado para a instaurao de processo
criminal contra parlamentar. No novo regime, o Supremo Tribunal Federal
pode receber diretamente a denncia. A casa legislativa pertinente, todavia,
poder, pelo voto da maioria, at a deciso final, sustar o andamento da
ao durante o exerccio do mandato, ficando suspensa a fluncia do prazo
prescricional.