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Ambiente financ
es
de Conservao estaduais do Acre:
ades.
desafios e oportunid
Autores:
Leonardo Geluda (Funbio), Manoel Serro (Funbio),
Jakeline Bezerra Pinheiro (Sema-AC), Moacyr Arajo Silva (WWF-Brasil),
Alexandre Ferrazoli (Funbio) e Marisete Catapan (consultora)
Funbio 2015
Rio de Janeiro, 1 edio
Ambiente financ
es
de Conservao estaduais do Acre:
ades
desafios e oportunid
2015 Autores:
Leonardo Geluda, Manoel Serro e Alexandre Ferrazoli (Funbio)
Jakeline Bezerra Pinheiro (Sema-AC)
Moacyr Arajo Silva (WWF-Brasil)
Marisete Catapan (consultora)
REVISO tcnica:
Cristina Maria Batista de Lacerda e Flvia Dinah Rodrigues de Souza (Sema-AC)
Fbio Luiz Guido e Ricardo Assis Mello (WWF-Brasil)
REVISO:
No Reino das Palavras
PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO:
I Graficci Design e Comunicao
NORMALIZAO BIBLIOGRFICA:
Danbia Cunha e Natlia Santos (Centro de Documentao Cedoc)
Catalogao na fonte
Fundo Brasileiro para a Biodiversidade Funbio
A528 Ambiente financeiro das unidades de conservao estaduais do Acre: desafios
e oportunidades / Leonardo Geluda... [et al.] Rio de Janeiro: Funbio, 2015.
71 p. : il.
ISBN 978-85-89368-18-6
Sumrio
Prefcio 05
01
Apresentao 06
02
03
04
Introduo 10
Demanda financeira
14
05
34
06
Estratgia de financiamento
07
Concluses e recomendaes 58
08
50
Bibliografia 64
Anexos 68
Prefcio 5
Prefcio
O financiamento do meio ambiente pode ser considerado uma temtica relativamente nova e ainda
carente de espaos para debate, trocas de experincias e inovaes. Viveu por anos em um segundo plano
na agenda ambiental, sendo na atualidade um tema
central de congressos e seminrios mundo afora, como
aconteceu no ltimo Congresso Mundial de Parques,
em Sidney (no ano de 2014).
No Brasil, a temtica do financiamento ainda se
faz presente de forma espordica nos debates sobre
conservao e existe uma ampla lacuna nacional de
profissionais capacitados para debater esse tema.
Como consequncia, muitos projetos de conservao
e uso sustentvel, sejam pblicos ou privados, no desenvolvem capacidades para a captao de mais recursos e para o uso mais coordenado e eficiente dos
recursos disponveis, o que poderia ser minimizado
caso contassem com adequados desenhos e estratgias de financiamento.
Esse contexto ainda mais desafiador num cenrio
de financiamentos escassos para a conservao ambiental. Em especifico, as unidades de conservao acabam
operando com recursos financeiros muito aqum de
suas reais necessidades, o que as impede de atingir as
metas mais bsicas para um efetivo funcionamento.
Assim, nasce a necessidade de articulaes do Governo do Acre, por intermdio da Secretaria de Meio
Ambiente, em busca de parcerias para que, juntos,
construam ferramentas necessrias nesse contexto,
voltadas a mapear recursos estratgicos para a agenda
socioambiental do estado.
Fruto de uma parceria entre a Secretaria de Estado
de Meio Ambiente, o WWF e o Fundo Brasileiro para a
Biodiversidade (Funbio) e visando a impulsionar a gesto
das Unidades de Conservao do Estado do Acre, gerou-se o estudo Ambiente financeiro das Unidades de Conservao estaduais do Acre: desafios e oportunidades.
A pretenso maior deste trabalho divulgar o ambiente financeiro no qual as unidades de conservao
acrianas esto inseridas e recomendar como ao prioritria o quantitativo de recursos necessrios para melhorar a gesto dessas reas em mdio e longo prazo,
apontando caminhos e cenrios favorveis captao
e a parcerias em prol da obteno de financiamentos
e apoios.
Ressaltamos que a histria de unidades de conservao estaduais no Acre tem menos de 20 anos, sendo
que a maioria das unidades ainda no completou uma
dcada de criao. uma histria recente de gesto,
que ainda est amadurecendo.
No contexto poltico da gesto 2015-2018, a Secretaria de Meio Ambiente passa por um momento
favorvel e altamente estratgico, em razo de sua
reestruturao (Lei Complementar n 300, de 9 de
julho de 2015), que resultou na incorporao em
sua estrutura administrativa do Sistema Estadual de
Incentivos a Servios Ambientais (SISA), a gesto direta de todas as unidades de conservao estaduais
e toda a pasta florestal. Isso representa uma gesto
ambiental feita de forma mais integrada e com todas
as estratgias de servios florestais e ambientais que
objetivam valorar a floresta. Momento que acreditamos ser favorvel para um passo a mais na gesto de
nossas unidades de conservao.
Apresentao
Prefcio 7
Acreditamos que o esforo realizado pelos parceiros para o desenvolvimento deste estudo, no detalhamento das demandas, das fontes de recursos e da estratgia
financeira, teve uma importncia que foi
alm do fornecimento de insumos para
subsidiar as tomadas de decises governamentais em relao s suas reas protegidas, permitindo tambm um olhar
sobre o sistema de UCs de que o estado
ainda carecia.
Apresentao
Este documento aborda
o estudo do ambiente de
financiamento das Unidades de Conservao
(UCs) estaduais do Acre e
fruto da parceria entre
o Fundo Brasileiro para a
Biodiversidade Funbio,
o WWF-Brasil e a Secretaria de Meio Ambiente
do Estado do Acre (SEMA
-AC). O seu resultado
uma pioneira radiografia
da demanda e da oferta
de recursos para essas
reas protegidas, subsidiando o desenho de
uma robusta estratgia
de financiamento de longo prazo para as UCs.
Estaduais
Federais
9 ARIE Seringal Nova Esperana
Estaduais
Federais
Municipais
10 EE Rio Acre
4 FE Antimary
12 FN So Francisco
5 FE Mogno
13 FN Macau
6 FE Rio Gregrio
14 PN Serra do Divisor
7 FE Rio Liberdade
8 PE Chandles
7
19
Municipais
14
4
18
11
13
20
2 21
12
1
15
10
Apresentao 9
Introduo
Prefcio 11
Introduo
O presente estudo demonstrar, de forma clara
e objetiva, os principais resultados obtidos na
anlise do ambiente financeiro das UCs estaduais
do Acre. Por isso, est estruturado para refletir as
duas etapas que foram desenvolvidas. A primeira
delas concentrou-se na estimativa da demanda
por investimentos e custeio de longo prazo para a
consolidao e a manuteno das UCs estaduais do
Acre. uma etapa essencial para o desenvolvimento
de qualquer estratgia de financiamento, pois
conhecer a demanda por recursos permite priorizar
e planejar os investimentos, orientando a eficiente
alocao dos recursos disponveis e norteando a
captao de recursos incrementais. A projeo de
custos para criao, consolidao e manuteno
das UCs, uma atividade que por anos foi um grande
gargalo no Brasil, hoje conta com o auxlio de
algumas ferramentas, cada uma delas com seus
pontos fortes e fracos.
Grupo:
Proteo Integral (PI)
Uso Sustentvel (US)
rea (ha)
% da rea
sobre o total
Ano de
criao
PI
695.303
48,2%
2004
US
30.004
2,1%
2005
US
5.224
0,4%
2005
US
25.751
1,8%
2009
US
45.639
3,2%
1997
US
143.897
10,0%
2004
US
216.062
15,0%
2004
US
126.360
8,8%
2004
2015
US
155.120
10,8%
Agregado total
1.443.360
100%
748.057
52%
695.303
48%
Introduo 13
Assim como as demais questes ambientais, as reas protegidas competem por recursos oramentrios
com a demanda de outros setores, como a educao,
a sade e a defesa. Por diversos motivos, essas outras
demandas costumam conseguir maiores parcelas do
oramento pblico. Esse raciocnio pode estender-se
para a prioridade dada aos recursos internacionais,
que vm sendo direcionados para as questes sociais
e para pases mais pobres (embora ainda tenham relevante importncia no curto prazo).
A falta de recursos acaba por inviabilizar, total ou
parcialmente, o alcance dos mltiplos objetivos das
UCs. A inexistncia de infraestrutura, equipamentos,
equipe, fiscalizao e plano de manejo facilita usos
inadequados, invases, moradias irregulares, atividades econmicas ilegais e degradao ambiental.
por isso que urgente a busca de alternativas ao
cenrio atual. E tambm por isso que o trabalho aqui
descrito se torna relevante. Os captulos seguintes vo
descrever as metodologias e resultados obtidos no passo a passo para o desenho da estratgia financeira das
UCs estaduais do Acre, cujo objetivo final permitir que
as UCs possam operar num patamar mnimo e alcancem
melhores resultados de conservao e uso sustentvel
da biodiversidade. Vale destacar que tanto as demandas quanto as fontes de recursos so dinmicas e dependentes de fatores polticos, econmicos, legais, culturais, ambientais, tecnolgicos, locais e globais, o que
impe a necessidade peridica de reviso dos custos e
do mapeamento das fontes. sempre possvel (e provvel) que novos desafios precisem ser enfrentados, assim
como novas oportunidades sejam criadas.
Demanda
financeira
Prefcio 15
Demanda
financeira
O modelo de custos
A projeo de custos para criao, consolidao e manuteno
das UCs hoje conta com o auxlio
de algumas ferramentas, cada uma
delas com seus pontos fortes e fracos. No presente estudo foi adotada a metodologia do Quanto custa
o programa reas Protegidas da
Amaznia,2 por ser mais adequada realidade das UCs do Acre e
por ter uma base de dados robusta para UCs amaznicas. Essa metodologia foi desenvolvida como
apoio ao Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa), num
esforo conjunto entre Funbio,
WWF-Brasil, WWF-US, Ministrio
do Meio Ambiente e ICMBio. Tal
ferramenta de projeo de custos
permite estimar de forma confivel
a demanda bsica por recursos de
um sistema de UCs, possibilitando
o desenvolvimento de estratgias
para o planejamento, a captao
e a alocao de recursos de forma
coerente com as necessidades e
metas estabelecidas.
O desenvolvimento dessa ferramenta considerou os custos envolvidos no processo de criao,
consolidao e manuteno das
UCs. Um grande esforo foi feito
para alimentar o modelo com uma
srie de informaes referentes s
atividades das UCs e seus respectivos custos, usando para tanto as
bases de dados de custos das UCs
do Arpa no Funbio, no ICMBio e
Para maiores detalhes, ver a publicao Quanto
custa o programa reas Protegidas da Amaznia
(GELUDA et al., 2012).
em alguns estados amaznicos. A consolidao desse conjunto de informaes, validadas com a participao dos gestores federais e estaduais,
permitiu que o modelo contasse com uma slida base de dados, dando
ferramenta maior nvel de confiabilidade.
Por se tratar de uma modelagem de longo prazo, a ferramenta agrega a dinmica evolutiva das UCs, ou seja, capaz de prever a progresso
temporal de consolidao das UCs e a consequncia disto na demanda financeira. Alm disso, o modelo considera que os custos variam de acordo
com uma srie de caractersticas das UCs.
Os principais pontos fortes e fracos do modelo esto resumidos na
Figura 2.
Escalonamento da
consolidao
Pontos
fracos
Base em gastos
histricos reais (alto
grau de realismo)
Validao por
especialistas
Incorporao de muitos
parmetros que afetam
os custos das UCs
Possibilidade de
desenvolvimento
de cenrios
Complexidade do uso
da ferramenta (uma
complexa planilha
em Excell)
Inflexibilidade de alguns
parmetros
Dificuldade de insero
de novas categorias
de custos
Impossibilidade de
prever diretamente os
custos de categorias de
UCs que no fazem
parte do Arpa
Demanda financeira 17
Definido o objeto de estudo, a etapa seguinte foi a
caracterizao de aspetos das UCs que so relevantes
para a projeo das despesas de investimento e custeio. Na modelagem os custos so influenciados por
diferentes fatores, a saber:
Categoria
Tipo de UC, que se refere a uma combinao
dos seguintes aspectos:
rea
Logstica de acesso
Objetivo de consolidao
3
Categoria
rea (ha)
Dificuldade de acesso:
Difcil (D); Muito Difcil (MD)
Tipo
PE
695.303
MD
APA
30.004
APA
5.224
ARIE
25.751
FE do Antimary
FE
45.639
FE
486
FE
155.120
Criao
Consolidao
Grau I
Psconsolidao
(manutenao)
Demanda financeira 19
Descrio
Categoria de
custo
Grau
Diagnstico ambiental
Criao
Investimento
I e II
Diagnstico socioeconmico
Criao
Investimento
I e II
Diagnstico da situao
fundiria
Criao
Investimento
I e II
Criao
Investimento
I e II
Decreto de criao
Criao
Investimento
I e II
Consolidao
Investimento
I e II
Consolidao
Investimento
I e II
Sinalizao
Consolidao e
ps-consolidao
Sinalizao da UC
Investimento e
custeio
I e II
Equipamentos
Consolidao e
ps-consolidao
Investimento e
custeio
I e II
ps-consolidao
Operacional
I e II
Funcionamento do conselho
Consolidao e
ps-consolidao
Reunies do conselho
Operacional
I e II
Proteo
Consolidao e
ps-consolidao
Operacional
I e II
Operacionalizao geral
Consolidao e
ps-consolidao
Operacional
I e II
Termo de compromisso
Consolidao
Investimento
II
Levantamento fundirio
Consolidao
Investimento
II
Instalaes mnimas
Consolidao e
ps-consolidao
Investimento e
custeio
II
Demarcaes estratgicas
Consolidao e
ps-consolidao
Investimento e
custeio
II
Consolidao
Investimento
II
Consolidao e
ps-consolidao
Investimento e
custeio
II
Subprojeto
Arpa
(Sim/No)
Cenrio 2
Cenrio 3
PE Chandless
II
II
II
II
II
II
II
II
II
FE do Antimary
II
II
II
Definidos os cenrios de objetivos de consolidao, os custos do alcance desses objetivos vo depender do status atual de implementao
das UCs. Isso porque as unidades possuem um histrico de investimentos
j realizados, ou seja, no partem de um nvel zero. O modelo considera esse histrico e calcula apenas o restante necessrio para o alcance
do objetivo estabelecido para cada UC, seja esse o grau I ou II. O status
de implementao de cada um dos 19 subprojetos de cada UC foi estabelecido com a colaborao da SEMA-AC e o resultado mostrado na
Tabela 5. Pode ser observado que as UCs estaduais do Acre demandam
investimentos em diversos subprojetos para alcanarem nveis mnimos
de conservao. Isso verdadeiro principalmente para os investimentos
em instalaes, monitoramento da biodiversidade, demarcao, sinalizao, equipamentos, inventrios, plano de manejo e proteo. A Figura 4
mostra o nvel de implementao mdio de alguns desses aspectos para
o conjunto de UCs estaduais.
4
A escolha pela SEMA dos objetivos (graus) de consolidao das UCs no Arpa considerou: (i) para as FE,
a SEMA considerou que o grau I permitiria o alcance dos objetivos bsicos dessas UCs; (ii) para a ARIE estadual, a SEMA decidiu pelo grau II porque esta UC possui espcies endmicas; (iii) para as APAs estaduais,
considerou-se o grau II pela presso que a rea sofre e pelo importante papel dessas reas para a proteo
dos recursos hdricos.
Demanda financeira 21
Tabela 5: Status atual de consolidao das UCs por subprojeto
PE Chandless
APA
Igarap So
Francisco
APA Lago do
Amap
ARIE Japiim
Pentecoste
FE do
Antimary
FE do
Mogno, Rio
Gregrio
e Rio da
Liberdade
FE Afluente
(em criao)
Diagnstico ambiental
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Diagnstico socioeconmico
100%
100%
100%
100%
100%
100%
25%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
25%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
0%
Decreto de criao
100%
100%
100%
100%
100%
100%
0%
Plano de manejo
100%
0%
50%
5%
100%
100%
0%
Formao do conselho
100%
100%
100%
100%
100%
100%
0%
Sinalizao
45%
20%
0%
0%
30%
50%
0%
Equipamentos
45%
0%
0%
0%
100%
70%
0%
Termo de compromisso
30%
100%
100%
100%
100%
100%
0%
Levantamento fundirio
100%
100%
100%
100%
100%
100%
0%
Instalaes mnimas
100%
0%
0%
0%
100%
100%
0%
Demarcaes estratgicas
70%
0%
0%
0%
20%
10%
0%
50%
0%
0%
0%
70%
70%
0%
Monitoramento da
biodiversidade
20%
0%
0%
0%
70%
20%
0%
100%
0%
100%
0%
100%
100%
0%
Funcionamento do conselho
70%
100%
0%
100%
70%
70%
0%
Proteo e manejo
60%
100%
0%
100%
60%
60%
0%
Monitoramento de indicador
biolgico ou social
20%
0%
0%
0%
70%
30%
0%
Monitoramento de indicador
biolgico ou social
80%
Sinalizao
60%
Proteo e manejo
40%
Equipamentos
20%
0%
Demarcaes estratgicas
Termo de compromisso
Levantamento fundirio
Instalaes mnimas
Base de custos
Por fim, para o clculo dos custos totais de criao,
consolidao e manuteno de UCs estaduais do Acre foi
preciso definir (validar) os custos referentes a cada subprojeto, alm do nvel de salrios. A base de custos do
modelo foi desenvolvida usando valores mdios, embora saibamos que tais valores podem variar consideravelmente quando consideramos todos os aspectos internos
e externos s UCs. A classificao das UCs por categoria,
tipo e grau de consolidao contribuiu para que uma
quantidade maior de aspetos fosse ponderada, permitindo aumento da variabilidade de custos entre diferentes
UCs. O passivo de regularizao fundiria tambm foi
estimado, mas no foi diretamente incorporado modelagem, que no prev esse custo em sua estrutura.
Conforme j mencionado, a base de custos foi estabelecida usando a srie histrica de despesas das UCs
do Programa Arpa, o que permitiu obter uma estimativa inicial do valor de cada subprojeto para diferentes
categorias, tipos e graus de UCs. Esses valores foram
posteriormente revisados e validados por um grupo de
especialistas e gestores, solidificando a base de dados
de custos. Como o Arpa um programa amaznico,
esta mesma base de dados de custos foi usada como
ponto de partida para a validao dos valores junto
SEMA-AC, dada a sobreposio geogrfica.
O processo de validao com a SEMA-AC resultou
na corroborao dos custos da base de dados e na legitimao de que todas as atividades bsicas das UCs
estavam presentes. Tambm se verificou que as categorias de UCs que no eram contempladas na modelagem (pois no so representadas no Programa Arpa)
poderiam ser includas nos custos das categorias de
mesmo grupo (ou seja, APA, FE e ARIE foram incorporadas aos custos das UCs do grupo de uso sustentvel),
uma vez que estvamos tratando das demandas mnimas de conservao. O Anexo 2 mostra os custos de
investimento e custeio usados na modelagem.
Os custos com os salrios dos gestores levaram em
conta o nmero almejado de funcionrios por UC e o
salrio mdio, que, de acordo com a SEMA-AC, seria
Demanda financeira 23
Figura 5: Custos anuais por categoria de
despesa para o cenrio 1
R$ 9,0
R$ 8,0
R$ 7,0
R$ 6,0
Milhes
de R$ 5.960,00 mensais (salrios, encargos e benefcios). A questo de pessoal ser explicitada de forma
paralela aos demais custos, pois essa categoria de despesa depende de uma estratgia especfica de captao, j que se trata de um gasto quase exclusivamente
oramentrio e que depende de autorizao do rgo
de planejamento e oramento, ou seja, est alm da
alada de deciso direta do rgo ambiental.
Resultados
R$ 4,0
R$ 3,0
R$ 2,0
R$ 1,0
R$ 0,0
Cenrio 1
Objetivos estabelecidos
pela SEMA
R$ 64,6 milhes
Cenrio 2
UCs em grau I
R$ 51,3 milhes
Cenrio 3
UCs em grau II
R$ 75,8 milhes
R$ 4,0
Milhes
Total demandado
R$ 5,0
R$ 3,0
R$ 2,0
R$ 1,0
R$ 0,0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Total
Custos correntes
Salrios
Investimentos de criao e consolidao
Descrio
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Total
Custos correntes
Salrios
Investimentos de criao e consolidao
R$ 5,0
R$ 6,0
R$ 5,0
R$ 4,0
R$ 3,0
R$ 2,0
R$ 1,0
R$ 0,0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Total
Custos correntes
Salrios
Investimentos de criao e consolidao
R$ 8,0
R$ 8,0
R$ 6,0
R$ 6,0
R$ 4,0
R$ 4,0
R$ 2,0
R$ 0,0
sem salrios
R$ 10,0
Milhes
Milhes
R$ 10,0
R$ 2,0
R$ 0,0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Cenrio 1
Cenrio 2
Cenrio 3
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Cenrio 1
Cenrio 2
Cenrio 3
100%
R$ 70
80%
R$ 60
Milhes
R$ 50
38%
40%
37%
60%
R$ 40
40%
R$ 30
R$ 20
52%
56%
51%
20%
R$ 10
R$ 0
Cenrio 1
Investimentos
Cenrio 2
Custos correntes
Cenrio 3
Salrios
0%
10%
Cenrio 1
Investimentos
Conforme pode ser observado, no agregado de dez anos, os investimentos so as menores parcelas em relao ao total, representando de 5% a 12%
do agregado, dependendo do cenrio (no cenrio 3 os investimentos so
relativamente maiores, pois h a consolidao de grau II em todas as UCs). Os
maiores custos relativos so os custos correntes, que agregam a manuteno
e a reposio dos investimentos, variando de 51% a 56% do total agregado.
Pode-se tambm observar que os custos com pessoal so parcela significativa
do total, representando entre 37% e 40% dos custos globais. Como o pagamento dos salrios quase exclusivamente oramentrio, o esforo para
alcanar o nvel de pessoal desejado precisa de um convencimento dentro do
governo (ou estratgias de gesto no convencionais, como parcerias com
o setor privado, prefeituras, terceiro setor etc.). Os investimentos e custos
correntes tm maior flexibilidade para serem financiados por outras fontes.
5%
Cenrio 2
Custos correntes
12%
Cenrio 3
Salrios
Demanda financeira 25
Agora o foco de observao ser os custos de longo prazo, ou seja, aqueles que passam a ser constantes (desconsiderando a inflao) quando todos
os investimentos j foram realizados (as despesas de manuteno, de custos
correntes e de pessoal so constantes para o nvel de investimento realizado). A Figura 10 mostra os custos anuais de longo prazo para cada cenrio.
Esses custos variam de R$ 5,4 milhes a R$ 7,8 milhes. Desconsiderando os
salrios, os valores caem para entre R$ 3,2 milhes e R$ 4,8 milhes.
R$ 8
R$ 7
R$ 6,6
R$ 5,4
Milhes
R$ 6
R$ 5
R$ 4,8
R$ 4,0
R$ 4
R$ 3,2
R$ 3
R$ 2
R$ 1
R$ 0
R$ 2,6
R$ 2,2
Cenrio 1
Cenrio 2
R$ 3,0
Cenrio 3
Tabela 7: Distribuio das despesas de longo prazo (ps-consolidao) por categoria de custo
Despesas
Cenrio 2
Cenrio 3
7,3%
8,9%
6,2%
Operao do conselho
8,6%
10,5%
7,2%
12,6%
Proteo
14,1%
16,3%
Monitoramento
2,4%
1,2%
3,2%
8,6%
8,0%
9,0%
3,4%
1,0%
5,0%
1,0%
0,4%
1,5%
Operacionalizao geral
15,4%
13,2%
16,8%
Salrios e benefcios
39,3%
40,5%
38,4%
6.557.499
5.357.743
7.771.494
3.980.625
3.187.744
4.787.745
Regularizao fundiria
Por fim, apesar de no fazer parte da modelagem, foi feito um esforo
para levantamento do passivo de regularizao fundiria. Em todo o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) a regularizao fundiria um importante passivo que pode comprometer o planejamento,
o funcionamento e a gesto das UCs. A soluo dessas pendncias passa,
entre outros fatores, pela alocao de recursos financeiros.
Os custos de regularizao fundiria foram obtidos em conversas com
a SEMA-AC e no esto completos (portanto devem estar subdimensionados). A Tabela 8 mostra esses custos por UC, destacando tambm aquelas
para as quais no h dados. O total de quase R$ 1 milho, valor que
dever crescer conforme novas informaes forem disponibilizadas.
UC
PE Chandless
APA Igarap So Francisco
APA Lago do Amap
700.000
0
280.000
FE do Antimary
0
980.000
A demanda por esse tipo de custo significativa quando vista de forma pontual, mas, dentro dos custos totais dos dez anos de implementao, perdem peso. Caso seus valores cheguem a nmeros potencialmente
elevados, ser preciso uma estratgia de financiamento especfica para
que as outras demandas no sejam prejudicadas.
Demanda financeira 27
Fontes atuais e
lacuna de financiamento
Projetados os custos, parte-se para o lado
da oferta de recursos. As fontes atuais de
financiamento, mostradas na Tabela 9,
foram obtidas com os rgos estaduais
que fazem a gesto das UCs: SEMA-AC e
Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Florestal, da Indstria, do Comrcio e dos
Servios Sustentveis SEDENS, que faz a
gesto das florestas estaduais. Em 2011,
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018 em
diante
184
302
373
373
373
373
373
373
505
340
388
423
452
505
505
505
14
24
13
13
13
13
13
43
47
49
50
52
52
52
52
Compensao ambiental
Arpa
250
220
220
220
220
220
220
220
19
24
14
14
14
14
14
PDSA II SEDENS
9.735
9.735
9.735
9.735
PDSA II SEANP
50
Fundo Amaznia
500
0
1.177
Total
849
1.005
1.567
10.907
10.912
10.912
10.912
325
315
771
10.082
10.034
10.034
10.034
299
Total pessoal
524
690
796
825
878
878
878
878
* Previso da SEMA | ** Previso da SEDENS | *** Previso da SEMA. Para 2014 em diante fez-se uma mdia dos trs anos anteriores | **Previso da SEDENS | No h
ingresso de compensao previsto | A execuo para o binio 2012-2013 foi de R$ 440.000, dividida igualmente nos dois anos. Para a projeo manteve-se a capacidade
de execuo de R$ 220.000 por ano | Para 2014 em diante fez-se uma mdia dos trs anos anteriores | Os recursos do PDSA II, de US$ 17,7 milhes, foram divididos
entre 2014 e 2017 | Projetos pontuais no foram replicadas | Plano de Gesto ARIE Japiim Pentecoste
Pode-se notar que boa parte dos recursos totais aportados destinada
ao pagamento de salrios. Em 2012, quase 70% dos recursos foram para
pagar pessoal. Em 2013, esse nmero foi de 51% e, desconsiderando o
PDSA II, em 2014 e 2015 esse valor vai em mdia para pelo menos 70%
do total. Importante salientar que os salrios no so exclusivos para os
gestores das UCs, pois tambm incluem os profissionais da SEMA e da SEDENS que fazem parte da macrogesto, ou seja, que no so vinculados
diretamente a uma UC. Nesse caso, a situao das UCs ainda mais crtica.
Assim, h uma tendncia de concentrar os recursos disponveis para
manter os funcionrios das unidades, sobrando menos recursos que o
necessrio para o financiamento das atividades do dia e dia e, principalmente, investimentos. No caso das florestas estaduais, a falta de recursos para investimento pode ser revertida, pelo menos parcialmente, por
meio do PDSA II.
Graas oferta de recursos (e sua projeo conservadora) e demanda
financeira estimada, pode-se fazer um estudo da lacuna de financiamento
das UCs para cada cenrio. Uma vez que a estratgia de absoro e captao de recursos para pessoal tem uma lgica prpria e diferenciada daquela de recursos para manuteno e investimento, ser feita uma anlise
separada dessas categorias de despesa.
Os resultados anuais para investimento e manuteno (sem pessoal)
so mostrados na Figura 11, em que as linhas contnuas refletem as demandas de cada cenrio, a linha pontilhada o total de fontes e as barras
representam a lacuna; quando positivas, significam supervit.
Milhes
R$ 6,0
R$ 4,0
R$ 2,0
R$ 0,0
-R$ 2,0
2013
2018
2014
2015
2016
2019
2020
2021
2022
2017
-R$ 4,0
-R$ 6,0
Dficit (cenrio 1)
Dficit (cenrio 2)
Dficit (cenrio 3)
Milhes
R$ 2,0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
R$ 0,0
-R$ 2,0
A lacuna evidente e
-R$ 4,0
chega a mais de R$ 2
-R$ 6,0
-R$ 8,0
Dficit (cenrio 1)
Dficit (cenrio 2)
Dficit (cenrio 3)
Milhes
R$ 2,0
R$ 1,0
R$ 0,0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
-R$ 1,0
-R$ 2,0
-R$ 3,0
Dficit (cenrio 1)
Dficit (cenrio 2)
Dficit (cenrio 3)
Pessoal (cenrio 1)
Pessoal (cenrio 2)
Pessoal (cenrio 3)
Fontes de pessoal
2020
2021
2022
Tabela 10: Demanda, fonte e dficit de investimento e manuteno totais para os dez anos
Cenrio 1
Cenrio 2
Cenrio 3
R$ 40.100.000
R$ 30.840.000
R$ 47.680.000
Demanda de pessoal
R$ 24.470.000
R$ 20.420.000
R$ 28.130.000
R$ 42.460.000
R$ 42.460.000
R$ 42.460.000
R$ 3.520.000
R$ 3.520.000
R$ 3.520.000
R$ 8.650.000
R$ 8.650.000
R$ 8.650.000
R$ 2.350.000
R$ 11.620.000
-R$ 5.220.000
-R$ 36.590.000
-R$ 27.320.000
-R$ 44.160.000
Lacuna de pessoal
-R$ 15.820.000
-R$ 11.780.000
-R$ 19.480.000
-R$ 15.820.000
-R$ 11.780.000
-R$ 24.700.000
-R$ 52.410.000
-R$ 39.100.000
-R$ 63.640.000
Milhes
R$ 20
R$ 0
-R$ 20
Cenrio 1
Lacuna
Fontes Cenrio 1
Demanda
Cenrio 2
Lacuna
Cenrio 2
Demanda
Cenrio 3
Lacuna
Cenrio 3
Demanda
-R$ 40
-R$ 60
-R$ 80
Lacuna de pessoal
Lacuna para investimento
e manuteno sem PDSA II
Lacuna para investimento
e manuteno com PDSA II
Demanda de pessoal
apenas nos custos correntes. Os resultados so mostrados nas tabelas 11 e 12. A lacuna de longo prazo para
custos de manuteno varia de R$ 2,8 milhes (cenrio 2) at R$ 4,4 milhes (cenrio 3). J para os custos
com pessoal, a lacuna varia de R$ 1,3 milho at R$ 2,1
milhes. Ou seja, o dficit total anual de longo prazo
ser muito significativo caso no haja a entrada de recursos incrementais aos atuais.
Demanda de investimentos
e manuteno
Fontes para pessoal
Fontes para investimento
e manuteno do PDSA II
Fontes para investimento
e manuteno sem PDSA II
Por fim, pode-se fazer tambm uma anlise exclusiva dos custos de longo prazo, aqueles que tendem a
ser constantes. Para isso, foram comparadas as demandas e fontes de recursos previstas para 2022, quando
todas as UCs j estariam consolidadas e incorrendo
Cenrio 2
Cenrio 3
Manuteno
R$ 3.980.000
R$ 3.190.000
R$ 4.790.000
Fontes de
manuteno
R$ 299.000
R$ 299.000
R$ 299.000
Lacuna de
manuteno
-R$ 3.681.000
-R$
2.891.000
-R$ 4.491.000
Cenrio 2
Cenrio 3
R$ 2.580.000
R$ 2.170.000
R$ 2.980.000
Fontes de pessoal
R$ 878.000
R$ 878.000
R$ 878.000
Lacuna de pessoal
-R$ 1.702.000
-R$ 1.292.000
-R$ 2.102.000
Pessoal
Fontes potenciais
e projetadas
Fontes potenciais
e projetadas
Existe no Brasil uma diversidade de
instrumentos que podem gerar recursos
para as UCs. Alguns j esto em uso,
mas podem ser incrementados. Outros
possuem potencial para no curto, mdio
ou longo prazo tambm contriburem
no financiamento das unidades. Cada
instrumento aplicvel em determinadas circunstncias, dependendo do
contexto econmico, poltico, legal e
institucional em que se inserem as UCs.
Na busca por recursos preciso considerar que tipos de custos necessitam ser cobertos, uma vez que
as fontes podem ter especificidades de alocao, de
montante de arrecadao e de sazonalidade. Cada
fonte pode cobrir melhor e de forma mais eficiente
um determinado tipo de gasto. Encontrar as melhores
combinaes de fonte/despesa um desafio importante e que permite traar uma estratgia de uso dessas
fontes que maximize os resultados de conservao.
Vale destacar que aconselhvel, na partida, que os
recursos complementares ao oramento pblico sejam
utilizados para investimentos nas unidades, enquanto
este seja usado para cobrir os custos de manuteno e
de pagamento de pessoal.
Na identificao das potenciais fontes de recursos
necessrio o conhecimento do contexto legal, dos atores envolvidos e, em alguns casos, do mercado. Alguns
obstculos, alm da prpria falta de prioridade poltica e oramentria e at de certa forma consequentes
dela, determinam o baixo uso de instrumentos alternativos ao oramento pblico como fonte de recursos
para as UCs. Podemos citar entre eles a centralizao
administrativa de gesto das unidades, a baixa utilizao dos instrumentos legais de gerao de receita e
de parcerias com o setor privado, a carncia de regulamentao dos procedimentos tcnicos, administrativos
e operacionais e a insuficiente capacitao de recursos
humanos. O esforo de identificao e priorizao das
fontes de recursos deve considerar pelo menos trs aspectos: o volume de recursos, a flexibilidade de uso e
a acessibilidade. Por volume entende-se a quantidade
de recursos e a frequncia de ingresso desses. Por flexibilidade entende-se a observao de restries legais,
restries de agenda temtica, se alguma contrapartida obrigatria, e outras condies para o uso dos
recursos. Finalmente, por acessibilidade entende-se o
esforo administrativo e/ou poltico a ser despendido
para o acesso aos recursos de determinada fonte. A
combinao desses fatores deve orientar a tomada de
deciso quanto escolha das melhores opes. As prximas sees vo analisar as opes de financiamento
mapeadas, sejam estas fontes pblicas ou privadas, voluntrias ou compulsrias, nacionais ou internacionais.
Multas
As multas ambientais so arrecadadas pelos governos e provm de danos ambientais, portanto no
razovel a projeo de sustentabilidade do SEANP,
no longo prazo, baseada no ingresso de multas. Essa
uma fonte com alto potencial de arrecadao, mas
com efetividade muito baixa. As multas so aplicadas,
mas sua arrecadao mnima por diversos motivos,
incluindo a pequena equipe do IMAC e todo o moroso
processo judicial.
De acordo com a legislao, as multas por descumprimento da Lei de Crimes Ambientais (n 9.605/1998)
podem variar entre R$ 50 e R$ 50 milhes. As multas
arrecadadas vo para o FMAC, porm so direcionadas para uma conta do Estado (Tesouro) e no so
geridas pelo referido Fundo. A arrecadao de 2011
a 2013 com multas variou entre R$ 47 mil e R$ 90 mil.
Apesar desses valores pouco promissores, preciso
rever a regulamentao da legislao no estado e os
procedimentos afetos gesto das multas para que
essas possam ser efetivamente revertidas em prol da
conservao do meio ambiente. As UCs deveriam ser
Concesso florestal
Promulgada em 2006, a Lei de Concesso de Florestas Pblicas (Lei n 11.284, de 2 de maro de 2006),
decreta que a concesso florestal ser autorizada em
ato do poder concedente e formalizada mediante contrato. A Lei estadual n 1.426, de 2001, define que as
Florestas Pblicas so reas destinadas produo florestal, principalmente de madeira e outros produtos
vegetais, e que a explorao dos recursos poder ser
concedida sob o regime de concesso florestal. Da receita total oriunda do pagamento das concesses, 50%
sero revertidos ao custeio, manuteno, administrao, zoneamento, monitoramento, controle, fiscalizao in situ e superviso do SEANP e de suas unidades,
e 50% sero integralmente utilizados na unidade que
gerou a receita.
No governo do Acre, as reas prioritrias para a
concesso florestal no ano de 2013 foram as florestas
estaduais do Mogno, localizada no municpio de Tarauac, e do Antimary, localizada entre os municpios
de Bujari e Sena Madureira. Estas foram priorizadas
em virtude do potencial dos recursos florestais, alm
de outras condies favorveis. Na Floresta Estadual
Antimary duas modalidades de explorao foram implementadas, mas no podem ser consideradas concesses segundo a legislao atual. A primeira foi um
leilo de 20.000m3 de madeira em 2008, que possibilitou a arrecadao de cerca de R$ 460 mil, dos quais
50% foram destinados ao SEANP e 50% foram aplicados na prpria floresta estadual. A segunda modalidade foi a aplicao de uma Destinao No Onerosa, na
qual as receitas so direcionadas para a comunidade
residente na floresta. Neste caso, no perodo de 2008 a
2013, no total foram gerados cerca de R$ 1.854.712,98
Visitao
Os parques e outras categorias de UCs representam
importantes focos tursticos no Brasil. Porm, o nmero de visitantes na grande maioria das UCs muito
menor do que o potencial existente. Diversos fatores
contribuem para isso, entre eles a falta de estrutura
para receber visitantes, a fraca cultura empreendedora nos rgos ambientais e uma baixa diversificao
de roteiros tursticos (notadamente no Norte do pas).
A visitao nas UCs pode incrementar sua renda por
meio de diversificadas modalidades, como a venda de
ingressos, as taxas para realizao de atividades recreativas, para utilizao de instalaes do parque (camping, estacionamento e abrigos) e para a concesso
de servios. A Lei do SNUC estabelece que os recursos
arrecadados por visitao em UCs de proteo integral
devem ser reinvestidos na UC geradora e em outras
UCs (artigo 35 da Lei do SNUC).
A visitao poderia ser uma fonte importante de
recursos para as UCs, mas seu potencial limitado ao
tamanho e concentrao do mercado. O grosso de visitao em parques limitado a algumas poucas UCs
no amaznicas. Para garantir uma visitao relevante e ao mesmo tempo bem manejada, preciso fazer
investimentos em uso pblico nas UCs, que podem
ser viabilizados por meio de concesses. Alm disso,
seria essencial o desenho e a implementao de uma
Doaes internacionais
A cooperao internacional a interao entre
atores brasileiros e atores externos, incluindo entre
estes as agncias bi ou multilaterais, em projetos ou
programas em que h transferncia de recursos financeiros ou tcnicos para o pas beneficiado. Ainda so
fontes de doaes externas as fundaes privadas, as
empresas, os indivduos e as organizaes no governamentais (ONGs) estrangeiras.
A cooperao internacional inclui doaes e emprstimos, alm de troca de dvida. A modalidade de
emprstimo se restringiu aos anos 1990, pois nos anos
recentes os recursos destinados s reas protegidas so
doaes no reembolsveis.
As doaes internacionais possuem um importante
histrico no financiamento de reas protegidas nos pases da Amrica Latina. Embora a literatura aponte para
um declnio relativo dessas fontes e para um direcionamento para as questes sociais e para os pases mais
pobres, ainda se pode contar com elas para o financia-
Conservation, Food, and Health Foundation, Irwin Andrew Porter Foundation, Toyota Motor Corporation,
Prince Bernhard Nature Fund, Blue Moon Fund, Ernest
Kleinwort Charitable Trust, Margaret A. Cargill Foundation, Oak Foundation, Ocean Foundation, Andrew
W. Mellon Foundation, European Outdoor Conservation Association, Kellog Foundation, Rockefeller Foundation, Alstom Foundation, entre outras.
Apesar da recente fase (ano de 2009) de dificuldade financeira, as grandes ONGs internacionais tm
apoiado esforos de conservao com assistncia tcnica, doaes e, em alguns casos, com legitimidade
para as aes dos projetos de conservao. Entre elas,
podem-se citar: a Conservao Internacional (CI) , o
World Wildlife Fund (WWF), a The Nature Conservancy
(TNC), a International Union for Conservation of Nature (IUCN) e a Wildlife Conservation Society (WCS). A
CI possui o Global Conservation Fund (GCF), que tem
sido uma fonte importante de financiamento na Amrica Latina e frica. A parceria com ONGs pode ir alm
do apoio direto de recursos. A elaborao de projetos,
a captao de recursos, a gesto financeira, a execuo
do projeto e a visibilidade das aes podem ser importantes papis a serem desempenhados pelas ONGs.
As negociaes de doaes costumam ser longas e
dependem da disponibilidade de recursos oramentrios de contrapartida. No caso do Acre, o estado poderia se mobilizar para apresentar aos principais doadores internacionais um projeto estruturado. Esse projeto
poderia cobrir boa parcela dos custos de investimentos
e de manuteno das UCs, sendo que o estado dever oferecer e comprovar contrapartida e capacidade
de execuo (que pode ser feita por parceiros). Com o
baixo financiamento atual e as poucas possibilidades de
impacto financeiro, a cooperao internacional um
dos pilares para a sustentabilidade financeira das UCs
estaduais do Acre. O uso de um mecanismo financeiro
privado poder ser um aspecto positivo nesse esforo
de captao, pois alm de oferecer uma execuo privada (em teoria mais gil e eficiente), demonstra um
maior potencial de longo prazo do projeto e permite a
incorporao de diversas fontes (matching).
Estados como o Acre e o Amap, que possuem
grande parte de seu territrio protegidos por UCs e
outras categorias de reas protegida, deveriam ter
um reconhecimento nacional e internacional pelos
O Programa Arpa
Um exemplo de sucesso de cooperao bi e multilateral o Programa reas Protegidas da Amaznia
(Arpa), maior programa de conservao e uso sustentvel de florestas tropicais do mundo, com o objetivo
de apoiar a proteo de 60 milhes de hectares de florestas na Amaznia, por meio da criao e consolidao de UCs. O programa recebeu aportes considerveis
de recursos externos, mas preciso destacar tambm
a contribuio do Fundo Amaznia e de empresas privadas nacionais. Porm, a nica UC estadual do Acre
financiada pelo programa o Parque Estadual Chandless. Assim, seu impacto ser importante nessa UC e
no em nvel sistmico.
preciso destacar que, como j descrito, os recursos
do Arpa devero ser substitudos por outras fontes de
financiamento, uma vez que a nova estratgia financeira do programa a transio gradual e de longo
prazo das fontes externas para outras fontes de recursos, notadamente o oramento pblico. No cumprir
essa meta de incremento financeiro pode resultar na
perda do apoio pelo programa.
Fundo Amaznia
O Fundo Amaznia tem por finalidade captar doaes para investimentos no reembolsveis em aes
de preveno, monitoramento e combate ao desmatamento e de promoo da conservao e do uso sustentvel do Bioma Amaznia. Entre suas reas de atuao,
est a gesto de florestas pblicas e reas protegidas. Ou seja, as UCs esto entre as beneficiadas e
alguns projetos aprovados, como o Arpa, mostram
que h viabilidade para esse tipo de financiamento.
O prprio governo do Acre j possui trs projetos contratados (somando pouco menos de R$ 90 milhes solicitados), alm de quatro projetos contratados por intermdio do terceiro setor, que pode ser um caminho
alternativo para acesso a tais recursos.
At maio de 2014 o total de doaes que o Fundo
recebeu foi de R$ 1,7 bilho (R$ 1,65 bilho do governo da Noruega e o restante do KfW e da Petrobras),
mostrando que essa uma fonte importante de fi-
Compensao ambiental
A compensao prevista no artigo 36 da Lei do
SNUC estabelece que os empreendimentos considerados de significativo impacto ambiental devem apoiar a
implementao e a manuteno de UCs. Atualmente,
Um levantamento das principais obras de infraestrutura previstas para o Acre aponta, de acordo com
o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), para
valores de R$ 937 milhes para rodovias. A compensao gerada por essa obra, usando-se o teto de 0,5%,
seria de R$ 4,7 milhes. Ainda existem outros investimentos regionais, como as linhas de transmisso, que
poderiam render mais R$ 3,1 milhes para o Acre e
demais estados afetados. Esses valores esto muito distantes daqueles previstos para os estados do Sudeste
ou do Par e Rondnia, onde empreendimentos de
minerao e hidreltricas tornam o potencial do instrumento substancialmente maior. Alm das estradas
e das linhas de transmisso, existe a prospeco de
perfurao para explorao de petrleo (na regio do
Vale do Juru) e a potencial construo de uma ferrovia transcontinental.
Dados recentes (de dezembro de 2014) da destinao da compensao federal apontam um acmulo de
quase R$ 1 bilho. Desse total, 16,8% sero direcionados para as UCs estaduais nacionais. Como esperado,
as compensaes federais no Acre so pequena parcela do global, representando apenas 1,5% do valor acumulado (ou R$ 14,6 milhes). Porm, esse valor ser
integralmente destinado para as UCs federais.
De qualquer forma, importante que o Acre se
esforce no sentido de estabelecer sua base jurdica
O TAC define obrigaes de fazer, ou seja, obrigaes privadas quando o causador do dano um agente
privado. Assim, podem ser geridos por privados, como
o mecanismo financeiro que est sendo desenvolvido
para as UCs sob a gesto da CR7. Vale ressaltar que
determinados TACs podem gerar recursos para UCs,
se assim foi acordado. Muitas vezes os TACs geram
montantes de recursos muito volumosos. preciso um
mapeamento junto aos ministrios pblicos federal e
estadual para saber de TACs pendentes e da possibilidade de beneficiamento das UCs em TACs futuros.
Vale destacar que os TACs so oriundos de impactos negativos e por isso o ideal , obviamente, no direcionar nenhuma estratgia de financiamento atrelada a essa ferramenta. Mas, caso o dano ocorra,
melhor ter uma compensao por ele (com o cuidado
de o TAC no se transformar num direito de poluir).
Converso de multas
Outra possibilidade, de mbito nacional, foi criada
no novo Cdigo Florestal (Lei 12.651, de 2012). Em seu
pargrafo 5 do artigo 59, definiu-se que a partir da
assinatura do termo de compromisso as multas preexistentes sero consideradas convertidas em servios
de preservao, melhoria e recuperao da qualidade
do meio ambiente, regularizando o uso de reas rurais consolidadas conforme definido no Programa de
Regularizao Ambiental (PRA). Na sua regulamentao, Decreto 7.830, de 2012, definiu-se que, a partir
da assinatura do termo de compromisso, sero suspensas as sanes decorrentes das infraes e cumpridas
as obrigaes estabelecidas no PRA ou no termo de
compromisso para a regularizao ambiental. Assim, a
converso de multas deve estar associada ao PRA, que,
por sua vez, a regularizao das UCs de conservao.
Pode-se sim ter um instrumento de direcionamento de
recursos (multas) para as UCs.
ser vista como opo secundria, embora no se devam perder oportunidades que surgirem. Uma estratgia de captao de recursos consistente pelo estado
uma etapa a ser vencida, e preciso que sejam estabelecidas as contrapartidas a serem oferecidas ao setor
privado interessado.
Iniciativas incipientes
Existem, na literatura internacional e, em algum
nvel, em discusso nos grupos especializados no Brasil, outras iniciativas de fontes de recursos que esto
em fase embrionria de desenvolvimento ou mesmo
que no passam de ideias para o futuro. Dentre elas
podemos citar:
Estratgia de
financiamento
Cenrio 1
Cenrio 2
Cenrio 3
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
R$ 0
2014
R$ 2
2013
Definidos os custos e as
fontes atuais e potenciais
de financiamento das
UCs estaduais acrianas,
foi possvel propor
uma estratgia para
o financiamento de
longo prazo dessas reas
protegidas. Para tanto,
o primeiro passo foi
pensar num horizonte
de financiamento
ampliado, permitindo
um planejamento de
longo prazo e exigindo
um esforo mais gradual
e realista de mudana no
financiamento das UCs.
Milhes
Estratgia de
financiamento
Estratgia de financiamento 53
Figura 16: Demanda suavizada para pessoal
R$ 9
R$ 8
R$ 7
Milhes
R$ 6
R$ 5
R$ 4
R$ 3
R$ 2
Cenrio 1
Cenrio 2
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
R$ 0
2013
R$ 1
Cenrio 3
Cenrio 2
Cenrio 3
R$ 25.900.000
R$ 22.400.000
R$ 29.300.000
R$ 1.290.000
R$ 1.120.000
R$ 1.470.000
R$ 790.000
R$ 790.000
R$ 790.000
R$ 2.570.000
R$ 2.160.000
R$ 2.980.000
Para cobrir as despesas com investimento e manuteno, foi proposta uma composio de diferentes
fontes de recursos. Essa orientao pela diversificao
das fontes se justifica por: (i) gerar o maior volume de
recursos possvel; (ii) atender maior nmero de UCs;
(iii) diminuir as chances de certas atividades ficarem
desprovidas de recursos devido s restries de uso
de determinadas fontes; e (iv) diminuir os eventuais
problemas de sazonalidade e de oscilaes de gerao
de recursos de certas fontes, assim como possveis inflexibilidades das fontes que as tornam inviveis (ou
minimizadas) para certas demandas.
As fontes priorizadas conformam uma estratgia
que integra fontes pblicas e privadas, que seriam geridas por estratgias de gesto financeira coexistentes
e consideram algumas projees e premissas, conforme descrito abaixo:
Oramento pblico > At 2015 segue a previso atual do oramento (R$ 50.883 em 2013,
R$ 63.620 em 2014 e R$ 65.420 em 2015); depois, em 2016, aumenta 25% e vai aumentando 7,5% ao ano. Depois de dez anos, em 2026,
aumenta mais 25% e segue aumentando 7,5%
ao ano, at chegar ao valor de R$ 302.454 em
2032 (o incremento proposto nominal, ou
seja, desconsidera o efeito inflacionrio). Esse
crescimento proposto conservador, at porque um oramento de pouco mais de R$ 300
mil anuais para cobrir custos correntes (excluindo salrios) e investimentos muito pouco
para um estado com a vocao de conservao
do Acre. Porm, as entrevistas realizadas com
os atores envolvidos na gesto das UCs no revelaram um ambiente mais promissor. A gesto desses recursos da SEMA-AC e da SEDENS.
Arpa > Comea com a atual capacidade de execuo (R$ 220 mil por ano) e a partir do sexto ano vai caindo 5% ao ano, conforme nova
estratgia do Arpa para a Vida (que prev a
substituio dos recursos dos doadores pelo oramento pblico). Em 2032, chega a R$ 102 mil.
A gesto desses recursos feita pela governana estabelecida para o programa em questo
e sua execuo realizada por um mecanismo
financeiro privado (Funbio).
Concesso florestal > Comea com R$ 1 milho
a partir de 2016 e depois vai para R$ 1,75 milho
em 2024. Esses valores so projees conservadoras com base na previso atual da SEDENS
de obter R$ 3,5 milhes ao ano com concesses
florestais. A gesto desses recursos pblica.
Compensao > Apesar da baixa perspectiva,
adotou-se uma previso de que, a partir de
2018, seria gerado R$ 1 milho a cada cinco
anos, considerando um ciclo futuro de investimentos e a articulao da SEMA-AC para criar
o arcabouo jurdico e institucional necessrio
para usufruir dessa ferramenta. O entendimento mais prevalecente de que esses recursos
so privados, porm possuem governana pblica. Recomenda-se que sua execuo seja
feita, por diversas razes, por um mecanismo
financeiro privado.
PDSA II > Conforme previsto no programa, foram destinadas quatro parcelas, entre 2014 e
2017, de R$ 9.735.000, para as florestas estaduais. Mas, na estratgia proposta, os recursos
anuais do PDSA II sobressalentes demanda
no foram redistribudos ao longo do tempo.
Ou seja, o supervit causado por esses recursos
entre os anos 2014 e 2017 no foi usado para
sanar a lacuna dos outros anos. Isso se justifica porque os recursos do PDSA II sero usados
para demandas que vo alm das demandas
bsicas (aquelas previstas no estudo de demanda financeira das UCs) e, ao mesmo tempo,
deixam lacunas em atividades bsicas, como
monitoramento e fiscalizao.
Fundo rotativo > Os fundos rotativos so mecanismo financeiros que utilizam a integralidade de seus valores patrimoniais diretamente no
apoio a projetos, porm possuem uma estratgia
de financiamento de mdio a longo prazo, sendo recompostos sequencialmente pelo aporte de
novos recursos. A previso de desembolso inicial
para esse fundo seria de R$ 250 mil ao ano, e a
cada cinco anos aumentaria mais R$ 250, atingindo R$ 1 milho anuais a partir de 2028. Pode-se
notar que, mais uma vez, foi feita uma projeo
conservadora, pois h potencial para incrementar a dotao anual desse fundo. As fontes para
alimentar esse mecanismo seriam:
Estratgia de financiamento 55
Multas ambientais;
Iniciativas incipientes.
Fundo extinguvel > Os fundos extinguveis utilizam a integralidade de seus valores patrimoniais diretamente no apoio a projetos.
Toda a execuo financeira se d a fundo perdido e, medida que
se exaurem, a operao do fundo extinta. Esse fundo foi pensado para cobrir a lacuna de recursos de cada ano; assim, quanto
maior for a entrada de recursos pelas demais fontes, menor ser a
necessidade de captao desse mecanismo (ou mais longo ser o
prazo de uso dos recursos j captados). As fontes para alimentar
esse fundo seriam por captao nacional ou internacional:
Fundo Amaznia;
Cooperao internacional
Bi e multilateral
Fundaes privadas
ONGs;
Com esse cenrio de financiamento, o resultado do ambiente financeiro mostrado nas figuras 17 a 19. Pode-se ver claramente que o fundo
extinguvel mais demandado no cenrio 3, ao passo que no cenrio 2 ele
menos demandado.
R$ 5
R$ 4
R$ 3
R$ 2
PDSA
Concesso florestal
Fundo Extinguvel
Arpa
Fundo Rotativo
Oramento pblico
Compensao
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
R$ 0
2014
R$ 1
2013
Milhes
R$ 6
Milhes
R$ 6
R$ 5
R$ 4
R$ 3
R$ 2
PDSA
Concesso florestal
Fundo Extinguvel
Arpa
Fundo Rotativo
Oramento pblico
Compensao
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
R$ 0
2013
R$ 1
Milhes
R$ 6
R$ 5
R$ 4
R$ 3
R$ 2
R$ 1
PDSA
Concesso florestal
Fundo Extinguvel
Arpa
Fundo Rotativo
Oramento pblico
Compensao
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
R$ 0
A Tabela 14 mostra o valor de cada fonte de financiamento em cada cenrio. O fundo rotativo ter uma contribuio total em 20 anos de R$ 12,5 milhes, enquanto a concesso florestal ter um importante papel, com R$ 23,75
milhes. O fundo extinguvel varia de mais de R$ 44,8 milhes no cenrio
3 e R$ 15,69 milhes no cenrio 2. Dessa forma, dependendo da captao
conquistada, pode-se escolher a execuo de um ou outro cenrio.
Estratgia de financiamento 57
Tabela 14: Despesas e fontes totais com investimento e manuteno em 20 anos por cenrio
Valores
% do total
Cenrio 1
Cenrio 2
Cenrio 3
Cenrio 1
Cenrio 2
Cenrio 3
Despesas totais
R$ 79.900.000
R$ 62.700.000
R$ 95.600.000
100%
100%
100%
Oramento pblico
R$ 3.100.000
R$ 3.100.000
R$ 3.100.000
3,8%
4,9%
3,2%
Arpa
R$ 3.300.000
R$ 3.300.000
R$ 3.300.000
4,2%
5,3%
3,5%
Concesso florestal
R$ 23.750.000
R$ 23.750.000
R$ 23.750.000
29,7%
37,9%
24,9%
Compensao
R$ 4.000.000
R$ 4.000.000
R$ 4.000.000
5,0%
6,4%
4,2%
PDSA II
R$ 2.777.193
R$ 932.854
R$ 4.269.193
3,5%
1,5%
4,5%
Fundo rotativo
R$ 12.500.000
R$ 12.500.000
R$ 12.500.000
11,1%
14,2%
9,3%
Fundo extinguvel
R$ 31.000.000
R$ 15.600.000
R$ 44.800.000
42,6%
29,9%
50,5%
Concluses e
recomendaes
Concluses e recomendaes
importante destacar que a histria de UCs estaduais
no Acre tem menos de 20 anos, sendo que a maioria
das unidades tem pouco mais de uma dcada de criao. uma histria recente de gesto, que ainda est
amadurecendo. O Departamento de reas Protegidas
e Biodiversidade, por exemplo, s surgiu em 2007.
Ainda h muito que amadurecer e a SEMA-AC parece
estar buscando os meios para tanto.
Alguns pontos permanecem frgeis, como o baixo oramento e a dependncia de recursos externos, a estrutura interna debilitada (em termos
de equipamentos e nmero de pessoal), o passivo fundirio, a distncia
do gestor de sua UC e a falta de regulamentao do SEANP (embora o
arcabouo legal existente j seja um avano). Alm disso, no se pode
dizer que o SEANP conseguiu estabelecer uma gesto em sistema do seu
conjunto de UCs. Mas o prprio reconhecimento desses desafios e a ambio por um cenrio mais promissor j so indicativos de que algo positivo
pode vir em um futuro prximo.
Dado esse contexto, ainda existe um grande desafio pela frente. A
demanda das UCs por recursos para a consolidao, manuteno e pessoal, mesmo considerando cenrios bsicos de gesto, muito superior aos
recursos atualmente disponibilizados. Alm disso, boa parte dos recursos
disponibilizados destinada ao pagamento de salrios, sobrando pouco
para as atividades do dia e dia e, principalmente, para investimentos. No
caso das florestas estaduais, a falta de recursos para investimentos pode
ser revertida, pelo menos parcialmente, por meio do PDSA II.
Para alterar esse quadro de dficit financeiro, possvel ampliar algumas fontes de recursos, alm de acessar novas fontes. Este documento listou uma srie de possibilidades, algumas mais promissoras que outras. O
oramento pblico uma fonte importante e um aumento de R$ 3 milhes
anuais para as UCs poderia cobrir integralmente os gastos com pessoal
no cenrio de maior demanda financeira e afetaria muito pouco o oramento geral do estado (impacto de 0,06%). Alm disso, h espao para
ampliao dos gastos nas UCs, uma vez que se tem gasto menos do que
a metade do que est sendo disponibilizado para a Gesto Ambiental.
A sociedade deve reconhecer o valor das UCs e lutar para que recebam
do governo os recursos e a ateno necessrios para que o SEANP possa
alcanar plenamente seus objetivos.
Concluses e recomendaes 61
Concluses e recomendaes 63
imperativo permitir e incentivar as inovaes e o empreendedorismo. preciso investimentos de recursos (financeiros e humanos) e tempo
para transformar as possibilidades em fontes alocadas e incrementadas.
Tambm primordial que seja desenvolvido um marco normativo robusto
e abrangente que viabilize o uso de instrumentos de gerao e destinao
de recursos para as unidades.
Deve-se destacar que outros fatores, alm da falta de recursos, tambm afetam a efetividade de uma rea protegida, inclusive a capacidade
de gerar e gerir recursos financeiros. Problemas institucionais podem impedir que os recursos alocados sejam gastos ou que sejam gastos da forma
mais eficiente. A m gesto dos recursos disponibilizados (no alocados
em despesas prioritrias), a imprevisibilidade de recursos disponveis e a
falta de capacidade gerencial do gestor das UCs so alguns exemplos de
fatores que tambm afetam a efetividade de uma UC. A falta de metas
sistemticas que poderiam dar aos escassos recursos uma prioridade de
uso tambm impede uma evoluo da efetividade do conjunto de UCs. A
SEMA-AC precisa fazer uma reflexo sobre essas questes, identificando
onde esto seus pontos fortes e fracos (no foi objetivo desse estudo fazer
o diagnstico institucional e gerencial da SEMA-AC).
Diante da lacuna financeira e do contexto de financiamento, foi proposta uma estratgia de alocao de fontes de recursos para suprir as
demandas existentes. Nessa estratgia financeira, foi considerada uma
composio diversificada de fontes e de mecanismo de gesto destas
(fundos). Agora cabe SEMA-AC incorporar, rever e efetivar a estratgia financeira, articulando-se internamente com o governo e buscando
apoio na sociedade civil, por intermdio de seus parceiros tradicionais
ou da formalizao de novas alianas estratgicas. importante atentar
s oportunidades que surgirem, pois o cenrio de financiamento dinmico. Criar um grupo de trabalho dedicado sustentabilidade do SEANP
pode ser fundamental para se alcanar os objetivos de financiamento.
Esse grupo pode ser liderado pela SEMA-AC ou por algum parceiro e
deve contar com o maior nmero possvel de instituies que realmente
podem contribuir. Um dilogo com outros estados, amaznicos ou no,
tambm permitir uma troca de experincias que poder ser benfica
a todos os envolvidos. Por fim, vale ressaltar o esforo que a equipe da
SEMA-AC vem fazendo para avanar na gesto de qualidade de suas
UCs. E talvez seja justamente esse empenho que possa mudar o rumo do
ambiente financeiro do SEANP.
Bibliografia
ARAJO, M. A. R. Unidades de Conservao no Brasil: da repblica gesto de classe mundial. Belo Horizonte: SEGRAC, 2007.
ARAJO, M. A. R.; PINTO-COELHO, R. M. Utilizando o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica para explicar por que as unidades de conservao
so precariamente geridas no Brasil. In: Arajo, M. A. R. Unidades de
Conservao no Brasil: da repblica gesto de classe mundial. Belo
Horizonte: SEGRAC, 2007.
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Unidades de Conservao: atualidades e tendncias. Curitiba: Fundao O Boticrio de Proteo Natureza, 2007.
EMERTON, L.; BISHOP, J; THOMAS, L. Sustainable Financing of Protected
Areas: A global review of challenges and options. UK: IUCN, Gland,
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FIGUEIREDO, G.J.P.; LEUZINGER, M.D. Desapropriaes ambientais. In:
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GELUDA, L. et al. Quanto custa o Programa reas Protegidas da Amaznia? Uma modelagem financeira para as Unidades de Conservao do
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PRATES, Ana Paula (Org.). A diversidade cabe na unidade? reas Protegidas no Brasil. Braslia: Mil Folhas, 2014.
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Fundao O Boticrio de Proteo Natureza, 2009.
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Bibliografia 67
Anexos
Anexo 1: Definio do Tipo de UC
Para a modelagem financeira, as UCs so classificadas, entre outros
aspectos, em relao ao seu tipo, que uma combinao entre o tamanho
e a rea das UCs, conforme mostra a tabela abaixo.
Tipo da UC >
rea (hectares)
Logstica de acesso
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Tipo 5
>1.000.000
Entre 200.000 e
1.000.000
Entre 200.000 e
1.000.000
<200.000
<200.000
Muito difcil ou
Difcil
Muito difcil
Difcil
Muito difcil
Difcil
Grupo
Categoria
Tipo de UC
Diagnstico
ambiental
Diagnstico
socioeconmico
Diagnstico da
situao fundiria
Mobilizao e
consulta pblica
Criao
US
1, 2, 3, 4 e 5
R$ 36.000
R$ 60.000
R$ 24.000
R$ 185.000
Criao
PI
PE
1, 2, 3, 4 e 5
R$ 18.000
R$ 30.000
R$ 12.000
R$ 92.500
Grupo
Categoria
Tipo de UC
Plano de manejo
Grau I
US
1, 2 e 3
R$ 270.000
Grau I
US
4e5
R$ 225.000
Grau I
PI
PE
1e2
R$ 640.000
Grau I
PI
PE
R$ 480.000
Grau I
PI
PE
4e5
R$ 320.000
Grau II
US
1, 2 e 3
R$ 360.000
Grau II
US
4e5
R$ 270.000
Grau II
PI
PE
1e2
R$ 640.000
Grau II
PI
PE
R$ 480.000
Grau II
PI
PE
4e5
R$ 320.000
Anexos 69
Categoria
Tipo de UC
Grau I e II
Tipo de apoio
US
1e2
Formao do conselho
R$ 200.000
Grau I e II
US
R$ 180.000
Grau I e II
US
4e5
R$ 130.000
Grau I e II
PI
PE
1e2
R$ 180.000
Grau I e II
PI
PE
R$ 150.000
Grau I e II
PI
PE
4e5
R$ 125.000
Grupo
Categoria
Tipo de UC
Equipamentos
Sinalizao
Grau I
PI, US
R$ 230.500
R$ 50.000
Grau I
PI, US
R$ 217.200
R$ 50.000
Grau I
PI, US
R$ 223.800
R$ 30.000
Grau I
PI, US
R$ 217.200
R$ 20.000
Grau I
PI, US
R$ 171.000
R$ 20.000
Grau II
PI, US
R$ 637.700
R$ 80.000
Grau II
PI, US
R$ 464.000
R$ 80.000
Grau II
PI, US
R$ 470.600
R$ 50.000
Grau II
PI, US
R$ 464.000,
R$ 50.000
Grau II
PI, US
R$ 406.700
R$ 50.000
Grupo
Categoria
Tipo de UC
Levantamento
fundirio
Termo de
compromisso
Inventrio de
recursos naturais
Grau II
PI, US
R$ 200.000
R$ 320.000
R$ 200.000
Grau II
PI, US
R$ 150.000
R$ 160.000
R$ 150.000
Grau II
PI, US
R$ 125.000
R$ 80.000
R$ 100.000
Grau II
PI, US
R$ 125.000
R$ 48.000
R$ 100.000
Grau II
PI, US
R$ 100.000
R$ 48.000
R$ 75.000
Grupo
Categoria
Tipo de UC
Instalaes
mnimas
Demarcao
estratgica
Monitoramento da
biodiversidade
Grau II
PI, US
R$ 664.000
R$ 255.000
R$ 120.000
Grau II
PI, US
R$ 530.000
R$ 255.740
R$ 100.000
Grau II
PI, US
R$ 530.000
R$ 193.490
R$ 90.000
Grau II
PI, US
R$ 530.000
R$ 156.520
R$ 90.000
Grau II
PI, US
R$ 530.000
R$ 134.160
R$ 80.000
Grupo
Categoria
Tipo de UC
Funcionamento do conselho
Grau I e II
PI e US
1e2
R$ 60.000
R$ 68.000
Grau I e II
PI e US
R$ 36.000
R$ 51.000
Grau I e II
PI e US
4e5
R$ 36.000
R$ 42.500
Grupo
Categoria
Tipo de UC
Proteo
Grau I
PI
PE
R$ 191.400
Grau I
PI
PE
R$ 144.700
Grau I
PI
PE
3e4
R$ 116.600
Grau I
PI
PE
R$ 97.900
Grau I
US
R$ 97.200
Grau I
US
R$ 87.800
Grau I
US
3e4
R$ 74.100
Grau I
US
R$ 55.400
Grau II
PI
PE
R$ 248.900
Grau II
PI
PE
R$ 188.100
Grau II
PI
PE
3e4
R$ 151.600
Grau II
PI
PE
R$ 127.300
Grau II
US
R$ 126.300
Grau II
US
R$ 114.200
Grau II
US
3e4
R$ 96.400
Grau II
US
R$ 72.100
Grupo
Categoria
Tipo de UC
Operacionalizao geral
Manuteno de equipamentos
Grau I
PI e US
R$ 57.600
R$ 41.900
Grau I
PI e US
2e4
R$ 57.600
R$ 39.500
Grau I
PI e US
R$ 57.600
R$ 40.700
Grau I
PI e US
R$ 57.600
R$ 31.100
Grau II
PI e US
R$ 153.400
R$ 116.000
Grau II
PI e US
2e4
R$ 153.400
R$ 84.400
Grau II
PI e US
R$ 153.400
R$ 85.600
Grau II
PI e US
R$ 153.400
R$ 73.900
Anexos 71
Grupo
Categoria
Tipo de UC
Manuteno de
instalaes
Manuteno da
sinalizao e
demarcao
Monitoramento de
indicador biolgico
ou social
Grau II
PI e US
R$ 66.400
R$ 25.000
R$ 60.000
Grau II
PI e US
R$ 53.000
R$ 22.570
R$ 60.000
Grau II
PI e US
R$ 53.000
R$ 19.350
R$ 30.000
Grau II
PI e US
R$ 53.000
R$ 15.650
R$ 30.000
Grau II
PI e US
R$ 53.000
R$ 13.420
R$ 30.000