MEDIO SIGLO DE HISTORIA DEL ORGANISMO ELECTORAL DE BOLIVIA

Salvador ROMERO BALLIVIN

UNIVERSIDAD CATLICA BOLIVIANA LA PAZ
salvador.romero.ballivian@hotmail.com

RESUMEN:
En 1956 se celebr la primera eleccin con sufragio universal de la historia boliviana. Para la
ocasin se fund la Corte Nacional Electoral (CNE), cuya historia retrata el artculo. La primera etapa
corre de 1956 hasta 1985, cuando su funcionamiento no era permanente y muchos comicios se
celebraron bajo un manto de sospechas de irregularidades por el dominio del gobierno sobre la
institucin; la segunda va desde 1985 hasta 1991, en ella el organismo electoral desarrolla sus
actividades de forma constante y los partidos lo controlan provocando dudas sobre la legitimidad de los
resultados; la tercera abarca desde 1991 hasta 2009, cuando el sistema poltico acuerda conformar una
CNE autnticamente imparcial e independiente, exigindole la celebracin de eleccin irreprochables que
aseguren una fuerte legitimidad de origen a las autoridades elegidas. El perodo que se abre con la
creacin del TSE en 2009, demasiado corto para ser juzgado, ser considerado en las conclusiones. El
estudio presta atencin a las disposiciones constitucionales y legales que rigen las tareas del organismo
electoral pero sobre todo intenta comprender su accin considerando el contexto poltico, intelectual y
social en el cual las cumpli.
I. INTRODUCCIN
El organismo electoral boliviano, compuesto hoy por el Tribunal Supremo Electoral (TSE) y nueve
Tribunales Departamentales (TDE), antes por la Corte Nacional (CNE) y nueve Cortes Departamentales (CDE),
ha tenido desde su creacin, en 1956, una historia intensa, con profundas transformaciones, la mayora de
ellas con prescindencia de los escuetos principios fijados en la Constitucin. De ser en sus orgenes una
institucin sin existencia permanente, con responsabilidades limitadas, al servicio del oficialismo, partcipe
activa o pasiva del fraude a favor de los candidatos gubernamentales, pas a ser, desde principios de la dcada
de 1990, uno de los organismos con mayores niveles de confianza ciudadana, en actividad sostenida, con
atribuciones cada vez ms amplias y garante de las elecciones libres y justas; con la Constitucin de 2009
adquiri el rango de Poder del Estado y abri una nueva etapa. El artculo plantea que la calidad del organismo
electoral constituye un parmetro importante para asegurar el funcionamiento adecuado del rgimen
representativo y a la vez las condiciones generales de la democracia influyen sobre el desempeo del
organismo electoral.
A la luz de esa idea, el artculo retrata la historia del organismo electoral, compuesta por cuatro etapas.
La primera se extiende desde la creacin de la CNE en 1956 hasta 1985, cuando su funcionamiento no era
permanente y muchos comicios se celebraron bajo un manto de sospechas de irregularidades por el dominio
del gobierno sobre la institucin; la segunda va desde 1985 hasta 1991, en ella el organismo electoral
desarroll sus actividades de forma constante y los partidos lo controlaron provocando dudas sobre la
legitimidad de los resultados; la siguiente abarca desde 1991 hasta 2009, cuando el sistema poltico acord
conformar una CNE autnticamente imparcial e independiente, exigindole la celebracin de eleccin
irreprochables que aseguren una fuerte legitimidad de origen a las autoridades elegidas a la par que recarg
sus atribuciones, competencias y responsabilidades. El ltimo perodo se abre con la creacin del TSE en 2009,
resulta demasiado corto para ser juzgado pero ser considerado en las conclusiones. El estudio presta atencin

a las disposiciones constitucionales y legales que rigen las tareas del organismo electoral pero sobre todo
intenta comprender su accin considerando el contexto poltico, social e intelectual en el cual se cumpli.
II. LOS ORGENES DEL ORGANISMO ELECTORAL BOLIVIANO
En 1951, sin saberlo, Bolivia organiz su ltima eleccin con sufragio censatario, reservado a los
hombres que pudiesen acreditar instruccin y rentas. Pese a esas condiciones restrictivas, se impuso el
Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), encabezado por Vctor Paz y Hernn Siles, partido que se haba
radicalizado en la dcada precedente a medida que la poltica boliviana se polarizaba entre los defensores del
orden establecido y los promotores de cambios significativos. Ante el temor que provocaba el programa del
MNR, el gobierno de Mamerto Urriolagoitia prefiri entregar el poder a los militares. La solucin sirvi poco:
menos de un ao despus, en abril de 1952, estallaba la revolucin. Obreros, mineros, policas, dirigidos por el
MNR, derrotaron al Ejrcito, impusieron a Paz en la Presidencia e iniciaron un profundo proceso de
transformaciones que incluy la nacionalizacin de las minas, la reforma agraria, la alfabetizacin en castellano
y el sufragio universal sin ningn tipo de distincin, vale decir, tambin abierto a los analfabetos que en pases
de Amrica Latina como Ecuador, Per o Brasil, debieron aguardar la transicin democrtica de finales de los
aos 1970 para acceder a este derecho (Grijalva, 1998: 170). En una perspectiva latinoamericana, el derecho
para que todos los hombres voten llega tarde en tanto que el sufragio femenino se sita en la ola continental
que vio a una decena de pases reconocer este derecho entre 1945 y 1957.
Cuatro aos despus, en 1956, como estableca la Constitucin que no derog a pesar de su control
completo del poder, o al menos como indicaba la tradicin constitucional, el MNR convoc a la eleccin general
(presidencial y parlamentaria). Para este partido era indispensable que su continuidad en el poder tuviese
como fuente de legitimidad la voluntad popular expresada en las urnas, pues paradjicamente el MNR
justific su existencia no solamente a travs de la accin revolucionaria, sino fundamentalmente en
referencia a la continuidad de la legitimidad constitucional () El MNR an formaba parte del punto de
vista liberal, por lo menos en la dimensin poltica (Malloy, 1989: 221 222).
Para ese propsito, el gobierno de Paz cre la CNE en 1956, mediante el decreto 4315, encargndole
preparar la primera eleccin con sufragio universal. De esta manera, Bolivia abandonaba el sistema anterior,
que reservaba la preparacin de los comicios al Ministerio de Gobierno, como ocurra habitualmente en
Europa, para sumarse a lo que se convirti en el modelo latinoamericano: un organismo electoral especializado
y autnomo, por lo menos en teora sin dependencia del Poder Ejecutivo o de cualquier otro Poder. Sigui as
la idea desarrollada en Uruguay a mediados de la dcada de 1920 y paulatinamente adoptada por los otros
Estados (Jaramillo en Nohlen et al, 2007: 372). Esa creacin se hizo al margen de la Constitucin la
Constitucin vigente en aquel momento no contemplaba a esta entidad y de la ley el primer gobierno
revolucionario funcion sin Parlamento; fue recin en 1961, cuando se aprob la primera Constitucin
posrevolucionaria que se integr a los rganos electorales en el ordenamiento constitucional, en simultneo
con el sufragio universal y los partidos polticos (Chvez et al, 2007: 398 399).
La CNE fue, por un lado, una institucin revolucionaria: tanto por su origen como por el cambio que
introdujo en la poltica institucional, pues a partir de all todos los procesos electorales fueron organizados por
ella. Por otro lado y al mismo tiempo, la institucin no aport ninguna innovacin en las prcticas polticas, en
realidad prolong las que venan del pasado. Hasta 1951, el Ministerio de Gobierno, encargado de las
elecciones, se preocupaba sobre todo de asegurar la permanencia del partido gubernamental, convirtiendo la
exigencia de la libertad del sufragio y la eleccin imparcial en una permanente y frustrada reivindicacin de la
oposicin (Irurozqui, 1999: 243 273): la demandaron los liberales a los conservadores a fines del siglo XIX y los
republicanos a los liberales en las primeras dcadas del siglo XX. En 1956, la CNE constituy el dcil instrumento
del gobierno para llevar adelante elecciones marcadas por el fraude, favoreciendo al candidato oficialista,

Hernn Siles. La opositora Falange Socialista Boliviana (FSB) exigi sin xito elecciones transparentes. Por esta
razn, el nacimiento de la CNE no pas de ser un evento secundario que los dirigentes del MNR apenas citaban y
los principales libros de anlisis de la revolucin de 1952 ni siquiera mencionan (Malloy, 1989; Lavaud, 1991,
Dunkerley, 1987).
Desde sus inicios el sufragio universal entabl una relacin compleja con la democracia. Es indiscutible
que ampli la ciudadana, cumpli un requisito ineludible de cualquier rgimen democrtico al incorporar a los
sectores mayoritarios de la poblacin a la poltica institucional. El mismo MNR subray el avance y el logro que
supona esta medida, parte de la triloga de conquistas revolucionarias junto con la reforma agraria y la
nacionalizacin de las minas. Lo importante para el MNR y para la visin que leg sobre el perodo, fue que
accedieron al voto los grupos antes excluidos y no que lo hiciesen en condiciones que ya en la poca se
consideraban bsicas desde el punto de vista terico (que cada sufragio fuese efectivamente respetado en una
competencia abierta e imparcial, que el voto expresase la voluntad individual). Al mismo tiempo, si se
democratiz el juego poltico y las relaciones sociales, si la sociedad se volvi ms democrtica en el sentido
descrito por Alexis de Tocqueville es decir se avanz en la percepcin ms igualitaria de las relaciones entre los
miembros de la sociedad, ms all de las posiciones que ocupan (De Tocqueville, 1957: 583-604) 1, el rgimen
no era autnticamente pluralista o liberal. Sus adversarios se encontraron con restricciones, exiliados,
perseguidos o encarcelados, sometidos a duras penas; los pocos medios de comunicacin independientes
trabajaban con restricciones. Las elecciones no respetaron a todos los actores y por lo tanto el recurso al golpe
de Estado no desapareci aunque ningn intento de FSB prosper entre 1952 y 1964.
El hecho de que cada partido tuviese que imprimir y distribuir sus propias papeletas constitua apenas
uno de los problemas, agravado para la oposicin que poda moverse con cierta libertad slo en algunas reas,
teniendo dificultades para desarrollar su proselitismo en el rea rural, donde el MNR tendi a concentrar la
estructura estatal, sindical y partidaria bajo su mando. Con efectos an ms serios fue la abierta manipulacin
de las urnas o el cmputo desprolijo: la CNE entreg los resultados de los 9 departamentos, sin detallarlos por
provincias o localidades (Canedo, 2005: 101) mientras que algunos altos dirigentes del MNR hablaron luego del
fraude en trminos inesperados: en ese entonces haba que hacer fraude para que no se gane con tantos
votos y que pueda haber oposicin. Quin no era movimientista? y sobre todo con el voto universal, el
campesino slo conoca la papeleta rosada (Chvez, 1988: 95). Hay un doble consenso entre los historiadores
y analistas del perodo: el MNR alter los datos de los comicios aunque no lo necesitaba pues contaba con un
apoyo mayoritario, proveniente de forma preponderante de los ciudadanos que haban recibido el derecho al
voto (Mesa, Gisbert y Mesa, 1997: 615 616).
Las elecciones posteriores, celebradas en 1960 y 1964, no cambiaron ese patrn: el organismo
electoral trabajaba subordinado al Poder Ejecutivo y antes que preparar elecciones transparentes su
preocupacin se centraba en garantizar cmodas mayoras al MNR y eventualmente festejarlas ironizando sobre
la oposicin 2. Ese comportamiento se acentu a medida que el partido gobernante se fragmentaba: en 1960 el
principal adversario de Paz fue Wlter Guevara, alto dirigente del MNR, en 1964, contra la reeleccin de Paz ya
estaban en oposicin, adems de Guevara, el ex presidente Siles y el ex vicepresidente Juan Lechn. En esta
ltima oportunidad, a pesar del llamado a la abstencin de todos estos dirigentes y de todas las fuerzas
opositoras, los datos oficiales indican una participacin de 91.9%, con cerca de dos millones de votantes, una
cifra que slo fue superada ms de tres dcadas despus! Tampoco hubo una profunda conmocin tras el
derrocamiento de Paz en 1964, meses despus de haber sido elegido con ms de 86% de los sufragios
1 En este sentido tambin apunt la insistencia del MNR en presentar a Bolivia como una nacin de mestizos, en la cual por lo tanto cualquier
diferencia de origen se volviese irrelevante y en privilegiar el trmino campesino (una categora socioeconmica) en lugar de palabras con
connotaciones tnicas o culturales como indio o indgena.
2 En su informe sobre la presidencial de 1960, la CNE seal: Los nmeros hablan mejor que los dimes y diretes. Toda idea de grandeza, toda
ilusin de grandes masas, militancia incontable y dems ilusiones, se han desplomado. La realidad ha sido amarga. La euforia de lo grande e
inconmensurable se ha esfumado. La verdad rotunda, clara y desnuda es que el MNR constituye la mayora nacional y sigue con fe y entusiasmo
indeclinables a sus jefes y conductores En L. ANTEZANA (2006, 2337).

emitidos En 1966, el general Ren Barrientos fue elegido en una consulta en la cual no pudieron participar ni
Paz ni Siles. La eleccin de 1966 fue la ltima que le toc organizar a la CNE en ese perodo: a partir de all, la
sucesin de golpes de Estado defini la titularidad en el poder hasta que a finales de 1977, el general Banzer
convoc a la presidencial de 1978, abriendo as la transicin a la democracia que se realiz en condiciones
caticas, en parte importante por el descarado fraude de los comicios de 1978.
Durante el perodo revolucionario y hasta los primeros aos de la transicin a la democracia, la CNE fue
un organismo temporal, organizado pocos meses antes de una eleccin y que cerraba sus labores con la
entrega de las credenciales a las autoridades elegidas. La diferencia ms significativa se dio en el modo de
composicin: en la dcada de 1950 y de 1960, la CNE estuvo controlada exclusivamente por el partido
gobernante, el MNR, aunque formalmente los vocales proviniesen de los tres Poderes 3, mientras que en los
primeros aos de la democracia, los partidos tambin adquirieron el derecho de designar vocales, en
proporcin a la votacin que haban obtenido en el pas o en el departamento 4. En claro, el modo de
designacin era una formalidad secundaria: los vocales eran representantes de las organizaciones polticas, con
militancia abierta y en general con cercana estrecha, hasta con vnculos familiares, con los dirigentes
partidarios, encargados de defender los derechos de sus formaciones y de controlar la accin de los otros
vocales. Este modelo de composicin partidaria fue utilizado en varios pases latinoamericanos (Ecuador, El
Salvador, Colombia) pero ha tendido a ser progresivamente abandonado, siendo Bolivia uno de los primeros en
desestimarlo.
Las funciones del organismo electoral hasta 1985 fueron relativamente sencillas, concentradas casi de
forma exclusiva en la organizacin de los procesos electorales, ellos mismos poco complejos. Desde 1956 hasta
1985, las elecciones eran generales: en un solo da, con una sola papeleta, con un solo voto, el ciudadano elega
al presidente, vicepresidente, senadores, diputados e incluso concejales, como sucedi en 1985, cuando
retorn la democracia municipal (la excepcin corresponde a las elecciones legislativas parciales de 1958 y de
1962, celebradas a medio mandato, para renovar una parte del Congreso).
Si bien en el perodo 1956 1985 hubo elecciones ajustadas a parmetros de comicios libres y
transparentes, como por ejemplo la de 1980, la prctica habitual fue la de elecciones amaadas, para beneficio
del oficialismo en bsqueda de continuidad o de algunos partidos, aquellos que controlaban el organismo
electoral. Sin embargo, las modalidades del fraude cambiaron a lo largo del tiempo, en consonancia con la
evolucin de la sociedad boliviana. En los aos revolucionarios, los mtodos eran burdos, tanto en la campaa por ejemplo, en 1966 se impidi la participacin de los ex presidentes Paz y Siles; la prensa ejerca sus labores
con dificultades, los militantes opositores sufran atropellos en sus labores proselitistas- como en la jornada
electoral, en especial en las zonas rurales, donde a menudo ni siquiera existan papeletas de los partidos
opositores. Los controles externos eran escasos y exista una cierta resignacin frente a prcticas heredadas de
pocas anteriores a la revolucin de 1952.
En 1978, en la primera eleccin de la apertura democrtica, el oficialismo militar recurri a esos
mtodos pero esta vez la sociedad reaccion indignada, rechazando el supuesto triunfo del general Juan
Pereda. El pas haba cambiado, ya no era el de los aos revolucionarios: se haba urbanizado, la difusin del
castellano se ampli de manera significativa, los medios de comunicacin y las organizaciones no
gubernamentales se multiplicaron y vigilaron el desarrollo de la eleccin, el sindicalismo campesino ya no
responda al gobierno de turno, la comunidad internacional se mostr atenta (Romero Ballivin, 2003: 30). El
En 1956, la CNE tena 7 miembros titulares: dos designados por el Poder Judicial, dos por el Legislativo, dos por el Ejecutivo y el director de
la Oficina Nacional Electoral, dependiente de la CNE. Ver Corte Nacional Electoral: Estatuto Electoral. La Paz: Corte Nacional Electoral,
1956, p. 98.
4 De acuerdo a la Ley 857 de 1986, la CNE tena 7 vocales titulares, uno designado por el Senado, uno por la Cmara de Diputados, uno por la
Corte Suprema de Justicia, uno por el Presidente y tres por cada uno de los partidos que hubiesen obtenido mayor cantidad de votos en las
elecciones generales inmediatamente anteriores a su designacin.
3

propio candidato oficialista tuvo que solicitar la anulacin de los comicios que le daban la mayora absoluta
(50.8%) al precio de tener una abstencin de - 3.4% porque hubo ms votantes que inscritos! Seguramente
sucedi, como anota Carlos Mesa, que el nico que no crea en la UDP (Unidad Democrtica y Popular, la
coalicin de izquierda opositora) era el gobierno. Cuando empez a creer era demasiado tarde (Mesa: 2003:
158).
Desaparecieron las elecciones en las cuales poda haber ms votos que electores registrados, no los
mecanismos del engao: slo se volvieron ms refinados. As, en 1979, despus de una campaa desarrollada
sin contratiempos y una festiva jornada electoral, las trampas ocurrieron en los escrutinios en las Cortes
Electorales. All, con pretextos balades aunque jurdicamente vlidos, se anularon centenares de mesas del
altiplano paceo que terminaron convirtiendo el triunfo relativamente cmodo de la UDP en una estrechsima
victoria de menos de dos mil votos sobre el MNR (Cspedes, 1982). La voluntad popular era distorsionada en los
organismos electorales. Esa caracterstica perdur en la fase siguiente, relativamente corta, que comienza en
1985.
III. UNA CORTA FASE INTERMEDIA
Luego de tres elecciones presidenciales consecutivas (1978, 1979, 1980), recin en 1982 Siles pudo
asumir la Presidencia, dejando atrs una complicada transicin a la democracia y casi dos dcadas de
regmenes militares. Sin embargo, su gobierno naufrag ante la crisis econmica, los conflictos sociales y la
ingobernabilidad poltica. nicamente despus de la eleccin presidencial de 1985, la democracia boliviana
entr en un perodo de afianzamiento: el cuarto y ltimo gobierno de Paz consigui estabilizar la economa,
imponerse al sindicalismo, lograr una slida mayora parlamentaria al inaugurar la democracia pactada en la
cual los partidos se convirtieron en los actores fundamentales y se establecieron coaliciones estables para
respaldar las gestiones gubernamentales.
En ese ambiente, el modelo de un organismo electoral constituido para cada proceso y por lo tanto
precario pareci inadecuado, ms an dado que comenz a abrirse el abanico de elecciones que deba
organizarse. Por lo tanto, la municipal de 1987, la primera de nivel local organizada de manera autnoma en
ms de cuatro dcadas, estuvo preparada por una Corte Nacional y unas Cortes Departamentales con
funcionamiento permanente. Se trat de un cambio significativo que aline a Bolivia con el modelo
preponderante sino nico que ya exista en Amrica Latina para ese momento.
Las funciones de la CNE eran exclusivamente electorales y la institucin permaneci controlada por los
partidos. En efecto si bien la ley dispona que de los 7 vocales de la CNE, 4 seran nombrados por el Senado, la
Cmara de Diputados, la Corte Suprema de Justicia y la Presidencia (uno por cada instancia en una decisin de
simple mayora) y 3 seran delegados de las organizaciones que hubiesen obtenido la mayor cantidad de votos
en las elecciones generales anteriores sin que ninguno de estos magistrados tenga la misma militancia en los
partidos de los 4 primeros vocales, el modelo no fue mixto. En la prctica, las designaciones tuvieron un
carcter abiertamente partidista.
Si la municipal de 1987 transcurri sin problemas, en 1989 el modelo demostr graves inconvenientes.
Como ocurri en 1979, luego de una jornada electoral impecable, las Cortes Departamentales anularon mesas:
la anulacin no tuvo el carcter masivo de la vez precedente, apunt, en un contexto en el cual tres partidos
principales tenan niveles de votacin prxima, a una anulacin selectiva para alterar las correlaciones de
fuerza parlamentaria y marginar del Congreso a las pequeas organizaciones (PS-1, MRTKL). Este fraude
orquestado por 4 de los 7 vocales (conocidos luego como la banda de los cuatro) provoc un profundo
malestar en la sociedad. La molestia se dirigi contra la inseguridad que daba un sistema electoral dominado
por los partidos, jugadores y a la vez rbitros de la competencia.
Si bien hay ejemplos de tribunales con composicin partidaria que funcionan adecuadamente, es ms
frecuente, como lo reconoce un magistrado que integra un Tribunal con esas caractersticas, que se terminan

produciendo desequilibrios, parcialidad, violaciones en algunos momentos de carcter tico, violaciones de

carcter legal, prdida de la credibilidad sobre la institucionalidad electoral, y como resultado, crisis poltica
(Chicas, 2006: 26). La evidencia emprica respalda esa aseveracin: la probabilidad en Amrica Latina de tener
elecciones aceptables crece de 0.48 cuando el organismo electoral est dominado por un partido como fue el
caso en las dcadas de 1950 y 1960 a 0.85 cuando su composicin incluye a varios partidos modelo de la
dcada de 1980 y a 0.98 cuando el organismo de gestin electoral es independiente, permanente y
profesionalizado (Hartlyn, Mc Coy, Mustillo, 2008). Despus de la crisis de 1989 y de haber transitado con
resultados poco satisfactorios por dos modelos, Bolivia decidi explorar la tercera va.
IV. UNA VA BOLIVIANA: XITO Y CRISIS DE LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ORGANISMO ELECTORAL
La eleccin de 1989 dej un sabor amargo y plante la necesidad de generar cambios importantes para
evitar la repeticin de situaciones como aquella. Entre 1991 - 1992, en el gobierno de Jaime Paz, el oficialismo y
la oposicin acordaron una ambiciosa agenda de reformas polticas que contemplaba, entre otros aspectos,
modificar la Constitucin, aprobar una ley de partidos para institucionalizar el sistema partidario, iniciar una
reforma educativa y organizar una CNE autnticamente imparcial e independiente. Se trat de un acuerdo
trascendental puesto que por primera vez los partidos polticos arribaron a un consenso amplio sobre la
redefinicin de las reglas claves del juego poltico (Mayorga, 1993: 51). Este consenso se convirti en una
verdadera hoja de ruta de la reforma poltica boliviana durante una dcada pues la mayora de los puntos
acordados se ejecutaron de manera consensuada a lo largo de cuatro presidencias consecutivas: la de Jaime
Paz (Movimiento de la Izquierda Revolucionaria MIR) de Gonzalo Snchez de Lozada (MNR) y de Hugo Banzer
Jorge Quiroga (Accin Democrtica Nacionalista (ADN). Estas decisiones llegaron, adems, en un contexto
mundial profundamente modificado por el derrumbe del sistema sovitico que dej a la democracia
representativa como el nico modelo legtimo para la comunidad internacional.
La renovacin del organismo electoral debe comprenderse, por lo tanto, en un marco amplio que a su
vez est asociado con cambios en la concepcin sobre la democracia. La revolucin de 1952 dej un modelo en
el cual el cambio social a favor de los grupos populares defina el carcter democrtico del rgimen con
prescindencia de cuestiones como la transparencia de los comicios, las garantas para los opositores o para la
prensa, el respeto a los derechos individuales. Desde mediados de la dcada de 1980 y ms claramente en la de
1990, se impuso una concepcin de la democracia como un conjunto de reglas y de procedimientos para la
alternancia pacfica y regulada en el poder, neutros con respecto a los fines de la poltica pblica que pudiese
aplicar cada gobierno. Se trat en buena medida del ideario liberal que no cree que le corresponda a un
rgimen arbitrar entre valores igualmente legtimos, como la libertad, la igualdad o la justicia social. En este
esquema, el voto se convirti en la piedra angular del sistema: se exigi que los partidos acepten que las
elecciones eran el nico camino para acceder al poder 5 mientras que la tercera generacin de partidos del
siglo XX, nacida entre fines de los aos 1980 y mediados de la dcada siguiente, slo concibi el acceso al poder
a travs del voto, a diferencia de las dos generaciones precedentes que no descartaban ni golpes de Estado ni
revoluciones para ocupar el gobierno. Se ofrecieron garantas idnticas para los jugadores, en independencia
de su antigedad o su tamao, y por ende resultaba indispensable que existiese un rbitro completamente
confiable para todos los actores (Romero Ballivin, 2007: 138 140).
La reforma del organismo electoral no pas por ninguna modificacin constitucional. En realidad, el
captulo III del Rgimen electoral de la Constitucin no sufri ningn cambio desde 1967 cuando la aprob el
Congreso Constituyente hasta su reemplazo por otro texto en 2009. Sus tres escuetos artculos, del 225 al 227 6,

5 La Ley de partidos polticos de 1999 estableci como una de las causales de prdida de la personalidad jurdica de una organizacin, la
comprobada participacin institucional partidaria en golpes de Estado y sediciones.
6 Los artculos son los siguientes: Art. 225 Los rganos electorales son: 1.- La Corte Nacional Electoral. 2.- Las Cortes Departamentales. 3.Los juzgados electorales. 4.- Los jurados de las mesas de sufragio. 5.- Los notarios electorales y otros funcionarios que la ley respectiva

tuvieron la flexibilidad suficiente para adaptarse al funcionamiento temporal y permanente del organismo
electoral, a una composicin partidaria y otra con vocales independientes, a labores exclusivamente electorales
y a la extensin de las atribuciones. Si la letra permaneci intacta, el espritu cambi: a partir de 1991, el
organismo electoral hizo suyo el mandato constitucional, haciendo de la independencia e imparcialidad los
pilares centrales de su identidad y de su papel en la democracia boliviana.
El cambio del organismo electoral se produjo por lo tanto gracias a cambios en la ley electoral. La
evolucin tuvo un sabor paradjico: para estar seguros con los escrutinios, los partidos se retiraron del
organismo electoral y lo entregaron a jueces imparciales que a su vez recibieron una CNE desprovista de su
arma ms poltica: la anulacin de las mesas electorales.
Para alcanzar el primer objetivo, la ley electoral estableci que los vocales de la CNE y de las Cortes
Departamentales deban ser elegidos por 2/3 de votos del total de miembros del Congreso, adems de un
miembro designado directamente por el Poder Ejecutivo (nombramientos que se cieron al espritu de la ley,
buscando nombres independientes, comenzando por el primero de ellos, Huscar Cajas, nombrado por J. Paz).
La minora poltica reciba un poder de veto, una corta mayora parlamentaria no poda designar vocales por s
sola. El propsito era que el oficialismo y la oposicin acordasen nombres de personalidades sin vinculaciones
partidarias: ms que un asunto aritmtico los 2/3 (aplicado tambin para otras designaciones como las de
Magistrados de la Corte Suprema o del Tribunal Constitucional) constituy un principio poltico.
El apego a esta visin se confirm en 2001, cuando el Parlamento eligi vocales departamentales con
los 2/3 de sufragios pero desde la sociedad hubo un movimiento de censura: la legalidad se consider
insuficiente pues los nombramientos se hicieron sin el consentimiento del principal partido de la oposicin. La
presin desde la sociedad result tan fuerte que esos vocales debieron renunciar a los pocos meses para dar
lugar a un nuevo proceso de seleccin y se modific el Cdigo Electoral recortando la completa libertad del
Congreso para efectuar las designaciones pues se dispuso que los vocales departamentales sean elegidos de
una lista nica de candidatos propuesta por la Corte Nacional Electoral. Esa situacin recuerda que el principio
de los 2/3 no asegura por s mismo la idoneidad de los nombramientos: es til en la medida que los partidos
respetaron su espritu. Antes que un asunto de normas, la independencia del organismo electoral respondi a
una voluntad poltica.
Para lograr el segundo propsito, la legislacin cambi: se estableci el principio de la preclusin por el
cual el resultado de una mesa no poda ser anulado por la Corte Departamental, salvo que se produjesen
situaciones excepcionales claramente precisadas por la ley y, en cuyo caso, se deba repetir la votacin despus
de dos semanas. Al mismo tiempo, qued confirmado que la CNE es el mximo tribunal de justicia electoral de
Bolivia, cuyas resoluciones en asuntos electorales son inapelables e irrevisables para evitar que recursos
ante otra jurisdiccin generasen incertidumbre jurdica. Se trata de una de las atribuciones ms fuertes de
cualquier organismo electoral (Staino, 2006: 218 - 219). Si bien esta atribucin tiene riesgos, en el balance, sus
efectos fueron ms positivos que negativos y los partidos se mostraron respetuosos de las resoluciones de la
CNE, valorando la credibilidad e idoneidad de las decisiones (Irigoyen, 1997: 12 13).
Aqu se deben sealar algunas caractersticas de la modalidad de reforma de la legislacin electoral en
el perodo 1991 2006 (fecha de los ltimos cambios en la materia antes de la aprobacin de un conjunto de
nuevas leyes en 2010, como consecuencia de la aprobacin de una nueva Constitucin). Muchas reformas
siguieron el modelo de las lecciones aprendidas. Observado un problema, el Parlamento introduca los ajustes
que pareciesen necesarios en el Cdigo. Constituy una regla tcita que las modificaciones se realizasen de
manera concertada entre la oposicin y el oficialismo, a menudo a travs de comisiones en las que tuvieron un
papel destacado muchos de los diputados y senadores que impulsaron la modernizacin del Congreso y del
instituya. Art. 226 Se establece y garantiza la autonoma, independencia e imparcialidad de los rganos electorales Art. 227 La composicin as
como la jurisdiccin y competencia de los rganos electorales sern establecidos por la ley.

sistema partidario en la dcada de 1990. Asimismo, aunque no exista obligacin legal, fue la prctica habitual
que la CNE participase en las discusiones legislativas, siendo normalmente aceptados sus criterios tcnicos y sus
opiniones polticas respetadas. Esta suma de caractersticas hizo que en Bolivia la ley ms modificada a partir
de 1991 fuese la electoral, a veces inclusive en fechas cercanas a los comicios, pero el modo consensuado de
los cambios evit que se generasen tensiones polticas 7.
Sobre esa doble evolucin, el cambio en los modos de designacin de los vocales y la inclusin del
principio de preclusin, se construy la credibilidad del organismo electoral. Jug, por supuesto, un papel
importante la conformacin de la CNE en 1991, integrada por personalidades destacadas, dirigidas por Huscar
Cajas, conocido catedrtico universitario y ex director del peridico Presencia, durante dcadas el de mayor
influencia y vinculado con la Iglesia catlica.
No menos importante fue la prueba que sorte la CNE en 2001. Despus de ser reelegidos en dos
oportunidades, los vocales de la primera gestin atravesaron una seria crisis interna y dimitieron en 2001. Los
nuevos vocales conservaron los principios de independencia e imparcialidad, continuaron las tareas iniciadas
en 1991 y mantuvieron las pautas de trabajo de la gestin anterior como el cumplimiento de los calendarios, la
imposicin de sanciones en caso de infracciones a las normas (inhabilitacin de candidaturas, imposicin de
multas, exigencia de devolucin de recursos al Estado, etc.), la transparencia en la toma de decisiones, el
respeto a la carrera de los funcionarios tcnicos (Lazarte, 2003: 75 83). La institucionalizacin result lo
suficientemente fuerte como para que el reemplazo de personas no afectase la credibilidad en el organismo
electoral. Los partidos se esforzaron por nombrar personalidades con reconocida trayectoria profesional,
solvencia moral e independencia partidaria.
La calidad de los procesos electorales mejor de forma significativa a partir de la ltima dcada del
siglo XX, en especial gracias a la introduccin de tecnologa informtica, el desarrollo de campaas sistemticas
de educacin ciudadana, la ampliacin de las localidades electorales, el establecimiento de una jurisprudencia
previsible, el aprovechamiento de la experiencia acumulada. Sin duda, se comprob la hiptesis que el
mejoramiento de la calidad de las elecciones conduce a mejorar la de la democracia (Castaeda, Navia en Soto,
Schmidt, 2008: 55).
En efecto, a partir de 1991, se cre el Padrn informatizado que permiti que un ciudadano se registre
una vez y tenga una inscripcin permanente y ayud a mejorar los controles y garantas de transparencia, en
especial para evitar dobles inscripciones o efectuar de forma ms eficaz la depuracin de los registros; al
mismo tiempo, los avances tecnolgicos facilitaron el cumplimiento de otras labores logsticas. De forma
paralela, el organismo electoral busc ofrecer a votantes y jurados campaas de comunicacin, informacin y
capacitacin de calidad durante los procesos adems de promover la educacin ciudadana permanente y
alentar la investigacin (Romero, 2007: 277 284). Al mismo tiempo, de eleccin en eleccin se fue
extendiendo la cantidad de localidades con una mesa electoral propia, lo que generaba mejores condiciones
para la participacin, en especial en las reas rurales. Asimismo, la CNE sent una jurisprudencia que dio
previsibilidad a sus decisiones y ayud a la toma de decisiones por parte de los actores polticos. Por ltimo, la
estabilidad de la planta de funcionarios contribuy para conformar un cuerpo especializado y para que las
falencias detectadas en un proceso electoral sean subsanadas en la oportunidad siguiente. Incluso cuando se
produjeron fallas, la ciudadana se mostr comprensiva pues descart que su origen fuese la intencin de
favorecer o penalizar a alguna organizacin poltica. Esta reaccin apareci con nitidez en 1993 cuando un
problema informtico impidi que centenares de mesas se instalen en el departamento de Santa Cruz. La
votacin se llev adelante la semana siguiente sin complicaciones polticas significativas.

Para ejemplo en el perodo 1991 - 1997, la ley electoral 1246 de 1991, que marc el punto de inflexin en el destino institucional de la CNE,
fue modificada en febrero de 1993 (ley 1453), abril de 1993 (ley 1475), octubre de 1993 (ley 1500), agosto de 1996 (ley 1704), marzo de 1997
(ley 1779). Ver Corte Nacional Electoral, ley electoral 1997. La Paz: Corte Nacional Electoral, 1997, p. 7 8.

A partir de 1991, las tareas y responsabilidades del organismo electoral se extendieron

progresivamente, siempre por modificaciones al Cdigo Electoral, con excepcin de la introduccin de nuevos
procesos electorales (referndum, eleccin de la Asamblea Constituyente) o de nuevos actores (agrupaciones
ciudadanas y pueblos indgenas con fines electorales) que se realizaron a travs de modificaciones
constitucionales en 2004.
Las nuevas responsabilidades de la CNE acompaaron un proceso en el cual la democracia se asentaba y
transfera mayores competencias a los ciudadanos. En efecto, los tipos de procesos electorales aumentan: a las
municipales, se aadi la eleccin directa de los diputados uninominales (reforma aplicada por primera vez en
1997), la de prefectos (2005), la de representantes de la Asamblea Constituyente (2006), adems del
referndum (2004), que marc la irrupcin de la democracia directa, inscribiendo a Bolivia en una amplia
tendencia latinoamericana (Zovatto, 2004: 11 - 40). La solidez de esta tendencia se confirm con las
innovaciones de la Constitucin de 2009 que incluyeron la eleccin separada de concejales y alcaldes, la de
asambleas departamentales, ambas estrenadas en 2010), la de las mximas autoridades del Poder Judicial
(2011). Ese ritmo exiga una institucin slida, con credibilidad poltica y capacidad tcnica para conducir
procesos novedosos en coyunturas polticas y sociales complejas, con escasos tiempos de preparacin, que
logren el visto bueno de la ciudadana y de la comunidad internacional. Este esfuerzo cont con el apoyo
externo: en la dcada de 1990 a travs de un prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) canalizado
a travs del Programa Nacional de Gobernabilidad (PRONAGOB) y entre 2004 y 2007 con donaciones
principalmente de Canad y los Pases Bajos.
A estas responsabilidades que constituyen el ncleo duro de su razn de ser, con sucesivas
modificaciones al Cdigo Electoral, la CNE recibi nuevas funciones, algunas de ellas con vnculos directos con
las elecciones. Entre estas destacan la delimitacin de las circunscripciones uninominales; la regulacin de las
campaas (control de tiempos de difusin de propaganda de cada partido, facultad de suspensin de spots,
etc.), uno de los temas centrales de las democracias contemporneas; la destitucin de autoridades elegidas en
caso de infracciones graves a la norma electoral; la administracin de los recursos asignados a cada partido
para su inversin en propaganda electoral (norma aplicada para la presidencial de 2005 en lugar de la
administracin directa por parte de los partidos que haba sido el modelo utilizado entre 1997 2004).
Por otro lado, la Ley de partidos polticos (1999), promulgada con el fin de institucionalizar a estas
organizaciones, atribuy a la CNE la facultad de reconocer o cancelar la personalidad jurdica de los partidos
bajo parmetros claramente definidos, ejercer un control de legalidad sobre los procesos de democratizacin
interna, atender las quejas de los militantes, controlar las cuentas de campaa y fiscalizar el manejo de
recursos, en tanto que el Estado asign una subvencin anual a los partidos en funcin de la votacin obtenida.
Estas evoluciones no fueron nuevamente particulares de Bolivia, se inscribieron en una tendencia continental
que apunt por un lado a regular la vida partidaria y a asignar cada vez ms funciones a los organismos
electorales (Jaramillo en Nohlen et al, 2007: 372 373) y por otro lado a financiar pblicamente la actividad
partidaria y ejercer controles sobre el dinero en la poltica, un asunto siempre complejo (Griner y Zovatto,
2004: 297-342). La singularidad de la CNE fue que recibi la mayora sino la totalidad de esas nuevas funciones,
convirtindose as, en una perspectiva comparada, en uno de los organismos electorales ms fuertes de
Amrica Latina.
Tambin la CNE recibi tareas con nexos importantes pero menos directos con los procesos electorales,
mereciendo una mencin especial la transferencia del servicio del Registro Civil desde el Poder Ejecutivo
(1992). La medida tambin se realiz a travs de una ley puesto que la Constitucin no asignaba a ninguna
institucin en especfico la administracin de esta reparticin. Ella busc por un lado garantizar que el
documento base de la identidad de los ciudadanos no sera, como se denunci en varias oportunidades (CNE,
1989: 9), manipulado con fines partidarios por el gobierno de turno el Registro Civil dependa hasta entonces
del ministerio de Gobierno y por lo tanto la seguridad de las elecciones aumentara. Por otro lado, se confi

que la administracin del servicio mejorara bajo la direccin de una institucin independiente, ajena a los
vaivenes de la coyuntura poltica (por ejemplo, los cambios de oficiales de registro civil no dependeran del
cambio de gobierno o incluso de ministros y la creacin de oficialas respondera a polticas de planificacin). Se
registraron avances significativos como la creacin de la base informatizada de todos los registros
probablemente la mayor base de datos del pas-, la atencin cada vez ms gil de los trmites y la disminucin
de la cantidad de indocumentados, concentrados mayoritariamente en las zonas rurales, a travs de campaas
especialmente concebidas para ese fin. La administracin del Registro Civil tuvo un impacto directo para
consolidar a la CNE al permitirle contar con un presupuesto propio que le garantiz autonoma econmica,
hacindola menos vulnerable a eventuales presiones del Poder Ejecutivo.
En los primeros aos del siglo XXI, la CNE financiaba sus actividades regulares con sus propios ingresos.
En efecto, para 2007, ms del 90% del presupuesto del organismo electoral provena de recursos propios
conseguidos a travs de la venta de certificados, adems con dos caractersticas suplementarias: esa
proporcin aumentaba progresivamente y los ingresos generados por el Registro Civil crecan de manera
sostenida a lo largo de los aos. Los xitos alcanzados colocaron en el debate la conveniencia de transferir el
servicio de Identificacin encargado de la entrega de carns de identidad, documento base para la inscripcin
en el Padrn de la Polica a la CNE. El delicado asunto estuvo varias veces en la mesa de debates e incluso en
2001 se dio un primer paso tmido en esa direccin. Sin embargo, esa decisin exiga una firme voluntad
poltica dada las resistencias que provocaba esa transferencia en la Polica y para los primeros aos del siglo XXI
el aliento institucional que sopl sobre la democracia boliviana se agot por el debilitamiento del Estado.
V TIEMPOS TENSOS Y EL FINAL DE LA CNE
A partir del ao 2000, la democracia boliviana ingres en un perodo de tensin, polarizacin e
incertidumbre. El Estado se encontr acosado por la recesin econmica, la prdida de confianza en los
partidos y el desborde de los conflictos sociales y regionales. En esas condiciones, la ciudadana expres su
desencanto con la democracia y decay el inters por la construccin institucional que caracteriz el rgimen
representativo durante tres lustros. De 1998 a 2004, bajaron progresivamente los indicadores bolivianos de
rendicin de cuentas, estabilidad poltica y ausencia de violencia, efectividad gubernamental, calidad de la
regulacin, imperio de la ley y control de la corrupcin (Kaufmann, Kraay, Mastruzzi en Banco Mundial, 2006:
479).
El clima poltico e intelectual del pas tambin cambi. La democracia representativa fue el modelo
legtimo exclusivo entre aproximadamente 1985 y 2003, momento en el cual Snchez de Lozada renunci a la
presidencia, decisin que se interpret como el final de un ciclo dominado por la democracia representativa
con un papel central de los partidos y de los pactos entre ellos para asegurar la gobernabilidad, y la economa
de mercado abierta a la inversin externa. Tras los cortos interregnos de Carlos Mesa y Eduardo Rodrguez
(2003 2005), la presidencial de 2005 confirm la permanencia de un escenario tenso y polarizado pero
ofreci una importante ventaja a una corriente promovida por el MAS en la cual se combinaba el nacionalismo
econmico, la construccin de identidades tnicas y nuevas concepciones sobre la democracia.
En efecto, el triunfo de Evo Morales afianz un modelo que consider insuficiente reglas neutras,
rbitros imparciales o elecciones limpias para definir la democracia, en consonancia con las visiones
radicales, participativas o contrahegemnicas de la democracia (de Sousa: 69). Para esta corriente, la
democracia debe ir ms all de la definicin procedimental o de las normas: existe efectivamente en la medida
que asegure el bienestar, la justicia social, la inclusin de los sectores populares agrupados y movilizados en
movimientos sociales. El respeto a la ley no constituye la piedra fundamental si la letra impide alcanzar esos
valores 8 .
La frase emblemtica de esta corriente fue pronunciada por el presidente Evo Morales en 2008: Yo le meto [tomo la decisin, acto] por
ms que sea ilegal. Despus les digo a los abogados: si es ilegal, legalices ustedes () Por encima de lo jurdico est lo poltico.

El voto qued en una posicin ambigua. Por un lado, conquist una innegable legitimidad. Los votantes
eligen autoridades que hasta hace unos aos eran designadas, como los prefectos o gobernadores de los
departamentos, los miembros de las Asambleas departamentales y las mximas autoridades del Poder Judicial.
El referndum se ha convertido en una herramienta de uso frecuente, tanto en la prctica como en la retrica
poltica: Bolivia celebr cuatro referendos nacionales entre 2004 y 2009, convirtindose as en uno de los
pases del mundo con mayor cantidad de consultas nacionales del siglo XXI. Por si fuese poco, la nueva
Constitucin incluy la revocatoria del mandato para las autoridades de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y de
los niveles departamental y municipal. Se trata al mismo tiempo del reflejo de una tendencia que exalta
visiones de participacin directa de los ciudadanos y de desconfianza ante la funcin representativa.
Por otro lado, en el nuevo escenario, el voto ocupa un lugar frgil. El deterioro institucional y del
Estado de derecho, perceptibles desde inicios del siglo XXI y acentuados desde el triunfo del MAS, se explica en
buena medida por la creencia que frente al desbordante flujo de participacin e igualacin social, es decir de
democratizacin, que viene de la sociedad, varias instituciones prevalecientes y prejuicios dominantes en las
elites polticas son unos lamentables obstculos formales y cognitivos (Garca Linera: 25). La democracia no
puede reducirse a los partidos, considerados menos representativos que los movimientos sociales, tampoco
al voto o a un conjunto de pesos y contrapesos institucionales. La Constitucin de 2009 y las primeras leyes
derivadas de ella incorporan por primera vez en las normas la eleccin de autoridades con mecanismos
distintos al voto (como la designacin mediante usos y costumbres de asamblestas departamentales o, en
ciertos municipios, de concejales). El voto constituye ciertamente el principal mecanismo para asignar la
titularidad del poder pero ya no es el nico.
Al mismo tiempo, las condiciones para su ejercicio en condiciones intachables se deterioraron, en parte
por la crisis del andamiaje institucional. Aunque pudo considerarse entre los mejor preservados, el organismo
electoral no escap al debilitamiento que afect a las instituciones creadas o reformadas en los aos 1990: el
sistema regulador perdi autonoma frente a los gobiernos, en tanto que en distintos momentos el Tribunal
Constitucional y el Consejo de la Judicatura quedaron sin qurum, la Fiscala General y la Defensora del Pueblo
con acefalias o con nombramientos interinos, etc. La CNE que tuvo la totalidad de sus miembros entre 1991 y
2003, qued a partir de ese ao incompleta aunque con el qurum mnimo para cumplir con sus tareas pues el
Parlamento no cubri las acefalias hasta su reemplazo por el TSE en 2010: el paso de un sistema
multipartidario moderado a otro polarizado cre condiciones difciles para las indispensables negociaciones
parlamentarias que reuniesen los 2/3 para las designaciones. En sus ltimos aos, la CNE qued sometida al
asedio del Poder Ejecutivo encabezado por Morales, desconfiado ante las instituciones independientes, aunque
consigui mantener los estndares de elecciones limpias 9 as como una slida confianza pblica, alrededor de
80%, slo superada por la Iglesia (Apoyo, opinin y mercado: 2).
Sin embargo, si habitualmente se percibe el voto como el mecanismo por excelencia de la poltica
institucionalizada, en Bolivia tambin ha sido utilizado en condiciones jurdicas polmicas. En 2008 se
celebraron cuatro referendos departamentales sobre Estatutos autonmicos y un referndum nacional sobre
la revocatoria del mandato a pesar de las dudas sobre la legalidad y la constitucionalidad de esos procesos.
Incluso los primeros fueron considerados ilegales por la CNE, lo que fractur al organismo y da su
credibilidad (Zuazo, 2008): la polarizacin entre el gobierno central y las regiones con vocacin autonmica,
min la unidad del organismo electoral, lo arrastr a su peor crisis desde 1991 y provoc las primeras jornadas
electorales violentas desde la reinstauracin de la democracia, con el gobierno convocando a la abstencin,
con quemas de nforas, de material electoral y choques entre partidarios y adversarios de las autonomas
departamentales. Para sus promotores, el justificativo de esas consultas estuvo ms en la legitimidad que en la
En su informe sobre la eleccin de la Asamblea Constituyente, la Misin de observacin de la Unin Europea seal La Corte Nacional y las
Cortes Departamentales Electorales no manifestaron sesgo alguno en su gestin del proceso electoral, a pesar de las repetidas acusaciones e
intentos de deslegitimacin, especialmente los del Gobierno y, en menor medida, de los representantes de la oposicin. CNE (2007, 438)

legalidad, en la expresin directa de la opinin de la ciudadana ms que en el respeto de aspectos

procedimentales o formales, en la oportunidad de crear hechos polticos ms que en la inscripcin de esos
referendos en normas claras.
Por lo tanto, a contramano de la confianza que inspiraron los comicios a partir de 1991, las consultas
que se celebraron desde 2008 quedaron bajo un manto de sospecha sobre su transparencia (Oporto: 2009).
Surgieron dificultades para realizar campaa proselitista o cobertura meditica en localidades rurales, dudas
sobre el Padrn que condujeron a desecharlo, la prdida en muchas reas rurales de las condiciones para la
emisin de un voto libre, individual y secreto (Presidencia del H. Senado, 2009), hecho constatado por misiones
internacionales de observacin y aceptado e incluso reivindicado por dirigentes del MAS 10, as como
cuestionamientos sobre la conducta del organismo electoral (Reyesvilla, 2008).
Si bien muchos de los factores que afectan el contexto electoral del pas se mantuvieron, la CNE
consigui un repunte de la confianza pblica en la presidencial de 2009, alentado en gran medida por la
construccin del padrn biomtrico (Pearanda, Candia, 2009) que constituy un significativo esfuerzo de
modernizacin, adems logrado en un tiempo corto y superando condiciones adversas. Con ese canto de cisne,
la CNE dio paso al TSE, la institucin a la cual la Constitucin de 2009 le confiri la direccin del organismo
electoral boliviano.
VI TIEMPOS INCIERTOS Y EL NACIMIENTO DEL TSE
El nacimiento del TSE en 2010 es demasiado reciente para realizar un anlisis con la suficiente
perspectiva que permita establecer conclusiones firmes pero se pueden esbozar las lneas del escenario en el
cual le toca desempearse y los desafos a los cuales debe hacer frente.
Para entender la situacin del organismo electoral es importante sealar que el conflicto entre las
visiones de la democracia, una ms procedimental y otra ms inclinada a los fines, ha tendido a resolverse
sobre todo a favor de la segunda. Esto implica que en el escenario poltico el papel de las instituciones tender
a ser secundario o instrumental en tanto que la voluntad de los actores y las correlaciones de fuerza entre ellos
vern reforzada su importancia con respecto al perodo precedente.
La situacin poltica permanece tensa y polarizada pero luego del referndum revocatorio de 2008 y la
presidencial de 2009 el MAS ha mejorado sus cartas de juego con respecto a la oposicin, en particular con el
control del Parlamento, no slo con la mayora absoluta sino incluso con los 2/3 que le permite designar a las
mximas autoridades de las instituciones sin necesidad de negociar con las fuerzas opositoras (lo que
representa un cambio significativo con respecto al perodo legislativo 2005 2009).
La Constitucin de 2009 trajo novedades para el organismo electoral. Quiz la ms notable sea su
establecimiento como el cuarto poder del Estado. Se trata de un elemento importante aunque podra ser sobre
todo de naturaleza simblica en la medida que ese nuevo rango no viene acompaado de responsabilidades,
funciones o competencias fundamentalmente distintas a las asignadas en el texto constitucional precedente. El
principio de designacin de los magistrados del TSE se mantiene bajo la regla de los 2/3 aunque se incluyeron
cuotas que reflejaron el espritu de construcciones tnicas que impregna todo el texto (Lazarte, 2009: 193
234). Se previ que de los siete magistrados, tres deben ser mujeres y tambin se tiene que contar con dos
indgenas (en el primer ejercicio de designacin, se procedi a solicitar a los postulantes a que se clasifiquen
a s mismos en la variable tnica).
10

Un dirigente campesino despus de la presidencial de 2005 sealaba: En nuestra comunidad hubo un voto por Tuto
Quiroga, vamos a investigar de quin fue porque no podemos tolerar traiciones de nuestros propios compaeros. Frase
citada como ejemplo del carcter corporativo comunal del apoyo al MAS, en Pablo Stefanoni, Herv do Alto, Evo
Morales: de la coca al Palacio. La Paz: Malatesta, 2006, p. 20.

Poco despus, en 2010, derivada de la Constitucin, el Parlamento aprob dos leyes, una sobre el
Rgimen electoral y otra sobre el rgano electoral. El nuevo Rgimen electoral trajo innovaciones o confirm
novedades experimentadas haca poco: la revocatoria de mandato, el referndum, las asambleas o cabildos, la
consulta previa, la cuota femenina, la eleccin mediante procedimientos propios de los pueblos indgenas, la
eleccin con sufragio universal de autoridades del Poder Judicial (2011).
Con respecto a las leyes en vigencia, la tnica de los cambios del Rgimen fue simultneamente la
prudencia y una cierta complejidad. Ambos rasgos se ilustran, por ejemplo, en la revocatoria de mandato: con
un umbral de 25% a 30% (segn el cargo) de firmas del padrn y altas exigencias de distribucin regional, su
convocatoria resultar excepcional; al mismo tiempo, se fij condiciones distintas para perder o ganar el
referndum, variables segn el porcentaje con el cual fue elegida una autoridad. Por las mismas exigencias de
umbral, el referndum por iniciativa popular tambin ingresa al campo de lo altamente improbable. Empero,
se desaprovech la oportunidad de exigir que cualquier referndum sea sobre un proyecto de texto legal y no
sobre una idea, cuya traduccin en normas se vuelve luego conflictiva e incierta como ocurri tras el
referndum sobre la poltica energtica en el gobierno de Mesa. Las asambleas o cabildos carecen de poder
vinculante en sus decisiones: el Rgimen se contenta con pedir que las conclusiones sean consideradas por las
autoridades. Las consultas previas slo producen opiniones no vinculantes pero la redaccin de la norma es tan
imprecisa que puede provocar incontables problemas, no imposibles de remontar, pero s engorrosos. Por otro
lado, se ratifica que las candidaturas se sujetan al principio de paridad y alternancia entre hombres y mujeres,
en una de las disposiciones ms favorables para la mujer a nivel internacional. La seleccin de autoridades
segn mtodos tradicionales permanece rodeada de velos misteriosos, detrs de los cuales quiz se asista a la
invencin de la tradicin para retomar un clebre ttulo de Hobsbawm. Las complejas disposiciones para la
eleccin de miembros del Poder Judicial reabre el debate sobre la pertinencia de este sistema. El Rgimen fue
cuestionado por sus disposiciones restrictivas contra los medios y las encuestas, cuando hasta ahora el trabajo
de los medios en la jornada electoral fue, en general, de calidad y profesional. En cambio, en cuestiones
procedimentales, predomina la continuidad con las reglas previas: los aspectos centrales del desarrollo de la
jornada electoral, el trabajo de los jurados, el cmputo, el llenado de las actas, etc.
Se ha flexibilizado el principio de preclusin, ampliando la facultad de los Tribunales Departamentales a
la hora de anular una mesa, lo que se denunci como un retroceso, porque la preclusin fue, efectivamente, un
paso til para garantizar mejores elecciones en el pas al hacer imposible la modificacin de resultados en los
organismos electorales. Empero, desde el punto de vista terico, un sistema flexible como uno rgido de
preclusin puede contribuir tanto para asegurar la transparencia como para alentar prcticas de alteracin de
la voluntad popular. En ese campo, como en otros (control social, gobiernos regionales, referendos para
constituir autonomas regionales) habr que aguardar las prcticas para juzgar la ventaja o el dao del uso de
las nuevas reglas.
La Ley del rgano electoral tiende a inscribirse en lnea de continuidad con las disposiciones que regan
a la Corte nacional y las Cortes departamentales. Sin embargo, trae como novedad la creacin del Servicio de
Registro Cvico, que ser una entidad pblica bajo dependencia del TSE, y tendr a su cargo el Registro Civil y el
Padrn biomtrico. La decisin no tiene una justificacin tcnica satisfactoria en la medida que ambos servicios
funcionaron adecuadamente bajo dependencia de la CNE; es fuente de probables conflictos entre este Servicio
y el TSE; implica un debilitamiento econmico del TSE pues el organismo electoral financiaba su presupuesto
con recursos generados por el Registro Civil.
Para concluir, en lnea con lo sealado, el asunto ms delicado no viene de las actuales disposiciones
constitucionales o legales sino del nombramiento de las nuevas autoridades del TSE y del TED. Si las
designaciones no recaen en personas idneas, sin vinculaciones partidarias, con trayectorias destacadas en sus
campos profesionales, el crdito del organismo electoral se encontrar mermado, objeto de suspicacia de la

ciudadana y de las organizaciones polticas. El amplio control del MAS sobre el Parlamento representa un
riesgo en caso que opte por nombramientos que no respeten el espritu que prevaleci en 1991, cuando entre
el gobierno y la oposicin encontraron nombres de consenso con un alto perfil pblico, respeto ciudadano e
independencia de criterio.
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