Вы находитесь на странице: 1из 21

Investigacin Econmica, vol. LXIII, 249, julio-septiembre, 2004, pp.

55-74

El presidente Lula da Silva


en el primer tercio de su mandato*
FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO
FERNANDO FERRARI FILHO**

INTRODUCCIN
En su discurso inaugural, dado ante el Congreso brasileo, el presidente
Lula enfatiz que su gobierno traera consigo los cambios que resolveran los problemas sociales del pas, y que reavivaran el crecimiento,
solucionando los problemas del desempleo y de la mala distribucin de la
riqueza que han plagado a la sociedad brasilea por largo tiempo. Sin
embargo, tras el paso de un ao y tres meses l de su mandato de cuatro
aos, el desempleo prevalece, se hace sentir apenas una dbil recuperacin y la confianza en la administracin se erosiona rpidamente. La

Manuscrito recibido en enero de 2004; aceptado en mayo de 2004.


* Titulo original President Lula da Silva at the First Third of his Term, traducido
por Karina Navarrete Prez.
** Fernando J. Cardim de Carvalho es profesor de economa de la Universidad
Federal de Ro de Janeiro, Brasil. <fjccarvalho@uol.com.br>. Fernando Ferrari Filho
es profesor de economa de la Universidad Federal de Ro Grande de Sul, Brasil.
<ferrari@ppge1.ppge.ufrgs.br>. Los autores agradecen el apoyo financiero de CNPq.
55

56

FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO Y FERNANDO FERRARI FILHO

coalicin poltica que apoya a la administracin federal en el Congreso se


rebela contra los directivos de la poltica general que emanan del crculo
interno del presidente (conocido como el hard core del presidente). Los
empresarios industriales se renen continuamente en Brasilia para demandar cambios en la poltica econmica. Los movimientos sociales conectados
tradicionalmente con el Partido de los Trabajadores (PT), tales como el Movimientos de los Sin Tierra o de los funcionarios, estn abiertamente en conflicto. Solamente los inversionistas financieros, internos y extranjeros, parecen
apoyar las polticas del presidente, antes arduamente opuestos a l en la
campaa electoral. Qu es lo que marcha mal?
En este breve trabajo intentamos caracterizar y evaluar las polticas
econmicas de Lula da Silva hasta ahora y su impacto en la economa
brasilea. Estas polticas resultaron ser asombrosamente diferentes de
aquellas que la mayora de la base electoral del PT esperara y apoyara.
Para entender por qu el presidente ha impulsado tales polticas sorprendentes, es necesario considerar no solamente las restricciones econmicas en sus iniciativas sino tambin las fuerzas polticas que lo empujaron
a su situacin actual. Es quiz en lo referente a confrontaciones polticas
que el futuro inmediato del gobierno de Lula se decidir.
En la segunda seccin, recapitulamos brevemente la historia de la
campaa electoral de Lula para localizar el momento y las razones que lo
condujeron a adoptar una postura muy ambigua durante el perodo electoral y girar drsticamente a la derecha durante el nombramiento de sus
ministros. En la tercera seccin se identifican las principales polticas
macroeconmicas puestas en ejecucin por el nuevo gobierno. La cuarta
seccin discute los posibles avances, polticos y econmicos, de la presente situacin. La quinta seccin perfila algunos elementos para una estrategia de poltica alternativa. Finalmente se presentan las conclusiones.
LA RETRICA DE CAMPAA DEL CANDIDATO PRESIDENCIAL LULA
Con la ventaja de la retrospeccin uno quiz no debe sorprenderse de las
elecciones hechas por el presidente Lula en su primer ao como jefe de la

EL PRESIDENTE LULA DA SILVA EN EL PRIMER TERCIO DE SU MANDATO

57

nacin. Lula haba sido candidato presidencial tres veces antes de 2002,
perdiendo con Collor de Mello en 1989, con Cardoso en 1994 y otra vez
con Cardoso en 1998. En las preparaciones para la eleccin de 2002, una
cuestin importante en las discusiones de la estrategia del PT, segn la
prensa, eran sus polticas relacionadas con las alianzas polticas. Una vez
ms, segn informes de prensa, Lula da Silva acept de manera renuente
un nuevo nombramiento como candidato presidencial por el PT. Entre las
razones de la alegada renuencia estaba la resistencia de su partido para
aceptar alianzas con partidos centristas que podran traer a Lula los votos
necesarios para ganar por mayora de votos. Pocos partidos centristas
estaban realmente dispuestos a buscar una coalicin con el PT.1 De hecho,
una alianza fue celebrada por el PT con el Partido Liberal, un pequeo
grupo populista centro-derechista, que tena el privilegio de nombrar al
candidato para vicepresidente.
La cuestin de alianzas era importante no slo por el efecto inmediato
que una coalicin podra tener en conseguir ms votos. De hecho, el
punto principal de la alianza entre el PT y el Partido Liberal (probablemente demasiado pequeo para hacer una diferencia electoral verdadera)
era ganar la confianza de segmentos de la sociedad brasilea tradicionalmente recelosos del Partido de los Trabajadores. Toda la evidencia apunta a la hiptesis de que la leccin principal extrada por la direccin del PT,
incluyendo a Lula, desde las ltimas derrotas electorales fue la necesidad
de atraer, o por lo menos neutralizar, a los grupos sociales que se haban
alineado en el pasado con los lderes ms conservadores, tales como
Fernando Henrique Cardoso.
Un resultado inmediato de esta opcin de tcticas electorales fue la
notable disolucin del contenido que marc los discursos de Lula durante
su campaa. Beneficiado por la naturaleza defensiva de la campaa
articulada por su opositor ms importante, Jos Serra apoyado por el
entonces presidente Cardoso, quien tuvo que explicar frecuentemente
1

En el sistema electoral brasileo, un candidato al puesto ejecutivo tiene que alcanzar 50% ms uno de los votos en dos rondas para ser declarado como ganador.

58

FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO Y FERNANDO FERRARI FILHO

cmo pudo defender los resultados econmicos extremadamente pobres


de la administracin de Cardoso, Lula pudo adoptar una postura que l
mismo apodo paz y amor. Mientras el resto de los candidatos atacaban
furiosamente a Serra intentando colocarse ellos mismos como los
subcampeones que enfrentaran a Lula en la segunda votacin, ste fue
capaz de evitar prcticamente cualquier clase de confrontacin que pudiera forzarlo a definir su propio programa durante la mayor parte de la
duracin de la campaa.
La situacin cambi a mediados de 2002, cuando los mercados financieros finalmente reconocieron que la posicin liderada por Lula en la
carrera presidencial era probablemente inamovible. Como de costumbre,
la fuga de capitales empuj al tipo de cambio del dlar hacia arriba. Un
segmento grande de inversionistas financieros no renov la compra pblica de ttulos que vencan despus del 1 de enero de 2003, cuando el
nuevo perodo presidencial comenzara. En este marco, ocurrieron dos
importantes avances afines. Se busc un nuevo paquete de rescate del
Fondo Monetario Internacional (FMI), y Lula hizo frente a una muy fuerte
presin para demostrar su apoyo por esto. De hecho, la presin condujo
a los consejeros de Lula a preparar un comunicado donde, aunque en
trminos muy vagos, el candidato anunciaba a los mercados financieros,
ms bien que a la poblacin brasilea, su buena voluntad para cumplir
con las reglas fijadas por estos mercados.
An es demasiado pronto para ser capaces de hacer un anlisis fro y
objetivo de la crisis de 2002. Los miembros de la administracin de Lula
arguyen que 2002 fue una crisis sin precedente, lo que parece ser una
exageracin desproporcionada. Algunos funcionarios, incluyendo el ministro de Hacienda, la comparan con la crisis asitica o con la crisis
argentina de 2001, lo cual suena absurdo. Dichas crisis fueron ataques
fuertes articulados contra aquellas economas, que condujeron a cambios
radicales en sus regmenes cambiarios. Brasil vivi una crisis parecida en
1998-1999, pero afirmar que 2002 debe ser clasificado como una gran
crisis de balanza de pagos parece ser una tentativa algo manipuladora de
justificar el cambio en el discurso poltico.

EL PRESIDENTE LULA DA SILVA EN EL PRIMER TERCIO DE SU MANDATO

59

Sea como sea, los discursos de Lula en la campaa electoral eran ricos
en promesas pero cortos en definiciones. Lula fue apoyado ms bien por
lo que l coloc en la memoria de los votantes, que por un plan de
gobierno que de hecho nunca formul.2
Parece ser una hiptesis razonable que el arreglo de cuentas de mediados
de 2002 fue decisivo para demostrar el alcance del poder de los dueos
del capital en Brasil sobre la nueva administracin. Como en las pelculas de
vaqueros del pasado, Lula centelle primero a mediados de 2002.
Habiendo fijado los lmites al poder del nuevo presidente (asumiendo que
Lula no ha cambiado realmente sus ideas desde hace mucho tiempo), no
pareca ser muy difcil fijar los trminos en los cuales los mercados
trataran con la administracin. Haba pues fuertes indicios de que el
especialista en asuntos econmicos ms conocido del PT sera vetado por
los mercados; lo mismo sucedera a varios posibles nombres en el
Banco Central. Un poltico desconocido de la derecha del PT fue nombrado ministro de Finanzas y un alto ejecutivo procedente del Banco de
Boston, elegido miembro del Congreso por el partido poltico de Cardoso,
fue nombrado presidente del Banco Central.
LAS POLTICAS DEL PRESIDENTE LULA
Las polticas del primer ao de Lula estn marcadas por la continuacin,
y en algunos aspectos radicalizacin, de las polticas de F.H. Cardoso,
durante su segundo perodo, 1999-2002.3
La inflacin se haba acelerado a finales de 2002 como resultado de la
devaluacin del real que ocurri con la fuga de capitales del pas. Los
precios de importaciones se elevaron, pero el principal culpable de la
2

El PT prepar un programa detallado para ser puesto en ejecucin en caso de


victoria. El candidato mismo, sin embargo, nunca mostr una afinidad especial por
lo que fue propuesto por su partido.
3
Desde 1999 en adelante, la poltica econmica de Cardoso se caracteriz por la
adopcin de supervit primario y metas inflacionarias y por un rgimen de tipo de
cambio flexible.

60

FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO Y FERNANDO FERRARI FILHO

aceleracin de la inflacin fue el aumento en las tarifas de los servicios


pblicos, que haban sido indexados al dlar como parte de los acuerdos
de privatizacin patrocinados por Cardoso. La primera reunin del Banco
Central bajo el nuevo presidente, para decidir sobre los tipos de inters,
identific el riesgo de la propagacin de la inflacin a travs de demandas
salariales por los sindicatos. Ante esta amenaza, el Banco Central elev
los tipos de inters (y mantuvo el alza durante el primer semestre de
2003), siguiendo las pautas ortodoxas.
En Brasil, el incremento de los tipos de inters tiene algunos efectos
perversos. La mayora de la riqueza financiera detentada por el sector
privado est en la forma de deuda pblica. Un tipo de inters elevado
castiga a las firmas que necesitan del crdito para operar, y a los trabajadores, quienes pierden sus trabajos cuando las firmas hacen frente a sus
dificultades, pero recompensa a los rentistas onerosamente. De hecho, el
sector bancario tuvo con Lula beneficios slo marginalmente peores que
aquellos obtenidos bajo la administracin de Cardoso.4 Por otra parte,
los altos tipos de inters ocasionan que los gastos fiscales se eleven,
profundizando cualquier desequilibrio fiscal que podra estar presente.
El presidente pareci genuinamente sorprendido de la profundidad de
las dificultades que sus polticas crearon. La postura de poltica, sin
embargo, estaba clara. La poltica monetaria era explcitamente recesiva,
ya que slo a travs de afectar la demanda las tasas de inters crecientes
pueden combatir la inflacin. La poltica fiscal era, sin embargo, explcitamente menos recesiva. Dominada por la meta de obtener un supervit
primario de 4.25% del producto interno bruto (PIB) brasileo para garantizar el servicio de la gran deuda pblica, la poltica fiscal de Lula realmente no persigue la austeridad. De hecho, en todos estos aos en que el
gobierno federal ha fijado metas para los supervit primarios, los dficit
presupuestarios han sido elevados. Los supervit primarios son poco ms
que trucos de la retrica que intentan disfrazar las polticas de redistribucin
4

Los beneficios fueron ms bajos debido al impacto de la revaluacin del real en los
activos extranjeros detentados por los bancos nacionales.

EL PRESIDENTE LULA DA SILVA EN EL PRIMER TERCIO DE SU MANDATO

61

bajo el capote de una pretensin de austeridad fiscal. El gasto pblico no


se reduce para alcanzar esta meta, sino que se redistribuye en favor del
pago de intereses de la deuda pblica. Es decir el gobierno realmente no
est ahorrando, l est ahorrando para dirigir su gasto hacia los pagos de
la deuda.
Sin embargo, el impacto de la poltica fiscal de Lula (una versin
endurecida de las propias polticas de Cardoso) en la economa es recesivo
porque sustituye la inversin pblica por los pagos a los rentistas. Uno
esperara que los rentistas no gastaran el dinero que consiguen del gobierno
(comparado con el impacto de las inversiones pblicas sobre la demanda
agregada). Por otra parte, es una poltica profundamente regresiva cuando est considerada desde un punto de vista de la distribucin de ingresos. Una vez ms los gastos en generacin de empleo se sacrifican para
remunerar la deuda que es detentada por los grupos altos y medios de
ingreso.
Al mismo tiempo, fueron promovidas reformas liberalizadoras, la ms
importante de las cuales fue el cambio en los beneficios de Seguridad
Social para los funcionarios. Se propuso una agenda adicional, incluyendo el dar independencia al Banco Central, todos ellos asuntos ajenos a la
agenda tradicional del PT.
Los partidarios del presidente sostienen que Lula no tena otra opcin
ms que aceptar estas polticas dada la profundidad de la crisis de
2002. Otros nos recuerdan que la administracin de Lula no es un gobierno del PT, sino el resultado de una coalicin donde tienen que ser contemplados intereses ms conservadores. La fragilidad de la primera
argumentacin ya ha sido precisada. Intenta vender la idea de que uno no
debe realmente contar 2003 como gobernado por Lula y el PT. Solamente
en el futuro la nueva administracin realmente implementara sus verdaderos principios. El primer ao debera ser visto, as, como un perodo de
transicin, en el cual Lula tuvo que jugar para los mercados, para calmarlos completamente. Cuando Lula acumule suficiente credibilidad con
los mercados, entonces estara finalmente libre para gobernar. Como el
presidente insiste, l debe ser evaluado solamente al final de su perodo,

62

FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO Y FERNANDO FERRARI FILHO

no ahora. El argumento general es planteado a partir de la idea de que,


primero, usted puede jugar de acuerdo a los mercados, convencindolos de que usted es confiable y despus mostrar su verdadera cara; y,
segundo, que los buenos resultados se podran lograr milagrosamente al
final del perodo a pesar de las polticas recesivas que el presidente insiste
en poner en ejecucin incluso ahora, despus de que una tercera parte de
su perodo ya ha pasado.
El segundo argumento es an menos convincente. A pesar del hecho
de que el presidente mismo pas parte de 2003 denunciando el legado
maldito que l hered de Cardoso, los defensores ms expresivos de las
polticas ortodoxas son polticos del PT, en el gobierno y en el Congreso.
Una vez ms, el presidente mismo aludi sus escarceos pasados contra
polticas semejantes a las que l ha estado implementando como jactancia, indicando que esto es algo que uno puede hacer solamente cuando
carece de responsabilidades gubernamentales como las actuales.
Por una parte, la consecuencia de estas polticas fiscales y monetarias
ortodoxas un aumento en la meta del supervit primario de 3.75% en
2002 a 4.25% del PIB en 2003 (que se espera sea mantenido en los
prximos aos), y un aumento en el tipo de inters bsico medio5 de
19.5% anual en 2002 a 23.1% anual en 2003 permiti a Brasil alcanzar
credibilidad poltica con el FMI, y con los inversionistas financieros nacionales e internacionales. Por consiguiente, hubo una mejora significativa
en la prima de riesgo cargada a los bonos brasileos (para finales de 2003
el EMBI6 de Brasil era alrededor de 460 puntos, mientras que antes de la
eleccin presidencial, en octubre de 2002, la prima de riesgo haba alcanzado la marca de 2 400 puntos) y un aumento en el valor de bonos C
brasileos en el mercado secundario internacional (los bonos fueron tasados, en promedio, en 100% de su valor nominal para finales de 2003).
Adems de esto, dos puntos importantes que trajeron un poco de con5 ste es el tipo de inters equivalente a la tasa de los fondos federales en Estados
Unidos.
6
EMBI: Emerging Markets Bond Index; ndice de los mercados emergentes N. de la T.

EL PRESIDENTE LULA DA SILVA EN EL PRIMER TERCIO DE SU MANDATO

63

fianza a los agentes econmicos referentes a la poltica econmica de


Lula eran el hecho de que la tasa de inflacin, a pesar de alcanzar 9.3% en
2003 (1.3% sobre la meta de inflacin propuesta por el Banco Central),
fue mantenida dentro de lmites estrechos, y el supervit de balanza
comercial casi alcanz 25 mil millones de dlares.
Por otra parte, los resultados estn lejos de ser brillantes en cuanto a la
actividad econmica real. Las polticas econmicas provocaron una recesin en 2003: el PIB disminuy 0.2%,7 la capacidad productiva declin
en varios sectores estratgicos por la falta de continuidad de las inversiones, la tasa de desempleo medio se increment a 12.3%, y la distribucin
del ingreso se deterior segn el IBGE,8 en general, los salarios reales
disminuyeron casi 15.0%. Por otra parte, como resultado de la alta tasa de
inters prevaleciente, la deuda pblica nacional aument de 56.5% en
2002 a 58.7% del PIB en 2003.9
Para resumir, la estrategia de poltica econmica basada en un aumento de
la meta del supervit primario, la meta de inflacin y los cambios flexibles
dieron lugar i) debido a la prioridad dada a la estabilizacin monetaria, a la
restauracin de la confianza de los agentes econmicos, especialmente el
FMI y los inversionistas financieros internacionales y nacionales, y ii) a una
recesin acompaada por un aumento del desempleo.10
7

Es importante decir que la economa brasilea no se contrajo ms de 0.2% debido al


avance de las exportaciones netas (la balanza comercial alcanz un superavit de casi
25 mil millones de dlares, mientras que la cuenta corriente, despus de muchos
aos de dficit, present un supervit cercano a 4.1 miles de millones de dlares),
conducido, bsicamente, por un aumento de la actividad en la parte del sector
agroindustrial altamente productivo.
8 IBGE: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatistica; Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica N. de la T.
9
El ao pasado, los gastos financieros del gobierno eran alrededor de 10% del PIB.
As, los altos tipos de inters estn en el centro del desequilibrio fiscal del gobierno.
Desafortunadamente, los pagos de inters son un reflejo de la prioridad financiera de
la poltica econmica.
10
Vese la tabla 1, en el apndice, para algunos indicadores macroeconmicos de la
economa brasilea.

64

FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO Y FERNANDO FERRARI FILHO

PERSPECTIVAS
El enfoque de Lula hacia la poltica econmica parece estar basado en
uno u otro, o ambos, serios errores. Por una parte, segn lo ya precisado,
se supone que podemos jugar el juego de los mercados, edificando
credibilidad; ello hara posible que ms adelante se intente una estrategia
poltica diferente, porque en algn punto el mercado reconocer que la
administracin es competente y bien intencionada. Por otra parte, el
gobierno y sus partidarios parecen creer que no hay realmente otra poltica macroeconmica factible que se pueda implementar,11 de tal suerte
que el estilo de gobierno del PT consistira en combinar polticas econmicas liberales con polticas sociales ms eficientes.
El primer error revela una inhabilidad de entender qu significa credibilidad, cmo se construye y cmo puede ser utilizada por una administracin. Es razonable pensar que los mercados financieros estaban
recelosos de las intenciones de Lula, dadas sus viejas ideas y la resistencia
que l mostr para presentar cualquier idea en una forma ms definida
durante la campaa electoral. Es excesivamente ingenuo, sin embargo,
pensar que la suspicacia puede ser superada, y la credibilidad alcanzada,
como cheque en blanco debido a un buen comportamiento actual. La
nueva ideologa ortodoxa de Lula y de su equipo puede resultar una
sorpresa agradable para los mercados financieros, pero es insuficiente
para demostrar que no habr un regreso a las viejas ideas en el futuro. Al
PT nunca le ser dado el beneficio de la duda debido justamente a este
cambio de retrica. La credibilidad slo ser alcanzada cuando los mercados lleguen a reconocer que los puentes fueron quemados. El presidente Cardoso, quien tambin tena un pasado sospechoso, por ejemplo,
desisti de sus ltimas ideas en pblico, promovi activamente la visin
de la globalizacin,12 y no dej ninguna opcin abierta. Lo mismo se
11

La globalizacin, cualquier cosa que la palabra se supone significa, es generalmente la sospechosa de impedir que se intente cualquier otra poltica.
12
S, es siempre el mismo culpable.

EL PRESIDENTE LULA DA SILVA EN EL PRIMER TERCIO DE SU MANDATO

65

espera del presidente Lula: l indica claramente que las polticas que est
promoviendo no fueron forzadas, sino que son sus propias opciones. En
el lenguaje del FMI, el presidente tiene que poseer estas polticas. En este
sentido, el insistir en el uso de expresiones como legado maldito solamente sembrar las dudas de que el presidente y su equipo hayan sido
verdaderamente convertidos. En un sentido, el presidente ha alcanzado
el peor de los dos mundos: ha estado enajenando su base poltica, promoviendo la recesin y el desempleo, y no pudiendo avanzar en cualquier
estrategia a largo plazo que pueda reemplazar la estrategia liberal promovida por F.H. Cardoso; por otra parte, los mercados siguen estando
recelosos de una administracin que expresa fuertes reservas en cuanto a
las polticas que est implementando; hasta el punto de culpar como
responsable de ellas al legado maldito. El gobierno de Lula se encuentra partido entre las demandas de definiciones ms claras por los movimientos sociales que constituyeron su base poltica, y los mercados que
desean una denuncia definida e inequvoca de las ideas pasadas del PT.
El segundo error es igualmente daino. Es defendido principalmente
por los polticos del PT que estn convencidos de que la globalizacin
realmente redujo dramticamente las alternativas que uno podra perseguir en trminos de poltica econmica.13 Se sostiene que las polticas
econmicas estn de hecho determinadas por los mercados financieros14
y que lo que distingue a un partido izquierdista, tal como el PT, son las
polticas sociales que propone. Este razonamiento asume que uno puede
tener polticas sociales progresistas y eficientes, sin importar qu poltica
econmica se est implementando. Las premisas son obviamente falsas.
Las polticas econmicas tienen efectos fuertes en la situacin social de
todos los grupos en sociedad. Slo para tomar el caso ms obvio, las
13

Un poderoso defensor de esta visin es el anterior ministro de Educacin, ahora


senador, Cristovam Buarque.
14
Uno recuerda la famosa declaracin de James Carville, estratega poltico del
presidente Clinton, que si hubiera reencarnacin a l le gustara volver como un
bono de mercado, para probar cmo ser tener verdadero poder poltico.

66

FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO Y FERNANDO FERRARI FILHO

polticas recesivas tales como aquellas impuestas por el gobierno de Lula en


2003 causaron un crecimiento del desempleo y un aumento de la concentracin de la renta, ya que se dio prioridad al uso de los recursos pblicos
para remunerar a los rentistas en vez de suministrar bienes pblicos a la
poblacin en general. Bajo estas circunstancias, las polticas sociales se
ven en gran parte constreidas a atenuar el perverso impacto de la poltica macroeconmica, en vez de perseguir metas independientes. Por otra
parte, las polticas sociales y la disponibilidad de recursos estn fuertemente constreidas por las polticas econmicas implementadas.15
Estos dos errores no auguran un buen trmino para el gobierno de
Lula. De hecho, 2004 se ha iniciado bajo el signo de inestabilidad poltica, con un aumento en el nmero de demandas promovidas por los
grupos histricamente cercanos al PT que demuestran que se les puede
estar acabando la paciencia. Adems, los sondeos de opinin demuestran
que la confianza en el presidente ha comenzado a erosionarse. Varios
riesgos pueden presentarse si una situacin como esta va en aumento.
Quiz el riesgo principal es la parlisis. La base de las demandas de todos
los sectores de la sociedad sobrecarga el sistema poltico y bloquea su
capacidad de manejar los conflictos y de arbitrar las soluciones. La coalicin
poltica que sostiene el gobierno puede perder fuerza o disolverse, conduciendo a una inestabilidad poltica severa, ciertamente el peor escenario. Un riesgo ms plausible, por lo menos en el corto plazo, es la
tentativa de mantener el curso mientras se hacen concesiones a los segmentos ms fuertes y organizados de la sociedad civil (y, de hecho,
militar). En este caso, el gobierno pierde la capacidad de conducir, y la
inestabilidad poltica reina sobre todo porque los grupos sociales aprenden que pueden tener xito en conseguir sus demandas si pueden causar
bastante malestar a la administracin.

15

No hay manifestacin de esta ligazn ms clara que la insistencia del presidente


Lula, en 2003, en que los ministros de las carteras sociales sustituyan con su
imaginacin y creatividad a los recursos de que carecen.

EL PRESIDENTE LULA DA SILVA EN EL PRIMER TERCIO DE SU MANDATO

67

El panorama ms benigno, por otra parte, es que el gobierno se acople


al ciclo econmico, intentando adquirir el crdito gracias a la recuperacin que debe seguir a los malos resultados de 2003. Por supuesto, la
posibilidad de este panorama depende en gran parte de la suerte. Las
exportaciones son el nico elemento de la demanda agregada que muestra algn dinamismo. Si no ocurre ningn choque externo (tal como una
subida pronunciada de los tipos de inters en Estados Unidos, por ejemplo, o cualquier otro disturbio importante en los mercados financieros
internacionales), las exportaciones crecientes podran generar un impulso en los componentes internos de la demanda agregada, tales como
consumo e inversin privados. Es difcil creer que ste podra ser el
principio de lo que llam el presidente Lula el espectculo del crecimiento; pero podra dar al gobierno una cierta pausa para intentar administrar las demandas crecientes que vienen de diversos grupos sociales.
ALTERNATIVAS
No es posible, por supuesto, recuperar el tiempo perdido. Sin embargo,
todava estn por delante dos terceras partes del mandato de Lula. Se
podra an perseguir un mejor paquete de medidas para fortalecer la
economa y para promover una recuperacin ms decidida que conduzca
a un perodo de crecimiento sostenido.
Muchos crticos han adelantado propuestas para cambiar el curso de
las polticas econmicas. Muchas de estas propuestas se plantean para
alcanzar resultados que podran ser ms o menos radicalmente diferentes
de aquellos perseguidos hasta ahora. La ms mencionada es una alternativa de poltica monetaria. La crtica fuerte en esta rea ha venido con
gran insistencia de economistas tales como el exministro de Hacienda,
Luiz Carlos Bresser Pereira y el exsecretario de Hacienda del estado de
So Paulo, Yoshiaki Nakano, as como del exministro de Planeacin,
Joo Sayad. Ellos sostienen que la poltica monetaria de Lula, repitiendo
la poltica monetaria de Cardoso, es demasiado rgida e insensible a la
necesidad de crecer. Pereira y Nakano sostienen insistentemente que los

68

FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO Y FERNANDO FERRARI FILHO

banqueros centrales brasileos han malentendido la verdadera causalidad


entre los tipos de inters y la prima de riesgo-pas. Los segundos afirman
que los tipos de inters internos son altos debido a la carencia de la
disciplina monetaria y fiscal exhibida en el pasado. Bresser Pereira (2003),
por ejemplo, replica que la causalidad va de hecho en el sentido opuesto:
la prima de riesgo-pas es alta porque los tipos de inters internos son tan
altos que los inversionistas consideran que la probabilidad de incumplimiento es alta. El Banco Central genera aumentos en la prima de riesgopas porque impone un tipo de inters que simplemente podra ser imposible
de pagar a largo plazo. Esta visin es compartida por muchos economistas, incluyendo los autores de esta nota, e implica que los tipos de inters
podran ser drsticamente reducidos en el corto plazo con impactos
virtuosos en la economa.16
Una segunda lnea de la crtica, si bien concuerda con el punto mencionado sobre la necesidad de reducir los tipos de inters ms audazmente, insiste
que esto puede no ser suficiente. Economistas tales como Luiz Gonzaga
Belluzzo y Paulo Nogueira Batista Jr. defienden la visin de que deben
adoptarse tambin controles de capitales para proteger la economa brasilea
contra choques externos. La necesidad estratgica de un fuerte crecimiento
de las exportaciones, preservando al mismo tiempo la viabilidad de
implementar polticas de desarrollo activas, da a las negociaciones comerciales, incluyendo el Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC), una dramtica importancia.17
Adems, la poltica fiscal debe hacerse ms flexible para hacer espacio a las
inversiones necesarias en bienes pblicos.18
16

Vese, por ejemplo, Carvalho (2003a; 2003b) y Ferrari Filho y Corazza (2003).
Debe mencionarse, sin embargo, que, segn lo mencionado en otra parte de este
trabajo, se argumenta que las polticas externas de Lula estn plenamente adecuadas
a las actuales necesidades de la economa brasilea.
18
La mayora de la discusin alrededor de las polticas econmicas de Lula ha ocurrido,
comprensiblemente, en los peridicos. Los puntos de vista de Paulo Nogueira Batista
Jr., Joo Sayad, Belluzzo y Bresser Pereira se presentan regularmente en Folha de
17

EL PRESIDENTE LULA DA SILVA EN EL PRIMER TERCIO DE SU MANDATO

69

En su mayor parte, compartimos la ltima visin. En este trabajo, sin


embargo, adelantamos lo que vemos como un programa mnimo que
debe poder satisfacer, por lo menos en primer lugar, a la mayora de los
crticos. Un programa mnimo sera uno centrado en el logro del pleno
empleo y la creacin de las condiciones para una recuperacin de la
inversin privada y pblica.
De hecho, las condiciones favorables a la promocin del pleno empleo
y la recuperacin de inversiones se traslapan en gran parte. En el aspecto
macroeconmico es necesario reavivar los espritus animales de los empresarios, sealando que se perseguirn polticas que apoyen la demanda
agregada, y no aquellas que la limiten. Esto significa no slo que las
polticas monetarias deben considerar explcitamente la meta de estabilidad del empleo junto con la estabilidad de precios, sino que tambin
reorientar la poltica fiscal para privilegiar ms la inversin pblica que el
servicio de deuda o incluso el gasto corriente.
Las polticas monetarias deben orientarse por las metas de empleo e
inflacin. No hay nada particularmente revolucionario sobre eso. Es de
hecho, la manera como la Reserva Federal establece su relacin con la
poltica. Uno podra, por ejemplo, proponer que el Banco Central debe
apuntar a minimizar, como se llam en el pasado, el coeficiente de miseria: la suma del desempleo y de la tasa de inflacin. Esto, por supuesto,
se basa en la existencia de una curva tipo Phillips de relacin entre el
desempleo y la inflacin. Cuando los tipos de inters se fijan demasiado
altos, de una manera tal que la disminucin de la tasa de inflacin sera
pagada por un aumento desproporcionado en la tasa del desempleo, el
coeficiente de miseria aumentara y el Banco Central revertira su poltica. Lo contrario sucedera en el caso inverso.

So Paulo <http://www1.folha.uol.com.br/fsp>. Luiz Gonzaga Belluzzo y Yoshiaki


Nakano escriben columnas regulares para Valor <http://www.valor.com.br>. Entre
las pocas discusiones publicadas como libros, podra mencionarse a Sics, a Oreiro y
de Paula (2003) y a de Paula (2003).

70

FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO Y FERNANDO FERRARI FILHO

La poltica fiscal, por otra parte, no debe sacrificar bajo ningn precio
el resto de los objetivos simplemente para garantizar el servicio de la deuda
pblica. Hay muchas maneras de intentar reducir la carga de la deuda sobre
los gastos fiscales, que van desde opciones bien vistas en el mercado
(market-firndly) para reducir los tipos de inters, hasta iniciativas ms
agresivas de restructuracin de la deuda, lo que implica sustituir los
ttulos de aceptacin general en circulacin por ttulos con diversas clusulas. Los bonos indexados a la tasa de crecimiento del PIB, como ha sido
frecuentemente propuesto por el gobierno de Argentina, alinearan los
incentivos del sector financiero para promover el crecimiento, con los intereses ms grandes de la sociedad. Uno no necesitara violar contratos
para promover tal cambio: el corto perodo de maduracin de gran parte
del total de los ttulos pblicos permitira que la sustitucin ocurriera en
el momento de pago de las obligaciones que estn por pagarse.
Las polticas fiscales y monetarias expansivas deben consolidar los
espritus animales al sealar los beneficios que podran ser obtenidos al
satisfacer el aumento de la demanda agregada. El nuevo paquete de
polticas, sin embargo, no servira de nada si se mantiene el actual grado
de liberalizacin de la cuenta de capitales, lo que permite que los residentes fuguen capitales tan fcilmente como actualmente ocurre. El restablecimiento de los controles de capital sera necesario para dar el tiempo
necesario al gobierno para demostrar que la poltica podra funcionar,
generando una situacin donde, incluso, los inversionistas financieros
podran beneficiarse sobre todo del aumento de la demanda de recursos
financieros que vendran de parte de las firmas y de los consumidores.
Alcanzar el pleno empleo, por otra parte, puede ser ms fcil que
recuperar el crecimiento. Seran necesarias polticas industriales activas,
probablemente a lo largo de las lneas que han sido anunciadas por el
ministro de Desarrollo de Lula, para coordinar esfuerzos privados y
pblicos en la acumulacin de capital a la tasa necesaria. Uno debe
mencionar que las lneas de la poltica industrial anunciadas por la administracin encontraron una aprobacin general. Ciertamente, sera ms
factible asumir que las polticas del crecimiento tendran una probabilidad

EL PRESIDENTE LULA DA SILVA EN EL PRIMER TERCIO DE SU MANDATO

71

ms alta de xito en situaciones donde la demanda agregada no fuera


mantenida en niveles bajos por polticas macroeconmicas, como es la
prctica actual.
En este panorama, mantener y ampliar el comercio exterior es un
elemento estratgico. Resistir las demandas de pases industrializados
para liberalizar los sectores no tradicionales, tales como las compras del
gobierno, es esencial para hacer cualquier poltica industrial eficiente y
factible. La posicin del Ministerio de Asuntos Extranjeros, de dar prioridad a la asociacin comercial y financiera con los pases del bloque del
Mercosur, es importante con el fin de aumentar el poder de negociacin
de Brasil y otros pases del bloque en las negociaciones comerciales, tales
como el ALCA.
Resumiendo, para dirigir el objetivo de ampliar la demanda efectiva y
estabilizar el proceso de inflacin, el gobierno podra i) operar la poltica
fiscal para implementar programas sociales (tales como el programa de
cero hambre) y para promover inversiones, en particular para reconstruir
los servicios pblicos, la produccin energtica, la construccin de caminos, etctera; ii) asegurarse de que la poltica monetaria tiene un impacto
positivo significativo en el nivel de la actividad econmica; iii) dirigir los
mercados financieros hacia el financiamiento del desarrollo; iv) adoptar
polticas de ingresos para regular los salarios y los precios;19 v) crear
mecanismos eficientes de antiespeculacin para controlar (o regular) los
movimientos del capital para prevenir crisis monetarias y de tipo de
cambio y, vi) aumentar la autonoma de los diseadores de la poltica
econmica.

19

Adems de esto, se requieren iniciativas fiscales tales como introducir un plan de


impuesto sobre la renta realmente progresivo y recaudaciones del capital que garanticen la renta mnima y el gasto social para mejorar el estndar de vida de la gente
pobre, para promover la redistribucin del ingreso personal.

72

FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO Y FERNANDO FERRARI FILHO

CONCLUSIONES
Qu es la estabilidad macroeconmica? Las autoridades monetarias nombradas por el presidente Lula, as como aquellas nombradas por el anterior presidente Cardoso, parecen creer que la estabilizacin de la inflacin
es la nica meta de la poltica macroeconmica. Del lado fiscal, todo lo
que importa es obtener credibilidad de los agentes financieros. Pero
como John Maynard Keynes, un economista al parecer desconocido por
los lderes polticos del pas, una vez sugiri, la estabilidad macroeconmica
debe significar una combinacin del pleno empleo y de precios estables.
Para los pases en vas de desarrollo, debemos agregar, la estabilidad
macroeconmica tambin significa desarrollo econmico y desarrollo
social a largo plazo.
Es muy lamentable que el presidente Lula no haya postulado en ninguna nueva visin o proyecto para este pas. Su lema electoral, la esperanza ha derrotado miedo, ha sido as tan desvaloralizado que ni siquiera el
propio presidente lo menciona en sus discursos. Con un tercio completo
de su mandato detrs de l hay muy poco que mostrar para la esperanza,
aunque s mucho a qu temerle. El desempleo es muy alto, apenas est en
camino una dbil y tentativa recuperacin despus del desastre de 2003,
conducida casi solamente por el sector de exportacin. No se ofrece
ninguna visin a largo plazo sobre el futuro de Brasil, de modo que los
sacrificios actuales se perciben en gran parte gratuitos. No causa asombro que el malestar poltico sea una caracterstica permanente de estos
primeros meses en 2004.
La meta de inflacin estuvo justificada probablemente en 1999, cuando el equilibrio de la crisis de pagos condujo al cambio en el rgimen
cambiario y era necesaria un ancla nueva para los precios nominales.
Cinco aos ms adelante, el rgimen se ha convertido en una camisa de
fuerza que constrie la actividad econmica real. Las polticas fiscales
dirigidas hacia el apoyo del servicio de la deuda pblica trabajan en la
misma direccin. Tienen que intentarse nuevas polticas, y el presidente
Lula ya est enfrentando dificultades polticas debido a su inhabilidad o

EL PRESIDENTE LULA DA SILVA EN EL PRIMER TERCIO DE SU MANDATO

73

desgana para cambiar el paquete de poltica heredado (y, de hecho,


radicalizado) del presidente Cardoso. Lula fue elegido bajo la promesa
de que sacara al pas de los muchos aos de estancamiento promovidos
por Cardoso. En lugar de ello, produjo una recesin. Brasil no puede
permitirse otros cuatro aos de trabajos perdidos y de oportunidades
desaprovechadas.
BIBLIOGRAFA
Bresser Pereira, L.C., Macroeconomia do Brasil ps-1994, Anlise
Econmica, 21 (40), Setembro/2003, pp.7-38.
Carvalho, F.J.C., Perdas e danos no jogo de erros da poltica econmica,
Ibase, Observatrio da Cidadania, nm. 7, 2003a.
, El gobierno Lula y la verdadera leccin Argentina, Configuraciones. Revista de la Fundacin Carlos Pereyra, 2 (10/11), marzo,
2003b, pp. 46-53.
De Paula, J.A ., (ed.), A Economia Poltica da Mudana, Belo Horizonte, Editora Autntica, 2003.
Ferrari Filho, F. y G. Corazza, A poltica econmica do governo Lula:
questionando a continuidade e a mudana, Anlise Econmica, 21
(40), septiembre, 2003, pp. 283-289.
Sics, J., J.L. Oreiro y L.F. de Paula, (eds.), Agenda Brasil. Polticas
econmicas para o crescimento com estabilidade de preos, Rio de
Janeiro, Fundao Konrad Adenauer and So Paulo, Editora Manole,
2003.

7.67

12.53

9.30

2001

2002

2003

23.1

19.5

18.0

25.0
16.8

Tasa de
inters2
%

4.3

4.0

3.6

3.2
3.5

(0.2)

1.5

1.4

0.8
4.4

Crecimiento
Excedente
del PIB
fiscal/PIB

Notas:
1/ IPCA/IBGE.
2/ Tipo de Inters bsico medio, Selic.
3/ IBGE.
4/ Tipo de Cambio promedio a finales del perodo (diciembre).
Fuente: Banco Central del Brasil y de IPEAData.

8.94
5.97

1999
2000

Perodo

Tasa de
inflacin1

CUADRO 1
Algunos indicadores macroeconmicos

APNDICE

24.8

13.1

2.6

de dlares
(1.2)
(0.7)

Miles de millones

Exportaciones
netas

12.3

11.7

6.8

7.6
7.1

Tasa de
desempleo3
%

58.7

56.5

53.3

Deuda
pblica
neta/PIB
%
46.9
49.9

2.9253

3.6310

2.3620

1.8460
1.9630

Tipo de cambio
nominal4
real/dlar