Ordenamiento territorial: Una prioridad para el

Per
Enviado el 15/08/2012
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Por:
Diana Bernaola

Si bien desde los aos 60 se vienen implementando polticas de ordenamiento territorial en

el mundo, el Per es uno de los pocos pases que no posee una legislacin especfica
sobre la materia (1) ni los instrumentos necesarios para operativizarla.
Este tipo de planeamiento se institucionaliz en Amrica Latina en los aos 80, pero en el
Per revolotea en diversas instancias estatales desde el 2001, fecha en la que se declar
de inters nacional el Ordenamiento Territorial (OT) a travs del DS N 045-2001/PCM. A
pesar de ello, la falta de decisin poltica para impulsarlo, ha truncado el desarrollo de los
planes de ordenamiento territorial (POT) regionales.
El vaco normativo adquiere gran importancia al constatar que el uso de nuestros recursos
naturales engrosa la lista de los conflictos sociales. De acuerdo a la Defensora del Pueblo,
stos son generados en su mayora - por la presin por el uso del territorio de los
grandes proyectos extractivos, a lo que se suma el indiscriminado otorgamiento de
concesiones (superpuestas en muchos casos) por parte del Estado con el nico fin de
generar renta sin ningn tipo de previsin estratgica en el uso y ocupacin del territorio
(2). Un ejemplo de esto es la actualmente paralizada Central Hidroelctrica de Inambari.
Una obra que amenazara con inundar 101 kilmetros de la carretera Interocenica Sur,
va que anteriormente puso en peligro la biodiversidad del Parque Nacional Bahuaja
Sonene al posibilitar la invasin de las reas protegidas por efecto de la migracin y la
consecuente deforestacin.
Los problemas territoriales que afronta el pas parecen ser imposibles de resolver frente a
la contradiccin entre el ordenamiento de facto originado por el modelo econmico
dominante y el ordenamiento deseado, las tensiones entre distintas polticas territoriales
coexistentes, la dispersin e incoherencia normativa, el predominio de una visin sectorial
en la gestin de los recursos, las presiones de poder econmico y la corrupcin , la
ausencia de informacin suficiente y apropiada y la falta de voluntad poltica y de recursos
financieros para la implementacin de los planes de ordenamiento territorial.
Entender el territorio solo como un espacio geogrfico y no como un espacio construido
social y econmicamente, est dando lugar a desequilibrios muy grandes en los niveles de
bienestar de la poblacin en vista que los proyectos planteados se han ajustado
escasamente a las caractersticas del territorio y de la sociedad en cuestin. As por
ejemplo, los proyectos que permitieron convertir los desiertos de Ica en verdes campos de
cultivo estn generando altos costos sociales en vista de que los principales productos
para la agroexportacin (esprrago y uvas) consumen ingentes cantidades de agua. Esto

est ocasionando la disminucin acelerada de la napa fretica del valle, poniendo en

riesgo el suministro domstico de agua.
Asimismo, la falta de planificacin en las actividades econmicas est dejando como
resultado suelos erosionados (3) y pocos frtiles, desertificacin (4), deforestacin (5),
subutilizacin de tierras agrcolas de buena calidad, alteracin del funcionamiento de
cuencas hdricas, y prdida de la biodiversidad nacional. Solo el tema de la deforestacin
se constata la miles de hectreas de la Amazona peruana que desaparecen diariamente a
causa de la agricultura migratoria (6). Los mtodos de quema, para preparar el terreno tras
la tala, suelen salirse de control afectando mayores extensiones de las proyectadas.
De otro lado, los procesos de expansin urbana y la instalacin de grupos poblacionales
en zonas consideradas de riesgo de desastre sin ningn control por parte de las instancias
estatales, est poniendo en riesgo la vida de millones de personas. As lo evidenci el
Asentamiento Humano Virgen del Rosario, ubicado en el distrito limeo de LuriganchoChosica, que en abril de 2012 se vio afectado por la cada de un huayco. Este desastre
natural dej ms de 1,600 damnificados, 3,481 afectados y 326 viviendas colapsadas.
Por ltimo, existen enormes desequilibrios en la provisin de servicios pblicos (7) y de
infraestructura, poca presencia institucional en las zonas rurales y periurbanas; gran
concentracin de poblacin en pocas ciudades, las cuales se encuentran desbordadas (8)
versus centros poblados con escaso nmero de habitantes; entre otros.
Esta falta de previsin generalizada hace perder miles de millones de soles al Estado. La
optimizacin del gasto del erario nacional sera posible con la aplicacin de una poltica de
Ordenamiento Territorial. Esto supone contar con criterios, en el largo plazo, para priorizar
y localizar la inversin pblica y privada de acuerdo a objetivos de desarrollo sostenible e
integral, as como identificar las zonas de riesgos y las reas de importancia medioambiental.
Hacia dnde vamos?
La configuracin que ha ido tomando el territorio peruano est asociada al modelo y
concepcin de desarrollo adoptado por el Estado a lo largo de la historia del pas. En
general, estos enfoques han mirado el territorio desde sus potencialidades orientndolo
hacia su mayor competitividad en el mercado global. Esto quiere decir que las
intervenciones que se han venido dando sobre el territorio no han partido de una visin
integral del mismo, que considere la articulacin de todos sus elementos y de las
estructuras funcionales que se forman a partir de ellos, as como de la interaccin entre
estas.
En particular, las polticas dirigidas al territorio se vienen plasmando desde fines de los
aos 60 por el Instituto Nacional de Planificacin (INP) (9) que estableci una serie de
planes de desarrollo regional y departamental donde el enfoque territorial tuvo una
posicin importante. Durante los aos 70s y 80s, ciertos sectores estatales siguieron
formulando un conjunto de estrategias para la explotacin racional de los recursos
naturales y el resguardo ambiental a nivel nacional.

Sin embargo, la deuda externa que sucumbi a los pases latinoamericanos en los aos 80
propici la apertura de los mercados y el repliegue del Estado (10) mediante procesos de
desregulacin a fin de facilitar el ingreso de los capitales extranjeros (11). Esta medida
gener un retroceso en la planificacin territorial desde el Estado, ya que fue considerada
innecesaria y un freno a la actividad privada. Con la aplicacin de estas polticas el Per
atrajo importantes inversiones que se orientaron principalmente a las actividades
extractivas, sobre todo las mineras.
En el ao 2000, frente al deterioro ambiental, el crecimiento urbano acelerado y
desordenado y la disparidad del desarrollo regional, se plantearon nuevas estrategias para
la gestin territorial. En el 2001, mediante DS N 045-2001/PCM se declar de inters
nacional el Ordenamiento Territorial (OT) en todo el pas. A esta le siguieron un conjunto de
normas regionales y sectoriales que regularon la elaboracin de planes de desarrollo,
planes urbanos y rurales, planes de acondicionamiento territorial, zonificacin econmica
ecolgica, etc. Sin embargo, la sectorialidad de estas normas sin una poltica de
ordenamiento territorial que las contenga imposibilita la articulacin y armonizacin de sus
instrumentos de planificacin y de gestin.
La falta de una Ley de Ordenamiento Territorial que otorga las condiciones mnimas
requeridas para poner en marcha un proceso de ordenamiento (normatividad,
presupuesto, herramientas metodolgicas, institucionalidad, generacin de informacin,
equipos tcnicos, etc.) llevaron al actual presidente, Ollanta Humala, a que sealara en su
discurso presidencial de inicio de su mandato, en julio de 2011, lo siguiente: hay que
definir qu reas deben ser para actividades renovables como la agricultura, agroindustria
y exportacin. Qu reas son para recursos no renovables como minera, proyectos de
carcter energtico, y qu reas deben ser dedicadas a la conservacin ecolgica. Es un
proyecto participativo que debe nacer de abajo hacia arriba.
Asimismo, el entonces presidente del Consejo de Ministros, Salomn Lerner Ghitis
reafirm la urgencia de ordenar el territorio sealando que en los prximos cuatro aos
institucionalizaremos los instrumentos de gestin del territorio para elaborar en forma
participativa los planes regionales y provinciales de ordenamiento territorial. Confirmando
con esto la importancia de avanzar con una poltica de ordenamiento territorial (12) y las
medidas a ejecutar en adelante.
En la misma lnea, el 30 de noviembre del 2011, durante la presentacin de la Comisin de
Descentralizacin, el entonces Ministro del Ambiente, Ricardo Giesecke, inform sobre el
avance del Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial que su Ministerio vena
elaborando (13).
Sin embargo, el conflicto suscitado por el proyecto minero Conga cambio el rumbo de los
objetivos del gobierno. Una reconfiguracin de prioridades que coloc a las inversiones
privadas - de las industrias extractivas - como la nica va que permita al Estado tener los
ingresos monetarios suficientes para poner en marcha el programa de inclusin social
altamente publicitado durante su campaa presidencial.

En este contexto, la poltica de ordenamiento territorial dej de ser prioritaria, al ser vista
como un obstculo para las inversiones privadas. De esta manera, el trabajo realizado por
el MINAM, no lleg a formalizar una propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial como se
esperaba.
Meses despus, frente al aumento de la conflictividad vinculada a la minera el tema fue
retomado por el actual Presidente, Ollanta Humala, durante un mensaje a la nacin
enunciado el da 23 de junio, enmarcado dentro de un paquete de normas orientadas a
mejorar las condiciones ambientales y sociales en el desarrollo de las actividades
econmicas, especialmente el de las industrias extractivas.
A estas palabras le sigui la conformacin de una comisin multisectorial de reforma de la
normatividad ambiental dirigida por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), con la
secretara tcnica al Ministerio del Ambiente (MINAM), e integrada por los portafolios de
Desarrollo e Inclusin Social, Agricultura, Economa y Finanzas, Energa y Minas, Cultura,
Salud y Produccin, la misma que debiera presentar una propuesta en un plazo de treinta
das (14).
El 28 de julio, durante su discurso a la nacin, el mandatario se comprometi a presentar
un proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y, con este fin, realiz el pedido al Acuerdo
Nacional para que discuta el tema. Un ordenamiento del territorio, donde est balanceado
la actividad extractiva no renovable con las actividades productivas renovables, seal
das despus en una entrevista a la Agencia Andina. Para ello, expuso la necesidad de que
se realice en conjunto con los gobiernos regionales y locales. Tiene que ser un proceso
pacfico, democrtico, participativo, pero con una participacin de una poltica de estado,
anot. Recientes declaraciones del presidente instan al Acuerdo Nacional a abordar el
tema en el marco de una poltica hdrica nacional bajo la necesidad de establecer un
nuevo orden que permita aprovechar mejor este recurso y alcanzar la inclusin social.
Si bien, el tema aparenta avanzar an no posee un norte concreto. La ley de ordenamiento
territorial debe ser la base para formular, concertar e implementar una visin integral y
planificada del territorio que permita que las polticas econmicas, sociales, ambientales y
territoriales se articulen y respondan a objetivos de desarrollo integrados respondiendo a
nuestra diversidad social, econmica, cultural e institucional.
Fuentes:

Propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial de la Plataforma para el Ordenamiento

Territorial. En: http://www.ser.org.pe/nuestro-trabajo/propuesta-legislativa-para-impleme...

Presentacin del Dr. ngel Massiris, experto internacional en Ordenamiento Territorial,

para el conversatorio Ordenamiento Territorial para Amrica Latina y el Per celebrado el

da 05 de junio de 2012 en la ciudad de Lima.
En:http://www.noticiasser.pe/07/06/2012/nacional/establecer-ordenamiento-te...

Ordenar el Territorio: una voluntad poltica que se desvanece, Ana Leyva. Artculo

publicado en la Revista Ideele. En: http://www.revistaideele.com/ideele/content/ordenar-elterritorio-una-vo...

El impacto de no contar con una poltica de Ordenamiento Territorial. Infografa

elaborada por la Plataforma para el Ordenamiento Territorial.

En:http://www.ser.org.pe/files/infografiaotpdf.pdf

Diversas notas periodsticas de medios de comunicacin nacionales.

Notas:
1) Actualmente el pas solo cuenta con lineamientos sobre Ordenamiento Territorial.
2) Segn el Reporte de Conflictos Sociales N 100 de la Defensora del Pueblo, a junio de
2012 existan 247 conflictos sociales, de ellos 150 fueron por razones socioambientales y
donde buena parte de esos conflictos estaban relacionados con actividades extractivas. La
mayora tuvo como escenario zonas rurales y pobres, principalmente Ancash (29), Puno
(22), Cajamarca (15) y Cusco (15).
3) Segn datos del MINAG de 2002, tenemos 127945,790 hectreas erosionadas.
4) Segn datos 2005 del MINAG tenemos 34384,796 hectreas desertificadas en la costa
y sierra. No existen datos para la selva.
5) Segn datos del ao 2000 del INRENA, existen 7172,554 hectreas deforestadas.
6) El departamento de San Martn es el que presenta la mayor superficie deforestada
(18,51% de su territorio). Le siguen los departamentos de Amazonas (13,96 %) y Loreto
(13,18 %).
7) Solo el 0,9% de la poblacin rural del pas posee agua segura.
8) Los servicios pblicos son insuficientes, hay tugurizacin, insalubridad, inseguridad
ciudadana, mayor vulnerabilidad a los desastres naturales.
9) El Instituto Nacional de Planificacin (INP) fue desactivado en 1992.
10) De acuerdo a las recomendaciones del Consenso de Washington.
11) En el Per, estas polticas se desarrollaron en la dcada de los 90.
12) Formalmente, el ordenamiento territorial constituye una de las polticas prioritarias de
Estado asumidas en el Acuerdo Nacional, y es uno de los objetivos del proceso de
descentralizacin.
13) El Ministerio del Ambiente (MINAM) lideraba desde el 2009 hasta mediados del 2010
un Comit Intersectorial encargado de producir un proyecto de Ley de Ordenamiento
Territorial y una Estrategia al respecto.
14) El 07 de agosto de 2012, la Agencia Peruana de Noticias Andina seal que esta
propuesta haba sido concluida y que, actualmente, est siendo debatida por el gobierno.

Comentarios (2)
MI, 05/29/2013 - 16:16 ANNIMO

ESPECIALISTAS DE AREQUIPA
ESPECIALISTAS DE AREQUIPA EXIGEN DEROGAR RESOLUCIN MINISTERIAL QUE
IMPIDE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
CRN-26 de mayo
Especialistas de la Regin Arequipa y de la Municipalidad Provincial
de Arequipa, manifestaron su sorpresa por la Resolucin Ministerial
135-2013-MINAM que se ha hecho conocer recientemente, con la que se
pretende impedir a las Municipalidades y a los Gobiernos Regionales

para que sigan haciendo sus planes de ordenamiento territorial.

"El MINAM, se inventa nuevas etapas y pide ms y ms estudios, tan
numerosos y tan complicados que ni los propios tcnicos del MINAM
seran capaces de realizar, y que ahora se les quiere pedir a las
regiones bajo el nombre de "estudios especializados" y "documentos
sustentatorios", indicaron.
"Sin ninguna justificacin y con clara intencin de oponerse a la
descentralizacin, el Ministerio del Ambiente se ha inventado un
engorroso procedimiento de ms de 25 pasos, con el que pone ms
requisitos y trabas burocrticas a los procesos de zonificacin y al
ordenamiento del territorio, las que ya de por s eran imposibles de
terminar con el reglamento de zonificacin ecolgica y econmica",
aadieron.
Los especialistas, que pidieron no ser identificados para no sufrir
represalias oficiales, recordaron que el Director de ordenamiento
territorial de Lima se present hace ms de un ao en Arequipa
anunciando que el Ministerio no iba a seguir apoyando el ordenamiento
territorial porque esto es contrario a la inversin minera. Al
parecer producto de esa mala concepcin se ha fabricado la Resolucin
Ministerial 135-2013, con la intencin de parar los procesos de
ordenamiento, y someter a los Gobiernos Regionales y a las
Municipalidades a los caprichos centralistas de los funcionarios de
Lima.
Los tcnicos hacen ver que el Ministerio pone como requisito la
"opinin favorable" del MINAM para la aprobacin de las acciones de
zonificacin ecolgica y ordenamiento territorial, facultad que no la
otorgan al MINAM las leyes y que el Ministerio no se la puede
autoatribuir. "En ninguna ley orgnica se establece que las
zonificaciones y los planes de ordenamiento deben ser aprobados
previamente por el MINAM", siendo esta una competencia que pertenece a
los Gobiernos Regionales y las municipalidades". "El aporte tcnico
del MINAM es importante pero eso de que quiera atribuirse la
aprobacin previa favorable para aprobar los planes, es un atropello a
la ley, anotaron".
Los especialistas consideran que la Asamblea de Gobiernos Regionales y
la AMPE deberan pronunciarse por la derogatoria inmediata de la
Resolucin Ministerial, la cual viola las autonomas de los Gobiernos
Regionales establecidas en la Constitucin y en las leyes orgnicas.
"En su defecto los jueces deben declararla inaplicable por ser
inconstitucional", manifestaron.
La indicada Resolucin pone en tela de juicio la capacidad de los
actuales funcionarios del Ministerio del Ambiente en Lima, dijeron,
los cuales, desde que asumieron sus encargos se han dedicado a
burocratizar y entorpecer los planes de ordenamiento en las regiones,
sin brindar ningn tipo de apoyo efectivo. "Si estn en contra del
ordenamiento de los territorios es mejor que renuncien y dejen el
cargo a quienes creen en que hay que ordenar los territorios y estn
dispuestos a apoyarlos., concluyeron.

responder
JUE, 08/16/2012 - 06:44 ISABEL

Mas que una ley de

Mas que una ley de ordenamiento territorial, se requiere con urgencia definir dnde ubicar la funcin
pblica del ordenamiento; por ejemplo, podran transferirla desde la PCM (que hasta la fecha no decide
sobre muchos lmites interdepartamentales, interdistriales), hacia el Ministerio del Ambiente, o el
CEPLAN, donde tambin debera estar toda la demarcacin territorial (Cofropi y ca.) para reducir el
trfico de tierras que est en aumento y es una de las principales razones de la violencia en los conos.