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El modelo de desarrollo, la cuestin social

y las polticas pblicas en Colombia
Antecedentes y panorama general de
las apuestas econmicas y sociales en el
gobierno de Juan Manuel Santos
(2010-2014)
(rea de Informacin y documentacin Observatorio Nacional de Paz)

OBSERVATORIO NACIONAL DE PAZ

El modelo de desarrollo, la cuestin

social y las polticas pblicas en
Colombia.
Antecedentes y panorama general de las apuestas econmicas y
sociales en el gobierno de
Juan Manuel Santos (2010-2014)

EQUIPO DE INFORMACIN Y DOCUMENTACIN

Marzo de 2011

Documento en Borrador

Presentacin
El rea de Informacin y Documentacin del Observatorio Nacional de Paz busca constituirse en
un referente fundamental para el anlisis y evaluacin de las polticas pblicas estatales y no
estatales en trminos de su incidencia en el conflicto, su impacto sobre las posibilidades de
cualificacin y resolucin del mismo, y su impulso a las experiencias populares de construccin de
la paz en Colombia.
Su objetivo fundamental consiste en ofrecer herramientas de anlisis que faciliten la comprensin
del conflicto desde su carcter complejo para, desde all, cualificar y fortalecer las iniciativas
populares, estatales y no estatales para la construccin de paz y cualificacin o resolucin
duradera de los conflictos. Esto implica no nicamente centrar la atencin en los virajes y
continuidades del nuevo gobierno en Colombia, sino tambin del marco general en el que se
inscriben muchos de los conflictos sobre los que hoy se definen las luchas y reivindicaciones de los
sectores populares en Colombia.
En este sentido, y solo como un primer paso en un largo camino, se presenta un primer grupo de
documentos que servirn de punto partida para analizar la manera como el modelo de desarrollo
imperante en Colombia, las agendas legislativas y las iniciativas gubernamentales explican y/o
tienen incidencia sobre los conflictos y las dinmicas de la conflictividad territorial en el pas.
La primera parte del documento presenta una lectura descriptiva y valorativa sobre el Modelo de
Desarrollo en Colombia. Esto con el fin de establecer de forma precisa la relacin entre las
polticas macroeconmicas, el desarrollo de una agenda global y los propsitos certeros de
mantener un entorno estable y de relativa armona social como elementos esenciales para
garantizar la confianza de los mercados y recrear el ambiente institucional y de polticas
adecuado para garantizar la acumulacin y la generacin de riqueza. La construccin
argumentativa que describe claramente el modelo de desarrollo hegemnico en Colombia deja las
puertas abiertas para interpretar las acciones gubernamentales frente a temas claves como la
poltica social, la tierra y la paz. No solo porque en estas dimensiones se trace la estrategia de
defensa de los intereses del gran capital, sino porque permiten tambin ver la importancia que
tiene resolver temas de la vieja agenda social para blindar la adecuada ejecucin del modelo, en
un contexto en que las riquezas naturales asumen un papel estratgico a nivel mundial.
El marco general de polticas que ha inspirado al modelo de desarrollo servir de referente para
analizar los contornos de la cuestin social en Colombia, y permitir comprender el trnsito hacia
la configuracin de un Estado blico-asistencial que ha desconocido la necesidad de intervenir en
las dinmicas de generacin y distribucin de la riqueza, y se ha concentrado en la correccin
superficial y compensatoria de lo que las relaciones de poder all presentes han determinado. En
este caso se pondr en evidencia que ms all de las premisas tcnicas que niegan la posibilidad
de la redistribucin en el pas, existe una apuesta poltica interesada en mantener una dinmica
social regulada por un Estado asistencial, garante de la cooptacin poltica de diversos sectores
sociales y sustentado en la reproduccin de una cultura poltica ajena a la defensa de los intereses
colectivos del pueblo colombiano.

De este panorama general del desarrollo econmico y social se desprende la necesidad de ubicar,
en un tercer momento, los rasgos predominantes de la agenda legislativa, el Plan de Desarrollo y
el proyecto de sociedad defendido por el actual gobierno. En este marco se han sugerido dos
lneas centrales de anlisis: por un lado, la poltica fiscal nacional y subnacional y, por otro, las
polticas de empleo e inclusin social. Ambos elementos que ataen directamente a las
reivindicaciones del conjunto de sectores populares en tanto intervienen de forma particular en
las condiciones de pobreza y exclusin que han caracterizado el pas. Ser notoria en este caso, la
pretensin de garantizar los derechos del capital en contrava de los derechos econmicos y
sociales de los colombianos.
Igualmente, en esta seccin del documento se presentarn las apuestas en materia de
competitividad, ciencia y tecnologa, infraestructura, comercio internacional y poltica exterior.
Todas ellas consistentes con la profundizacin de un modelo de desarrollo neoliberal que explica
la tendencia de la economa colombiana hacia la reprimarizacin, y que se presume acabado
mediante la juridizacin constitucional- de un rgimen que hasta el momento haba centrado sus
expectativas de estabilidad y consolidacin poltica en el fortalecimiento de la tecnocracia y en el
debilitamiento progresivo de los sectores sociales subordinados.
En una lnea de continuidad coherente con el horizonte planteado por el modelo de desarrollo, las
polticas pblicas que lo refuerzan y la consecuente concepcin de la cuestin social, emanan
iniciativas legislativas especficas que merecen un tratamiento especial debido a la trascendencia
poltica, social y econmica de las mismas. Es este el caso de la Ley de vctimas, reparacin y
restitucin y de la Regla fiscal para Colombia. Ambas iniciativas gubernamentales que
determinarn las dinmicas del conflicto interno armado y de la conflictividad social territorial en
Colombia.
El debate sobre la ley de Victimas, Reparacin y Restitucin presentado en la cuarta seccin del
documento-, recobra importancia debido a que esta iniciativa toca los ms profundos rastros de la
guerra que ha azotado al pas y se imbrica en una de las ms sentidas consignas de las vctimas.
Sin embargo, se insistir en la impertinencia de un enfoque que insiste en la necesidad de ajustar
el mercado de la tierra (formalizacin de la propiedad) acorde con los intereses de la produccin
industrial, ms que en la defensa, garanta y proteccin de los derechos e intereses de los
despojados.
El documento sobre la Regla fiscal para Colombia presentado en el quinto apartado del
documento demuestra cmo en Colombia el camino hacia un acuerdo social redistributivo es
cerrado por la racionalidad conservadora de las finanzas y las reformas fiscalistas que mediante
criterio cnico de derecho constitucional, impone una norma de normas que reafirma el proceso
de restauracin de poder de la clase capitalista financiera, vulnerando los derechos econmicos y
sociales de todos los colombianos.
De manera paralela, se consolida un modelo represivo que ahonda las lgicas de la guerra y que
precisa el control a travs del miedo. Esta poltica, corolario de la Poltica de Seguridad
Democrtica, inicia este periodo con apuestas concretas en el terreno de la seguridad ciudadana
con dos propuestas relevantes: la reforma al Cdigo de Polica y el Estatuto de Seguridad
Ciudadana. Ambas refuerzan la lgica represiva y de control que niegan las propuestas de accin y

expresin de los movimientos populares. Estos elementos son tratados en la ltima seccin del
documento.
El anlisis presentado en temas tan importantes como el modelo de desarrollo, las polticas
pblicas, la cuestin social, la tierra, los derechos sociales y la seguridad obedece a la necesidad de
avanzar en un dilogo de saberes que facilite la construccin de argumentos y posiciones polticas
en aras de fortalecer la accin de los sujetos populares, en un horizonte de lucha contra los
fundamentos y las consecuencias perversas del rgimen de desarrollo econmico y social
dominante.
Con estos seis documentos el rea de Informacin y Documentacin del Observatorio Nacional de
Paz da un primer paso en el anlisis y sistematizacin de informacin cualitativa y cuantitativa
pertinente para facilitar el anlisis de los conflictos en Colombia, sus orgenes y dinmicas. De
esta manera se pretende avanzar en el reconocimiento de las diferentes expresiones del conflicto
en Colombia para visualizar las posibilidades de transformacin del mismo desde la accin y
saberes de los sectores sociales populares.

I.
Tendencias generales del modelo de desarrollo en Colombia:
El neoliberalismo y el camino hacia el modelo reprimarizador y extractivista
1.1.El surgimiento y las apuestas del neoliberalismo
El camino hacia el modelo actual de globalizacin y desarrollo fue definido por diversos factores
internacionales y regionales que emergieron durante las dcadas de 1970 y 1980. Las olas de
autoritarismo en Amrica Latina, el ascenso del neoconservadurismo en Inglaterra y Estados
Unidos, la crisis de la deuda que afrontaban los pases del Sur y la ampliacin del campo de accin
del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial permitieron el establecimiento de nuevas
relaciones de fuerza en el mbito internacional y, en consecuencia, una evolucin decidida hacia la
implementacin de las tesis neoconservadoras en la esfera del desarrollo.
Junto con el autoritarismo, el endeudamiento de los pases del Sur se convirti en el instrumento
ms importante para definir las relaciones Norte-Sur, y en el mejor mecanismo para obligar a los
pases del Sur a asumir un nuevo modelo de desarrollo con objetivos bien definidos: debilitar
todos aquellos elementos cuyo poder descansaba en una gestin estatal del desarrollo, y ampliar
el espacio de poder de los medios ligados al capital privado, nacional e internacional (Peemans,
1996: 16). El ajuste demandado por este nuevo modelo de desarrollo afect negativamente a los
regmenes progresistas, populistas y revolucionarios. As mismo, los criterios de condicionalidad
para la ayuda que determinaron las directrices que deban seguir los pases, definieron las polticas
de desarrollo dentro de la lgica financiera internacional y el equilibrio macroeconmico,
inscribiendo as el concepto de desarrollo dentro de los lmites del ajuste, la internacionalizacin y
la valorizacin del capital.
La modernizacin fue asumida como el paradigma de estos modelos de desarrollo. Esta teora
aparece en la segunda posguerra con el fin de enfrentar las influencias comunistas de la poca y
proponer un marco terico que mostrara un camino de desarrollo consistente con mejoras a nivel
econmico, social y poltico en el tercer mundo. Este camino estaba predefinido por el trnsito
histrico seguido por los pases occidentales desarrollados. El desarrollo econmico de mercado y
la democracia anticomunista y procapitalista constituyen los pilares del modelo.
La modernizacin se entiende como el proceso que lleva las sociedades tradicionales hacia la
modernidad y que se refleja en una serie de cambios generales: urbanizacin,
industrializacin, secularizacin, racionalidad, diferenciacin social, aumento del alfabetismo,
extensin de los medios de comunicacin, mayor control del entorno natural y social,
crecimiento econmico, una ms compleja divisin del trabajo, un desarrollo poltico
expresado en mayor movilidad social y mayor participacin poltica () Aunque cualquier
unidad social puede ser objeto de un proceso de modernizacin, ste debe relacionarse ante
todo con la construccin de Estados nacin, otra de sus caractersticas esenciales ()
Huntington resume en nueve las caractersticas del proceso de modernizacin: 1)
revolucionario, por la magnitud de los cambios inducidos en el paso de una sociedad
tradicional a la sociedad moderna; 2) complejo, pues involucra diferentes reas de la vida
social; 3) sistmico, dado que la transformaciones en un factor conducen a la transformacin
5

de otra serie de factores; 4) global, en tanto se extiende desde las sociedades occidentales
hacia las no occidentales; 5) lento, requiere de algn tiempo, aunque para las sociedades en
proceso de modernizacin parezca que los tiempos son ms cortos que en las sociedades
occidentales; 6) compuesto de diversas fases, donde cada paso puede ser bien identificado; 7)
homogenizador, pues al final homogeniza a los diferentes tipos de sociedades tradicionales; 8)
irreversible, puesto que a pesar de las posibles interrupciones y retrocesos conduce a una
sociedad secular; y 9) progresivo, dado que, al final y a pesar de los traumas que produzca,
trae el bienestar cultural y material (Bula, 1996: 71-72).

Al tomar como modelos ideales de desarrollo a los pases occidentales avanzados, la

modernizacin se presenta como una teora inspirada en las tesis del evolucionismo social y la
linealidad histrica: aquellos pases que no la adopten, estn condenados a desaparecer. Con
esto, la modernizacin se reconoce a s misma como un proceso que, en sus vertientes ms
ortodoxas, concibe al capitalismo occidental y sus valores como el objetivo teleolgico de los
pases en desarrollo, y que en conjugacin con la nocin de modernidad se idealiza como fin de
la historia.
La solidez que ofreca el carcter interdisciplinario de este concepto le permita concebirse como
un proceso global e interdependiente que integraba a la vez la cultura, las instituciones y la
poltica, la sociedad y la economa. En primera instancia, el desarrollo fue comprendido en
trminos de modernizacin nacional. Se buscaba dejar atrs los rasgos de las sociedades
tradicionales e impulsar procesos de autonomizacin de las instituciones polticas, secularizacin
de la cultura, diferenciacin social, divisin del trabajo y aumento de la inversin. Posteriormente,
el desarrollo fue concebido en trminos de neomodernizacin global. El desarrollo dependa
ahora de la internacionalizacin de la economa, del crecimiento econmico obtenido de la
apertura econmica y del trnsito hacia regmenes democrticos y pluripartidistas en oposicin a
regmenes de partido nico y de economa centralizada de tipo socialista. De esta manera, el
nuevo paradigma de desarrollo se sostuvo sobre los pilares de la democracia de mercado y la
internacionalizacin econmica. Estas premisas determinaron el acercamiento de Amrica Latina
a los componentes de un modelo de desarrollo neoliberal sustentado en la estabilidad
macroeconmica, la eficiencia microeconmica, la internacionalizacin de la economa y la
inversin en recursos humanos. El declogo de polticas basadas en la desregulacin y
liberalizacin de los mercados consignadas en el Consenso de Washington (1990) se corresponde
con este modelo de desarrollo (Williamson, 1990).
La implementacin de estas nociones de desarrollo fue agenciada por lites locales y clases medias
que tomaron como referencia el modelo econmico del Norte y que buscaban consolidarse y
beneficiarse de los principios de desregulacin y privatizacin. En consecuencia, el Estado se vio
seriamente debilitado en sus facultades para regular la acumulacin y organizar cierta
redistribucin de los resultados del crecimiento. La ampliacin del papel y la autonoma de la
empresa privada y el desmantelamiento de los servicios y el gasto pblico sirvieron tambin como
catalizadores para acentuar la disminucin de las capacidades estatales. Por su parte, las
economas del Norte configuraban su funcionamiento a travs de nuevas formas de
interpenetracin entre el capital financiero e industrial, la inclusin de enormes paquetes
tecnolgicos en los procesos de produccin y la adquisicin de elevados niveles de competitividad
e ingresos. El contexto de competencia ms agresiva abierto por la internacionalizacin reforz la
concentracin econmica y la emergencia de alianzas y relaciones de cooperacin.

Junto con las economas exitosas del Norte, las organizaciones multilaterales, las empresas
transnacionales y las coaliciones entre capital financiero e industrial, se configura una red
trasnacional sostenida y dominada por polos econmicamente exitosos, que configuran el
carcter del espacio poltico internacional. Este espacio poltico internacional es caracterizado por
la interdependencia de sus actores, por las reducidas capacidades del Estado y la democracia para
controlarlo, y por la preeminencia de polos exitosos que determinan la evolucin de la
acumulacin capitalista globalizada e influyen sobre las decisiones polticas. Los polos intentan
insertarse en las redes internacionales de acumulacin, y la conformacin de polos exitosos se
convierte en una prioridad nacional a la cual deben someterse las aspiraciones de los dems
actores sociales1.
A nivel global este proceso de transformacin se vinculaba con la crisis del modelo fordista de
acumulacin y con la consideracin de la internacionalizacin de las economas centrales como
causa y solucin de dicha crisis. En efecto, entre 1946 y 1975 se present un rpido crecimiento
de las economas centrales gracias a los adelantos tecnolgicos, el aumento de la productividad, la
generalizacin de normas de consumo y produccin, la emergencia de formas institucionales de
contrato colectivo del trabajo y el crecimiento de los salarios reales. Este periodo histrico estuvo
fundamentado en el modelo fordista de produccin y consumo en masa. No obstante, las
caractersticas del modelo fordista redundaron en la minimizacin de las diferencias de
productividad entre Estados Unidos, Japn y Europa, generando el aumento de la competencia
entre estos centros de produccin y haciendo obsoletos los lineamientos que fundamentaban al
fordismo mismo. En consecuencia, el aumento de la competencia entre los principales centros
econmicos del mundo gener el cuestionamiento de las formas de produccin estandarizadas y
el alto nivel de los salarios reales, y acento la importancia de la inclusin de los adelantos
tecnolgicos en los circuitos productivos.
Sumado a la elevada competencia que caracteriz las relaciones econmicas entre los principales
centros de produccin, el drstico crecimiento de los precios del petrleo desat la crisis del
modelo fordista de produccin. La crisis del petrleo afect a los importadores produciendo
desempleo y disminuyendo la tasa de ganancia, lo cual oblig a los gobiernos centrales a
implementar polticas presupuestales expansionistas que no lograron sus objetivos en trminos de
1

Bajo esta ptica, el Estado es definido como un elemento activo que atrae al capital y como un actor
funcional a los dictmenes de expansin, acumulacin y reproduccin del orden capitalista internacional.
Es, en definitiva, entendido en trminos de Estado-empresa. En palabras de F. Debuyst: el Estado
actuara como una empresa, defendiendo las partes nacionales del capital de sus empresas frente a los
dems Estados. Existira una competencia entre Estados con caractersticas peculiares: se tratara por
ejemplo, de una competencia entre la empresa Italia, la empresa Japn la empresa Alemania, etc.
esta competencia se afirmara entre las redes, o dentro de las redes, e incluso al interior de una misma
sociedad: un grupo, con una matriz nacional dada, tratara de absorber las empresas de la sociedad
(Debuyst, 1996: 118). En la perspectiva jerarquizada de orden mundial de la red trasnacional, el poder del
Estado y la fortaleza de sus acciones resultan de su posicin estructural dentro del sistema jerrquico de la
globalizacin econmica, y de las cuotas de mercado que permanecen bajo su dominio (Strange, 1996). As,
las posibilidades de accin y el poder que puede mantener el Estado depende de su posicionamiento dentro
de la jerarqua encabezada por los polos de poder. Se presenta entonces, una relacin directa entre poder
econmico y poder estatal, pues el poder de accin poltica del Estado depende del poder que detenta en el
marco de la transnacionalizacin y la conformacin de una red global gobernada por polos econmicamente
exitosos.
7

empleo y reactivacin y s sumieron a las economas en graves problemas de inflacin. Se dio

origen a un fenmeno econmico desconocido: la estanflacin (recesin ms inflacin). La
internacionalizacin de las economas centrales aparece, entonces, como la causa del
desmoronamiento del modelo fordista dado que la apertura a la economa internacional
contrastaba con los procesos de acumulacin extensiva, el desarrollo del mercado interno, la
regulacin salarial, el desarrollo del sindicalismo, la capacidad adquisitiva de los salarios y la
creacin de crditos de fomento, propios del modelo.
Paradjicamente, y en el contexto de la crisis del modelo fordista de produccin, la
internacionalizacin es concebida, igualmente, como la solucin a los problemas econmicos que
enfrentaban los pases. En efecto, con el ascenso al poder de gobiernos conservadores de corte
monetarista a comienzos de la dcada de 1980, se inicia un proceso de implementacin de
polticas tendientes a deslocalizar y concentrar simultneamente los procesos productivos
(redespliegue industrial y reindustrializacin en el centro); definiendo as la nueva divisin
internacional del trabajo y la posicin supeditada de los pases del Sur con respecto a los del
Norte:
Dado el crecimiento de los costos de produccin en los pases centrales, debido a la
incapacidad de mantener el ritmo de crecimiento de la productividad del trabajo en las ramas
industriales basadas en cadenas de montaje semiautomticas, en procesos de produccin
profundamente taylorizados y utilizando mano de obra poco cualificada, la nica solucin para
estas ramas de produccin era su deslocalizacin hacia pases de menores costos salariales.
De esa forma los pases centrales se concentraran en los sectores industriales intensivos en
capital y tecnologa y los pases de la periferia en las viejas ramas de la industria
manufacturera; procesos que conduciran a una drstica remodelacin de la divisin
internacional del trabajo, a una aceleracin en los intercambios entre el norte y el sur y por
supuesto a una mayor participacin de los pases del sur dentro de la produccin
manufacturera mundial (Misas, 1996: 173).

Las polticas macroeconmicas de corte restrictivo, la desregulacin de los capitales, la debilidad

sindical, la flexibilidad laboral, la mayor cualificacin de la mano de obra, el surgimiento de nuevas
formas organizacionales, la mayor participacin en los mercados internacionales, la produccin
flexible y los profundos cambios tecnolgicos se convirtieron en los nuevos paradigmas del
desarrollo de los pases. La produccin flexible, diferenciada y de alta calidad marcaba los nuevos
derroteros del crecimiento econmico. En resumen, desde el inicio de la dcada de los aos 80
se presentan de manera simultnea tres fenmenos: 1. Una hegemona relativa de las visiones
monetaristas de la inflacin; 2. La consolidacin de un nuevo sistema tcnico sustentado en
tecnologas de base microelectrnica y 3. Una nueva jerarqua comercial internacional (Misas,
1996: 181).
El nuevo modelo de crecimiento econmico basado en los elementos monetaristas constituy,
adems, la base de un nuevo sistema financiero global, complejo, dinmico y jerarquizado2. Las
2

Ms que un modelo econmico tericamente coherente e histricamente estable, el neoliberalismo

constituye una lucha por la hegemona; es la expresin del reposicionamiento de la clase capitalista
financiera durante los ltimos cuarenta aos: El neoliberalismo es la expresin de la voluntad de una clase
de propietarios capitalistas, las finanzas, de restablecer en un contexto general de retroceso de las luchas
populares- su ingreso y su poder, efectivamente disminuidos durante los treinta gloriosos () Esta
8

instituciones financieras, el poder de los acreedores y la condicionalidad sirvieron como

catalizadores para la implementacin del nuevo modelo de crecimiento en los pases de la
periferia. En este contexto, los pases de Amrica Latina se convirtieron en agentes sumamente
vulnerables a choques externos, han implementado polticas de flexibilidad laboral, desregulacin,
privatizacin y apertura y, en general, han pasado de un modelo de desarrollo sustentado en la
industrializacin por sustitucin de importaciones hacia un modelo de crecimiento sustentado en
la articulacin a la economa internacional, que ha redefinido el mbito del Estado y que ha sido
coherente con el carcter del sistema financiero global (Autores Varios, 2009).
Es en este marco en que se cristaliza el declogo de polticas que fijaran las coordenadas del
modelo neoliberal en Amrica Latina: el Consenso de Washington. A continuacin se plantean las
prescripciones del Consenso, las crticas que ha suscitado y la respuesta que, nutrida por el
neoinstitucionalismo, la teora del capital humano y social, y las tesis neokeynesianas ha generado
la nueva ortodoxia bajo las categoras de Reformas de Segunda Generacin, Posconsenso de
Washington y Consenso de Barcelona. Todas inspiradas en los elementos bsicos del Consenso
inicial, ajustadas principalmente a los problemas de pobre desempeo econmico y
vulnerabilidad, e inadecuadas en trminos de resolver estructuralmente los problemas acuciantes
de economa poltica asociados a la distribucin, la pobreza, el medio ambiente, el nivel empleo y
la distribucin a escala nacional y global.
1.2. El Consenso de Washington: recomendaciones de poltica
Al finalizar la dcada de 1980 haba un acuerdo generalizado alrededor de las polticas necesarias
para restaurar el crecimiento econmico en Latinoamrica y superar de manera definitiva la crisis
de la deuda? Ms que acuerdo total con respecto a las medidas especficas de poltica econmica
que se deban implementar, Williamson (1990) considera que s se perciba un consenso extendido
relacionado con el paquete de reformas e instrumentos de poltica deseables y estratgicamente
defendidos por Washington (es decir, por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el
Banco Interamericano de Desarrollo, los Think Tanks y el Departamento del Tesoro de Estados
Unidos). Segn Williamson dicho consenso podra resumirse en el siguiente declogo:
1. DEFICIT FISCAL. Disciplina fiscal, establecimiento de relaciones entre nivel de
endeudamiento y PIB, la poltica fiscal como instrumento de estabilidad macroeconmica.
A menos que sea utilizado para financiar inversin en infraestructura productiva, un dficit
presupuestal que exceda el 2% del PIB es prima facie evidencia de fallas de poltica.

reafirmacin de poder y de intereses se expresa en la relacin con los trabajadores, los administradores de
las empresas, los responsables de las polticas econmicas y sociales en los gobiernos y las instituciones
pblicas o paratestatales tanto nacionales como internacionales (Dumnil y Lvy, 2007: 21). Este proceso,
aunque econmicamente poco armnico, ha sido indiscutiblemente efectivo en el plano poltico: Podemos
interpretar el proceso neoliberal como un proyecto utpico para materializar un diseo terico para la
reorganizacin de capitalismo internacional, o como un proyecto poltico para restablecer las condiciones
para la acumulacin del capital y restaurar el poder de las elites econmicas () el segundo de dichos
objetivos ha dominado en la prctica. El neoliberalismo no ha sido plenamente efectivo en restablecer las
condiciones para la acumulacin, pero ha sido bastante exitoso en restaurar o, como en algunos escenarios
(como Rusia y China) crear, el poder de una lite econmica (Harvey, 2005: 19).
9

2. PRIORIDADES DE GASTO PBLICO. Relacionado con la disciplina fiscal y la reduccin del

gasto, enunciaba la necesidad de priorizar el gasto pblico en elementos relacionados con
la inversin en recursos humanos (salud, la educacin, algunos subsidios e inversin
pblica). Resultaba imprescindible reducir los gastos en funcionamiento de la
administracin pblica y concentrar los esfuerzos en los sectores desaventajados.
3. REFORMA TRIBUTARIA. Aunque se perciban diferencias en torno a la utilidad de
aumentar o disminuir los impuestos, era claro el acuerdo en que el mtodo ms deseable
para incrementar eficientemente el nivel de recaudo consista en ampliar los impuestos
bsicos y moderar las tasas impositivas marginales.
4. TASAS DE INTERS. Las tasas de inters deban ser determinadas por el mercado. No
obstante, se consideraba necesario mantener tasas de inters real positivas para estimular
el ahorro y frenar las salidas de capital. Tasas de inters moderadas impulsaran la
inversin productiva y evitaran una amenazante deuda gubernamental.
5. TIPO DE CAMBIO. Los tipos de cambio deban ser determinados por las fuerzas del
mercado y mantener una clara correspondencia con los dems objetivos de poltica
macroeconmica. Sin embargo, la perspectiva dominante sugera que, sin importar los
medios o la forma como era determinada la tasa de cambio, lo verdaderamente
importante era alcanzar una tasa de cambio competitiva, que beneficiara el nivel de las
exportaciones y, por esta va, el crecimiento econmico. En este sentido, se resaltaba la
importancia de consolidar un modelo de desarrollo basado en el incremento de las
exportaciones no tradicionales y no en la sustitucin de importaciones.
6. POLTICA COMERCIAL. Necesidad de implementar polticas econmicas orientadas hacia
el exterior. La apertura comercial constitua el eje fundamental de reforma en trminos
de poltica comercial. De esta manera se facilitara la importacin de los insumos
requeridos para fortalecer el sector productivo domstico. Se presenta un crculo virtuoso
entre la importacin competitiva de insumos para la produccin y la posibilidad de
diversificacin de la base exportable de los pases. El proteccionismo genera distorsiones,
castiga a las exportaciones y genera pobreza.
7. INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA.
Su rechazo es considerado tonto.
Resulta
imprescindible para suplir las necesidades de capital, producir bienes necesarios para el
mercado domstico y contribuir a la diversificacin de las exportaciones.
8. PRIVATIZACIN.
La privatizacin reduce las presiones sobre los presupuestos
gubernamentales; primero, por los ingresos que genera en el corto plazo y, segundo, por
los gastos que le evita al gobierno en el futuro. Se percibe una creencia generalizada en
que el sector privado es manejado ms eficientemente que las empresas estatales, pues
los incentivos que poseen los propietarios son mayores dada la apropiacin personal de
los beneficios.
9. DESREGULACIN. La desregulacin constituye un mecanismo para promover la
competencia. El control a los precios, las barreras a las importaciones y la regulacin
laboral se erigen como barreras a la eficiencia y a la competitividad, alientan de manera
10

directa la corrupcin, fomentan los poderes de mercado y desestimulan la empresa

naciente.
10. DERECHOS DE PROPIEDAD. Los derechos de propiedad resultan sumamente importantes
para la dinmica satisfactoria del sistema capitalista. La seguridad y estabilidad de los
derechos de propiedad en Amrica Latina constitua un objetivo de poltica inaplazable.
Sin embargo, es cuestionable la coherencia lgica y la convergencia intelectual que
supuestamente represent el Consenso. Por ejemplo, Richard E. Feinberg insiste en que no es
posible hablar de Consenso en el sentido pleno del trmino: es ms adecuado referirse al
declogo en trminos de convergencia alrededor de ciertos elementos generales deseables,
pues son evidentes los desacuerdos y matices que emergen alrededor de temas ms especficos
relacionados con: el papel del Estado, la importancia y erradicacin del dficit fiscal, los
mecanismos para impulsar el ahorro y la inversin, las prioridades del gasto pblico, la relacin
entre poltica impositiva, equidad y eficiencia, el volumen adecuado de deuda, las causas y
significado de la fuga de capitales, la relacin entre las tasas de cambio competitivas y la inflacin,
la rapidez de la liberalizacin comercial, las fuentes del desarrollo econmico, la lucha contra la
pobreza y la proteccin del medio ambiente.
Otra perspectiva, ms radical, consider que en realidad no hubo ningn Consenso sino mucha
confusin, pues los fundamentos intelectuales y tericos que lo nutrieron carecieron de
claridad, y se percibieron como una conjuncin de conceptos keynesianos, neoclsicos,
neoliberales, con elementos de cooptacin de lenguaje de estas corrientes e incluso del
estructuralismo. No obstante, es claro que, tal como lo afirma Stanley Fischer, la divergencia
alrededor de los elementos fundamentales del modelo de desarrollo era mnima, pues era
evidente que el modelo de desarrollo se fundamenta en una economa orientada hacia el mercado
y la integracin mundial (Williamson, 1990).
En conclusin, la enunciacin del declogo inicial del Consenso de Washington se corresponde con
antecedentes y circunstancias histricas bien definidas. No constituyen planteamientos tericos
suprahistricos, surgidos de manera casual sin ningn tipo de prescripcin u orientacin poltica e
ideolgica. El inters por favorecer la inversin privada, dejar de lado cualquier modelo de
desarrollo sustentado en el Estado y en el fortalecimiento de los mercados domsticos, el nfasis
en la disciplina fiscal y las relaciones de condicionamiento que se presentan, constituyen el
contexto especfico en que las ideas econmicas que maduraban desde tiempo atrs tuvieron la
posibilidad de materializarse en prescripciones claras de poltica, destinadas a cambiar la realidad
social del momento mediante el nfasis en algunas prioridades y el lanzamiento a la oscuridad de
otras (como los problemas de distribucin del ingreso). La estabilidad macroeconmica, la
eficiencia microeconmica y la internacionalizacin de las economas se constituiran en los pilares
sobre los que se edificara la teora de desarrollo hegemnica que inspirara los lineamientos de la
poltica econmica en Amrica Latina.
1.3.Hacia una nueva ortodoxia: los reacondicionamientos del Consenso de Washington
Los resultados ofrecidos por la implementacin de las orientaciones del Consenso de Washington
son totalmente desalentadores. El exiguo crecimiento econmico, la mayor vulnerabilidad de las
economas, el aumento de la inequidad y, en general, la pobreza y el desempleo generadas a partir
11

de las recomendaciones, alertaron sobre la necesidad de buscar una visin, esta vez,
aparentemente ms heterodoxa del desarrollo y mucho ms consecuente con la realidad de los
pases del tercer mundo.
El fracaso de las polticas en trminos de crecimiento sostenido y mejoramiento de las condiciones
de bienestar - adems de la paradoja que representaba la situacin de varias naciones del sudeste
asitico, forzaron a los acadmicos e instituciones comprometidas con el Consenso hacia la
reflexin. Los factores determinantes de los resultados obtenidos a lo largo de casi diez aos de
reformas tenan que ser revisados; pero, ante todo, reformulados. Si las reformas no reportaron
los resultados esperados se argumentaba se debi a que no fueron lo suficientemente rpidas
ni agresivas. La profundizacin de las reformas apareca como la mejor alternativa. Sin embargo,
la emergencia y el fortalecimiento de las teoras asociadas a la economa de la informacin y los
costos de transaccin y de transformacin representaran, para este momento, la interpretacin
ms aceptada. De hecho, estas modas tericas se erigieron como la alternativa sucesora del ahora
viejo Consenso.
La nueva perspectiva, en lo fundamental, reconoca los fallos inherentes al mercado y las
externalidades negativas; rescataba el rol sustancial que jugaban las instituciones en la economa y
las propona como la respuesta ms idnea para resolver todas las vicisitudes. Igualmente
reconoca la gran importancia que adquira el capital social como factor determinante en los
procesos de desarrollo.
Desde esta perspectiva, la atencin deba concentrarse ahora en ciertos aspectos especficos: la
independencia de los bancos centrales, la vigencia de los derechos de propiedad, el imperio de la
ley, la corrupcin de los aparatos burocrticos, la naturaleza de los procesos electorales y la
estabilidad del rgimen poltico y constitucional (Perry, 1998b). Era urgente abandonar la idea de
complementariedad dbil entre Estado y mercado (un relacin limitada a la inversin en
infraestructura y al mantenimiento de la estabilidad macroeconmica) para avanzar hacia una
lgica de complementariedad fuerte. La forma del Estado y las instituciones en general vistos
como estructuras de incentivos para alcanzar el ptimo desempeo econmico - deberan
funcionar a la manera de garantes en los procesos de acumulacin y reproduccin del capital. El
resultado: un Consenso de Washington aumentado que deba introducir estas cuestiones como la
caracterstica principal de las Reformas, tambin conocidas como de Segunda Generacin.
Para Williamson, la construccin y el mantenimiento de las instituciones seran indispensables
para garantizar una ptima canalizacin del gasto social y la adecuada supervisin del sistema
bancario. En el fondo se trata de un cambio en el enfoque poltico: fortalecer una serie de
instituciones estatales estratgicas en lugar de reducir un Estado sobresaturado (Williamson
1998: 60). El fortalecimiento institucional contribuir entonces a un crecimiento econmico ms
rpido y equitativo. Las supuestos de esta interpretacin, sin embargo, demandaran algunas
condiciones: un banco central independiente encargado de la poltica monetaria y cambiaria; una
comisin presupuestaria encargada de los asuntos de poltica fiscal; tribunales de justicia
preocupados por los derechos de propiedad con independencia frente al poder ejecutivo; y, por
ltimo, misiones al estilo del Plan Marshall - encargadas de fomentar la industria competitiva,
eficiente y tecnolgicamente adecuada.

12

En esta misma perspectiva, Perry (1998a) considera que las denominadas Reformas de Segunda
Generacin constituyen un programa que abarca cinco esferas normativas y generales: inversin
de buena calidad en capital humano, mercados financieros eficientes, mejora del entorno legal y
reglamentario, sector pblico y gobierno de buena calidad y fortalecimiento fiscal. De acuerdo
con Perry, estas reformas implican importantes reformas institucionales.
La demanda por los arreglos institucionales en las que insisten tanto Williamson como Perry est
enmarcada en el grave contraste entre la mayora de los pases de la regin, atrasados desde el
punto de vista de un supuesto desarrollo institucional frente a otros pases del mundo. La
mayora de los pases en desarrollo y, caractersticamente, los pases de Amrica Latina,
decidieron abrir su economa al comercio, las inversiones y los flujos de capital sin un marco
institucional adecuado. La inadecuacin institucional conduce a que los potenciales beneficios de
la globalizacin se concentren demasiado, agravando las inequidades y las tensiones sociales en
lugar de mitigarlas. A pesar de la manifiesta preocupacin mostrada por la inversin en recursos
humanos, la nueva perspectiva no cuestiona los elementos fundamentales del Consenso original.
En efecto, se limita a ajustar los problemas del modestsimo desempeo econmico y
vulnerabilidad mediante la inclusin de coordenadas neo-institucionalistas en las
recomendaciones de poltica, ignorando las soluciones a los problemas acuciantes de la economa
poltica asociados con la distribucin del ingreso, la pobreza y el nivel empleo a escala nacional y
global.
Si se complementa esta visin con la propuesta realizada por Stiglitz (1998) en relacin con las
categoras de capital humano y capital social, se definen los contornos del Posconsenso de
Washington: una perspectiva ms amplia e integral que sin cuestionar frontalmente las
prescripciones del Consenso inicial y apropindose del avance que represent el Consenso
aumentado, introduce los elementos del ajuste, la secuencialidad y la mayor flexibilidad en los
temas asociados con la disciplina monetaria y fiscal, la apertura de los mercados de bienes y
financieros, las metas generales del desarrollo y la competitividad (Stiglitz, 2002). As, el
Posconsenso instala con profundidad y potencia los conceptos institucionales y de capital social y,
a la postre, redescubre los elementos sociales bsicos del desarrollo comprendido como un
proceso de transformacin social.
Las recomendaciones de poltica realizadas por el Consenso de Washington al comienzo de la
dcada de los noventa, estuvieron, de acuerdo con Stiglitz, exclusivamente relacionadas con la
estabilidad macroeconmica, la liberalizacin comercial y la correcta fijacin de los precios. Por
esa razn, resultan incompletas y en ocasiones equivocadas. Para acceder a niveles ms altos de
desarrollo es necesario re-conceptualizar el desarrollo. Si el desarrollo es comprendido desde una
perspectiva amplia y se integran los objetivos de crecimiento econmico y desarrollo sostenible,
equitativo y democrtico resulta imprescindible renovar los instrumentos de poltica. Las metas
relacionadas con la redefinicin del papel del Estado en el desarrollo econmico y la
materializacin de una segunda generacin de reformas que garanticen la competencia, el acceso
a la educacin y la transmisin de tecnologa, seran, en consecuencia, ineludibles.
En trminos concretos, esta versin redefine los instrumentos que permitiran el mejor
funcionamiento de los mercados dentro de la complementariedad Estado-mercado para
alcanzar as el xito de los objetivos asociados con la educacin, el medio ambiente, la democracia
y la tecnologa. (i) El control a la inflacin; (ii) el sostenimiento de los dficit presupuestarios y (iii)
13

la consolidacin del sistema bancario y financiero seran las condiciones necesarias para garantizar
el desarrollo integral de los pases. Mientras tanto, (iv) la reforma financiera; (v) la creacin de
una economa de competencia menos estrecha y con ms alcances que la simple privatizacin;
(vi) un gobierno complementador de los mercados, (vii) ms efectivo y con mayor capacidad
administrativa y tcnica, sostenido a partir de una divisin clara de los poderes pblicos y el
fortalecimiento del sistema judicial, junto con salarios competitivos para los funcionarios pblicos,
hacen parte de las condiciones suficientes para acceder con xito a los resultados.
Estos instrumentos, reformulados y ampliados por Stiglitz, deben estar en correspondencia
con metas que trasciendan la estrechez de los propsitos centrados en el simple crecimiento
econmico. Se requiere, por lo tanto, promover un modelo integral sustentado en el desarrollo
sostenible, equitativo y democrtico:
El Consenso de Washington abog por el uso de una pequea serie de instrumentos (que
incluan la estabilidad macroeconmica, la liberalizacin comercial y las privatizaciones) para
alcanzar una meta relativamente estrecha: el crecimiento econmico. El post-Washington
Consenso reconoce tanto que necesitamos una serie ms amplia de instrumentos como que
nuestras metas de desarrollo son mucho ms amplias. Pretendemos incrementos en los
estndares de vida comprensivo de una educacin y salud mejoradas - y no slo incrementos
en la medida del PIB. Perseguimos desarrollo sostenible, que incluye la preservacin de los
recursos naturales y el mantenimiento de un medio ambiente saludable. Buscamos desarrollo
equitativo que asegure que todos los grupos de la sociedad, y no slo los de arriba, disfrutan
los frutos del desarrollo. Y perseguimos desarrollo democrtico, para que todos los
ciudadanos participen por multitud de vas en las decisiones que afectan sus vidas (Stiglitz
1998, 49).

As este modelo establece una relacin compleja y, a veces conflictiva, entre valores de
democratizacin, equidad, proteccin ambiental y crecimiento. El mantenimiento de los
equilibrios entre las metas requiere, de hecho, de un refinado modelo de elaboracin de polticas
as como el establecimiento de prioridades como base para la accin. La materializacin del
desarrollo pasa necesariamente por la promocin del capital humano y del capital social, la
proteccin al medio ambiente y la inversin en tecnologa e inversin y desarrollo.
Stiglitz considera que el Consenso debe ser tambin post-Washington. El nuevo Consenso no
puede ya basarse en Washington. Es preciso rechazar el escenario cerrado en el que se defini el
declogo inicial, conformado por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y los grupos
y las autoridades influyentes en Estados Unidos: Si las polticas han de ser sostenibles, los pases
en desarrollo tienen que reivindicar su propiedad sobre las mismas (Stiglitz 1998: 52).
El giro propuesto por Stiglitz es realmente un cambio?, un nuevo paradigma?; o, simplemente,
se presenta como una perspectiva an ms poderosa e integral? El concepto de desarrollo
comprendido desde el cambio social que involucra otras esferas de la sociedad (la poltica, el
medio ambiente, etc.) da muestras que la alternativa del Posconsenso de Washington est
firmemente dispuesta a convertirse en la nueva ortodoxia. Esta vez, provista de mayores alcances,
instrumentos y metas mucho ms amplias para el desarrollo. Ser capaz de absorber y sofocar
cualquier tipo de modelo alternativo u opuesto? Si se exploran aunque sea tenuemente otras
alternativas se harn evidentes sus lmites. Sobre todo, el carcter de su enfoque y su clara
cercana con los preceptos del Consenso original. Pues si el consenso original era reduccionista,
14

el post-consenso todava es reducido. Los enfoques poskeynesianos y de economa poltica del

desarrollo, as lo confirman (Davidson, 2003; Fine, 2003)
Es por esto que muy rpidamente los contornos definidos por esta nueva ortodoxia seran
ampliados nuevamente: ante la inestabilidad en el crecimiento econmico, el aumento progresivo
de la pobreza y la desigualdad, y la muy frrea restriccin macroeconmica que enfrentaban las
economas en trminos de sus posibilidades para enfrentar el ciclo econmico, el Consenso de
Barcelona (2004)3 reivindic la dimensin anticclica de la poltica econmica y reiter la validez de
los pronunciamientos realizados desde el Posconsenso de Washington. Siete fueron sus
prescripciones:

Calidad de las instituciones polticas y buen gobierno.

Polticas macroeconmicas contracclicas, aunque manteniendo polticas financieras,
monetarias, fiscales y de deuda prudentes.
Autonoma en el diseo de las polticas de desarrollo: cada pas en desarrollo debe tener el
margen suficiente para decidir acerca de las polticas idneas para lograr un mayor
desarrollo, habiendo identificado previamente sus principales limitaciones a un mayor
crecimiento econmico.
Mayor promocin del desarrollo por parte de los acuerdos e instituciones multilaterales de
comercio.
Reforma de los acuerdos y organismos financieros internacionales, y trnsito hacia una
nueva gobernanza mundial Post-Washington.
Necesidad de regular los movimientos de personas.
Diseo y aplicacin de polticas nacionales e internacionales que garanticen la
sostenibilidad medioambiental.

Esta reconfiguracin neokeynesiana demanda, igualmente, la construccin de un nuevo orden

econmico mundial de hegemona compartida. En efecto, la presencia de China, India, Brasil y
Rusia y los sntomas de agotamiento del sistema edificado sobre Estados Unidos, Europa y Japn
muestran la necesidad de avanzar hacia un modelo capitalista ms extensivo, flexible y menos
dependiente de la suerte de estos tres ltimos pases. La teora que sirve de base para la
estructuracin de este nuevo orden econmico internacional es la teora de la interdependencia
(en ocasiones definida como institucionalismo neoliberal)4.
3

En septiembre de 2004, 16 reconocidos economistas se reunieron en Barcelona y emitieron un nuevo

consenso que refleja sus puntos de vista sobre el crecimiento y el desarrollo. Dichos economistas
compartan una innegable simpata por las ideas neokeynesianas: Oliver Blanchard, Guillermo Calvo, Daniel
Cohen, Stanley Fisher, Jeffrey Frankel, Jordi Gal, Ricardo Hausmann, Paul Krugman, Deepak Nayyar, Jos
Antonio Ocampo, Dani Rodrik, Jeffrey Sachs, Joseph Stiglitz, Andrs Velasco, Jaime Ventura y John
Williamson (Banco Mundial, 2005).
4
El institucionalismo neoliberal trasciende el determinismo de poder propio del realismo internacional al
indicar la importancia de las instituciones internacionales y los procesos de negociacin y, simultneamente,
evita el radicalismo liberal que induce a pensar en un papel insignificante del Estado: Los institucionalistas
neoliberales aceptan una versin de los principios liberales que evita el determinismo y que subraya la
significacin generalizada de las instituciones internacionales sin denigrar el papel del poder del Estado
(Keohane, 1993: 29). Particularmente para Estados Unidos y, en general, para el mundo en su totalidad, el
carcter complejo de la poltica mundial impone nuevos retos relacionados con la posibilidad de establecer
nuevas reglas y procedimientos que gobiernen la interdependencia. La posibilidad de encontrar
15

No obstante, los verdaderos lmites y alcances de la poltica de desarrollo neoliberal y sus

reacondicionamientos en trminos del trnsito del Consenso de Washington de 1990 al Consenso
de Barcelona de 2004 slo se hacen manifiestos si se analizan los resultados de las mismas. A
continuacin se presentan las principales consecuencias que sobre las economas de la regin
andina ha generado la implementacin del modelo de desarrollo anteriormente descrito. Con ello
queda identificado el contexto general de modelos de desarrollo, polticas y resultados dentro del
cual Colombia ha realizado una apuesta clara aunque no consensuada- hacia la reprimarizacin
de la economa y la consolidacin de un modelo extractivista. Este tema ser tratado en la ltima
seccin del documento.
1.4.El neoliberalismo y sus consecuencias: desigualdad, globalizacin asimtrica, desarrollo
precario y reprimarizacin
Al realizar una evaluacin de los efectos econmicos y sociales de la insercin de Amrica Latina
en la economa global, es importante determinar el origen del aumento de las brechas entre los
pases avanzados y las economas pobres en los temas de crecimiento econmico, comercio
internacional, financiamiento del desarrollo y equidad social. Igualmente, resulta fundamental no
perder de vista que dicha insercin ha estado determinada por las prescripciones de poltica
inspiradas en el Consenso de Washington y sus reajustes histricos. Bajo estas premisas Moncayo
(2008) realiza una valoracin de los resultados de la internacionalizacin de las economas de la
regin particularmente en Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela- sobre los cuatro
aspectos anteriormente sealados para los ltimos veinte aos, y demuestra la configuracin de
un modelo de globalizacin crecientemente asimtrico, empobrecedor e incompleto.
En materia de crecimiento econmico, por ejemplo, desde la dcada de 1970, y despus de la larga
onda expansiva que sigui a la segunda posguerra (Los Treinta Gloriosos), se ha percibido una
disminucin de los ritmos de desempeo econmico a escala global y por grupos de pases. En
este contexto, a pesar de la profundizacin del proceso de globalizacin en los decenios 19801990 los pases latinoamericanos han registrado un desempeo econmico pobre, que ha estado
incluso por debajo de los promedios mundiales (Cuadro No. 1).
Adems del pobre desempeo econmico, las cifras muestran que la hiptesis neoclsica de la
convergencia5 en el crecimiento econmico no se presenta y que, por el contrario, se evidencia un
mecanismos de regulacin y organizacin internacional segn Keohane y Nye (1988), debe sustentarse en el
liderazgo mundial compartido; es decir, en la instauracin de regmenes internacionales legtimos y
coherentes con las relaciones de poder sostenidas entre los Estados y los dems actores internacionales. De
acuerdo con Keohane, la posibilidad de minimizar los costos recprocos que genera la interdependencia y la
generacin de beneficios mutuos, se fundamenta en la instauracin de un orden global que, sustentado en
los intereses y el poder de los actores ms influyentes, sea capaz de generar beneficios para todos los
actores y, en este sentido, mantener la legitimidad y la estabilidad de la poltica mundial.
5
() una de las caractersticas centrales de los modelos neoclsicos es la hiptesis de convergencia: dados
los supuestos de rendimientos decrecientes a escala de los factores (capital y trabajo) y de movilidad de los
mismos, el capital tender a migrar desde donde es ms abundante (pases ricos) y tiene rendimientos
decrecientes, hacia donde es escaso y puede obtener mejor remuneracin (pases pobres). El trabajo, por
su parte, tender, por las mismas razones, a desplazarse en el sentido inverso. Lo anterior significa que si la
nica diferencia entre las economas en el mundo real fuese el stock de capital por trabajador, se deberan
16

proceso de creciente divergencia que indica que el crecimiento tiende a beneficiar

acumulativamente a las economas avanzadas, en detrimento de las rezagadas. La inferencia
lgica de la operacin de estos mecanismos de causacin circular acumulativa es que la accin de
las fuerzas del mercado, antes que producir convergencia entre los pases, conduce
inexorablemente a la intensificacin de las desigualdades entre ellos (polarizacin) (Moncayo,
2008: 83).
Cuadro No. 1.
Tasas de crecimiento de la economa mundial 1950-2008
Periodo

Mundo

Pases
Desarrollados

Pases en
Desarrollo

Amrica
Latina

frica

Asia

Medio
Oriente

Europa
Oriental

1950-1960

4,4

4,1

5,1

4,9

4,5

5,7

5,7

9,2

1960-1973

5,1

5,5

5,5

5,2

7,7

6,7

1973-1980

3,4

3,1

5,1

5,1

3,5

6,2

4,4

4,6

1980-1990

3,2

3,2

3,7

1,6

2,6

1,6

2,4

1990-2000

3,2

2,7

3,9

2,9

2,2

7,4

4,3

1,1

2000-2008

4,4

2,4

6,8

3,5

8,3

5,3

4,9

Fuente: Moncayo (2008).

Esto es as tambin para las brechas en los niveles de ingreso entre las regiones ricas y las pobres.
Tampoco se presenta convergencia ni siquiera entre los pases de la Comunidad Andina de
Naciones CAN, con niveles de desarrollo semejantes. Incluso, al interior de los pases, donde se
esperara cierto grado de similitud entre los parmetros tecnolgicos, institucionales y legales, se
presentan procesos de divergencia que han resultado comunes en Amrica Latina, la Unin
Europea, China e India (Cuadros No. 2 y 3).
Cuadro No. 2
Comportamiento del PIB per cpita en el mundo segn niveles de ingreso
(Dlares corrientes)
Clasificacin de los Pases

Ingresos bajos

1978

1982

1985

1990

1995

2000

2002

2004

2004

2006

200

280

270

350

430

382

430

536

584

650

1.250

1.520

1.290

2.220

2.390

1.723

1.840

2.305

2.636

3.051

2.180

3.770

3.280

3.729

4.157

4.767

8.070

11.070

11.810

19.590

24.390

26.305

25.384

32.690

34.962

36.487

Ingresos altos/Ingresos bajos

40

40

44

56

57

69

59

61

60

56

Ingresos altos/Amrica Latina

Ingresos medianos
Amrica Latina y el Caribe
Ingresos Altos

Fuente: Moncayo (2008).

observar unas tasas de crecimiento en las economas pobres ms altas que en las ricas. Es decir, en el largo
plazo habra un proceso de convergencia entre los dos tipos de economas (Moncayo, 2008: 83).
17

Cuadro No. 3
Comportamiento del PIB por habitante en los pases de la CAN
(Dlares a precios constantes del 2000)
Pas

1990

1995

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

870

948

996

990

992

996

1.015

1.034

1.059

Colombia

2.063

2.349

2.258

2.271

2.291

2.361

2.435

2.538

2.674

Ecuador

1.297

1.334

1.296

1.345

1.382

1.412

1.503

1.571

1.608

Per

1.649

1.977

2.079

2.057

2.134

2.194

2.279

2.404

2.556

Venezuela

4.828

5.122

4.822

4.894

4.381

3.970

4.615

5.005

5.430

Promedio CAN

2.141

2.346

2.290

2.311

2.236

2.186

2.369

2.510

2.665

5,6

5,4

4,8

4,9

4,4

4,0

4,5

4,8

5,1

Bolivia

Venezuela/ Bolivia
Fuente: Moncayo (2008).

La divergencia implica que el mercado resulta incapaz de reducir automticamente disparidades,

lo cual justifica la implementacin de diversas formas de intervencin pblica, tanto en el terreno
internacional, como en el interior de los pases.
A la creciente divergencia en el crecimiento econmico, se suma el carcter altamente inestable
de esta variable. La volatilidad en las tasas de crecimiento en Amrica latina y los dems pases en
vas de desarrollo tiene su origen en el fundamento mismo de un modelo de desarrollo hacia
afuera, basado en la internacionalizacin, la desregulacin y la apertura de las economas. En
efecto, son dos las explicaciones fundamentales de la inestabilidad en el crecimiento econmico:
por una parte, la mayor volatilidad de los mercados financieros internacionales y la integracin de
las economas nacionales a los mercados globales de capital, han catalizado la propagacin rpida
de las crisis financieras y han incrementado el grado de vulnerabilidad de los pases frente a
choques externos. Adicionalmente, el canal de transmisin comercial y la enorme dependencia en
relacin con la economa de los Estados Unidos, actan como elementos decisivos en el momento
de definir las causas del crecimiento inestable.
De aqu se concluye que el auge externo de las economas latinoamericanas depender de las
condiciones excepcionales de financiamiento externo y de los precios favorables de los
hidrocarburos y otras materias primas de origen mineral y agrcola. Variables que, bajo el modelo
de desarrollo dominante, quedan por fuera del control de las autoridades econmicas de los
pases en vas de desarrollo.
La caracterizacin inestable del crecimiento econmico ha servido para visualizar dos aspectos
ms del proceso de insercin de Amrica Latina en la economa mundial: el comercio y el
financiamiento del desarrollo. A nivel mundial, ambos elementos han mostrado enorme
dinamismo: mientras el PIB y el comercio mundial crecieron entre los periodos 1980-88 y 1996-98
en un 60% y un 186%, los flujos de capital lo hicieron en un 1.114% (Moncayo, 2008: 95).
Especficamente, desde la perspectiva del comercio mundial es notoria su concentracin en los
pases industrializados, el sudeste asitico y China, quienes explican el 80% de las exportaciones
mundiales. Adems, para Amrica Latina ha quedado clara la poca correlacin entre las
exportaciones y el crecimiento econmico, y la paradjica sensibilidad de las economas de la
regin frente a los cambios de dicha variable: el crecimiento no responde elsticamente al
18

aumento de las exportaciones, pero s se resiente de inmediato con su contraccin. El asunto es

que no slo hay razones () para poner en cuestin la asociacin directa entre exportaciones y
crecimiento, sino que est demostrado que en la primera fase de la globalizacin, el crecimiento
econmico fue el motor de la expansin del comercio internacional y no a la inversa (Moncayo,
2008: 89).
Adicionalmente, la composicin del comercio mundial muestra que las manufacturas de mayor
intensidad tecnolgica y mano de obra cualificada constituyen los bienes de mayor dinamismo.
Por lo general, este comercio es intraindustrial y se segmenta en cadenas de valor que se integran
a escala internacional. Lamentablemente, como se observa en el Cuadro No. 4 este ha sido la
categora de la estructura exportadora con menor dinamismo en Amrica Latina. Este hecho
muestra una clara desventaja para la regin, e impone la necesidad de replantear las polticas de
internacionalizacin para proponer polticas activas de transformacin productiva,
posicionamiento en los mercados internacionales, integracin econmica regional y consolidacin
de los mercados internos como estrategia de expansin de la actividad industrial. De lo contrario,
el camino predefinido para Amrica Latina es la ya avanzada reprimarizacin de sus economas.
Por su parte, el financiamiento del desarrollo, relativo a los flujos financieros y la inversin
extranjera directa IED pas de US$10.800 millones en 1970 a un pico de US$ 340.300 millones en
1997 y a US$ 294.800 millones en 2000 en los pases en desarrollo (incluyendo Europa Oriental y
Asia Central). Para el decenio 1990-2000 Amrica Latina captaba un promedio de US$ 90.500
millones (el 32% del total). Cmo afecta el desarrollo de los pases de la regin este crecimiento
de los flujos de capital? Los resultados son francamente desalentadores: en cuanto a la
estabilidad macroeconmica, el carcter procclico de los flujos (un paraguas que se abre cuando
el sol es radiante y se cierra cuando comienza a llover) ha catalizado las crisis afrontadas por la
regin; este problema se ha profundizado debido a la creciente participacin del sector privado en
estos flujos, con tasas de inters ms onerosas que las aplicadas por los prestamistas pblicos.

Cuadro No. 4
Estructura exportadora por categoras de intensidad tecnolgica
(En porcentajes de las exportaciones totales)
Pases/ Regiones

Productos
Primarios

Manufacturas
basadas en RRNN

Manufacturas de
Baja Tecnologa

Manufacturas de
Tecnologa
Intermedia

Manufacturas de
Alta Tecnologa

85-87

99-01

85-87

99-01

85-87

99-01

85-87

99-01

85-87

99-01

EEUU

15,6

7,7

15

12,6

6,2

10,6

34,8

36

28,3

33,1

UE

9,5

6,1

21,1

18,6

18,5

15,9

38

38

13

21,5

Japn

0,4

0,4

7,7

11,4

7,8

59,2

52,4

23

31,6

AL y el Caribe

49,4

27,3

24,5

17,5

12,2

13,6

26,1

3,4

16,9

39

33,7

23,8

24,7

14,7

11,3

19,1

21,7

3,5

8,6

Argentina

52,8

47,5

25,4

23,4

10,1

8,6

9,5

17,6

2,2

3,2

Brasil

34,3

26,3

23,9

25,6

1,52

11,9

22,6

24,6

11,6

Paraguay

81,1

68,5

14,7

18,2

11,2

0,1

1,1

0,9

Uruguay

42,8

39,2

11,2

20,9

37,8

26,2

7,3

12

0,8

1,7

Chile

38,7

36

57,1

53,6

1,2

3,3

2,5

6,3

0,4

0,7

MERCOSUR

19

CAN

60,6

58,8

61,6

26,8

4,6

6,4

3,1

0,2

1,1

80

59,8

18,3

20,6

1,1

11,8

0,5

5,9

1,8

Colombia

73,5

56,3

13,5

15,2

7,6

12

4,8

13,9

0,6

2,7

Ecuador

83,3

76,1

15,7

16,5

0,4

3,3

0,4

3,2

0,2

0,8

Per

49,8

43,3

35,4

38,4

11,2

14,5

3,4

0,2

0,8

Venezuela

52,1

60

41,6

32

3,2

2,3

3,1

5,2

0,1

0,4

Mxico

52,8

11,5

12

6,1

6,6

15,6

21,5

38,3

7,1

28,5

MCC

76,4

36,3

9,9

16,1

7,1

15,4

3,7

11,3

20,9

Costa Rica

72,3

26,1

7,5

11,1

11,7

14,5

5,7

11,8

2,8

36,5

El Salvador

75,4

24,4

7,5

26,6

7,9

29,6

13,1

5,1

6,2

Guatemala

71,7

47

12,6

21,6

6,5

14,9

4,4

12,4

4,8

Honduras

83,6

70,1

12,8

14,5

2,7

8,4

0,7

6,2

0,1

0,8

Nicaragua

89,8

72,1

6,8

20,4

1,7

3,5

1,4

3,6

0,3

0,4

79

63,5

11

23,7

7,7

8,9

1,2

1,7

1,1

2,2

CARICOM

42,2

38,8

37,8

37,9

8,2

8,1

6,7

14,1

5,2

1,1

Repblica Dominicana

57,2

52,9

19,3

21,9

12

5,9

10,7

18,6

0,8

0,7

Repblica de Corea

3,8

1,3

8,1

12,3

42

17,4

31,1

34,9

15

34

China

41,7

6,2

13,4

9,9

31,2

41,8

10,8

19,4

22,7

Taiwn

4,6

1,3

8,4

5,6

49,1

24,4

20,7

24,9

17,2

43,9

Indonesia

70,6

33,4

21,5

22,3

5,3

22,3

2,1

11,9

0,5

10,1

Filipinas

24,9

3,4

37,4

6,2

19,4

11,7

8,3

10,6

9,9

68,1

Singapur

8,6

1,5

32,5

15

9,2

6,7

22,3

17,4

27,4

59,4

Tailandia

39,1

12,3

21,8

16,6

23,7

19,4

9,9

20,7

5,5

30,9

Bolivia

Panam

Fuente: Kuwayama y Durn (2003).

Adems, la IED se ha dedicado u orientado mayoritariamente a la adquisicin de activos existentes

(privatizaciones), servicios no transables (electricidad, agua y gas) y al sector minero-petrolero,
ninguno de los cuales contribuye ni a la transformacin productiva ni a la competitividad
internacional. Este sesgo de la IED termina, por lo tanto, afianzando un proceso nefasto de
reprimarizacin al que ya se ha hecho alusin.
Finalmente, los flujos financieros refuerzan los patrones de concentracin del crecimiento
econmico y el comercio internacional. En efecto, entre 2001 y 2005 los flujos de IED se
concentraron en un 64% en los pases desarrollados (Cuadro No. 5).
Cuadro No. 5
Distribucin mundial de las entradas netas de la inversin extranjera directa en el mundo 1991-2005 (a)
1991-1995 (b)

1996-2000 (b)

2001-2005 (b)

2004

2005 (c)

Total Mundial

231,7

814,1

754,3

695

896,7

Pases desarrollados

148,8

601,2

514,6

414,1

573,2

Estados Unidos

39,3

191,9

97,9

95,9

106,0

Europa

93,2

364,5

377,6

258,2

449,2

20

15 Miembros originales de la Unin Europea

90,5

349,4

369,6

259,2

115,4

Reino Unido

14,9

67,7

80,2

77,6

219,1

10 Miembros de la Unin Europea

14,9

16,6

24,2

27,8

37,7

Pases en desarrollo

80,4

203,2

212,4

243,1

273,5

frica

4,9

9,4

19,6

18,7

28,9

Amrica Latina y el Caribe

22,4

83

65,7

68,9

72,0

Asa y el Pacfico

53,1

110,7

127,2

60,6

60,3

Europa sudoriental y CEI

2,5

9,7

27,1

37,2

40,9

3,2

9,1

12,5

26,1

Federacin Rusa

a/ En el ao 2005 Naciones Unidas instaur una nueva clasificacin neoeconmica de los pases, cuya principal novedad
es la incorporacin de los 10 nuevos miembros de la Unin Europea a la categora de los pases desarrollados y a la
modificacin de los pases. b/ promedios anuales. c/ cifras preliminares. Fuente: Moncayo (2008).

La dinmica concentradora, inestable y regresiva del crecimiento econmico, el comercio y el

financiamiento para el desarrollo no puede generar ms que efectos perversos en los indicadores
de desarrollo social en la regin: la mayor inestabilidad del empleo y los ingresos, la creciente
segmentacin de los mercados laborales en materia de salarios y ubicacin de la mano de obra
calificada y el sostenimiento de niveles elevados de desempleo y concentracin del ingreso, as lo
confirman (Grfica No. 1 y Cuadro No. 6).
Como se observa, la tasa de desempleo es superior a la registrada en 1990 y durante cerca de la
mitad del periodo comprendido entre 1990 y 2008 ha sido superior a dos dgitos. As mismo, en la
ltima dcada la redistribucin del ingreso en la regin ha permanecido prcticamente inalterada,
exhibiendo un Coeficiente de Gini cercano a un promedio de 0.54.
Son estas las consecuencias ms notorias del modelo neoliberal y sus reconfiguraciones en la
regin cul ha sido el camino seguido por Colombia en este contexto? Cul es actualmente la
apuesta de su modelo de desarrollo? Estas cuestiones sern tratadas en la quinta seccin del
documento.
Grfica No. 1

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina.

21

Cuadro No. 6
Amrica Latina ndice de Concentracin de Gini (CEPAL)
Pas/ Ao

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Argentina

...

...

0.542

...

...

0.59

...

0.537

0.524

0.51

...

Bolivia

0.595

...

0.586

...

...

0.614

...

...

...

...

0.565

Brasil

...

...

0.64

...

0.639

...

0.621

0.612

0.613

0.604

0.59

Chile

...

...

...

0.559

...

...

0.55

...

...

0.522

...

Colombia

0.569

...

0.572

...

...

0.569

...

0.577

0.584

...

...

Costa Rica

0.45

...

0.473

...

...

0.488

...

0.478

0.47

0.478

0.484

...

...

...

...

...

...

...

0.513

0.531

0.526

0.54

El Salvador

0.51

...

0.518

...

0.525

...

...

0.493

...

...

...

Guatemala

...

0.56

...

...

...

0.543

...

...

...

0.585

...

Honduras

Ecuador

0.558

...

0.564

...

...

0.588

0.587

...

...

0.605

0.58

Mxico

...

0.539

...

0.542

...

0.514

...

0.516

0.528

0.506

...

Nicaragua

...

0.584

...

...

0.579

...

...

...

0.532

...

...

Panam

0.57

...

0.536

...

...

0.561

...

0.548

0.545

0.54

0.524

Paraguay

...

...

0.565

...

0.57

...

...

0.548

0.536

...

0.539

0.532

...

0.545

...

0.525

...

0.506

0.505

...

...

...

Repblica Dom.

...

...

...

...

...

0.537

...

0.586

0.569

0.578

0.556

Uruguay

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

0.507

...

0.498

...

...

0.5

...

0.47

0.49

0.441

0.427

Per

Venezuela

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina.

1.5.Cul ha sido el camino seguido por Colombia?

Desde la dcada de 1990 en Colombia se ha implementado y profundizado un modelo de
desarrollo basado en la eficiencia microeconmica, la estabilidad macroeconmica, la
internacionalizacin de la economa y la inversin en recursos humanos. El discurso que dio
origen a las reformas neoliberales se ha construido desde la dcada de 1980 y ha sufrido
reconfiguraciones que, aunque intentan responder a los muy desalentadores resultados que ha
producido en materia econmica y social, no han dejado de lado los elementos esenciales que le
brindan identidad, lo cual implica la existencia de intereses econmicos y sociales impulsores de
las premisas bsicas del modelo que, contrario a lo esperado, han exigido la necesidad de una
profundizacin de las reformas en su versin ms ortodoxa.
De acuerdo con Armando Montenegro6 (1995) defensor tradicional de las reformas neoliberales
en Colombia- para la dcada de 1980, el sistema de regulacin econmica en el pas se
6

Armando Montenegro se desempe como Director del Departamento Nacional de Planeacin en el

gobierno de Csar Gaviria (1990-1994) y ha sido un tradicional defensor del modelo de desarrollo
hegemnico. El artculo que aqu se sigue constituye una apologa de las acciones emprendidas durante esa
administracin, tendientes supuestamente, a garantizar el bienestar general en un marco de relativa
independencia gubernamental: Por qu estaba Colombia lista para emprender una reforma econmica
ambiciosa en 1990? Esto fue posible porque el nuevo gobierno estaba equipado con una clara agenda de
22

caracterizaba por la confusin y el desorden que subyaca en relacin con los roles que deban
asumir el sector pblico y el sector privado. Escenarios como el de seguridad y justicia que deban
estar bajo el amparo monoplico del Estado, permitan el ingreso de sectores privados,
propulsores de la violencia, la impunidad y el crimen organizado. As mismo, el Estado
incursionaba en actividades usualmente asignadas al sector privado, dispersando sus energas y
recursos en acciones relacionadas con la inversin en industria, la construccin de hoteles lujosos,
la banca, los puertos, las estaciones de gas y el comercio de bienes agrcolas. En reas en que los
agentes privados y pblicos coexistan, las reglas carecan de claridad, las empresas mixtas eran
objeto de preferencias y tratamientos especiales, se limitaba la competencia y se fomentaban los
poderes de mercado monoplicos y oligoplicos. Tal era el caso del sector bancario, las
telecomunicaciones, el transporte areo y martimo, y la produccin de bienes y servicios, las
loteras, la electricidad y la mayora de servicios pblicos.
La ausencia de lneas divisorias claras entre los roles desempeados por el sector pblico y el
sector privado contina Montenegro- trajo como consecuencia la emergencia de una red de
relaciones de reciprocidad entre ambos sectores asociada con el corporativismo, el elitismo
pluralista, los pactos polticos y el clientelismo; todos ellos modelos de relaciones sociales
conservadoras, tradicionalistas y rgidas que entorpecan la competitividad, la innovacin, la
reforma y el crecimiento econmico.
Desde el discurso hegemnico se insisti en que el modelo de regulacin econmica surgido en
este escenario constitua un caldo de cultivo para el conflicto de intereses, la desigualdad, la falta
de proteccin al consumidor y la consolidacin de un cuerpo regulatorio estatal abultado, dbil e
ineficiente. Este modelo de regulacin se deca- se tradujo en la regulacin excesiva e irracional
de los mercados de capital, trabajo y bienes y servicios; en la inexistencia de regulaciones
tendientes a garantizar competencia, y en la configuracin de instituciones regulatorias dbiles e
incipientes, generadoras de reglas confusas y psimos servicios. Macroeconmicamente, estos
rasgos se tradujeron en una tasa productiva negativa, en la declinacin del crecimiento
econmico, en la inexistencia de estmulos e incentivos para generar una dinmica expansiva del
sector privado y en la instauracin de un escenario de competencia restringida, correspondiente
con el fortalecimiento de oligopolios y monopolios.
Ante este diagnstico el gobierno de Csar Gaviria (1990-1994) abre las puertas para la
implementacin de choque del modelo neoliberal en Colombia, e impulsar medidas tendientes a
configurar un nuevo sistema de regulacin econmica sustentado en:
reforma y con la determinacin y capacidad poltica para conseguirla. Al igual que el liderazgo
gubernamental, otros factores fueron decisivos. Primero, el presidente Csar Gaviria era relativamente libre
de seguir su propia agenda porque haba sido elegido sin compromisos con los poderosos intereses que
usualmente acompaan a los candidatos exitosos en Colombia. De hecho, el candidato Gaviria tom el lugar
del asesinado y muy popular Luis Carlos Galn, y obtuvo la presidencia casi que exclusivamente basado en la
popularidad del movimiento de Galn, sin la obligacin de establecer pactos con empresarios ni lderes
electorales a cambio de apoyo financiero o poltico. Segundo, el presidente y su equipo saba exactamente
qu queran hacer durante su mandato. El candidato y su equipo econmico formularon un plan de reforma
coherente y consistente antes de iniciar su periodo presidencial. Los principales elementos de esta reforma
fueron introducidos simplemente porque el equipo de gobierno crea en ellos. Agentes externos e internos
como la comunidad empresarial o las instituciones multilaterales tuvieron una influencia pequea o
inexistente en la definicin de la plataforma del nuevo gobierno (Montenegro, 1995: 12).
23

1. La desregulacin de vastas reas de la economa, tales como los mercados de capital,

trabajo y bienes y servicios, a fin de brindar mayor competitividad, garantizar la
consolidacin del sector financiero y brindar mayor flexibilidad a las variables
macroeconmicas.
2. La creacin y consolidacin de nuevas instituciones regulatorias destinadas a proteger la
competencia, la estabilidad y salvaguardar al consumidor. Tal es el caso de las Comisiones
Regulatorias de Recursos Pblicos, la Superintendencia de Industria y Comercio, el Banco
Central Autnomo y la Superintendencia de Recursos Pblicos.
De esta manera se definan con claridad los roles del sector pblico y privado, y se adelantaba de
manera simultnea una poltica de desregulacin y fortalecimiento institucional. Pero, cmo se
pudo adelantar un proceso de reforma en un pas dominado por prcticas conservadoras y
tradicionalistas, rgidas y estticas? Para Montenegro (1995), una agenda de reformas bien
definida, unida a la independencia demostrada por el gobierno de Csar Gaviria frente a fuerzas
externas e internas, el sentimiento de necesidad de cambio que posean las mayoras, el apoyo de
lderes empresarios al paquete de reformas, la cada de Muro de Berln, y los cuestionamientos
realizados a las economas centralmente planificadas se conjugaron para materializar los
mencionados arreglos institucionales.
Dichos arreglos institucionales pueden ser comprendidos nicamente dentro del marco general
definido por la reforma constitucional de 1991. En efecto, con la Constitucin de 1991 se
configuraba un radio de accin estatal concentrado en la justicia, la seguridad y los servicios
sociales esenciales; la regulacin estatal fue retirada de aquellos escenarios en que el sector
privado posea un mejor desempeo o produca los bienes y servicios de manera ms eficiente. La
garanta constitucional de la libre competencia y la igualdad de oportunidades permitieron la
expansin del sector privado y la eliminacin de barreras para ingresar y competir en los diversos
sectores de la economa. Esta ampliacin de las potestades del sector privado se materializ en la
esfera econmica a travs de: la apertura al comercio internacional y la inversin extranjera, un
mercado cambiario no restringido, un mercado laboral flexible, la reforma financiera, la
oportunidad de los agentes privados para proveer toda clase de servicios pblicos y la incursin
del sector privado en la prestacin de servicios de transporte areo, frreo, martimo y fluvial.
Paradjicamente, entonces, bajo las pretensiones de edificacin de un Estado social y democrtico
de derecho, se estableci todo el marco institucional que servira de marco jurdico fundamental
para la implementacin del modelo neoliberal en Colombia.
Por su parte, los nuevos mecanismos de regulacin e intervencin estatal se propusieron modelar
y consolidar instituciones destinadas a promover la eficiencia, la libre competencia, la proteccin
al consumidor y el control de precios, cantidades y calidad sobre los monopolios naturales. Tal fue
el caso del Banco Central Independiente, la Superintendencia de Industria y Comercio, y las
superintendencias para los servicios pblicos, los puertos, la seguridad privada y los bancos. De
esta manera se impulsaba el proceso de modernizacin e internacionalizacin de la economa, y se
configuraban mecanismos modernos de diseo de polticas que posteriormente deban ser
reforzados por la mayor apertura econmica y por el imperativo de la estabilidad poltica.

24

Estas pretensiones de estabilidad poltica obligaron a que el reacondicionamiento de la economa

y sociedad colombianas al modelo neoliberal estableciera relaciones directas entre violencia, paz,
crecimiento econmico y reduccin de la pobreza. De acuerdo con el Banco Mundial (1998) era
evidente que el propsito de alcanzar el potencial mximo de desarrollo que posea Colombia,
pasaba por la solucin de problemas que atraviesan y afectan la totalidad de las esferas sociales.
Por ello insista en que la reduccin de la violencia, la construccin de la paz, el mayor crecimiento
econmico y el buen manejo macroeconmico constituan los cimientos principales del desarrollo
econmico y social del pas.
Dentro de este discurso, la violencia era concebida como una restriccin clave para el desarrollo
que requera ser comprendida en todas sus causas, clases y dimensiones. De la construccin de un
entorno estable y pacfico dependa el buen desempeo micro y macro econmico, el incremento
de la productividad y la capacidad del gobierno para reducir la pobreza, la inequidad y la exclusin
de amplios sectores sociales y rurales. En este sentido, se recomendaba:

Brindar prioridad a las polticas econmicas, sociales y participativas que promovieran la

paz y el desarrollo.
Formalizar la creacin de vnculos entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado
como base del dilogo nacional.
Desarrollar la participacin local a fin de garantizar la consolidacin del capital social y la
ciudadana, focalizando la accin en grupos objetivos como la poblacin desplazada, los
desmovilizados y la juventud urbana excluida.
Enfatizar el desarrollo rural, incluyendo la reforma agraria.

El modelo neoliberal se vinculaba a la paz desde una perspectiva desarrollista fundamentada en la

modernizacin y la internacionalizacin de la economa. Desde una lgica claramente
contradictoria, se insisti en que la implementacin del modelo neoliberal ofrecera condiciones
indispensables para el alcance de la paz en el pas; las medidas de ajuste y reforma estructural,
combinadas con polticas sociales orientadas a la compensacin y la inversin en capital humano,
deban ser profundizadas como condicin indispensable para alcanzar la paz social:
Restaurar el balance fiscal, incrementar la competitividad externa, y reducir la tasa de
inflacin son condiciones necesarias para alcanzar tasas de crecimiento ms altas y sostenibles
pero no son suficientes. La apertura al comercio internacional debe ser profundizada para
impulsar el crecimiento de las exportaciones. La mayor eficiencia y efectividad del sector
financiero puede ser alcanzada con la no injerencia del sector pblico en el sector financiero y
bancario y mediante el mejoramiento de la calidad en la supervisin de las instituciones
financieras. La reduccin del alto desempleo requerir reformas estructurales orientadas a
disminuir los costos laborales y a incrementar la flexibilidad del mercado laboral. El
mejoramiento del sistema educativo redundar en la mayor empleabilidad y entrenamiento
de los trabajadores, ofrecer un importante vehculo de movilidad social y ayudar a disminuir
las tensiones sociales contribuyendo a la paz social (Banco Mundial, 1998: 2).

Sin embargo, los propsitos desarrollistas, modernizadores y de alcance de la paz, pasaban por un
objetivo bsico que desenmascaraba los intereses econmicos y polticos detrs del nuevo
rgimen socio-econmico que se implementaba: el buen manejo fiscal. El ajuste fiscal, exigido
vehementemente como condicin fundamental de desarrollo por el capital privado nacional e
25

internacional, constitua la piedra angular del ptimo desempeo econmico. Para el

neoliberalismo es en el terreno fiscal donde residen las posibilidades de disminuir la tasa de
inflacin, reducir las tasas de inters, favorecer la inversin privada y mantener la buena imagen
del pas en los mercados internacionales. El pobre crecimiento econmico del 2.7% que se
registr entre 1996 y 1998, el desempleo que alcanz el 15.8% en 1998, el dficit fiscal del 4.3% en
1997, y el dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos que se aproxim al 6% en 1997,
constituiran problemas superados si el pas brindaba prioridad al buen manejo macroeconmico
mediante el manejo fiscal austero y eficiente en el mediano y el largo plazo. De hecho, la
estrategia de paz del gobierno deba ajustarse a las restricciones impuestas por el ajuste fiscal:
() el restablecimiento de la disciplina fiscal es crucial para la implementacin exitosa de la
estrategia de paz del gobierno, debido a que esta probablemente requiere de sustanciales
recursos pblicos, es necesario que dichos recursos sean financiados en el marco de la
restriccin presupuestaria consistente con la estabilidad macroeconmica (Banco Mundial,
1998: 2).

Debido a que el dficit fiscal era explicado por el incremento en los gastos generales, la
inflexibilidad de las transferencias a los gobiernos locales, los gastos en justicia y defensa, y el
creciente servicio de deuda, el Banco Mundial (1998) lanz las siguientes recomendaciones:

Aumentar la eficiencia en la administracin pblica.

Redefinir las funciones del sector pblico en relacin con las funciones que podran ser
asumidas por el sector privado.
Profundizar el proceso de descentralizacin que implica la reduccin de la administracin
pblica central.
Realizar reformas al rgimen de transferencias que genera presiones sobre los gastos del
gobierno central y desincentiva la consolidacin de los esfuerzos fiscales locales.
Definir con precisin las responsabilidades de los gobiernos locales y sus compromisos con
los ciudadanos a fin de evitar problemas de doble financiacin y favorecer la
racionalizacin del gasto regional del nivel central.
Incrementar la eficiencia en la captacin de impuestos.
Recortar los periodos de transicin para la entrada en vigencia de los nuevos regmenes de
seguridad social.

La utilizacin de la poltica fiscal como instrumento de estabilizacin macroeconmica brindara

ptimos resultados si, igualmente, se estableca una poltica decidida y de choque contra la
inflacin para minimizar la tasa de sacrificio que esta produca en el corto plazo, y si se defina una
estrategia comprehensiva de crecimiento que integrara los esfuerzos fiscales con medidas
destinadas a incrementar la competitividad externa, fortalecer el sector financiero, incentivar la
inversin privada, disminuir los costos laborales, flexibilizar el mercado del trabajo, y aumentar los
recursos destinados a la inversin en recursos humanos.
La totalidad de las polticas implementadas en el campo de la poltica econmica, deba ser
acompaada por elementos de legitimidad sustentados en la transparencia, el control social, la
reforma al aparato judicial, la introduccin de mecanismos comunitarios de resolucin de
conflictos, el mejoramiento del sistema educativo, la inversin en infraestructura y el sector de
energa, y el engranaje adecuado entre las polticas de corto, mediano y largo plazo.
26

Estas iniciativas seran reforzadas durante toda la dcada de 1990. Y las presiones generadas
desde el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para definir los derroteros de las
reformas seran siempre constantes. Sus exigencias trascendan el plano econmico y se
concentraban tambin en los lineamientos asociados a la reforma del Estado, las privatizaciones,
la independencia del poder judicial como medio indispensable para proteger los derechos de
propiedad, el fortalecimiento de la infraestructura fsica, el adiestramiento de la mano de obra, y
la priorizacin del gasto pblico, y la inversin en capital humano.
Restablecer el balance fiscal y reducir la tasa de inflacin son condiciones necesarias para
alcanzar tasas de crecimiento econmico ms altas y sostenibles, pero no son suficientes. La
eficiencia y eficacia del sector financiero pueden ser alcanzadas mediante la reduccin
progresiva de la participacin del sector pblico en los sectores bancario y financiero. La
infraestructura debe ser modernizada y el sistema judicial mejorado. Profundizar la apertura
econmica para las importaciones mejorar, a su vez, la competitividad e impulsar el
crecimiento de las exportaciones. Son necesarias reformas estructurales para reducir los
costos laborales y hacer ms flexible el mercado laboral como aspectos indispensables para
reducir la tasa de desempleo. El mejoramiento del sistema educativo redundar en la mayor
empleabilidad y entrenamiento de los trabajadores, ofrecer un importante vehculo de
movilidad social y ayudar a disminuir las tensiones sociales contribuyendo a la paz social. De
manera ms general, un esfuerzo concertado para reducir los niveles de violencia podra tener
un impacto importante sobre la tasa de crecimiento econmico y en el mejoramiento de la
calidad de vida de todos los colombianos. Sin embargo, la bsqueda de iniciativas de paz por
parte del gobierno implicar demandas adicionales sobre los escasos recursos fiscales, lo cual
exige una estricta priorizacin de los gastos acorde con los recursos disponibles. En todas
estas reas, la eleccin de un nuevo gobierno con un mandato renovado por parte de los
votantes, constituye una nueva oportunidad para que Colombia rompa con el pasado reciente
e ingrese en el siglo XXI con bases ms slidas para el desarrollo econmico y social (Banco
Mundial, 1998: 12).

Con la llegada de lvaro Uribe Vlez al poder (2002-2010), las prescripciones de poltica que las
lites tecnocrticas haban defendido a lo largo de una dcada fueron desplazadas por el carcter
prioritario que asumi la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica que se constituira en el
pilar sobre el cual se desarrollan las dems estrategias con el propsito de generar confianza en
los inversionistas nacionales y extranjeros y lograr mayor crecimiento econmico y bienestar
(Contralora General de La Repblica, 2008: 9). Desde los planes de desarrollo formulados por los
sucesivos gobiernos de lvaro Uribe Vlez se ha insistido en la eficacia de un esquema causal
determinado por la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica:
Seguridad Democrtica Confianza Inversionista Inversin Extranjera Crecimiento Empleo
Bajo esta lgica se esperara que despus de siete aos de implementacin y consolidacin de la
Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica, las condiciones de empleo y seguridad econmica
hubiesen mejorado en el pas. Esto como consecuencia del fortalecimiento de la inversin y del
consecuente impulso al crecimiento econmico. De hecho, desde los primeros aos de gobierno
de Uribe Vlez, se sostuvo que el mayor gasto militar demandado por la Seguridad Democrtica
generara un beneficio neto para la economa colombiana, vinculado a la reduccin de la
destruccin del capital privado y el trabajo, los incrementos en la productividad marginal, el
incremento en el stock de capital, el aumento del producto, el impulso al empleo y el mayor
27

bienestar social (Arias y Ardila, 2003). El cambio discursivo era claro: la Seguridad Democrtica
desplazaba a la visin desarrollista que contemplaba la paz como un producto de las reformas
neoliberales. La mayor Seguridad Democrtica implicara, entonces, una mayor seguridad
econmica y social. Ms all de los vnculos establecidos entre paz y desarrollo, sera la salida
militar al conflicto interno armado la que configurara las condiciones esenciales para ofrecer
confianza al empresariado nacional y extranjero, aumentar la inversin e incrementar la seguridad
econmica y el bienestar. El sector privado, bajo las condiciones de confianza y seguridad
ofrecidas por el Estado, definira el camino hacia una sociedad ms justa e igualitaria.
No obstante, los cambios discursivos y de polticas pblicas en el modelo de desarrollo han estado
determinados por condicionantes externos que han impulsado o retardado las estrategias de
desarrollo discrecionales, planificadas y de largo aliento formuladas en los ltimos 20 aos en
Colombia. Por ejemplo, en la actualidad, la promocin y el fortalecimiento de ciertos sectores y
estrategias dentro del sector primario de la economa colombiana han estado determinados, en
gran parte, por los cambios ocurridos en la economa mundial y por las necesidades e imperativos
del patrn global de acumulacin.
En efecto, la emergencia de nuevas potencias econmicas como China, India, Brasil y Rusia; los
problemas internos y de hegemona internacional que enfrenta Estados Unidos, la reciente crisis
econmica global, las dudas sobre la fortaleza de la Comunidad Econmica Europea y el lmite
ambiental que hoy enfrenta el capitalismo global unido a sus ya conocidas contradicciones
sociales y al carcter prominentemente turbulento de su dimensin econmica- han configurado
un nuevo escenario en el que las presiones por los recursos naturales son crecientes y adquieren,
por lo tanto, un lugar estratgico y protagnico.
No es de extraarse, entonces, que la agenda de desarrollo del pas -plasmada en la Visin
Colombia 2019)- se encuentre ahora fundamentada en una estrategia de especializacin asociada
al sector primario de la economa: hidrocarburos, agrocombustibles, agua, biodiversidad, minera y
posicin geoestratgica de territorio. Todos ellos asociados con las necesidades productivas y de
insumos bsicos de un modelo capitalista global que se reconfigura y que intenta responder a las
contradicciones ambientales, sociales y econmicas que le son inherentes.
() es importante tener claro que Colombia slo se beneficiar de las oportunidades de esta
expansin de la economa mundial si aprovecha plenamente las condiciones, variedad y
situacin geogrfica de su territorio, a la vez que asimila los costos que ste le genera para
proveer ciertos bienes pblicos como gobernabilidad y seguridad. El territorio de Colombia
genera beneficios, pero tambin costos. El modelo econmico debe ser consistente con la
extraordinaria localizacin de Colombia, con sus dos ocanos, sus fronteras, su carcter de
pas ecuatorial intertropical, sus minerales, sus ros y su diversidad climtica. La economa
deber incorporar plenamente y emplear eficientemente todos los recursos con que cuenta el
pas; adems de capital fsico y trabajo, Colombia dispone de recursos naturales como la
tierra, los minerales, la localizacin, el paisaje y el talento humano. La integracin a una
economa mundial en expansin requiere utilizar recursos que histricamente jams se
aprovecharon y emplear de forma eficiente otros, inadecuadamente utilizados, a causa de la
tendencia de la economa nacional a volcarse sobre el pequesimo mercado interno ()
Aprovechadas adecuadamente, las caractersticas del territorio son un gran activo que
Colombia debe aprovechar a plenitud. Pero el territorio que tenemos, con una de las geografas ms abruptas del planeta y con unas fronteras interiores, en gran medida deter-

28

minadas por el hecho de que casi 50% del territorio est an cubierto de bosques, genera
dificultades enormes para la provisin de bienes y servicios pblicos como seguridad y justicia.
Este documento presta por tanto particular atencin a las implicaciones del territorio en la
gobernabilidad, en el medio ambiente y, por supuesto, en la economa y la infraestructura
(Departamento Nacional de Planeacin, 2006: 22-23).

En este contexto, la mayor parte de la inversin extranjera que llega a los pases en vas de
desarrollo es dirigida al sector primario de la economa, profundizando una lgica de
reprimarizacin que, de acuerdo con el discurso que promovi en su momento las reformas de
1990, debera haber sido superada para dar paso a la diversificacin exportadora de mayor valor
agregado y tecnolgico. Para el caso Colombiano, por ejemplo, el sector minero-energtico
representa el 60% del total de ingresos por concepto de exportaciones, y absorbe el 90% del total
de la Inversin Extranjera Directa. Sin embargo, Las crticas a la reprimarizacin son recurrentes y
variadas. Incluyen, por ejemplo, la mayor dependencia en relacin con los mercados externos, el
impulso prcticamente nulo que genera sobre la industrializacin, la inmovilidad de la economa
colombiana en el marco de la estructura de la divisin internacional del trabajo, y el poco empleo en su mayora precario- que generan las actividades vinculadas al sector primario (particularmente
en el sector minero-energtico donde la produccin es predominantemente intensiva en capital
(92%) y muy poco intensiva en trabajo (7%) (Cano, 2010).
Por supuesto, esta tendencia global posee adems lgicas de apalancamiento domsticas que
determinan en la actualidad las estrategias marco de desarrollo econmico en Colombia y las
nuevas configuraciones espaciales en los territorios intensivos en recursos naturales. Dichas
configuraciones espaciales no hacen referencia simplemente al lugar material donde se
desarrollan las relaciones sociales; en realidad, son constitutivas y constituyentes de las nuevas
relaciones sociales con las que se vinculan. Y son claves para explicar procesos sociales tan
complejos como el conflicto armado interno, el desplazamiento forzado, las lgicas de despojo, el
deterioro en el recurso hdrico, la prdida de biodiversidad y los conflictos territoriales que rodean
a cada uno de estos fenmenos. Las lgicas de territorializacindesterritorializacin, los
elementos simblicos que rodean al territorio y las disputas sociales que se generan por su valor
estratgico o cultural, implican la necesidad de un abordaje complejo, que reconozca lo
imperativos globales en que se inscriben dichas dinmicas y las formas como dichos imperativos se
recrean en el marco de un conjunto de relaciones y conflictos sociales complejos, donde la
construccin social de lo espacial adquiere un lugar privilegiado como categora analtica y
metodolgica.
Qu implicaciones sociales, polticas y econmicas tiene para el pas esta dinmica de
reprimarizacin? Qu beneficios puede esperar Colombia en el marco del origen econmico
mundial emergente? Es este un modelo de desarrollo sustentable en el largo plazo? Cmo se
vincula este modelo de desarrollo con los conflictos y disputas que impiden la construccin de la
paz en Colombia? Qu papel ocupa la variable espacial como categora analtica y metodolgica
en la comprensin de estas dinmicas? Es este un modelo de desarrollo que supera los lmites del
modelo implementado desde la dcada de 1990 o simplemente constituye su profundizacin en el
marco de un rgimen de de acumulacin global cambiante? Cules son los impactos
macroeconmicos de la reprimarizacin en el marco del aumento de los precios internacionales de
los bienes bsicos y los mayores flujos de inversin extranjera directa? Son estas las preguntas
que se hace necesario responder de cara a la comprensin de las relaciones que se establecen

29

entre los procesos de reconfiguracin territorial y social en Colombia, y los cambios estructurales
que se observan en la economa mundial contempornea. La indagacin sobre los procesos
sociales, econmicos, espaciales y productivos que se presentan en las regiones del pas y su
vnculo con la economa-mundo, constituye un ejercicio fundamental para comprender las bases
sobre las que se edifica el futuro del pas.
Sin embargo, lejos de responder de una manera consensuada a estas cuestiones, las lites
polticas, econmicas e intelectuales del pas muestran relativos desacuerdos en trminos de las
verdaderas bondades del proceso de reprimarizacin y de la manera como se articulara este
proceso con las lgicas de modernizacin e internacionalizacin de la economa que se han
defendido desde 1990.
La explicacin de esta imposibilidad de consenso pleno entre la lite neoliberal se encuentra en la
tensin que se presenta entre la situacin estructural que ha llevado a la acelerada
reprimarizacin de la economa colombiana (asociada con el patrn de acumulacin
contemporneo, la situacin geoestratgica del pas y su riqueza en tierras, agua, minerales y
biodiversidad), y las pretensiones discrecionales de corte eminentemente tecnocrtico- que
intentan forjar las condiciones necesarias y suficientes para que el pas aproveche las ventajas
ofrecidas por la sociedad del conocimiento mediante un modelo de internacionalizacin basado
en los pilares de la competitividad, el cambio tcnico, la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Es
en este marco de consensos y tensiones en que se disean los horizontes de la agenda legislativa,
el plan de desarrollo y las polticas pblicas sectoriales en el gobierno de Juan Manuel Santos
(2010-2014). Estos temas sern retomados en la tercera seccin del documento.
A continuacin se presentar la manera como los pilares bsicos del modelo de desarrollo
anteriormente caracterizado se convierten en restricciones fundamentales para resolver los
dilemas de la cuestin social en Colombia. Se insistir, por lo tanto, en que un modelo de inclusin
e integracin social basado en el ejercicio universal e incondicional de los derechos y en el diseo
de polticas diferenciales que reconozcan las diversas trayectorias de la exclusin, es
impracticable bajo un modelo de desarrollo que tiene como soporte los dogmas incuestionables
de la estabilidad macroeconmica, la eficiencia microeconmica, la internacionalizacin de las
economas y la inversin en recursos humanos. Quedar claro, entonces, que la bsqueda de
salidas a la nueva cuestin social pierde significado si los postulados bsicos del Consenso de
Washington no son cuestionados y dejados de lado.

30

II.
La Cuestin Social en Colombia: Un Panorama General
2.1.El Consenso de Washington y la nueva cuestin social
La sociedad premoderna fue caracterizada por modelos localizados de proteccin y seguridad
social. El entorno de la comunidad y las obligaciones y compromisos jerrquicos sirvieron de
sustento para estrechar lazos de pertenencia y dependencia que permitieron la gestin colectiva
de riesgos asociados a la enfermedad, el hambre y la guerra. Con el advenimiento de la
modernidad, se consider al poder estatal como fuente de proteccin, paz, seguridad y, en ltima
instancia, libertad. El liberalismo celebraba la supuesta independencia del hombre trabajador y
propietario de s mismo y sus bienes. En este ideario, la fuente de proteccin del individuo era la
propiedad, concebida en un sentido amplio: vida, libertades y posesiones.
El Estado liberal tena como objetivo, entonces, reprimir a todos aquellos que intentaran o
lograran vulnerar la propiedad. As, el imaginario liberal pretende asegurar a la vez la
proteccin civil de los individuos fundada en el Estado de derecho y su proteccin social fundada
en la propiedad privada. En efecto, la propiedad es la institucin social por excelencia, en el
sentido de que cumple con la funcin esencial de salvaguardar la independencia de los individuos
y de asegurarle contra los riesgos de la existencia (Castel, 2004: 27). En este sentido, la
propiedad, al garantizar la autoproteccin de los individuos, hace intil o innecesario lo social.
Posteriormente, con el desarrollo de las fuerzas capitalistas se hizo necesario reconocer que la
inseguridad social impide igualmente la materializacin de la independencia individual. A la
pregunta por resolver los problemas de la seguridad civil, se uni la cuestin de la garanta de la
libertad para aquellos individuos separados de la propiedad; es decir la pregunta por *aquella+
multitud inmensa de instrumentos bpedos sin libertad, sin moralidad, que no poseen ms que
manos poco gananciosas y un alma absorbida *por las preocupaciones de la supervivencia+
(Castel, 2004: 37). Con ello, surgi la crtica a la propiedad como fuente de derechos y proteccin.
Como respuesta surgi la solucin de establecer vnculos directos entre la proteccin, los derechos
y el trabajo: el empleo, con sus connotaciones ntegras de seguridad, garantizara el camino a la
ciudadana social, el acceso a la propiedad y el disfrute de los derechos. El principio contributivo
haba sido instituido como base de la propiedad, la seguridad y la proteccin. Las bases para el
desarrollo del Estado social haban sido adecuadas.
Una sociedad salarial no es solamente una sociedad en la cual la mayora de la poblacin
activa es asalariada. Se trata sobre todo de una sociedad en la que la inmensa mayora de la
poblacin accede a la ciudadana social en primer lugar a partir de la consolidacin del
estatuto del trabajo (Castel, 2004: 42).

Ms an,
El desarrollo del Estado social es estrictamente coextensivo a la expansin de las
protecciones. El Estado en su rol social opera esencialmente como un reductor de riesgos.

31

Por intermediacin de las obligaciones que impone y garantiza por ley, llegamos as a que el
Estado es l mismo un vasto seguro (Castel, 2004: 44).

Las bases de este modelo de ciudadana social se encontraban ancladas en dos factores sociales
complementarios: i) el crecimiento econmico sostenido, el empleo y la posibilidad de anticipar
trayectorias de movilidad social ascendentes generacionales e intergeneracionales, y ii) la
adquisicin de protecciones sociales a travs de la inscripcin de los individuos en colectivos de
corte estatal, partidista, sindical, familiar, barrial o de clase. No obstante, ambos aspectos se
dislocarn en el contexto de una sociedad caracterizada por el desempleo, la informalidad, la
volatilidad econmica, la turbulencia financiera y la individualizacin del riesgo. Las bases del
modelo de la ciudadana social son destrozadas por nuevas lgicas de vulnerabilidad social.
En el caso de Amrica Latina, la nueva vulnerabilidad social se relaciona fundamentalmente con la
prdida de centralidad del trabajo y la debilidad de los mecanismos neoliberales de proteccin
social promovidos en Amrica Latina en el marco del Consenso de Washington. En este contexto,
los derechos de propiedad (derechos del capital) han sido sacralizados por encima de los
derechos de ciudadana, y las vas de integracin social han sido limitadas a mecanismos de
solucin mercantil en un contexto de mercados laborales flexibles, competitividad y
preponderancia de las metas de estabilidad macroeconmica. Dentro de las obligaciones del
Estado, la seguridad se restringe ahora, nuevamente, a su connotacin civil. Y se desconoce su
dimensin social:
El supuesto nuevo rol del Estado sera velar por el orden legal, que diera certidumbre y
seguridad, defendiendo los derechos de propiedad, olvidando tambin que la otra cara de la
certidumbre se genera mediante el establecimiento de medidas positivas para la distribucin
de la renta, as como para la puesta en marcha de los servicios colectivos (Vite, 2007: 128).

La contradiccin es evidente. En el mundo contemporneo la inseguridad social y la inseguridad

civil se superponen y alimentan recprocamente (Castel, 2004: 69). Es este el escenario en que
surgen nuevas formas de exclusin, marginacin pobreza, estigmatizacin, resentimiento y
represin. El trnsito desde un Estado Social hacia un nuevo Estado de la Seguridad, es
esencialmente contradictorio:
Un Estado puramente dedicado a la seguridad se condena a ahondar una contradiccin entre
el ejercicio de una autoridad sin fisuras, al restaurar la figura del Estado gendarme para
garantizar la seguridad civil, y un laxismo frente a las consecuencias de un liberalismo
econmico que alimenta la inseguridad social. Semejante respuesta no podra ser viable salvo
si seguridad civil y seguridad social constituyeran dos esferas separadas, lo cual
evidentemente no es cierto (Castel, 2004: 74).

El repliegue de las dimensiones sociales de la seguridad en el marco del modelo neoliberal obliga a
repensar la cuestin social ms all de las aoranzas de viejos modelos de proteccin, y exige
avanzar hacia una refundacin de lo social sustentada en nuevos conceptos de ciudadana y
proteccin social. Hoy es necesario examinar nuevos mecanismos de solidaridad social en el
marco de una concepcin de derechos sociales renovada. El concepto tradicional de la seguridad

32

social, considerado como derecho lmite7, y el papel pasivo caracterstico de un Estado

compensatorio y basado en las indemnizaciones, deben ser trascendidos por un concepto de
proteccin social sustentado en formas activas de inclusin e integracin social basadas en el
ejercicio universal e incondicional de los derechos y en el diseo de polticas diferenciales que
reconozcan la diversidad de las trayectorias de la exclusin8.
El progreso social fue identificado durante mucho tiempo de manera simple con la reduccin
de las desigualdades econmicas. Sin duda, la igualdad sigue siendo siempre un valor cardinal,
pero se enriqueci y se complejiz. Al programa de una redistribucin entre clases
estadsticas de ingreso se agregan hoy otros objetivos. Es preciso adoptar una visin ms
exigente de la igualdad que tenga en cuenta otros factores de diferenciacin entre los
hombres y las mujeres: los datos generacionales, las desventajas de la naturaleza, las
trayectorias personales. Este paso a una forma compleja de la igualdad se acompaa con un
enfoque ampliado de la equidad () Ya no puede concebirse la universalidad segn las nicas
especies de la regla general y el subsidio uniforme. Siempre llega un momento en que la regla
se vuelve inoperante, en que es preciso escoger entre hombres, tomar en cuenta
comportamientos y situaciones. La deuda social no slo se expresa a travs de trasferencias
organizadas y los procedimientos estandarizados. Tambin asume necesariamente la forma
de un deber individual frente a personas particulares (Rosanvallon, 2007: 214).

El repensar la cuestin social bajo estos preceptos implica el fortalecimiento de una cultura
poltica defensora de la poltica social no como una caridad o un favor que se hace, ni siquiera
como un derecho que es legtimo exigir, sino como un elemento que define y constituye a la
ciudadana.
No obstante, ms all de pensar el proceso de refundacin de lo social desde un plano filosfico y
normativo, es necesario tambin identificar las causas estructurales y los modelos de desarrollo
que han llevado a una crisis de lo social y, como ya se ha mencionado, a un repliegue del Estado
social en el marco del fortalecimiento de un Estado de la seguridad civil y poltica.
Cules son las causas estructurales de este nuevo perfil de lo social? Gran parte de los factores
explicativos de este nuevo perfil del riesgo se encuentran en elecciones econmicas y polticas
cuyas responsabilidades es posible establecer. La explotacin salvaje del planeta en el nuevo
patrn de acumulacin global, el rgimen neoliberal inspirado en las tesis del Consenso de
Washington, y la profundizacin del proceso de financiarizacin, pueden ser sealados como
responsables directos del nuevo perfil de la vulnerabilidad social.

En el marco de las revoluciones burguesas el derecho a la asistencia como un derecho lmite, en el doble
sentido de que estimaban que se encontraba en el lmite de lo que poda ser garantizado por una regla
automtica y que era de alcance limitado, no teniendo ms que un carcter residual, casi temporario
(Rosanvallon, 2007:22).
8
No tiene ningn sentido tratar de aprehender a los excluidos como una categora. Lo que hay que tomar
en cuenta son los procesos de exclusin () Lo importante es, en primer lugar, analizar con claridad la
naturaleza de las trayectorias que conducen a situaciones de exclusin, en tanto estas son cada vez ms las
resultantes de un proceso particular. De donde surge, por lo dems, la nueva importancia de las nociones
de precariedad y vulnerabilidad (Rosanvallon, 2007: 194).
33

Especficamente, por ejemplo, desde la perspectiva neoliberal del Consenso de Washington, el

modelo de proteccin social deba estar sometido a los imperativos de la austeridad fiscal y el
fortalecimiento de los mercados de capital:
() la reforma buscaba ajustar el sistema de proteccin social al rgimen de acumulacin de
dominacin financiera y a la mayor articulacin al mercado mundial en el marco de la
globalizacin (Rodrguez, 2005: 187).

Los dogmas de estabilidad macroeconmica, eficiencia microeconmica, internacionalizacin de

las economas e inversin en recursos humanos definieron los derroteros de un modelo de
proteccin social inspirado en los principios de desregulacin, privatizacin, autofinanciacin,
flexibilizacin de los mercados laborales y priorizacin del gasto pblico en sectores que ofrecieran
altos rendimientos econmicos (atencin bsica en salud, salud pblica, educacin primaria e
infraestructura).
En el caso de Colombia la reforma al sistema de seguridad social caracteriz por los siguientes
aspectos:
a) en materia de pensiones, puso a competir a los fondos privados con el sistema de prima
media; b) en salud, se acogi el modelo de pluralismo estructurado, que combina el
aseguramiento basado en la relacin salarial (rgimen contributivo), los subsidios a la
demanda para la poblacin pobre (rgimen subsidiado) y una franja de poblacin, los
vinculados, que est por fuera del aseguramiento y es financiada con los recursos de oferta; c)
los riesgos profesionales dejaron de ser administrados por las EPS diseadas para la atencin
en salud y se trasladaron a las ARP, lo que anul la obligacin de cotizar al ISS por este
concepto y rompi la unidad de los seguros econmicos (Rodrguez, 2005: 193).

En esta perspectiva, la Ley 100 de 1993 buscaba incrementar las tasas de ahorro en la economa a
travs del incremento individual en los aportes, fortalecer los mercados de capitales, aumentar los
niveles de inversin, favorecer la transparencia del sistema sin la injerencia de las distorsiones
polticas e impulsar un modelo de crecimiento econmico tendiente al pleno empleo. No
obstante, el resultado ha sido la concentracin y el fortalecimiento de los poderes polticos y de
mercado:
Los grupos econmicos colombianos estaban interesados en que se privatizara el sistema de
seguridad social. Y, una vez que el Estado permiti la creacin de los Fondos Privados de
Pensiones, de las ARP y las Empresas Promotoras de Salud, el capital monoplico invirti
grandes sumas en estos negocios. En julio de 2003, el portafolio de las Administradoras de
Fondos de Pensiones (AFP) ascenda a 18,4 billones de pesos. Los movimientos de capital
financiero internacional propiciaron la consolidacin de cuatro grandes grupos de
inversionistas en el mercado colombiano de pensiones: 1) el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria
(BBVA), que fusion las AFP Horizonte y Colpatria y posee el 18,5% del valor total de los
fondos; 2) el Grupo Santander, que fusion las AFP Davivir y Colmena, con el 12,7%; 3) el
grupo colombiano Aval que controla la AFP Porvenir, con el 27,2%; y 4) el Grupo empresarial
antioqueo, que controla la AFP Proteccin, con el 23,2%. La AFP Colfondos, con el 15,4%,
est bajo el control del grupo estadounidense Citibank, que posee del 80% de este fondo
privado (Rodrguez, 2005: 193).

34

El sistema experiment un temprano proceso de monopolizacin. Slo hay seis AFP, tres EPS
controlan el 52% de la afiliacin, cuatro ARS el 30%, y tres ARP absorben el 59% de los
ingresos. Hay una fuerte imbricacin entre el negocio del aseguramiento y los grupos
econmicos, y entre la representacin poltica de los barones electorales, los grupos armados
y el rgimen subsidiado (Rodrguez, 2005: 226).

La prioridad de los criterios de rentabilidad manifiesta su efecto nocivo si se examinan los

impactos de la Ley 100 en materia de cobertura, acceso y calidad. Aunque la cobertura en salud
ha aumentado, esto ha sido debido a la mayor extensin del rgimen subsidiado. Esto explica las
inequidades en acceso y calidad presentes en el sistema, pues ambos aspectos son superiores en
el rgimen contributivo. Tanto en el tema pensional como en el de riesgos profesionales, la
cobertura se ha estancado y se extiende nicamente al 15% y al 41% de los trabajadores,
respectivamente. Con la Ley 100 el sistema de pensiones qued profundamente articulado a la
dinmica del mercado laboral, lo cual implica su conexin directa con la inestabilidad caracterstica
del crecimiento econmico. Por su parte, el sistema de riesgos profesionales, al privatizarse y al
desarticularse de la salud y las pensiones, ha terminado por excluir a los trabajadores informales y
por cuenta propia debido a que la afiliacin a este sistema est a cargo de los empleadores. Los
servicios que tradicionalmente eran asumidos por el sistema de riesgos profesionales han sido
asumidos por el rgimen subsidiado de salud, lo cual ha generado una presin financiera que
limita las posibilidades de ampliacin de cobertura en este ltimo.
Es claro, entonces, que la contradiccin a la que se asiste en la actualidad, en trminos de la
sacralizacin de los derechos de propiedad (derechos del capital) por encima de los derechos de
ciudadana, y del resurgimiento de un Estado de la seguridad primordialmente poltica y civil, que
desconoce lo social, conlleva a un replanteamiento de las bases filosficas y normativas del
concepto de ciudadana y tambin, a un cambio radical en el modelo de desarrollo y las polticas
pblicas que lo materializan. En efecto, un modelo de inclusin e integracin social basado en el
ejercicio universal e incondicional de los derechos y en el diseo de polticas diferenciales que
reconozcan la diversidad de las trayectorias de la exclusin, es impracticable bajo un modelo de
desarrollo que tiene como soporte los dogmas incuestionables de la estabilidad macroeconmica,
la eficiencia microeconmica, la internacionalizacin de las economas y la inversin en recursos
humanos. La bsqueda de salidas a la nueva cuestin social pierde significado si los postulados
bsicos del Consenso de Washington no son cuestionados y dejados de lado.
A continuacin se presentar un panorama general de la cuestin social en Colombia. En primera
instancia, se sealar la manera como los pilares bsicos del modelo neoliberal definen los
contornos de un modelo de poltica social remedial y asistencialista, orientado a la contencin
social en el marco de las garantas de acumulacin capitalista. Posteriormente, se aborda la
manera como desde el punto de vista de las polticas gubernamentales se ha brindado prioridad a
la seguridad poltica y civil particularmente en la ltima dcada con la poltica de Seguridad
Democrtica- y los resultados que esta apuesta ha generado sobre los niveles de seguridad
econmica, pobreza e indigencia en la ltima dcada. Con esto se pretenden sealar los rasgos
estructurales que en los ltimos 20 aos han determinado los lmites y alcances de poltica social
en Colombia y el carcter blico-asistencial que ha adquirido el Estado colombiano en este lapso
de tiempo. Este escenario constituye el antecedente histrico ms prximo sobre el que se
edifican las apuestas sociales del gobierno de Juan Manuel Santos 2010-2014.

35

2.2.El modelo neoliberal de la poltica social

Las disposiciones de poltica precisadas en el marco del Consenso de Washington, pueden ser
definidas desde la perspectiva ms general de la lucha contra la pobreza9. Esta perspectiva ha
sido defendida sistemticamente por el Banco Mundial (2000), y ha tomado como fundamento las
siguientes premisas:

Oportunidad. Ampliar la oportunidad econmica para los pobres estimulando el

crecimiento general y multiplicando sus activos y la rentabilidad de los mismos. Para ello
se requiere: estimular eficazmente la inversin privada, expandir los mercados
internacionales, multiplicar los activos de los pobres, corregir las desigualdades por motivo
de raza, sexo, etnia o extraccin social y llevar infraestructura y conocimientos a las zonas
pobres rurales y urbanas.

Empoderamiento. Fortalecer la participacin de los pobres en el proceso poltico y la toma

de decisiones locales, aumentando la responsabilidad y atencin de las instituciones
estatales. Para ello se requiere: establecer bases polticas y jurdicas para un desarrollo
basado en la integracin y la participacin directa, crear administraciones pblicas que
fomenten el crecimiento y la equidad, promover la descentralizacin y formas
comunitarias de desarrollo, fomentar la equidad entre hombres y mujeres.

Seguridad. Reducir la vulnerabilidad de las personas pobres frente a la mala salud, las crisis
econmicas, los desastres naturales y la violencia. Para ello se requiere: introducir
sistemas eficaces de proteccin social, formular planteamientos que ayuden a los pobres a
gestionar los riesgos, disear programas nacionales de prevencin, preparacin y
respuesta a crisis financieras y naturales, establecer mecanismos efectivos de accin
frente a conflictos civiles.

La definicin de este marco no significa, sin embargo, la existencia de una verdadera poltica
social, pues las causas estructurales de la pobreza se mantienen inalteradas y las polticas
implementadas resultan evidentemente limitadas dado su carcter compensatorio y remedial.
Esta diferenciacin es clave para avanzar en la definicin de nuevos contornos para la poltica
social:
() las polticas de lucha contra la pobreza pueden ser definidas como polticas de
compensacin parcial del fracaso de las polticas sociales; esto es, por no atacar las causas
sociales de la pobreza, estas polticas reproducen permanentemente las condiciones que las
generan. Esta distincin entre la lucha contra la pobreza y la lucha contra sus causas sociales
9

Esta perspectiva contrasta abiertamente con la defendida por el Observatorio Nacional de Paz. En efecto,
aunque se reconoce que son abundantes las evidencias de la relacin entre expresiones del conflicto y
algunas estrategias de desarrollo que no resuelven la pobreza, para el Observatorio, el conflicto y la
violencia en Colombia estn muy relacionados con la forma como diferentes grupos de lite -asociados con
grupos ilegales- se apropian de los recursos en los territorios y producen la riqueza, y no a la existencia de la
pobreza en s misma. Por lo tanto, las polticas de combate a la pobreza constituyen mecanismos que
desconocen la necesidad de intervenir en las dinmicas de generacin y distribucin de la riqueza, y se
concentran en la correccin superficial y compensatoria de lo que las relaciones de poder all presentes han
determinado.
36

(las que se pueden agrupar bajo el trmino de vulnerabilidad) constituye el fundamento de

las polticas sociales modernas (Lautier, 2005: 95).

La razn fundamental por la cual la poltica social neoliberal no ataca las causas estructurales de la
pobreza, la exclusin y la marginacin es porque los contornos de dicho modelo de poltica social
estn determinados por los rasgos estructurales que le brindan identidad al modelo neoliberal
como un todo. Como ya se ha mencionado el neoliberalismo ha sustentado su modelo de
desarrollo econmico y social en los pilares de la estabilidad macroeconmica, la
internacionalizacin de la economa, la eficiencia microeconmica y la inversin en recursos
humanos. Cada uno de estos pilares define elementos especficos de los alcances y lmites de la
poltica social. Y las dimensiones de oportunidad, empoderamiento y seguridad que componen la
apuesta de la lucha contra la pobreza han sido configuradas de acuerdo con los pilares que
sostienen el modelo como un todo. A continuacin se demostrar cmo cada uno de los pilares
del modelo neoliberal define los contornos de un modelo neoliberal de la poltica social restringido
desde el punto de vista de las apuestas de ciudadana, integracin social y reconocimiento de las
diversas trayectorias de exclusin que fueron anteriormente expuestas.

2.3.Estabilidad macroeconmica
vulnerabilidad social

internacionalizacin:

volatilidad

econmica

La ventaja de establecer un vnculo directo entre el rgimen de acumulacin y los sistemas de

proteccin social consiste en consolidar una visin estructural que considere los efectos generados
por las prescripciones realizadas desde el Consenso de Washington de 1990. El proceso de
financiarizacin que ha acompaado esta nueva fase de acumulacin capitalista permea toda la
estructura de la poltica social y establece una relacin estrecha entre volatilidad econmica y
vulnerabilidad social. Particularmente, es el precepto de la estabilidad macroeconmica el que
explica dicha relacin, pues la formulacin de polticas orientadas al cumplimiento de metas
antiinflacionarias y de austeridad fiscal le ha quitado a la poltica econmica la posibilidad de
minimizar la volatilidad del crecimiento a travs de acciones contracclicas.
Este hecho justifica la demanda por una macroeconoma virtuosa: el anlisis keynesiano mostr
la importancia de la poltica monetaria para ganar en el nivel macroeconmico la apuesta poltica
por la promocin de la universalidad de los derechos sociales a travs del pleno empleo y el
fortalecimiento de la demanda interna. Esta importante contribucin ha sido negada del todo en
Amrica Latina, y ha generado impactos negativos al romper el vnculo directo que debe
establecerse entre la poltica social y las polticas fiscal y monetaria:
La actual situacin de Amrica Latina (su financiarizacin y su apertura) lleva a que,
contrariamente a las dcadas de 1940 y 1950, las polticas de reduccin de la pobreza pasen
de manera privilegiada por la poltica monetaria. Si el problema de la pobreza se plantea ante
todo como un problema poltico, la principal cuestin que se plantea a la poltica monetaria se
invierte: no es la de reducir las necesidades de financiacin que, al disminuir su costo, dara al
Estado los recursos fiscales para lograr que el crecimiento sea ms distributivo, sino, al
contrario, la de un reparto de la riqueza derivado de la restriccin que hace recaer la
necesidad de financiacin externa sobre la poltica monetaria. ste reparto redujo el potencial
de crecimiento jalonado por la demanda domstica sin permitir, no obstante, un crecimiento
37

jalonado por las exportaciones. El peso de la poltica monetaria en la distribucin desde los
aos setenta en Amrica Latina, por el efecto de la tasa de inters y de la tasa de cambio sobre
el sistema de precios y la asignacin de los recursos, vuelve a plantear el problema de la
pobreza como obstculo para el crecimiento, lo que significa que su relacin con los mercados
financieros va ms all del problema de la sostenibilidad de la deuda () supone asignar a la
poltica monetaria un objetivo de gasto pblico que sostenga una poltica de oferta as como el
objetivo de asegurar una financiacin endgena de la economa. Esta visin keynesiana
vuelve a poner a la distribucin en el centro de la poltica macroeconmica y a poner en el
orden del da el cuestionamiento del vnculo entre el desequilibrio externo y la concentracin
del ingreso que nutri el debate de los primeros estructuralistas () La apuesta neoliberal de
un crecimiento financiado con ahorro externo y jalonado por las exportaciones ha fracasado y
llevado a la vulnerabilidad financiera. La prdida de credibilidad de la poltica monetaria va de
la mano con la ilegitimidad de sus efectos sobre la distribucin del ingreso (Rodrguez, 2005:
29).

De hecho, la restriccin que la liberalizacin de los mercados financieros impone sobre el gasto
pblico social limita la accin de la poltica social independientemente de si est inspirada en
modelos de subsidio-oferta o subsidio-demanda, o si privilegia criterios universalistas o
focalizados: La entrada de capitales externos conduce a la revaluacin de la moneda nacional. La
balanza comercial se vuelve deficitaria. El empleo y la produccin caen. La capacidad tributaria
disminuye y el dficit fiscal aumenta. La necesidad de recursos obliga a emitir bonos de deuda
pblica. Las tasas de inters suben y el costo fiscal de la deuda crece. Las necesidades de
financiacin llevan a que el gobierno eche mano de todo tipo de recursos, incluyendo los
destinados a los gastos sociales. De esta manera, la financiacin de la deuda termina quitndole
los recursos a la salud y a la educacin (Gonzlez, 2005: 21).
A la frrea limitacin impuesta a la poltica econmica en trminos de su formulacin contracclica,
se une el problema del crecimiento inestable, lo cual profundiza la vulnerabilidad e imposibilita
una reduccin sostenida de la pobreza debido a su notable persistencia en los momentos de
expansin econmica, y al efecto negativo ms que proporcional atribuido a la volatilidad del
crecimiento:
Se podra pensar que el nico efecto de los perodos de crisis consiste en reducir el promedio
de la tasa de crecimiento, de modo que la disminucin de la pobreza es menor de la que se
habra logrado con un crecimiento ms elevado. Esto es un error. La fluctuacin del PIB no
induce una fluctuacin inversa de la pobreza. Cuando el crecimiento disminuye, los pobres se
ven afectados de manera ms que proporcional por esta disminucin; y cuando el crecimiento
aumenta, el nivel de pobreza se mantiene estable, cuando no empeora, durante un perodo
ms o menos largo () Este fenmeno de histresis se explica esencialmente por la
acentuacin de las desigualdades durante la crisis, cuyos efectos se multiplican ms que en los
pases desarrollados debido al bajo nivel de cobertura social de gran parte de la poblacin.
Los servicios pblicos, entre ellos la educacin y la salud, se ven particularmente afectados por
la reduccin del gasto que se decide con el fin de recuperar el equilibrio presupuestario ()
Todos estos factores disminuyen, en ciertos casos de manera irreversible, la capacidad de salir
de la pobreza una vez iniciada la recuperacin econmica (Salama, 2005: 43).

La preocupacin por la definicin de instrumentos que suavicen el ciclo econmico inducen,

necesariamente, a cuestionar el modelo de desarrollo hegemnico y a proponer cambios en las
estructuras econmicas que determinan la pobreza mediante el rechazo de las recetas que

38

encuentran en la tasa de inters el nico medio para regular el mercado monetario, y que
defienden la austeridad y el equilibrio presupuestal como el nico indicador de una poltica fiscal
sana. De no ser definidas medidas de poltica econmica que minimicen el ciclo y que
favorezcan, igualmente, la formulacin e implementacin de modelos de poltica social exentos de
ser afectados por el carcter voltil del crecimiento, ser imposible remover las causas econmicas
estructurales que explican la pobreza. El manejo no procclico de la poltica econmica y social
constituye, entonces, el imperativo de una reforma a los sistemas de proteccin social en Amrica
Latina.
El origen macroeconmico de la pobreza que hasta aqu se ha sealado, torna ilusoria la
pretensin de resolver el problema mediante simples intervenciones focalizadas sobre grupos
seleccionados. Ms an, las salidas neoinstitucionalistas propuestas en el marco del Consenso
Ampliado o del Posconsenso de Washington para proteger a las economas del ciclo y de los
efectos perversos de la inestabilidad financiera resultan poco pertinentes debido a su base
eminentemente microeconmica y prudencial:
*El Posconsenso+ no se trata de un cuestionamiento de la poltica econmica, sino de dotarse
de lo medios para disminuir los efectos procclicos de la inestabilidad financiera, entendiendo
que los mismos reducen los efectos de la apertura econmica sobre el crecimiento y las
oportunidades de ingresos de los ms pobres. La filosofa de este tipo de intervencin es, ante
todo, de orden prudencial (Lautier, 2005: 76).

Es claro entonces cmo los pilares de la estabilidad macroeconmica y la internacionalizacin

lesionan las posibilidades de avanzar hacia un modelo de proteccin y poltica social garante de los
derechos. La volatilidad econmica es sinnimo de vulnerabilidad social. Sin embargo, los
debates que histricamente se han presentado alrededor de los sistemas de proteccin social han
subrayado la necesidad del pleno empleo de calidad como elemento fundamental para la
consolidacin de un sistema de proteccin social universalista, igualitario y solidario. Recurdese
que la sociedad salarial es sobre todo una sociedad en la que la inmensa mayora de la poblacin
accede a la ciudadana social a partir, bsicamente, de la consolidacin del estatuto del trabajo.
Lamentablemente, otro de los dogmas del modelo neoliberal (la eficiencia microeconmica)
desconoce esta condicin y, mediante procesos de flexibilizacin y precarizacin de los mercados
laborales y el mundo del trabajo, rompe con una condicin imprescindible para la superacin de
los modelos asistencialistas de lucha contra la pobreza.
Pleno empleo y materializacin de los derechos econmicos, sociales y culturales: son estos los
elementos a conjugar de cara a la construccin de un rgimen de bienestar garante de los
derechos y la integracin social a travs de la reivindicacin de la condicin de ciudadana como
fundamento esencial de la poltica social.
() el derecho al trabajo, adems de estar consagrado constitucionalmente, es una
fuente de identidad, de sentido, de pertenencia, de reconocimiento y por supuesto de
generacin de ingresos. Si se trata de construir ciudadana y, por tanto, autonoma en
el ejercicio de los derechos, es clara la prioridad del derecho al trabajo para lograrla,
adems de que la obtencin de ingresos dignos contribuye a la sostenibilidad de los
logros sociales (Corredor, 2010: 83).

39

Este vnculo profundo es quebrado, entonces, por el imperativo neoliberal de la eficiencia

microeconmica.
2.4.Eficiencia microeconmica y pleno empleo de calidad
El contexto general caracterizado por la disminucin de la intervencin del Estado en el
funcionamiento de los mercados, y por la creciente integracin mundial del comercio, los flujos de
capital y el intercambio de informacin y tecnologa, ha generado enormes repercusiones sobre
los salarios y el mundo del trabajo. No obstante, de acuerdo con el neoliberalismo, el aumento de
las exportaciones, el crecimiento de las inversiones extranjeras directas y la prudencia
macroeconmica permitirn el aumento del empleo y los ingresos de los trabajadores: el temor
de que el aumento del comercio y las inversiones internacionales y la disminucin de la
intervencin estatal constituyen una amenaza para las perspectivas del empleo en general es
infundado (Banco Mundial, 1995: 2).
Ms aun, dentro del modelo de desarrollo hegemnico se espera que las reformas econmicas
beneficien a los trabajadores en la medida en que los Estados abandonen la planificacin
centralizada y el proteccionismo a favor de un sistema de mercado y de una mayor apertura en sus
relaciones comerciales. La orientacin hacia procesos de desarrollo con orientacin de mercado
estimula la inversin en capital fsico, la consecucin de nuevas tecnologas y la mayor formacin
profesional. El aumento de las exportaciones, el crecimiento de la inversin extranjera y, en
general, polticas estructurales y macroeconmicas acertadas generan una mayor productividad
para crear empleos competitivos y mejor remunerados. Para el neoliberalismo, la clave de este
crculo virtuoso se encuentra en la remocin de las rigideces y distorsiones en el mercado del
trabajo, y en la aplicacin de medidas de flexibilizacin laboral en un contexto de incrementos
permanentes en la productividad de la fuerza de trabajo.
No obstante, esta apuesta profundiza un problema fundamental de las sociedades
latinoamericanas: la debilidad y las formas de extensin de las relaciones salariales formales
impide la construccin de regmenes de proteccin social solidarios y universalistas.
Histricamente, el modelo de asalaramiento en Amrica Latina y Colombia no ha promovido el
establecimiento de vnculos claros entre el trabajo y los derechos sociales (Rodrguez, 2006). Hoy,
con la implementacin de las polticas neoliberales de eficiencia microeconmica se profundiza
esta debilidad estructural y se afianza un fenmeno de encierro en circuitos de movilidad
horizontal, clausurados y excluyentes, al interior de empleos estables o empleos precarios10.
10

El trabajo pleno y el trabajo precario pueden ser diferenciados as: el trabajo pleno es un trabajo de
tiempo completo, para un solo e identificable empleador, por tiempo indeterminado, realizado en el
domicilio del empleador, generalmente protegido por la legislacin laboral y la seguridad social. Son
precarios los empleos que se aparten de alguna de dichas caractersticas. Igualmente, es posible distinguir
cuatro vertientes de la precarizacin con sus respectivos aspectos caractersticos: Inestabilidad: ausencia de
contrato, contratos temporales, efectos sobre sectores vulnerables de la economa. Inseguridad: ausencia
de cobertura en seguridad social, facilidades para el despido, trabajos unipersonales, violacin de los
derechos singulares, cambios repentinos en el nivel de ingresos. Insuficiencia: subempleo, salarios bajos,
horas de trabajo insuficientes, poca relacin entre las capacidades o cualidades de la fuerza de trabajo y los
trabajos desempeados. Condiciones de trabajo: discrecionalidad por parte de los empresarios,
desregulacin, condiciones de trabajo precarias. De esta manera, la precarizacin establece un vnculo
profundo con la inseguridad econmica y social, y quebranta las condiciones necesarias para proyectar
40

La movilidad vertical hacia trabajos que garanticen el ejercicio de los derechos sociales en un
marco de proteccin queda integral est totalmente bloqueada. Este fenmeno se asocia a la
profundizacin de la informalidad en los mercados laborales, a la importante y creciente jerarqua
de los salarios, a la muy desigual distribucin de las ganancias de productividad, y al hecho de que
la extensin del sistema salarial se haya realizado sin una extensin proporcional de la base
contributiva. Ms an, estas falencias han sido ahondadas por el auge de las nuevas formas de
contratacin en el marco de la flexibilizacin de los mercados laborales, por el debilitamiento
sindical, por las privatizaciones y la desindustrializacin.
El imperativo de la eficiencia microeconmica rompe con la posibilidad de anticipar trayectorias de
movilidad social ascendentes generacionales e intergeneracionales:
El fenmeno ms notable es la aceleracin de la rotacin de los trabajadores entre distintas
formas de empleo, sin que haya una movilidad social ascendente: por ejemplo, podemos ver
trayectorias de este tipo: asalariado declarado con estatuto precario en una empresa mediana
desempleo empleo no asalariado no declarado empleo asalariado en una
microempresa, etctera. Este encierro en circuitos de movilidad extremadamente
compartimentados vale tambin para el otro extremo: estudios universitarios empleo
estable en la funcin pblica empleo estable declarado en el sector privado, con plan de
salud y plan de jubilacin privados, etctera. Las transformaciones de las formas de movilidad
y el encierro dentro de circuitos de movilidad horizontal tienen consecuencias de una
extrema importancia para la cuestin de la universalizacin de la proteccin social (Lautier,
2006: 675-676).

En este contexto, la informalidad es explicada desde el punto de vista de la bsqueda de una

mayor eficiencia microeconmica como medio indispensable para sostener las tasas de ganancia
capitalistas:
La informalidad no es un problema tcnico de organizacin institucional, sino el resultado de
un modelo de acumulacin en el que la tasa de ganancia esperada incorpora como dato las
ventajas comparativas de mercados laborales segmentados en varias patologas laborales:
desempleo, subempleo, empleo no registrado. [Por lo tanto] hay una inconsistencia entre las
propuestas de mayor flexibilizacin del mercado de empleo y la promocin del seguro social
que hacen los organismos internacionales. La flexibilizacin legaliza las prcticas de
informalidad laboral en la regin y desfinancia as las bases de financiamiento de los seguros
sociales y las oportunidades de la cobertura de grandes masas de la poblacin (Lo Voulo,
2006: 700).

procesos de movilidad social ascendentes: la precarizacin implica entonces la falta de control y autonoma
de los trabajadores para planificar sus vidas a partir de sus actividades laborales, dados los altos grados de
incertidumbre que presentan sus condiciones de empleo, de trabajo y salariales. Se desestructura la
connotacin de seguridad que antes caracterizaba al empleo. Se asiste a la prdida de: La seguridad en el
mercado del trabajo por el desmonte de las leyes protectoras frente al despido, y por la erradicacin de las
polticas de estabilidad laboral de las firmas. La seguridad en el empleo por los elevados ndices de
desempleo. La seguridad en el puesto del trabajo por la inexistencia de normas regulatorias y de
inspecciones. La seguridad en los ingresos por la paulatina desaparicin de las negociaciones colectivas. La
seguridad en la proteccin social por la falta de seguridad social. Y la seguridad en la representacin por el
debilitamiento del movimiento sindical (Olesker y Azar, 2003).
41

En este punto es fundamental reconocer que, en el marco de una sociedad capitalista, es ineficaz y
prcticamente imposible edificar un modelo de poltica social garante de los derechos sin ofrecer
acciones contundentes para alcanzar el objetivo del pleno empleo de calidad. Esto debido a que la
consecucin de los propsitos vinculados a la mayor proteccin social, la eliminacin de la
pobreza, el incremento de la seguridad econmica y la mayor eficacia de las polticas de
estabilizacin pasan, necesariamente, por la materializacin del objetivo del pleno empleo.
Las polticas de empleo son constitutivas y constituyentes de la poltica social inspirada en los
principios de la ciudadana. Y aunque es innegable la necesidad de acuerdos sociales generales
alrededor del tema del empleo, y el sector privado cobra un enorme protagonismo en este
contexto, es el Estado el llamado a revertir las tendencias negativas observadas en el mundo del
trabajo. Sostener la eficiencia microeconmica y la competitividad de la economa en los hombros
de los trabajadores, a travs de lgicas de flexibilizacin y precarizacin, constituye el medio ms
eficaz para destruir toda posibilidad de avanzar hacia la garanta plena de los derechos sociales,
econmicos y culturales.
Finalmente, es necesario subrayar que los problemas observados en el mundo del trabajo se
corresponden con dinmicas asociadas a la debilidad en el poder negociador de los sindicatos, a su
prdida de representatividad y legitimidad, y a la clausura de canales de dilogo entre los
empleadores, los empleados y los gobiernos. En este sentido, ser imposible emprender polticas
de pleno empleo si se considera que corresponde nicamente al mecanismo del mercado ofrecer
las posibilidades de correccin del desequilibrio estructural (desempleo, subempleo e
informalidad). La solucin al problema del desequilibrio estructural del mercado del trabajo y sus
componentes posee, entonces, notables connotaciones econmicas, polticas, sociales y
culturales.
Los frreos lmites impuestos por las lgicas de estabilidad macroeconmica, internacionalizacin
y eficiencia microeconmica no constituyen los nicos factores que explican el modelo neoliberal
de poltica social. Los fundamentos de la poltica social en s misma, fundamentados en el
manejo social del riesgo y la teora del capital humano, explican tambin el carcter
compensatorio y residual de un modelo que desconoce las lgicas sociales y estructurales que
explican la pobreza, la exclusin y la marginacin. Las apuestas y lmites de la denominada
inversin en recursos humanos y sus dos componentes esenciales sern expuestos a
continuacin.
2.5.Inversin en recursos humanos: manejo social del riesgo y teora del capital humano
Desde la perspectiva del manejo social del riesgo, la proteccin social es concebida como el
conjunto de polticas que garantizan la prevencin, mitigacin y superacin de eventos o choques
negativos que generan la prdida de los ingresos en los individuos, o que reproducen contextos
crnicos de pobreza. En este sentido, los ms pobres constituyen el grupo social a privilegiar pues
son los ms vulnerables a los riesgos y habitualmente carecen de instrumentos adecuados para
manejarlos, lo que les impide involucrarse en actividades ms riesgosas, pero a la vez de mayor
rentabilidad, que les permitiran salir gradualmente de la pobreza crnica (Holzmann y Jorgensen,
2000: 1). La proteccin social comprendida como gestin del riesgo- constituye, entonces, la
mejor va para la reduccin de la pobreza: La definicin propuesta visualiza la proteccin social
42

como intervenciones pblicas para (i) asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su
manejo del riesgo y (ii) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza
(Holzmann y Jorgensen, 2000: 3).
Las dimensiones del manejo del riesgo involucran aspectos naturales (terremotos, inundaciones,
enfermedades) y sociales (dao ecolgico, guerra, desempleo). Se considera que este tipo de
riesgos se concentran de mayor forma en los sectores ms pobres y vulnerables. No obstante, se
afirma que el riesgo es consustancial al modelo de desarrollo basado en las internacionalizacin de
las economas y en el aprovechamiento de las oportunidades brindadas por el proceso de
globalizacin; de hecho, en defensa clara de el modelo de desarrollo inspirado en el Consenso de
Washington, se considera que los riesgos que este modelo de desarrollo plantea son tan grandes
como los beneficios sociales que puede reportar:
() los mismos procesos que permiten mejorar el bienestar social tambin aumentan la
variabilidad de los resultados para la sociedad en conjunto y aun ms para grupos especficos.
La crisis financiera global de 1998 demostr esto a escala mundial. No existe certeza de que
las mejoras se compartirn de manera generalizada entre las personas, hogares, grupos
tnicos, comunidades y pases. La expansin del comercio o el avance de la tecnologa pueden
agudizar las diferencias entre los que tienen y los que no tienen, de la misma manera que
pueden aumentar las oportunidades para todos, dependiendo del contexto social imperante y
las medidas polticas. La variabilidad del ingreso inducida por la globalizacin, combinada con
la marginalizacin y exclusin social pueden, de hecho, aumentar la vulnerabilidad de
importantes grupos de la poblacin. En otras palabras, los riesgos son tan grandes como sus
potenciales recompensas (Holzmann y Jorgensen, 2000: 6).

El mejoramiento de las capacidades en el manejo del riesgo por parte de los pobres y no pobres
reduce su vulnerabilidad y aumenta su bienestar; de hecho, al concentrar su anlisis en el
bienestar provedo por un mejor manejo individual y social del riesgo, esta teora considera
innecesaria la redistribucin de los ingresos como objetivo de la poltica social:
Si la sociedad valora una distribucin ms equitativa del bienestar entre los individuos, un
mejor manejo del riesgo puede mejorar la distribucin del bienestar en la sociedad sin
redistribuir el ingreso entre los individuos (Holzmann y Jorgensen, 2000: 8).

El profundo vnculo establecido con el bienestar explica la preocupacin del manejo social del
riesgo por el suavizamiento del consumo a lo largo de la vida de los individuos evitando -para los
ms pobres- la cada por debajo de un nivel predeterminado y garantizando -para los no pobres- la
compra de seguros y activos que impidan la cada drstica en sus niveles de consumo:
Es posible derivar tres medidas del riesgo de tres clases amplias de objetivos de manejo de
riesgo a nivel del hogar, con diferentes requisitos de informacin y consecuencias para las
estrategias sociales y familiares de manejo () Puesto que para los muy pobres la medida
pertinente del riesgo es la mxima prdida posible de bienestar, los instrumentos de manejo
ms adecuados son aquellos que reducen dicha prdida al mnimo () Puesto que para los
individuos que se encuentran cerca de la lnea de pobreza, la medida del riesgo pertinente es
reducir al mnimo la probabilidad de quedar por debajo de un nivel de consumo
predeterminado, los instrumentos ms adecuados de manejo del riesgo seran aquellos que
permiten uniformar el consumo a travs de instrumentos de ahorro/desahorro. Para los
grupos de mayores ingresos, la medida del riesgo pertinente es la desviacin estndar del

43

ingreso, por lo tanto, los instrumentos de manejo ms adecuados seran la diversificacin de la

cartera y los seguros (Holzmann y Jorgensen, 2000: 11).

La apuesta, entonces, es eminentemente individualista y microeconmica11: se considera esencial

la formacin en capital humano en un contexto en que los agentes estn dispuestos a adoptar
actividades econmicas que impliquen mayor riesgo y, por lo tanto, mejor rentabilidad. Si se tiene
en cuenta el vnculo profundo que se establece entre manejo del riesgo y las posibilidades para la
salida de condicin de pobreza, podra afirmarse que la penuria econmica constituye un
problema de origen individual asociado a la ausencia de capital humano y a la mayor aversin al
riesgo propia de los pobres. Se ignora, por lo tanto, la complejidad social que explica la pobreza, y
se establece un nico vnculo entre riesgos y respuestas individuales a los mismos.
Los pobres normalmente son los ms vulnerables en una sociedad, ya que estn ms
expuestos al conjunto de riesgos y al mismo tiempo tienen menos acceso a instrumentos
adecuados para enfrentar dichos riesgos. Reducir los riesgos a travs de medidas preventivas
es prcticamente imposible, por cuanto esto trasciende la capacidad de una sola persona, un
hogar y en muchos casos, una comunidad. Los instrumentos personales e informales de
manejo de riesgos son efectivos slo frente a riesgos menores o especficos para un hogar,
pero tienden a colapsar cuando se produce un fuerte impacto que afecta a toda una
comunidad. Por lo tanto, para enfrentar la situacin, los pobres slo pueden recurrir a
mecanismos como sacar a los nios de la escuela, vender rpidamente sus activos a precios
muy bajos y reducir la ingesta de alimentos, todos mecanismos que ponen en peligro sus
futuras capacidades para generar ingresos, llevndolos hacia una pobreza an mayor y tal vez
a la indigencia. Esta amenaza de caer en la indigencia y de no tener la capacidad de sobrevivir
hace que los pobres sean aversos al riesgo y como consecuencia, renuentes a involucrarse en
actividades que implican mayor riesgo y mayor rentabilidad. Por ello, los pobres no slo no
son capaces de aprovechar las oportunidades que se presentan en un mundo globalizado, sino
que estn mucho ms expuestos a los crecientes riesgos que probablemente sean inherentes
a este proceso. Sin la oportunidad de tomar riesgos e involucrarse en una produccin ms
lucrativa, es probable que estos individuos y sus hijos vivan perpetuamente en condiciones de
pobreza. El mejorar las capacidades de manejo del riesgo de parte de los pobres se convierte
por tanto en una importante medida econmica para una reduccin duradera de la pobreza,
no slo para enfrentar las condiciones de pobreza transitoria (Holzmann y Jorgensen, 2000:
11).

Con base en esta concepcin individualista y microeconmica de la pobreza, son definidas las
estrategias polticas consistentes para garantizar la prevencin, mitigacin y superacin del riesgo.
En general, las medidas que deben ser adoptadas en cada una de estas dimensiones de la gestin
terminan por consolidar y profundizar el modelo de desarrollo inspirado en las prescripciones del
11

El manejo social del riesgo guarda una estrecha relacin con los modelos de equilibrio general walrasiano,
pues considera que en una situacin de informacin simtrica y mercados completos, es posible enfrentar
todos los riesgos con soluciones de mercado, lo cual supone que la intervencin del Estado con propsitos
distributivos implica la introduccin de distorsiones que impiden el funcionamiento ptimo del mecanismo.
En una situacin con informacin simtrica y mercados completos hay conocimiento cabal de los riesgos, los
fsicamente aptos pueden asegurarse a s mismos contra el riesgo y lo hacen de manera efectiva, el seguro
se erige como el nico y mejor instrumento para enfrentar los riesgos, es posible generar impuestos y
transferencias sin generar distorsiones, los individuos no aptos dependeran de transferencias privadas y
fiscales, y todo resultado Pareto-eficiente sera descrito como un equilibrio de mercado perfectamente
competitivo (Holzmann y Jorgensen, 2000).
44

Consenso de Washington: en efecto, es posible afirmar que las acciones precisadas para prevenir,
mitigar y superar el riesgo se corresponden con polticas destinadas a consolidar las lneas de
poltica econmica y social dominantes, afianzar el proceso de financiarizacin y profundizar el
modelo asistencial-compensatorio de la poltica social, respectivamente.
En el terreno de la prevencin, por ejemplo, se insiste en la necesidad de consolidar la estabilidad
macroeconmica, garantizar la inversin en educacin, salud pblica y capacitacin de la mano de
obra. En materia de mitigacin se exige la adquisicin y administracin de activos como capital
fsico y humano, adems de activos financieros vinculados al crdito y a la obtencin de seguros.
Finalmente, en el mbito de la superacin es indispensable la intervencin gubernamental para
aliviar los impactos del riesgo a travs de modelos de desahorro y endeudamiento, programas de
alimentacin de choque, procesos de reconstruccin, entre otros. Este modelo de gestin exige,
segn sus tericos, una red de proteccin que involucre sistemas informales (matrimonio, apoyos
mutuos y comunitarios, ONG), sistemas de mercado (activos financieros y plizas de seguro) y
sistemas provistos u ordenados por el sector pblico (seguridad social, obras pblicas, bienes y
servicios bsicos).
Por lo tanto, los contornos de la proteccin social establecen relaciones profundas con la
estabilidad macroeconmica, los mercados financieros adecuados, el respeto de los derechos de
propiedad, las polticas de crecimiento y, en general, todas las prescripciones de poltica asociadas
con el reacomodo de las tesis neoclsicas en clave neoinstitucionalista en un contexto en que se
promovi el trnsito del Consenso hacia el Posconsenso de Washington. Las soluciones de
mercado, basadas en la inversin en recursos humanos y consistentes con la profundizacin de los
mercados financieros, configuran el mbito de un modelo de proteccin social individualizado y
microeconmico que paradjicamente encuentra en la profundizacin del modelo hegemnico de
manejo macroeconmico, laboral y social la salida para construir sociedades ms justas e
igualitarias. Nada ms alejado del objetivo de refundar los sistemas de proteccin social sobre la
base de un nuevo modelo de ciudadana.
Por otra parte, en el marco de la inversin en recursos humanos, la cuestin sobre los factores
que neutralizan las bondades sociales del Consenso de Washington ha inquietado
permanentemente a la ortodoxia y ha impulsado un mayor inters por identificar elementos ms
all de lo econmico para comprender el proceso del desarrollo. Que se contemplen factores no
econmicos como favorables para el crecimiento y la igualdad, no quiere decir, sin embargo, que
dichos factores dejen de ser interpretados en clave econmica, pues es preponderante que
cualquier extensin realizada a las prescripciones neoliberales originales sea coherente con la
esencia misma de las reformas a favor del mercado y con sus posibilidades de reproduccin. Tal
es el caso de la teora del capital humano, que al inscribirse en el marco ms amplio de la inversin
en recursos humanos y acompaando las tesis del manejo social del riesgo, ha sido comprendida
como la inversin necesaria para aumentar el crecimiento, enfrentar la pobreza y cualificar la
mano de obra.
Desde esta teora, el neoliberalismo insiste en que la inversin en recursos humanos constituye la
mejor alternativa para encontrar un punto de equilibrio entre la bsqueda de mayores niveles de
productividad y la minimizacin de la pobreza. El mayor crecimiento econmico producido por el
aumento en capital humano provocar, en el largo plazo, una mejor distribucin del ingreso y de
los beneficios del desarrollo. As mismo, un mayor grado de escolaridad y niveles apropiados de
45

salud, nutricin y adiestramiento de la mano de obra permitirn un slido incremento en los

niveles de productividad y crecimiento, as como un mejoramiento de las condiciones salariales de
los pases. Behrman (1993) testifica la relacin virtuosa que se establece entre crecimiento
econmico e inversin en recursos humanos: las mayores tasas de escolaridad se relacionan
profundamente con un alto rendimiento social, con reducciones en la fecundidad y mortalidad,
con niveles inferiores de analfabetismo, con mejoras de bienestar y salud y con la consolidacin de
la masa trabajadora cualificada requerida para el mejor desempeo econmico. As mismo, altos
grados de salud y nutricin favorecen la esperanza de vida, disminuyen las presiones demogrficas
y, en el largo plazo, minimizan las presiones fiscales generadas por los gastos en salud curativa.
Por ltimo, los programas de adiestramiento de la mano de obra aumentan la rentabilidad y
productividad del sector privado.
Londoo (1996) presenta un trabajo paradigmtico en este terreno, pues asegura que es la
educacin el factor aislado ms importante que contribuye a la persistencia de la desigualdad y al
aumento de la pobreza en un entorno caracterizado por las buenas prcticas de la estabilidad
macroeconmica, la eficiencia microeconmica y la internacionalizacin de la economa. Desde
esta ptica, la inversin en capital humano aparece como la alternativa ms eficiente y
socialmente rentable para erradicar la pobreza, aumentar la productividad y generar
crecimiento econmico.
Slo un acelerado aumento de la formacin de capital humano puede sacar rpidamente a la
regin de la pobreza. De hecho, lo que la regin necesita podra llamarse un shock de capital
humano: educacin bsica universal para todos los jvenes durante los prximos 20 aos para
que el promedio de instruccin de la fuerza de trabajo llegue a nueve aos por persona. Un
alto crecimiento sin este tipo de formacin de capital humano reducir el nmero de pobres
con el correr del tiempo, pero un mayor nivel de educacin lo lograr con mucha mayor
celeridad. Adems, () la rpida expansin de la educacin de por s llevar a una tasa de
crecimiento ms alta (Londoo, 1996: 2)

Si empricamente la teora del capital humano rechaza las causas sociales y estructurales de la
pobreza por considerarlas irrelevantes cuando se comparan con las ventajas del adiestramiento de
la mano de obra, es porque tericamente considera que el origen de la pobreza es individual y
microeconmico: los agentes son pobres porque debido a la ausencia de capital humano, su
aporte productivo es bajo y, por lo tanto, el nivel salarial que se correspondera con dicha
productividad en un mercado laboral flexible y desregulado sera igualmente bajo. Se espera,
entonces, que el capital humano haga ms productivos a los individuos y que, por esta va, aspiren
a salarios ms elevados en el marco de mercados laborales flexibles.
Sin embargo, esta apuesta es totalmente censurable desde el punto de vista tico. En efecto,
Amartya Sen se interesa por analizar el alcance y validez del concepto de desarrollo basado en el
capital humano. Debido a que la concepcin de capital humano comprende a los individuos como
instrumentos para alcanzar una mejor productividad y un mayor crecimiento econmico, Sen
defiende un concepto de desarrollo asociado a la libertad y al entendimiento de la libertad del
individuo como un fin en s mismo. La concepcin de capital humano, que pasa por la dotacin y
perfeccionamiento de habilidades, la educacin y el aprendizaje en favor de la consolidacin de
economas ms productivas, debe ser trascendido por una concepcin que considere el desarrollo
como la ampliacin de las capacidad de la poblacin para realizar actividades elegidas
(libremente) y valoradas (Sen, 1999: 13). La meta del desarrollo econmico debe ser la libertad,
46

no el crecimiento econmico; el crecimiento econmico constituye un instrumento que ampla la

capacidad individual para asumir la libertad. En este contexto, la comprensin de la educacin es
fundamentalmente diferente. Sen sostiene que:
Si la educacin hace que la persona sea ms eficiente en la produccin de bienes, es claro que
hay un mejoramiento del capital humano. Este mejoramiento puede agregar valor a la
produccin de la economa y aumentar el ingreso de la persona que ha sido educada. Pero an
con el mismo nivel de ingreso, esa persona puede beneficiarse de la educacin por la
posibilidad de leer, argumentar, comunicar, elegir con mayor informacin, ser tenida en cuenta
ms seriamente por otros y as sucesivamente. De modo que los beneficios de la educacin son
mayores que su funcin de capital humano en la produccin de bienes. La perspectiva ms
amplia de capacidad humana puede abarcar -y valorar- estas funciones adicionales () Hay, sin
embargo, una diferencia crucial entre las dos perspectivas, que se relaciona en cierta medida
con la distincin entre medios y fines. El reconocimiento del papel de las cualidades humanas
en la promocin y el sostenimiento del crecimiento econmico -por importante que sea- no nos
dice nada acerca de por qu lo primero que se busca es el crecimiento econmico. Si, en
cambio, se da nfasis a la expansin de la libertad humana para vivir el tipo de vida que la gente
juzga valedera, el papel del crecimiento econmico en la expansin de esas oportunidades debe
ser integrado a una comprensin ms profunda del proceso de desarrollo, como la expansin
de la capacidad humana para llevar una vida ms libre y ms digna (Sen, 1998: 25-26)

Adems, es probable que estas limitaciones ticas se materialicen en dinmicas de discriminacin

y exclusin de sectores sociales que, por considerarse imposibilitados para generar las tasas de
retorno adecuadas, pueden mantenerse alejados de la realizacin del derecho a la educacin o a
la salud:
() la concepcin del capital humano encarna principios que pueden derivar en mltiples
formas de discriminacin, en la medida en que el concepto mismo de capital supone que las
inversiones deben realizarse en los sujetos y grupos poblacionales que presenten la mayor tasa
de retorno. Dicha situacin podra llevar a la idea de que las inversiones en educacin de
ciertos grupos poblacionales, entre ellos las personas con discapacidad, son ineficientes desde
el punto de vista econmico, dado que, en principio, podran derivar en una menor tasa de
retorno. En el mismo sentido, se podran plantear serias discriminaciones en contra de las
mujeres, en especial las de algunas zonas rurales, pues preexiste la percepcin, por parte de
algunos padres y madres de familia, de que la inversin en educacin de la mujer no es
rentable, ya que al casarse y abandonar la familia, no compensa la inversin o no la retribuye al
seno de la misma (Prez, 2007:32-33).

En resumen, la teora del capital humano, como fundamento de la poltica para la erradicacin de
la pobreza, ofrece muy poco a la poltica social: resulta ineficaz en trminos de la reduccin de la
pobreza, es desdeable desde el punto de vista tico debido a su intencin de convertir a los
individuos en instrumentos para el crecimiento econmico y puede encarnar principios
discriminatorios y excluyentes para diversos sectores de la poblacin. Adems, al asegurar un
origen individual de la pobreza, deja de lado las dimensiones estructurales y polticas de la misma.
Encontrar un origen especficamente individual a la pobreza y la desigualdad (porque se le tiene
temor al riesgo o porque no se es lo suficientemente productivo) implica desconocer los factores
institucionales y estructurales ms amplios que determinan la emergencia de estos fenmenos
condenables. Bajo esta ptica se ignora el entramado socio-institucional ms amplio que

47

determina la vulnerabilidad de los individuos en el mundo contemporneo, y se elude la

indiscutible responsabilidad del modelo de desarrollo inspirado en las tesis del Consenso de
Washington como responsable de la configuracin socio-econmica del mundo contemporneo.
Ambos elementos (la estrechez conceptual en materia de definicin del riesgo y la proteccin
social, y la valoracin acrtica del modelo de desarrollo hegemnico) terminan por brindar
sustento a una perspectiva que defiende la profundizacin de las medidas del Consenso de
Washington como la alternativa necesaria y suficiente para consolidar sociedades ms justas.
Paradjicamente, entonces, la estabilidad macroeconmica que restringe el uso contracclico de la
poltica fiscal y monetaria bajo criterios de neutralidad y austeridad; la eficiencia microeconmica
que defiende la flexibilizacin de los mercados laborales; la inversin en recursos humanos que
encuentra el origen de la pobreza en la esfera individual; y la internacionalizacin de la economa
que bajo criterio de competitividad disciplina y apalanca las medidas macroeconmicas,
microeconmicas y sociales adoptadas, terminan por ser reconocidas como las soluciones a los
problemas que en su conjunto han generado.
Este hecho refleja el carcter inherentemente crtico del modelo de desarrollo neoliberal y pone
de manifiesto sus pretensiones polticas y la debilidad de sus bases sociales y econmicas. En
efecto, bajo los imperativos de la inversin en recursos humanos y la lucha contra la pobreza
el modelo neoliberal de poltica social i) no cuestiona las dinmicas de generacin y distribucin de
la riqueza; ii) se concentra en la correccin superficial y compensatoria de lo que las relaciones de
poder all presentes han determinado, y iii) desconoce la necesidad de refundar la cuestin social
con base en un nuevo concepto de ciudadana coherente con apuestas solidarias y universalistas y
sensible a los enfoques diferenciales que una sociedad compleja exige. A la volatilidad
macroeconmica, la flexibilizacin y precarizacin del mundo laboral, y la bsqueda de
competitividad a travs de la vulneracin de los derechos individuales y colectivos de los
trabajadores se une, entonces, un modelo de poltica social estrecho y funcional a las pretensiones
financieras, productivas y de contencin social del modelo neoliberal. La poltica social en este
caso constituye un mecanismo que garantiza la subordinacin poltica y la acumulacin capitalista;
y nunca ser comprendida como una va para la transformacin social.
Colombia, sin embargo, posee una caracterstica esencial que igualmente ha definido las
prioridades de la agenda social en materia de objetivos de poltica y preferencias de accin poltica
y gasto pblico: el conflicto interno armado. Con el ascenso de lvaro Uribe Vlez al poder (20022010) ha quedado develado cmo la situacin de conflicto interno armado en Colombia ha servido
de argumento para postergar la obtencin de logros estructurales y permanentes en materia
social, y subsumir las posibilidades de materializacin de los derechos econmicos sociales y
culturales a la concrecin previa de los derechos civiles y polticos; todo ello en una lgica
causalista y miope que desconoce la imposibilidad de materializar los ltimos sin garantizar la
realizacin de los primeros. La contradiccin a la que se ha hecho alusin, en trminos del
desplazamiento del Estado Social por un Estado de la Seguridad, se ha hecho palpable en
Colombia. Y es en este punto en donde se definen los rasgos blico-asistenciales del Estado
colombiano.
Durante la ltima dcada el gobierno colombiano ha confiado la bsqueda de la paz y la justicia
social a la Poltica de Seguridad Democrtica y ha considerado que es esta la premisa bsica para
el alcance de una sociedad justa, pacfica y sin pobreza. El siguiente apartado del documento
48

critica esta idea, y mediante la construccin de dos ndices compuestos demuestra que en
Colombia la Seguridad Democrtica no se ha traducido en una mayor Seguridad Econmica, lo cual
impide el avance hacia la configuracin de una sociedad justa y en paz. De hecho, se evidencia
una creciente brecha entre los resultados obtenidos en materia de seguridad democrtica y
seguridad econmica durante los gobiernos sucesivos de Uribe Vlez. Se desvirta as el esquema
Seguridad Democrtica Confianza Inversionista Inversin Extranjera Crecimiento Empleo,
y se insiste en la necesidad de atacar los factores estructurales que explican la creciente
desigualdad e injusticia que caracterizan al pas y que determinan la persistencia del conflicto
armado social y poltico en Colombia.
2.6.El pleno empleo, la seguridad econmica y las bases de un modelo econmico justo:
Cul ha sido el camino de Colombia en la ltima dcada?
En el contexto del modelo neoliberal son tres los problemas fundamentales que un rgimen
socioeconmico justo debe resolver: el desempleo, la falta de proteccin social y la inestabilidad
econmica y financiera (Pollin, 2002). En su orden, estos han sido problemas que se han
denunciado como inherentes al modelo capitalista que defiende el mecanismo del mercado y el
sistema competitivo de precios como pilares fundamentales de la organizacin econmica de la
sociedad. Por lo tanto, resulta indispensable apartarse de los pilares bsicos del Consenso de
Washington a fin de avanzar en la solucin del trilema social que el mundo contemporneo
plantea.
Y el primer paso fundamental consiste en dejar de lado aquellas perspectivas que consideran el
desempleo como una condicin a la que voluntariamente se someten los individuos y sobre la cual
el Estado tiene pocas o nocivas- posibilidades de accin. Es fundamental igualmente reconocer
que, en el marco de una sociedad capitalista, es ineficaz y prcticamente imposible edificar un
modelo de poltica social justa y solidaria sin ofrecer acciones contundentes para alcanzar el
objetivo del pleno empleo de calidad. Esto debido a que la consecucin de los propsitos
vinculados a la mayor proteccin social, la eliminacin de la pobreza, el incremento de la
seguridad econmica y la mayor eficacia de las polticas de estabilizacin pasan, necesariamente,
por la materializacin del objetivo del pleno empleo.
nicamente es posible constituir un rgimen socioeconmico justo si el pleno empleo se consagra
como un objetivo de poltica pblica prioritario, garantizando as la seguridad econmica12 de cada
uno de los ciudadanos. Es esta la piedra angular de la garanta de los Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales. Cuando el desempleo entra por la puerta, la ciudadana sale por la ventana.
La insercin por el trabajo debe seguir siendo, en primer lugar, la piedra angular de toda
lucha contra la exclusin. La pertenencia a la colectividad no implica nicamente que se ejerza
12

Es importante indicar que si se reconoce la segmentacin propia de los mercados laborales, resulta
insuficiente hablar del desempleo como la nica falla estructural de los mismos. En este sentido, bajo el
criterio de seguridad econmica es posible incluir las variables relacionadas con la tasa de desempleo, la
informalidad, el subempleo, el desempleo oculto y el desplazamiento forzado. Es por esto que en adelante
se hablar de seguridad econmica, pues en Colombia a los problemas del desempleo persistente se unen
los fenmenos de crecientes de la informalidad, el subempleo y el desempleo oculto y el desplazamiento
forzado. Aspectos todos que seran ignorados en una perspectiva que tome como nico indicador la tasa de
desempleo.
49

un rgimen de solidaridad. Ms profundamente an, existe el principio de una utilidad

recproca que vincula a sus miembros. Ms all de cierto derecho al ingreso hay un
derecho a la utilidad. Los hombres no combatieron por el derecho a ser alojados, vestidos y
alimentados por un Estado providencia que velara paternalmente sobre las personas: lo
hicieron en primer lugar por el derecho a vivir de su trabajo, de asociar su ingreso al
reconocimiento de una funcin social. El contrato social general, por lo tanto, no puede
disociarse completamente de los contratos particulares de trabajo. Por esta razn, hoy en da,
para avanzar, es preciso comprometerse mucho ms en el sentido de una reinvencin de la
idea de derecho al trabajo que en la formacin de un derecho al ingreso (Rosanvallon, 2007:
123).

Con el reconocimiento del lugar central que ocupan el pleno empleo de calidad y su corolario, la
seguridad econmica, en tanto caminos de trnsito hacia una sociedad ms justa socialmente, se
define un perspectiva de anlisis que permite valorar la situacin de la economa colombiana en
trminos del avance observado en los ltimos aos en la materializacin o no de una sociedad ms
justa y garante de los derechos. Es posible realizar, por lo tanto, una evaluacin de la estrategia
fundamental del gobierno de lvaro Uribe Vlez (2002- 2010).
Desde los planes de desarrollo del gobierno de Uribe Vlez se sostuvo que la mayor Seguridad
Democrtica abrir el camino para una mayor Seguridad Econmica, pues la supuesta relacin de
causalidad seguridad democrtica confianza inversionista crecimiento econmico llevar al
pas a una senda de crecimiento sostenido y estable que acelerar el trnsito hacia una situacin
de pleno empleo. El siguiente apartado tiene como objetivo realizar una valoracin, desde los
hechos estilizados, de esta supuesta relacin causal.
Como se observar, los mayores logros alcanzados en materia de Seguridad Democrtica no se
han traducido en avances significativos en Seguridad Econmica. De hecho, despus del primer
ao del gobierno de Uribe Vlez ha sido persistente y se ha profundizado la brecha que separa
ambas categoras. La Seguridad Democrtica no constituye, en consecuencia, una condicin
necesaria y suficiente para asegurar el trnsito hacia una sociedad garante de los derechos
econmicos, sociales y culturales. Por lo tanto, los cambios en la orientacin y en las prioridades
definidas desde la agenda gubernamental en general, y desde la poltica econmica y social en
particular, resultan urgentes e indispensables para asegurar el alcance de la paz en Colombia.
2.6.1. Seguridad Democrtica e Inseguridad Econmica Cul es el camino hacia el Estado
social?
El economista polaco Michal Kalecki siempre tuvo claro el potencial econmico y social del Estado
para garantizar el pleno empleo. Sin embargo, Por qu razn el Estado no hace uso de dicho
potencial? Qu tipo de argumentos se esgrimen para no aprovechar al Estado como garante del
pleno empleo y la seguridad econmica? La respuesta, ofrecida por el mismo Kalecki, es
enteramente poltica: la posibilidad de encontrar en el Estado el soporte fundamental para el
pleno empleo implica, necesariamente, desplazar a los empresarios, industriales y banqueros
como actores indispensables para sostener un modelo econmico deseable. Este hecho implicara
un deterioro de su hegemona poltica, econmica y social (Kalecki, 1943).
Dice Kalecki que todas aquellas perspectivas que rechazan o demeritan el potencial econmico del
Estado para garantizar el pleno empleo, subrayan la necesidad y el ideal de la confianza. Quienes
50

consideran que la nica fuente deseable y factible para alcanzar el pleno empleo se encuentra en
las decisiones infalibles de los lderes empresariales, idealizan la confianza como el motor del
crecimiento econmico y el pleno empleo: el deterioro de la confianza en materia fiscal, jurdica,
monetaria o poltica constituye el origen del desempleo, la pobreza y el pobre desempeo
econmico. El ideal de la confianza sustituye al potencial del Estado como fuente del pleno
empleo y pilar de una sociedad ms justa. La bsqueda de la mayor confianza constituye, en el
fondo, una estrategia destinada a fortalecer el papel hegemnico del capital privado en la
economa. Esta ha sido, entonces, la apuesta del neoliberalismo.
Desde 2002 la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica se ha constituido en el pilar sobre el
cual se desarrollan las dems estrategias con el propsito de generar confianza en los
inversionistas nacionales y extranjeros y lograr mayor crecimiento econmico y bienestar
(Contralora General de La Repblica, 2008: 9)13. Desde los planes de desarrollo formulados por
los sucesivos gobiernos de lvaro Uribe Vlez se ha insistido en la eficacia de un esquema causal
determinado por la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica:
Seguridad Democrtica Confianza Inversionista Inversin Extranjera Crecimiento Empleo
Bajo esta lgica se esperara que despus de siete aos de implementacin y consolidacin de la
Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica, las condiciones de empleo y seguridad econmica
hubiesen mejorado en el pas. Esto como resultado del fortalecimiento de la inversin y del
consecuente impulso al crecimiento econmico. De hecho, desde los primeros aos de gobierno
de Uribe Vlez, se sostuvo que el mayor gasto militar demandado por la Seguridad Democrtica
generara un beneficio neto para la economa colombiana, vinculado a la reduccin de la
destruccin del capital privado y el trabajo, los incrementos en la productividad marginal, el
incremento en el stock de capital, el aumento del producto, el impulso al empleo y el mayor
bienestar social (Arias y Ardila, 2003). La mayor Seguridad Democrtica implicara, entonces, una
mayor Seguridad Econmica: bajo la Poltica de Defensa y Seguridad Colombia configurara las
condiciones suficientes para ofrecer confianza al empresariado nacional y extranjero, aumentar la
inversin e incrementar la seguridad econmica. El sector privado, bajo las condiciones de
confianza y seguridad ofrecidas por el Estado, definira el camino hacia una sociedad garante de la
ciudadana social.
Las crticas a este modelo han sido frecuentes. Por una parte, qued clara la desconexin
presentada entre crecimiento econmico y generacin de empleo (Bonilla, 2007). Igualmente, se
ha insistido en las consecuencias fiscales nocivas de la Poltica de Defensa y Seguridad
Democrtica (Moreno y Junca, 2007). Otros han resaltado los costos de oportunidad de la
seguridad democrtica en trminos de inversin en salud, educacin y saneamiento bsico, y han
puesto en duda la racionalidad de una poltica de confrontacin abierta que no intenta
transformar las condiciones de marginalidad, pobreza y exclusin que incrementan las
posibilidades de reclutamiento por parte de los grupos armados ilegales (Isaza y Campos, 2008).

13

Esta poltica ha sido acompaada por la emisin de normas de estabilidad jurdica destinadas a garantizar
la mayor llegada y la tranquilidad de la inversin extranjera en el pas. De acuerdo con clculos de la
Contralora General de la Repblica, las gabelas tributarias ofrecidas por el gobierno representan para el
fisco colombiano un costo de cerca de 8 billones de pesos anuales.
51

No obstante, es posible, bajo la lnea argumentativa seguida a la largo de esta seccin del
documento, ofrecer otra crtica igualmente fundamental: la mayor Seguridad Democrtica no ha
generado un incremento en la Seguridad Econmica de los colombianos. La relacin causal
establecida desde los planes de desarrollo del gobierno no se ha materializado. La Seguridad
Democrtica no constituye una condicin suficiente para garantizar una mayor Seguridad
Econmica. De no impulsarse los cambios requeridos en la orientacin, instrumentos y
prioridades de la agenda gubernamental y de la poltica econmica y social, Colombia mantendr
una visin sesgada y miope que desconoce la multidimensionalidad de la proteccin y la seguridad
poltica y social en el mundo contemporneo.
La construccin de dos ndices compuestos, relativos a los resultados de la Poltica de Seguridad
Democrtica y a los avances en materia de Seguridad Econmica, as lo atestigua14 (Ver Anexo
Metodolgico No. 1 sobre la construccin de los ndices). Tal y como lo demuestran las cifras
presentadas en el Cuadro No. 1, el ndice de Seguridad Democrtica ha exhibido un
comportamiento ascendente y nunca decreciente que pasa de un valor cercano a 0.1 en el ao
2002 a un valor que sobrepasa 0.7 en 2009.
Cuadro No. 1
Colombia. ndice de Seguridad Democrtica ndice de Seguridad Econmica
Ao

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

INDICE DE SEGURIDAD DEMOCRTICA (a)

()

0,07

0,33

0,59

0,64

0,64

0,70

0,70

0,71

0,14

0,00

0,39

0,29

0,33

0,41

0,39

0,37

0,25

0,13

0,00

0,38

0,37

0,40

0,36

0,36

0,41

0,25

()

0,07

-0,06

0,30

0,31

0,23

0,31

0,34

0,46

()

0,07

-0,05

0,22

0,24

0,28

0,34

0,29

0,46

INDICE DE SEGURIDAD
ECONMICA

COHDES (b)
Accin social (c)

BRECHA

COHDES (a - b)
Accin social (a - c)

FUENTE: DANE, Departamento Nacional de Planeacin, Banco de la Repblica. Clculos Propios.

Por el contrario, el ndice de Seguridad Econmica independientemente que incluya los datos de
desplazamiento forzado presentados por CODHES o Accin Social- presenta un avance
significativo entre los aos 2001 y 2003, un comportamiento relativamente esttico entre 2003 y
2008, y una trayectoria decreciente en el ao 2009. El promedio mostrado por el ndice de
14

El ndice Compuesto de Seguridad Democrtica incluye los siguientes indicadores simples: nmero de
homicidios por cada 100 mil habitantes, tasa de homicidio por cada 100 mil habitantes, casos de secuestro
extorsivo, casos de atentados terroristas, nmero de personas desplazadas por expulsin, hectreas
erradicadas de coca y amapola por aspersin area, hectreas de coca y amapola erradicadas manualmente,
nmero de individuos desmovilizados, nmero de vctimas por homicidios colectivos, casos de homicidios
colectivos, casos de hurto comn y hurto a automotores. Por su parte, el ndice Compuesto de Seguridad
Econmica incluye la tasa de informalidad (correspondiente al trimestre abril-junio de cada ao), la tasa de
desempleo abierto, la tasa de subempleo objetivo, la tasa de subempleo subjetivo por insuficiencia de
ingresos (todas ellas correspondientes al primer trimestre de cada ao), y el nmero de personas
desplazadas de acuerdo a las cifras ofrecidas por Accin Social y la Consultora para los Derechos Humanos y
el Desplazamiento CODHES (Ver Anexo Metodolgico No.1).
52

Seguridad Econmica -tanto para el clculo realizado con las cifras de CODHES como para el
realizado con los datos de Accin Social- es de 0.29 para todo el periodo de anlisis.
El Grfico No. 1 confirma estas tendencias. Muestra una innegable mejora en los ndices de
seguridad en el pas y el comportamiento esttico y declinante de la Seguridad Econmica despus
del primer ao de gobierno de lvaro Uribe Vlez.

FUENTE: DANE, Departamento Nacional de Planeacin, Banco de la Repblica. Clculos Propios.

El resultado: una brecha persistente que progresivamente se profundiza entre la Seguridad

Democrtica y la Seguridad Econmica (Grfico No. 2). En conclusin: mientras la presin de la
poltica de seguridad democrtica aumenta sobre las finanzas pblicas del pas, los resultados
obtenidos se estabilizan en el largo plazo, y la causalidad positiva que se supone mantendra con la
seguridad econmica se hace cada vez menos evidente15.
15

Varios analistas han sealado la enorme presin que ejerce el gasto en seguridad y defensa sobre las
finanzas pblicas del pas. En efecto, de acuerdo con la Contralora General de la Repblica (2008), el gasto
en defensa y seguridad democrtica pas de 8.7 billones en 2000 a 22.6 billones en 2008. El 80% de este
presupuesto es destinado a gastos en funcionamiento (pensiones, salarios, bienes y servicios destinados a
garantizar la operacin del sector, y financiamiento de los establecimientos pblicos del sector) y slo el
20% restante a gastos de inversin. Si a esta cifra se suman los recursos del Plan Colombia y el gasto de los
departamentos y municipios, el gasto en seguridad y defensa de Colombia asciende a 24.1 billones; es decir,
al 6.2% del PIB de 2008. Adems, sobresale el nfasis militarista del gasto en seguridad y defensa: mientras
que en 2000 el 75.6% del gasto en seguridad y defensa estaba destinado al componente militar y el 24.4% a
justicia, en 2008 el componente militar representaba el 79,5% del total del gasto y la participacin de la
justicia disminua al 20.5% (Garay y Herrera, 2008). En este contexto, el alto servicio de deuda externa e
interna y el nivel de gasto en seguridad en defensa han explicado entre el 48% y el 52% de los gastos del
Gobierno Nacional Central en el periodo 2000-2007 (Otero, 2008). La presin generada desde al gasto ha
llevado a subrayar la necesidad de hacer permanente el impuesto al patrimonio, a anticipar una nueva
reforma tributaria y a cuestionar las bondades de las polticas de estmulo tributario (exenciones,
53

FUENTE: DANE, Departamento Nacional de Planeacin, Banco de la Repblica. Clculos Propios.

La brecha entre la Seguridad Democrtica y la Seguridad Econmica aumenta, la racionalidad del

volumen del gasto pblico destinado a seguridad y defensa se hace cuestionable, y el trnsito de
Colombia hacia una sociedad garante de los derechos econmicos, sociales y culturales se retrasa
sustancialmente. La contradiccin que sirve de teln de fondo a los debates sobre la nueva
cuestin social y que fue sealada al comienzo de esta seccin del documento se hace evidente.
La supuesta relacin de causalidad que inicia con la Seguridad Democrtica y culmina con el
incremento en el nivel de empleo y por ende con una mayor Seguridad Econmica no se
corresponde con los hechos estilizados mostrados por la economa Colombiana. Sustentar el
modelo de desarrollo del pas en la seguridad civil, ignorando su interaccin recproca con la
seguridad econmica y social es incompatible con la bsqueda de una sociedad justa y garante de
los derechos. El camino seguido por la sociedad colombiana debe ser modificado; las estrategias
aplicadas en los ltimos ocho aos no han sido eficaces en la correccin de problemas sociales
susceptibles de ser resueltos. Las barreras para alcanzar una sociedad ms justa persisten, y los
cambios en materia de estrategia de desarrollo y poltica econmica y social se hacen inaplazables.
La seguridad econmica y el pleno empleo deben encabezar la agenda gubernamental de
cualquier fuerza poltica que simpatice con los ideales de igualdad, justicia y transformacin
social16.
deducciones, exclusiones y descuentos) a la inversin privada promovidas por el gobierno de Uribe Vlez, de
cara a la conversin de Colombia en un paraso fiscal (Acosta, 2009).
16
Ms an, si se tiene en cuenta la diferenciacin establecida en trminos de polticas de empleo, polticas
del trabajo y polticas del mercado laboral, Colombia debe trascender la perspectiva que se centra en la
correccin de los fallos del mercado laboral, y emprender polticas de empleo verdaderamente
comprehensivas. Al asumir la existencia de una demanda de mano de obra suficiente, las polticas del
mercado laboral ignoran la necesidad de implementar polticas tendientes a eliminar la separacin
54

La ausencia de Seguridad Econmica puede ser la causa fundamental del impacto prcticamente
imperceptible de la poltica econmica y social sobre los indicadores de pobreza, indigencia y
concentracin del ingreso. En efecto, aunque el Gobierno Nacional interpreta como un logro
indiscutible el mejoramiento de los indicadores presentados recientemente por la Misin para el
Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad MESEP (2010), los niveles presentados
por la pobreza, la indigencia y la concentracin del ingreso constituyen una verdadera tragedia
social.
Entre 2002 y 2009 la pobreza disminuy ocho puntos porcentuales en el nivel nacional, pasando
del 53.7% al 45.5%. Y la indigencia pas del 19.7% al 16.4%. Estas mejoras marginales se hacen
incluso ms tenues en el sector rural colombiano: entre 2002 y 2009 la pobreza nicamente
disminuy 4 puntos porcentuales, pasando del 69.3% al 64.3%. Por su parte, la indigencia en el
campo ha permanecido casi invariable, pasando del 32.5% al 29.1%. Como consecuencia, la
distribucin del ingreso de Colombia contina siendo la peor de Amrica Latina, pues el
Coeficiente de Gini no sufri cambios importantes entre 2002 y 2009 y se mantuvo en 0.578,
exhibiendo una leve mejora, despus de su deterioro constante entre 2003 y 2008.
Tambin, la ausencia de Seguridad Econmica explica la mayor desigualdad en la distribucin de
los frutos de crecimiento econmico (Distribucin Funcional del Ingreso). En efecto, la
participacin de la remuneracin de los trabajadores en el PIB se ha reducido, mientras que la de
los beneficios y las rentas de la propiedad ganaron varios puntos en el total () Entre 1994 y 1999
los ndices para los salarios y los beneficios evolucionan al mismo ritmo; la crisis de finales de los
noventa golpe ms duramente a los trabajadores, y a partir de 2002 las rentas al capital no slo
recuperan lo perdido sino que superan los niveles de 1994. Lo contrario pasa con las
remuneraciones de los trabajadores, que a partir de 2002 pierden participacin en el ingreso de
manera sostenida (Moreno, 2009: 3)17.

crecimiento econmico-empleo, y a resolver causas estructurales ms profundas del desempleo. En este

sentido, muchas de las polticas del mercado laboral -tanto activas como pasivas- adquieren un rasgo
asistencial y de contencin que ignora las dimensiones polticas, econmicas, sociales y culturales de una
verdadera poltica de empleo. As las cosas: Se puede concluir que las modalidades adoptadas en los aos
noventa en [Latinoamrica] no fueron pergeadas como verdaderas Polticas de Empleo, ya que su
definicin implica un enfoque comprehensivo y multidisciplinario a la solucin de los problemas del empleo
e instancias de concertacin. Por el contrario slo se activaron polticas del Mercado de Trabajo como
mecanismos de contencin, que fueron ineficientes para soportar los impactos que la reestructuracin
institucional y econmica () Sin duda, la orientacin de las acciones de ahora en ms deber contemplar
niveles de intervencin que no slo acten en el mercado del trabajo, como si este fuera igual a un mercado
de bienes y productos, y se aboquen a la reconstruccin de las dimensiones sociales, polticas, econmicas y
culturales implicadas en una verdadera Poltica de Empleo (Lanari, 2004: 33).
17
Todo ello demuestra la nocividad de la poltica de flexibilizacin de los mercados laborales que durante las
ltimas dcadas se han implementado en el pas: La flexibilizacin laboral agrav el desfase entre los
cambios en la productividad del trabajo y la dinmica del salario real promedio, lo cual agrava la desigualdad
en la distribucin el ingreso () Los salarios reales crecieron a ritmos mayores que la productividad durante
la segunda mitad de los noventa; la crisis de 1999 redujo el desbalance, pero a partir de 2002 se produce un
claro divorcio entre ambos ndices. Esto se explica en parte por la reforma laboral adelantada durante el
primer gobierno del presidente Uribe, que no slo no report los beneficios definidos en la Ley, sino que
ayud a que los salarios se ajustarn por debajo de la productividad (Moreno, 2009: 3).
55

Marx ya haba previsto el deterioro de la participacin de la clase asalariada en el ingreso total a

pesar, incluso, de los aumentos que se pueden presentar en los salarios reales individuales de los
trabajadores. En otras palabras, es posible encontrar mejoras en el salario real de los trabajadores
(como en Colombia) que se corresponden con desmejoras en el salario relativo de los asalariados
(es decir, al salario comparado con la ganancia de los capitalistas y a la mayor o menor
participacin del salario en el producto):
Puede ocurrir que el salario real contine siendo el mismo e incluso que aumente, y, no
obstante, disminuya el salario relativo. Supongamos, por ejemplo, que el precio de todos los
medios de vida baja en dos terceras partes, mientras que el salario diario slo disminuye en un
tercio, de tres marcos a dos () Aunque el obrero, con estos dos marcos, podr comprar una
cantidad mayor de mercancas que antes con tres, su salario habr disminuido, en relacin con
la ganancia obtenida por el capitalista. La ganancia del capitalista (por ejemplo, del fabricante)
ha aumentado en un marco; es decir, que ahora el obrero, por una cantidad menor de valores
de cambio, que el capitalista le entrega, tiene que producir una cantidad mayor de estos
mismos valores. La parte obtenida por el capital aumenta en comparacin con la del trabajo.
La distribucin de la riqueza social entre el capital y el trabajo es ahora todava ms desigual
que antes. El capitalista manda con el mismo capital sobre una cantidad mayor de trabajo. El
poder de la clase de los capitalistas sobre la clase obrera ha crecido, la situacin social del
obrero ha empeorado, ha descendido un grado ms en comparacin con la del capitalista.
Cul es la ley general que rige el alza y la baja del salario y la ganancia, en sus relaciones
mutuas? Se hallan en razn inversa. La parte de que se apropia el capital, la ganancia,
aumenta en la misma proporcin en que disminuye la parte que le toca al trabajo, el salario, y
viceversa. La ganancia aumenta en la medida en que disminuye el salario y disminuye en la
medida en que ste aumenta (Marx, 1849: 18).

Y aunque desde el gobierno se culpa a la inflacin como la mayor responsable de esta tragedia
social, la verdad es que, como se ha sostenido, en el contexto de una economa capitalista resulta
impensable una poltica social seria sin una poltica de pleno empleo y seguridad econmica que le
brinde soporte. Ms an, atribuir nicamente a la inflacin el deterioro o la inexistencia de
avances importantes en materia social, implicara profundizar el modelo de inflacin objetivo
que ha afectado negativamente la igualdad debido a que recrea una situacin en que los
productores tienen la posibilidad de fijar los precios con mrgenes de la ganancia en un contexto
de flexibilizacin de los mercados laborales: Una solucin de flexibilizacin de los salarios cuando
las empresas tienen capacidad para fijar precios con un margen sobre los costos, es una poltica
que afecta negativamente la participacin de los salarios en el ingreso () La participacin de los
salarios se ha reducido en la mayora de los pases desarrollados donde se ha implementado el
modelo de inflacin objetivo (Moreno y Junca, 2007: 66).
Se desconoce, entonces, que las condiciones necesarias y suficientes para el reacomodo de la
poltica social en el mundo contemporneo pasan por la consecucin de metas relacionadas con:
la instauracin de una poltica fiscal progresista y universalista18, la garanta del pleno empleo, la
18

Para el caso de Amrica Latina Servn (2008) demuestra que la estructura tributaria tiene una incidencia
inexistente en trminos del avance hacia sociedades con mejores niveles de distribucin del ingreso. En
efecto, la funcin distributiva de la estructura tributaria en Latinoamrica se ve negativamente afectada por
la existencia de bases tributarias estrechas y bajos niveles de recaudo, por la preponderancia de estructuras
tributarias poco progresivas -e incluso regresivas- y por prcticas inadecuadas de focalizacin del gasto
social. Al estimar el coeficiente de Gini antes y despus de la poltica fiscal, Servn concluye que en Europa
56

implementacin de una poltica social universalista y mutualista, la instauracin de una poltica

social no procclica, el aumento de la igualdad en las rentas provenientes de los mecanismos de
asignacin de primer nivel (mercado), el incremento de transferencias monetarias directas que
complementen los ingresos de las familias y el fortalecimiento de las clases medias.
Es esta la magnitud del desafo. La configuracin de una sociedad justa e igualitaria desborda los
avances en materia de de Seguridad Democrtica y la preocupacin por el fantasma inflacionario.
La Seguridad Econmica y el pleno empleo deben ocupar los lugares prioritarios de un gobierno
comprometido con la igualdad, la estabilidad del crecimiento econmico y la edificacin de un
Estado de Bienestar slido, garante de los derechos econmicos, sociales y culturales de los
individuos e impulsor del trnsito hacia una sociedad en paz. De no hacerlo as, hoy recobraran
plena vigencia las palabras de Karl Polanyi: En el siglo XIX los gobiernos subordinaban la paz a la
seguridad y la soberana, es decir, a intereses que no podan ser logrados de otra manera que
recurriendo a medios extremos (la intervencin armada).
2.7.Conclusin
Las bases socioeconmicas de la ciudadana social se encontraban ancladas en dos factores
sociales complementarios: i) el crecimiento econmico sostenido, el empleo y la posibilidad de
anticipar trayectorias de movilidad social ascendentes generacionales e intergeneracionales, y ii) la
adquisicin de protecciones sociales a travs de la inscripcin de los individuos en colectivos de
corte estatal, partidista, sindical, familiar, barrial o de clase. No obstante, ambos aspectos se
descomponen en el contexto de una sociedad caracterizada por el desempleo, la informalidad, la
volatilidad econmica, la turbulencia financiera y la individualizacin del riesgo. Las bases del
modelo de la ciudadana social tradicional son destrozadas por nuevas lgicas de vulnerabilidad
social.
La nueva vulnerabilidad social es asociada con la prdida de centralidad del trabajo y la debilidad
de los mecanismos neoliberales de proteccin social promovidos en el marco del Consenso de
Washington. En este contexto, los derechos de propiedad han sido sacralizados por encima de los
derechos de ciudadana, y las vas de integracin social han sido limitadas a mecanismos de
solucin mercantil en un contexto de mercados laborales flexibles, competitividad y
preponderancia de las metas de estabilidad macroeconmica. Dentro de las obligaciones del
Estado, la seguridad se ha restringido nuevamente a su connotacin civil, y se ha desconocido su
dimensin social.
La contradiccin es evidente, pues en el mundo contemporneo la inseguridad social y la
inseguridad civil se superponen y alimentan recprocamente. Es impensable la una sin el
fortalecimiento de la otra. El trnsito desde un Estado Social (garante de los derechos econmicos,
sociales y culturales) hacia un nuevo Estado de la Seguridad (fundamentalmente poltica y civil), es

el Gini asciende a 0.46 antes de la poltica fiscal y se reduce al 0.31 despus de la poltica fiscal. Para el caso
de Amrica Latina el coeficiente de Gini antes de la poltica fiscal asciende a 0.52 y despus de la misma se
mantiene en 0.50. Este hecho demuestra el impacto prcticamente inexistente en trminos redistributivos
de los impuestos y las transferencias en la regin, y la necesidad de incluir la poltica fiscal como piedra
angular de cualquier poltica social verdaderamente redistributiva.
57

explica el surgimiento de nuevas formas de exclusin, marginacin, pobreza, estigmatizacin,

resentimiento y represin.
El repliegue de las dimensiones sociales de la seguridad en el marco del modelo neoliberal obliga a
repensar la cuestin social ms all de las aoranzas de viejos modelos de proteccin, y exige
avanzar hacia una refundacin de lo social sustentada en nuevos conceptos de ciudadana y
proteccin social. Hoy es necesario examinar nuevos mecanismos de solidaridad social en el
marco de una concepcin de derechos sociales renovada. Se requiere, por lo tanto, un modelo de
proteccin social sustentado en formas activas de inclusin e integracin social basadas en el
ejercicio universal e incondicional de los derechos y en el diseo de polticas diferenciales que
reconozcan la diversidad de las trayectorias de la exclusin.
Sin embargo, esta apuesta es impracticable bajo un modelo de desarrollo que tiene como soporte
los dogmas incuestionables de la estabilidad macroeconmica, la eficiencia microeconmica, la
internacionalizacin de las economas y la inversin en recursos humanos. La bsqueda de salidas
a la nueva cuestin social pierde significado si los postulados bsicos del Consenso de Washington
no son cuestionados y dejados de lado. La volatilidad econmica, la precarizacin del mundo del
trabajo y las perspectivas individualizadoras, remediales y compensatorias de la lucha contra la
pobreza son incompatibles con las perspectivas de ciudadana social que intentan dar salida a la
nueva cuestin social.
Es por esto que, bajo las premisas bsicas del modelo de desarrollo neoliberal, Colombia no tiene
posibilidad alguna de responder a los desafos de la nueva cuestin social, pues los pilares de la
internacionalizacin, la estabilidad macroeconmica, la eficiencia microeconmica y la inversin
en recursos humanos impiden la configuracin de un Estado que proteja, garantice y respete los
derechos sociales, econmicos y culturales. Enfrentar los desafos de la nueva vulnerabilidad
social implica el fortalecimiento de un concepto renovado de ciudadana social. El sostenimiento
de las apuestas del Consenso de Washington, al ser concebidas como causas de este nuevo perfil
de la vulnerabilidad social, bloquea la posibilidad de una resolucin satisfactoria en trminos de la
construccin de dicho concepto novedoso e impide la materializacin de las demandas que en
este sentido han planteado las organizaciones sociales populares.
Lejos de estas demandas est tambin la prioridad gubernamental que se le ha otorgado a la
seguridad poltica y civil particularmente en la ltima dcada con la poltica de Seguridad
Democrtica- y los muy pobres resultados que esta apuesta ha generado sobre los niveles de
seguridad econmica, pobreza e indigencia en la ltima dcada. En efecto, la brecha creciente
que se ha demostrado para los ltimos ocho aos en materia de seguridad democrtica y
seguridad econmica, es prueba de la miopa de los esquemas que ignoran los vnculos complejos
que se establecen entre seguridad poltica y civil, seguridad econmica y proteccin social. Esta
brecha ahonda, por supuesto, la contradiccin que explica los debates contemporneos alrededor
de la refundacin de lo social y la construccin de una visin novedosa de ciudadana social.
Con esto entonces quedan sealados los rasgos estructurales que en los ltimos 20 aos han
determinado los lmites y alcances de poltica social en Colombia y el carcter blico-asistencial
que ha adquirido el Estado colombiano en este lapso de tiempo. Este escenario constituye el
antecedente histrico ms prximo sobre el que se edifican las apuestas sociales del gobierno de
Juan Manuel Santos 2010-2014.
58

III.
Los horizontes de las polticas pblicas en el
Gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014)
La poltica econmica y social colombiana se ha caracterizado por su acercamiento prcticamente
irrestricto al modelo de desarrollo basado en la estabilidad macroeconmica, la
internacionalizacin de la economa, la eficiencia microeconmica y la inversin en recursos
humanos. Los reacondicionamientos histricos que ha sufrido el Consenso de Washington en
virtud de su imposibilidad de garantizar un contexto de crecimiento econmico sostenido,
eliminacin de la pobreza y mayor justicia social, se han hecho presentes en los cambios de acento
en la poltica econmica y social colombiana y, tal como ha ocurrido con los ajustes mismos del
Consenso, no han cuestionado de manera frontal las bases polticas, econmicas y sociales del
modelo neoliberal de desarrollo.
Aunque algunos analistas defensores del modelo de desarrollo hegemnico se quejan de la falta
de rapidez en la profundizacin y consolidacin de las reformas, otros plantean un balance
relativamente positivo sobre las mismas, e insisten en la necesidad de ingresar en un nuevo
periodo de consolidacin que apele a la realidad y tenga en cuenta las restricciones de economa
poltica que tanto las finalidades sociales del Estado Colombiano como los grupos y organizaciones
sociales imponen a la aplicacin ptima del modelo. Esta postura no desconoce, sin embargo, cul
debe ser el objetivo de las reformas y, disintiendo nicamente en el grado de realismo que
caracteriza sus afirmaciones sobre los medios idneos para llevarlas a cabo, comparte con los ms
radicales el modelo ptimo de sociedad que Colombia debe alcanzar en el largo plazo.
Especficamente, el acuerdo entre las lites polticas e intelectuales neoliberales es evidente en el
campo fiscal y en el caso de las polticas de empleo e inclusin social.
Este relativo consenso entre la lite intelectual neoliberal se ha visto afectado por la situacin
estructural (asociada con el patrn de acumulacin contemporneo, la situacin geoestratgica
del pas y su riqueza en tierras, agua, minerales y biodiversidad), que ha llevado a la acelerada
reprimarizacin de la economa, pues son varias las voces que critican este hecho y le apuntan, por
el contrario, a forjar las condiciones necesarias y suficientes para que el pas aproveche todas las
ventajas ofrecidas por la sociedad del conocimiento, con base en un modelo de
internacionalizacin basado en los pilares de la competitividad, el cambio tcnico, la ciencia, la
tecnologa y la innovacin.
Propuestas gubernamentales asociadas con la poltica de
competitividad, el manejo de las relaciones exteriores y el grado de coherencia y
complementariedad que tendrn las Cinco Locomotoras de la Prosperidad (vivienda,
Infraestructura, minera e Innovacin, ciencia y tecnologa, agricultura) constituyen un reflejo de
esta tensin.
Algunos intentan resolverla mediante la inscripcin de cada apuesta de desarrollo en un horizonte
temporal distinto (reprimarizacin en el corto plazo para financiar la internacionalizacin
competitiva de largo plazo). Otros intentan mostrar la contradiccin inherente de ambas
dinmicas, mostrando los riesgos que la reprimarizacin (va enfermedad holandesa y dao
ambiental y ecolgico) impone sobre la ampliacin de la base exportable con bienes de mayor
59

valor agregado y sobre el aprovechamiento de las ventajas comparativas que la situacin

geoestratgica, la riqueza hdrica y la biodiversidad le ofrecen a Colombia. Desde este punto de
vista se ha llegado a sealar que realmente existe una relacin inversa entre la intensidad de
recursos naturales en una economa y el crecimiento de la misma en el largo plazo. En este
sentido, una bonanza no debe confundirse con una bendicin:
Las economas emergentes ms dependientes del sector minero-energtico, enfrentan el
riesgo de que, a medida que aumente la participacin de este ltimo dentro del PIB, el
crecimiento de su gasto pblico llegue a desbordarse y adquiera connotaciones cada vez ms
pro-cclicas, mengundose por tanto su funcin estabilizadora de la economa. De otra parte,
en la medida en que las entradas de capital destinadas a financiar la inversin en dichas
actividades predominen sobre el resto, y, como resultado, de la misma forma y proporcin
evolucionen los ingresos por sus exportaciones, se podran provocar fuertes presiones sobre la
revaluacin de la moneda local y el consiguiente debilitamiento de la competitividad de los
sectores transables como la agricultura y la industria, configurndose de ese modo sntomas
de la denominada enfermedad holandesa (Cano, 2010: 19).

Finalmente, hay quienes proponen una situacin intermedia, en la cual los desarrollos en ciencia,
tecnologa e innovacin facilitaran un proceso de reprimarizacin exitosa (particularmente en el
sector de la agricultura) y sostenible (en relacin con el recurso hdrico y la biodiversidad del pas).
El conocimiento y la innovacin es un apoyo transversal que soportar las locomotoras de
infraestructura, vivienda, sector agropecuario y minera, permitiendo resolver problemas
tcnicos, reducir costos, ampliar coberturas y competir en mercados globalizados con una
oferta diversificada y sofisticada. De la misma manera la innovacin es la estrategia para
lograr transformar y dinamizar los sectores en que tradicionalmente se ha concentrado la
economa (Departamento Nacional de Planeacin, 2010: 432).

Por lo tanto, es en este marco de consensos y tensiones en que se disean los horizontes de la
agenda legislativa, el plan de desarrollo y las polticas pblicas sectoriales en el gobierno de Juan
Manuel Santos (2010-2014). Con base en prescripciones de reformas ptimas asociadas con los
principios bsicos neoliberales de estabilidad macroeconmica, eficiencia microeconmica,
internacionalizacin e inversin en recursos humanos- el gobierno Santos ha presentado un
modelo de prosperidad econmica y social basado en cinco sectores clave (locomotoras), bajo
objetivos de mayor desarrollo y convergencia regional y consolidacin de la paz.
Atendiendo a los rasgos caractersticos de este entorno para la formulacin de las polticas
pblicas, el documento presentar el modelo de reformas ptimas de cara a la profundizacin de
las polticas de estabilidad macroeconmica, eficiencia microeconmica, internacionalizacin e
inversin en recursos humanos, en un contexto de incrementos en la competitividad y cambio
tcnico a travs del impulso a la ciencia, tecnologa e innovacin. En la primera parte del
documento se sealarn las recomendaciones de poltica en el terreno de las finanzas pblicas
nacionales y territoriales, haciendo nfasis en los objetivos de reforma tributaria estructural para
el Gobierno Nacional Central, y la reforma al Sistema de Regalas en el campo de las finanzas
pblicas subnacionales. En un segundo momento, sern abordadas las prescripciones
fundamentales en materia el empleo, lucha contra la informalidad e inclusin social. En este
punto sern resaltadas las pretensiones de una mayor flexibilizacin de los mercados laborales, la

60

inclusin financiera y la refinacin del modelo asistencialista a travs de la definicin de

temporalidad en las ayudas ofrecidas a travs de subsidios focalizados a la demanda.
Finalmente, en cuanto a las apuestas de competitividad y crecimiento en el corto, mediano y largo
plazo se presentarn las lneas generales de la mayor internacionalizacin de la economa en el
marco de una eventual reforma arancelaria, los principios que deben regir el manejo de la poltica
exterior colombiana en los prximos aos, la necesidad de fortalecimiento de la infraestructura
vial del pas y las apuestas en el terreno de la ciencia, la tecnologa y la innovacin.
Todo ello en el marco de los ocho ejes fundamentales definidos en las bases del Plan de Nacional
de Desarrollo (2010-2014) Prosperidad para Todos:
Cuadro No.1
Ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos

I.

Propsito

1. Convergencia Regional.
Prosperidad para Todos. Caracterizacin del pas a travs de seis
zonas homogneas en sus condiciones de desarrollo endgeno.

II. Pilares

2. Crecimiento sostenible y competitividad. Cinco locomotoras:

Innovacin, vivienda, infraestructura, minas y energa, agricultura.
3. Igualdad de Oportunidades para la prosperidad social.
Desarrollo y proteccin social, capital humano, empleabilidad,
emprendimiento y generacin de ingresos, desplazamiento y
polticas diferenciadas para la inclusin social.
4. Consolidacin de la Paz: seguridad, justicia y derechos humanos.
Orden pblico y seguridad ciudadana, justicia, derechos humanos,
derecho internacional humanitario y justicia transicional.

III. Ejes Transversales

5. Conocimiento e Innovacin. Fomento a la innovacin y uso del

conocimiento.
6. Buen Gobierno. Lucha contra la corrupcin y participacin
ciudadana.
7. Posicionamiento Internacional. Insercin productiva a los
mercados internacionales y relevancia internacional.
8. Sostenibilidad Ambiental. Gestin ambiental y del riesgo del
desastre.

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin (2010).

Con ello se pretende sealar las tendencias generales de poltica que se advierten en los primeros
seis meses de gobierno de Juan Manuel Santos, sin realizar un anlisis exhaustivo de cada una de
las lneas definidas en las bases del Plan de Desarrollo que ser discutido para su aprobacin a
partir del mes de febrero de 2011 en el Congreso de la Repblica. Este panorama muestra, sin
embargo, el modelo de sociedad imaginado, el proyecto de sociedad defendido desde el gobierno,
y los propsitos que en el largo plazo deben ser alcanzados sorteando, por supuesto, las
restricciones que, de acuerdo con las lites tecnocrticas, intelectuales y econmicas, impone la
economa poltica de las reformas; es decir, los mandatos sociales y econmicos establecidos en

61

la Constitucin Poltica de 1991 y las movilizaciones y defensa de los intereses de diversos sectores
sociales y populares.
3.1.Hacia un modelo ptimo de poltica fiscal en Colombia
3.1.1. Finanzas pblicas nacionales: por una reforma tributaria estructural
Durante los ltimos 20 aos Colombia ha avanzado en la edificacin de un sistema de ingresos y
gastos ajustados a las necesidades y promocin de la inversin privada. Frecuentemente se hace
alusin a los objetivos de equidad en el sistema, pero sistemticamente las reformas tributarias
han quedado subsumidas a las pretensiones de eficiencia y neutralidad que supuestamente
alientan la inversin y garantizan el crecimiento econmico. Sin embargo, para algunos analistas,
la poltica fiscal en Colombia no garantiza la concrecin ptima de ninguno de los principios antes
enunciados (eficiencia y equidad), y debe ser objeto de una reforma estructural que garantice el
equilibrio en las finanzas pblicas y garantice el crecimiento econmico a travs del jalonamiento
del ahorro pblico, la sostenibilidad fiscal de largo plazo y la inversin privada.
De acuerdo con Perry (2010), el camino hacia una reforma tributaria estructural se ha visto
entorpecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (que se ha concentrado en
salvaguardar los principios de equidad y progresividad en detrimento del de eficiencia) y de la
economa poltica de las reformas que impiden la remocin de un sistema tributario que ha
llevado a que las finanzas del Gobierno Nacional Central sean insostenibles en el largo plazo y a
que las distorsionantes que genera sobre el resto de la economa sean evidentemente nocivas:
() el sistema tributario colombiano es complejo y costoso de administrar; tiene muy baja
productividad y produce un recaudo insuficiente; no redistribuye y est plagado de
inequidades horizontales; causa enormes distorsiones en la asignacin de recursos entre
sectores; y estimula la informalidad y el desempleo, la desintermediacin financiera y un uso
ineficiente de los combustibles. Estos problemas se originan, ante todo, en el excesivo
nmero e importancia de los privilegios tributarios en el IVA y los impuestos a la renta
(exenciones, deducciones espaciales, tasas preferenciales) y a la existencia de tres gravmenes
altamente distorsionantes: al empleo formal, al patrimonio empresarial y a las transacciones
financieras (Perry, 2010: 38).

Sin embargo, es claro que la definicin de posibilidades para reducir el dficit estructural en el
Gobierno Nacional Central debera incluir, por supuesto, una reforma estructural a los gastos
elevados e inflexibles asociados al pasivo pensional, las transferencias a departamentos y
municipios, el gasto social y el gasto en seguridad y defensa. No obstante, una visin realista de
la economa poltica de dicha reforma hace pensar que, el aumento en los ingresos y no el recorte
en gastos, constituye la mejor alternativa:
Si bien es deseable mejorar la eficiencia del gasto y contener su crecimiento o incluso
reducirlo como proporcin del PIB, las necesidades insatisfechas de la poblacin, los
problemas financieros del sistema de salud, la deuda pensional neta y las realidades de la
economa poltica hacen poco probable que se logren mejoras sustanciales en este frente.

62

Una proyeccin ms realista en materia de gasto llevara a concluir que se requiere un

19
aumento neto permanente de recaudos por lo menos del 1.5% del PIB (Perry, 2010: 20) .

Las restricciones impuestas por la economa poltica de las reformas hacen impensable la
disminucin en el gasto pblico en el corto plazo y deja, como alternativa ms factible, el impulso
a una reforma tributaria estructural diseada tcnicamente. En este sentido, la eliminacin de
los problemas de recaudo insuficiente, poca productividad de los impuestos y distorsiones e
inequidades en la asignacin de los recursos implicara impulsar reformas tendientes a remover:
1. La proliferacin de privilegios (exenciones, rentas exentas, deducciones y tasas
preferenciales) en el impuesto a la renta de las empresas y las personas naturales,
combinado con la alta tasa nominal en el caso de las empresas.
2. El excesivo nmero de tarifas y de bienes exceptuados y exentos en el IVA, y los
gravmenes generados a la inversin en maquinaria y equipo al no permitir el descuento
pleno del IVA pagado en la adquisicin de bienes de capital.
3. La permanencia de gravmenes altamente distorsionantes que castigan el empleo formal
(parafiscales), la inversin en las empresas (el impuesto al patrimonio de stas) y la
intermediacin financiera (el impuesto a las transferencias).
Los privilegios, la pluralidad de tarifas y las distorsiones son concebidas como el reflejo de
intereses sociales sectoriales que impiden, en palabras de los defensores de la reforma, el diseo
de una estructura tributaria ptima y garante del inters general; es decir, del inters de los
empresarios, pues son ellos quienes constituyen el actor fundamental del proceso econmico, y es
a ellos a quienes debe otorgrseles las condiciones institucionales, legales y de armona social
necesarias para garantizar las lgicas de acumulacin. En la prctica, la eliminacin de los
privilegios, exenciones y distorsiones provenientes de la economa poltica de la tributacin en
Colombia implicara:
() simplificar el IVA y los impuestos a la renta (unificando tarifas y eliminando o reduciendo
significativamente exenciones y excepciones, rentas exentas y deducciones espaciales)
eliminar o reducir los parafiscales, el impuesto al patrimonio de las empresas y a las
transacciones financieras; y permitir el descuento pleno del IVA pagado a la adquisicin de
bienes de capital (Perry, 2010: 9).

En trminos netos, la propuesta implica la reduccin de los ingresos del Estado, lo cual
entorpecera el logro del objetivo fundamental de la sostenibilidad fiscal en el largo plazo20. Esto
19

A la imposibilidad de reducir el gasto pblico hay que sumar ahora el costo fiscal de la ley de vctimas,
reparacin y restitucin, y los gastos generados por el plan de reconstruccin por la ola invernal. Segn
estimativos presentados por la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado
y por el Gobierno Nacional, la suma de ambos rubros puede alcanzar 87 billones de pesos de 2010 (75
billones y 12 billones, respectivamente).
20
El gobierno de Juan Manuel Santos impulsa la iniciativa de reforma constitucional que busca introducir el
derecho a la sostenibilidad fiscal como un derecho de todos los colombianos, as como el mecanismo
que supuestamente lo hace efectivo: la llamada regla fiscal (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
2010b: 16). De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la regla fiscal propuesta para
Colombia es la siguiente:
63

implica la bsqueda de ingresos que no lastimen los intereses y expectativas del sector privado,
pero que vulneran los intereses sociales de los sectores populares, son contrarias al espritu de la
Constitucin Poltica de 1991 y reafirman el rasgo compensatorio y remedial de la poltica social
en Colombia:
Para garantizar la necesidad de sostenibilidad fiscal y reducir los parafiscales se hace
necesario gravar la mayora de los bienes exceptuados y exentos en el IVA y subir la tasa
bsica a 19%, acompaando esta reforma por una compensacin parcial a las familias SISBEN
1 y 2 por razones de equidad y viabilidad poltica y jurdica () el riesgo jurdico de una
reforma que grave con IVA productos bsicos antes exceptuados o exentos se puede mitigar
destacando la ampliacin reciente del programa de Familias en Accin y estableciendo una
compensacin parcial para los estratos SISBEN 1 y 2 (Perry, 2010: 10-12).

De hecho se acepta que ante los riesgos reputacionales que ocasionara cambio abrupto en la
normatividad, es posible que los privilegios y condiciones favorables ofrecidas al capital privado
mediante las gabelas tributarias y los Contratos de Estabilidad Jurdica en el Gobierno de lvaro
Uribe Vlez (2002-2010) deban mantenerse. Esto implicara un costo fiscal que debera ser
subsanado mediante el aumento generalizado del IVA no al 19% sino al 21%. Es claro el conflicto
que, en este sentido, se presenta entre los derechos sociales y econmicos de los colombianos y
los derechos del capital. El modelo de reforma ptima implica un incremento de la carga
tributaria en los sectores sociales con menores ingresos, pues por su naturaleza el IVA castiga de
igual forma a los consumidores independientemente de su riqueza o nivel de ingreso. Los
derechos del capital y la confianza inversionista se imponen as a los derechos econmicos y
sociales en Colombia.
Adems, la propuesta ptima de reforma tributaria estructural exige:

Bt = B* + 0,3 Yt + CCIPt
Donde,

Bt: es el balance fiscal primario del Gobierno Nacional Central.

B*: es el balance fiscal primario objetivo que hace sostenible la deuda en el mediano plazo.
Yt: es la brecha del producto en la economa colombiana.
CCIPt: es el componente cclico de los ingresos petroleros del Gobierno Nacional Central.

De esta forma, la regla fiscal establece el nivel del balance fiscal primario que debe lograr la autoridad fiscal
en cada momento del tiempo, una vez descontados los efectos del ciclo econmico y de los ingresos
petroleros sobre sus finanzas. As, se requerir un mayor supervit (o menor dficit) cuando el crecimiento
de la economa se ubique por encima de su nivel potencial y/o los ingresos petroleros estn por encima de
su senda de largo plazo y, por el contrario, se permitir un menor supervit (o mayor dficit) cuando el
crecimiento de la economa se ubique por debajo de su nivel potencial y/o los ingresos petroleros estn por
debajo de su senda de largo plazo (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010a: 16). Las crticas
econmicas, polticas y sociales realizadas a esta propuesta son mltiples; al respecto ver el documento
sobre regla fiscal elaborado por el Equipo de Informacin y Documentacin del Observatorio Nacional de
Paz.
64

1. Evitar la doble tributacin en el impuesto a la renta. Primero se propone que el impuesto

a la renta de las empresas se sustituya por uno a las utilidades comerciales. Segundo, en
cuanto al impuesto a la renta para las personas naturales, se insiste en la necesidad de
aumentar la base impositiva (con una tasa marginal decreciente segn los ingresos), e
incluir en los ingresos castigados los dividendos, utilidades e ingresos salariales de los
agentes. Con ello, a la presin generada por el IVA, se une la posibilidad de que ms
personas sean castigadas con el impuesto a la renta lo cual, bajo un contexto de tasas
impositivas decrecientes menos impuestos relativos para los ms adinerados-, muestra
las pretensiones regresivas y no redistributivas de la propuesta deseada.
2. Reducir los parafiscales de manera inversamente proporcional al nivel del salario o al
tamao de las empresas (medido por el nivel de activos), buscando conciliar las
necesidades de recaudo con el impacto deseado en el mercado laboral y la viabilidad
poltica de la reforma. Se insiste en que el estmulo a la informalidad y el desempleo
causado por los parafiscales es mayor en empresas pequeas y en salarios ms cercanos al
mnimo (Perry, 2010: 38). Los pagos empresariales por concepto de Cajas de
Compensacin Familiar, SENA e ICBF se han incrementado pasando de un 44.3% del
salario a un 58.2% promedio entre 1992 y 2008. Segn el autor, es este un factor
determinante del elevado desempleo y la informalidad en el pas. Se refuerza, entonces,
la idea ortodoxa favorable al empresariado, que considera que el alto desempleo es
producto de los costos salariales y no salariales elevados.
3. Establecer un impuesto al patrimonio de las personas naturales de base amplia para
contribuir a financiar los gastos en seguridad, en lugar del actual impuesto al patrimonio
que grava ante todo el patrimonio empresarial. As, un impuesto que por su naturaleza es
progresivo pierde sus efectos redistributivos debido a que su destino son los gastos en
seguridad y defensa, y no la inversin social.
4. Aumentar el IVA al 19% (general) y definir una tarifa especial para muy pocos
exceptuados. Descontar plenamente el IVA pagado a la adquisicin de bienes de capital, y
establecer una compensacin parcial a los sectores SISBEN 1 y 2.
5. Eliminar el impuesto a las transacciones financieras (4x1000).
6. Igualar los impuestos y las tasas de los combustibles. Todos deben tener una carga
tributaria (etanol, diesel, gas natural, etc.).
7. Eliminar, evitando los riesgos reputacionales, las inequidades y distorsiones provocadas
por el creciente nmero y valor de los privilegios tributarios a favor de determinados
sectores, contribuyentes o forma de financiamiento de la inversin. Se acepta que la
poltica de estmulo tributario no fue efectiva para promover la inversin en Colombia y
tiene un costo del 1.6% del PIB, sin incluir los beneficios otorgados a travs del nuevo
rgimen de zonas francas (Perry, 2010: 24-25). No obstante, los derechos ofrecidos al
capital hacen difcil la implementacin de esta propuesta pues la correccin de este
problema se enfrentar al hecho de que un gran nmero de empresas beneficiarias, que
responde por una considerable proporcin del capital total en cada sector, han procurado

65

congelar sus privilegios a travs del uso de contratos de estabilidad jurdica (Perry, 2010:
26). Ante esta situacin, y para conseguir las metas de recaudo que se requieren, se
propone, entonces, aumentar el IVA al 21% o 22%.
Con ello, la reforma producir un recaudo neto adicional entre 0.77% y 1.6% del PIB para
contribuir al logro de la sostenibilidad fiscal de largo plazo, y tendra efectos muy positivos en
trminos de productividad, eficiencia econmica, equidad horizontal y productividad (Perry,
2010. 40).
Siguiendo parte de las propuestas aqu contempladas, el gobierno de Juan Manuel Santos le ha
apostado a una estrategia fiscal sustentada en la definicin de una regla fiscal constitucionalmente
amparada, la reduccin progresiva en el gasto pblico y el aumento de los ingresos a travs de una
minirreforma tributaria que no aumentar los impuestos, pero que desmontar privilegios
tributarios y reducir la evasin y la elusin. La estrategia de ajuste fiscal para el perodo 20102014 busca reducir el dficit del Gobierno Nacional Central de 4,3% del PIB en 2010 a 2,4% en
2014.
En este contexto, la minirreforma tributaria presentada por el Gobierno a consideracin del
Congreso de la Repblica tiene como propsito mejorar los ingresos del Estado e incrementar la
competitividad de las empresas con la eliminacin de la sobretasa a la energa para las grandes
sociedades. La iniciativa presentada desde octubre de 2010 contempla la eliminacin de la
deduccin del 30% del impuesto de renta por inversin en activos fijos reales productivos; se
reduce, gradualmente, la sobretasa al consumo de energa y se le hacen ajustes al cobro del
4x1000, a la vez que propone acabar con este impuesto a partir de 2012.
Con la eliminacin de la deduccin por compra de bienes de capital el Gobierno Nacional lograra
incrementar sus ingresos en alrededor de 4 billones de pesos, costo estimado de este beneficio
tributario. Sin embargo con algunos ajustes a la iniciativa, el Ministerio de Hacienda ha
considerado que la reforma permitir obtener ingresos por cerca de 5 billones de pesos. El
proyecto contempla, igualmente, la eliminacin gradual de la sobretasa del 20 por ciento al
consumo de energa de los usuarios industriales. En el ao 2011 la sobretasa bajar a 10% y en
2012 quedar plenamente eliminada. La ley pas a sancin presidencial el 16 de diciembre de
2010.
No obstante, a pesar del xito en el trmite de la reforma, la estrategia fiscal como un todo
despierta diferentes dudas en relacin con el aumento en los ingresos esperados, las verdaderas
posibilidades de reduccin del gasto y el respaldo poltico de las reformas:
Cabe entonces sealar algunos interrogantes sobre la estrategia fiscal del gobierno actual,
que tiene tres partes principales. La primera plantea un aumento de los ingresos del Gobierno
superior a un punto del PIB, como consecuencia de la llamada minirreforma tributaria que
discute actualmente el Congreso y de unas mayores utilidades de Ecopetrol. La segunda parte
plantea una reduccin del gasto de medio punto del PIB, todava no explicada plenamente. La
tercera propone dos cambios institucionales importantes: una reforma constitucional que
busca convertir la estabilidad en un principio fundamental con el fin de moderar las
pretensiones de jueces, funcionarios y congresistas, y una regla fiscal que busca un mecanismo
automtico de ahorro en los buenos tiempos que permita, a su vez, un mayor margen para la
poltica fiscal en los tiempos de crisis.
66

(...) Al respecto cabra plantear las siguientes preguntas: Ha incluido el Ministerio de

Hacienda en sus clculos las mayores erogaciones contempladas por la ley de vctimas?
Incorpora la nueva estrategia el costo de todas las inversiones planteadas en el nuevo Plan de
Desarrollo? Tiene en cuenta la estrategia las contingencias fiscales, los imprevistos que han
echado al traste muchos de los planes previos de ajuste? Ha estimado el Ministerio de
Hacienda el efecto de la propuesta de acto legislativo que busca convertir la sostenibilidad
fiscal en un derecho? Ha tenido en cuenta que los jueces podran fcilmente hacerle el quite
a un principio abstracto que no hace parte de sus convicciones? Ha tenido en cuenta que la
ley estatutaria de salud ya cumple muchos de los objetivos que persigue esta propuesta? O
que la Constitucin ya plantea que los fallos de los jueces deben respetar la sostenibilidad del
sistema de pensiones? En fin, esta propuesta de reforma constitucional parece innecesaria en
el mejor de los casos y perjudicial en el peor.
Preocupa igualmente que no est contenido en la estrategia fiscal el anuncio de la venta de un
10% de la propiedad de Ecopetrol, hecho por el presidente Santos la semana pasada y cuyo
proyecto ya fue radicado en el Congreso de la Repblica. Una propuesta de esta importancia
no puede ser fruto de la improvisacin, necesita incorporarse plenamente en el planeamiento.
No habra sido mejor incorporar primero esta propuesta a la estrategia y despus
presentarla? No trastoca este nuevo proyecto los planes del gobierno? Sea lo que fuere, la
estrategia fiscal qued desactualizada. Finalmente la propuesta no contempla una reforma
tributaria integral. Pero el Gobierno, por lo menos as lo ha anunciado el presidente Santos,
parece dispuesto a promover una reforma sustancial a nuestro estatuto tributario. As las
cosas, la estrategia fiscal omite deliberadamente una de las iniciativas ms importantes del
gobierno en el futuro cercano. No habra sido ms conveniente plantear de una vez la
posibilidad de una reforma tributaria? No seguir diciendo que s pero no? (El Espectador,
2010).

Sin embargo, las prescripciones de poltica realizadas para reformar las finanzas pblicas en
Colombia no se limitan a prever transformaciones en los presupuestos del Gobierna Nacional
Central nicamente. En efecto, dentro de los objetivos de Convergencia Regional definidos en las
bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos resulta imprescindible
revisar y reformar uno de los rubros ms importantes de las finanzas pblicas territoriales: el
sistema de regalas. A continuacin se presenta el modelo de reforma ptima que ha sido definido
para las regalas en Colombia y la apuesta menos ambiciosa que ha impulsado el gobierno
mediante su proyecto de acto legislativo.
3.1.2. Finanzas pblicas territoriales: la reforma a las regalas
En el marco del proceso de descentralizacin y otorgamiento de mayor autonoma territorial
previstos en la Constitucin Poltica de 1991, los ingresos pblicos de los entes descentralizados
estn compuestos por las transferencias, los recursos propios y las regalas. Desde la mitad de la
dcada de 1990 todas estas fuentes de ingreso han sido objeto de recurrentes reformas
orientadas a i) limitar el endeudamiento de los gobiernos territoriales (Ley 358 de 1997); ii)
fortalecer los ingresos de las entidades territoriales (Ley 488 de 1998); iii) profundizar el ajuste
territorial, limitar los gastos en funcionamiento e incrementar el esfuerzo fiscal nacional y
subnacional (Ley 617 de 2000), iv) garantizar la creacin de balances superavitarios primarios en
un contexto de transparencia y responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003) y, reducir el volumen de

67

transferencias realizadas por la nacin (Acto Legislativo 01 de 2001 y Acto Legislativo 11 de

2006)21.
De acuerdo con los impulsores de la reforma, el objetivo ha consistido en fortalecer las finanzas
subnacionales, hacer ms equitativa y eficiente la distribucin de las transferencias, determinar las
reglas de distribucin y objetos de gasto de las regalas y mejorar el desempeo fiscal en trminos
de la imposicin de lmites al gasto, la obligatoriedad de generacin de ahorro y el control al
endeudamiento. Las reformas, sin embargo, podran ser comprendidas como un intento
recurrente del Gobierno Nacional Central por limitar sus responsabilidades y obligaciones
presupuestales con los gobiernos subnacionales, y por generar en el sector descentralizado el nivel
de ahorro que permita financiar el dficit presupuestal de la nacin, que sin embargo es explicado
tambin, por apuestas polticas nunca cuestionadas y que van ms all de las presiones de gasto
asociadas con la inversin social22. Con ello se ha profundizado la lgica del federalismo fiscal y
se ha dejado de lado la muy criticada pereza fiscal de los departamentos y municipios:
Debe recordarse que si bien hubo desorden fiscal a finales de los aos noventa, la situacin
fue corregida rpidamente y durante la dcada actual las finanzas territoriales fueron
superavitarias y compensaron en parte el dficit del gobierno nacional. Los niveles de
endeudamiento territorial disminuyeron y se ajust el gasto en funcionamiento. El Gobierno
Nacional construy el marco normativo para hacer realidad este ajuste en pocos aos
(Zapata, 2010: 69).

A pesar del buen desempeo fiscal de los entes territoriales y de su ayuda en la disminucin del
dficit consolidado en la economa colombiana, para muchos analistas continan presentndose
problemas de eficiencia, mal uso de los recursos y deficiencia en los criterios utilizados para definir
el monto y la distribucin de las transferencias y las regalas. Y es por ello que, para cada una de
las fuentes de ingresos territoriales se han definido varias prescripciones de poltica:

21

La segunda administracin del presidente Uribe present el proyecto de acto legislativo que introdujo
una nueva reforma al rgimen de transferencias, cuyos argumentos no difirieron de los expuestos en 2001
por Juan Manuel Santos, Ministro de Hacienda durante el gobierno de Andrs Pastrana. Se sostuvo que al
ligar las transferencias al comportamiento de los ingresos corrientes de la nacin (como sucedi durante el
periodo comprendido entre 1994 y 2001) se generaran altos riesgos desde el punto de vista
macroeconmico, de estabilidad en las finanzas del gobierno nacional y de garanta de recursos crecientes y
estables para financiar salud, educacin y servicios pblicos domiciliarios de agua potable La verdad es que
la reforma, enfocada a contribuir al ajuste fiscal y macroeconmico, induce la prdida de ms de 52.2
billones (pesos de 2006) entre 2008 y 2019 en los ingresos de las entidades territoriales; dicho clculo parte
de un supuesto bastante conservador: los ingresos corrientes de la nacin crecen al mismo ritmo que el PIB
(Rodrguez, 2007: 143-145).
22
El Presupuesto Pblico es () un asunto poltico. Y es preciso recordar cuatro aspectos responsables del
90% del gasto de la Nacin que alteran el balance fiscal: 1) deuda pblica, 2) pasivo pensional, 3) gasto en
seguridad interna, y 4) transferencias territoriales ()en la parte del gasto, primero, habra que reprogramar
la deuda pblica y restablecer el monopolio de la moneda por parte del poder poltico; segundo, habra que
volver a un sistema pblico de seguridad social, lo que permitira consolidar el pasivo pblico con los activos
de los Fondos Privados de Pensiones; tercero, habra que lograr una solucin negociada al conflicto armado
y, cuarto, habra que hacer una negociacin poltica en el manejo de las transferencias territoriales. En la
parte de los ingresos habra que empezar por la revisin de las gabelas que se han dado a los capitalistas
invocando la confianza inversionista (Giraldo, 2010: 24-25).
68

1. Ingresos propios: expedicin de un Estatuto Tributario Territorial; aumentar los impuestos

al consumo de licores y tabaco; desmontar los monopolios regionales en loteras, chances
y licores.
2. Transferencias: Desligarlas por completo de los ingresos corrientes de la nacin
garantizando su crecimiento en trminos reales; asumir un criterio de distribucin basado
en lo poblacional (80%) y en el desempeo fiscal (20%); incluir dentro del Sistema General
de Participaciones parte de las Regalas Directas.
3. Regalas directas: Incluir parte de las regalas directas en el Sistema General de
Participaciones; amarrar la entrega de regalas directas a los ingresos corrientes de los
gobiernos subnacionales y a las transferencias, crear un fondo para el ahorro, la
estabilizacin macroeconmica y el financiamiento del desarrollo regional.
Todo ello bajo el convencimiento que estas recomendaciones no transfieren recursos al gobierno
nacional y slo hacen ajustes entre los gobiernos territoriales. Algunos disminuirn los ingresos
por regalas, pero la gran mayora aumentara los ingresos por el Sistema General de
Participaciones. Adems se dispondra de ms recursos para financiar proyectos regionales con el
Fondo Nacional de Regalas (Zapata, 2010: 72).
No obstante, debido a los avances observados en las reformas a los ingresos propios y las
transferencias, el objetivo fundamental de las mismas es ahora el sistema de regalas. En el marco
de la bonanza prevista en el sector minero-energtico, sus posibles efectos macroeconmicos, las
crticas recurrentes a su lgica de distribucin, y el propsito de convergencia y prosperidad
regional definido en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, las regalas en Colombia
se han convertido en la prioridad de la reforma en las finanzas subnacionales. Por ello, es
importante explorar las justificaciones y los objetivos de la reforma que, bajo el modelo
hegemnico resultaran ptimas, y aquellas que, teniendo en cuenta las restricciones de la
economa poltica, ha promovido el gobierno de Juan Manuel Santos.
De acuerdo con la Constitucin Poltica de 1991 el Estado es el dueo del subsuelo y las regalas
constituyen una contraprestacin econmica otorgada por las empresas que explotan los recursos
naturales no renovables. La Constitucin reconoce como beneficiarias de las regalas directas a las
entidades territoriales en las cuales se explotan los recursos y a los puertos martimos o fluviales
por donde se transportan. Por su parte, las regalas indirectas se acumulan en el Fondo Nacional
de Regalas y se orientan a proyectos de inversin regionales en sectores especficos (promocin
de la minera, preservacin del medio ambiente y proyectos de inversin identificados como
prioritarios en los planes de desarrollo territoriales).
La ley 141 de 1994 seal las reglas para la liquidacin, distribucin y uso de las regalas. Dicha
norma determin que mientras las entidades territoriales no alcancen determinados niveles de
cobertura en salud, educacin, mortalidad infantil y saneamiento bsico (agua potable y
alcantarillado), el departamento receptor debe destinar por lo menos el 60% de los recursos de
regalas directas y el municipio productor o portuario receptor por lo menos el 75% de las mismas
a cumplir con estas metas. El decreto 1747 de 1995 establece los niveles mnimos de cubrimiento
de los servicios bsicos que deben ser alcanzados, con cargo a los recursos de regalas, por los
departamentos y municipios (Cuadro No.2).
69

Cuadro No. 2
COBERTURAS
MNIMAS EN:

PORCENTAJE

Mortalidad infantil
mxima

1%

Salud de la
poblacin pobre

100%

Educacin bsica

90%

Agua potable

70%

Alcantarillado

70%

OBJETIVO
Busca que la mortalidad en la niez no supere el 10 por mil.
Se mide como el nmero de nios que en un ao fallecen
antes de cumplir un ao de edad, por cada mil nios nacidos
vivos durante un ao.
Busca el aseguramiento o afiliacin al Rgimen Subsidiado en
salud del 100% de la poblacin clasificada en los niveles I, II y
III del SISBEN.
Busca que el 90% de los nios y nias en edad escolar estn
matriculados y asistan a instituciones educativas que cuenten
con infraestructura y medios pedaggicos adecuados, en las
cuales se ofrezca como mnimo un ao de preescolar, cinco
aos de educacin bsica primaria y cuatro de bsica
secundaria. Tambin busca la contratacin de la prestacin
del servicio educativo con instituciones educativas pblicas y
privadas, de reconocida trayectoria e idoneidad.
Busca que por lo menos el 70% de los habitantes urbanos y
rurales de la entidad territorial, cuenten con agua apta para
el consumo humano, con el servicio de recoleccin de
residuos, principalmente lquidos, por medio de tuberas y
conductos.

ENTIDAD
RESPONSABLE DE
LA CERTIFICACIN
Departamento
Nacional de
Estadstica DANE
Ministerio de
Proteccin Social

Ministerio de
Educacin Nacional

Superintendencia
de Servicios
Pblicos
Domiciliarios

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin (2007).

Los recursos no destinados a alcanzar y mantener los niveles de cubrimiento en materia de

coberturas se pueden utilizar para financiar proyectos prioritarios contemplados en el plan de
desarrollo del departamento o de sus municipios (lo disponible hasta alcanzar el 90% del total de
las regalas). El 10% restante puede ser distribuido en el pago de mesadas pensionales (en el caso
de los departamentos), en la contratacin de interventoras tcnicas (hasta el 5% del monto total),
o en gastos de puesta en marcha y operacin (hasta el 5% del monto total).
Durante 1994-2009 las regalas sumaron $42.2 billones de 2009. Las regiones productoras y
portuarias recibieron regalas directas por $33.3 billones y el Fondo Nacional de Regalas $8.9
billones23. Las regalas directas pasaron de un promedio de 0.3% del PIB entre 1994 y 1999 a 0.7%
23

El Fondo Nacional de Regalas FNR es el responsable de la administracin de las regalas indirectas. Las
regalas indirectas son aquellas no asignadas directamente a los departamentos y municipios productores,
as como a los municipios portuarios, martimos o fluviales por donde se transportan los recursos explotados
o sus productos derivados. Estos recursos se destinan a la promocin de la minera, medio ambiente, y a
financiar proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo. Las
entidades territoriales, los Resguardos Indgenas y otras entidades del orden nacional como Cormagdalena e
Ingeominas pueden acceder a los recursos del FNR. La viabilizacin y elegibilidad de los proyectos
presentados la realiza cada ministerio de acuerdo a su competencia; si el proyecto es considerado como
viable, el ministerio lo enva a la Direccin de Regalas del Departamento Nacional de Planeacin para su
registro en el Banco de Proyectos de Inversin Nacional. Posteriormente, el Consejo Asesor de Regalas
asigna los recursos a aquellos proyectos que han sido viabilizados por los ministerios de acuerdo a la
disponibilidad de recursos y en orden de prioridades. El Consejo Asesor de Regalas est compuesto por: 1)
70

entre 2000 y 2009. En relacin con el PIB minero, pasaron de 6% en 1994 a 12% en 2009. Para el
perodo 1994-2009, en promedio 85% de las regalas se generaron en la explotacin de
hidrocarburos, 10% en carbn y 5% en nquel y otros minerales. El carbn ha ganado participacin
en la generacin de regalas, pasando de representar poco ms de cero en 1994 a 24% en 2009; en
el mismo perodo la participacin de hidrocarburos descendi de 90% a 72%.
Durante el perodo 1994-2009 los departamentos recibieron en promedio el 61% de las regalas
directas, los municipios el 38% y las corporaciones autnomas regionales el 1.6%. La participacin
de los departamentos se redujo de 72.4% a 57.7% entre 1994 y 2009, mientras que la de los
municipios aument de 27.6% a 39.2%. En 2009 los departamentos recibieron $2,2 billones por
concepto de regalas directas, los municipios $1,5 billones y las corporaciones autnomas
regionales $117 mil millones.
Es importante precisar que de las 790 entidades territoriales beneficiarias de recursos de regalas
directas, 17 departamentos y 60 municipios perciben el 95% de las mismas. Esta concentracin se
deriva del criterio de asignacin de las regalas ligado a la produccin, que ha ocasionado que los
principales beneficiarios de estos recursos hayan sido los departamentos y municipios receptores
por explotacin de hidrocarburos: Casanare, Meta, Arauca y Huila. Para el perodo 1994 a 2009,
estos departamentos recibieron el 56% de las regalas generadas (Observatorio Legislativo, 2010).
Ms an,
El actual diseo constitucional determina que la distribucin de las regalas entre las
diferentes entidades territoriales, se realiza de acuerdo con el tipo y volumen de los recursos
explotados y transportados, sin tener en cuenta criterios como el nmero de habitantes a
beneficiar, el nmero de personas o familias pobres, los ndices de necesidades bsicas
insatisfechas de dichos habitantes, la capacidad administrativa y financiera de las entidades
territoriales, y el impacto ambiental. En trminos de distribucin de recursos, hoy se presenta
una concentracin del 80% de los recursos en las entidades territoriales, las cuales
representan aproximadamente el 17% de la poblacin. Dicha situacin produce inequidad en
la distribucin de los recursos (Observatorio Legislativo, 2010: 3).

De acuerdo con Fedesarrollo (2010), a precios constantes de 2009, entre 2010 y 2020 el monto
anual de regalas podra ser de $8.3 billones y acumularan ms de 92 billones entre 2010 y 2020,
poco ms de lo acumulado en los ltimos 17 aos.
No obstante, evaluaciones realizadas desde escenarios diversos han considerado que el sistema
actual de regalas es inadecuado por los problemas fiscales que genera, el esquema altamente
inequitativo, por su poca efectividad en trminos de las mejoras en las condiciones de vida de los
habitantes de las zonas beneficiadas, y por la muy reducida transparencia en la gestin de los
recursos. De acuerdo con Zapata (2010):

El director general del Departamento Nacional de Planeacin o el subdirector general, quien lo preside; 2) El
ministro de Minas y Energa, o el viceministro; 3) El ministro de Educacin Nacional, o un viceministro; 4) El
ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o un viceministro; 5) El ministro de Transporte, o el
viceministro; 6) Dos gobernadores, elegidos por la Federacin Nacional de Gobernadores; 7) Dos alcaldes,
elegidos por la Federacin Colombiana de Municipios (Departamento Nacional de Planeacin, 2007).
71

1. Las bonanzas asociadas con los recursos no renovables generan una situacin de bienestar
fiscal que no guarda relacin con los gastos, los ingresos propios del ente territorial ni con
el tamao de la economa regional. El departamento de Casanare, por ejemplo, ha
mantenido prcticamente constantes sus ingresos propios, mientras que sus ingresos por
concepto de regalas se han multiplicado en 700%.
2. La distribucin de las regalas directas va en contrava con el Sistema de Transferencias.
Esta concentra los recursos en pocos gobiernos territoriales y deja por fuera de su
reparticin a un alto nmero de gobiernos subnacionales. La equiparacin fiscal lograda
mediante el rgimen de transferencias y sus efectos positivos se ven limitados por la
reparticin de las regalas. Muchos de los territorios beneficiados a travs del Fondo
Nacional de Regalas son los mismos que reciben regalas directas.
3. Los mecanismos de estabilizacin y ahorro del sistema de regalas no se han consolidado ni
estn bien diseados.
4. El gasto en regalas es ineficaz en cuanto a la consecucin de las metas sociales planteadas
y es notoria la corrupcin y el desgreo administrativo que hay alrededor de su manejo.
Ante este panorama Zapata (2010) propone un modelo ptimo de reformas para sistema basado
en tres propuestas:
1. Liquidar las regalas como una fuente del Sistema General de Participaciones y respetar los
criterios de distribucin y asignacin del sistema de transferencias, para garantizar
mecanismos de compensacin de gasto pblico entre niveles de gobierno e impulsar los
efectos positivos de la equiparacin fiscal.
2. De no darse la alternativa anteriormente sealada, disminuir los techos de las regalas que
pueden recibir departamentos y municipios por regalas directas. El monto transferido
debe guardar relacin con el monto de recursos propios recaudados o con las
transferencias intergubernamentales que reciban. Es decir, Limitar el mximo de
ingresos anuales por regalas directas de cada gobierno territorial hasta el 100% del
promedio de sus ingresos corrientes anuales en los ltimos tres aos, o el 40% de las
transferencias del Sistema General de Participaciones en la vigencia (Zapata, 2010: 72).
En caso de bonanza, los excedentes debern ser acumulados en fondo de ahorro y
estabilizacin administrativo por el Gobierno Nacional.
3. Reivindicar el espritu con el que la Constitucin Poltica de 1991 dise el Fondo Nacional
de Regalas en trminos de la financiacin de los proyectos regionales. Las regalas
indirectas deben alimentar un fondo de ahorro y estabilizacin administrado por el
Gobierno Nacional para controlar los efectos macroeconmicos de las bonanzas y ordenar
el gasto que se financia con estos recursos a nivel regional y provincial.
El diagnstico y el modelo ptimo de reforma anteriormente presentados han inspirado al
Gobierno Nacional para proponer una modificacin a la estructura que rige la distribucin de las
regalas en Colombia, de manera que la nueva estructura garantice i) estabilidad macroeconmica
a travs del manejo contracclico de las regalas; ii) equidad en su distribucin; iii) manejo
72

eficiente de los mismos para promover la competitividad regional, y iv) buen gobierno en su
administracin. Es este el sentido de la reforma constitucional que ampla la definicin de las
regiones beneficiarias y que modifica los lineamientos para la distribucin de los recursos entre
dichas regiones. De acuerdo con el Gobierno Nacional la reforma es urgente, haya o no auge
minero-energtico y de hidrocarburos.
El principal objetivo del proyecto de Acto Legislativo de Regalas y del Proyecto de Ley de
Regla Fiscal que se viene discutiendo desde hace tres meses es garantizar un manejo eficiente
de los recursos provenientes del sector minero-energtico, los cuales se prev crecern de
manera importante en los prximos 10 aos. Esto es de la mayor relevancia no solo en virtud
a las expectativas sobre un eventual auge del sector minero-energtico, sino tambin porque
para el caso de este sector la experiencia con el manejo de bonanzas no ha sido buena. Estos
proyectos responden a esa preocupacin, particularmente en tres aspectos: i) estabilidad
macroeconmica; ii) equidad en la distribucin, entre regiones y entre generaciones; iii)
inversin eficiente de los recursos excedentarios en funcin de las prioridades de desarrollo
del pas. Lo primero que vale la pena sealar es que, haya o no haya auge minero-energtico,
Fedesarrollo considera que ambos proyectos son necesarios tanto desde el punto de vista
macroeconmico como de asignacin eficiente del gasto pblico. En el caso particular de las
regalas, el actual esquema ha fallado en los tres aspectos: no ha sido concebido como un
mecanismo de estabilizacin del ciclo econmico regional; la distribucin de recursos refleja
una altsima inequidad; y los recursos se han asignado de manera atomizada y en su
distribucin ha estado ausente una visin amplia de regin y de pas (Fedesarrollo, 2010:11).

Ante este panorama, el proyecto de Acto Legislativo 013 de 2010 por el cual se constituye el
Sistema General de Regalas, se modifican los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica y se
dictan otras disposiciones sobre el rgimen de regalas y compensaciones impulsado por el
Gobierno de Juan Manuel Santos crear el Sistema General de Regalas conformado por la
totalidad de las regalas percibidas por el Estado, producto de la explotacin de los recursos no
renovables, el cual se distribuir de la siguiente manera (Grfica No. 1):

Participacin del Fondo de Ahorro y Estabilizacin, compatible con las reglas de ahorro del
gobierno nacional, consignados en la regla fiscal y las normas de disciplina fiscal.
Participacin del Fondo de Competitividad Regional.
Participacin regional de los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se
adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, as como los puertos
martimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de
los mismos.
Ahorro pensional territorial.
Recursos para ciencia, tecnologa e innovacin.

El Cuadro No. 3 presenta el paralelo de la reforma constitucional propuesta en el Acto Legislativo.

El objetivo del Gobierno consiste en concentrar todos los recursos provenientes de las regalas
directas e indirectas en una sola bolsa, para luego redistribuirlas con base en los criterios de
pobreza, eficiencia, poblacin y equidad regional, a travs de la creacin del Fondo de
Competitividad Regional, al cual llegarn tales recursos una vez se hayan sustrado parte de ellos
para nutrir el Fondo de Ahorros y Estabilizacin, el cual ser administrado por el Banco de la
Repblica y el Fonpet, al tiempo que se reservar el 10% de dichos recursos para invertir en
ciencia, tecnologa e innovacin (Observatorio Legislativo, 2010: 4).

73

Grfica No. 1
Esquema del Sistema General de Regalas segn proyecto de Acto Legislativo 013 de 2010

La reforma se inscribe en el objetivo ms amplio, consignado en las bases del Plan de Desarrollo
2010-2014 Prosperidad para Todos, por cuanto este define dentro de sus principios
fundamentales la convergencia y el desarrollo regional24.
24

El enfoque regional busca reducir los desequilibrios sociales mejorando la calidad de vida de la poblacin,
y movilizar las capacidades de desarrollo endgeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus
externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello se requiere
definir incentivos en materia de localizacin de actividades productivas y de asignacin de inversiones y
recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursos naturales () Para definir estrategias y polticas
diferenciadas regionalmente en este Plan Nacional de Desarrollo, se realiz un ejercicio de medicin de las
capacidades municipales de desarrollo endgeno, a partir de un ndice que se calcula con base en variables
asociadas a condiciones sociales, densidad poblacional y financiera y factores de crecimiento. Este ejercicio
74

Cuadro No. 3
Paralelo del marco constitucional
Marco Actual

Propuesta del Gobierno

Artculo 360. La ley determinar condiciones para

la explotacin de los recursos naturales no
renovables, as como los derechos de las entidades
territoriales sobre los mismos. La explotacin de
recursos naturales no renovables causar a favor del
Estado, una contraprestacin econmica a ttulo de
regala, sin perjuicio de cualquier otro derecho o
compensacin que se pacte.
Los departamentos y municipios en cuyo territorio
se adelanten explotaciones de recursos naturales no
renovables, as como los puertos martimos y
fluviales por donde se transportes dichos recursos o
productos derivados de los mismos, tendrn
derecho a participar en las regalas y
compensaciones.

Artculo 360. La explotacin de un recurso natural

no renovable causar, a favor del Estado, una
contraprestacin econmica a ttulo de regalas, sin
perjuicio de cualquier otro derecho o compensacin
que se pacte.
La ley, por iniciativa del gobierno, determinar las
condiciones para la explotacin de los recursos
naturales no renovables, as como la distribucin de
los ingresos provenientes de las regalas y las
compensaciones, su administracin, ejecucin,
control, uso eficiente, destinacin, funcionamiento
del Sistema General de Regalas y las condiciones en
los que los beneficiarios participarn de sus
recaudos.

Artculo 361. Con los ingresos provenientes de las

regalas que no sean asignados a los departamentos
y municipios, se crear un Fondo Nacional de
Regalas, cuyos recursos se destinarn a las
entidades territoriales en los trminos que seale la
ley. Estos fondos se aplicarn a la promocin de la
minera, a la preservacin del medio ambiente y a
financiar proyectos regionales de inversin
definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

Artculo 361. Los ingresos provenientes de regalas y

las compensaciones constituyen el Sistema General
de Regalas. Sern sujetos beneficiarios del Sistema
General de Regalas, el Fondo de Ahorro y
Estabilizacin y el Fondo de Competitividad
Regional. Los departamentos, municipios y distritos
en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables, as como los
puertos martimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos o productos derivados
de los mismos, tendrn derecho de participacin en
las regalas y compensaciones.
Al mismo tiempo, en el artculo 161 se har
mencin del objetivo del Sistema General de
Regalas, y del Fondo de Ahorro y Estabilizacin.

Fuente: Observatorio Legislativo (2010).

Es por ello que se espera que el proyecto de reforma al sistema de regalas tenga plena coherencia
con los objetivos y regiones definidas en el Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial:

condujo a la identificacin de seis zonas homogneas de escala macroregional cada una como agregacin de
municipios de varios departamentos, con capacidades de desarrollo endgeno similares (Departamento
Nacional de Planeacin 2010: 18-19). Las seis zonas homogneas identificadas comparten valores similares
en el ndice de capacidades de desarrollo endgeno y son las siguientes: 1. Central (Antioquia, Boyac,
Caldas, Cundinamarca, Huila, Meta, Quindio, Risaralda, Santander, Tolima y Valle), 2. Caribe Insular
(Antioquia, Atlntico, Bolvar, Cesar, Crdoba, Choc, La Guajira, Magdalena, Sucre y el Archipilago de San
Andrs, Providencia y Santa Catalina), 3. Nororiental (Norte de Santander, Vichada, Arauca, Casanare, Meta
y Boyac), 4. Sur (Caquet, Cauca, Huila, Nario y Putumayo), 5. Amazorinoqua (Caquet, Meta, Putumayo,
Amazonas, Guaina, Guaviare y Vaups) y 6. Pacfico e Insular (Choc, Nario, cauca, Antioquia y Valle del
Cauca) (Departamento Nacional de Planeacin, 2010).
75

Paralelamente, y relacionado con el Acto Legislativo de Regalas, el Gobierno present el

proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial (LOT). Hay dos elementos que
interrelacionan esta iniciativa y la de regalas. El primero es la creacin de Regiones
Administrativas y de Planificacin, con base en la unin de dos o ms entidades territoriales
teniendo en cuenta las caractersticas comunes (geogrficas, culturales y econmicas) que se
identifiquen entre stas. Como ya se mencion, el concepto de regiones tambin constituye la
unidad base para la asignacin de los recursos de regalas a proyectos de inversin. En
segundo lugar, la iniciativa de ordenamiento territorial crea el Fondo de Compensacin
Territorial que recibir parte de las regalas y los asignar a proyectos de desarrollo en las
regiones ms pobres. El Proyecto de LOT establece la posibilidad de que, por acuerdo entre
dos o ms entidades territoriales, llmese departamentos o municipios, se creen las Regiones
Administrativas y de Planificacin Regional. Bajo este entendido, se podran crear numerosas
regiones y los criterios pueden diferir entre una y otra iniciativa de regionalizacin. La
pregunta sera entonces, cuando y cuntas regiones se van a crear y como ir evolucionando
el sistema de regalas para ir redistribuyendo los recursos entre regiones. Es fcil imaginar
cmo ello dificultara la operatividad del nuevo esquema de distribucin de regalas. Surge
entonces la incgnita de si las regiones en las que estn pensando el Ministro de Hacienda y el
Director de Planeacin en la reforma a las regalas son las mismas que ha imaginado el
Ministro del Interior en la LOT. El Gobierno eventualmente tendr que definir prioridades y
dejar desvanecer alguna de las dos concepciones de regiones (Fedesarrollo, 2010: 14).

Como se ha observado hasta el momento, adems de los objetivos macroeconmicos y fiscales

especficos, el discurso gubernamental concibe las reformas fiscales nacionales y subnacionales
como mecanismos esenciales para la mayor equidad social y regional en Colombia. Ignorando las
crticas planteadas desde el punto de vista del carcter regresivo de las reformas en el orden
nacional, y la incgnita que se despierta en el nivel subnacional con respecto a un muy probable
retroceso en el proceso de descentralizacin, el gobierno insiste en las bondades sociales de sus
iniciativas fiscales.
En efecto, para el gobierno la bsqueda de una mayor equidad y progresividad en la estructura
tributaria nacional, los estmulos que desde el frente fiscal se le pueden dar al incremento del
empleo y la disminucin de la informalidad, y la bsqueda de una mejor reparticin de las regalas
en aras de una mayor convergencia regional son pruebas precisas de cmo la lucha contra la
pobreza y el desempleo constituye tambin una justificacin fundamental de las reformas
emprendidas en el terreno de las finanzas pblicas. No obstante, el tema de la equidad y la
inclusin social es abordado tambin de manera especfica en las prescripciones de poltica y en
las apuestas sociales del gobierno de Juan Manuel Santos. Concretamente, el tema de la inclusin
social ha sido abordado desde el punto de vista de la disminucin del desempleo, la lucha contra la
informalidad, la reforma a un modelo asistencialista de poltica social que genera incentivos para
la informalidad y las mayores posibilidades de acceso a los servicios financieros como medio
fundamental de lucha contra la pobreza. Estos elementos sern tratados a continuacin.
3.2.Polticas de inclusin social: empleo, informalidad y acceso a servicios financieros
Desde el punto de vista de las reformas neoliberales que se han emprendido en Amrica Latina y
Colombia, la fuerza de trabajo constituye una mercanca similar a los dems bienes y servicios
de la economa. El corolario de esta afirmacin es considerar que, como cualquier otro bien
normal, su demanda aumentar si disminuye su precio. Es decir, los empresarios adquirirn un
mayor volumen de fuerza de trabajo en el mercado laboral si el costo de uso de la fuerza de
76

trabajo es bajo. Siguiendo esta lnea argumentativa, las causas estructurales del desempleo y la
informalidad en Colombia se asocian a los costos elevados de la fuerza de trabajo y a los
desincentivos que la poltica social asistencialista genera para la formalizacin. En el
neoliberalismo la precarizacin del trabajo es el nico camino disponible para disminuir la tasa de
desempleo:
El desempleo y la informalidad estn ntimamente vinculados a polticas relacionadas con el
mercado laboral y la financiacin de parte de la poltica social. Se destacan medidas que han
encarecido la generacin de empleo formal como los gravmenes al trabajo (o costos no
salariales); un salario mnimo elevado en relacin con la productividad media del trabajo e
inflexibilidad al ciclo econmico; medidas que han abaratado el costo relativo del capital
respecto al trabajo; y polticas asistencialistas que generan incentivos permanentes a la
informalidad () Mientras que la evolucin de los costos no salariales y el salario mnimo
encarece el empleo formal en relacin a la productividad del trabajo y al costo del capital,
subsidios pobremente diseados e inadecuadamente focalizados estimulan la permanencia en
la informalidad. Esta situacin tiene otros impactos negativos, en particular sobre la
sostenibilidad financiera de los sistemas de pensiones y salud (Santamara, Steiner y Schutt,
2010: 127).

Estos problemas estructurales inciden de manera ms fuerte sobre los hogares ms pobres; lo cual
segn los autores, deja sin argumentos a quienes defienden al salario mnimo y los costos no
salariales como elementos esenciales para combatir la pobreza. Para Santamara, Steiner y Schutt
el camino hacia el infierno est empedrado de buenas intenciones:
El principal argumento para defender las polticas vigentes respecto a los costos no salariales,
al salario mnimo y a algunos programas de proteccin social es que las mismas
supuestamente generan equidad y son fundamental para el bienestar de las clases menos
favorecidas. Aportaremos evidencia que apunta a que, por el contrario, su impacto sobre la
distribucin del ingreso es negativo puesto que condena a la poblacin ms pobre al
desempleo o a la informalidad, mientras que los beneficios llegan a una porcin muy baja de la
poblacin que, adems, no siempre es la ms pobre (Santamara, Steiner y Schutt, 2010:
128).

Siguiendo esta lnea argumentativa, son los pobres los que padecen los efectos negativos de unos
costos no salariales que representan el 60% del salario (el 70% en el caso de los trabajadores con
menos ingresos); de un salario mnimo muy elevado en relacin con el PIB per cpita, el salario
medio y los incrementos de productividad del trabajo25; de un conjunto de incentivos perversos
para la informalidad generados por el Estado a travs de los beneficios de la poltica social
(Familias en Accin y Rgimen Subsidiado en Salud); y del abaratamiento del capital en un
contexto de aumento de costos salariales y no salariales26. La evidencia sobre los efectos
perversos sobre los pobres de la poltica salarial en Colombia se presenta de esta forma:

25

() desde la segunda mitad de los aos 90 el SML ha aumentado considerablemente como proporcin
del salario medio, quizs la mejor medida de productividad del trabajo. Mientras que a principios de 1996 el
SML representaba el 39% del salario medio, para finales del 2006 equivala al 54%, un aumento del 40%
(Santamara, Steiner y Schutt, 2010: 140).
26
Mientras que entre 1997 y 2008 el salario mnimo (real) se increment cerca de 20%, el costo de uso de
capital cay ms del 55% (Santamara, Steiner y Schutt, 2010: 149). El proceso de abaratamiento del
77

() algunos ejercicios ratifican el impacto negativo de la dinmica del mercado laboral sobre
la equidad. Por ejemplo aumentar en diez puntos los costos no salariales incrementa la tasa
de desempleo de los pobres en cuatro puntos porcentuales () ante aumentos en los costos
no salariales, el ajuste del mercado laboral para quienes devengan menos de 1.1 SML se da a
travs del empleo y no por medio de los salarios. En cambio, para los trabajadores de
mayores salarios el ajuste se da ms por recorte de salarios que por mayor desempleo en
informalidad () Los impactos sobre la inequidad agregada son an ms fuertes. Por ejemplo,
un incremento de 20% del SML sobre el salario medio (como el que se dio entre 1997 y 2006)
genera un incremento del coeficiente de Gini del orden de 7 puntos (de 0.5 a 0.57), reflejando
un importante deterioro en la distribucin del ingreso (Santamara, Steiner y Schutt, 2010:
153).

En relacin con la informalidad, el diagnstico presentado por los autores insiste nuevamente en
los costos laborales elevados (salariales y no salariales) y en los desincentivos institucionales como
los causantes de lgicas de escape y exclusin que incrementan la informalidad, pues los
costos laborales son introducidos en los anlisis costo-beneficio de los empresarios y los
trabajadores como impuestos puros:
Los costos no salariales afectan tanto la oferta como la demanda de trabajo: se crean costos a
las empresas para contratar y a los trabajadores les puede resultar ms beneficioso ser
informales y evadir dichos cargos. La informalidad puede verse como el resultado de un
proceso de exclusin y escape. En el primer caso, la segmentacin del mercado laboral acta
como una trampa que impide a los trabajadores transitar hacia la formalidad. Igualmente, la
informalidad es el resultado de un proceso de escape en el cual las empresas pequeas
escogen su nivel ptimo de adherencia a las instituciones y mandatos del Estado, incluyendo
los gravmenes. Los agentes realizan un anlisis costo-beneficio relacionado con la formalidad
y la capacidad de fiscalizacin del Estado () Ante la decisin de las empresas de incrementar
costos en cerca de 60% y de los trabajadores de ver reducido su ingreso neto (ya sea porque
les toca pagar parte del aporte o porque se les transmite parte del gravamen a travs de un
menor salario), o no incrementar ese costo y operar en la informalidad, no resulta difcil
entender la prevalencia de empleos informales (Santamara, Steiner y Schutt, 2010: 140)

La perspectiva esencialmente ortodoxa utilizada para la valoracin del mercado laboral

colombiano, y la ptima legalista y dicotmica que brinda sustento al diagnstico sobre la
informalidad, llevan a los autores a proponer una mayor flexibilizacin del mercado laboral como
medio adecuado para aumentar el empleo, disminuir la informalidad y mejorar la equidad. La
salida consiste en una dinmica de igualacin por debajo, donde la pretensin no consiste en
mejorar las condiciones de empleo y trabajo de quienes son desempleados o informales, sino en
precarizar la condicin de aquellos que tienen un trabajo formal para hacer de Colombia una
sociedad supuestamente ms igualitaria. La apuesta no es por un empleo digno conforme a los
derechos laborales individuales y colectivos; se trata de empobrecer la situacin de quienes lo
tienen con el fin de permitir el acceso al mercado laboral a quienes padecen la pobreza debido a
su situacin de desempleo. Una verdadera lucha entre pobres. Se pierde de vista, entonces, la

capital se ha debido a los descensos en las tasas reales de inters, la apreciacin del peso (que reduce el
costo de la maquinaria importada) y las deducciones tributarias a la compra de activos productivos.

78

responsabilidad del capital en relacin con el pleno empleo de calidad. En este sentido, las
propuestas realizadas por el hoy Ministro de la Proteccin Social son las siguientes:
1. En cuanto a los costos no salariales e impuestos al trabajo, se propone reducir los
gravmenes al empleo formal de manera gradual ascendente segn el rango salarial. Esto
a travs de la eliminacin de los costos no salariales (parafiscales) a los trabajadores que
devenguen menos de 1.3 salarios mnimos y la asuncin del costo fiscal de esta medida
por parte del Estado a travs del presupuesto general de la nacin.
2. Incrementar el salario mnimo nicamente en funcin de la inflacin causada durante
mnimo cinco aos. Esto para atenuar el problema de un salario superior al salario medio
de la economa y la productividad laboral. En el largo plazo, el escenario ideal es que el
Salario Mnimo Legal crezca con la productividad de la economa, y la mejor aproximacin
de esta es el salario medio (Santamara, Steiner y Schutt, 2010: 161). De acuerdo con los
autores, si desde 1996 el SML se hubiese ajustado en funcin del aumento del salario
medio, hoy el SML sera 24% ms bajo (aproximadamente $397.000), y el desempleo en
2006 hubiese sido del 6%, en lugar del 10%.
3. Diferenciar el salario mnimo entre zonas rurales y urbanas y por grupos de edad segn
niveles de productividad. Esta diferenciacin por grupos de edad es especialmente
importante para los jvenes, pues sera esta la va para garantizar su entrada al mundo
laboral. De acuerdo con los autores una reduccin del 10% en el salario mnimo de los
jvenes aumenta el empleo de estos en un punto porcentual.
Dentro de esta lgica el diseo ideal de poltica sera el siguiente: Sern beneficiarias las
personas de los 16 hasta los 24 aos de edad que ingresan al mercado laboral formal por
primera vez, a partir de la entrada en vigencia de la norma. Los aprendices podrn estar
bajo el rgimen de contrato de aprendizaje durante 6 aos. El salario de los aprendices
ser el 70% del SML del resto de trabajadores aproximadamente $350.000. A los 3 aos
de estar bajo este contrato, y a medida que ganan experiencia, devengarn el 80% del
SML. A los 5 aos ganarn el 90% y a los 6 el 100%. No sobra aclarar que los jvenes que
llegan por primera vez al mercado laboral suelen ser solteros y la mitad de ellos (49.7%)
vive con sus padres () Los aprendices recibirn los beneficios de los regmenes de
pensiones y de salud y no pagarn 13 puntos de costos no salariales, de acuerdo con la
propuesta descrita (Santamara, Steiner y Schutt, 2010: 160).
4. Como se ha sostenido, para los defensores de este tipo de reformas el criterio focalizado y
asistencialista de la poltica social genera fuertes incentivos para la informalidad. Por ello,
el diseo de la misma debe ser refinado buscando que las ayudas lleguen a la poblacin
que realmente debe beneficiarse, y haciendo transparentes los procesos de entrada y
salida a los programas.
Para el neoliberalismo la solucin no es la universalizacin de la poltica social; muy por el
contrario, consiste en refinar el modelo de subsidios focalizados a la demanda y en hacer
temporales las ayudas: Focalizar los subsidios en la poblacin realmente pobre o en
pobreza extrema. Esto es fundamental para que los incentivos negativos, que siempre van
a existir, no se generalicen como actualmente est sucediendo. El SISBEN clasifica como
79

pobres a 28 millones de personas; de ellos 8 millones no son pobres, recibiendo subsidios

que no les corresponden y Tener criterios claros para que los subsidios y cualquier
programa contra la pobreza extrema que contemple subsidios sea temporal. Deben por lo
tanto existir reglas transparentes de entrada y salida en estos programas (Santamara,
Steiner y Schutt, 2010: 163)
Esta ltima recomendacin conlleva a una pregunta cuya respuesta constituye la entrada a la
segunda estrategia bsica de inclusin social prevista para Colombia: Cmo hacer transitorias las
ayudas ofrecidas a travs de los modelos asistencialistas de subsidios focalizados a la demanda? La
respuesta es clara: a travs del acceso de los ms pobres a los servicios financieros en Colombia.
Es esta la puerta de salida de los programas asistenciales.
Familias en Accin reconoce subsidios promedios por madre de aproximadamente
$190.000. An cuando estn condicionados a la asistencia a los controles de salud de los hijos
menores de 4 aos y a la asistencia escolar para los menores de 18 aos, en la prctica una
madre con hijos muy pequeos puede mantenerse en el programa por 10 aos, con las
consecuencias adversas que han sido sealadas por varios autores en el sentido de fomentar
una cultura de la mendicidad, en vez de proponer una intervencin transitoria que incentive la
incorporacin de estas familias a actividades productivas formales y de esta manera su
efectiva salida de la pobreza. Partiendo de los favorables resultados de Familias en Accin, se
propone aprovecharlos y apalancar la utilizacin de cuentas de ahorro que el programa est
haciendo para el pago de los subsidios para disear una puerta de salida del Programa. En
este sentido, se propone disear un incentivo al ahorro de subsidios, que ofrezca dos tipos de
premios: uno por el esfuerzo de ahorrar mientras dura el periodo de recepcin del subsidio, el
cual no debera exceder de 5 aos, y otro al final del periodo, el cual debera estar definido en
proporcin al esfuerzo realizado, y que debera servir a la familia como activo lquido para
incrementar sus activos y mantenerlos como ahorros que los protejan ante riesgos en el
futuro, o que pueden utilizar como capital inicial para desarrollar una actividad productiva. El
esfuerzo fiscal que esto implica debera ser inferior al que se est incurriendo en la actualidad,
pues se podra realizar una redistribucin de los subsidios que las familias reciben, y porque se
reducira el plazo promedio de mantenimiento de cada familia dentro del programa
(Marulanda, Paredes y Fajury, 2010: 213-214).

La inclusin financiera constituye una apuesta complementaria fundamental de las estrategias de

flexibilizacin y eliminacin de desincentivos para la formalidad anteriormente expuestas. En
plena consistencia con la teora del manejo social del riesgo27, se considera que el acceso y
utilizacin de los servicios financieros formales por parte de la poblacin excluida es esencial para
que los hogares pobres y las microempresas compensen los efectos de los choques econmicos,
sociales y ambientales que reducen sus ingresos y deterioran su calidad de vida. La pobreza sigue
concibindose como un problema individual, no asociado con estructuras sociales ni con las
relaciones de poder que determinan los procesos de generacin de la riqueza. Se comprende
como la consecuencia individual de la baja productividad y/o de la aversin a los proyectos ms
riesgosos y por ende ms rentables.

27

De acuerdo con esta teora los pobres se especializan en actividades productivas de baja subsistencia, de
bajo riesgo y, por lo tanto, de baja rentabilidad, evitando que desarrollen emprendimientos productivos ms
rentables y generen as un ciclo de acumulacin creciente (Marulanda, Paredes y Fajury, 2010: 178).
80

() el acceso al crdito formal (incluyendo bancos, cooperativas y ONG microfinancieras)

segn cuartiles de gasto (como proxy de ingresos) slo abraca en el cuartil ms pobre un poco
ms del 20% de los hogares que reportan que algunas vez haban accedido a un crdito a
travs de este tipo de entidades. Mientras tanto, en el cuartil ms alto de gastos de estos
hogares, que slo inclua hasta estrato 3, el porcentaje con acceso fue superior al 60%
(Marulanda, Paredes y Fajury, 2010: 170).

Estos hechos sirven de argumento para avanzar en un proceso de profundizacin financiera que
configure un sistema financiero ms inclusivo, en el cual los hogares ms pobres tengan la
posibilidad de acceder a seguros, crditos y/o desacumular parte de sus ahorros. Es este el
sentido del mandato del Documento Conpes 3424 de 2006 y del Decreto 3070 del mismo ao que
cre el Programa de Inversin Banca de las Oportunidades, orientado a erradicar la pobreza
extrema y facilitar el acceso de los ms pobres a los servicios financieros. La apuesta de esta
iniciativa y los retos para el futuro son claros:
Un enfoque ms efectivo y certero, es el de ofrecerle a las personas en situacin de pobreza
instrumentos para enfrentar situaciones adversas y choques no anticipados, como
enfermedades o muerte de un familiar, desastres naturales como un terremoto, los cuales
estn representados principalmente por ahorro y seguros. Son estos los servicios financieros
primordiales que deben servir como puerta de entrada de estas familias al sistema financiero
(Marulanda, Paredes y Fajury, 2010: 212).

Las prescripciones de poltica para avanzar en este camino son las siguientes:
1. Erradicar limitantes de acceso a crdito para campesinos, emprendedores y compra
de vivienda. Definir metodologas de evaluacin y mitigacin de riesgo en nuevos
sectores y segmentos econmicos y poblacionales.
2. Impulsar el uso de medios electrnicos de pago y desestimular el uso de efectivo
que propicia y promueve la informalidad.
3. Focalizar en la poblacin pobre la intervencin hacia la promocin de ahorro y
microseguros que les permitan enfrentar catstrofes situaciones de desempleo,
catstrofes naturales, familiares y sociales, o incapacidad de generacin de ingresos.
4. Eliminar los lmites a la usura establecidos legalmente para garantizar una mayor
oferta de crdito a segmentos de menores ingresos, que son quienes recurren a
oferentes informales que cobran tasas de inters efectivas superiores al 200%. Esta
medida posibilitar una mayor competencia en el mercado financiero y, por lo
tanto, menores niveles de usura, lo cual es esencial para estimular el microcrdito.
5. Mejorar los mecanismos de informacin sobre moralidad y capacidad de pago de un
posible deudor.
6. Generar mecanismos de transicin de la informalidad a la formalizacin que
desestimulen las estrategias de evasin y elusin tributaria. Para ello es esencial el
impuesto a las transacciones financieras (4x1000).

81

Cules han sido las apuestas del Gobierno de Juan Manuel Santos en materia de inclusin social?
Como Ministro de la Proteccin Social, Mauricio Santamara ha impulsado una Ley de
Formalizacin y Primer Empleo destinada a generar 2.5 millones de empleos, formalizar 500 mil,
reducir la tasa de desempleo al 8% y alcanzar una tasa de desempleo juvenil entre el 12% y el 14%.
Dicha ley prev: incentivos para la formalizacin empresarial, incentivos para el primer empleo
formal, la simplificacin de trmites para facilitar la formalizacin, y la definicin de mecanismos
de control y otras disposiciones (Ministerio de la Proteccin Social, 2010).
La ley tambin establece que: i) Las contribuciones parafiscales (11 puntos) de los nuevos empleos
de menores de 25 aos sern 100% descontables del impuesto de renta, siempre que: no haya
sustitucin de trabajadores, aumente el nmero de empleados, aumente el valor de la nmina y
por ende de sus cotizaciones a la Seguridad Social. E insiste en la necesidad de ii) ampliar la oferta
de aprendices a ms instituciones reconocidas por el Estado, y iii) eliminar gradualmente la
deduccin por inversin en activos fijos.
Por otra parte, vale subrayar que la propuesta de los empresarios para el reajuste salarial para el
ao 2011 fue del 3%, mientras que la aspiracin de las centrales obreras fue del 7%. Ante la
imposibilidad de concertacin el Gobierno Nacional defini un aumento del 3.4%, consistente con
el dato de inflacin que tendr la economa colombiana en 2010. No obstante, doce das despus
de decretado un ajuste del salario mnimo, el Gobierno tom la decisin de elevarlo al 4%. As el
mnimo mensual para los trabajadores colombianos qued en $535.600, lo que implica que los
que tienen esa remuneracin, la mayora de estratos bajos, ganaron 0.42 puntos en poder de
compra, dado que la inflacin para ellos fue de 3.58 por ciento.
En cuanto al acceso a los mercados financieros, las bases del Plan Nacional de de Desarrollo 20102014 subrayan la importancia de fomentar fuentes alternativas de financiacin para las nuevas
empresas en el rea de innovacin y emprendimiento empresarial; igualmente, se insiste en la
necesidad de promocin social a travs del diseo e implementacin de procesos de focalizacin
del gasto social que dinamicen condiciones de salida de los programas sociales, y del
establecimiento de un programa de asistencia tcnica y microcrdito liderado por Bancoldex y
sujeto a lo establecido en el artculo 38 de la Ley 1328 de 2009. Todo ello en el marco del impulso
al autoempleo, la empleabilidad, el emprendimiento y la generacin de ingresos (Departamento
Nacional de Planeacin, 2010).
Sin embargo, es importante aclarar que en los discursos del Plan de Desarrollo y los modelos
ptimos de reforma, las demandas de una mayor inclusin social nicamente pueden ser
abordadas de manera correcta si se comprende que el mejor instrumento para su satisfaccin es
el mayor crecimiento econmico. El crecimiento econmico es concebido como la condicin
necesaria para avanzar en los propsitos de disminucin del desempleo y reduccin de la pobreza.
Una sociedad ms justa slo ser consecuencia o producto de un mayor crecimiento econmico.
Es en este punto en que cobran importancia los objetivos de crecimiento y competitividad
consignados en las bases del Plan, que se nutren de propsitos ms especficos asociados a la
innovacin para la prosperidad, la competitividad y el crecimiento de la productividad, y las
locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo.

82

De ah el modelo de sociedad defendido en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, que no
necesariamente es complementario ni consistente con el modelo de reprimarizacin agroextractivista al que ha sido conducido el pas en el actual patrn de acumulacin global:
El sueo de un pas con empresas pujantes, y social y ambientalmente responsables, que
conquistan los mercados internacionales con bienes y servicios de alto valor agregado e
innovacin. Un pas integrado a la economa mundial con una infraestructura y un entorno de
competitividad que transforma las ideas en negocios, los negocios en empleo, el empleo en
ms ingresos, y por ende, en menor pobreza y mayor bienestar y progreso social
(Departamento Nacional de Planeacin, 2010: 10).

Aunque dentro de las bases del Plan de Desarrollo se incluye el desarrollo minero y la expansin
energtica como elemento significativo para la prosperidad, este es solamente uno de los
componentes previstos como importantes ms no esencial- en las fuentes de crecimiento de
largo plazo. En este sentido, el camino hacia la Prosperidad Democrtica debe sustentarse en
un crecimiento sostenido, basado en una economa ms competitiva, ms productiva y ms
innovadora, y con sectores dinmicos que jalonen el crecimiento (Departamento Nacional de
Planeacin, 2010: 15). El diagnstico es claro:
La economa colombiana ha sido poco innovadora: la canasta de exportaciones de hoy no es
muy diferente a la que tenamos hace dos dcadas, con la diferencia de que nuestra
dependencia de los recursos minero-energticos es cada vez mayor. A ello ha contribuido el
hecho de que Colombia sigue siendo una economa relativamente cerrada, lo cual se ha
reflejado en una canasta de exportaciones pequea, poco sofisticada y bastante concentrada,
tanto en productos como en pases de destino (Departamento Nacional de Planeacin, 2010:
12).

El crecimiento econmico de largo plazo, como prerrequisito para el incremento en el empleo y la

reduccin de la pobreza, encuentra su fuente en la competitividad. La palabra competitividad
se refiere a la calidad del entorno para las inversiones y el aumento de la productividad, en
un contexto de estabilidad macroeconmica e integracin en la economa internacional. En el
crecimiento econmico y la competitividad influyen varios factores, entre ellos la educacin, el
desarrollo financiero, la infraestructura, la capacidad de innovacin tecnolgica y la calidad de
las instituciones pblicas (Banco Interamericano de Desarrollo, Informe Anual 2001: 26).

Internacionalizacin, infraestructura y Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CT+I) sern los temas

abordados en la siguiente seccin del documento.
3.3.Competitividad: internacionalizacin, infraestructura y CT+I
A pesar de que Colombia fue el pas que emprendi la poltica de apertura econmica ms
agresiva de Amrica Latina, el balance sobre el proceso de internacionalizacin de la economa es
bastante deficiente. De acuerdo con Reina (2010) para el ao 2010 el grado de apertura no es
significativo ni en exportaciones ni en importaciones, la oferta exportable est cada vez ms
concentrada en productos primarios y las exportaciones no tradicionales se orientan a pocos
mercados caracterizados por la inestabilidad. Adicionalmente, se presenta un rezago importante
en trminos de los vnculos comerciales con el sudeste asitico y el dinamismo de la inversin
extranjera se debilit en 2009 dejando interrogantes sobre su sostenibilidad y su concentracin en
83

el sector de minas e hidrocarburos. Segn el gobierno, este panorama es el resultado de polticas

pblicas que restringen la productividad del pas protegiendo o privilegiando a sectores poco
competitivos, e implica una seria restriccin para alcanzar mejores niveles de crecimiento y
bienestar social.
Colombia, por lo tanto, se encuentra en una situacin paradjica: pues aunque existe la
percepcin de que la economa del pas es abierta, lo cierto es que sigue siendo bastante cerrada.
El proteccionismo y la apertura a medias constituyen caractersticas propias de la economa
colombiana:
() los efectos de la apertura econmica no habran sido tan grandes como muchos afirman,
pero s habran revelado los efectos que una mayor internacionalizacin de la economa podra
tener sobre las rentas y los privilegios de algunos sectores () De acuerdo con esta hiptesis,
varios sectores productivos colombianos se mantendrn actualmente muy protegidos en
trminos relativos, mientras que los que s se abrieron a la competencia internacional lo
habran hecho en menor proporcin que la observada en otros pases de Amrica Latina
(Reina, 2010: 239).

Por ejemplo,

Al comprara la relacin entre el valor de las exportaciones y el PIB, y el valor exportado por
habitante, el desempeo de Colombia es pobre en relacin con Amrica Latina. Para una
muestra de 14 pases Colombia ocupa para cada indicador el lugar 11 y 9,
respectivamente. Asimismo, la participacin de las importaciones en el PIB es muy baja, al
igual que las importaciones por habitante. Nuevamente, en una muestra de 14 pases de
Amrica Latina, Colombia ocupa los lugares 11 y 12, respectivamente.

Cada vez ganan ms importancia los productos primarios, especialmente del sector de la
minera y los hidrocarburos. La participacin de este sector en las exportaciones totales
colombianas salt de 25% a comienzos de 2000 a 45% en 2008.

Las exportaciones con mayor valor agregado pesan menos y se concentran en mercados
inestables y caracterizados por tensiones polticas (Estados Unidos, Venezuela y Ecuador).

Menos del 2% de las exportaciones se dirigen a los mercados asiticos, mientras que en
muchos pases de Amrica Latina ese volumen de exportaciones supera el 10%.

El desempeo de la inversin extranjera plantea ciertos interrogantes, pues aunque es

innegable su aumento, ha mostrado seas de debilidad y cadas recientes, y se ha
concentrado en el sector de minera e hidrocarburos.

La internacionalizacin sufre un evidente rezago debido a la economa poltica de los

sectores protegidos y poco competitivos que generan rentas y privilegios particularmente
en el sector agropecuario.

84

Adems, la estructura arancelaria del pas es deficiente pues adolece de problemas como
la existencia de un alto promedio arancelario, un elevado nmero de tarifas, una gran
dispersin de las mismas y unos criterios inadecuados para su fijacin (Reina, 2010: 263).

En este contexto, las reformas de poltica prescritas tienen como propsito profundizar el dogma
neoliberal de la internacionalizacin logrando una insercin efectiva de Colombia en la economa
global a travs de: 1) la superacin de los obstculos bsicos a la competitividad, 2) la eliminacin
del sesgo antiexportador, y 3) la bsqueda de un mayor acceso a ms mercados.
1. Mejoras en la competitividad del sector exportador: i) superar el rezago en infraestructura
vial, ii) disear y aplicar instrumentos de poltica econmica que permitan evitar los
efectos nocivos que el auge de la economa minera puede tener sobre el resto de sectores
transables de la economa (evitar la revaluacin y establecer una regla fiscal), iii) garantizar
igualdad de oportunidades y equidad en la competencia para todos los sectores de la
economa corrigiendo las prcticas clientelistas y corruptas asociadas a la creacin de
zonas francas y la emisin de contratos de estabilidad jurdica, iv) evitar potenciales
restricciones comerciales por motivos ambientales y v) mejorar la competitividad de los
productos colombianos asociados con tecnologas limpias y biocomercio.
2. Eliminacin del sesgo antiexportador: i) evitar mecanismos de proteccin especial y
excesiva para sectores poco competitivos, y ii) reformar la estructura arancelaria del pas
para alcanzar un sistema con menos niveles tarifarios, menos dispersos y con una tarifa
promedio menor a la actual28.
3. Mayor acceso a ms mercados: i) Firma del tratado de libre comercio con Estados Unidos,
ii) diversificar los mercados para las principales exportaciones a Venezuela y Ecuador, iii)
establecer lazos comerciales y financieros con Asia y la Cuenca del Pacfico, y iv) mantener
y profundizar la estrategia de penetracin de mercados de Proexport.
En el corto y mediano plazo, la consecucin de estos objetivos de internacionalizacin pasa por
dos propsitos esenciales: primero, el fortalecimiento de la infraestructura vial del pas (una de las
locomotoras del Plan de Desarrollo) y, segundo, el aprovechamiento de la posicin geoestratgica
del pas en el marco de un regionalismo interdependiente. Colombia posee una red vial
rezagada con respecto a las necesidades de crecimiento y exportacin. Y en el contexto de las
tendencias globales, debe dejar de lado los modelos de integracin inspirados en el viejo
regionalismo de las dcadas de 1960 y 1970 y el concepto de regionalismo abierto que marc la
poltica exterior en la dcada de 1990.

28

La reforma ideal debera alcanzar un nico nivel arancelario para todos los sectores con una tarifa
relativamente baja. De esta manera se evitara la existencia de inequidades entre sectores, se reducira el
sesgo antiexportador de la economa y se eliminaran las protecciones efectivas negativas que puedan existir
en algunos sectores. Sin embargo, una reforma tan drstica como esa conllevara muchas dificultades de
economa poltica que podran llevar al traste con la iniciativa. Por ello se propone una estructura con tres
niveles bsicos, con criterios orientados a elevar la competitividad de la economa: 2% para los bienes de
capital, 5% para las materias primas y 10% para los bienes de consumo. Esta reforma no debe tener un
costo fiscal importante teniendo en cuenta que el recaudo actual por concepto de aranceles ronda el 5% del
valor de las importaciones (Reina, 2010: 272).
85

En primer lugar, el elemento clave a tener en cuenta en el momento de formular una verdadera
poltica de infraestructura, es la presencia de evidentes restricciones fiscales en el Estado
colombiano. Por lo tanto, se requiere un modelo capaz de atraer capital privado en gran escala
para financiar y construir la columna vertebral de la red vial principal () Las concesiones son
instrumentos financieros ideales para lograr este propsito, a travs de la financiacin privada de
la infraestructura vial (Benavides, 2010a: 281). El objetivo fundamental debe consistir en
aprovechar la figura de las concesiones para conectar los tres centros productores del interior
(Bogot, Medelln y Cali) con los puertos martimos del Pacfico (Buenaventura), el Atlntico
(Cartagena, Barranquilla y Santa Marta) y los pasos fronterizos con Ecuador y Venezuela. Evitando
que las concesiones se sigan desaprovechando en la construccin de mallas viales regionales de
pequeos segmentos de alcance local y sin peso estratgico en trminos de competitividad
Cmo atraer la inversin privada a los grandes proyectos de infraestructura?
El mayor aporte de una poltica pblica de concesiones consiste en hacer que el esquema
colombiano se ajuste a las prcticas internacionales exitosas, que incluyen la priorizacin y
planificacin de la red vial, diseos detallados, estabilidad legal y del objeto de concesin,
adecuada seleccin de operadores que aporten nuevos recursos, financiacin de deuda sin
recursos y apoyos pblicos para cubrir contingencias no gestionables ni asegurables
(Benavides, 2010a: 308).

Todo ello en el marco del establecimiento de garantas para el sector privado como la definicin
de vigencias futuras, la creacin de peajes, la cesin de derechos exclusivos de desarrollo de finca
raz en las vas aledaas, y el establecimiento de peajes sombra; es decir, de pagos peridicos
por parte del sector pblico al concesionario para lograr la rentabilidad privada y reducir la presin
sobre los pagos de los usuarios. Adems es importante fortalecer y cualificar los procedimientos e
instrumentos pblicos para disear, estructurar, licitar y supervisar los proyectos de concesin, as
como agilizar los procesos de adquisicin de predios y otorgamiento de licencias ambientales.
En el campo de la poltica exterior, por su parte, es imprescindible reconocer la condicin andina,
caribe, amaznica y pacfica de Colombia, lo cual le permite mantener un rol importante en
diversos escenarios suramericanos y latinoamericanos, y concebirse como nacin clave para el
equilibrio regional. Ante la configuracin ms clara de diversos bloques econmicos en el mundo,
y en el contexto de la reaparicin de confrontaciones abiertas y disfrazadas por influencia de
poder en mbitos geogrficos pertenecientes a las derivaciones de la Guerra Fra, Colombia debe
adoptar un modelo de regionalismo interdependiente basado en su posicin geoestratgica, su
riqueza hdrica, minera y de biodiversidad, y no supeditado a cuestiones econmicas nicamente.
De acuerdo con Fernndez de Soto (2010), la agenda comn de dicho regionalismo debe ser la
siguiente:

Fortalecimiento de la seguridad y garantas de prosperidad comn.

Establecimiento de proyectos de cooperacin fronteriza en el plano binacional.
Creacin de una zona de libre comercio latinoamericana.
Mejoramiento de la infraestructura como condicin de conexin eficiente entre los
mercados.
Construccin de una agenda de transformacin productiva en consonancia con las
tendencias generales de la economa mundial.

86

Defensa del agua y la biodiversidad, y construccin de una posicin comn frente al

cambio climtico.
Integracin energtica como elemento central de la convergencia latinoamericana, ante el
posible desabastecimiento en algunos pases.
Establecimiento de estrategias que garanticen la seguridad alimentaria regional y global a
travs del impulso a la agricultura, la agroindustria alimenticia y el manejo sustentable de
recursos forestales.

Esto bajo un propsito de recuperacin y preservacin de los principios que han orientado la
poltica exterior colombiana: i) respeto al derecho internacional, ii) no intervencin en los asuntos
internos de los Estados, iii) apego a la solucin pacfica de controversias, iv) defensa de los ideales
democrticos, v) buena vecindad ms all de la seguridad, vi) cooperacin y no confrontacin, y
vii) multilateralismo (Fernndez de Soto, 2010).
Igualmente se considera que los escenarios en que debe hacer presencia Colombia son mltiples y
diversos: Comunidad Andina de Naciones CAN, Unin de Naciones Suramericanas UNASUR, Grupo
de Ro, Asociacin de Estados del Caribe AEC, Organizacin de Estados Americanos OEA,
Asociacin Latinoamericana de Integracin ALADI, Organizacin del Tratado de Cooperacin
Amaznica OTCA, Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica (antes Plan Puebla
Panam), e Iniciativa de la Cuenca del Pacfico Latinoamericano ARCO. Esto sin desconocer la
necesidad de revitalizar la presencia norteamericana en la regin () para evitar que otros
actores globales ganen espacio o una influencia que no siempre resulta la ms aconsejable para
los intereses comunes estratgicos (Fernndez de Soto, 2010: 455).
Si en el corto y mediano plazo las agendas de infraestructura interna y reacomodo de la poltica
exterior cobran importancia en el marco de una mejor y ms prspera insercin internacional, la
clave de la internacionalizacin competitiva de la economa est determinada, en el largo plazo,
por sus avances en materia de ciencia, tecnologa e innovacin (CT+I). El sustento de la
competitividad y de la ampliacin de la base exportable del pas con bienes de mayor valor
agregado se encuentra en la generacin, difusin y uso del conocimiento. El cambio tcnico
constituye el motor del crecimiento y el desarrollo econmico y social. Sin el apoyo del Estado es
impensable un modelo econmico productivo y competitivo en el marco de la sociedad del
conocimiento:
El gasto privado en I+D as como el nivel de actividad cientfico-tecnolgica sern subptimas,
relativo al nivel socialmente deseable si se deja al mercado actuar por su cuenta. Existen
diversas fallas de mercado asociadas al fenmeno del desarrollo cientfico y tecnolgico y de la
innovacin que hacen necesaria la intervencin del Estado (Perfetti, 2010: 323).

Sin embargo, tal y como lo sostiene la nueva economa, dicha intervencin del Estado debe
concentrarse en el establecimiento de incentivos para la inversin en CT+I. Y dichos incentivos
nicamente se hacen concretos cuando las inversiones son rentables; es decir, cuando se imponen
derechos de propiedad sobre el conocimiento. La rentabilidad de las inversiones en capital
humano e investigacin e innovacin es garantizada cuando un entramado institucional adecuado
ofrece posibilidades de capturas de renta a travs de la definicin precisa de derechos de
propiedad (patentes, derechos de propiedad intelectual e ingresos por nivel educativo). Con ello

87

la intervencin del Estado eliminar las fallas del mercado en el campo de la CT+I y promover las
externalidades positivas que estas mismas actividades generan.
En esta lnea Perfetti (2010) considera que es indispensable i) impulsar reformas de
fortalecimiento institucional y aumentos de gasto pblico en CT+I, ii) garantizar una apropiacin
privada de las actividades de CT+I por parte de los agentes que las emprenden, y iii) Establecer una
relacin profunda entre los avances en CT+I y el sector productivo, as como estrechar los vnculos
universidad-empresa-Estado. De esta manera, Colombia tendr un desarrollo humano, social y
econmico cimentado en la produccin, difusin y uso del conocimiento, que ser un elemento
fundamental para la productividad y la competitividad La poltica de CT+I incrementar la
capacidad del pas en identificar, producir, difundir, usar e integrar el conocimiento cientfico y
tecnolgico, con el propsito de mejorar la competitividad, y contribuir a la transformacin
productiva del pas (Perfetti, 2010: 331).
Las prescripciones de poltica pblica para alcanzar estos objetivos son las siguientes:
1. Crear una comisin nacional para la CT+I, y fortalecer los recursos financieros destinados a
CT+I. Colombia nicamente dedica el 0.56 del PIB a estas actividades, y los recursos han
sido fluctuantes y no permanentes. Es necesario evitar que el presupuesto de Colciencias
dependa de la discrecionalidad del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y del
Departamento Nacional de Planeacin.
2. Formular un programa nacional de innovacin como alianza pblico-privada y liderada por
Colciencias, pero ejecutada por el Consejo Privado de Competitividad.
3. Garantizar la especializacin institucional entre el SENA y Colciencias, evitando el
paralelismo en materia de iniciativas y programas. El SENA deber limitarse a adelantar
su tarea de formacin y capacitacin laboral y Colciencias deber retomar las iniciativas
propias y las del SENA en CT+I y profundizarlas (Perfetti, 2010: 356).
4. Crear comits regionales y locales Universidad-Empresa-Estado para impulsar la
integracin de los sectores y las oportunidades de relaciones simbiticas. Las empresas
son los agentes que innovan, y son las nicas generadoras de valor en la economa; por
ello la relacin universidad-empresa no debe concentrarse nicamente en el tema de la
investigacin y el desarrollo; debe preocuparse por la innovacin y la creacin de
clusters basados en el aprovechamiento de los recursos naturales.
5. Impulsar un proyecto de ley que defienda y facilite la explotacin comercial de los
resultados de la investigacin por parte de universidades y docentes.
6. Trasladar a Colciencias el 50% del monto de los parafiscales del SENA, o buscar fuentes de
financiacin alternativas asociadas con la reforma al sistema de regalas.
7. Dirigir los esfuerzos y recursos en materia de CT+I prioritariamente hacia el componente
de innovacin. Establecer modalidades de cofinanciacin con el sector empresarial para
que esta apuesta se ajuste a sus intereses y necesidades. La poltica de innovacin debe
tener como principal objetivo ayudarles a los empresarios a invertir y desarrollar la
88

innovacin, a la aplicacin de nuevas tecnologas en las empresas y a la creacin de

empresas de base tecnolgica (Perfetti, 2010: 359).
8. Fortalecer y profundizar las estrategias de especializacin a nivel de maestras y
doctorados.
Durante los primeros siete meses de gobierno de Juan Manuel Santos, las apuestas en
productividad han sido ms claras en el terreno de la normalizacin de las relaciones exteriores y
en el campo de la reforma arancelaria. No obstante, en materia de CT+I, se ha definido un
porcentaje de recursos para su financiacin en el marco de la reforma al Sistema de Regalas (ver
seccin primera de este documento).
En el campo de la poltica internacional ha sido prioridad la normalizacin de las relaciones
exteriores con Venezuela y Ecuador y la mayor integracin regional. En efecto, las nuevas
directrices de la poltica exterior colombiana, presentadas al Congreso por la Ministra de
Relaciones Exteriores Mara ngela Holgun, se sostenan en el restablecimiento de las relaciones
con los vecinos, y el compromiso con la integracin regional, en especial a UNASUR. De esta
manera, el gobierno de Juan Manuel Santos pretende romper el aislamiento colombiano en la
regin fortaleciendo las relaciones con Amrica Latina y el Caribe, sin enfocarse slo en el estrecho
vnculo con Estados Unidos. No obstante, esta dinmica no olvida uno de los pilares que
sustentaban la poltica exterior de lvaro Uribe Vlez: el alineamiento permanente con Estados
Unidos.
A estas estrategias se une la bsqueda de una presencia permanente de Colombia Organizacin
para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo OCDE, que agrupa a las naciones ms
industrializadas del mundo y que de acuerdo con el discursos gubernamentales constituye un
club de buenas prcticas para el desarrollo. Francia y Alemania han apoyado esta aspiracin de
Colombia. Tambin, la poltica exterior colombiana ha mostrado su inters de no rezagarse en la
consolidacin de relaciones con China y el resto de Asia. En este sentido, la estrategia ha
consistido en fortalecer la Iniciativa de la Cuenca del Pacfico Latinoamericano ARCO (Mxico,
Per, Chile y Colombia) para definir una mirada de bloque en la potenciacin de las relaciones con
dicha regin del mundo.
Por ltimo, en el campo del comercio internacional, el Gobierno de Juan Manuel Santos impuls
una reforma arancelaria a las importaciones de materias primas, bienes de capital y de consumo.
Por iniciativa del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Consejo Superior de Comercio
Exterior autoriz en Octubre de 2010 una disminucin de los aranceles nominales del 12.2% a
8.25% (La Repblica, 2010). Con esta reduccin en los aranceles de materias primas y bienes de
capital se espera que las empresas colombianas, en especial las pertenecientes a la pequea y
mediana industria, accedan a insumos y equipos ms baratos (que en su gran mayora no son
elaborados en Colombia) para que incrementen su competitividad en el marco de los mercados
internacionales. De acuerdo con las estimaciones presentadas por el Gobierno Nacional, la
reforma generar cerca de 150 mil empleos y contribuira a reducir la tasa de desempleo a un
dgito.
Con ello, se reduce tambin, la presin que la revaluacin del peso impone sobre los exportadores
que importan dichos insumos, se atiende a recurrentes recomendaciones de la OCDE en cuanto a
89

la necesidad de disminuir los aranceles a las importaciones en Colombia y se impulsa el

fortalecimiento de la institucionalidad del Sistema Nacional de Competitividad y el programa de
transformacin productiva.
3.4.Conclusin
Aunque el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos no ha sido aprobado
oficialmente por el Congreso de la Repblica, las apuestas legislativas y las prescripciones de
poltica que las han inspirado, permiten mostrar las tendencias generales de poltica pblica y el
modelo de sociedad que aspira a edificar el gobierno de Juan Manuel Santos. En el terreno de la
poltica econmica y social, por ejemplo, es clara la intencionalidad de profundizar las reformas de
corte neoliberal que inspiraron las reformas en la dcada de 1990 y que, en concepto de algunos,
fueron retardadas por las prioridades y el tipo de manejo que se le dio a la agenda poltica,
econmica y social en el gobierno de Uribe Vlez. Tal y como lo muestra el Cuadro No. 4, las
polticas que la tecnocracia colombiana ha demandado para las finanzas pblicas, la inclusin
social y la competitividad son coherentes con los pilares bsicos del modelo de desarrollo
hegemnico y responden de manera trasversal a los ejes definidos en las bases del Plan Nacional
de Desarrollo.
Los objetivos de reforma tributaria estructural, la reforma al sistema de regalas, las pretensiones
de una mayor flexibilizacin de los mercados laborales, la inclusin financiera, la bsqueda de
temporalidad en las ayudas ofrecidas a travs de subsidios focalizados a la demanda, la reforma
arancelaria, el viraje relativo en el manejo de la poltica exterior colombiana, el objetivo de
fortalecimiento de la infraestructura vial del pas y las apuestas en el terreno de la ciencia,
tecnologa e innovacin, constituyen elementos fundamentales dentro de los ejes estructurantes
del Plan de Desarrollo y apuestas claras de consolidacin de la agenda de ajuste estructural
emprendida por Colombia desde la dcada de 1990.
Esto es cierto tambin para los objetivos e instrumentos planteados en el terreno de la poltica
social. Primero, vale recordar que en marco de las frreas disposiciones impuestas por las metas
de equilibrio fiscal y macroeconmico, la reforma al sistema de proteccin social en Colombia en
la dcada de 1990 busc fortalecer los mercados de capitales e incluir lgicas de cuasi-mercados
en el terreno de la salud, la educacin, los servicios pblicos y el empleo. La poltica social qued
sometida a los imperativos del modelo econmico neoliberal y nunca resolvi la contradiccin que
implica el sustentar un sistema de proteccin social en los aportes contributivos de los agentes en
un contexto de elevado desempleo y precariedad laboral. Esto explica los fundamentos
remediales y las pretensiones de gobernabilidad y contencin social que ha caracterizado a la
poltica social durante los ltimos 20 aos. Y los rasgos neoasistencialistas que ha adquirido bajo
los imperativos de la inversin en recursos humanos y el manejo social del riesgo.
Con el gobierno de Juan Manuel Santos se profundizan este tipo de apuestas y, bajo posturas que
terminan resaltando la responsabilidad presuntamente individual de la pobreza, se revalida una
lgica gubernamental que, bajo esquemas lineales y causalistas, reafirma la prioridad de la
seguridad poltica y civil como prerrequisito estricto para el ejercicio de los derechos econmicos,
sociales, culturales y ambientales, desconociendo el carcter integral de los mismos y poniendo en
evidencia la miopa de aquella perspectiva que desconoce los contornos de la cuestin social como
elementos constituyentes y no como apndices de la seguridad poltica y civil.
90

El resultado ha sido la edificacin de modelo de Estado blico-asistencialista, que ha desconocido

la necesidad de intervenir en las dinmicas de generacin y distribucin de la riqueza, y se ha
concentrado en la correccin superficial de lo que las relaciones de poder all presentes han
determinado.
Finalmente, es importante subrayar que para los defensores de las lneas expuestas en el Plan, es
posible que la efectividad y alcance de las reformas dependan de la manera como la agenda
gubernamental enfrente dos tensiones fundamentales:
i)

las restricciones impuestas por la tendencia hacia la reprimarizacin de la economa

colombiana en el marco del patrn contemporneo de acumulacin, que no
necesariamente es compatible con el aprovechamiento de las ventajas ofrecidas por la
sociedad del conocimiento, y

ii)

la economa poltica de las reformas; es decir, la normatividad y pretensiones sociales y

econmicas consagradas en la Constitucin Poltica de 1991, y el dinamismo de las
movilizaciones y defensa de los intereses de diversos sectores sociales y populares en el
marco del impulso gubernamental a las reformas.

Lo que para el proyecto gubernamental puede constituir restricciones para el diseo y puesta en
marcha de la agenda de polticas, son en realidad campos de conflicto en los que se definen las
posibilidades de paz ms all (pero tambin con relacin a) el conflicto interno armado. Y es aqu
en donde emerge una pluralidad de relaciones sociales que pueden ser inscritas en el marco de
conflictos especficos pero que poseen tambin una autonoma relativa frente a los objetos ms
inmediatos de la disputa, pues los actores sociales que all se encuentran definen tambin
modelos de sociedad alternativos y procesos de construccin de paz que perfilan debates de nivel
nacional ms all de los conflictos inmediatos que enfrentan o que los afectan.
La defensa, cualificacin y superacin de estos espacios de conflictividad depender, sin embargo,
de la manera como se identifiquen y se afronten las lgicas de cooptacin y criminalizacindefinidas por el rgimen poltico en el marco de la pretendida Unidad Nacional. Es esta una de
las cuestiones que debe ser resuelta de manera ms urgente por las organizaciones sociales
populares en Colombia.

91

Cuadro No. 4
MODELO DE
DESARROLLO
HEGEMNICO
(NEOLIBERAL)

MODELO PTIMO DE
DESARROLLO Y
PUESTAS DE POLTICA
PBLICA

Poltica Macroeconmica
Poltica Fiscal

Inclusin Social

Competitividad

Regla fiscal.

Estabilidad Macroeconmica

Reformas al impuesto a la renta,

IVA, patrimonio, transacciones
financieras y parafiscales.

Transitoriedad de ayudas
focalizadas a travs de subsidios
a la demanda.

Reforma arancelaria.
Promocin a la inversin
extranjera directa.

Reformas al impuesto a la renta,

IVA, patrimonio, transacciones
financieras y parafiscales.

Crecimiento Sostenible y
Competitividad.
Sostenibilidad Ambiental.
Buen Gobierno.

Reforma al Sistema de Regalas.

Eficiencia Microeconmica

EJES DEL PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO 2010- 2014
PROSPERIDAD PARA TODOS

Flexibilizacin de los mercados

laborales (ley de primer empleo).

Reforma arancelaria.

Poltica salarial (aumentos y

diferenciacin salarial).

Eliminacin del sesgo

antiexpotador.

Poltica de formalizacin
empresarial (micro, pequea y
mediana industria).

Participacin del capital privado

en la provisin de infraestructura.

Convergencia Regional.
Crecimiento Sostenible y
Competitividad.
Conocimiento e Innovacin.

Normalizacin de relaciones con

Venezuela y Ecuador.
Posicionamiento Internacional.
TLC con EE.UU.
Internacionalizacin
de la Economa

Reforma Arancelaria.

Inversiones en ciencia, tecnologa

e innovacin.

Nuevas estrategias de
internacionalizacin (UNASUR,
OCDE y Asia).

Crecimiento Sostenible y
Competitividad.
Conocimiento e Innovacin.

Bsqueda de nuevos mercados.

Convergencia Regional.
Eliminacin del impuesto a las
transacciones financieras.
Inversin
en Recursos Humanos

Transitoriedad de ayudas
focalizadas a travs de subsidios
a la demanda.

Eliminacin de parafiscales.
Reforma al Sistema de Regalas.

Acceso al sistema financiero

(Inclusin financiera).

Inversiones en ciencia, tecnologa

e innovacin.

Igualdad de Oportunidades para

la Prosperidad Social.
Conocimiento e Innovacin.
Sostenibilidad Ambiental.

Fuente: Elaboracin Propia.

92

IV.
Vctimas, reparacin y restitucin. Horizontes de una propuesta de ley
4.1.Presentacin
En el cambio de gobierno se han puesto dentro de la agenda pblica varios temas que han
concentrado los esfuerzos no solo de las instituciones, sino de las organizaciones sociales y
populares as como de la academia. Dentro de esto se ubica con cierta fuerza, por su relacin
directa con la crisis humanitaria latente, las iniciativas promovidas alrededor de la atencin a las
vctimas, su reparacin y dentro de ello, con especial fuerza, la restitucin de tierras como un
elemento de deuda histrica. Pero ms all de la atencin y la reparacin a las vctimas, las
iniciativas denotan dos lneas de discusin gruesas: por un lado es evidente que dichas iniciativas
estn en el marco de un proceso de rediseo de la poltica para el campo colombiano; y por otro
lado, dibujan de forma clara el enfoque que se le imprime al conflicto colombiano, de ah que el
origen de estas iniciativas haya sido por un lado el ministerio de agricultura y por el otro lado el
ministerio del interior29.
Es as como a travs de las propuestas radicada en el mes de septiembre y acumuladas en una sola
iniciativa legislativa cuyo propsito general es establecer normas transicionales para la restitucin
de tierras, la atencin y la reparacin integral a las vctimas del conflicto armado, es posible no
solo advertir elementos particulares derivados del articulado que esta en curso legislativo , sino
lgicas que evidencian las apuesta generales del actual gobierno.
Varias son las entradas desde donde se puede llegar al anlisis de la iniciativa. En primer lugar el
elemento de la transicin, no solo como un debate conceptual sobre el momento del conflicto
colombiano, sino como un elemento que determina los presupuestos que se tienen para la accin
y evidentemente para medidas de orden institucional que deben acompaar las propuestas, as
como el horizonte de las mismas. Cmo confrontar un proceso de verdad, justicia y reparacin
cuando la victimizacin es un proceso an constante y los autores y actores del conflicto tiene
lugares de poder vigentes en la sociedad colombiana?
En un segundo lugar, la definicin de las victimas propone ms all de una poblacin objetobeneficiaria, una concepcin de humanidad dentro del conflicto colombiano que debe responder
mnimamente a los estndares internacionales en la materia y que pone de plano la lectura del
conflicto y su desarrollo. Reconocer a las victimas implica reconocer el tiempo, las circunstancias y
si se quiere de forma implcita los victimarios y ello caracteriza la forma como se reconoce el
conflicto. De esto se desprende que el debate sobre el termino de tiempo desde el cual se
29

El Proyecto de Ley por medio del cual se dictan medidas de atencin y reparacin integral a las vctimas de
violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, numero en
Cmara 107 de 2010 presentado por el Ministerio del Interior el 27 de Septiembre de 2010 fue acumulado el
2 de noviembre con el Proyecto de Ley por medio del cual se establecen normas transicionales para la
restitucin de tierras, presentado por el Ministerio de Agricultura el 7 de Septiembre, numero en cmara 85
de 2010. El proyecto acumulado fue aprobado en segundo debate el 13 de Diciembre. Ver Gaceta del
Congreso No 865 del 4 de noviembre de 2010.
93

reconocen las victimas que sern beneficiadas por la iniciativa legislativa este al centro pues
determina no solo efectos fiscales sino la realidad de un conflicto y su desarrollo, pero tambin
cuales son las acciones propias del desarrollo del conflicto, el cual evidentemente ha tomado
formas inusitadas y degradantes como la tortura, la desaparicin forzada, los asesinatos selectivos
y las ejecuciones extrajudiciales, ninguna de estas nombradas por la iniciativa legislativa.
En un tercer lugar se abre la discusin sobre la verdad, la justicia y la reparacin. Una logia
meramente econmica implica negar de fondo la posibilidad cierta de la justicia y la verdad como
elementos interdependientes. La indemnizacin de las vctimas es necesaria ms no suficiente a la
hora de lograr un verdadero proceso que dinamice la lgica de la guerra hacia una transicin, ms
aun cuando es evidente que el costo real de una reparacin integral luego de tantos aos de
guerra fratricida es casi impagable.
Y todo este proceso en la bsqueda de la verdad y la justicia est ntimamente ligada con una
cuarta entrada: memoria, verdad, garanta de no repeticin y responsabilidad estatal. Reparar es
hacer justicia, pero para hacer justicia hay que determinar responsabilidades, para determinar
responsabilidades hay que saber la verdad y para encontrar la verdad hay que renunciar al olvido.
Solo as la reparacin a las victimas pasar de ser un paliativo del conflicto para proponerse como
una verdadera herramienta para la paz capaz de impedir una nueva victimizacin.
Finalmente la entrada de la restitucin de tierras re-significa no solo el tema del desplazamiento y
el despojo en Colombia, sino la poltica agraria, ubicando grandes posibilidades y grandes retos
que confronten el riesgo de ser una poltica de legalizacin de ttulos para ser una poltica de
concertacin y reconstruccin del campo en Colombia.
Nos encontramos entonces frente a un debate complejo que vincula gran parte de la sociedad
colombiana, no solo por que convoca la historia colectiva de la nacin, sino por qu intenta
intervenir en los resultados de un conflicto que durante dcadas ha afectado a millones de
colombianos y que aun est vigente, en donde vctimas y victimarios son aun protagonistas activos
del conflicto. Por eso es imperioso reconocer el lugar de la iniciativa lejana a un real proceso de
paz que permita hablar de transicin entre la paz y la guerra, que las victimas que resultaran ser
objeto de la ley para efectos de la reparacin no sern el universo real de vctimas que ha
generado el conflicto, el cual por bastante antecede los trminos que sern seguramente
aprobados para el reconocimiento de la reparacin, pero que ms all de compensaciones
econmicas que son necesarias es indispensable emprender un camino ms ambicioso, y esta es
quiz la gran oportunidad, que se comprometa con la bsqueda de la verdad y la justicia hacia una
real reparacin no solo de los individuos sino de los colectivos y el conjunto de la sociedad
colombiana, que reivindique la memoria histrica como la garanta fundamental de no repeticin y
la nica base solida para superar el conflicto en Colombia.
Todo ello no es simplemente coincidente con la situacin de las vctimas que fueron despojadas de
sus tierras en desarrollo del conflicto, el despojo es una de las formas de victimizacin centrales en
tanto al centro del conflicto ha estado la tierra. Por ello evidentemente la poltica agraria y la
iniciativa de restitucin de tierras deben tener un mismo compas que de alguna forma de debe
estar ligado a la discusin sobre el modelo de desarrollo que se quiere para el campo e
indudablemente como superar el conflicto por la tierra. Hay entonces que preguntarse que se
estn jugando todos los actores del campo colombiano y que puede pasar luego del proceso de

94

restitucin y si ello ser el fin de la cruel disputa por la tierra o el inicio de una nueva forma de
esta.
4.2.El lugar de la transicin
La justicia transicional es un enfoque que emerge entre los 80s y 90s para dar respuesta a las
demandas de justicia generados en ciertos pases frente a las violaciones sistemticas de
regmenes autoritarios en el marco de procesos comnmente llamados de transicin a la
democracia, es decir, escenarios que suponan la transformacin de los regmenes polticos como
el fin de las dictaduras, o bien transformaciones radicales de un orden social. Se caracteriza no
solo por dar trmite judicial a las violaciones de los derechos humanos, sino adems por ser un
escenario de reconstruccin de la verdad y de reparacin a las vctimas en un periodo posterior al
conflicto, lo describe as el Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ): La justicia
transicional es una respuesta a las violaciones sistemticas o generalizadas a los
derechos humanos. Su objetivo es reconocer a las vctimas y promover iniciativas de paz,
reconciliacin y democracia. La justicia transicional no es una forma especial de justicia, sino una
justicia adaptada a sociedades que se transforman a s mismas despus de un perodo de violacin
generalizada de los derechos humanos (Centro Internacional para la Justicia Transicional, 2009).
En este camino en los ltimos aos se han fortalecido las disposiciones jurdicas en el mbito
internacional para garantizar que en los procesos de transicin, esto es el cambio de un escenario
de confrontacin hacia un escenario de paz, se protejan los derechos de las vctimas de violaciones
masivas de los derechos humanos a la verdad, la justicia, la reparacin integral y la no repeticin
en tanto los procesos de transicin se caracterizan por encontrar una fuerte tensin entre la
justicia y la paz como lo afirma Uprimny: Sin embargo, las necesidades de paz y reconciliacin
nacional propias de los procesos transicionales presionan en direccin opuesta de dichos derechos,
pues sobretodo cuando el proceso transicional es consecuencia de una negociacin poltica- para
que los responsables de crmenes atroces acepten dejar atrs el rgimen desptico o la guerra civil,
es necesario que encuentren incentivos para hacerlo, tales como (idealmente) el perdn y el olvido
de sus actos (Uprimny, 2006).
En este marco la situacin nacional desarrolla una fuerte tensin entre la necesidad de iniciar un
proceso de transicin en donde se reconozcan las victimas y se proceda a atender la pauperizacin
en la que las ha puesto el desarrollo del conflicto y la respuesta institucional, pero por otro lado la
innegable existencia no solo de una confrontacin armada que disputa el control territorial, sino
tambin de un conflicto de profunda envergadura en el plano poltico, econmico y social del que
resultan graves violaciones a los derechos humanos y por ende nuevas vctimas.
La iniciativa gubernamental adems de plantearse como la poltica pblica de victimas, sostiene,
en su justificacin, que se desarrolla en el marco de la justicia transicional, determinando as la
lectura que sobre el conflicto y su desarrollo hace el actual gobierno, pero adems con un efecto
sobre la comunidad internacional en el ejercicio poltico del actual gobierno en tanto se reconoce
la iniciativa como una propuesta para lograr una reparacin rpida y justa. La desmovilizacin de
grupos armados al margen de la ley, en particular del paramilitarismo es el elemento central del
argumento que reconoce no solo la necesidad de acudir a la reparacin de las vctimas y la justicia

95

sobre los hechos que las ha afectado sino una escenario de postconflicto que nos sita en el
momento de Consolidar la paz30.
Sin embargo, y a pesar de reconocer tmidamente la inexistencia de una verdadera transicin de la
guerra a la paz ya que es tal como lo expresa en la exposicin de motivos de la iniciativa legislativa:
es innegable que los actores armados siguen hoy da, aunque en menor proporcin respecto de
aos anteriores, afectando a la poblacin civil en toda la extensin del territorio nacional31, la
iniciativa parte del presupuesto de un proceso de negociacin surtido con el paramilitarismo y
traducido en los efectos de la desmovilizacin y lo hecho en el marco de la ley de justicia y paz, as
como el debilitamiento de las FARC-EP y el ELN, sin contemplar las nuevas configuraciones de los
actores armados, ni el desarrollo poltico de las expresiones del conflicto.
As asumido el panorama frente al conflicto, se establece la necesidad de una transicin para
atender a las vctimas de violaciones de masivas y sistemticas como resultado de la presencia de
grupos armados al margen de la ley, lo que implica una apuesta temporal dado su carcter
transitorio, dejando en el olvido que tales violaciones son hoy aun permanentes y que los
escenarios del conflicto siguen vigentes. Y lo que puede ser aun ms complicado, olvida que los
actores y responsables de los hechos estn aun en escenario de poder, por lo que los elementos
centrales de la justicia transicional como la verdad y el establecimiento de responsabilidades ser
difcilmente conseguidos, ms aun cuando est seriamente comprometida la responsabilidad del
Estado Colombiano, como se ha demostrado en la jurisdiccin interna y en la jurisdiccin
interamericana.
Es as como el gobierno establece una apuesta de poltica pblica donde llama a una colaboracin
armnica entre las ramas del poder pblico para la consecucin de los fines del Estado en el marco
del proceso de justicia transicional, para dar cumplimiento al objetivo de la reconciliacin nacional
y el restablecimiento de la democracia32. En ltimas se reconoce que el conflicto es vigente y los
actores del mismo aun tienen incidencia en el marco de una democracia truncada, por lo menos
en lo formal, pero se espera dar paso a un proceso de reconciliacin mediante la reparacin a las
vctimas, es decir la reparacin tambin como un medio para solucionar el conflicto sin detenerse
en las causas de la victimizacin y la permanencia de estas marginando la posibilidad de hacer de
la reparacin un elemento de un proceso ms profundo que realmente ubique una posible
transicin aun sin transicin. Sin embargo las apuestas prcticas derivadas de las normas denotan
un reconocimiento simplemente formal de esta situacin, ejemplo de ello que el sistema para el
registro y reconocimiento de las victimas est en manos de las autoridades municipales lo que
supone que las relaciones entre los victimarios y los mandatarios territoriales se han extinguido
como parte del proceso de transicin.
La propuesta tiene como antecedente el decreto 1290 de 2008 (creacin del programa de
reparacin individual por va administrativa para vctimas de los grupos armados al margen de ley)
que entre otras disposiciones, encarga al gobierno de la elaboracin de un documento Conpes
para establecer y especificar las medidas de restitucin, rehabilitacin, satisfaccin y garantas de
30

Estrategia para consolidar la paz es uno de los tres pilares de la prosperidad democrtica establecido en
las bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
31
Exposicin de motivos PL 107 de 2010 Cmara.
32
Ibid.
96

no repeticin, documento que fue proyectado por el gobierno Uribe el cual entreg al actual
gobierno para su aprobacin.
En ese marco la iniciativa tiene como uno de sus objetivos articular las muchas normas que
desarrollan la atencin, proteccin y reparacin a las vctimas como lo estipulado en las leyes 418
de 199733 y 975 de 2005 y el decreto reglamentario de esta decreto 3391 de 2006, adems de
redefinir y complementar las disposiciones en materia de atencin a la poblacin desplazada
trayendo como argumento central las directrices establecidas por la Corte Constitucional en
desarrollo de la sentencia T025 de 2004.
Es posible decir que el proyecto se propone desarrollar un solo sistema de atencin a vctimas a
partir del esquema de atencin a la poblacin desplazada, bsicamente ampliar el esquema de
atencin a poblacin desplazada a un conjunto ms amplio de victimas relacionadas con los
efectos de los atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres como acciones
derivadas del desarrollo del conflicto armado y retoma las disposiciones de reparacin
administrativa establecida en el decreto 1290 de 2008 replanteando la estructura administrativa
que all se dispone.
Este sistema de atencin y el objetivo de la reparacin en una lgica de transitoriedad est
acompaado por una poltica de seguridad diseada como la continuidad de la poltica de
seguridad democrtica. En particular el gobierno ha expresado en la justificacin de la nueva
prrroga a la ley 418 que: es necesario enfrentar y derrotar de manera definitiva el fenmeno as
como sus consecuencias34, refirindose en particular a los grupos al margen de la ley y en el
entendido de que esta norma es la herramienta fundamental para el actuar del gobierno frente a
los grupos terrorista, el mantenimiento del orden pblico y la consolidacin de la seguridad
democrtica.
Pero la discusin no es un escenario de absolutos, pues esperar a que el largo conflicto
colombiano llegue a su final para dar paso a resarcir el sufrimiento de las vctimas es de por s una
negacin a la bsqueda de la dignidad y la humanidad en medio del conflicto. Es posible pensar
que dar pasos hacia la re dignificacin de quienes han sido afectados en la larga historia del
conflicto puede constituirse en un camino, por si misma una oportunidad, para construir nuevas
rutas hacia un real proceso de transicin. Esto implica reconocer las limitaciones y sobre todo el
avance de un conflicto que lejos de resolverse parece agudizarse, pero adems reconocer de
forma clara las demandas de las vctimas, de todas las vctimas, haciendo con ellas un proceso de
participacin para la construccin de una verdadera poltica pblica de atencin y reparacin a las
vctimas y no la simple elaboracin normativa de formas para legitimar procesos de reparacin
que terminen siendo argumentos para exonerar al Estado de la responsabilidad que tiene con las
vctimas y las causas de permanente victimizacin.

33

Conocida como la ley de orden publico cuya vigencia inicial era de dos aos, la cual fue prorrogada por 4
aos en 2002 por la ley 782 y nuevamente por otros cuatro aos por la ley 1106 en 2006 y en trmite nueva
prrroga mediante el PL 026 de 2010 Cmara)
34
Exposicin de motivos proyecto de ley 67 de 2010 Senado.
97

4.3.Quines son las vctimas

As como el carcter transitorio evidencia cual es la lgica que impera en la lectura del conflicto, el
alcance y la definicin de victimas, adems de ello, evidencia tambin el cmo se comprenden los
actores dentro del conflicto. En primer lugar es necesario anotar que anteriores intentos en
relacin con la reparacin de las vctimas fueron criticadas en especial por que suponan la
inclusin slo de las vctimas de actores armados al margen de la ley y consecuencia de ello
excluan a las vctimas de las Fuerzas Armadas del Estado colombiano.
La nueva apuesta legislativa cobija en calidad de vctimas a quienes han sido sujetos de violaciones
del DIH y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos independiente de quien sea su
victimario, superando una de las crticas centrales al proyecto de ley presentado en la legislatura
anterior pero delimitando las violaciones al desarrollo y con ocasin al conflicto armado o de actos
terroristas en clara exclusin de delitos comunes, lo que en un interpretacin estrecha como la
que sugiere la ley excluye las vctimas de la violencia sociopoltica que ha caracterizado el
conflicto.
Existe ac una evidente tendencia de cobijar un grupo de victimas relacionadas directamente con
los actos de terrorismo, combates, masacres o ataques, dando a entender que estas son las
acciones derivadas del desarrollo del conflicto armado, lo que da lugar a que la aparente amplitud
expresada en los primeros artculos en relacin con el reconocimiento de la calidad de victimas,
este limitada de hecho por el reconocimiento del desarrollo propio del conflicto, negando de
plano los efectos de las violencias sociopoltica y otras derivadas de las transformaciones del largo
conflicto en que nos encontramos y que s fueron reconocidas en la exposicin de motivos de la
ley de tierras as como en las disposiciones que esta tiene en relacin con el reconocimiento de
desplazados y despojados35.
Lo anterior se deriva no slo de la idea propia del conflicto como una simple confrontacin armada
entre actores ilegales, sino adems de la lgica que le imprime la idea de transicin que se maneja
en las iniciativas en el entendido de que hay una, por lo menos parcial, cesacin de las hostilidades
en tanto el proceso de desmovilizacin del paramilitarismo, as como el debilitamiento y
cercamiento de la guerrilla se tiene como hechos cumplidos.

35

La exposicin de motivos del proyecto de ley presentado por el Ministerio de Agricultura y otros y
conocido como la ley de Tierras reconoce que en desarrollo del conflicto las acciones de victimizacin
tomaron formas no solo degradantes sino extraas que comprometieron incluso la participacin de las
autoridades y las entidades estatales haciendo un mundo complejo de acciones que deben ser reconocidas
ya atendidas. En contraste con ello el proyecto de ley de atencin y reparacin a victimas radicado por el
Ministerio del Interior presento una visin mucho ms limitada y positivista del desarrollo del conflicto
llegando incluso a definir cules son las acciones propias del conflicto en las cuales se reconocen potenciales
vctimas. En el proceso de unificacin y el trmite legislativo parece haber logrado mayor fuerza la
perspectiva del proyecto de ley de atencin y reparacin a vctimas, por un lado en tanto en el
reconocimiento normativo sigue siendo expresa la definicin de las acciones propias del desarrollo del
conflicto e incluso en lo relacionado con el trmino del tiempo desde el cual se reconocen a las vctimas
negando la posibilidad de ubicar el ao 85, termino inicial propuesto por el PL de tierras y estableciendo la
fecha de reconocimiento en el ao 1991 tal como quedo en el texto aprobado en el segundo debate el
pasado 13 de diciembre.
98

Como un elemento de desarrollo normativo, se determinan como hechos del conflicto armado las
masacres, ataques, combates y/o actos terroristas, lo que reafirma una de las limitaciones en el
reconocimiento de las vctimas de violaciones del conflicto en Colombia, como los asesinatos a
dirigentes de la oposicin fuera de combate o de confrontaciones armadas y que han sido
catalogadas por el gobierno y en muchos casos por la justicia como delitos comunes. As mismo
graves violaciones a los derechos humanos, como la reconocidas ya en informe anual de la Alta
Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situacin de los
derechos humanos en Colombia de 2009, tales como las interceptaciones ilegales a defensores de
derechos humanos realizadas por organismos de inteligencia dependientes de la Presidencia de la
Republica desde 2003, las amenazas y hostigamientos a activistas polticos y defensores de
derechos, humanos, las ejecuciones extrajudiciales, torturas, tratos crueles y violencia sexual
incluso dentro de los centros penitenciarios o perpetuados por miembros de la Fuerza Pblica y de
Polica, la desaparicin forzada luego de la detencin por parte de agentes de polica, la ocupacin
de viene protegidos por parte de la Fuerza Pblica entre otros36, podran quedar por fuera de las
acciones que permitira relacionar y reconocer las vctimas.
Esto no solo le imprime un criterio de exclusin de muchas de las victimas sino que adems
pareciera en sus efectos prcticos incompatible con los imperativos internacionales en la materia.
As lo ha expresado el CIJT: Miembros de grupos armados al margen de la ley que no participan de
las hostilidades adquieren un derecho a la reparacin cuando sufren daos por infracciones al
derecho humanitario. Adems, cmo se determinar que una persona hace parte o no de un
grupo armado ilegal, particularmente, en un contexto en el cual la verdad procesal reconstruida en
recientes casos penales ilustra que las vctimas de ejecuciones han sido disfrazadas de
combatientes para justificar sus muertes y buscar beneficios institucionales? (Centro Internacional
para la Justicia Transicional, 2009).
En esa misma tendencia se pone como una imperativo la imposibilidad de que los miembros de
grupos armados ilegales se puedan considerar vctimas, lo cual evidentemente tiene vicios de
inconstitucionalidad al sacar del mbito violaciones al DIH no solo de la reparacin, sino del
reconocimiento de los derechos a la verdad y la justicia que se erigen desde el reconocimiento de
la calidad de vctimas, las agresiones a miembros de grupos armados ilegales cuando estos estn
fuera de las acciones armadas de estos grupos por ejemplo el asesinato fuera de combate o luego
de la rendicin, as como la tortura u otras tantas acciones que no son ajenas a la realidad de
nuestro conflicto.
Pero la exclusin tiene un agravante en tanto se ampla a los familiares de los miembros de los
grupos armados en relacin con las acciones que de esos grupos se deriven, as se propuso en el
articulado de acumulacin: los cnyuges, compaero o compaera permanente, o los parientes
de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley tampoco sern considerados
como victimas por el menoscabo de derechos sufridos por los miembros de esos grupos.. Ante
esta propuesta es clara la dicotoma y el carcter del proyecto al reconocer como victimas solo a
quienes ocupan el primer grado de consanguinidad o civil con la vctima directa pero por otro lado

36

Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la
situacin de los derechos humanos en Colombia 2009.
http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/Informe2009_esp.pdf.
99

excluir de este amparo a la familia en un sentido amplio cuando un miembro de esta hace parte de
los grupos armados ilegales.
El reconocimiento de la calidad de victimas no tiene solo efectos en relacin con el
reconocimiento de la reparacin y sus derivados econmicos sino que est ligada a los procesos de
reparacin simblica, satisfaccin, justicia, verdad y garanta de no repeticin, por lo que la
delimitacin del universo de vctimas que podran resultar sujetos de las normas y que tiene
vocacin de poltica pblica, no solo impide una posible reparacin de los daos sufridos por las
violaciones a sus derechos como individuos, sino la posibilidad de reconstruir una verdad que
allane el camino de la justicia en el conflicto colombiano, lo que hace de la apuesta de transicin
una lgica meramente formal, no por estar aun el conflicto en desarrollo, sino por negar las
caractersticas del conflicto y ahondar en las lgicas de exclusin.
Ante esto ya se ha manifestado la Corte Constitucional interpretando las disposiciones
internacionales en la materia reiterados en la sentencia de tutela 188 de 2007: No puede en
consecuencia la entidad accionada negar a las vctimas del conflicto armado interno la asistencia
que demandan, fundada en las circunstancias en que se produjo la vulneracin, porque, cualquiera
fuere la modalidad utilizada por los actores, el derecho internacional humanitario proscribe e
impone la restitucin de todo acto de violencia contra la vida y la persona, contra la dignidad
personal, la toma de rehenes y las ejecuciones sin sentencia previa, pronunciada por tribunal
competente y con sujecin a las garantas constitucionales. Se observa, entonces, que, para efecto
de aplicar las normas del derecho internacional humanitario, no interesa que la vulneracin se
haya producido o no en combate, ataque, acto terrorista o masacre37.
En este mismo sentido las Naciones Unidas han desarrollado los preceptos establecidos en la
Convencin de la Haya, el Protocolo adicional de los Convenios de Ginebra, el Estatuto de Roma de
la Corte Penal Internacional y otras disposiciones del Derechos Internacional Humanitario, as
como lo establecido en el Derechos Internacional de los Derechos Humanos en relacin con los
derechos de las vctimas y ha establecido de forma clara a quienes deben considerarse como
vctimas en la resolucin 60/147 emitida por la asamblea general en el 2005 as: 8. A los
efectos del presente documento, se entender por vctima a toda persona que haya sufrido daos,
individual o colectivamente, incluidas lesiones fsicas o mentales, sufrimiento emocional, prdidas
econmicas o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales, como consecuencia de
acciones u omisiones que constituyan una violacin manifiesta de las normas internacionales de
derechos humanos o una violacin grave del derecho internacional humanitario. Cuando
corresponda, y en conformidad con el derecho interno, el trmino vctima tambin comprender
a la familia inmediata o las personas a cargo de la vctima directa y a las personas que hayan
sufrido daos al intervenir para prestar asistencia a vctimas en peligro o para impedir la
victimizacin. 9. Una persona ser considerada vctima con independencia de si el autor de la
violacin ha sido identificado, aprehendido, juzgado o condenado y de la relacin familiar que
pueda existir entre el autor y la vctima38.

37

Corte Constitucional. Sentencia T188 de 2007

A/RES/60/147. Resolucin aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el 60 periodo de
sesiones. 2005
38

100

Es as como debe compatibilizarse la ley con los estndares internacionales para vestir de
constitucionalidad el mismo, pero adems urge armonizar la definicin y alcance de las victimas
entre el proceso de reparacin y el proceso de restitucin usando como referente los criterios
propuestos por la ley de Tierras que caracterizan a la victima por le solo hecho de la afectacin y
no por la relacin particular con un tipo definido de accin.
Es importante anotar que las definiciones de la Corte Constitucional en desarrollo del seguimiento
a la sentencia T 025 de 2004 que declar el Estado de Cosas Inconstitucional en materia de
desplazamiento en relacin con la proteccin de los derechos de los desplazados son un referente
importante para el desarrollo de la propuesta normativa por lo que esta tiene un especial nfasis
en la proteccin a las vctimas del desplazamiento estableciendo de forma particular la relacin
con el cumplimiento de la batera de indicadores para la satisfaccin de los derechos recogidos en
los autos de la Corte Constitucional 109 de 2007 y 233 de 2007 y que se complementan y
adicionan en el auto 116 de 2008 de los desplazados en donde se encuentra los derechos a la
identidad, vida, libertad, vivienda,
integridad personal, alimentacin, prevencin del
desplazamiento, retorno, subsistencia mnima, reunificacin familiar, seguridad personal,
participacin, restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin, no repeticin, igualdad y no
discriminacin y u enfoque diferencial en atencin a las lgicas territoriales, tnicas y culturales,
de gneros y etreas.
El reconocimiento de las vctimas no es un proceso meramente formal y con efectos nominales
para atribuir derechos subjetivos sino se convierte en el reconocimiento mismo del conflicto, sus
caractersticas, implicaciones, consecuencias y la responsabilidad poltica, penal, econmica y
social que de ella se derivan. La propuesta de un proceso participativo en donde las vctimas
determinen cules son sus demandas especficas requiere una gran disposicin institucional. El
proceso de consultas que debe surtirse con comunidades indgenas y afrodescendientes previo al
trmite de una ley es una oportunidad para hacer un proceso concertado que no solo reconozca
las limitaciones y de paso a un proceso de reparacin ms all del reconocimiento individual de
una indemnizacin y logre forjar proceso de reparacin colectiva que reconstruyan al tejido social.
Si se espera dar paso a este proceso con estas comunidades que de por s han sido vulneradas en
el conflicto colombiano, porqu no hacer un proceso concertado con otras comunidades que
cuyos niveles de identidad y reconocimiento les permite actuar como sujetos colectivos,
identidades que existen en los campesinos colombianos con sus territorios.
4.4.Reparacin ms all del reconocimiento econmico
Asumir los lineamientos internacionales en materia de vctimas implica reconocer estos en toda su
extensin tal como los ha desarrollado la Corte Constitucional y los organismos internacionales
competentes en la materia. La exposicin de motivos de la iniciativa de victimas los recoge
abriendo una perspectiva en donde los derechos de las vctimas parten desde la verdad: el
derecho inalienable a la verdad, el derecho de recordar, el derecho de las victimas a saber;
Justicia, el deber del Estado a investigar y sancionar adecuadamente a los autores y participes de
los delitos, el derecho de las vctimas a un recurso judicial efectivo, el deber de respetar en todos
los juicios las reglas del debido proceso; La reparacin integral, restitucin, indemnizacin,
rehabilitacin, satisfaccin y garanta de no repeticin; y en este marco los deberes del Estado en
procesos de transicin: i. satisfaccin del derecho a la justicia, II. Satisfaccin del derecho a la

101

verdad, III. Satisfaccin del derecho a la reparacin de las vctimas, IV. Adopcin de reformas
institucionales y garantas de no repeticin.
Sin embargo el desarrollo de estas lneas esta desdibujadas en el desarrollo normativo. En primer
lugar es importante resaltar el establecimiento de la Sostenibilidad fiscal como principio
orientador de sistema de atencin y reparacin a vctimas, as como el principio de
corresponsabilidad y la prohibicin de doble reparacin. En este sentido la reparacin est sujeta a
que haya disponibilidad fiscal y a que esta, en todos sus niveles, no afecte el equilibrio fiscal del
Estado o de las entidades que se comprometen en el desarrollo del proceso de reparacin,
incluyendo all el sistema de atencin a la poblacin desplazada. Adicional se establecen los
principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal como orientadores, ya no solo de
las disposiciones de la ley, sino en particular para el proceso de reparacin administrativa, lo que
sujeta la reparacin econmica a la disponibilidad presupuestal la cual depender de la voluntad
del ejecutivo.
Por otro lado en relacin con el principio de corresponsabilidad abre un esguince en el
reconocimiento de la responsabilidad del Estado frente a las vctimas y las violaciones de derechos
humanos, lo que da fundamento a los lmites que se ponen en el proceso de reparacin en tanto el
Estado es un actor subsidiario de este proceso. Lo plantea la iniciativa legislativa como el tope
para el pago de los montos que reconocer el Estado subsidiariamente a la insolvencia del
victimario: el presente proyecto busca establecer unos topes a la indemnizacin subsidiaria que se
obliga a reconocer al Estado ante la insolvencia o falta de bienes del victimario. Lo anterior, claro
est, en la medida en que en estos casos el Estado no ha comprometido su responsabilidad39.
Partir del supuesto de que el Estado tiene un papel subsidiario no solo es ajeno a la
responsabilidad que tiene el Estado en relacin con la proteccin de los ciudadanos en desarrollo
del conflicto, sino adems niega de plano el papel que el Estado Colombiano ha jugado como actor
dentro del conflicto.
En este sentido encontramos que en la declaracin de principios para la proteccin y promocin
de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, se plantea que en materia de
reparaciones por la violacin de los derechos humanos nace un derecho para reparar a las
vctimas, sus consanguneos o compaeros, y que esta obligacin se encuentra en cabeza del
Estado, este a su vez puede direccionar al quien causa la agresin, establecindose un tipo de
responsabilidad a cargo del estado40. En tal sentido el carcter de subsidiario y los topes no
responden a estos estndares internacionales y tampoco contempla la responsabilidad que por
accin ha tenido el Estado, lo cual en todo caso est ntimamente ligado con la limitacin con las
violaciones de derechos humanos con ocasin de masacres, ataques, combates y actos terroristas.
As mismo la prohibicin de la doble reparacin y compensacin propuesta como un principio y
ante la confusin que se da en el texto entre las ayudas humanitarias, la asistencia social y la
reparacin como tal, permite interpretar que cualquier atencin, a excepcin de las ayudas
39

Exposicin de motivos proyecto de ley 107 de 2010 Cmara.

PRINCIPIO 31. DERECHOS Y DEBERES DIMANANTES DE LA OBLIGACIN DE REPARAR: Toda violacin de un
derecho humano da lugar a un derecho de la vctima o sus derechohabientes a obtener reparacin, el cual
implica el deber del Estado de reparar y el derecho de dirigirse contra el autor.
40

102

humanitarias de emergencia que se le entregan a la poblacin desplazada, tiene efectos

reparadores y debe tazarse en el reconocimiento final que se le hace a la vctima, y ms grave a
un, pareciera que tal efecto es retroactivo. Como elemento adicional para interpretar las
disposiciones de la futura ley se establece el principio de complementariedad en la lgica de que
todas las medidas hacen parte integral de la reparacin incluyendo all las medidas individuales y
colectivas.
As no solo es difcil ver el resultado final de la reparacin, una vez tasadas todas las medidas de
atencin, sino que se confunden las obligaciones del Estado, y por supuesto su responsabilidad en
relacin con la atencin social, la cual es independiente del desarrollo del conflicto, la atencin de
emergencia como una atencin humanitaria y la verdadera reparacin, generando un efecto
aplanador que niega la real afectacin en todas las dimensiones de las vctimas. Se expresa as en
los motivos del proyecto de ley: As, no obstante las medidas sociales no tener el propsito de
sustituir las reparaciones y tener como fuente una obligacin del Estado con todos los ciudadanos,
para el caso de las vctimas de la violencia, dichas medidas s traen nsitos mecanismos de
restitucin, de rehabilitacin y de satisfaccin a los que propenden y deben ser reconocidos como
mecanismos con efecto reparador. () por tanto, la finalidad de las medidas sociales coinciden en
sus efectos prcticos con algunas de las medidas de reparacin, razn por lo cual debe
salvaguardarse el principio general del derecho segn el cual nadie puede ser reparado dos veces
por el mismo concepto, sin que por ello se entienda vulnerado el inalienable derecho a la
reparacin integral que tiene las vctimas de violaciones de Derechos Humanos e Infracciones al
DIH41. Hay entonces no solo limites muy difusos en el tema de lo que debe reconocerse con
efecto reparador y la reparacin integral, sino con las afectaciones reales a los derechos y las
obligaciones de reparar tales afectaciones, en donde incluso no hay una especificacin clara de las
reparaciones colectivas derivadas de afectaciones masivas con efectos a grupos y colectivos y no
solo individuales.
Es as como en desarrollo de esto se menciona la ayuda para la estabilizacin socioeconmica a los
desplazados y en la primera versin el proyecto de ley estipulaba de forma expresa que la
asistencia humanitaria recibida en virtud del artculo 16 de la ley 418 tena efectos reparadores,
situacin que se modific luego de la acumulacin, en donde a pesar de reconocer estas como un
efecto reparador, no tendran efectos econmicos para tasar la reparacin econmica a la que
haya lugar en el proceso administrativo o judicial. Sin embargo es expreso el proyecto de ley en
relacin con la reparacin econmica administrativa as: En los eventos en que las vctimas
acudan a la jurisdiccin contencioso administrativa en ejercicio de la accin de reparacin directa,
al momento de tasar el monto de la reparacin, la autoridad judicial deber valorar y tener en
cuenta el monto de la reparacin que en favor de las vctimas se haya adoptado por el Estado, en
aras de que sea contemplado el carcter transicional de las medidas que sern implementadas en
virtud de la presente ley42.
Ms adelante expresa que en caso de que hubiese reparacin judicial y que se haya reconocido la
reparacin administrativa se descontarn de la condena judicial las sumas de dinero que la vctima
haya recibido de cualquier entidad del Estado y que constituyan reparacin, es decir no solo los
41

Exposicin de motivos proyecto de ley 107 de 2010 cmara.

Proyecto de Ley 107 de 2010 cmara, acumulado Proyecto de ley 85 de 2010 cmara. Gaceta 865 del 4 de
Noviembre de 2010. Articulo 8. Pg.25.
42

103

montos otorgados en virtud de la reparacin administrativa. Pero ms all del tema econmico,
reconocer efectos reparadores a determinadas acciones del Estado tiene una relacin directa con
la responsabilidad del Estado en desarrollo de un concepto integral de reparacin, poniendo
acciones derivadas de sus obligaciones normales como acciones desarrolladas en el marco
excepcional del proceso de transicin confundiendo la responsabilidad econmica del Estado con
su responsabilidad poltica. Frente a esto se ha manifestado el IJT as: Cuando se atribuye efecto
reparador a los servicios sociales y se niegan reparaciones en virtud de la prohibicin de la doble
reparacin, se interpreta la complementariedad entre estas medidas de una manera demasiado
amplia e inadecuada. Esta interpretacin desconoce la especificidad de la reparacin y confunde la
condicin de vctima como una persona perjudicada por graves atentados contra sus derechos con
quien no logra satisfacer necesidades de orden econmico sin haber sufrido violacin alguna
(Centro Internacional para la Justicia Transicional, 2009).
Como ya se ha mencionado el contenido de la apuesta legislativa tiene como uno de sus pilares la
creacin de un sistema nacional de atencin a vctimas con un peso muy fuerte de atencin a
poblacin desplazada recogiendo las experiencias y metodologas que hasta ahora se en
desarrollado frente a este fenmeno. En ese marco se modifica el sistema de atencin a la
poblacin desplazada en relacin con el RUPD y con la atencin humanitaria incluyendo en el
proceso de atencin a los desplazados atencin, inmediata, ayuda humanitaria de emergencia y
ayuda humanitaria de transicin dentro de la cual se incluyen los programas de empleo del
gobierno nacional, lo que se insina en la exposicin de motivos como un elemento propio de la
reparacin a las vctimas.
En relacin con el Registro nico de Poblacin Desplazada y a pesar de la jurisprudencia sentada
por la Corte Constitucional en relacin con limitacin en el tiempo y oportunidad para registrarse
como vctima del desplazamiento, se establece un lmite de tiempo para el registro como vctimas
en un trmino perentorio de 4 aos a partir de la promulgacin de la ley para quienes sean
consideradas victimas por hechos anteriores y dos aos para los hechos ocurridos con
posterioridad. Se establece un lmite de tiempo a los desplazados para incluirse en el registro de
dos aos siempre que los hechos hubiese ocurrido luego de 1984, de no hacerlo se entender que
el desplazado decidi no estar en el Registro. Tales disposiciones parten del supuesto de que las
condiciones que se reconocieron en la identificacin del fenmeno del subregistro han cambiado
entre ellos la coercin que se ejerce sobre las victimas en relacin con la identificacin de los
hechos, as como la capacidad institucional para que las victimas se acerquen y adquieran las
garantas para ejercer sus derechos.
Por otro lado es importante mencionar los mecanismo de reparacin que se han contemplado de
forma especfica para apoyar o promover el pago de los pasivos de las victimas en particular lo que
tiene que ver con cargas tributarias y servicio pblicos, lo que pareciera estar dirigido a sanear los
bienes de las vctimas, sin ser claro si esto es atribuible aun cuando la vctima no se encontr en el
disfrute de los mismos. Queda entonces una relacin muy estrecha entre el fin de la reparacin y
el fin de saneamiento de los bienes. Lo expone as el proyecto como medidas para sanear deudas
tributarias como medidas de reparacin ligadas a la promocin y estimulo al crdito: Mecanismos
reparativos en relacin con los pasivos. En relacin con los pasivos de las vctimas, las autoridades
debern tener en cuenta como medidas con efecto reparador, entre otros, los siguientes: 1. La
cartera morosa de la poblacin vctima que tenga por fuente el no pago del impuesto predial u
otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital, podr ser objeto de

104

alivios especiales por los Concejos Municipales o Distritales. 2. La cartera morosa de la poblacin
vctima que tenga por fuente el no pago de servicios pblicos domiciliarios, podr ser objeto de
un programa de normalizacin de cartera podr ser incluido en el Plan Nacional para la Atencin
y Reparacin Integral a las Vctimas43.
En todo caso y a pesar de que la reparacin debe contemplar mecanismos ms all de la
indemnizacin econmica, no solo por la afectacin inicial de las vctimas, sino por las condiciones
de pauperizacin a la que las victimas se someten generalmente y no solo por la imposibilidad de
gozar de su patrimonio, sino por la afectacin social, poltica y personal, esta tambin de
contemplar otras medidas polticas y sociales que re-dignifiquen a las vctimas, y en cualquier caso
las medidas requeridas para alcanzar un verdadero proceso de reparacin integral tiene
implicaciones fiscales y como dira la Magistrada de la Corte Constitucional Clara Elena Reales
garantizar todos los derechos tiene implicaciones fiscales, hasta el derecho a la vida y a nadie se le
ocurrira no proteger el derecho a la vida. Luis Jorge Garay calcula que la reparacin en el marco
de la restitucin de tierras a la poblacin desplazada del 80 al 2010, sin incluir los recursos para
generar condiciones de auto-sostenibilidad esta alrededor de los 65 a 70 billones de pesos lo cual
es cerca del 10% del PIB, suma que no solo debe dimensionarse en tanto se est hablando de un
proceso de victimizacin de ms de 15 aos y de casi el 10% del total de los colombianos, sino que
el gasto militar alcanza el 6%, superando a pases como Estado Unidos44.
La reparacin adems debe plantarse de forma clara, como un principio que la desarrolla el
reconocimiento no solo de la afectacin patrimonial de las vctimas, sino el reconocimiento de aun
afectacin psicolgica, poltica, cultural y social en un nivel individual y colectivo que restituya en
los derechos y la dignidad de esta en todas sus dimensiones poniendo de plano un mensaje del
estado y la sociedad para rechazar la violacin expresado en formas concretas de inclusin de las
vctimas desde elementos del orden material y simblico en donde lo territorial tiene un papel
central no solo por el restablecimiento de los derechos de propiedad sino el restablecimiento de
las condiciones necesarias para la reconstruccin del tejido social que en l se afecto.
Finalmente el proceso de reparacin no puede presentarse como un punto final luego del cual la
condicin de vctimas se extingue por el simple hecho de recibir la reparacin, pues en
consideracin a la vigencia del conflicto, es necesario tener en perspectiva que la transformacin
del conflicto y los caminos hacia la paz tambin cambian y dinamizan las demandas de las vctimas
y las posibilidades de realizacin de estas, pues lo que es suficiente hoy puedo no ser suficiente
maana.
4.5.Memoria, verdad, garanta de no repeticin, responsabilidad estatal y justicia
Con una idea de postconflicto tal como se ha desarrollado en el primer punto y que en
consecuencia desarrolla un concepto de victima limitado y funcional a una apuesta de reparacin
econmica va administrativa, pareciera difcil que llegsemos a un punto real de transicin en
donde la verdad histrica del conflicto, las responsabilidades que de ello se deriven y la justicia
43

Proyecto de Ley 107 de 2010 cmara, acumulado Proyecto de ley 85 de 2010 cmara. Gaceta 865 del 4 de
Noviembre de 2010. Articulo 104. Pg.38.
44
Datos ofrecidos por Luis Jorge Garay en el seminario Internacional Vctimas del Despojo, 24 y 25 de
noviembre de 2010.
105

sean elementos que posibiliten un paso hacia la paz. Los horizontes del proyecto entonces se
ponen en el plano del reconocimiento administrativo y econmico de la afectacin a un
determinado grupo de victimas, lo que es necesario ms no suficiente.
El proyecto no contempla medidas especficas que dimensionen la reparacin a las vctimas en un
marco que realmente permita encontrar la verdad histrica como pilar esencial para un verdadero
proceso de transicin , entre otras cosas porque se es renuente a aceptar la responsabilidad del
Estado en el proceso de victimizacin que tendra evidentes consecuencias sobre la clase poltica
que aun se mantiene en el poder y que usado a institucionalidad como herramienta de
victimizacin en el escenario del conflicto. Tales medidas demandan no solo el reconocimiento de
la responsabilidad sino un conjunto muy complejo de acciones para generar todo un proceso de
transformacin del lugar y las formas de la administracin estatal paraqu desarrollen reales
garantas para la no repeticin.
La justicia y la no repeticin, implican de plano conocer la vedad, y la verdad implica negar el
olvido. La propuesta en relacin con la realizacin de la verdad como un derecho de las victimas
exigido por estndares internacionales se pone en mano de la labor investigativa de una equipo
llamado comisin de la verdad, propuesta introducida en el debate que unifico los proyectos y la
cual sera integrada por cinco personas designadas por el Presidente de la Repblica, lo cual oculta
de plano la participacin del presente gobierno dentro de un conflicto aun vigente y cuyo
desarrollo con temas claves como las ejecuciones extrajudiciales bajo el gobierno de Uribe Vlez
implican al actual presidente de la repblica como ministro de defensa en el gobierno anterior.
Paro adems de las tensiones que puedan generar la constitucin de esta comisin, el
sostenimiento de la misma y los recursos necesarios para una labor de tan alta envergadura como
investigar la verdad de este conflicto no tiene una fuente presupuestal clara y se espera funcione
con donaciones del sector publico y privado tras el argumento de garantizar su neutralidad e
independencia, argumento que no aplica as para su conformacin.
Ms adelante en un pargrafo el proyecto se refiere a la informacin levantada por la comisin as:
La informacin recopilada por la Comisin, as como el informe final que deber presentar y, en
general, todos los hallazgos a los que se lleguen, no podrn ser utilizados como indicio o prueba en
ningn proceso judicial45, tal situacin ubica la verdad solo como una mera narracin histrica
negando la posibilidad de construirla como elemento reparador y fuente de justicia, desvirtuando
as el contenido material que tiene los principios establecidos en el escenario del derecho
internacional, en donde los derecho a la verdad, la justicia , la reparacin y la no repeticin no solo
tiene un carcter integral sino interdependiente, lo que implica que su realizacin como
elementos aislados sustrae su esencia.
An as resulta paradjico que en el curso legislativo, en el segundo debate realizado el 13 de
diciembre la coalicin de gobierno eliminara la comisin de la verdad tras el argumento de que las
funciones de estas estara ya asignadas a la comisin creada por el proyecto de ley Por la cual se
dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparacin a las
vctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios

45

Proyecto de ley 107 de 2010 cmara unificado proyecto 85 de 2010 cmara. Gaceta del congreso 865 del 4
de noviembre de 2010. Titulo V. Pg. 41.
106

jurdicos y se dictan otras disposiciones46. Pero en dicho proyecto no se consagra una comisin
especial para reconstruir la verdad sino ms bien establece un mecanismo no judicial para que los
desmovilizados que se acojan a los beneficios establecido por la ley, contribuyan al
esclarecimiento de la verdad y a la reparacin de las vctimas llamado Acuerdo de contribucin a la
verdad histrica y la reparacin.
De acuerdo a este mecanismo establecido por la iniciativa legislativa en mencin la cual fue
aprobada el pasado 16 de diciembre y esta a la espera de sancin presidencial, la verdad de los
desmovilizados no puede ser llevado a los procesos ordinarios que se sigan en contra de los
desmovilizados y ello genera dos consecuencias importantes: por un lado deja la versin de los
desmovilizados como una verdad incontrovertible ya que no tiene un escenario de contradiccin y
por otro lado al no ser probada en juicio no puede tener efecto sobre las dinmicas de reparacin
y establecimiento de responsabilidades. As se pronuncio el Colectivo de Abogados Jos Alvear
Restrepo tras la aprobacin del proyecto de ley a favor de los desmovilizados: En conclusin, la
implementacin del proyecto de ley en cuestin, implica que el Estado renuncie a investigar, juzgar
y sancionar a los responsables de violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario de las cuales tiene conocimiento a partir del mecanismo de contribucin a la
verdad, desconociendo principios y derechos establecidos en la constitucin poltica colombiana y
obligaciones internacionales que tiene el Estado en materia de derechos humanos y que forman
parte del bloque de constitucionalidad47.
Ms aun la bsqueda de un proceso que permita conocer la realidad de la guerra en este pas no
puede sentarse solo sobre la voz de los desmovilizados que son adems los victimarios, debe ser
un proceso que cuente con el concurso de toda la sociedad, en donde las distintas versi0nes
tengan la posibilidad de controvertirse y solo tendr un efecto positivo en tanto la verdad ser la
base para hacer justicia y no una simple crnica de la crueldad de la guerra.
Una ley de vctimas en un sentido estricto debera no solo ubicar el tema de la reparacin que de
por s constituye un elemento central y relevante, pero que aislado de un poltica real que permita
superar elementos que hacen de las victimas sujetos permanentes, quedar como un proceso de
legalizacin de indemnizaciones y predios desde un punto meramente jurdico pero no por eso
realizador de la justicia. Las obligaciones del Estado estn determinadas en el derecho
internacional: Incumbe al Estado colombiano la obligacin de respetar y garantizar los derechos
humanos y de prevenir las infracciones al derecho humanitario. Cuando tienen lugar violaciones,
las vctimas deben recibir asistencia humanitaria destinada a mitigar las consecuencias de los
ataques y a proteger la vida, integridad y dignidad de todas las personas. En virtud del principio de
responsabilidad estatal, el Estado colombiano tiene la obligacin de investigar las violaciones de
los derechos humanos y del derecho humanitario, sancionar a sus perpetradores y proporcionar
recursos efectivos de reparacin a las vctimas, sin discriminaciones no razonables entre ellas. stas
son obligaciones jurdicas internacionales con jerarqua constitucional en el orden interno, cuyo
cumplimiento por el Estado es ineludible y debe verse reflejado en los actos de sus ramas ejecutiva,
legislativa y judicial (Centro Internacional Para la Justicia Transicional, 2009).

46

Ver informe de conciliacin en la Gaceta del congreso no. 1104 del 15 de diciembre de 2010.
CAJAR Justicia transicional sin transicin? Consideraciones sobre el proyecto de ley 202 (Senado) 149
(Cmara) Jueves 13 de enero de 2011. http://www.colectivodeabogados.org/Justicia-transicional-sin.
47

107

En este marco elementos como el seguimiento de los bienes de los victimarios no es claro, as
como tampoco el papel de Estado en la bsqueda de los responsables y en asumir su propia
responsabilidad, no solo como actor propio del conflicto, sino como garante, no solo en el mbito
penal, administrativo y econmico, sino en el mbito poltico. En este sentido el proyecto es
insistente: las medidas de atencin, asistencia y reparacin en este contenidas, no implican
reconocimiento ni podrn presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad
del Estado derivada del dao antijurdico imputable a ste en los trminos del artculo 90 de la
Constitucin Nacional, como tampoco ningn otro tipo de responsabilidad para el Estado o sus
agentes.. Vale la pena recordar lo que ha establecido la Corte Interamericana en relacin con la
responsabilidad del Estado no solo por violaciones cometidas por sus agente u rganos, sino
tambin cuando este no cumple con su deber de garanta.
El reconocimiento de la responsabilidad es parte integral de la satisfaccin como componente de
la reparacin. El proyecto de ley no ubica la responsabilidad del Estado en el marco del conflicto
colombiano, no solo en el marco de lo establecido por el artculo 90 de la Constitucin en relacin
con la responsabilidad patrimonial del estado, sino en relacin con la memoria histrica del pueblo
colombiano. Esto lleva a la pregunta de qu tanto ha cambiado la estructura del poder en
Colombia, y de all abrir la posibilidad para reconocer la posibilidad de la verdad cuando los
enemigos de la verdad tienen aun el poder. Cmo pueden las victimas hacer de su propio relato
de la verdad un eje para la bsqueda de esta cuando no solo la propuesta de ley no lo contempla
sino que las garantas para que esta verdad sea dicha no existe en trminos de seguridad ms all
de las disposiciones judiciales que en la materia se han introducido en el cdigo de procedimiento
penal y la ley de justicia y paz?
Los riesgos de una reparacin como una simple indemnizacin econmica y con pretensiones de
que con solo ello se hace justicia a las vctimas y ajena a la verdad y a la identificacin de los
culpables son innumerables y se conviertan en los grandes retos, no solo del Estado para realizar
la poltica de vctimas, sino fundamentalmente de las vctimas y las organizaciones sociales que se
erigen como los verdaderos garantes de que estos riesgos no sean una nueva victimizacin para
las vctimas:

Los efectos de la reparacin administrativa por parte del Estado en relacin con
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario con clara exclusin de los delitos comunes, puede tener efecto
en la jurisdiccin internacional en una eventual accin de las victimas contra el Estado
Colombiano.

Un proceso de reparacin que no busca reconstruir la verdad de los hechos y por tanto no
busca responsables, pero que carga el deber de reparar en los presuntos responsables
puede volver etreo al final el derecho de exigir la reparacin en tanto el Estado no
compromete su responsabilidad y acta como ente subsidiario en montos limitados.

La imposicin de limitaciones fiscales sin una propuesta redistributiva que comprenda al

gran universo de victimas puede resultar en un proceso desigual, inequitativo que ahonde
fenmenos sociales como la miseria, la discriminacin y la violencia.

108

Una reparacin ajena a la reconstruccin de la verdad puede negar de plano efectos y

perjuicios sufridos por las vctimas, redundando en un reconocimiento monetario que no
solo no logre restablecer los derechos econmicos reconocer el dao emergente y el lucro
cesante, sino que este lejos de convertirse en un restablecimiento real de los derechos y la
dignidad que mantenga los niveles de exclusin social y de afectacin psicolgica de las
comunidades y los individuos.

El reconocimiento de unos mnimos econmicos en medio de una latente necesidad de las

vctimas para alcanzar niveles mnimos de subsistencia, puede conllevar a la dispersin de
las victimas como un sujeto colectivo que pueda ser motor para la reconstruccin de la
verdad histrica hacia un verdadero proceso de transicin hacia la paz.

Confundir los servicios sociales y la ayuda humanitaria con la reparacin y los efectos que
ella busca pone al Estado en una posicin de obligaciones cumplidas negando no solo la
esencia de la reparacin sino la obligacin del Estado con la atencin social
indistintamente de la situacin propia del conflicto sino como el garante de los derechos.

La bsqueda de la verdad para desarrollar una fra narracin histrica mantiene la deuda
de la sociedad colombiana con el esclarecimiento de los hechos elementos sinequanon
para la no repeticin la realizacin de la justicia.

4.6.Restitucin de tierras, reparacin y poltica agraria.

En el seminario internacional vctimas del despojo, iniciativas para saldar la deuda, se
establecieron algunas cifras importantes para considerar este aparte. Por un lado se estima que el
10% de la poblacin colombiana ha sido vctima del conflicto armado interno en las tres ltimas
dcadas dentro de las cuales los desplazados se consideran cerca del 90% de este universo de
vctimas. La Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado calcula
que cerca de 6.6 millones de hectreas de tierra fueron abandonadas por los desplazados en los
ltimos 20 aos, lo que se considera cerca del 13% del rea agropecuaria del pas48, estas cifras
hacen parte de los resultados de la III Encuestas Nacional de Verificacin adelantada por la
comisin a mediados de 2010 y cuyo informe fue publicado en diciembre del mismo ao dejando
pendiente un informe particular sobre el modulo de tierras.49
En este marco el gobierno ha reconocido una cifra cercana a 3.500.000 desplazados que
constituyen cerca de 800.000 hogares, los cuales en encuentra en el registro nico de poblacin
desplazada-RUPD, que han sido vctimas de la violacin a su derecho de propiedad50 y de los
cuales cerca de 460.000 abandonaron un poco ms de 3.000.000 de hectreas51. Por lo tanto la
restitucin de tierras no solo se convierte en una forma de reparacin y un ttulo en el marco del
48

http://www.codhes.org/images/stories/pdf/aa%201%20vctimas%20del%20despojo.pdf.
III Informe de verificacin sobre el cumplimiento de derechos para la poblacin en situacin de
desplazamiento. http://www.codhes.org/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=52.
50
Datos presentados por Miriam Hernndez, coordinadora proyecto proteccin de tierras y patrimonio de
Accin Social en el Seminario Internacional Vctimas del Despojo. Bogot, 24 y 25 de noviembre de 2010.
51
Cifra presentada por el Ministerio de Agricultura en la exposicin de motivos del proyecto de ley para la
restitucin de tierras.
49

109

proyecto de ley de iniciativa gubernamental sino en realidad en el eje central del proceso de
reparacin, en donde la poltica del gobierno tal como lo expres Alejandro Reyes como delegado
del Ministerio de Agricultura al Seminario internacional Vctimas del Despojo52, consiste en que la
restitucin de tierras se convierta en la fase de consolidacin del control territorial por parte del
Estado en un momento en donde este control esta aun en la mitad luego de los logros alcanzados
por la poltica de seguridad democrtica y donde falta aun retomar el control de la tierra por parte
de las comunidades y familias que la perdieron: esto concluye la tarea de control territorial.
En el marco de un histrico conflicto por la tierra, expresa Alejandro Reyes, que en los ltimos 30
aos ha reconfigurado las territorialidades en el pas, con una fuerte influencia en la dcada de los
80 de la accin del narcotrfico y una apropiacin en los 90s por parte de los grupos armados
ilegales que ha llevado a los campesinos a las ciudades y a la periferia montaosa y selvtica,
dejando las extensiones de tierra plana, frtil, con agua y acceso al mercado en manos de el gran
latifundio, el actual gobierno asume una poltica de reconocimiento del despojo que convierte al
Estado en un actor en la pelea por la tierra para transformar el conflicto de la tierra en un conflicto
poltico y legal, judicial y administrativo a favor de las vctimas.53
La iniciativa tiene como fin reconocer que los desplazados se vieron fundamentalmente afectados
en sus derechos de propiedad sobre la tierra, bien estuviesen en los momentos del
desplazamiento en calidad de tenedores, poseedores o como propietarios de la misma, partiendo
de que la propiedad rural tiene unas formas particulares de reconocimiento construida por los
campesinos y las comunidades y poniendo como necesidad y oportunidad la formalizacin y
legalizacin de los ttulos de propiedad en la ruralidad colombiana.
Como presupuesto para la restitucin de tierras se reconoce un conflicto que estuvo intrincado en
lo ms profundo de la configuracin territorial y administrativa del pas, lo cual es el argumento
central para declarar de plano la nulidad de los contratos o formas transmisin de la propiedad
que afectaron los territorio en disputa en el marco del conflicto armado, lo reconoce as en la
exposicin de motivos que acompaa de forma especfica la propuesta para la restitucin de
tierras: Como el reto es reparar daos sociales de la violencia sobre los derechos patrimoniales,
resulta procedente presumir afectadas por la fuerza que vicia el consentimiento las transferencias
del dominio motivadas por violencia armada, reconocindola como causa que anula la voluntad en
los contratos. El despojo no fue al azar ni enfrent a ciudadanos con iguales recursos de poder,
sino que fue la aplicacin de estrategias deliberadas de grupos armados predatorios, en regiones
determinadas, donde ejercieron el control del territorio durante casi dos dcadas colapsaron
masivamente los derechos de las vctimas. An ms, los grupos armados capturaron el control de
autoridades locales e instancias administrativas que contribuyeron a legalizar despojos de tierras, y
contaron adems con representacin parlamentaria, cuyos votos contribuyeron a conseguir con
presin armada, para que luego respaldaran la permanencia de sus cuotas burocrticas en los
organismos de control de la propiedad, cerrando el ciclo del despojo, como ha comprobado la
Corte Constitucional.

52

Seminario Internacional VCTIMAS DEL DESPOJO- INICIATIVAS PARA SALDAR LA DEUDA. Bogot, 24 y 25 de
Noviembre.
53
Ver memorias Seminario Internacional Vctimas del Despojo.
110

As expresado, para lograr el proceso de restitucin de tierras se pone un argumento de orden

pblico, no solo en tanto se vacan de legitimidad miles de actos privados y pblicos ejercidos para
obtener de alguna manera el control jurdico de los predios, sino porque adems pone en entre
dicho la legitimidad que tiene sobre los predios a restituir los terceros que hoy ejercen alguna
relacin con ellos, desvirtuando la presuncin de buena fe que recae sobe ellos en tanto supone
que las zonas sobre las que se espera generar los procesos de restitucin fueron y son conocidas
pblicamente como zonas de despojo y por tanto la duda sobre los vicios de los ttulos era
razonable, dice literalmente la exposicin de motivos que: pretender lo contrario, equivaldra a
legalizar la violencia como modo legtimo de adquisicin de derechos. En este marco, arguyendo
la disposicin constitucional sobre la funcin social que tiene la propiedad, se dispone para el
proceso de restitucin de tierras una novedad procesal, en tanto invierte la carga de la prueba
para dar a la victima la posibilidad de contar para los procesos con una prueba sumaria y
obligando a los terceros con derechos sobre los bienes u a otros a probar que la situacin no es tal
como lo expresa la vctima.
Para esto se propone el desarrollo de un catastro predial actualizado para el momento anterior al
despojo, validado por las victimas y terceros para registrar los derechos de tenencia, posesin y
dominio como fuente probatoria judicial que se convertira en un verdadero registro de las tierras
despojadas en el pas mediante un sistema georreferenciado apoyado en una amplia convergencia
interinstitucional, en concordancia con lo ordenado por la Corte Constitucional en el auto 008 de
2009 en desarrollo de la T025: inversin de la carga de la prueba favor de los despojados, sistema
de informacin de titularidad de las tierras, identificacin de medidas institucionales para
garantizar la restitucin, censo de tierras en riesgo o abandonados, entre otros. Importante anotar
que no solo se reconoce los derechos sobre los bienes, incluyendo aquellos poseedores que hoy
tuviesen derecho al dominio, sino que se pretende realizar todo el proceso de titulacin, mediante
un proceso judicial llevado en nica instancia por los tribunales de distrito judicial invocados por
una accin cuya titularidad es del Estado en favor del despojado.
Para el pago de las indemnizaciones a que haya lugar, tanto las que tiene que ver con el pago de
los derechos de terceros de buena fe reconocidos dentro del proceso, as como el pago de las
indemnizaciones a los despojados de sus tierras, bien porque sea imposible restituir el predio
jurdica o materialmente y que tampoco sea posible compensarlo con otro bien de caractersticas
similares o bien porque este no quiere retornar, se establece la posibilidad entregar ttulos de
deuda pblica emitidos por el gobierno a precios de mercado que podrn ser condicionados en
plazos en lo que tiene que ver con el pago a terceros para viabilizar fiscalmente la restitucin y
restituir en todo caso los derechos patrimoniales afectados. Esta propuesta la expresa de forma
clara Carrasquilla en una columna publicada unos das antes de ser radicado el proyecto: Creo
que habiendo tomado la saludable decisin de encarar semejante desafo, vale la pena explorar
alternativas que combinen mejor el imperativo moral de reparar vctimas, con la necesidad social
de modernizar la agricultura colombiana. Dado que parece muy claro cules son las tierras en
cuestin, propondra el siguiente esquema. Primero, titular estas tierras a favor del Gobierno,
derogando de tajo cualquier otra pretensin sobre ellas. Segundo, emitir a favor de cada
desplazado debidamente registrado un ttulo valor negociable en el mercado de capitales y
proporcional al valor de los activos que le robaron. Tercero, poner en venta esta tierra, en bloques
definidos tcnicamente, proceso en el cual los ttulos emitidos a favor de la poblacin desplazada
constituyen medio de pago y tienen prelacin (Carrasquilla, 2010).

111

En este sentido el proceso de titulacin no solo tiene la idea de reconocer derechos sobre los
bienes sino que facilita la insercin de estos bienes en el mercado una vez formalizada la
propiedad de la tierra, as lo deja claro la exposicin de motivos: La sentencia ordenar la
titulacin de los predios restituidos, independientemente de su condicin anterior. De esta forma
se logra transformar los predios restituidos en patrimonio negociable en el mercado formal.54, lo
que realmente se traduce en una movilidad de los ttulos de propiedad en lo rural y es
consecuente con la poltica orientada por el Banco Mundial en el informe de 2003 Polticas
agrarias para el crecimiento u la reduccin de la pobreza.
Adicional a ello se contempla, tal como se hace en las disposiciones sobre la reparacin
administrativa, la creacin de programas de crdito y subsidio para la cancelacin de deudas
tributarias generadas directamente en los predios restituidos, y proceder al saneamiento de los
predios.
Tras el argumento de la proteccin a la restitucin, garantizar el inters y la funcin social sobre la
propiedad se establece el impedimento de transferir (a excepcin de la sucesin por causa de
muerte) el bien restituido en un lapso de dos aos a partir de la entrega del predio, salvo de que
se trate de un acto entre el despojado y el Estado, lo que quiere decir que si la vctima fue
restituida con el predio y no con una compensacin econmica, esta est impedida para negociar
el bien a menos de que esto sea con el Estado.
Por una ruta parecida, cuando se habla del retorno y la reubicacin, las normas propuestas obligan
al desplazado a permanecer en el predio asignado por un tiempo mnimo de 5 aos
ininterrumpidos, so pena de perder el derecho sobre el bien. Lo que no parece claro en esta
intencin de proteger el inters social sobre la tierra es cmo se garantizarn a los restituidos una
estabilidad tal que le permita recuperar su vinculo con la tierra en condiciones dignas que no
menoscaben o paupericen aun ms sus condiciones y que por el contrario establezcan en las zonas
estndares adecuados para la proteccin de los derechos entre otros seguridad, salud y
educacin. Esto implica reconocer que las condiciones sociales y econmicas del campo
colombiano son una garanta fundamental para la permanencia y arraigo a la tierra, pues la tierra
por s misma no garantiza la dignidad de quien retorna y su familia.
En otras palabras la permanencia y supervivencia en las zonas restituidas est ligada con el
desarrollo de polticas claras en aspectos claves del desarrollo rural, demandando no solo una
mayor capacidad institucional para ello, sino tambin un conjunto de reformas que permitan
recrear nuevas lgicas para el campo y no simplemente reproducir la pobreza en que se
encontraban las comunidades antes del despojo, teniendo en cuenta tal como lo reconoce el
gobierno en el marco de la propuesta legislativa que en el desplazamiento y el despojo
intervinieron actuaciones de orden administrativo, judiciales, policiales e incluso financieras.
Finalmente es importante la relacin que hay entre la restitucin de tierras y la reparacin
administrativa de la que son sujetos los desplazados. En el reconocimiento de la indemnizacin
administrativa para la poblacin en situacin de desplazamiento se entregar a travs de los
54

Exposicin de motivos al PL 085 de 2010 cmara por el cual se establecen normas transicionales para la
restitucin de tierras.
http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2010/Septiembre/Documents/20100907_MotivosTierras.pdf.
112

siguientes mecanismos: subsidio integral de tierras, permuta de predios, adquisicin y

adjudicacin de tierras, adjudicacin y titulacin de baldos para poblacin desplazada, subsidio de
vivienda de Inters Social rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda y saneamiento
Bsico, o subsidio de Vivienda de Inters Social Urbano en las modalidades de adquisicin y
construccin de vivienda nueva. Es importante ahondar en el desarrollo de esta relacin para
superar el riesgo de que las vctimas del desplazamiento sean reparadas solo por la afectacin a la
relacin de propiedad con la tierra y no con el conjunto de bienes que dentro de ella tena
precisamente para hacer de esa una fuente productiva y su proyecto integral de vida, en donde es
importante contemplar el dao emergente y el lucro cesante producido por el desplazamiento y el
despojo a lo largo del tiempo que se imposibilito el uso de la tierra.
En este escenario es importante establecer la diferencia, tal como lo hace el proyecto, entre
restitucin y reubicacin, pues aunque en principio es de suponer que se pretende que los
campesinos retornen a sus tierras una vez estas le sean restituidas, tambin se plantea la opcin
de reubicarse en un lugar distinto o de no optar por el retorno, partiendo del supuesto de que la
mayora de los desplazados no tiene intencin, por diversos motivos, de volver al lugar de donde
lo desplazaron, lo que no parece aun muy claro son las razones por las cuales no se opta por el
retorno.
Pero este elemento est ligado a la idea de ubicar los predios que estn en disputa en un
escenario productivo y de esta manera compensar las vctimas del desplazamiento, es decir el fin
ltimo no es restituir materialmente las tierras a quienes han sido vctimas del despojo desde
1990, quedando por fuera las victimas ya reconocidas por el estado de la dcada de los 80s, sino
restituir un patrimonio afectado por la violencia que permite a las victimas recuperar sus
condiciones econmicas: La restitucin de los derechos patrimoniales que pasaron a manos de
terceros de manera indebida es independiente de las decisiones de las vctimas sobre el retorno o
la disposicin posterior de los bienes restituidos. Las vctimas de despojo tienen derecho a
recuperar su tierra y sta puede generar ingresos independientemente del lugar de residencia, si
los predios son vinculados a la produccin55 (Subrayado fuera del texto).
En este sentido es importante plantear la intrnseca relacin que hay entre la poltica agraria y la
restitucin de tierra no por una simple coincidencia de las agendas pblicas, sino por la necesidad
de fortalecer el proceso de grandes inversiones en el campo colombiano que demanda claridad
sobre la propiedad de la tierra y formalidad de esta para garantizar la movilidad que la inversin
necesita. De all que en paralelo se plante la redefinicin de la Unidad Agrcola de Familia que
permita establecer empresas con econmica de escala56. Salomn Kalmanovitz: El sentido
racional que la orienta es el saneamiento de los derechos de propiedad sobre el suelo,
descompuestos por el conflicto y la captura del notariado y de parte de las agencias pblicas
agropecuarias por el crimen organizado. Sin ese saneamiento se dificultan las grandes inversiones,
nacionales y extranjeras, contempladas en el desarrollo de la altillanura colombiana, desde
Casanare hasta el Vichada, pasando por el Meta. El gobierno de Santos contina con la poltica del
anterior gobierno en este sentido: se trata de replicar la experiencia del cercado brasileo, basado
en enormes propiedades, que convirti a ese pas en uno de los grandes exportadores de alimentos

55
56

Exposicin de motivos Proyecto de Ley 085 de 2010 cmara.

http://www.semana.com/wf_multimedia.aspx?idmlt=3527.
113

del mundo. Ello requiri un profundo desarrollo de sus instituciones de ciencia y tecnologa como
poltica de Estado por ms de 30 aos (Kalmanovitz, 2010).
La pregunta es entonces como logra un proceso de restitucin de tierra en un marco de reparacin
integral que reconozca todas las dimensiones de la afectacin, que se proponga devolver no solo
las tierras sino reconstruir el tejido social y comunitario sobre el que se desarrollaba la agricultura
campesina fortaleciendo nuevas formas asociativas que se acompae de una poltica agraria para
la pequea agricultura y una profunda reforma institucional que sustraiga los victimarios y
despojadores del poder, recuperando no solo la tierra sino el grupo humano que desde ella se
construye. Este gran reto pasa por reconocer que el modelo de desarrollo para el campo est
dirigido a fortalecer la produccin a gran escala, con un fuerte componente del sector minero
energtico.

114

V.
Aspectos crticos de la regla fiscal para Colombia: Fiscalismo,
fundamentalismo financiero y lmites al ejercicio de los derechos
5.1. Introduccin
Desde el Consenso de Washington de 1990 la poltica fiscal fue concebida como la piedra angular
del ajuste macroeconmico. Un presupuesto pblico austero y tendiente al equilibrio garantizara
el flujo de recursos financieros adecuado para fortalecer la inversin privada, mantener una
inflacin baja y estable, controlar el endeudamiento pblico, disminuir las tasas de inters y
garantizar la estabilidad cambiaria y externa. La poltica fiscal austera -que como se hara explcito
en el gobierno de Andrs Pastrana Arango (1998-2002) podra degenerar en presupuestos de
sangre, sudor y lgrimas- constituira el complemento fundamental de las polticas de
internacionalizacin de la economa, competitividad microeconmica e inversin en recursos
humanos (Mora, 2005).
El conservadurismo fiscalista -basado en la supuesta neutralidad de la poltica fiscal en cuanto a
sus efectos reales y en el imperativo de un manejo adecuado del servicio de deuda como
prerrequisito para acceder crditos internacionales, financiar el dficit y evitar la competencia con
el sector privado en la consecucin de recursos financieros- ha dominado la direccin de la poltica
fiscal en los ltimos veinte aos en Colombia. Ms an, olvidando el carcter inherentemente
crtico de las finanzas estatales y el perfil eminentemente poltico de las mismas, dicha tendencia
se pretende la nica alternativa de una autoridad fiscal racional y benvola , tomadora de
decisiones tcnicas y neutrales, garantes del bienestar general.
Actualmente, dicha autocomplacencia se ha hecho manifiesta y se ha profundizado en la
formulacin de una regla de poltica fiscal para Colombia. En efecto, bajo objetivo de garantizar la
sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional Central en el mediano plazo, la regla cuantitativa
pretende convertirse en el instrumento que compromete a la autoridad fiscal ante el pblico y los
mercados para anclar las expectativas sobre la sostenibilidad fiscal del pas y alcanzar el grado de
confianza exigida sector financiero nacional e internacional.
Al convertirse en un ancla de la poltica fiscal y reducir hasta cierto punto su discrecionalidad,
la regla facilitar la coordinacin en el manejo de la poltica econmica, y reducir la
incertidumbre de los mercados. Esto incrementa la coherencia intertemporal de las
decisiones de los agentes y aumenta la credibilidad de las metas propuestas. Como resultado,
cabe esperar menores primas de riesgo y mejores condiciones en los mercados financieros
locales e internacionales. El beneficio sobre la sociedad se manifestar, entonces, en menores
costos de uso del capital, menor volatilidad macroeconmica y, en general, en un mejor
ambiente para la inversin, todo lo cual favorecer el crecimiento econmico de largo plazo
(Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 17).

No obstante, una lectura crtica mostrar que, en realidad, la regla fiscal constituye un arreglo
institucional que se inscribe en el espectro ms conservador de los reacondicionamientos tericos
aceptados en el terreno fiscal (1), y que establece una estructura macroeconmica que
115

determinar la dinmica de la totalidad de la poltica econmica y social colombiana en

consonancia con los imperativos del conservadurismo y el fundamentalismo financiero (2). Todo
ello en un contexto en que se pretende consagrar la sostenibilidad fiscal como derecho
constitucional en Colombia; lo cual implica el establecimiento de techos legales y constitucionales
al gasto pblico, con el fin de atender demandas presupuestales asociadas al financiamiento de la
estrategia de guerra, al mantenimiento de la confianza inversionista y el ttulo de buen deudor
por parte del Estado colombiano (3). A continuacin se presenta este balance crtico.
5.2. El conservadurismo fiscalista y la regla fiscal
La formulacin de reglas fiscales no es una novedad para Colombia. Desde 1997 (e incluso desde
la promulgacin misma de la Constitucin Poltica de 1991 con la definicin del rgimen de
transferencias) el pas ha diseado e implementado reglas fiscales de carcter cuantitativo,
cualitativo o procedimental en el mbito nacional y subnacional con el fin de i) limitar el
endeudamiento de los gobiernos territoriales (Ley 358 de 1997); ii) fortalecer los ingresos de las
entidades territoriales (Ley 488 de 1998); iii) profundizar el ajuste territorial, limitar los gastos en
funcionamiento e incrementar el esfuerzo fiscal nacional y subnacional (Ley 617 de 2000), y iv)
garantizar la creacin de balances superavitarios primarios en un contexto de transparencia y
responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003). Sin embargo, con el propsito de fortalecer y consolidar
la tendencia de ajuste fiscal que ha experimentado el pas en el ltimo decenio se propone ahora
una regla fiscal cuantitativa que en rigor comprometa a la autoridad fiscal en el cumplimiento de
compromisos explcitos de balances primarios plurianuales.
Los defensores de este nuevo arreglo institucional insisten en la necesidad eliminar la
discrecionalidad que an posee la autoridad fiscal para fijar ao tras ao una meta de balance
primario del Sector Pblico no Financiero en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Tambin reiteran
la necesidad de consolidar un supervit primario en el Gobierno Nacional Central (que es donde se
registra el mayor desequilibrio de las finanzas pblicas), y ajustar las metas indicativas del dficit
primario a la influencia del ciclo econmico y los precios externos del petrleo, corrigiendo as la
orientacin procclica que caracteriza a la poltica fiscal colombiana.
De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la regla fiscal propuesta para
Colombia es la siguiente:
Bt = B* + 0,3 Yt + CCIPt
Donde,
Bt: es el balance fiscal primario del Gobierno Nacional Central.
B*: es el balance fiscal primario objetivo que hace sostenible la deuda en el mediano plazo.
Yt: es la brecha del producto en la economa colombiana.
CCIPt: es el componente cclico de los ingresos petroleros del Gobierno Nacional Central.

De esta forma, la regla fiscal establece el nivel del balance fiscal primario que debe lograr la
autoridad fiscal en cada momento del tiempo, una vez descontados los efectos del ciclo
econmico y de los ingresos petroleros sobre sus finanzas.

116

As, se requerir un mayor supervit (o menor dficit) cuando el crecimiento de la economa

se ubique por encima de su nivel potencial y/o los ingresos petroleros estn por encima de su
senda de largo plazo y, por el contrario, se permitir un menor supervit (o mayor dficit)
cuando el crecimiento de la economa se ubique por debajo de su nivel potencial y/o los
ingresos petroleros estn por debajo de su senda de largo plazo (Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, 2010: 16).

Con ello se espera que la regla otorgue un mayor espacio a la poltica fiscal contracclica, apoye los
esfuerzos de estabilizacin de la autoridad monetaria, realice un manejo adecuado de los
excedentes procedentes del sector minero-energtico, y obligue a la autoridad fiscal a cumplir una
meta cuantitativa pblicamente conocida que fortalezca el compromiso y la credibilidad de la
poltica fiscal con respecto al capital financiero local y global.
Una lectura crtica de los componentes de la regla demostrar, sin embargo, el carcter
conservador de la misma, la lgica de subsuncin de la poltica fiscal a la poltica monetaria y
financiera, el espacio verdaderamente limitado que se le otorga a la autoridad fiscal para alcanzar
objetivos diferentes a la consecucin de la reputacin de buen deudor, y la profundizacin del
modelo econmico reprimarizador y de fundamentalismo financiero que actualmente tiene
postrada econmica y socialmente a la economa colombiana.
5.2.1. Aspectos crticos de la regla fiscal para Colombia
Componente de la
Regla
Bt

Objetivo Manifiesto:
Ajustar el balance primario del Gobierno Nacional Central para hacer
sostenible el nivel de deuda en el mediano plazo.

Aspectos Crticos:
El balance fiscal primario corresponde a los ingresos y gastos corrientes netos de intereses de la
deuda. Esto quiere decir que los ajustes tendrn que realizarse en los ingresos (incremento de los
impuestos) o en los gastos corrientes ms inflexibles (pensiones, transferencias y sentencias
judiciales). Nunca en la deuda pblica misma o en su costo. Con ello se garantiza el honramiento
de la deuda por parte del Estado colombiano garantizando su reputacin de buen deudor. Por
esta va se impone un costoso ajuste sobre la inversin pblica social, se ignoran todas las lgicas
de autonomizacin de la deuda (en el cual, la deuda y no el desbalance primario explica la mayor
deuda) y se ignoran los costos fiscales de la poltica monetaria y cambiaria (Gonzlez, 2000).
Ms an, tal y como lo reconoce el Ministerio de Hacienda mismo, la regla no blinda la economa
contra esquemas de endeudamiento tipo Ponzi (bajo los cuales los pases se endeudan para
cancelar sus deudas). Bajo la regla fiscal la deuda no es comprendida, por lo tanto, como un gasto
inflexible susceptible de ser ajustado: Buena noticia para los mercados de capitales: se les
garantiza que podrn continuar extrayendo ganancia financiera del fisco pblico a pesar de
cualquier coyuntura fiscal (Giraldo, 2010: 23).

117

Y los argumentos presentan un claro sesgo en contra del gasto pblico. En los argumentos
esgrimidos en el proyecto de Acto Legislativo por el cual se establece el derecho a la
sostenibilidad fiscal, se insiste siempre en el establecimiento de techos al gasto pblico como
mecanismo de garanta del Estado Social de Derecho, pero nunca se menciona que los
desbalances fiscales podran ser corregidos tambin a travs de los ingresos pblicos; es decir, a
travs de la ampliacin de las bases impositivas, de la fijacin de impuestos directos ms
progresivos y de la eliminacin de las gabelas tributarias ofrecidas por el gobierno de lvaro Uribe
Vlez bajo el imperativo de la Confianza Inversionista57. Dichas gabelas le cuestan al Estado ms
de 8 billones de pesos anuales (Acosta, 2010).
Sin embargo, es importante mencionar que en las lites intelectuales mismas no hay un consenso
claro sobre la posibilidad de restringir el gasto pblico en el grado en que lo exige la regla fiscal: Si
bien es deseable mejorar la eficacia del gasto y contener su crecimiento o incluso reducirlo como
proporcin del PIB, las necesidades insatisfechas de la poblacin, los problemas financieros del
sistema de salud, la deuda pensional neta y las realidades de la economa poltica hacen poco
probable que se logren mejoras sustanciales en este frente. Una proyeccin ms realista en
materia de gastos llevara a concluir que se requiere un aumento neto permanente de recaudos de
por lo menos 1,5% del PIB (Perry, 2010: 20).
Lamentablemente, las propuestas lanzadas desde el frente tributario para aumentar los ingresos
pblicos afectan tambin de manera negativa a las familias con ingresos ms bajos, pues dentro
de las prescripciones ms urgentes se encuentra la necesidad de ampliar la base y unificar la tarifa
del impuesto al consumo IVA; lo cual implicara el sostenimiento de polticas neoasistencialistas de
compensacin que, paradjicamente, bajo existencia de la regla fiscal tambin podran ser
tambin discrecionalmente desmontadas: Para garantizar la necesidad de sostenibilidad fiscal y
reducir los parafiscales se hace necesario gravar la mayora de los bienes exceptuados y exentos
en el IVA y subir la tasa bsica a 19%, acompaando esta reforma por una compensacin parcial a
las familias SISBEN 1 y 2 por razones de equidad y viabilidad poltica y jurdica (Perry, 2010: 10).
Componente de la
Regla
B*

Objetivo Manifiesto:
Establecer una meta de balance primario objetivo que garantice la
sostenibilidad de la deuda y sea coherente con el grado de inversin. En
ambos casos la deuda del Gobierno Nacional Central no debe superar el
28% del PIB.

57

Para el caso de Amrica Latina Servn (2008) demuestra que la estructura tributaria y la poltica de gasto
tiene una incidencia inexistente en trminos del avance hacia sociedades con mejores niveles de
distribucin del ingreso. En efecto, la funcin distributiva de la poltica fiscal en Latinoamrica se ve
negativamente afectada por la existencia de bases tributarias estrechas y bajos niveles de recaudo, por la
preponderancia de estructuras tributarias poco progresivas -e incluso regresivas- y por prcticas
inadecuadas de focalizacin del gasto social. Al estimar el coeficiente de Gini antes y despus de la poltica
fiscal, Servn concluye que en Europa el Gini asciende a 0.46 antes de la poltica fiscal y se reduce al 0.31
despus de la poltica fiscal. Para el caso de Amrica Latina el coeficiente de Gini antes de la poltica fiscal
asciende a 0.52 y despus de la misma se mantiene en 0.50. Este hecho demuestra el impacto
prcticamente inexistente en trminos redistributivos de los impuestos y las transferencias en la regin, y la
necesidad de incluir la poltica fiscal como piedra angular de cualquier poltica social verdaderamente
redistributiva. Dimensin totalmente olvidada por la regla fiscal en Colombia.
118

Aspectos Crticos:
De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la deuda del Gobierno Nacional
Central alcanza en 2009 el 39,4% del PIB. Para que dicha deuda sea sostenible, dice la regla de
poltica, la deuda debe reducirse al 28% del PIB. Esto garantizar que el pas obtenga y sostenga el
grado de inversin otorgado por alguna de las calificadoras internacionales de riesgo (Fitch,
Moodys o Estndar and Poors). Esta senda de ajuste impone lgicas de austeridad profundas en
la inversin pblica (salud, educacin, lucha contra la pobreza, atencin a vctimas y desplazados)
que seran innecesarias si se revisa la abundante literatura econmica que acepta que el nivel
adecuado de deuda pblica para un pas en desarrollo puede alcanzar el 60% del PIB, siempre y
cuando el endeudamiento se traduzca en mayor inversin pblica (Reinhart y Rogoff, 2010).
La meta se establece no en funcin de objetivos primordiales de la poltica econmica y social
colombiana como la estabilidad en el crecimiento econmico o la lucha contra el desempleo, la
pobreza y la desigualdad; la meta se escoge en funcin del beneplcito de las calificadoras
internacionales de riesgo sobre el manejo fiscal colombiano. Sin embargo, de acuerdo con
Reinhart y Rogoff (2010) si el nivel de deuda fuera evaluado nicamente desde el punto de vista
de los efectos nocivos que puede generar sobre el crecimiento econmico, el umbral de
endeudamiento que no se debera superarse es del 60% del PIB para las economas en desarrollo y
del 90% del PIB para las economas industrializadas. Si se evaluase la poltica fiscal colombiana
desde el punto de vista del crecimiento econmico, y no desde el punto de vista de las
calificadoras de riesgo, el ajuste en el nivel de endeudamiento como porcentaje del PIB sera
innecesario.
Vale sealar que los resultados obtenidos por Reinhart y Rogoff (2010) se basan en un anlisis
economtrico que involucra a 44 pases (incluido Colombia) en un horizonte temporal de 200
aos. El clculo del balance primario que garantiza el grado de inversin lo ha realizado el Comit
Tcnico Interinstitucional (integrado por investigadores del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, el Banco de la Repblica y el Departamento Nacional de Planeacin) con una muestra de
11 pases y bajo un horizonte temporal de 16 aos.

Componente de la
Regla
Yt

Objetivo Manifiesto:
Ajustar contracclicamente el balance primario en relacin con el ciclo
econmico; es decir, de acuerdo con la diferencia entre el PIB efectivo y el
PIB potencial de la economa colombiana.

Aspectos Crticos:
Los conceptos de PIB potencial y PIB efectivo poseen una relacin directa con el concepto de tasa
natural de desempleo (NAIRU) y con la consecucin de las metas antiinflacionarias. De acuerdo
con estas categoras, si se quiere obtener la estabilidad de precios y avanzar en la reduccin de las
tasas de desempleo, la nica salida es la mayor flexibilizacin (precarizacin) de los mercados
laborales, pues se asume que la tasa natural de desempleo aumenta cuando los mercados

119

laborales no son maduros; es decir, cuando no recrean a las condiciones bsicas de un mercado
competitivo (Artus y Muet, 1999).
Dentro del esquema presentado por la regla, un aumento del producto efectivo por encima del
producto potencial reducira el desempleo por debajo de su tasa natural, lo cual generara
inflacin (Bernanke y Mishkin, 1997). En ese momento se emprendera el ajuste fiscal contractivo
para contener la inflacin, apoyar la labor estabilizadora del Banco Central y llevar la tasa de
desempleo a su nivel natural. Los clculos realizados para Colombia sealan que esa tasa
natural de desempleo no slo es variable, sino creciente en el tiempo: los datos oscilan del 8% al
14% de la Poblacin Econmicamente Activa PEA (Julio, 2001). Es decir, desde la regla fiscal se
acepta que el desempleo en Colombia siempre debe estar cercano (o superior) a los dos dgitos
para garantizar la consecucin de las metas de inflacin, o que la nica forma de reducir dicha tasa
pasa por la precarizacin del mundo del trabajo. Toda una tragedia social, pues la generacin de
empleo de calidad constituye el canal de transmisin ms importante para el fortalecimiento de la
poltica social y la eliminacin de la pobreza (Agnor, 2005).
Por otra parte, aunque Sarmiento (2010), Rincn (2010) y el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico (2010) insisten en las bondades contracclicas de la regla de fiscal, sus alcances efectivos
son verdaderamente limitados. En efecto, las tesis que brindan sustento a la regla de poltica
continan muy cercanas a la idea establecida por el equivalente ricardiano, segn el cual la
poltica fiscal no genera efectos reales sobre la economa58. La regla de poltica tambin evala la
poltica fiscal en trminos de sostenibilidad y no de solvencia, y sigue tomando como nico
indicador de la poltica contracclica las variaciones en el Producto Interno Bruto PIB y no el nivel
de empleo de la economa. Avances tericos recientes generados tambin al interior de la
ortodoxia- han desestimado por completo el equivalente ricardiano, han tomado como referente
la solvencia fiscal y han definido como indicador de poltica contracclica la consecucin del pleno
empleo de manera indirecta a travs del fortalecimiento de la demanda agregada o de forma
directa mediante la creacin directa de empleo por parte del Estado (Tcherneva, 2008).
Finalmente es necesario indicar que la brecha del producto no es un dato estadstico; es una
variacin estimada. En comparacin con otras alternativas cuantitativas para establecer la
sensibilidad del balance fiscal con respecto al ciclo de la economa (como la brecha entre las tasas
de crecimiento), la utilizacin de la brecha del producto implica un mayor margen de error por su
necesidad de estimacin por parte del Banco de la Repblica (Rincn, 2010; Julio 2001).

58

La equivalencia ricardiana demuestra la supuesta la neutralidad de la poltica fiscal en trminos de la

generacin de efectos reales y justifica, por lo tanto la imposicin de reglas de poltica que amarren las
manos de las autoridades econmicas: bajo condiciones de plena certidumbre, informacin perfecta y
mercados de capital perfectos, los individuos actuarn como si fueran a vivir para siempre y como si las
futuras responsabilidades impositivas, que son inherentes a las obligaciones de la deuda pblica fuesen
plenamente capitalizadas en el momento de la emisin de la deuda, de modo que los efectos de la deuda
sobre la conducta de los individuos sern idnticos a los que producirn los impuestos (Ayala, 1997: 167).

120

Componente de la
Regla
CCIPt

Objetivo Manifiesto:
Ajustar los ingresos del Gobierno Nacional Central ofrecidos por el sector
minero-energtico de acuerdo con la diferencia entre los ingresos
generados y la senda de ingresos de largo plazo proyectada.

Aspectos crticos:
La inclusin de esta variable en la regla de poltica implica el establecimiento de vnculos
profundos entre la estabilidad macroeconmica (en sus dimensiones fiscal, monetaria y cambiaria)
y el proceso de reprimarizacin de la economa colombiana. Las crticas a la reprimarizacin son
recurrentes y variadas (Kawayama y Durn, 2003). Incluyen, por ejemplo, la mayor dependencia
en relacin con los mercados externos, el impulso prcticamente nulo que genera sobre la
industrializacin, la inmovilidad de la economa colombiana en el marco de la estructura de la
divisin internacional del trabajo, y el poco empleo -en su mayora precario- que generan las
actividades vinculadas al sector primario (particularmente en el sector minero-energtico donde la
produccin es predominantemente intensiva en capital (92%) y muy poco intensiva en trabajo
(7%)) (Cano, 2010).
Con el proceso de reprimarizacin queda clara, adems, la extraccin y apropiacin de valor por
parte del capital financiero internacional en relacin con la explotacin de recursos naturales no
renovables: el diseo de la regla permitir capitalizar la riqueza petrolera mediante la reduccin
de la deuda pblica, lo cual garantizar su sostenibilidad, y crea las condiciones para que la
economa colombiana recupere el grado de inversin (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
2010: 71). Cano (2010) apoya esta postura y acudiendo a anlisis de sostenibilidad y costobeneficio financieros exhorta a
la esterilizacin total o parcial de los ingresos del sector pblico originados en el petrleo,
acudiendo, en primer lugar, a la reduccin de la deuda. O, al menos, congelando la deuda en
trminos nominales, de suerte que su peso relativo dentro del PIB se vaya marchitando hasta
alcanzar niveles no superiores al 25%, que es el promedio que exhiben las economas con
calificacin de grado de inversin. Y, a rengln seguido, una vez quede agotada la opcin
anterior, invertir los excedentes que se generen a partir de ese momento en el Fondo de
Estabilizacin propuesto. La primera accin debe anteceder a la segunda, ya que el costo
financiero de la deuda supera los rendimientos obtenidos por los portafolios de inversin de
los fondos soberanos. En ambas instancias, el propsito apunta al alivio de las presiones sobre
la demanda domstica y la tasa de cambio (Cano, 2010: 10).

El Comit Externo de Evaluacin de la Regla Fiscal (asumido como un comit tcnico, transparente,
independiente, oportuno y creble) tendr la facultad de revisar los parmetros contemplados en
la formulacin de la regla fiscal o incorporar otros productos distintos al petrleo.
Vale mencionar adems, que el establecimiento de regla fiscal tiene una relacin directa con la
reforma que se ha planteado al rgimen de regalas. En efecto, junto a la proyecto de Acto
Legislativo que reforma el artculo 334 de la Constitucin Poltica y queestablece el derecho a la
sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho, el Gobierno de Juan
Manuel Santos ha presentado la primera parte de la Reforma al Sistema de Regalas, que modifica

121

los artculos 360 y 361 de la Constitucin estableciendo quines seran en adelante los
beneficiarios de las regalas y cules seran los mecanismos a travs de los cuales se distribuiran:
El principal objetivo del proyecto de Acto Legislativo de Regalas y del Proyecto de Ley de
Regla Fiscal que se viene discutiendo desde hace tres meses es garantizar un manejo eficiente
de los recursos provenientes del sector minero-energtico, los cuales se prev crecern de
manera importante en los prximos 10 aos. Esto es de la mayor relevancia no solo en virtud a
las expectativas sobre un eventual auge del sector minero-energtico, sino tambin porque
para el caso de este sector la experiencia con el manejo de bonanzas no ha sido buena. Estos
proyectos responden a esa preocupacin, particularmente en tres aspectos: i) estabilidad
macroeconmica; ii) equidad en la distribucin, entre regiones y entre generaciones; iii)
inversin eficiente de los recursos excedentarios en funcin de las prioridades de desarrollo
del pas. Lo primero que vale la pena sealar es que, haya o no haya auge minero-energtico,
Fedesarrollo considera que ambos proyectos son necesarios tanto desde el punto de vista
macroeconmico como de asignacin eficiente del gasto pblico. En el caso particular de las
regalas, el actual esquema ha fallado en los tres aspectos: no ha sido concebido como un
mecanismo de estabilizacin del ciclo econmico regional; la distribucin de recursos refleja
una altsima inequidad; y los recursos se han asignado de manera atomizada y en su
distribucin ha estado ausente una visin amplia de regin y de pas (Fedesarrollo, 2010:11).

El proyecto ha recibido abundantes crticas debido a la inercia centralista que defiende y a la

lgica no muy clara- de reordenamiento regional que impulsa para el pas (Acosta, 2010)59.
59

Aunque no es explcito en el proyecto de Acto Legislativo, el Gobierno ha hablado de las regiones como
las unidades sobre las cuales se concebirn los proyectos de desarrollo regional. Sern los Gobernadores y
Alcaldes, con la asistencia del Gobierno Nacional, quienes decidirn sobre la asignacin de los recursos. En la
conformacin de regiones se identifica la relacin entre el Proyecto de Acto Legislativo de Regalas y el
Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial (LOT). En este ltimo se establece que el Gobierno promover
la conformacin de Regiones Administrativas y de Planificacin Regional. De la lectura del proyecto de ley y
conforme a lo establecido en la Constitucin, la conformacin de estas regiones se dar por iniciativa y por
el acuerdo entre dos o ms entidades territoriales con el fin de prestar conjuntamente servicios pblicos,
funciones administrativas y planificar y ejecutar conjuntamente programas de inters regional. As mismo,
el Proyecto de LOT crea el Fondo de Compensacin Regional, el cual se nutrir con parte de las regalas. El
Acto Legislativo de Regalas retoma este fondo pero limita el uso de los recursos para el desarrollo de
programas y proyectos para las regiones ms pobres, incluyendo algunas reas fronterizas (Fedesarrollo,
2010: 11). Sin embargo, el proceso de regionalizacin que se prev para el pas no es claro ni en sus
objetivos ni en sus fundamentos: Paralelamente, y relacionado con el Acto Legislativo de Regalas, el
Gobierno present el proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial (LOT). Hay dos elementos que
interrelacionan esta iniciativa y la de regalas. El primero es la creacin de Regiones Administrativas y de
Planificacin, con base en la unin de dos o ms entidades territoriales teniendo en cuenta las
caractersticas comunes (geogrficas, culturales y econmicas) que se identifiquen entre stas. Como ya se
mencion, el concepto de regiones tambin constituye la unidad base para la asignacin de los recursos de
regalas a proyectos de inversin. En segundo lugar, la iniciativa de ordenamiento territorial crea el Fondo
de Compensacin Territorial que recibir parte de las regalas y los asignar a proyectos de desarrollo en las
regiones ms pobres. El Proyecto de LOT establece la posibilidad de que, por acuerdo entre dos o ms
entidades territoriales, llmese departamentos o municipios, se creen las Regiones Administrativas y de
Planificacin Regional. Bajo este entendido, se podran crear numerosas regiones y los criterios pueden
diferir entre una y otra iniciativa de regionalizacin. La pregunta sera entonces, cuando y cuntas regiones
se van a crear y como ir evolucionando el sistema de regalas para ir redistribuyendo los recursos entre
regiones. Es fcil imaginar cmo ello dificultara la operatividad del nuevo esquema de distribucin de
regalas. Surge entonces la incgnita de si las regiones en las que estn pensando el Ministro de Hacienda y
122

5.3. El fundamentalismo financiero y la subsuncin de la poltica fiscal a los imperativos

monetarios
Sin embargo el conservadurismo fiscalista hasta ahora descrito no es el nico sustento polticoterico del arreglo institucional de la regla fiscal para Colombia. El fundamentalismo financiero y
la subsuncin de la poltica fiscal a la poltica monetaria constituyen los dos pilares
complementarios que soportan su defensa. Siguiendo al Nobel de Economa William Vickrey, las
prescripciones conservadoras para el manejo de la poltica fiscal tienen como sustento quince
elementos esenciales; todos asociados a la supuesta primaca de la poltica monetaria y financiera
sobre la poltica fiscal:
1. Afirmar que el dficit fiscal atenta negativamente contra las generaciones futuras;
2. Considerar que el ahorro de las familias es la clave para el aumento de la inversin y el
crecimiento econmico;
3. Suponer que el endeudamiento del gobierno desplaza a la inversin privada;
4. Afirmar que la inflacin es el impuesto ms oneroso sobre los ingresos de las familias y no
pensar en el nivel de ingresos mismo;
5. Pensar que la inflacin es consecuencia de un modo de vida superior al que la sociedad se
puede ofrecer;
6. Considerar que es necesario mantener el desempleo en un nivel que no acelere la
inflacin;
7. Considerar que un presupuesto equilibrado, unido a la perfecta movilidad de capitales y
una poltica monetaria sana constituyen las bases de una sociedad prspera;
8. Creer que si los dficit continan, el servicio de la deuda eventualmente arruinar el fisco;
9. Sostener que el efecto negativo de una deuda supera los efectos positivos de una poltica
fiscal expansiva;
10. Creer en que el valor de la moneda nacional con respecto a una divisa es sinnimo de
fortaleza o debilidad de la economa;
11. Pretender que la exencin del impuesto de renta sobre las ganancias de capital promueve
la inversin y el crecimiento;
12. Sostener que la deuda llegar a niveles tales que los prestamistas se abstendrn de ofrecer
ms fondos;
13. Considerar que la menor aversin al dficit fiscal relajar las finanzas estatales hasta un
punto en que se generen gastos innecesarios, extravagantes e intiles;
14. Pensar que la deuda es una carga que se transfiere intergeneracionalmente;
15. Afirmar que el desempleo no es explicado por una insuficiencia en la demanda efectiva
sino por problemas de rigideces y fallos del mercado laboral.
De acuerdo con Vickrey (2000), son estas las quince falacias sobre las que se sostiene el
fundamentalismo financiero de la economa ortodoxa. Quince falacias sobre las que se ha
sostenido el neoliberalismo en el marco de su proceso de financiarizacin.

el Director de Planeacin en la reforma a las regalas son las mismas que ha imaginado el Ministro del
Interior en la LOT. El Gobierno eventualmente tendr que definir prioridades y dejar desvanecer alguna de
las dos concepciones de regiones (Fedesarrollo, 2010: 14).
123

As, la banca y el sector financiero local e internacional reciben todo un entramado institucional
que les brinda confianza y certidumbre. Y bajo la formulacin e implementacin de la regla fiscal,
el manejo tecnocrtico (alejado de todo control y el proceso democrtico) que caracteriza a la
poltica monetaria, bajo supuesto de la existencia de un banco central independiente, se extiende
a toda la poltica macroeconmica. El fundamentalismo financiero y la creencia en los modelos de
equilibrio general y racionalidad de los agentes econmicos, unidos a la necesidad de un buen
entorno institucional (convergencia neoclsica-neoinstitucionalista presente en los
reacondicionamientos tericos de la ortodoxia neoliberal) se hacen evidentes.
Sin embargo, la subsuncin de la poltica fiscal a la poltica monetaria no solo se refleja en la
primaca de los objetivos macroeconmicos del fundamentalismo financiero, sino en los
instrumentos escogidos para la consecucin de los mismos. En efecto, los objetivos e
instrumentos propios del modelo de inflacin objetivo son recreados ahora en el terreno fiscal:
Cuadro No. 1
La subsuncin de la Poltica Fiscal a la Poltica Monetaria y Financiera
Poltica Monetaria

Poltica Fiscal

Definicin discrecional (tcnico) de una meta de

inflacin objetivo.
Diseo y ajuste de la poltica monetaria por parte de
la Junta Directiva del Banco de la Repblica.

Definicin discrecional (tcnico) de un balance

fiscal primario objetivo.
Diseo y ajuste de la poltica fiscal por parte de un
Comit Externo para la Evaluacin de la Regla Fiscal
(Consejo Fiscal Superior).
Regla de poltica para la sostenibilidad de la deuda
en el mediano plazo con relativa discrecionalidad
para el manejo contracclico en el corto plazo,
siempre y cuando no se comprometa la consecucin
de la meta de balance fiscal primario proyectada.
Poltica Fiscal inspirada en funciones de reaccin
tipo Taylor.
Objetivo: brindar credibilidad y mostrar un
compromiso indeclinable con la sostenibilidad de la
deuda en el mediano plazo para brindar
certidumbre y confianza al mercado financiero local
e internacional en cuanto al manejo de la poltica
fiscal.

Regla de poltica para la estabilidad de precios en el

largo plazo con relativa discrecionalidad para el
manejo contracclico en el corto plazo, siempre y
cuando no se comprometa la consecucin de la
meta de inflacin proyectada.
Poltica monetaria inspirada en funciones de
reaccin tipo Taylor.
Objetivo: brindar credibilidad y mostrar un
compromiso indeclinable con la consecucin de las
metas de inflacin bajas para brindar certidumbre y
confianza al mercado financiero local e
internacional en cuanto al manejo de la poltica
monetaria.
Fuente: elaboracin propia.

Y en este punto vale recordar que crticas realizadas al modelo de inflacin objetivo que inspira
hoy a las reformas fiscalistas- son mltiples. Moreno y Junca (2007), por ejemplo, sostienen que el
modelo de inflacin objetivo resulta inadecuado desde dos puntos de vista: primero, porque
concentra su atencin en la inflacin proveniente de la demanda y olvida el papel de los
productores en la fijacin de precios de mercado en funcin de los precios de produccin
asociados a los costos laborales y de materias primas. Segundo, porque es un modelo que ha
profundizado la desigualdad debido a que recrea una situacin en que los productores tienen la
posibilidad de fijar los precios con mrgenes de ganancia en un contexto de flexibilizacin de los
mercados laborales. Igualmente, Lo Voulo (2004) seala que para este modelo la inflacin
siempre ser el objetivo preponderante, lo cual implica medidas costosas en trminos de empleo y

124

produccin; e insiste en que el modelo de metas de inflacin no previene a las economas de las
crisis financieras y especulativas recurrentes en el capitalismo contemporneo.
As las cosas, la regla de poltica para Colombia es reflejo de una lgica que subsume la poltica
fiscal a la poltica monetaria y financiera olvidando, adems, los objetivos de la poltica
macroeconmica asociados con el crecimiento, el pleno empleo, la igualdad y la menor
vulnerabilidad externa.
Mediante la regla fiscal propuesta se define, entonces, la estructura futura de la economa
colombiana:
i)

La defensa de las tesis fiscalistas como orientadoras del manejo de la poltica fiscal en un
contexto en que se establece el imperativo de mantener el calificativo de buen deudor
sin prever alternativas de juste sobre los costos y el servicio de la deuda. La poltica fiscal
y sus componentes sern siempre evaluados en trminos de la deuda y su sostenibilidad, y
nunca desde la perspectiva de los efectos que sobre el crecimiento, la igualdad o el nivel
de empleo tiene la poltica fiscal.

ii)

La imposicin de fuertes restricciones a la poltica social en el marco del ajuste fiscal

previsto, el panorama desalentador del empleo y la mayor flexibilizacin-precarizacin de
los mercados laborales por cuenta de la asuncin implcita de la existencia de una tasa
natural de desempleo en la economa colombiana.

iii)

La profundizacin del proceso de reprimarizacin de la economa en un marco

institucional que impida que dicho proceso comprometa las metas macroeconmicas
fijadas, y que facilite la extraccin de valor por parte del capital financiero internacional.
Todo ello bajo un proceso que profundiza la inercia centralista defendida durante el
gobierno de lvaro Uribe Vlez, y que termina por manifestarse en proyectos de
reordenamiento territorial no del todo claros en cuanto a sus objetivos y fundamentos, ni
al papel que desempearn las comunidades y sus territorios en la definicin de los
mismos.

iv)

La consolidacin del proceso de federalismo fiscal que se ha emprendido con las reformas
sucesivas al rgimen de transferencias y con la exigencia de un mayor esfuerzo fiscal por
parte de las entidades descentralizadas: Las finanzas del Gobierno Nacional Central
reciben muchas presiones de gasto provenientes de las entidades descentralizadas y, en
particular, de las Entidades Territoriales, de modo que anclar el presupuesto por medio de
la regla induce a una consolidacin del ajuste del sector descentralizado y motiva un
mayor esfuerzo para su propio financiamiento (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
2010: 30).

v)

El sostenimiento de la estabilidad macroeconmica como el imperativo fundamental de la

poltica monetaria (a travs del mantenimiento de una inflacin baja y estable) y de la
poltica fiscal (a travs del sostenimiento del equilibrio fiscal y la eventual sostenibilidad de
la deuda). Aspectos que han sido cuestionados en el marco de los balances histricos que
se le han realizado a las prescripciones del Consenso de Washington (Mora, 2005).

125

5.4. El orden de la confianza, el derecho a la sostenibilidad fiscal y los lmites al ejercicio de los
derechos
Sin embargo, la definicin de la regla fiscal es insuficiente como garanta de certidumbre y
confianza para la acumulacin del capital. Se requiere establecer un orden jurdico que impida la
desviacin de las autoridades econmicas en relacin con lo propuesto en la regla. En este
sentido, el Comit Tcnico Interinstitucional que produjo la regla fiscal insiste en la necesidad de
establecer la regla como una ley orgnica que condicione la formulacin del Marco Fiscal de
Mediano Plazo (que posee un horizonte temporal de diez aos), el Marco de Gastos de Mediano
Plazo (que posee un horizonte temporal de cuatro aos), los Planes Nacionales de Desarrollo, el
Presupuesto General de la Nacin (formulado anualmente), el Plan Financiero Anual, y el Plan
Operativo Anual.
Ms an, para asegurar un orden jurdico ajustado a las necesidades del capital financiero local e
internacional, el gobierno colombiano ha radicado un proyecto de Acto Legislativo que establece
el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho. Con la
reforma al artculo 334 de la Constitucin Poltica de Colombia, se espera que el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo, y la preservacin de un ambiente sano se obtengan en un marco de sostenibilidad
fiscal. La expectativa de los defensores de la reforma constitucional es que el Congreso de la
Repblica, al determinar el alcance concreto de los derechos sociales y econmicos consagrados
en la constitucin, deber hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de
darles, en conjunto, continuidad y progresividad (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
2010b: 1). Todo ello porque se considera que la estabilidad macroeconmica es la que hace
fiscalmente viable al Estado social de derecho (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010:
73).
El establecimiento del derecho a la sostenibilidad fiscal implica la comprensin de los
instrumentos como fines en s mismos. Instrumentos que son asimilados a los verdaderos
horizontes de sentido que debera imponerse una sociedad que aspire a la igualdad y la justicia
social. Todo ello con la consecuencia de asimilar las discusiones tcnicas y presuntamente
defensoras del inters general -que soportan la demanda por la sostenibilidad fiscal- a los
verdaderos debates ticos, normativos y polticos que debera plantearse una sociedad que aspire
a la transformacin de sus estructuras. En Colombia, el camino hacia un acuerdo fiscal
redistributivo es cerrado, entonces, por la racionalidad conservadora de las autoridades
econmicas, las reformas fiscalistas y la primaca del fundamentalismo financiero. El resultado es
nuevamente la posibilidad de formular e implementar presupuestos de sangre, sudor y lgrimas:
As como la sociedad valora una baja tasa de inflacin, y apoya al banco central en su tarea de
controlarla, en el caso de la regla fiscal, el pblico debe valorar la estabilidad econmica que
ofrece aquella, y estar dispuesta a hacer los sacrificios econmicos necesarios que la regla
60
exige (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 78) .
60

Nada ms alejado de los resultados obtenidos en los estudios que han intentado definir las prioridades en
las preferencias macroeconmicas de la sociedad: con base en anlisis micro-economtricos del bienestar Di
Tella (2000) demuestra que la sociedad brinda un privilegio claro a los asuntos relativos al crecimiento
econmico, el empleo y la equidad en comparacin con las metas asociadas al control de la inflacin y la
estabilidad macroeconmica. De acuerdo con Setterfield (2006) los nicos que le brindan una prioridad
126

Por qu Colombia llega a la paradoja de suscribir un pacto fiscal de sangre, sudor y lgrimas
como base esencial para materializar el Estado Social de Derecho? Por qu debe consagrarse
como derecho constitucional una restriccin al disfrute de los derechos sociales?
Fundamentalmente porque los pases del Sur estn sometidos al orden de la confianza. Es el
problema de la confianza el que obliga a los pases del Tercer Mundo a renunciar a las polticas
heterodoxas y radicales para poner en marcha de medidas monetarias y fiscales austeras. Se
requiere ganar la confianza del mercado a cualquier costo: El asunto es que, debido a que los
ataques especulativos pueden justificarse a s mismos, el hecho de seguir una poltica econmica
que tenga sentido en trminos de los elementos bsicos no es suficiente para asegurar la
confianza del mercado. De hecho, la necesidad de ganarse esa confianza puede, en efecto,
impedir que un pas siga polticas sensatas y obligarlo a adoptar unas que normalmente se
consideraran perversas (Krugman, 2004: 157).
El orden de la confianza constituye una prueba contundente del papel activo del Estado en el
marco de un nuevo tipo de imperialismo no territorial, fundamentado en la reproduccin inducida
de la hegemona neoliberal al interior de sus fronteras. Se asiste, entonces, a la configuracin de
un nuevo tipo de imperialismo, no territorial, implantado y mantenido no mediante un gobierno
directo desde la metrpoli, ni siquiera mediante una subordinacin poltica de tipo neocolonial,
sino ms bien mediante la reproduccin inducida de la forma del poder imperialista dominante en
el interior de cada formacin nacional y cada Estado (Panitch, 2000: 8). La paradoja social que
representa la regla fiscal y la perversidad de las opciones de poltica econmica que escogen los
pases del Sur adquieren sentido cuando se vislumbra el trasfondo poltico de un arreglo
institucional que se pretende tcnico, neutral y garante del bienestar general.
Desde un lenguaje econmico podra afirmarse que con la regla fiscal y su consagracin como
derecho de los colombianos el Estado intenta maximizar la garanta, proteccin y ejercicio de los
derechos sociales sujeto a la sostenibilidad fiscal. Agotado el presupuesto anual, los colombianos
podrn perder sus derechos. Es este el lmite impuesto por un conservadurismo fiscal que insiste
en que el gobierno siempre se ve sometido por una restriccin presupuestaria intertemporal.
Ahora, desde una perspectiva poltica, es claro que la progresividad en la materializacin de los
derechos econmicos, sociales y culturales, y los avances hacia la configuracin de una sociedad
ms justa es limitada por un conjunto de relaciones sociales domsticas e internacionales que
imponen un orden de la confianza como prerrequisito para la reproduccin de la condicin
hegemnica de las clases dominantes.
Se asiste, entonces, a un momento de consumacin del modelo neoliberal a travs de la
juridizacin constitucional- de un rgimen que hasta el momento haba centrado sus expectativas
de estabilidad y consolidacin poltica en el fortalecimiento de la tecnocracia y en el
debilitamiento progresivo de los sectores sociales subordinados. Con la consagracin de la
sostenibilidad fiscal como derecho de los colombianos, la tecnocracia colombiana consolida los
arreglos institucionales que tienen como antecedente la supuesta independencia del Banco
Central.

absoluta a los objetivos antiinflacionarios y de estabilidad macroeconmica son los economistas (que un su
mayora han sido formados bajo los postulados de la teora neoclsica).
127

En Colombia, el camino hacia un acuerdo fiscal redistributivo es cerrado, entonces, por la

racionalidad conservadora de las finanzas y las reformas fiscalistas que mediante criterio cnico de
derecho constitucional, impone una norma de normas que reafirma el proceso de restauracin de
poder de la clase capitalista financiera, vulnerando los derechos econmicos y sociales de todos
los colombianos.
Con el establecimiento del derecho a la sostenibilidad fiscal se devela la dimensin poltica de la
poltica fiscal; aspecto nunca sealado por aquellos que se pretenden agentes tcnicos alejados de
la denominada contaminacin poltica.
La estructura fiscal del pas refleja muy bien la economa poltica dominante en el pas: la
distribucin del ingreso, los poderes econmicos y patrimoniales tradicionales y las reglas del
juego del rgimen poltico. Pero tambin la contradiccin entre un rgimen econmico liberal,
expuesto a la turbulencia de los flujos de capitales internacionales, los cambios bruscos de los
precios relativos y, por tanto, sujeto a una restringida discrecionalidad de la poltica
econmica, por una parte, y un contrato social que se pretende inclusivo y garantizador de
los derechos sociales, por otra (Betancourt, 2005: 355).

Si la poltica fiscal es eminentemente poltica Porqu no pensar en salidas polticas para enfrentar
la crisis fiscal del pas?
El Presupuesto Pblico es () un asunto poltico. Y es preciso recordar cuatro aspectos
responsables del 90% del gasto de la Nacin que alteran el balance fiscal y que el documento
de la Regla Fiscal evade o distorsiona: 1) deuda pblica, 2) pasivo pensional, 3) gasto en
seguridad interna, y 4) transferencias territoriales () De manera que si queremos hablar de
una regla fiscal empecemos por los siguientes puntos: en la parte del gasto, primero, habra
que reprogramar la deuda pblica y restablecer el monopolio de la moneda por parte del
poder poltico; segundo, habra que volver a un sistema pblico de seguridad social, lo que
permitira consolidar el pasivo pblico con los activos de los Fondos Privados de Pensiones;
tercero, habra que lograr una solucin negociada al conflicto armado y, cuarto, habra que
hacer una negociacin poltica en el manejo de las transferencias territoriales. En la parte de
los ingresos habra que empezar por la revisin de las gabelas que se han dado a los
capitalistas invocando la confianza inversionista (Giraldo, 2010: 24-25).

El orden de la confianza al que se somete el pas para alcanzar el grado de inversin y obtener la
calificacin de buen deudor, es precisamente el que hace impertinente la clusula de escape
propuesta en la regla de poltica61. En efecto, en situaciones de crisis, las economas del Sur se
vern siempre obligadas a garantizar la mayor confianza posible para evitar la profundizacin de
las mismas. En una situacin de crisis econmica Cmo restablecer la confianza dejando de lado
la regla fiscal que la genera? Es ampliamente conocido que en situaciones de crisis econmica se
induce a las economas del Sur a adoptar polticas procclicas que, aunque nocivas social y
61

Cuando la economa enfrente choques significativos sobre el producto, la tasa de cambio, la tasa de
inters y la tasa de inflacin, o cuando ocurran catstrofes naturales con impacto nacional o cuando el pas
se enfrente a una situacin de guerra externa, el Gobierno Nacional Central podr suspender
transitoriamente la aplicacin de la regla fiscal. El ente encargado de calificar estas situaciones y de aprobar
la suspensin transitoria de la regla es el Comit Externo de Evaluacin de la Regla Fiscal. Este comit
tambin deber establecer el tiempo durante el cual se suspende la aplicacin de la regla (Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 49).
128

econmicamente, resultan necesarias para mantener o restaurar la confianza necesaria para no

verse castigadas con ms violencia por las fuerzas del mercado (Krugman, 2004; Stiglitz, 2002).
Peor an, dentro de los choques significativos o las catstrofes que pueden llevar a la
autoridad fiscal a revaluar la pertinencia de la regla de poltica no se contempla el desempleo o la
mayor desigualdad y pobreza Puede haber una mayor catstrofe social? Se ratifica, entonces, la
despreocupacin de la autoridad fiscal en relacin con el desempleo, la pobreza y la desigualdad;
se reitera la perspectiva ms ortodoxa que evala la necesidad de implementar polticas
contracclicas nicamente en funcin de los indicadores de crecimiento econmico. Esto es
particularmente inconveniente si se tiene en cuenta que tanto en el nivel terico como en el
prctico se ha cuestionado la presunta relacin directa que se presenta entre mayor crecimiento
econmico e incremento en los niveles de empleo (Prez, 2007).
5.5. Conclusin. Sobre la economa poltica de la crisis fiscal del Estado
Desde el punto de vista de la nueva economa poltica (o neoinstitucionalismo) la poltica fiscal es
comprendida como el resultado (o equilibrio) de la interaccin estratgica de agentes racionales
que buscan defender sus propios intereses en un escenario de oferta y demanda de bienes y
servicios pblicos. Si se evala desde el ideal neoclsico de un dictador benvolo racional, neutral
y defensor del inters general, dicha economa poltica muestra las deficiencias y la inconveniencia
de dinmicas presupuestales contaminadas polticamente. As, la economa poltica ortodoxa se
mueve entre la configuracin de espacios de poder para el dictador benvolo y la eliminacin de
las distorsiones polticas que alejan a la poltica fiscal de su pretendida racionalidad absoluta. Esto
explica en Colombia la presin permanente de la tecnocracia en contra de la injerencia de la Corte
Constitucional en asuntos presupuestales, la crtica recurrente a las colchas de retazos en que se
convierten las denominadas reformas tributarias estructurales, la amenaza permanente a la accin
de tutela y la bsqueda de mayor discrecionalidad en el manejo de los recursos destinados a
inversin pblica y social.
Estas apuestas muestran que, paradjicamente, la pretendida racionalidad objetiva a la que aspira
la poltica fiscal constituye la prueba ms clara de su innegable connotacin poltica. En este
punto vale subrayar, por lo tanto, la en ocasiones olvidada dimensin poltica del rgimen
neoliberal, pues ms que un modelo econmico tericamente coherente e histricamente estable,
el neoliberalismo constituye una lucha por la hegemona. Y es la expresin del reposicionamiento
de la clase capitalista financiera durante los ltimos cuarenta aos.
El neoliberalismo es la expresin de la voluntad de una clase de propietarios capitalistas, las
finanzas, de restablecer en un contexto general de retroceso de las luchas populares- su
ingreso y su poder, efectivamente disminuidos durante los treinta gloriosos () Esta
reafirmacin de poder y de intereses se expresa en la relacin con los trabajadores, los
administradores de las empresas, los responsables de las polticas econmicas y sociales en los
gobiernos y las instituciones pblicas o paratestatales tanto nacionales como internacionales
(Dumnil y Lvy, 2007: 21).

Este proceso, aunque econmicamente poco armnico, ha sido indiscutiblemente efectivo en el

plano poltico:

129

Podemos interpretar el proceso neoliberal como un proyecto utpico para materializar un

diseo terico para la reorganizacin de capitalismo internacional, o como un proyecto poltico
para restablecer las condiciones para la acumulacin del capital y restaurar el poder de las
elites econmicas () el segundo de dichos objetivos ha dominado en la prctica. El
neoliberalismo no ha sido plenamente efectivo en restablecer las condiciones para la
acumulacin, pero ha siso bastante exitoso en restaurar o, como en algunos escenarios (como
Rusia y China) crear, el poder de una lite econmica (Harvey, 2005. 19).

Los anlisis deben trascender, por tanto, los lmites tericos impuestos por la nueva economa
poltica y avanzar hacia la comprensin de la poltica fiscal desde el punto de vista de la economa
poltica capitalista.
El anlisis crtico de la poltica fiscal sugiere la superacin del
neoinstitucionalismo y el acercamiento a los planteamientos ms amplios que interpretan la
poltica fiscal como reflejo de los elementos inherentemente crticos del modo de produccin
capitalista y como un escenario fundamental de las luchas sociales. Los gastos y programas
concretos y el presupuesto en su conjunto son explicables slo en trminos de relaciones de poder
dentro de la economa poltica de un pas (OConnor, 1994).
Las puestas y objetivos de la regla fiscal para Colombia que se han sealado en los apartados
precedentes deben ser interpretadas desde esta ptica. El conservadurismo fiscalista, el
fundamentalismo financiero y las restricciones al ejercicio pleno de los derechos econmicos
sociales y culturales se enmarcan en un contexto ms amplio de lgicas de acumulacin y luchas
sociales. Todo ello en un contexto social en que la poltica fiscal responde a imperativos
simultneos -y contradictorios- de acumulacin y legitimacin social. Este podra ser el
presupuesto bsico para la comprensin de la estructura fiscal colombiana en el orden nacional,
departamental y municipal. Esta tal vez sea la perspectiva ms prometedora para comprender los
imperativos econmicos, financieros, militaristas y neoasistencialistas del Estado Colombiano.

130

VI.
La iniciativa legislativa en la poltica de seguridad
En el marco de la poltica de seguridad urbana presentada por Santos en el ltimo trimestre de
2010 dos son las iniciativas legislativas que le dieron forma, por un lado la reforma al Cdigo
Nacional de Polica llamado Cdigo Nacional de Convivencia Ciudadana y por otro lado la iniciativa
conocida como el Estatuto de Seguridad Ciudadana que reforma el Cdigo Penal y de
Procedimiento Penal, el Cdigo de Infancia y Adolescencia, reglas sobre extincin de dominio y
otras disposiciones. En desarrollo de ello el Ministro del Interior, y Justicia junto con el Ministro de
Defensa Nacional y el entonces Fiscal General de la Nacin (encargado) Guillermo Mendoza Diago,
presentaron el primero: Proyecto de ley No 113 de 2010 Cmara cuya pretensin es expedir el
cdigo nacional de convivencia y ciudadana que deroga el decreto 1355 de 1970 emitido por el
presidente de la republica en uso de facultades extraordinaria y conocido como el Cdigo Nacional
de Polica; y el segundo Proyecto de ley 164 de 2010 senado.
Estas dos iniciativas legislativas estn en el centro de la poltica de seguridad del nuevo gobierno
haciendo un especial nfasis en el tema de seguridad ciudadana. En el primer proyecto que busca
actualizar la normatividad sobre el derecho policivo no es mucho lo que se pueda destacar de
novedoso, sin embargo es importante destacar algunos elementos, ms que por su novedad, por
las implicaciones que tiene darle rango legal a una lgica de seguridad y control que se viene
posicionado en los ltimos aos.
6.1.Virtudes ciudadanas y orden pblico
En primer lugar la definicin expresa del poder prevalente del Presidente de la Repblica sobre los
gobernadores y de estos sobre los Alcaldes en relacin con la conservacin del orden pblico de
forma inmediata relativiza mediante una norma de orden legal la autonoma de las autoridades
territoriales, pero no es ms que la reproduccin del artculo 296 constitucional.
La propuesta sustenta el trabajo de seguridad en las ciudades como un trabajo mancomunado
entre los ciudadanos y las autoridades administrativas y policiales dirigido bsicamente al control
del orden pblico. En este sentido es pertinente recodar la definicin de orden pblico que hizo la
Corte Constitucional: "Las restricciones a las libertades ciudadanas encuentran fundamento en el
concepto de orden pblico, entendiendo por tal, las condiciones mnimas de seguridad,
tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar
el normal desarrollo de la vida en sociedad. Para que estas condiciones mnimas se cumplan es
necesario, por parte del Estado, a travs de las respectivas autoridades, adelantar una labor
preventiva que las haga efectivas: la seguridad, con la prevencin permanente de los delitos, las
contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad, con la
prevencin de los desrdenes en general, ya se trate de lugares pblicos o privados; la salubridad,
con la prevencin de factores patolgicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad
fsica de los ciudadanos; la moralidad, con la prevencin de manifestaciones externas de conducta

131

que no se ajusten a ciertos principios mnimos de respeto entre las personas y que, en algunos
casos, se encuentran expresamente prohibidas por la ley" 62.
En este marco el orden pblico se convierte en un conjunto de variables que garantizan
bsicamente la vida en comunidad, por lo que no se trata en rigor del control de conductas
delictivas o que atente contra la moral, sino de prevenir afectaciones al desarrollo de la vida social
y por tanto en esa dimensin amplia es una responsabilidad eminentemente colectiva.
Sin embargo cuando el orden pblico se lee desde una rbita restrictiva en donde se privilegia el
control sobre el individuo y su colectivo, este deja de ser un elemento para garantizar el buen
desarrollo de la vida social y se convierte en un claro dispositivo de control que privilegia unas
conductas definidas y funcionales no a la lgica social sino a la lgica del poder sin atender a
perspectivas diferenciadas de los ciudadanos frente a lo pblico.
Y es precisamente en este escenario en donde se ata al control del orden pblico la colaboracin y
participacin de los ciudadanos, no solo en tanto acaten y respeten las normas que permiten ese
buen vivir, sino adems convertirse en agente del control. Es as como se establece el deber de los
ciudadanos de colaborar con las autoridades en el marco de las acciones que favorecen la
convivencia y que deben ser sujetas a reconocimiento pblico por parte de la autoridad as como
de premios o galardones, pero cuyo incumplimiento genera imposicin de multa, lo que termina
convirtiendo al ciudadano en un corresponsable de la funcin pblica de polica, agente de control
que de rehusarse configurara una infraccin de polica. Lo que puede ser aun ms grave es que las
normas tiene un carcter abierto cuya interpretacin convierten a la autoridad de polica en la
fuente que determina el escenario de colaboracin y por ende la infraccin misma.
Una de esas acciones que favorecen la convivencia y la cual puede ser premiada, pero cuyo
incumplimiento ser multado63 es registrarse de manera voluntaria en las estaciones de Polica
indicando domicilio e informacin del ncleo familiar, as como de actividades y habilidades, una
especia de registro conocido anteriormente como empadronamiento pero este de carcter
aparentemente voluntario, as como el mantener una actitud vigilante del sector donde se reside y
participar en la creacin y funcionamiento de redes de apoyo, frentes y escuela de seguridad.
Queda entonces a discrecin de la autoridad de polica el juzgar el incumplimiento de los deberes,
o ms bien obligaciones para favorecer la convivencia y consecuentemente proceder a la sancin e
imposicin de multa.
No muy distante de estas disposiciones avanza de forma paralela el Estatuto de Seguridad
ciudadana con elementos como la reactivacin de la captura pblicamente requerida la cual
establece que cualquier persona puede detener a otra, lo que ledo a la luz de la colaboracin con
las autoridades y la actitud vigilante que debe observar todo ciudadano, convierte a cada
ciudadano en un potencial agente de polica con autoridad para capturar en tanto este
requerimiento sea pblico y emitido por autoridad competente.

62

Corte Constitucional, Sentencia SU-476, sep. 25/97. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
La propuesta contiene el captulo I del ttulo segundo los comportamientos que favorecen la convivencia
descritas en nueve numerales. En el artculo 115 numeral 33 especifica el incumplimiento de los deberes o
comportamientos que favorecen la convivencia como motivo de medida de multa.
63

132

6.2.Control social y espacio pblico

Como otra gran lnea de continuidad de la normatividad vigente se determinan los controles sobre
las marchas y manifestaciones en tanto estas deben tener una autorizacin previa emitida por la
autoridad de polica la cual puede ser impedida, suspendida o disuelta si esta se considera puede
afectar la tranquilidad y la convivencia. En este mismo sentido mantiene el control sobre la
exhibiciones de pelculas cuya autorizacin debe pasar por el comit de clasificacin de pelculas
nombrado por el gobierno nacional y la convierte en una disposicin expresa la posibilidad de que
la Polica Nacional ingrese a los sitios en los cuales se realicen espectculos, en cualquier
momento, para garantizar la seguridad y convivencia.
En relacin con las medidas de polica, se regula la posibilidad de retener como medida de
proteccin hasta por doce horas cuando se est en estado de embriaguez o bajo efectos de
sustancia psicotrpicas, en estado de alteracin o depresin, o cuando se ha sido acusado por
parte de algn miembro de la comunidad de cometer un delito o con el solo fin de identificar a la
persona.
Se establecen nuevas infracciones al derecho nacional de polica como la prostitucin fuera de las
zonas permitidas y desconocer la prohibicin de portar o lucir uniformes, banderines o cualquier
otra clase de distintivo que identifique a los aficionados con un equipo o grupo determinado, en los
casos en que as se haya dispuesto por la correspondiente autoridad de polica, norma
evidentemente dirigida al control de las barras de los equipos de futbol. Se establece de forma
expresa las infracciones relacionadas con la fijacin de avisos, propaganda, dibujo, pasacalle y
grafiti y el uso indebido de la bandera o el escudo nacional o cualquier otro smbolo patrio o no
izar el pabelln nacional en las fiestas patrias o cuando as lo dispongan el gobierno nacional ,
departamental, distrital o municipal.
La configuracin de estas nuevas infracciones es quiz unos de los elementos ms relevantes que
han visibilizado las organizaciones juveniles junto con las disposiciones que criminalizan la
movilizacin y la manifestacin estudiantil, pues se constituyen en elementos que dotan de ciertas
facultades a los cuerpos de polica para intervenir de forma ms directa en las acciones de las
dinmicas de las barras de futbol y de las organizaciones y expresiones artsticas y culturales; no
solo convierte en una accin contra la sociedad la expresin propia de un diversidad inmensa de
expresiones sociales y populares que se expresan a travs de mltiples formas, sino que rompe
con proceso de identidad que se generan en procesos organizativos permitiendo a la autoridad de
polica prohibir el uso de elementos de identificacin lo que contrasta con la obligacin de izar el
pabelln nacional.
La restriccin a las libertades de expresin entre los aficionados del futbol y las organizaciones de
expresin artstica, a la luz de volver el sentimiento patrio una obligacin propia de la disciplina
social susceptible de ser corregida por medio de programas pedaggicos cuyos trminos sern
establecidos por las propias autoridades de polica, evidencia el tono que le pone esta nueva
propuesta al espacio pblico y a las virtudes ciudadanas con disposiciones vagas que le otorgan a
la polica la funcin ultima de determinar la forma de la disciplina social y la moral pblica, lo que
aun teniendo un cuerpo de polica distinto a la entidad no muy bien librada de este pas, resultara
ser bastante peligroso.

133

6.3.Castigo como fundamento de la seguridad

Como elemento general de la propuesta se identifica un ejercicio ms exhaustivo del control por
parte de los cuerpos de polica muy dirigido a fortalecer el cumplimiento de los deberes cvicos y la
colaboracin con las autoridades desde una lgica corporativa de la funcin ciudadana que
esconden un elemento represivo claramente visible en la lgica del reconocimiento y el castigo, de
la zanahoria y el garrote, como afirmo el presidente Santo en la presentacin para las bases de la
poltica de seguridad el 4 de Octubre de 201064. Elementos estos que coinciden con los ejes de la
reforma propuesta en el llamado Estatuto de seguridad ciudadana proyecto de ley 164 de 20010.
Esta lgica del control que se evidencia est ntimamente ligada con una perspectiva represiva que
ve en la imposicin de penas un camino idneo para superar las dificultades del orden social en
tanto la dimensin del castigo logra que los sujetos se abstengan de cometer el ilcito, es as como
este segundo proyecto contempla nuevamente un aumento de varias de las penas impuestas en la
legislacin penal, entre otras el uso ilegal de los aparatos de radiofona o televisin, o cualquier
otro medio diseado o adaptado para emitir o recibir seales, pena que aumenta ms de cuatro
veces.
Pero el aumento de penas, adems de estar ligado a la idea del castigo como dinamizador social,
no es ajeno a la lgica que concibe la diferencia y la oposicin como indicador de pertenencia o
exclusin de la funcin social, convirtiendo a quien no se acoge a lo dispuesto, en un enemigo que
es necesario excluir y negar.
Desde este escenario no es extrao que coincida el aumento de penas para ciertos tipos penales
con las iniciativas econmicas y de desarrollo que impulsa el gobierno, por ejemplo agregar al tipo
penal de usurpacin fraudulenta de inmueble el agravante de que este ha realizado mediante
maniobras ante la autoridad notarial est ntimamente ligado a la iniciativa de formalizacin del
catastro rural en el marco de proceso de restitucin de tierras, as como introducir un agravante a
la explotacin ilcita de yacimiento minero y otros materiales que se enmarca en la poltica de
control sobre la minera para asegurar la explotacin a gran escala, medidas que se complementan
con la reciente reforma al Cdigo de Minas65.
Tambin se introducen agravantes en relacin con el lanzamiento de objetos o artefactos
explosivos improvisados, elementos incendiarios, sustancias qumicas o elementos contundentes
en una clara alusin a las movilizaciones y acciones en particular las estudiantiles. Tal agravacin
ms que agravar un tipo ya existente lo que hace es configurar un nuevo, es decir crear un nuevo
delito, pues el artculo 359 del cdigo penal vigente al cual se le introduce el agravante hace
referencia a sustancia, desecho o residuo peligroso, radiactivo o nuclear, mientras que el inciso
propuesto hace referencia a elementos distintos a estos como artefactos explosivos improvisados,
elementos incendiarios, sustancias qumicas o elementos contundentes que pongan en riesgo la
vida, la integridad personal o los bienes, por ejemplo piedras.

64

http://www.caracoltv.com/articulo-192569-politica-de-seguridad-ciudadana-sera-implacable-afirmasantos
65
Ver Ley 1382 de 2010 que reforma la ley 685 de 2001.
134

6.4.Las organizaciones con fines criminales

Uno de los argumentos centrales desde el cual se promovi la iniciativa es la lucha contra el
crimen organizado. En este sentido la ley desarrolla un tipo penal en consideracin a lo
establecido por la ley de orden pblico (ley 418 prorrogada y modificada por las leyes 548 de
1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 del 21 de diciembre de 2010). En este marco pertenecer,
conformar, integrar, fomentar, dirigir, encabezar, contratar o hacer parte de un grupo de
delincuencia organizada ser penado por este solo hecho con prisin de 9 a 15 aos,
constituyendo as un tipo penal bastante amplio y abierto que abre un umbral de interpretacin
muy grande de las conductas constitutivas del mismo.
As mismo se introduce al tipo penal de fabricacin, trfico y porte de armas de fuego o
municiones, la categora de armas de fabricacin artesanal aumentando la pena mnima de uno a
nueva aos de prisin, y supone adems como elementos para agravar la pena el uso de mascaras
o elementos similares como las capuchas que sirvan para ocultar la identidad, lo que en realidad y
en consonancia con otras disposiciones que prohben ocultar la identidad por medio de accesorios
en el rostro, configura en realidad un nuevo tipo penal.
Uno de los puntos ms polmicos est relacionado con el levantamiento de la restriccin en los
horarios para adelantar allanamientos y establecer la facultad para adelantar estas diligencias las
24 horas del da, as como la captura pblicamente requerida por medio de la cual cualquier
persona tiene la potestad de aprehender a otra persona que haya sido pblicamente requerida
por autoridad competente, figura esta que estaba en la ley 600 de 2000 y que fue sepultada en la
reforma del procedimiento penal en el 2004. Todas estas figuras sustentadas en la necesidad de
atacar las modalidades del crimen organizado y posibilitar ms herramientas para la efectiva
actuacin de la justicia.
6.5.Los jvenes nuevamente al centro del debate
Desprendido de la lgica de la represin como mecanismo de prevencin, la reforma del cdigo
del menor resulta en uno de los aspectos ms preocupantes ahondando el ya incoherente sistema
de responsabilidad penal juvenil y reafirmando la perspectiva peligrosista que existe sobre los
jvenes al ubicarlos como el objeto central en el problema de seguridad en las ciudades y en
ultimas como un problema de orden pblico, lo cual se evidencia tambin en las reformas al
cdigo de polica que ya anotamos.
Adems del aumento de penas establecidas en el cdigo del menor, la ley modifica los referentes
para las sanciones de privacin de la libertad a menores, delitos que antes estaban referidos a
aquello que en la legislacin penal superaran los 6 aos hoy se ubica el referente en penas
superiores a 4 aos, lo que quiere decir que hay una gama mucha ms amplia de delitos por los
que los jvenes pueden ser castigados con penas privativas de la libertad.
Adicional elimina el lmite de edad a los 21 aos para el cumplimiento de las penas, es decir, si un
jvenes es sancionado con la pena mxima de prisin de 10 aos y al momento de cometer el
delito tena la edad mnima para ser imputado por el Sistema de Responsabilidad Penal para
Adolescentes -SRPA, es decir 14 aos, este deber permanecer en el establecimiento hasta los 24
aos, o si inicio el cumplimiento de la pena a los 18 deber ser recluido hasta los 28, lo que de

135

plano niega los supuesto con los que se defini el sistema de responsabilidad penal para
adolescentes, en tanto el proceso sancionatorio para adolescentes se concentraba en proteger,
educar y restituir al joven66 para lograr una insercin social adecuada para el ciclo de adultez.
As mismo a un proceso juzgado por la falta de garantas procesales en relacin directa con el
papel que cumple la polica dentro del procedimiento, la propuesta legislativa les entrega a los
comandantes de estacin y subestacin la competencia para conocer el proceso y sancionar las
infracciones de polica cometidas por adolescentes. Nuevamente es visible la entrega de
facultades a la polica para intervenir de forma directa en el manejo de asuntos relacionados con
las dinmicas de los jvenes en la ciudad desconociendo las profundas dificultades de la polica en
relacin con los jvenes.
6.6.Terrorismo u opinin
Entre el grupo de medidas adicionales que propone el proyecto de ley se establecen sanciones
pecuniarias cuando se promuevan, difundan o justifiquen conductas constitutivas de terrorismo o
actividades de grupos terroristas, se usen las instalaciones de establecimiento comerciales para
ello o se colabore con organizaciones criminales y actos terroristas. As mismo cuando se utilicen
bienes o personal del establecimiento de comercio para instigar a delinquir, entrenamiento para
actividades ilcitas, rebelin, sedicin o asonada. Hay ac una extensin del delito de terrorismo a
las personas jurdicas por cualquier actuacin que pueda interpretarse como favorable a acciones
o grupos terroristas, sancionndolas en los trminos y figuras que se determinan en el rgimen
comercial y que afectaran a un grupo grande de organizaciones que han estado al centro de la
persecucin poltica como las organizaciones defensoras de derechos humanos, en el marco de un
rgimen del cual no se pueden demandar las mismas garantas del derecho penal, pues la
dimensin de la afectacin es distinta.
En ese misma ruta se exige a los establecimiento de comercio solicitar identificacin de cualquier
persona que ingrese a los mismos e impedir el acceso a cualquier persona que utilice capucha u
otro objeto que impida ver su rostro. Lo mismo deben hacer los establecimientos educativos.
Esta vinculacin de las personas jurdicas al ejercicio del control del orden pblico y la afectacin a
estas mismas constituye una nueva entrada de la poltica de seguridad que de seguro sobrepasara
a las lgicas organizativas, escenario fundamental de la resistencia popular.
6.7.Lo nuevo?
Las iniciativas de ley que deben seguir su curso en el primer semestre de 2011 son un resumen de
los principios sobre los que se erige la poltica de seguridad hoy con un especial nfasis en la
seguridad de las ciudades.
Un conjunto de virtudes ciudadanas que se constituyen en el pilar de la disciplina social y la moral
pblica que sern determinadas y desarrolladas por la autoridad de polica haciendo de esta el
baluarte de las virtudes contrastan con el aumento de penas y la imposicin de sanciones de
66

Ver documento Conpes 3629 del 14 de diciembre de 2009. Sistema de responsabilidad penal para
adolescentes srpa: Poltica de atencin al adolescente en conflicto con la ley.
136

polica a una gran gama de expresiones sociales y populares, la obligacin de izar el pabelln
nacional o la de colaborar con las autoridades y registrarse ante ellas cuyo incumplimiento no solo
es reprochable sino posible de sancionar son comparables con los elementos de los delitos como
fomentar o instigar. La apertura e indeterminacin no solo de las infracciones de polica sino de los
tipos penales que se modifican generan evidentemente el peligro de una lgica autoritaria.
Estas propuestas que no son tan nuevas, si pueden ser nuevas leyes que vistan de legalidad una
serie de comportamientos que se reproducen desde hace algunos aos escondidas tras el manejo
del orden pblico y la seguridad.

137

ANEXO METODOLGICO No. 1

ELABORACIN NDICES COMPUESTOS DE
SEGURIDAD DEMOCRTICA Y SEGURIDAD ECONMICA EN COLOMBIA
Los avances presentados por un pas en el terreno econmico y social pueden ser cuantificados desde
diversas propuestas metodolgicas. En consonancia con la perspectiva multidimensional de la nueva
vulnerabilidad social defendida en el tercer captulo del documento, los indicadores compuestos resultan ser
las herramientas ms apropiadas para valorar dichos avances, pues superan el reduccionismo de valorar
indicadores simples por separado.
Para la construccin del ndice de Seguridad Econmica ISE se tuvieron en cuenta dada la disponibilidad de
una serie continua en los datos- los siguientes indicadores simples: tasa de informalidad nacional
(correspondiente al trimestre abril-junio de cada ao), tasa de desempleo abierto nacional, tasa de
subempleo objetivo nacional, tasa de subempleo subjetivo por insuficiencia de ingresos nacional (todas ellas
correspondientes al primer trimestre de cada ao), y nmero de personas desplazadas de acuerdo a las
cifras ofrecidas por Accin Social y la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES.
As,

ISE = f (

Tasa de
informalidad,

Tasa de
desempleo
abierto,

Tasa de
subempleo
objetivo,

Tasa de
Subempleo Nmero de
subjetivo por personas
)
insuficiencia desplazadas
de Ingresos,

Los indicadores simples se normalizaron de la siguiente manera:

Xi = Xmax - Xi / Xmax - Xmin

Donde Xi representa el valor a normalizar, Xmax representa el valor ms alto alcanzado por la
variable a lo largo de la muestra y Xmin representa el valor mnimo o ideal que se pretende alcanzar
de acuerdo con los promedios observados por estas variables en Amrica Latina. El valor numrico
ms alto del indicador refleja un mejor desempeo (es decir, tendencias decrecientes en estas
variables que son nocivas para la sociedad). Los valores se ubicarn entre cero (0) y uno (1).
A cada uno de los componentes del IBE se le asign una misma ponderacin de 0.20 (es decir se ofreci una
ponderacin de 1/5). El mayor nivel de seguridad econmica har que el ISE se acerque a uno (1), y la
mayor inseguridad econmica se vincular con un ISE cercano a cero (0), luego:

1 ISE 0
Para el ndice Compuesto de Seguridad Democrtica se incluyeron doce indicadores simples: nmero de
homicidios por cada 100 mil habitantes, tasa de homicidio por cada 100 mil habitantes, casos de secuestro
extorsivo, casos de atentados terroristas, nmero de personas desplazadas por expulsin, hectreas
erradicadas de coca y amapola por aspersin area, hectreas de coca y amapola erradicadas manualmente,
nmero de individuos desmovilizados, nmero de vctimas por homicidios colectivos, casos de homicidios
colectivos, casos de hurto comn y hurto a automotores. Se sigui la misma metodologa, aunque a cada
variable se le dio una ponderacin de 0.083 (Es decir 1/12).

138

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