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Itaipu:
uma entidade sui generis*
Leopoldo Faiad da Cunha1
Resumo
Este artigo analisa os aspectos jurdicos do Tratado de Itapu, quais so suas
consequncias jurdicas no Estado Brasileiro e como possvel integrar a Constituio e a norma internacional, analisando as peculiaridades da empresa Binacional. Em primeiro momento, o contexto histrico-poltico, no qual os tratados
foram assinados ser estudado. Depois, a natureza jurdica e a recepo pela nova
carta constitucional, pois os tratados foram assinados antes da promulgao da
Constituio de 1988. Ento, a anlise basear na competncia da resoluo de
lides e a aplicabilidade de normas de direito interno na entidade binacional, com
utilizao de alguns exemplos.
Palavras-chave: Itaipu. Direito internacional. Companhia Binacional
1 Introduo
Com a evoluo das sociedades, as soberanias se tornaram cada vez mais
interdependentes, desenvolvendo o princpio da coexistncia entre as naes para
o princpio da cooperao entre elas. Na Amrica do Sul, a confluncia de interesses comeou em meados dos anos 60, no decorrer do perodo conhecido como
Guerra Fria. A Usina Hidroeltrica de Itaipu a materializao desse primeiro
movimento integrador que, posteriormente, foi aprofundado pelo Mercosul, bem
como outros movimentos.
*
Recebido em 01.03.2011.
Aprovado em 18.04.2011.
1
Advogado. Bacharel em Direito pelo UniCEUB, pelo qual foi pesquisador dos grupos de
pesquisa de Internacionalizao do Direito e Mercosul. Suas atividades so direcionadas
ao Direito Internacional e suas consequncias no mbito nacional e internacional. E-mail:
leofaiad@gmail.com.
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2 Tratados originrios
Itaipu baseia-se em trs acordos internacionais: a Ata de Iguau, o Tratado
de Itaipu e, por ltimo, o Acordo Tripartite. O primeiro foi uma declarao expressa de amizade entre as soberanias, pois ainda existia incerteza quanto demarcao de fronteiras: o Paraguai afirmava que o seu domnio ia at um pouco abaixo
das ltimas quedas das Sete Quedas, enquanto o Brasil afirmava que a soberania do
Paraguai ia at somente as primeiras quedas. Ocorreram algumas querelas diplomticas quando uma equipe tcnica brasileira sugeriu que seria melhor desviar o
Rio Paran antes que seu curso chegasse fronteira do Paraguai, com o objetivo de
aproveitar o potencial energtico (PEREIRA, 1974, p. 55). A Ata do Iguau assina-
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Essa Ata demonstrou as intenes de cada pas que objetiva a paz, a integrao regional, a segurana entre ambas as soberanias e a relao entre elas. Ela
garantiu que o aproveitamento de todo o potencial energtico do Rio Paran fosse
realizado de forma conjunta entre as soberanias.
O segundo instrumento jurdico o ato de criao da Binacional em si,
assinado pelos presidentes Emlio Garrastazu Mdici representando o Brasil e
o presidente Alfredo Stroessner pelo Paraguai no dia 26/04/1973 na cidade de
Braslia. Tal tratado expe todo o ordenamento de Itaipu, no qual demonstra a
estrutura jurdica que serviu de base para os anexos, posteriormente, criados. Os
anexos so responsveis pelo: Estatuto da entidade binacional denominada Itaipu
(Anexo A); a descrio geral das instalaes destinadas produo de energia
eltrica e das obras auxiliares, com as eventuais modificaes que se faam necessrias (Anexo B); as bases financeiras e de prestao dos servios de eletricidade
da Itaipu (Anexo C).
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3 Natureza jurdica
A natureza jurdica de Itaipu algo muito discutido na doutrina brasileira
e paraguaia em razo de sua especificidade e distino de outros sujeitos de direito
internacional. A primeira hiptese foi definir a hidroeltrica como uma sociedade
de economia mista (ALVARES, 1975), com todas as normas usuais a esse tipo de
empresa.
Segundo a doutrina, para caracterizar uma sociedade de economia mista,
ser necessrio contar com a participao ativa do Estado e do particular no seu
capital e na sua direo (MEIRELLES, 2005, p. 364). Na Binacional, o capital
formado pelas duas naes soberanas e no existe participao do capital privado,
como determinado no artigo 6 do Anexo A.2 Isso descaracteriza a entidade
como uma sociedade de economia mista ou qualquer tipo de pessoa jurdica formada por aes.
A ideia de criar uma S.A., todavia, ignorava qual ordenamento seria seguido
para definir tal sociedade, o modelo paraguaio ou o brasileiro (REALE, 1990, p. 2).
Miguel Reale sugeriu modalidade jurdica que no havia sido criada at aquele mo-
O capital da Itaipu ser equivalente a US$ 100.000.000,00 (cem milhes de dlares dos
Estados Unidos da Amrica), pertencentes Eletrobrs e ANDE em partes iguais e
intransferveis.
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mento: um condomnio de bens, no qual o potencial energtico utilizado e controlado de forma conjunta entre os Estados. Decorreu desse entendimento, a definio
de empresa pblica binacional (REALE, 1990, p. 2).
Apesar de alguns autores discordarem desse entendimento, a doutrina de
forma unnime reconhece o carter internacional que Itaipu possui, bem como
sua origem, um ato internacional (tratado), fato que a difere de outros organismos
nacionais, por estar envolvida mais de uma soberania, como analisa Luiz Rafael
Mayer:
[...] a entidade binacional, como empresa juridicamente
internacional delimitada por sua natureza e mbito
de autuao, no redutvel, lgica ou juridicamente,
a qualquer tipo de entidade, estatal ou paraestatal, de
administrao direta ou indireta, pertinente ao Direito
Interno (MAYER, 2004, p. 27).
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mento dos pases com a ratificao do acordo em ambos os pases como Lus Rafael
Mayer, Consultor Geral da Repblica, afirma em seu parecer:
A sua existncia e forma tm fonte no mbito internacional,
enquanto resultado da vontade expressa e concorde de
sujeitos de direito pblico internacional, agindo como tais.
Logo, uma pessoa jurdica emergente no campo do direito
internacional pblico, primeira significao da locuo
entidade binacional, em que binacional qualificativo da
dualidade de vontades originantes, mas ao mesmo tempo
espcie do gnero internacional. Nessa condio jurdica,
a entidade recebida e reconhecida no ordenamento
interno, como automtica decorrncia de ratificao do
Tratado, autorizada a, nele, atuar, nos limites da sua aptido
e finalidades, independente de submisso s normas da
lei nacional conferidoras de existncia e personalidade
jurdicas (MAYER, 2004, p. 22).
Ocorreu a transladao do modelo jurdico de Direito Administrativo Interno, para o Direito Internacional, devido utilizao do conceito de empresa
pblica para fundamentar a empresa binacional, o que gerou vrias consequncias
nos mais diversos ramos do direito. As duas altas partes contratantes no agem por
meio de atos de imprio e, sim, por atos de gesto a produo e negociao de
energia eltrica o que diferencia esse organismo internacional dos outros, pois
no h nenhum resqucio de poder soberano conferido pelos Estados (REALE,
1990, p. 11).
A natureza comercial de sua existncia somente delimita a rea de atuao,
porm a sua subordinao estrita aos Estados em acordo clara. O fato dos titulares
de direito sobre o seu capital (Eletrobrs e ANDE) no podem alterar seu estatuto e
os demais anexos so um exemplo dessa relao (REALE, 1990, p. 8). Mesmo que
no haja exerccio de poder, h a delegao de funes (FRIEDMANN, 1964, p.
214), o que fundamenta a sua personalidade jurdica, como afirmar Miguel Reale:
[...] duas ou mais naes, as quais, de maneira orgnica
e imperativa, ex vi de sua soberania, lhes conferem
personalidade jurdica para exercer atividades mltiplas,
de modo que a entidade, uma vez constituda, no depende
mais de regras que tenham como fonte um s Estado
(REALE, 1990, p. 13).
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O local tem sistema jurdico diferenciado, em razo de sua natureza diferenciada. Todavia, no se pode afirmar que ocorre, naquela regio, a formao de
um territrio autnomo, no qual existe uma relao supranacional (FRONTINI,
1974). A origem da Empresa Binacional, fundada somente nos atos de gesto de
ambos os pases, garante estritamente a atividade fim da usina hidroeltrica, pelos
meios que forem necessrios, como define Eros Grau:
O territrio de Itaipu no qual ser livre o trnsito de
pessoas que estejam prestando servios ITAIPU, assim
como o dos bens destinados mesma ou a pessoas fsicas ou
jurdicas por ela contratadas(Cf. O 3 do artigo XVII do
Tratado de 26 de abril de 1.973) no atua como princpio
normativo fundante de um Estado soberano, porm de uma
ordem jurdica especial no bojo da qual a Itaipu Binacional
comparece como pessoa jurdica pblica de carter
internacional (GRAU, 2004, p. 86).
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Dessa forma, com base nos acrdos e na doutrina, o foro competente para
julgar lides nas quais Itaipu parte a Justia Federal, com exceo dos assuntos
trabalhistas; sendo competente nesses casos, a justia trabalhista.
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Outra diferena que no artigo 5 da Lei 8.666/93 expresso: Todos os valores, preos e custos utilizados nas licitaes tero como expresso monetria a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta lei [...], ou seja, a moeda
corrente utilizada em licitao no mbito brasileiro o real, isso em via de regra, e
a moeda padro de Itaipu o dlar segundo exposto no artigo 15 e no anexo C.
Essa diferena ocorre pelo motivo da binacionalidade, caso optasse pelo
Guarani ou o Real (ou Cruzeiro, na poca do tratado) isso agrediria a paridade
entre os pases e eles ficariam suscetveis variao da moeda do pas escolhido. A
escolha pelo dlar baseou-se pela sua proporo internacional e pela sua paridade
com o ouro, no perodo em que o acordo foi assinado.
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o PIS em sua natureza fiscal e tal lgica no se alterou com a fuso ao Pasep. E
que a Binacional uma unidade jurdica, assim sendo, indivisvel, derrubou os
propsitos da Receita.
Outros tributos que geram discusso so aqueles pagos indiretamente,
como o ISSQN (Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza) e o ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios). Todavia, a imunidade tributria
no alcana a Usina pelo fato de ela ser agente passivo como expe o Ministro do
Superior Tribunal de Justia, Castro Meira:
Portanto, da interpretao do tratado (art. XII, alnea c)
conclui-se que a iseno tributria no alcana quem presta
servios para a ITAIPU, visto que o sujeito passivo da exao
o prestador de servios e no o tomador.11
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tricidad), as autarquias responsveis pelo fornecimento de energia do Brasil e Paraguai, sendo somente a elas subordinadas. Surgiu, ento, a seguinte questo: se Itaipu era ou no subordinada aos rgos de controle de gastos dos respectivos pases,
O TCU (Tribunal de Contas da Unio) rgo que verifica os gastos pblicos pelo
lado brasileiro e a Controladoria Geral da Repblica pelo lado paraguaio. A competncia do TCU foi definida pela Carta Magna escrita em 1988 (BRASIL, 1988):
Artigo 71 O controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, ao qual compete:
V fiscalizar as contas nacionais das empresas
supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de
forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.
A discusso foi gerada devido a Constituio deixar bem expressa as empresas supranacionais. Porm, tal atitude violaria tacitamente a soberania de um
Estado de Direito, visto que a dualidade e a parceria igualitria no se resumem
somente aos gastos e aos lucros, mas tambm a toda forma de documento, seja
ele tcnico ou oramentrio. A soluo dada pelo Dr. Reale que o controle pode
ser feito por meio do Relatrio Anual, Balano Geral e Demonstrao da Conta
de Resultados do Exerccio anterior, por meio dos relatrios da Eletrobrs e da
ANDE, uma vez que o prprio tratado e o estatuto prevem controle interno e externo (REALE, 1990, p. 16). Maioria dos doutrinadores (GRAU, 2004) reconhece
que, no momento, sem alterao do Tratado, invivel o controle externo, alm
das autarquias geradoras da Hidroeltrica. Esse foi o entendimento do relator, o
Ministro Homero dos Santos, no Processo n TC-003.64/93-0 do TCU e tambm
foi o entendimento do plenrio por maioria.
7 Consideraes finais
Mais que uma revoluo e um desafio na engenharia, Itaipu mostrou-se
bem sucedida e uma verdadeira quebra de paradigmas no campo poltico e, principalmente, no meio jurdico. Desafio esse que est longe de terminar, como os
exemplos que foram apresentados aqui como, a impossibilidade de o TCU e de
outros rgos de controle fazerem a fiscalizao. O desafio ao ser superado gera
consequncias positivas e inovadoras as quais criaram novas definies e pensa-
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mentos legais para a soluo de problemas. Tudo isso tambm representa smbolo
de boa convivncia entre os pases que dividem ou utilizam a Bacia do Prata.
A autonomia da Itaipu Binacional sobre o ordenamento dos pases que lhe
deram origem representa os novos padres das futuras relaes entre os Estados
soberanos que visam maior integrao e desenvolvimento em conjunto. Todo o
debate que se refere a esse assunto proveitoso, pois situaes nas quais existam
interferncias nas soberanias de Estados podem ser perigosas e desgastantes.
perceptvel tambm a necessidade da cooperao para melhor aproveitamento dos benefcios do Cone Sul, seja a Bacia do Prata, a Cordilheira ou Amaznia, como forma de proteo aos direitos ambientais e s populaes que vivem
nessas reas.
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Referncias
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