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CLAUDIO MENDONA BRAGA

O NOVO MARCO REGULATRIO COMO INSTRUMENTO


PARA A EFETIVAO DE POLTICAS PBLICAS DE
DEMOCRATIZAO DO ACESSO EDUCAO
SUPERIOR

Tese de Doutorado

Orientador: Professor Emrito Dalmo de Abreu Dallari

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO


SO PAULO
2013

CLAUDIO MENDONA BRAGA

O NOVO MARCO REGULATRIO COMO INSTRUMENTO


PARA A EFETIVAO DE POLTICAS PBLICAS DE
DEMOCRATIZAO DO ACESSO EDUCAO
SUPERIOR

Tese de Doutorado apresentada no Programa de


Ps-Graduao Stricto Sensu da Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, como
requisito para a obteno do ttulo de Doutor em
Direito do Estado, sob a orientao do Professor
Emrito Dalmo de Abreu Dallari.

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO


SO PAULO
2013
2

RESUMO

O presente estudo tem por objeto o estudo do marco regulatrio da educao superior e de
sua relao com a garantia de acesso educao superior no Brasil. Para tanto, o direito
educao estudado para que seja estabelecida sua relao com o direito da educao um
conjunto de normas jurdicas que disciplinam a atividade educacional. Posteriormente, o
direito da educao superior analisado, com destaque na necessidade de autorizao
estatal e avaliao de qualidade. So estudados, tambm, os fundamentos da atividade
regulatria do estado e a natureza jurdica da atividade educacional. Em seguida,
estudado o sistema regulatrio da educao superior no Brasil, por meio de processo
administrativo que, aps a realizao de avaliao de qualidade, expede atos
administrativos regulatrios. Por fim, analisada a relao da regulao da educao
superior com polticas pblicas de garantia de acesso educao superior.

Palavras-chave: Direito educao. Educao superior. Avaliao da educao superior.


Regulao da educao superior.

ZUSAMMENFASSUNG

Diese These stellt sich die Aufgabe, das Studium der Regulierung der Hochschulbildung
und ihre Beziehung zur Bereitstellung des Zugangs zu hherer Bildung in Brasilien. Daher
wird das Recht auf Bildung und ihre Beziehung mit dem pdagogische Recht untersucht
sein. Anschlieend wird das Recht der Hochschulen analysiert, die die Notwendigkeit fr
staatliche Zulassung und Qualittssicherung. Die Fundamente der regulierung aktivitt des
Staates und der Rechtsnatur des erzieherischen Ttigkeit werden ebenfalls untersucht..
Dann wird das regulatorische System der hheren Bildung in Brasilien durch
Verwaltungsverfahren studiert, durch die Beurteilung und Expedition von regulatorischen
Verwaltungsakte. Schlielich untersuchten wir die Beziehung der Regulierung der
Hochschulbildung mit der Politik, den Zugang zu hherer Bildung.

Stichwrter: Recht auf Bildung. Hochschulbildung. Hochschulbildung Auswertung.


Verordnung der Hochschulbildung.

ABSTRACT

This thesis has as its object the study of the regulation of higher education and its relation
to the provision of access to higher education in Brazil. Therefore, the right to education is
studied for their relationship to be established with the right education - a set of legal rules
governing the educational activity. Subsequently, the right of higher education is analyzed,
highlighting the need for state authorization and quality assessment. The foundations of the
regulatory activity of the state and the legal nature of the educational activity are also
studied. Then, the regulatory system of higher education in Brazil is studied by means of
administrative procedure, by assessing, and expedition of regulatory administrative acts.
Finally, we analyzed the relationship of regulation of higher education with policies
ensuring access to higher education.

Keywords: Right to education. Higher education. Higher education evaluation. Regulation


of higher education.

INTRODUO
A presente tese visa ao estudo do novo marco regulatrio como instrumento
para a efetivao de polticas pblicas de democratizao do acesso educao superior.
Entende-se por novo marco regulatrio da educao superior uma srie de inovaes
normativas destinadas a dotar o Poder Pblico de mecanismos para efetivar o dispositivo
contido no artigo 209 da Constituio, que condiciona o desempenho da atividade
educacional pela iniciativa privada avaliao de qualidade e autorizao estatal.
Dessa maneira, o presente trabalho busca estabelecer a relao existente entre a
consolidao desse marco regulatrio e a instrumentalizao do Poder Pblico para a
implementao de polticas pblicas de acesso educao superior, como salienta Maria
Paula Dallari Bucci:
O direito educao, inequivocamente estruturante da cidadania, segundo os arts. 6 e 205 e
seguintes da Constituio, no se realiza seno nos termos do direito da educao, isto ,
segundo o conjunto de normas (e a aplicao que delas se faz) que concretamente regem o
funcionamento das instituies educacionais de nvel superior.1

O presente estudo procura analisar em que medida a instituio do marco


regulatrio pode contribuir com a efetivao do direito educao superior no pas,
estabelecendo a relao entre o direito da educao superior com o direito educao
superior, com a conscincia de que o primeiro se trata de meio para que seja atingido o
segundo, como fim.
Para a consecuo do objetivo dessa pesquisa, preciso estudar o contedo e a
estrutura normativa do direito educao, bem como os fundamentos da atividade
regulatria do Estado, como ferramentas tericas para analisar e sistematizar a regulao
da educao superior, a fim de estabelecer a sua relao com a efetividade do direito
educao superior.
A presente tese apresenta questo original cincia jurdica brasileira, uma vez
que tem por objeto de anlise sistemtica do novo marco regulatrio da educao superior
1

Maria Paula Dallari Bucci, O art. 209 da Constituio 20 anos depois. Estratgias do Poder Executivo para
a efetivao da diretriz da qualidade da educao superior, in Gustavo Binenbojm / Daniel Sarmento /
Cludio Pereira de Souza Neto (orgs.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2008, p. 786.
6

no Brasil, que est com sua implementao em curso e, dessa maneira, no possui ainda
significativo tratamento doutrinrio no campo jurdico. A doutrina relativa regulao da
educao superior compreendendo avaliao, regulao em sentido estrito e superviso
encontrada na rea da Educao, na grande maioria dos casos, sem o enfoque adequado
nos aspectos normativos.
Em grande medida, a regulao da educao superior no Brasil no foi tratada
pelo mundo jurdico. Enquanto a rea da regulao econmica desenvolveu-se muito nas
ltimas dcadas, no que se refere a servios pblicos delegados por meio de concesso ou
permisso, no que diz respeito educao superior, no houve o mesmo grau de
desenvolvimento. Uma explicao possvel o fato da atividade h muito tempo ser livre
iniciativa privada, sem que houvesse uma preocupao em se aprofundar o tratamento
sobre seu regime regulatrio. Outra razo pode ser o fato de no ter sido criada uma
agncia reguladora especfica, como no caso dos servios delegados, a demandar uma
doutrina apta a fixar seus marcos terico-normativos.
O fato que a regulao da educao superior, cujo marco regulatrio
recente, necessita do tratamento jurdico doutrinrio aprofundado. Nessa linha, o presente
trabalho busca realizar a consolidao terica do novo marco regulatrio da educao
superior, no por meio de um vis tecnicista e formalista, tendo a atividade regulatria com
um fim em si mesma, mas luz de possibilitar a instrumentalizao do Estado para a busca
da efetivao do direito fundamental educao.
Portanto, o estudo sistemtico do sistema regulatrio da educao superior,
como dimenso do Direito Educacional ramo do direito em fase de consolidao
constitui-se como contribuio original cincia jurdica brasileira, pois estabelece a
relao entre o direito da educao (conjunto de regras que disciplinam a atividade estatal
e de agentes particulares em matria educacional) para a garantia do direito educao
(direito fundamental, de cunho social, que garante a todas as pessoas o pleno
desenvolvimento de suas potencialidades).
importante partirmos do pressuposto de que a educao superior ainda
restrita a uma pequena parcela da populao. Desde o incio de sua evoluo, o aspecto
elitista da educao superior no Brasil est marcadamente presente. Quando surgiram os
cursos superiores no pas, no sculo XIX, havia uma forte relao entre o ensino estatal e o
monoplio da formao de determinadas profisses. Luiz Antnio Cunha aborda essa
7

questo, afirmando que, na poca, se acreditava que o aumento do nmero de diplomados


poderia reduzir o valor intrnseco do diploma, em termos de poder, prestgio e
remunerao.2 Esse valor intrnseco do diploma um fator cultural muito peculiar e forte
no Brasil, que deve ser considerado na organizao do sistema de regulao desse setor,
bem como na formulao de polticas pblicas.
A relevncia desse estudo demonstrada pela existncia do seguinte desafio
que se impe ao pas: garantir a efetividade do direito educao superior, por meio da
busca do estabelecimento de um padro de ensino de qualidade, a ser acessvel populao
como um todo, e no garantidora de um privilgio consubstanciado no diploma, como no
sculo XIX. No ser efetiva a incluso de setores excludos da sociedade em cursos ou
instituies de baixa qualidade, pois isso no contribuiria para o objetivo emancipatrio do
direito educao.
Pelos aspectos apresentados, a presente tese est estruturada em seis captulos,
cujos contedos seguem a seguir sucintamente descritos.
No Captulo 1, buscaremos a delimitao do conceito de Direito Educacional, a
partir do qual realizada a anlise do direito educao. Para tanto, so abordados os
objetivos da educao e a configurao desta como direito fundamental social, a ensejar a
implementao de polticas pblicas para sua efetivao. Analisaremos, tambm, o
tratamento dado ao direito educao por tratados internacionais e pela Constituio
brasileira. Posteriormente, abordaremos o direito da educao, por meio do estudo de
normas que disciplinam o sistema educacional brasileiro e estabelecem suas metas: a Lei
de Diretrizes e Bases da Educao e o Plano Nacional de Educao.
O Captulo 2 ter como objeto o Direito Educacional Superior, por meio do
estudo da evoluo histrica de seu tratamento jurdico, bem como da atual disciplina
constitucional e legal, com nfase nos seguintes aspectos: liberdade iniciativa privada,
avaliao de qualidade pelo Poder Pblico e autonomia universitria.
O Captulo 3 apresentar os fundamentos da regulao da educao superior, a
partir da anlise de sua natureza jurdica e dos fundamentos da atividade regulatria do
Estado. Ser apresentada, tambm, a anlise de impacto regulatrio e a tentativa de sua

Luiz Antnio Cunha, A universidade tempor: o ensino superior, da Colnia Era Vargas, 3. ed., So
Paulo: UNESP, 2007, p. 86.
8

implementao no Brasil por meio do Programa de Fortalecimento da Capacidade


Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG, bem como sua relao com a
educao superior. Alm disso, sero tratados os mecanismos de controle da atividade
educacional pela sociedade e pelas corporaes profissionais e o panorama da regulao da
educao superior no mundo.
O Captulo 4 ter como objeto a institucionalizao do marco regulatrio da
educao superior por meio da criao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Superior (SINAES) e do aparelhamento do Estado brasileiro para a atividade regulatria da
educao superior, pela regulamentao infralegal da atividade regulatria da educao
superior, em especial, pela edio do Decreto n 5.773, de 9 de maio de 2006, e da Portaria
Normativa/MEC n 40, de 12 de dezembro de 2007. Alm disso, ser abordado o
posicionamento do Judicirio a respeito do novo marco regulatrio e sero tecidos
comentrios sobre o Projeto de Lei n 4.372/2012, que pretende criar o Instituto Nacional
de Superviso e Avaliao da Educao Superior INSAES.
No Captulo 5, o objeto de anlise ser a sistematizao do procedimento
administrativo de regulao da educao superior, com destaque no fenmeno da
procedimentalizao da atividade administrativa e no conceito de atos autorizativo. Em
seguida, sero estudados com detalhe, os processos administrativos de avaliao, regulao
e superviso da educao superior, desenvolvidos eletronicamente no Sistema e-MEC.
Por fim, o Captulo 6 buscar estabelecer a relao entre a regulao da
educao superior e polticas pblicas de democratizao do acesso a este nvel
educacional: o Programa Universidade para Todos (ProUni) e o Fundo de Financiamento
ao Estudante do Ensino Superior (FIES). Alm disso, ser analisado de que forma a
regulao da educao superior pode contribuir para a diminuio de desigualdades
regionais na sua oferta, bem como para efetivao do direito educao.

CONCLUSO
A presente tese pretendeu estudar e sistematizar o novo marco regulatrio da
educao superior, entendido como uma srie de inovaes normativas, destinadas a dotar
o Poder Pblico de mecanismos para efetivar o dispositivo contido no artigo 209 da
Constituio, que condiciona o desempenho da atividade educacional avaliao de
qualidade e autorizao estatal, bem como analisar, em que medida, a regulao da
educao superior colabora para a efetivao de polticas pblicas de democratizao do
acesso educao superior.
Nesse sentido, cabe consignar as seguintes concluses fundamentadas ao longo
do trabalho:
1. O Direito Educacional uma disciplina jurdica em fase de consolidao,
que na presente tese conceituada como: um conjunto de normas jurdicas de direito
pblico que disciplinam o direito educao, bem como as relaes jurdicas e a
organizao das atividades administrativas destinadas a sua efetivao, nos diversos
nveis, por parte do Estado, por meio da prestao direta ou por meio da regulao da
qualidade de sua prestao pela iniciativa privada. O presente trabalho buscou colaborar
com o processo de consolidao dessa disciplina, a partir da sistematizao da matria
relativa regulao da educao superior.
2. O direito educao deve ser considerado como direito fundamental social,
por conta da ideologia contida na Constituio de 1988, de carter social. Portanto,
incumbe ao Estado, bem como sociedade, a implementao de polticas pblicas para a
progressiva efetivao do direito educao, em todos os nveis, com garantia de contnua
melhoria dos padres de qualidade.
3. A Constituio de 1988 estabelece, em seu artigo 209, que o ensino livre
iniciativa privada, desde que sejam cumpridas as normas gerais da educao nacional, e a
atividade seja submetida autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico. Alm
disso, o texto constitucional fixa as bases de um sistema nacional de educao, envolvendo
todas as entidades integrantes da Federao.

10

4. A educao superior, embora no tratada de forma expressa pela


Constituio como direito pblico subjetivo, pode vir a ser assim considerada no futuro, a
exemplo do que ocorreu recentemente com o ensino mdio, dado o carter progressivo da
efetivao dos direitos sociais.
5. Para expanso da oferta da educao superior, cabe ao Estado,
principalmente: ampliar a oferta de educao superior pela rede pblica; regular a
expanso da oferta, zelando pela qualidade dos cursos e instituies pblicas e privadas; e
implementar polticas pblicas de democratizao do acesso educao superior, por meio
da criao de mecanismos de ingresso e permanncia de estudantes de baixa renda.
6. A relao entre a educao de qualidade e o desenvolvimento nacional
demanda a necessidade do aparelhamento do Estado para exercer sua funo regulatria.
Nesse aspecto, a educao superior de qualidade possui um relevante papel de indutor do
desenvolvimento nacional, merecendo, dessa maneira, um tratamento jurdico adequado.
7. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao regulamentou o artigo 209 da
Constituio, estabelecendo os elementos fundamentais da atividade regulatria estatal em
matria de educao superior: (a) a necessidade de atos administrativos regulatrios, de
carter autorizativo; (b) a limitao de prazo e a necessidade de renovao de tais atos; (c)
a existncia de processo regular de avaliao para a expedio desses atos; (d) a
possibilidade de saneamento de eventuais deficincias apontadas no processo de avaliao;
e (e) a possibilidade da aplicao de sanes administrativas.
8. A educao superior, mesmo quando desenvolvida por particulares,
caracteriza-se como servio pblico, submetido a um regime jurdico que reflete as
peculiaridades constitucionalmente estabelecidas no artigo 209, no se subordinando,
assim, ao regime jurdico do artigo 173, tampouco ao do artigo 175. Por essa razo, a
atividade regulatria no campo da educao superior tem por objeto a prestao de um
servio pblico fundamental para a efetivao de direitos sociais, mas, por outro lado, sofre
a incidncia de alguns aspectos relativos regulao das atividades econmicas em sentido
estrito.
9. O debate e a consolidao de sistemas nacionais de avaliao da educao
superior esto fortemente presentes, no plano internacional, desde a dcada de 1990. Essa

11

discusso influenciou diretamente a criao do Sistema Nacional de Avaliao da


Educao Superior SINAES, no Brasil, em 2004.
10. Para efetivar o preceito de garantia da qualidade na educao superior, foi
necessria a consolidao de um arranjo jurdico, que estabelecesse a organizao
institucional e os instrumentos e critrios procedimentais. Esse conjunto de normas
jurdicas produzidas a partir de 2004 o que se denomina o novo marco regulatrio da
educao superior.
11. O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior SINAES, criado
por meio da Lei n 10.861/2004, buscou assegurar um sistema integrado de avaliao que
inclusse dimenses externas e internas, particulares e globais, observando critrios
quantitativos e qualitativos, conferindo avaliao da educao superior carter sistmico.
12. O marco regulatrio da educao superior foi completado com a edio de
normas infralegais, merecendo destaque o Decreto n 5.773/2006 e a Portaria Normativa
MEC n 40/2007.
13. O estabelecimento do marco regulatrio da educao superior, em grande
medida, por meio de atos normativos infralegais, tem sido compreendido pelo Poder
Judicirio como regular exerccio do poder regulamentar em relao s normas
constitucionais e legais que condicionam a emisso de atos autorizativos avaliao de
qualidade.
14. Seguindo a tendncia de procedimentalizao da atividade administrativa,
foi estabelecido um procedimento administrativo regulatrio, por via eletrnica, necessrio
para a emisso de ato autorizativo, aps a realizao de avaliao de qualidade.
15. O procedimento administrativo regulatrio da educao superior, baseado
em indicadores de qualidade, se estabelece por meio de um trmite trifsico: com anlise
documental, avaliao e deciso administrativa. Cada uma das fases apresenta a
possibilidade de formulao de recurso administrativo.
16. O procedimento de superviso da educao superior tem o objetivo de zelar
pela conformidade de sua oferta com a legislao vigente e com os atos autorizativos,
verificando possveis ocorrncias de irregularidades no funcionamento de instituies ou
cursos superiores.
12

17. A previso de celebrao de termo de saneamento de deficincias e de


protocolo de compromisso indica forte tendncia de fomento na atividade regulatria da
educao superior, uma vez que oferece s instituies a possibilidade de ajustar com o
Poder Pblico medidas visando melhoria de qualidade.
18. Polticas pblicas destinadas ao acesso educao superior, como o ProUni
e o FIES, devem manter e aprofundar sua relao com as atividades regulatrias deste
nvel educacional, pois, de forma articulada, constituem um fundamental mecanismo de
democratizao do acesso educao superior, em padres de qualidade satisfatrios.
19. O sistema regulatrio da educao superior deve ser desenvolvido de modo
a contribuir para a promoo da melhoria da qualidade associada a polticas de
desenvolvimento regional.
20. De acordo com uma viso sistmica do desenvolvimento de polticas
educacionais, cabe ao sistema regulatrio da educao superior um importante papel de
garantia da efetivao do direito educao em todos os seus nveis.

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