Introduccin:

Las polticas pblicas (PP) es un concepto un tanto difcil de entender, en

primera lugar, porque utiliza la palabra poltica y esta a su vez es una
palabra un tanto complicada de definir. Para fines prcticos de este
documento se define poltica como rama de la moral que se encarga de
plantear resoluciones a los problemas que plantea la convivencia de
grandes grupos de seres humanos.
Una PP no slo se refiere a los lineamientos que acontecen la
convivencia de las organizaciones de los seres humanos sino que ms
bien plantea el continuo de creacin e implementacin de dichos
lineamientos para dicha convivencia.1
Para tal proceso o continuo es necesario una serie de pasos
protocolarios que inician, pasando desde el marco principal que
corresponde la constitucin poltica de la repblica de Guatemala, hasta
su implementacin por medio de las organizaciones subalternas de los
ministerios ejecutivos.
En Guatemala las PP nacen, primero, segn la ley orgnica del
presupuesto, de la evaluacin anual de cumplimiento de polticas
nacionales y del desarrollo del pas; luego, a partir de esta base
evaluativa se crean las polticas presupuestarias y, por ltimo, se
prepararan las prioridades presupuestarias. Es decir, a partir de la
evaluacin anual se plantea un proyecto de polticas pblicas, luego en
base al presupuesto general y asignado se plantean presupuestos
especficos que modificaran en ltima instancia las PP originalmente
propuestas. En sntesis, del presupuesto nacen las PP.2
Por otra parte, las PP tambin nacen, no de las necesidades de la nacin,
pero de las necesidades y planes polticos de los ostentadores
temporales del poder, sin obedecer a una base realmente objetiva y
razonable en pro del desarrollo de la poblacin. Esto quiere decir que las
PP actuales no obedecen a un plan de desarrollo a largo plazo.
La base para una correcta poltica pblica consiste en un largo proceso
pero que se puede resumir, a grandes rasgos, en pocas palabras que
son: formulacin, consenso, implementacin evaluacin, correccin. De
esto se observa que para el proceso de policy se requiere de diversos
actores en los cuales destaca la administracin pblica como el ente que
en ltima instancia es el encargado de ejecutar (implementar) las
ordenes, es decir, quien en materializa las ideas.
En el presente documento se evaluara en detalle en concepto de PP y
los pasos (tericos) para su formulacin, luego se indagar sobre el

marco legal constituyente de las PP mostrando sus actores asignados y

por ltimo se anexar un recuadro del panorama general de las polticas
pblicas en Guatemala.

Definicin terica de poltica pblica

Es curioso que el concepto actual para PP no es el mismo que en el siglo
pasado, incluso, no es el mismo que en distintas dcadas del siglo XX.
Las PP han pasado desde los enfoques del policy maker (aos 50) luego
al policy management (aos 80) hasta el policy design (actual). Las PP
han evolucionado desde gobernar y hacer policy hasta hacer planes a
partir de las demandas reales.3
Las PP son el curso de accin poltica (Dror, 2005). Las PP al
considerarse la accin de suplir las necesidades de la poblacin, no debe
de caerse en el error de confundirlas con la administracin pblica. La
Administracin Pblica consiste en una rama del organismo ejecutivo
que se encarga de hacer realidad las rdenes y las ideas de este ltimo.
Por tanto, cuando se habla de PP se trata de la parte terica, de un plan
de accin que eventualmente recaer en la administracin pblica su
ejecucin.
Haciendo una ejemplificacin entre poltica, PP y administracin pblica,
la poltica corresponde a la mente que tiene sed y desea beber del vaso
de agua, las polticas pblicas seran los clculos de posicin del vaso,
las ideas de movimiento para tomar ese vaso y el consenso de la mejor
manera de tomar el vaso, por ltimo la administracin pblica
corresponde a la mano y al brazo para tomar de ese vaso con agua.
Dicho en otras palabras, las PP son la forma de unin entre las ideas con
la ejecucin.
En sntesis, son el proceso de suplir las necesidades de la nacin con
acciones concretas a partir de la idea poltica de gobierno; el proceso de
la materializacin de las ideas.
Como toda accin del estado, las PP han estado suscritas a estudios
rigurosos a lo largo del tiempo y por tal razn se ha desarrollado una
serie de pasos tericos que corresponden a la elaboracin y puesta en
marcha de estas.

Pasos (fases) para hacer una Poltica Pblica

Las fases de creacin y ejecucin de una PP se pueden categorizar en 5 pasos

sencillos que se pueden ser desglosados en varias subcategoras que
corresponden a cada uno de los diferentes artistas de esta danza. Estos pasos
son: formulacin, consenso (decisin), implementacin, evaluacin y
correccin.
La siguiente tabla muestra las distintas etapas en el ciclo de las PP en donde se
hace nfasis en la distincin de la parte de formulacin (polticas) y su
ejecucin (administracin). La fase analtica corresponde a la etapa previa a la
implementacin, mientras que la evaluacin se refiere a la etapa posterior a la
implementacin.

Tabla 1: Esquematizacin de las fases y etapas en el proceso de una

PP. 4

Como se puede observar, la formulacin se genera en las instancias

superiores del poder del estado mientras que la implementacin
corresponde al cuerpo ejecutivo (Administracin Pblica).
Por otra parte hay que destacar el papel de actores de la sociedad civil
como consultores especializados para la formulacin de PP y planes de
gobierno. Estos son los denominados Think-Tanks.
La expresin think-tank corresponde a una palabra no traducida del
idioma ingls que significa, al traducirlo literalmente, tanque de
pensamiento. Empero, la traduccin bruta no equivale a su completo
significado ya que en ingls se entiende como cerebro. Por tanto, al

hablar de un think-tank se desea hacer referencia a una organizacin de

personas que poseen tanto una alta como respetada opinin y
comprensin acerca de un tema en especfico pero tambin como un
lugar en el cual se desarrollan y crean ideas. (Algo as como un
laboratorio). 5
El anlisis o escrutinio sistemtico por parte de diferentes sectores
polticos o civiles de las PP previo a su implementacin es de suma
importancia para la creacin de mejores polticas y opciones de
programas. Hay tres razones principales por la cual es menester el
escrutinio civil. La primera razn es que la creacin de polticas no
siempre est apuntada a los intereses generales sino a intereses
polticos. Segundo: la complejidad del sector pblico ha aumentado, con
lo que la complejidad de su estudio y su satisfaccin necesita la opinin
en carne propia de la sociedad civil y al mismo tiempo necesita de
diversas fuentes de pensamiento como lo son los think-tanks. Y por
ltimo, el pblico civil siempre necesita saber que hay diferentes
opciones a considerar al momento de consensuar una PP.6
La siguiente tabla es un resumen de las diversas fuentes de conocimiento que
pueden intervenir en el asesoramiento y anlisis en la creacin de una PP.
Tabla No. 2: fuentes de asesora y anlisis en la formulacin de una PP.
7

En cuanto hay consenso de lo que se quiere o se necesita realizar es necesario

pasar a la fase de implementacin. Para la implementacin, el estado recurre al
organismo encargado de las actividades del estado, el organismo ejecutivo. El
organismo ejecutivo a su vez cuenta con una ley orgnica encargada de sentar
una base por la cual pueda realizar sus encomiendas. Pero no es la persona
ejecutiva la delegada a dar vida a las ideas contenidas en la formulacin de las

PP, este organismo supervisa y delegar estas asignaciones a su herramienta

primaria, la administracin pblica.
Por su parte la administracin pblica se conforma bsicamente de los
ministerios y basa sus acciones en su propia ley orgnica. Esta ley se encarga
de ofrecer los lineamientos con respecto a lo que debe o no debe realizar.
Posterior a la implementacin por parte del sector de la administracin pblica,
hay una fase de evaluacin de los trabajos realizados y a partir de estos se
realizan las correcciones pertinentes.

Criterios de medicin de una poltica pblica.

Las PP se pueden medir acorde a las caractersticas que rodean su creacin.
Para ello se utilizan (tericamente) dos sistemas de criterios. El primero
(Alonzo, 2012) mide la velocidad, intensin e intencionalidad mientras que el
segundo, ms que criterios, mide siete caractersticas bsicas.

1. Primer sistema:
a. Velocidad: Se refiere a qu tan rpido es capaz de generar y
verificar impactos reales en lo que respecta a gasto,
resultados y modificacin de realidades.
b. Intensidad: Se definen las metas y prioridades para
organizar el plan de resultados. La intensidad es la
capacidad de mantener ese norte a pesar de las
adversidades del entorno.
c. Intencionalidad: Es el principio que busca mantener la
direccin del estado respondiendo al pacto social
compartido.
2. Caractersticas (OCDE, 2011):
a. Consenso entre las partes interesadas.
b. Slidas econmicamente.
c. Polticamente implementables (consenso netamente
poltico).
d. Tcnicamente implementables (posibilidad ejecutiva).
e. Con capacidad de respuesta tcnica.
f. Econmicamente ajustables a la luz de las vicisitudes.
g. Estables sobre una base inquebrantable en caso de deseo de
abandono.

Marco de las polticas pblicas en Guatemala

Hasta ahora se ha demostrado lo que es y de qu se trata una PP ideal
(terica) pero poco se ha trasladado a la realidad nacional. En este

apartado se dar nfasis en recrear tericamente el curso de accin

poltica en el estado de Guatemala.
El flujo de una PP tiene dos posibles inicios. El primero corresponde a
una propuesta por parte de alguna dependencia del gobierno en curso y
el segundo corresponde a la propuesta de un partido poltico en su
aspiracin por obtener el mando de la nacin.
Las PP en Guatemala se dividen por tipos. Estn las polticas generales,
las polticas sectoriales y otras polticas. Las polticas generales se
refieren a las polticas que representan los ideales del gobierno de turno,
en el marco de lo econmico, del desarrollo y lo social; son las
necesidades ms importantes de la nacin. Las polticas sectoriales son
las que acontecen a una jerarqua inferior, la jerarqua del ministerio.
Por otra parte las polticas transversales son aquellas que atraviesan los
sectores de accin, es decir, enfrentan y renen a ms de un ministerio,
organizacin, secretara, etc. Por ltimo las otras polticas implican las
PP de carcter organizacional. 8
La relacin entre los diferentes tipos de polticas se basa en situar a la
poltica general en el inicio de la corriente de las PP, luego las sectoriales
y transversales se interrelacionan entre s, basndose en la coherencia
con las polticas generales. Al haber coherencia completa, la relacin
con las otras polticas es armnica.
El siguiente esquema representa el flujo segn coherencia y jerarqua
entre los distintos tipos de PP del gobierno de Guatemala.
Esquema No.1: relacin de coherencia y jerarqua: caso de
coherencia completa.

Fuente: La institucionalidad de las polticas pblicas en Guatemala, 2007.

Al dividir y supeditar las PP en 4 niveles jerrquicos, es evidente que la

creacin y puesta en marcha de estas recae, asimismo, de forma

jerrquica en los subniveles de la organizacin del estado de Guatemala.

En la ley orgnica del ejecutivo se observa en el artculo 2 que la
formulacin y ejecucin de polticas de gobierno recae en el organismo
ejecutivo, comandado por el presidente de la repblica. El artculo 27
manda que las polticas sectoriales recaen en cumplimento por parte de
los ministerios de estado, consejo de ministros y algunas secretaras
especficas. 9, 10,11
Inmiscuyndose un poco ms en el tema relacionado a la traduccin de
las polticas pblicas en el estado de Guatemala, las instituciones se
entienden como las directrices y reglas del juego, de esta forma la
institucionalidad de la que se habla se define como el conjunto de
preceptos y reglas que estipula un cuerpo legal, en este caso, las
normas jurdicas contenidas en las leyes, y que a su vez regulan la
aplicacin y ejecucin de las polticas pblicas.
Estos cuerpos legales formales son aquellas reglas que aparecen
explcitamente en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala,
las leyes ordinarias, las regulaciones, los contratos, etc. En coherencia
con las definiciones anteriores y dems informacin aportada, la
institucionalidad formal de las polticas pblicas se describe como el
conjunto de reglas formales, que se encuentran prescritas en la ley, y
que definen el proceso de planteamiento, desarrollo y ejecucin de las
polticas pblicas, dentro de la administracin.
A continuacin se muestra un esquema en el cual se identifican a los
actores nacionales en el proceso por los cuales atraviesa una PP desde
que es una necesidad nacional hasta que se convierte en una accin en
concreto.
Ilustracin 1: Actores Nacionales en PP

Formulacin:
Programa de gobierno,
SEGEPLAN, expertos
institucionales, ciudadanos
organizados, especialistas en
investigacion pblica, centros de
estudio.

Consulta y
Evaluacin:

SEGEPLAN
Implementacin

Ejecucin: Organismo
Ejecutivo
Administracin pblica

Monitoreo: SEGEPLAN

Evaluacin Posterior: SEGEPLAN

Fuente: Formulacin propia febrero 2015

Polticas generales del Gobierno de turno:

Plan de gobierno12:
La propuesta de trabajo del Partido Patriota (PP), se enfoca en cinco ejes:
Seguridad democrtica y justicia, desarrollo econmico, desarrollo rural, salud
y
seguridad
alimentaria;
y
educacin.
1. Seguridad democrtica y justicia:
El eje prioritario de este punto busca solucionar de raz la crisis estructural de
seguridad y justicia que atraviesa el pas; ejecutar un plan emergente de
seguridad que en corto plazo revierta el escenario de inseguridad; crear un
sistema nacional de seguridad que recupere y fortalezca las capacidades del
Estado.

2. Desarrollo econmico:
Pretende lograr un crecimiento con equidad y calidad de la economa
guatemalteca, en forma sostenida y dinmica, que permita ofrecer mayores
oportunidades de empleo para la poblacin. Los ejes de accin son: seguridad
ciudadana, certeza jurdica, impulso a exportaciones no tradicionales, manejo
del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos; estrategia nacional de
turismo, infraestructura, financiamiento para la adquisicin de vivienda y
capacitacin
para
incrementar
la
productividad.
3. Desarrollo rural:
Avanzar con dinamismo hacia el alcance de las condiciones de una vida digna
para los guatemaltecos que viven en las zonas rurales cerrando la brecha entre
los indicadores sociales de la poblacin urbana y rural. Entre las acciones
estratgicas estn planificacin territorial, combate a la inequidad, y el apoyo a
la
micro,
pequea
y
mediana
empresa
rurales.
4. Salud y Seguridad alimentaria:
Responder a las necesidades de la poblacin; ofrecer una mejor vigilancia y
control de la salud; mejorar las condiciones de vida; disminuir los factores de
riesgo y los daos a la salud bajo los objetivos estratgicos: modernizacin
institucional; creacin del sistema nacional de salud; participacin social y
autocuidado, salud preventiva, extensin de cobertura y fortalecimiento,
rediseo
y
ampliacin
de
programas
de
salud.
5. Educacin:
Cobertura total de la educacin primaria en todo el pas; normalizar y mejorar
los controles y supervisin a los establecimientos privados; modernizar y
descentralizar la gestin educativa; mejorar la calidad de la educacin;
dignificar la profesin docente; fortalecer la equidad educativa; erradicar el
analfabetismo en todo el pas; y regionalizar la administracin educativa con
criterio
etnoligstico.

Comentario
Las PP en el marco Guatemalteco inician en los lineamientos
publicitarios del partido poltico que lucha por una plaza por el gobierno
y terminan en la dificultosa red de la administracin pblica.
Bsicamente el partido poltico busca satisfacer una necesidad en el
pueblo, lo cual est bien, ms sin embargo responde a una necesidad
popular que no necesariamente corresponde a necesidades

cientficamente establecidas o medidas acorde prioridades

responden a criterios bsicos de desarrollo o bienestar.

que

Luego de ser propuestas no son escrudiadas por algn ente

cientfico/filosfico constituido para este fin en especfico y que sea
privado o de dominio pblico (think-tanks), antes de ser presentadas al
organismo ejecutivo para su implementacin.
Las PP son implementadas y dependientes del presupuesto anual del
gobierno. Esto supedita las acciones a los ingresos del gobierno, ao con
ao, lo cual impide crear planes para largo plazo. Otra razn por la cual
las PP no son llevadas a largo plazo se debe a que en cada cambio de
gobierno hay cambio de planes o mejor dicho nuevas mejores ideas
prioritarias.

Bibliografa:
1. Lahera, E. (2004). Poltica y polticas pblicas. Chile: CEPAL
2. Gobierno de Guatemala. (2014). Ley orgnica del presupuesto de la
repblica de Guatemala. Guatemala: Ministerio de finanzas pblicas.
3. Alonso, C. (2013). Polticas Pbicas: de la intencin a la accin.
Guatemala: IPNUSAC.
4. Banco Mundial. (2001). Introduccin: un marco para describir el proceso
de las polticas pblicas. En la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas
para Amrica Latina (9). Espaa: Banco mundial.
5. Beneitez, M. (s.f.) Gua de Think-tanks en Espaa. Espaa: Fundacin
ciudadana y valores.
6. Banco Mundial. (2001). Introduccin: un marco para describir el proceso
de las polticas pblicas. En la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas
para Amrica Latina (10). Espaa: Banco mundial.
7. Banco Mundial. (2001). Introduccin: un marco para describir el proceso
de las polticas pblicas. En la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas
para Amrica Latina (11). Espaa: Banco mundial.
8. Gmez, F. (2007). Institucionalidad formal de las polticas pblicas en
Guatemala. Guatemala: SEGEPLAN
9. Gobierno de Guatemala. (2014). Ley orgnica del ejecutivo (artculo 2).
Guatemala
10.Gobierno de Guatemala. (2014). Ley orgnica del ejecutivo (artculo 27).
Guatemala
11.Gobierno de Guatemala. (2014). Ley orgnica del ejecutivo (artculo 17).
Guatemala
12.Plan de gobierno del partido patriota. (s.f.). Recuperado el 17 de febrero
del 2015 de: http://desdeguate.blogspot.com/2007/10/plan-de-gobiernodel-partido-patriota.html

Universidad Galileo de Guatemala

Instituto Nacional de Administracin Pblica
Maestra en Administracin Pblica
Curso: Marco terico y metodologa en polticas pblicas
Profesor: Dr. Caryl Alonso Jimnez

Ensayo No.1
Marco actual polticas pblicas en Guatemala

Mynor David Sigu Gil

Carn: 14010539

Guatemala 27 de febrero del ao 2015