Las Capacidades y La Autonomía Del Estado en Brasil y La Argentina. Un Enfoque Neoinstitucionalista

Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Las capacidades y la autonoma del Estado en Brasil y la Argentina. un enfoque

neoinstitucionalista
Author(s): Kathryn Sikkink and Leandro Wolfson
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 32, No. 128 (Jan. - Mar., 1993), pp. 543-574
Published by: {ides}
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DesarrolloEcon6mico,vol. 32, NW128 (enero-marzo1993)
LAS CAPACIDADESY LAAUTONOMIADEL ESTADO

EN BRASILY LAARGENTINA.
UN ENFOQUENEOINSTITUCIONALISTA
KATHRYN
SIKKINK*
I. Introducci6n
Si bien los estudiososde la politicalatinoamericana
comenzarona referirseal
de
instituciones
del
Estado
mucho
antes
de
estuviera
en boga el "nuevo
la
papel
que
radicaen que permitesuperarlas
institucionalismo"
', el valordel enfoqueinstitucional
abstractasacercade laautonomia
estataly centrarlaatenci6n
concepcionestotalmente
en los atributosmas concretosde las estructuras,instituciones
y procedimientosdel
Estadoque gravitanen las politicasresultantes2. En este articulocompararemosel
Estadoen Brasily la Argentinateniendoen cuenta principalmente
los efectos que
sobre las politicaspuiblicasde los gobiernosde
ejerci6 su estructurainstitucional
JuscelinoKubitscheken Brasil(1956-1961)y de ArturoFrondizi
en la Argentina(1958los ejemplosmAspurosde la ideologia
1962). Estos dos presidentesrepresentaron
desarrollista
en AmericaLatina3; al mismotiempo,sin embargo,pocos programasde
sufrieron
undestinopoliticotandiferentecomoel de ellos.Kubitschek,
unode
gobierno
* Departamentode CienciaPolitica,Universidadde Minnesota.[ P9 1414SocialSciences / 267 19thAvenue
South/ Minneapolis/ MN55455/ 612-624-7513.]
1 Paraesta investigaci6nse cont6 con un subsidiode la Comisi6nConjuntaparaAmericaLatinadel Social
Science ResearchCouncily el AmericanCouncilof LearnedSocieties (con fondos provenientesde la Fundaci6n
Ford,la Fundaci6nHewlett,el FondoNacionalparalas Humanidadesy la Fundaci6nAndrewE. Mellon).Laautora
desea agradecer los comentariosy sugerencias de Douglas Chalmers,MargaretKeck, LilianaDe Riz, Catalina
Smulovitz,AlfredStepan y JuanCarlosTorre.
2 Se encontrarcunpanoramageneraldel enfoqueinstitucional
en James G. MARCH
y JohanP. OLSEN:"The
New Institutionalism:
FactorsinPoliticalLife",AmericanPoliticalScience Review,vol.78, setiembrede
Organizational
"Conclusion:An Institutional
1984, y G. John IKENBERRY:
Approachto AmericanForeignEconomic Policy",
International
vol. 42, 1988.
Organization,
3 Se hallaraunaextensa comparaci6nde las ideas y politicasde Kubitscheky Frondizien KathrynSIKKINK:
Ideas and Institutions:
in Braziland Argentina,Ithaca,CornellUniversityPress, 1991. Debates
Developmentalism
bsicos sobre el desarrollismoson los de FernandoHenriqueCARDOSOy Enzo FALETTO:
Dependency and
ofCalifornia
"Eldesarrollismo
Press, 1979,y MarceloCAVAROZZI:
DevelopmentinLatinAmerica,Berkeley,University
y las relacionesentredemocraciay capitalismodependienteen Dependenciay desarrolloen Am6ricaLatina",Latin
AmericanResearch Review,vol. 17, No 2, 1982, pbgs. 152-165,que constituyeuna reflexi6nsobre el andlisisde
Cardosoy Falettoy una ampliaci6ndel mismo.
544
KATHRYNSIKKINK
los pocos presidentesbrasilerosque Ilegarona completarsu mandato,logr6unamplio

apoyo de las elites de su pals con su ambiciosoPlande Metas,y pudo Ilevara la
fue depuestoporun
prActicala mayorpartede sus politicas;porel contrario,
Frondizi
golpe militartrashabersegranjeadola antipatiade quieneslo siguieronen un primer
su programade desarrollo.La explicaci6nde las
momentoy de haberinterrumpido
diferenciasen la ejecuci6nde las respectivaspoliticasecon6micasresideen parteen
las caracterlsticasinternasdel Estadoen unoy otropals.
Los escasos estudios comparativosexistentessobre el Estadoargentinoy el
es mAspoderoso.Guillermo
O'Donnell
suelencoincidiren que este C1ltimo
ha
brasilerno las relacionesentre
caracterizado
el Estadoy la sociedaden laArgentinadiciendoque
el aparatoestatalha bailadoal comphsde las fuerzasde lasociedad,mAscomocampo
de batallaque como instanciade formulaci6n
de interesesmAsgenerales,en tantoque
en el Brasilha sido tanpoderosoy decisivoque Ileg6a monopolizar
la vidapoliticadel
pals4. PeroaunqueO'Donnell
sernalaalgunoscontrastesinteresantesentrelas relaciones Estado-sociedaden ambospaises, no aclaralos rasgos precisosde ese poderio
estatalen unaformaque permitaIlevara cabo unandlisismAscuidadoso.
Ensu mayorparte,la bibliografia
sobreel Estadogiraen tornode su poderioo de
su autonomia,concebidos en funci6nde una relaciOnreciprocaentre el poder del
Estadoy el de la sociedadcivil5, segun la cual el Estadoes fuerteo aut6nomoen la
medidaen que puede formular
y perseguirmetas que no constituyenmeramenteel
reflejode las exigenciaso interesesde los gruposy clases socialesdominantes.Peroni
el conceptode poderiodel Estadoniel de su autonomia
se centranen los aspectos mAs
conlo cualnolograncaptarlas diferencias
concretosde sus estructuras
o instituciones,
importantesque presentanen su propianaturaleza
el Estadobrasileroy el argentino.
Dichasdiferenciasse refieren,mAsque al poderioo a la autonomiadel Estado,a su
delaparatoestatalparainstrumentar
capacidad,entendidacomolaeficaciaadministrativa
sus objetivosoficiales.Estacapacidaddel Estadoes relacional
tambienen unsegundo
sentido:en el de las tareasque se le fijano que6ste se imponea si mismo.Lacapacidad
del Estadono puede medirse,pues, en t6rminosabsolutos,sinosegun la adecuaciOno
inadecuaci6nde esa capacidadrespectode las funcionesque debe cumplir.
A finde comprenderlas diferenciasentreel Estadobrasilerno
y el argentino,hay
que dejaratrAslas vagas nocionesde poderioo de autonomiadel Estado.Elenfoque
institucional
ponede relieveel papelde losfuncionarios
y de lasestructuras
organizativas
en la determinacibn
de los desenlaces politicos6. Unavez establecidas,las instituciones estatalestiendena perdurar,
va mAsaliAde las particulares
y porende su influencia
coalicionesy condicionesque Ilevarona su surgimiento.Como este enfoque tiene
fundamentoshist6ricos,en cualquierexplicaci6nde corteinstitucionalista
lasecuenciay
las fases hist6ricasson decisivas7.Eneste articuloexaminaremos
laevolucionhist6rica
4 Guillermo O'DONNELL:"LYa mi qud me importa?Notas sobre sociabilidad y politica en Argentina y Brasil"
Estudios CEDES, No 10, noviembre de 1984, pags. 20, 33.
s Alfred STEPAN: State Power in the Southern Cone of LatinAmerica", en Peter EVANS, Dietrich RUESCHEMEYERy Theda SKOCPOL (eds): Bringing the State Back In, Nueva York,Cambridge University Press, 1985,
pIg
318) nos recuerda que el poderto de los estados en relaci6n con las sociedades respectivas no es necesariamente
un juego de suma cero, y que es dable concebir cambios que provoquen un aumento de la fuerza de ambos.
6 Ver, por ejemplo, Peter HALL:Governing the Economy, Nueva York, Oxford University Press, 1986
' IKENBERRY,op. cit, pags. 224-25.
Y POLITICA
NUEVOINSTITUCIONALISMO
DESARROLLISTA
545
de ciertascaracteristicas
del Estadoen Brasily la Argentina,
propiasde las estructuras
a la adopci6ne instrumentaci6n
de las politicas
y el modoen que ellas contribuyeron
o las obstaculizaron.
desarrollistas
Ladiferenciaentrela capacidaddel Estadoen Brasily la Argentinano se vincula
en t6rminosabsolutosni con el nOmerode funciones
con su tamarno
primordialmente
que cumpleen ambos palses. Si bien la ampliaci6nde las funcionesdel Estadoen
materiade regulaci6ny conducci6nde la economlapuede ser un indicadorde una
autonomlaestatalcreciente,si no se da juntocon la correspondiente
ampliaci6nde la
capacidaddel EstadoparaIlevara cabo esas funciones(comosucedi6en la Argentiminandola confianzapOblicaen 61.Eldilemade la capacidaddel
na), puede terminar
Estadoen estos dos paises es que en ambosse expandieronsus funcionesecon6micas, pero en la Argentinala desconexi6nentredicha capacidady las tareas que el
Estadodebiaabordarfue particularmente
aguda.
en este caso radicanen la indolede las estructuLasdiferenciasmAsimportantes
de ambospalses, en las normasy procedimientos
ras organizativas
que rigena la buLas comparacionesponen de
rocraciay en la idoneidadtecnicade los funcionarios.
de las
definitoria
manifiestoque no tenemosporqu6 suponerque una caracteristica
Puedesostenerse
burocraciases unatransacci6nentreel clientelismo
y lameritocracia.
que en el periodoestudiadoel Estadobrasilerlofue a la vez mcs clientelistay mAs
que el argentino;dado que en Brasilel Estadocumpli6un papel politico
meritocrAtico
mas destacado,fue el Ambitoen que se dierontantopoliticasde cortemAsclientelista
de los recursost6cnicos.Ladiferenciaesencial
como tambi6nunamejormovilizaci6n
de Brasilde unpequefrosector
entreambosestados fue la existenciaen la burocracia
recurri6
"aislado"
8, al que Kubitschek
paraformular
y poneren prdcticalos lineamientos
fundamentalesde su politicaecon6mica.A finde que una "burocracia
aislada"resulte
no
s6lo
debe
ser
relativamente
a
las
eficaz,
presionespoliticas,sino que debe
ajena
estarregidaporcriteriosbasadosen el m6rito,que le asegurencontarcon unpersonal
de esta indole;porello,mientras
de altonivel.EnlaArgentinano existi6unaburocracia
estatalesexistentes,Frondizi
las instituciones
que Kubitschek
pudoaprovechar
y ampliar
e instrumentar
sus politicas.
debi6 tratarde sortearla burocraciaparaformular
Diversosautoreshandestacadolas condicionesque favorecenla capacidaddel
Estadoy su autonomiade acci6n9. Entrelas mencionadascon mayorfrecuenciase
hallanla existenciade unconjuntode funcionarios
de carrerarelativamente
aisladosde
los interesessocioecon6micospredominantes
como
de
un
asi
aparatoburocratico
lo,
o este aparatoestatalno se crean
amplioy coherente11.Esteconjuntode funcionarios
8 Para un andlisis de la burocraciaaislada en Brasil,ver Edson de OLIVEIRA
NUNES:"Bureaucratic
Brazil:UnevenState-Building
and the Tamingof Modernity",
tesis de
Insulationand Clientelismin Contemporary
doctorado, Universityof Californiaat Berkeley,1984, y BarbaraGEDDES:"TheInsulationof EconomicDecisionMakersin the BrazilianBureaucracy,1930-1964",trabajopresentadoen el XIIICongreso de la Asociaci6n de
EstudiosLatinoamericanos,
Boston,octubrede 1986.
9 Geddes enuncia, entre las caracteristicasde un gobiernoque engendranautonomia,las siguientes: 1)
2) coherenciainternadel grupogobernante;3) existenciade instrumentosque
periciat6cnica de los funcionarios;
en la economia;4) aislamientode los responsablesde las politicasde gobiernorespecto de las
permitaninflu.ir
presionessociales, y 5) habilidadde los dirigentesparautilizarla persuasi6ny manipularlos incentivosde modo de
lograrapoyo paralos cambios politicosque promueven.GEDDES,op. cit., p&g.3.
10SKOCPOL,
en EVANSet al., op. cit., pAg.9.
Towardsan Analysis
y PeterEVANS:"TheStateand EconomicTransformation:
11DietrichRUESCHEMEYER
of the ConditionsUnderlyingEffectiveIntervention",
en EVANSet al., op. cit., pBg.50.
546
KATHRYN
SIKKINK
de la nochea la manananipordecisionesad hoc;tampocosonel productode unamera

reorganizaci6nde las estructuras,sino el frutode un largo proceso hist6ricode
construcci6ninstitucional
2.
Losprocesoshist6ricosdel desarrollodel Estadoen Brasily la Argentinapresentandiferenciasnotorias.Aqulnos interesael desarrollode la estructura
del Estadoen lo
tocantea la mayorcapacidadde intervenci6n
en la economla,lacreaci6nde instituciones parasupervisardichaparticipaci6n
de administray la sanci6nde procedimientos
ci6nde la burocraciaquefacilitanel surgimiento
de funcionarios
capaces de realizarlas
nuevastareasecon6micas.Aunquela Argentina
cambiosexternos
y Brasilenfrentaron
e internossimilares,quetendierona estimular
todoempenoporampliarlacapacidadde
gobierno,en unoy otropalslas reaccionesrelativasa laconstrucci6ndel Estadofueron
cualitativamente
distintas:en ambosse expandieronsus funciones,pero en Brasilse
coloc6 el acento en mayormedidaen reformasque desembocaranen una mayor
capacidadadministrativa'3
II. Expansi6n del Estado brasilerio
Muchosautoreshan puestode relieveque la residenciatemporaria
de la corte
portuguesaen Brasil(1808-1820)y el perlodode la monarqulaindependientefueron
elementosdecisivos,que sentaronlas bases y actitudesprevalecientesen la posterior
evoluci6nde las institucionesdel Estadobrasileromoderno14. Durantelos primeros
tambi6ntuvieronlugarimportantes
ariosde la RepOblica
sucesos ligadosa la construcci6ndel Estado15. ElBancodo Brasil,eje del sistemafinancieronacional,porejemplo,
fue fundadoen 1890y nacionalizado
en 1905 6.
La mayoriade las transformaciones
que nos interesandel Estadobrasilehose
en relaci6ncon la
produjeron
luegode la GranDepresi6n.Dos estrategiasinnovadoras
burocraciacoadyuvaron
a su capacidadparaintervenir
con eficaciaen laeconomia.La
primerafue unareformageneralde la funci6npu'blicainiciadaduranteel gobiernode
a 1930;la segundafue,en variosaspectos, unareacci6nad
Vargascon posterioridad
hoc frenteal fracasode la primera
lareforma,se crearon
estrategia:alnouniversalizarse
ciertos "reductosde eficiencia"y de autonomiafuerade la burocraciatradicional,
12 Paraun anglisis del carActerhist6ricodel
ver RUESCHEMEYER
aparatoburocr&tico,
y EVANS,op. cit.,
pags. 51-52, 59.
13 Skoworonekaduce que en el perlodo 1877-1920,el efecto combinadode la crisis internacional,los
conflictosde clases y el aumentode la complejidadestimul6los empetiosen favorde una expansi6nde las capacidades del Estadonorteamericano.
Sin embargo,los cambios que sobrevienenen el medio son meros estimulos
para el desarrolloinstitucional;la formaque adopten las innovacionesinstitucionalesdependerAde la reacci6n
concreta de los funcionariosoficiales.StephenSKOWORONEK:
Buildinga NewAmericanState:TheExpansionof
NationalAdministrative
Capacities,1877-1920,NuevaYork,CambridgeUniversityPress, 1982, pig. 12.
14 LawrenceS. GRAHAM:
CivilService Reformin Brazil:PrinciplesVersusPractice,Austin,Universityof
Texas Press, 1968, pigs. 17-20.
15Topiksostiene que el Estadobrasileriofue uno de los m&sintervencionistasde Am6ricaLatinamucho
antes a0n de la GranDepresi6n,en su af&nde representary defender la economia exportadoradel pais. No
obstante, esta intervenci6nfue una respuesta ante la crisis econ6mica m&sque el resultadode un desarrollo
planificado,y no implic6ningOngran cambio en los procedimientosestatales. No se cre6 una funci6npOblica
Iacarreraburocrbtica.
StevenTOPIK:
ThePoliticalEconomyofthe BrazilianState,
independienteni se institucionaliz6
1889-1930,Austin,Universityof Texas Press, 1987,pdgs.23 y 161-63.
16TOPIK,op. cit., pbgs. 30-47.
Y POLITICA
DESARROLLISTA
547
de esta
inclusoen algunasempresaspCjblicas
y gruposejecutivos17.Losprotagonistas
los
anteriores
frecuencia
los
remanentes
de
fueron
con
empenos
segunda estrategia
por reformarla funci6n pOblica;ella se bas6 en un largo proceso previo de
un sistema
instaurar
Ilevadoa cabo porindividuos
institucionalizaci6n
que pretendieron
burocrdticobasado en el m6rito,pero que no compartiannecesariamentelas metas
a las que adhiri6la burocraciaaisladaduranteel gobiernode Kubitschek.
desarrollistas
Larevoluci6nde 1930,que llev6al podera GetulioVargas,fue unpuntode viraje
decisivoparael desarrollodel Estadobrasileio.Vargasprocur6centralizar
la autoridad
en el Poder Ejecutivoreorganizando
la administraci6n
piblica a fin de tornarlamAs
eficientey aut6nomarespectode las presionessociales.Entreotrasreformas,reforz6el
a trav6sde exdmenes
principiode que s6lopodriaaccedersea lacarrerade funcionario
p 'blicos 18.Tras la instauraci6ndel Estado Novo en 1937, Vargascre6 un nuevo
Administrativo
del ServicioPOblico(DASP),
organismocentralizado,el Departamento
del
burocrdtico.
El DASPse bas6 en
el
fin
de
centralizaci6n
la
con
supervisar
aparato
era
norteamericanos
una
mezcla
modelosde administraci6n
de la Oficinadel
piblica
y
Presupuestode EstadosUnidoscon la Comisi6nde ServicioCivildel mismopals 19
Gozaba de ampliaautoridadparaelaborarel presupuesto,centralizarel controldel
personaly de los materiales,y supervisarlos excmenesde ingresoasi comolos cursos
de capacitaci6nprevioso los que se dictabandentrodel horariode trabajo.
Durantela vigenciadel EstadoNovo,el DASPse convirti6en "unasuerte de
de un nuevoaparatoburocrAtico
superministerio"
y de la
20a cargode la instauraci6n
de excelencia.Si bien despu6s de que Vargasfuera
creaci6nde un funcionariado
las facultadesy la autoridaddel DASP,el
depuesto,en 1945,sus sucesores limitaron
piblica brasilera.
legado que 6ste dej6 sigui6surtiendoefectos en la administraci6n
Aunqueno logr6creara largoplazounamodernacarrerade la funci6npOblicalibrede
en
todo favoritismo
politico,dej6 detrdsun grupode elites t6cnicas que infundieron
ciertos sectores del Estadolas nuevasideas de la meritocracia.
CuandoVargasfue
elegido nuevamentepresidente,en 1951, se empei6 en robustecerlas reformas
administrativas
Ilevadasa la practicaduranteel EstadoNovo,poniendoenfasisen los
concursosde ingresoy restableciendolas diferenciassalarialesentrelos funcionarios
politicostemporarios.
permanentesy los nombramientos
Despues de estas iniciativas
de la decada del treinta,surgi6en Brasilun necleode expertosy de defensoresde la
administraci6n
pOblica,concentradosen dos organismosoficiales:el DASPy la Fundaestablecidaen 1945.Ambasentidadescontabancon
ci6n GetulioVargas,autArquica,
ampliosprogramasde capacitaci6n,lo cualhizoque sus ideas y las destrezasespecificas impartidas
en sus cursostuvieranunefecto multiplicador
dentrode la burocracia
en su conjunto.
El movimiento
en prode la reformaadministrativa
se inici6en Brasilveintearlos
cobr6mayorimpulsoy tuvomayoresrepercuantes,comominimo,que en laArgentina,
siones en la estructuradel Estado.Aunqueluego se intent6desmantelaren parte
17 GEDDES, op. cit., pags. 14, 22-23.
18GRAHAM,
op. cit., pbg. 25.
19 BeatrizM. de SOUZAWAHRLICH:
Administragaode pessoal: principiose t6nicas, Rio de Janeiro:
FundagaoGettlioVargas, 1964, pig. 29.
20 GRAHAM,
op. cit., pBg.29.
548
KATHRYN
SIKKINK
algunasde las reformasimpuestasporel EstadoNovo,el nOcleodel sistemasobrevivi6

a
lo suficientemente
intactocomoparaconferir
poderduranteel gobiernode Kubitschek
la burocraciaaislada.
unfuncionariado
de carrera,tanto
Pese alesfuerzode Vargasporcreary mantener
61 como otros presidentesbrasilerlosposterioresadoptaronen esencia una actitud
el sistemameritocrdtico
Vargasse afan6porfortalecer
ambiguarespectode laburocracia.
al favoritismo
en ciertossectores de 6sta, peroen otrossigui6recurriendo
politico.El
dual"21, en el cual ciertas
resultadofue un sistemaque ha sido Ilamado"burocracia
institucionesy ministeriossegulan una u otratendencia;por ejemplo,el favoritismo
de personalvigentesen los organismosde
prevaleci6en las prActicasde contrataci6n
de Haciendase impusomds bien un
seguridadsocial, en tantoque en el Ministerio
sistemade selecci6nde personalbasadoen el m6rito22. Enocasiones,estas tendenen unamismainstituci6n
cias dualesoperaronsimultAneamente
23
La"burocracia
aislada",compuestaporalgunasempresaspOblicas,ciertosbancos controladospor el Estado(como el Banco Nacionalde DesarrolloEcon6mico,
BNDE)y losdiversosconsejosy gruposdel PoderEjecutivo
encargadosde las politicas
las
desde
d6cada
de
1940
la
fue
la
principalresponsablede instrumentar
p'blicas,
politicasecon6micas24. La burocraciaaisladafue surgiendoa medidaque ciertos
organismos,como el Banco de Brasil,adoptabanprocedimientosde contrataci6n
meritocrticos,en tantoque se creabannuevasentidades-como la Superintendencia
en 1945y el BNDEen 1952- con el prop6sitode
de la Moneday el Cr6dito(SUMOC)
estableceren ellascentrosprofesionales
aut6nomosparalaformulaci6n
y ejecuci6nde
las politicas.
Afinde formular
e instrumentar
sus politicasecon6micas,elgobiernode Kubitschek
se bas6 en las institucionesya existentesde la burocraciaaislada y cre6 otros
Entresus innovacionesmAsnotables
lacoordinaci6n.
organismosy gruposparafacilitar
desde el puntode vistaadministrativo
cabe mencionarel Consejode Desarrolloy los
GruposEjecutivos
bajosu 6gida.ElConsejode Desarrollo
y de Trabajoquefuncionaban
se pobl6fundamentalmente
de individuos
procedentesdel BNDE,perotuvoa su cargo
establecer una politicageneralde coordinaci6ninstitucional
para el desarrollo.Sin
en
con
sucedi6
es
destacarque
contraste
en
interesante
Io
la
que
embargo,
Argentina,
el Plande Metasde Kubitschek
fue formulado
y puestoen prActicabasicamentepor
institucionesque ya existianantesde que 61asumierael gobierno,y en muchoscasos
fue capaz de utilizar
porfuncionariosque tambi6nerananterioresa 61.Si Kubitschek
este
de
se
a los esfuerzos
estas instituciones
ello
la
burocracia
debi6
aislada,
personal
y
21 GRAHAM, cit.,
op.
pbg. 170.
22 GRAHAM,
op. cit., pig. 185.
23BarbaraGeddes y Edson Nunes denominan"modelopoliticosincr6tico"a la burocraciadual brasilera,
entendiendoporsincretismo"elmantenimiento
del clientelismoen ciertosAmbitosde la ejecuci6nde las politicas,al
Edson de OLIVEIRA
par que otros son aislados parapermitirlesfuncionarapartedel sistemapoliticotradicional".
"Dilemmas
of State-LedModernization
inBrazil",InstitutoUniversitario
NUNESy BarbaraGEDDES:
de Pesquisas do
Rio de Janeiro,Serie EstudosNo39, juliode 1985,pig. 14.
24NUNESy GEDDES,op. cit.,pbg.2. WanderleyGuilhermedos Santossubrayaasimismola naturalezadual
del aparatoestatalbrasilerlo,aduciendoque en generalla divisi6nse produceentreel nivelcentralizado,donde el
clientelismoes flagrante,y el descentralizado,que desde sus iniciosfue protegidorespecto del favoritismopolitico.
WanderleyGuilhermeDOS SANTOS:"Relatoriode pesquisa, centralizagaoburocrAticae renovagao de elites:
sobre a administraqao
federaldescentralizada",
Riode Janeiro,IUPERJ,1979,mimeog.,pig. 60.
estudo preliminar
Y POLITICA
DESARROLLISTA
549
previosrealizadosporVargasy otrosgobiernosparacrearreductosde especializaci6n

dentrodel Estado25
y de autonomiaadministrativa
IIl.Expansi6n del Estado argentino
A fines del siglo pasado y comienzosdel presente,la Argentinaatraves6una
intensay exitosaetapade "construcci6n
del Estado",a cuyacabeza estuvola Ilamada
de
1880"
"generaci6n
-grupoequivalente,porsus ideas y su influencia,a los "cientificos" mejicanos-.En este periodode organizaci6nnacionalse estableci6 un nuevo
que desplaz6a los poderesencarnadosen los caudillosregionar6gimencentralizado
les. Lageneraci6ndel ochentacre6el ej6rcitonacional,unsistemajudicialnacionaly la
Laguiabanmotivaciones
de ordenliberal:
burocraciadependientedel PoderEjecutivo.
el objetivodel Estadoerasentarlas bases de unmarcojuridicoque garantizara
el buen
funcionamiento
del sistemaagroexportador,
de
estimular
actividades
las
amen apoyary
comercialesy financieras,en especial mediantela creaci6nde unaserie de instituciones respaldadasporel Estado,comoel Bancode la Naci6ny el Bancode la Provincia
de BuenosAires26
Despues de que asumierael poderel presidenteYrigoyenen 1913, la actividad
del Estadoadopt6un carActermAsnacionalista
e intervencionista,
como lo muestrala
creaci6nde YacimientosPetroliferos
Fiscales(YPF)y los Ferrocarriles
del Estado.Con
al
militar
de
el
a fin
conservador
Estado
interviniendo
1930,
posterioridad golpe
continu6
de aliviarlesa los gruposecon6micoslas conmocionesexternasproducidasporla Gran
Depresion.Se cre6 el BancoCentraly diversasjuntasparala coordinaci6nde otras
tantas produccionesagropecuarias(JuntaNacionalde Granos,Junta Nacionalde
ciertasfigurasp'blicas denominadas
Carnes).Eneste periodocobraronprominencia
uno de cuyos maximosrepresentantes
fue Rail Prebisch,directordel
"proc6nsules",
Banco Central.Eran"brillantes
administradores,
que manejancon competenciay muy
ampliaautonomiade decisionareasenterasdel aparatoestatal"27
del Estadoargentino,la capaciPeropese al exitode esta etapade construcci6n
dad de este Ultimono se institucionaliz6
respectode las clases domiy su autonomlia
nantessigui6siendoescasa. Loscargosde los organismosoficialesque fueroncreandose se Ilenabande modotalquelamayorla
deldirectorio
quedabaen manosde los"representantesde las organizaciones
de la producci6n",
valedecir,de individuosprovenientes de los gruposagroganaderose industriales.
De este modo,los administradores
del
alas
clases
acauEstadoformaban
partede uncirculoselectode "caballeros"
muyligados
lealen primert6rminoal propioEstado.
daladas,en lugarde integrarunfuncionariado
25 Aligualque Vargas,Kubitschekfavoreci6a numerososindividuoscon nombramientos
politicospersonasu politicaecon6mica.Se
les al par que utilizabay modificabaa la parteaisladade la burocraciaparainstrumentar
estimaque a poco de hacerse cargo del gobierno,ya habiahecho unas siete mildesignacionesde esta indole,gran
a su socio en la campatiapresidencial,el PTB,porel apoyo que 6ste le brind6.Pero
partede ellas como retribuci6n
si bien todo el periodo 1946-64se singularizapor la gradualexpansi6ndel funcionariado,no hay pruebas de que
Kubitschekse dedicaraal favoritismo
politicoen medidamuchomayorque sus antecesores. GRAHAM,
op. cit., Civil
ServiceReformin Brazil,pbgs. 134-135y 147.
"Estadoy administraci6n
y Jorge FedericoSABATO:
26Jorge E. ROULET
ptiblicaen la Argentina:ifrenos o
motoresdel proceso de cambio social?",Pol6mica,No 78, Buenos Aires,CentroEditorde Am6ricaLatina,1971,
pigs. 202-05.
27 Ibid.,pBg. 213.
550
KATHRYN
SIKKINK
Enla Argentina,la organizaci6n

del serviciociviltuvolugarmAstardiamente
que
en Brasil.Antesdel gobiernoperonistano existi6ni en el gobiernonacionalni en los
controluniforme
o centralizado
de la selecci6n,promoci6n,normas
provincialesninguin
de conductalaboralo despidode los agentesplblicos;s6lo habiaunaspocas normas
como la que requeriaque los empleadospOblicos
generalessobre su contrataci6n,
fuesen ciudadanosargentinosde 18o mAsaflosde edad. Dadoque no existlaningOn
organismocentralque pusieraen ejecuci6nciertas normas,en la prActicacada
instituci6n
oficialgozabade totalautonomfa
con o sin concursoprevioy
para"contratar
lo cualprovoc6que cada cambio de gobierdespedircon o sin razonesadmisibles",
no generase unagranrotaci6nde empleadospiblicos. En1942unautorestim6que el
99 %de 6stos eranelegidos,directao indirectamente,
pormotivospoliticos28
Estacostumbresigui6en piecuandoaccedi6alpoderel gobiernoperonista,y las
diversascarterasministeriales
fueronvaciadasde personala finde hacerlugara los
de Per6n,aOncuandoya en diciembrede 1943,bajoel gobiernomilitar
del
partidarios
generalRamirez(en el cual Per6nhablaocupadola Secretarlade Trabajoy Previsi6n
de la administraci6n
Social),se habiadictadoel primerreglamento
pliblicavigenteen el
Entre
condiciones
dicho
estaba
las
la de contar con
que
fijaba
reglamento
pais.
29
ensenanzaprimaria
completaparaingresara unpuestopOblico
Duranteel primergobiernoperonistaaumentaronnotablementelas funciones
desarrolladasporel Estadoasi comola cantidadde empleadospulblicos
30. ElEstado
del plenoempleo,absorbiendopersonal
asumi6un papel activoen el mantenimiento
que no encontrabatrabajoen la actividadprivada.Al mismotiempo,el gobierno
31. El
peronistacongel6o aOndisminuy6los nivelessalarialesde los altosfuncionarios
Estadofue extendiendosu controlde la economianacionala trav6sde la nacionalizaci6nde la banca,lacomprade losferrocarriles
y de lamayoriade los serviciospOblicos,
la expansi6nde las facultadesdel PoderEjecutivocon la reformaconstitucionalde
1949,y las medidasadoptadasen el Primery SegundoPlanQuinquenal.
Pero si bien con estas medidasecon6mticasPer6nampli6Iaenvergaduray las
funcionesdel Estado,no asegur6unaexpansi6nconcomitantede su capacidadpara
Elsistemano estabapreparadoparamanejarel aumentode dichasfunciocumplirlas.
nes y las exigencias que planteabaa la administraci6n
pOblicael mayornivel de
desarrolloecon6mico.Elgobiernoperonistaexperiment6
con unavariedadde medidas
institucionales
destinadasa dotarde una mejororganizaci6nal PoderEjecutivo,pero
virtualmente
ningunade ellas sobrevivi6a la caidade Per6nen 1955 32
28 Jean-ClaudeGARCIA-ZAMOR:
PublicAdministration
and Social Changes in Argentina,Rio de Janeiro,
Casa Vallelle,1968, pbgs. 139-140.
Departmento
29Decreto 16.672/43,del 16 de diciembrede 1943,talcomo lo citaUNIONPANAMERICANA,
de AsuntosEcon6micos:Estudiossobre administraci6n
pOblicaen Am6ricaLatina:Argentina,Washington,D.C.,
SecretariaGeneralde la Organizaci6nde EstadosAmericanos,1968, p&g.63.
30 En el periodo 1943-52 se sumaron349.000 trabajadores(un aumento del 144,4%)a la n6mina de
600.000 en 1952.BenjaminA. MOST:"Authoritarianism
and the
empleados pdblicos,totalizandoaproximadamente
Growthof the State in LatinAmerica:An Assessment of TheirImpacton ArgentinePublicPolicy, 1930-1970",
ComparativePoliticalStudies,No 13,juliode 1980,pdg. 182.
31 ROULET
y SABATO,
op. cit., pbg. 217.
32 Jos6 AlbertoBONIFACIO:
"Disefioorganizacionalde la Presidenciaen la Argentinaentre 1943 y 1983
(Cambiosorganizacionalese institucionesde formulaci6nde politicas)",Direcci6nGeneralde Investigaciones,
ZAMOR,
INAP,1985(mimeog).GARCIA
op. cit.,p&g.109.Wyniasostieneque "sibienPer6nanunci6muchosplanes
para la reorganizaci6ndel Estadoargentino,pocos de ellos fueronrealmentepuestos en pr&ctica".
GaryWYNIA:
Argentinain the PostwarEra,pig. 56.
Y POLITICA
DESARROLLISTA
551
En el periodoperonistael Estadogoz6 por primeravez de un alto grado de

autonomiarespecto de las clases dominantestradicionalesen la Argentina
33, pero
desde el puntode vistade estas bltimasse tratabade un caso de "institucionalismo
en que ciertosgrupossubordinados
erancapaces de adueriarsedel Estado
invertido",
de los empefios
parasus propiosfines34. Lapropiaeficaciay transparencia
y utilizarlo
del gobiernoperonistaporutilizar
alEstadocomounmediode redistribuci6n
del ingreso
reforz6la idea de que el Estadono estabaal serviciode los "interesesnacionales"sino
que era un armaesgrimidaporlos gruposque se hallabanen el podercontralos que
invertido"
quedabanfuerade 61.Estapercepci6nde un"instrumentalismo
porpartede
los sectoresdominantesIlev6a los productores
privadosa desconfiarcada vez mAsdel
Estado,y "estelegado,juntocon la mayorinjerenciadel Estadoen el manejode los
asuntosecon6micos,dej6 a sus sucesores [los de Per6n]la tareacasi imposiblede
cumplirel papelmuchomAsamplioasignadoal Estadobuscandoparaellola cooperaci6nde ciudadanosque, porotraparte,veliancon recelolas motivacionesdel gobierno
y estabanresueltosa evitarla ejecuci6nde sus politicas"
35.Podriadecirseque durante
el periodoperonistaprevaleci6la "autonomla
de gobierno"mas que la autonomiadel
Estado,ya que no existiaen la poblaci6nla percepci6nde un Estadoneutralque
defendieralos interesesdel pals,y luegode la caidade Per6ntantolas instituciones
del
Estadocomo sus politicaso funcionarios
tuvieronmuypoca continuidad.
Porlo demAs,
no se hizocasi nadaa finde robustecerla capacidadestatal.
Hastamediadosde la decada de 1950 no se tom6ningunainiciativa
destinadaa
crear una administraci6n
pOblicaprofesional.El Reglamentode la Administraci6n
POblicasancionadoen 1943 tuvo una aplicaci6nmgs coherentea partirde 1957,
cuando se cre6 un departamentopara supervisarla.No obstante,las facultadesy
eranmuchomenoresque las del DASPen Brasil,
capacidadesde dichodepartamento
el presupuestoo supervisarla
ya que no estaba entre sus atribucionesdeterminar
capacitaci6nde los agentes pOblicos.Fueasi que la posturaadoptadaporel gobierno
de Frondizirespectode la acci6nestatalrespondi6a las actitudesprevalecientesy la
faltade agilidaddel aparatoburocrAtico.
Sinti6ndoseimposibilitado
de controlarlas
funcionesdel Estado,el gobiernode Frondizi,en vez de instrumentar,
como hizo
Kubitschek,un programaapoyadoen este -introduciendole
algunas modificaciones
a finde conferirle
administrativas
trat6de eludirlo.
mayorrapidezy flexibilidad-,
Al principio,Frondiziprocur6encauzaralgunas de sus principalesiniciativas
econ6micas (como las politicasrelacionadascon el petr61leo
y con las inversiones
fuerade los canales burocrdticos
normales.Design6a un representante
extranjeras)
personalal frentede YPFy le dio facultadesa finde que entablasenegociaciones
secretas parala firmade contratospetrolerossin vincularsecon el restodel personal
superiorde YPF.RogelioFrigerio,su secretariopersonal,fue puesto al frentede la
Secretariade AsuntosEcon6micosy Sociales dependientede la Presidencia,con el
33 CarlosWaismanargumentaque las politicasperonistasfueronunejemplode autonomiaestatalporqueno
beneficiarona los sectores principalesde la clase dominanteni le fueronimpuestosal pais por contingencias
externasineludibles.CarlosWAISMAN:
ReversalofDevelopmentinArgentina:
PostwarCounterrevolutionary
Policies
and TheirStructuralConsequences,Princeton:PrincetonUniversityPress, 1987, pig. 137.
es analizadoen RUESCHEMEYER
invertido"
34Elconcepto de "instrumentalismo
y EVANS,en Evanset al.,
op. cit., pig. 63.
35WYNIA,
op. cit., pAg.76.
552
KATHRYN
SIKKINK
objeto de sortear la injerenciadel Ministeriode Economlaen la formulaci6ne

de la politicaecon6mica.Bajoel controlde Frigerio,Frondizicre6 la
implementaci6n
Comisi6nNacionalde InversionesExtranjeras,
organismoencargadode aprobaro
rechazarlos proyectosde inversi6n.
Aligualque losgruposqueen Brasildependlandel
esta Comisi6ninclularepresentantes
de otrasvariasinstituciones
involucradas
Ejecutivo,
en la decisionesecon6micasoficiales.No obstante,la opini6npiblica percibiaque la
una
Secretarlade AsuntosEcon6micosy Socialesde la Presidencia,en vez de constituir
entidadOtilparaagilizary flexibilizar
laejecuci6nde las medidasoficiales,eraunmedio
-un hombrevistocon recelopormuchosintegrantesde la eliteempleadoporFrigerio
su poderpolitico.
paraincrementar
Comoconsecuenciade todasestas medidas,los opositoresde Frondizi
lo acusaron de tratarde establecerun "gobiernoparalelo".Comoexplic6luego uno de sus
colaboradores:
"Frondizi
no cont6,parasu obrade gobierno,con el dominiototaldel aparatodel
Estado.(...)Porello,tuvoquebuscarcolaboradores
fuerade ese marco.(...)Enrealidad,
el nudo focal del supuesto'paralelismo'
estaba constituidopor Frigerio,totalmente
conFrondizi
en cuantoa losobjetivos
el gobierno.(...)Sin
identificado
quedeblaalcanzar
en todoslosniveles,huboqueacudiral
embargo,paracubrirlaszonasdesguarnecidas,
loscuatroafos delgobiernoconstitucional,
funcion6
como
equipo'paralelo'
que,durante
un aparatopilotode gobierno,supliendocon creces la lentitud
y la resistenciade una
administraci6n
de los altosfines de una
hipertrofiada
y renuenteen el cumplimiento
politicade sentidonacional"36.
Frondizilanz6 un programadestinadoa revisary racionalizar
la administraci6n
piblica, iniciadoen 1958 con la creaci6nde la Comisi6nEjecutivadel Plan de
Racionalizaci6ny Austeridad(CEPRA).Como el nombrelo indica,el plan estaba
concebidodentrodel contextodel programa
de estabilizaci6n
econ6micaen ejecuci6n,
era reducirel costo de la administraci6n
y su objetivoprimordial
pOblicamediantela
de las empresasdel Estadoy la supresi6ndel personalexcedente. Su
privatizaci6n
prop6sitono eracrearunsectoraisladodentrode la burocracia,basadoen criteriosde
meritoy protegidode las presionessociales,sinoaumentarla eficienciade la administraci6npOblicaen general-aunqueno la capacidaddel Estadoparainstrumentar
las
politicasecon6micas.
El Plan de Racionalizaci6n
radicabaen un ataque frontalcontra el sistema
ferroviario
del Estado.Tantoen la Argentinacomo en Brasil,el sectortransporteocupaba un lugarcentralen los programasdesarrollistas,
y en ambos paises el acento
estaba colocadonotantoen el transporte
ferroviario
comoen laampliaci6nde la redde
carreterasy del transporteautomotor.
Enla Argentina
se entendiaque este CIltimo
era
mAsflexibley se adecuabamejoralas necesidadesde desarrollo
del pals.Paralos desel corolario16gicode la decisi6nde fortalecerel transporte
era un
automotor
arrollistas,
de reducci6ny racionalizaci6n
del sistemaferroviario,
eliminando
programasimultAneo
las lineasantiecon6micas
y el personalsuperfluo.Dadoque el deficitde losferrocarriles
unaparteimportante
constitula
deld6ficitpOtblico
de racionalizaci6n
global,este programa
satisfaclaa la vez los objetivosfijadosen materiade desarrolloy de estabilizaci6n.
Comosucedi6 con su politicapetrolera,al procurarracionalizar
los ferrocarriles
no s6loenfrent6poderososintereses(incluidounode los sindicatosmAsfuertes
Frondizi
Desarrolloy racionalizaci6n,
BuenosAires,EdicionesArayci,1963, pbgs. 25-26.
36Juan OvidioZAVALA:
Y POLITICA
DESARROLLISTA
553
del pals)sinoque afect6ademAsunode los principalessimbolosde la independencia

construidopor los ingleses,
y la soberanianacional.Enefecto, el sistemaferroviario,
habia simbolizadodesde muchotiempoatras la injerenciaextranjeraen sectores
de la economiaargentina.CuandoPer6ncompr6a los ingleses los viejos
importantes
ferrocarriles
recurriendoa librasesterlinasinconvertibles
que se habianacumulado
desde la Segunda GuerraMundial,la poblaci6nvio en ello una gran victoriadel
nacionalismo.Laacaloradadisputapoliticaque gener6el programade racionalizaci6n
de Frondiziprovoc6la renunciadel ministrode Economla,RobertoAleman,y del
secretariode Transporte,
JuanOvidioZavala,unode los principalesgestoresde dicho
A
la
ello
programa.
larga,
gener6 una de las crisis que debilitaronal gobiernoy
a su caldaa comienzosde 1962.
contribuyeron
Encuantoa sus otrosdos objetivos(privatizar
las empresasdel Estadoy reducirel
el
tuvo
6xito.
A
fines
el
de
personal), programa
1961, gobiernocomunic6,a trav6sde la
prensa,que desde 1958el Estadohabiaprescindidode 157.081empleadospciblicos,
sobre todo merced al congelamientode los cargos vacantes37. El estudio de la
puiblicaargentinamuestraque esta estimaci6nfue
magnitudde la administraci6n
correcta,e inclusola cifrapuede ser inferiora la real;la mayorlade los empleos
comoconsecuenciade
suprimidosperteneciana empresasdel Estado,probablemente
Elprogramade racionalizaci6n
de Frondizi
hizoque,al tercerariode su
la privatizaci6n.
aplicaci6n,se redujeraen un 12 %el totalde empleospuiblicos
38
Si bien Frondizipudo imponeresta drdsticareducci6ndel personaltotal del
Estado,no consigui6mantenerni siquieraa sus mAspr6ximoscolaboradoresen los
Cuandoen 1959se design6 como
cargos oficialesde ejecuci6nde la politicapuiblica.
ministrode Economiaa AlvaroAlsogaray,este volvi6a centralizar
la politicaecon6mica
en el ministerio
a su cargoy design6alfrentede los principalesbancosnacionalesy de
los organismosecon6micosa miembrosde su equipo.Durantemas de dos a-ios el
de politicaspiblicas estuvoesencialmenteen manosde Alsoaparatode formulaci6n
garayy su gente, y el presidentede la RepOblica
pas6 a ser un hubspedde su propio
gobierno.PeroaunquemAstardeFrondizirecobr6ciertocontrolde dichoaparato,las
reformasque introdujo
tendieronmAsa modernizarlo
que a fortalecerla capacidaddel
Estado a largo plazo. No se produjeronreformasbasicas en la burocraciani se
incorporaron
procedimientos
que podrianhabermejoradosu autonomia
y capacidad.
IV.Actitudes sobre el Estado en Brasily la Argentina
J.P. Nettlha seralado que el reconocimiento
de que el Estadocumpleun papel
significativoen la vida social y politica"nodepende Onicamentede los problemas
empiricosvinculadoscon la actividady estructurade un Estadoen particular,sino
tambi6nde la disposici6nde la culturaa otorgarreconocimientoa su existencia
conceptual"39, y sugiereque las caracteristicas
que componenla "noci6nde Estado"
37ZAVALA,
199.
op. cit.,
pag.
"Elempleo en la Administraci6n
P6blicaNacionalentre 1958 y 1985",INAP,
3 Jos4 AlbertoBONIFACIO:
Direcci6nNacionalde Investigaciones,agosto de 1986,pdgs. 10,25. Bonifacioseiala que la administraci6n
p6blica
argentinano recobr6la dimensi6nque teniaal comienzodel gobiernode Frondizihasta 1976, y volvi6a reducirse
con postedoridadal r6gimenmilitarinstauradoese aio. La reducci6nde personalduranteel gobiernode Frondizi
fue la mayoren el perloodo1958-76.
39J.P. NETTL:
WordPolitics,juliode 1968,
566.
"TheState as a ConceptualVariable",
pag.
554
SIKKINK
KATHRYN
en determinadospaises puedenexaminarsepasandorevistaa sus tradicioneshist6ricas, intelectualesy culturalesrespectodel Estado.

El repaso de tales tradicioneses mAsarduoque la comparaci6nde los rasgos
acercade la diferenOtilesesclarecimientos
especificosdel Estado,peropuedearrojar
cia entreel Estadoargentinoy el brasilelo.
EnBrasilexisteunafuertetradici6nintelectual
y ungraninteresporel Estadoy sus
instituciones,
que se remontaa la 6poca del imperioportugues.Enla d6cada de 1930,
esta inquietud
intelectualdiolugara
cuandoVargasinici6sus reformasadministrativas,
cientifico"
de los asuntospuiblicos,
derivadoen
unflorecientediscursosobreel "manejo
en
los
Unidos
medida
de
los
debates
a
saz6n
Estados
la
y Europa.La
vigentes
gran
creaci6n del DASPy de la Fundaci6nGetulioVargasdio albergue a las nuevas
investigacionesy ensenanzas,y promovi6la traducci6ny publicaci6nde obrassobre
convirtiendo
a Brasilen uncentroregionalen esta materia.
administraci6n
pujblica,
en sus investigaEldesarrollode las cienciassocialesen Brasilpusode manifiesto
dores unapreocupaci6nporel EstadomuchomAsintensaque la de sus colegas norteElpeso quetuvoel EstadoNovo,asi coamericanoso de otrospaises latinoamericanos.
de las relacionessociales,dioorigena
moel predominio
del Estadoen laestructuraci6n
de la politica.S61oen los iltimostiemposla cienciasocial
una visi6n"estadoc6ntrica"
brasilerlarevis6Iloque ahorase consideraunexcesivointeresporconcederal Estado
unaposici6ny unpodercentrales,comose apreciacadavez mAsen las actualesinveslos productoresruralesy
tigacionessobrelos partidos,las asociacionesempresariales,
el
las
cuales
destacan
todas
obrero,
que el gradode autonocampesinosy movimiento
de
relaci6n
con el Estadoes mucho
maniobrabilidad
estos
en
que poseen
grupos
mlay
mayorde loque a menudose sostuvoen el pasado.A pesarde este nuevorevisionismo,
brasilenalatradici6nestadoc6ntrica.
empero,sigue imperandoen la vidaintelectual
En la Argentina,porel contrario,no ha habidouna grantradici6nintelectualde
investigacionesy de escritosrelativosal Estado.Duranteel siglo pasado fueronmAs
comuneslas descripciones,en granmedidade cortelegalista,sobrela evoluci6nde las
institucionespOblicas,pero 6stas virtualmente
desaparecierondespues de 1930. En
con
el
Area
de
administraci6n
la
puiblicapermanecemuy poco
comparaci6n Brasil,
desarrolladay son escasos los estudiosque se ocupenen detallede los perfiles,funciones y atributosde la burocracia
y del funcionariado
argentinomodernos40. Elhecho
no hayaexistidounaampliareforma
de laadministraci6n
de que en laArgentina
p'blica
hizoque este temano atrajerala atenci6nde los estudiosos,mientrasque en Brasilla
reformade Vargasfue el acicateparalos grandesproyectosde investigaci6nen este
terreno.Losestudiosde cienciasocialargentinostendierona centrarseen otrasfuerzas
sociales mAsvitales,en especiallos partidospoliticosy el movimiento
obrero,y en los
diferentestiposde regimenespoliticos,comoel populista
41
burocrdtico
y el autoritarismo
40 En un estudio sobre el Estado y la administraci6n
p0blica argentinapublicadoen 1971 se lee: "Nos
preocupa profundamenteque sean tan pocos los que estudien,investigueny reflexionensobre la naturalezadel
Estadoargentino,el papel que cumple,lo que hace y lo que deberiahacer".ROULET
y SABATO,op. cit., pgg. 223.
41 Las investigacionesde ciencia social Ilevadasa cabo en la Argentinaen los Oltimostiempos
est&n
revertiendoesta tendencia,ya que ponenmuchomcs el acento en el anllisis institucional.
Ver,por ejemplo,Dieter
NOHLENy LilianaDE RIZ:Reformainstitucional
y cambiopolitico,Buenos Aires,EditorialLegasa/CEDES,1991;
Oscar OSZLAK:"Lareformadel Estado en la Argentina",Buenos Aires, DocumentoCEDES/36,1990; Oscar
OSZLAK:Teoriade la burocraciaestatal, Buenos Aires:Paid6s, 1984; y CatalinaSMULOVITZ:
"Constituci6ny
BuenosAires,DocumentoCEDES/3,1988.
consolidaci6ndemocrtica en la Argentina:
6reformaro no reformar?",
Y POLITICA
DESARROLLISTA
555
Estafaltade unatradici6nintelectual
que pusierael acentoen el Estadose sum6a
unaintensainquietudnacionalista.
A su vez, el debateen tornodel nacionalismogir6a
menudoen tornode la expansi6nde lasfuncionesdel Estadoy del desarrollode ciertas
del BancoCentraly de los
instituciones,como la creaci6nde YPFy la nacionalizaci6n
Quizaspor la propiadebilidaddel Estadoargentino,algunasde estas
ferrocarriles.
institucionesfueronidentificadasen demasiacon la Naci6nmisma,considerandoun
o a la soberanlacualquiertentativade modificarlas
42.Fueasi
ataquea la nacionalidad
o modificarel Estado,como partede su
que el intentode Frondizipor modernizar
se interpret6
comoun ataquea la Naci6n,a Ia que se percibla
programadesarrollista,
frAgilante el constanteembatede determinadosinteresesnacionalesy, sobre todo,
extranjeros.
Entreel surgimiento
de ciertasestructuras
y costumbresvinculadascon el Estado
las
actitudes
de
acerca
de
la
la naturalezade 6ste hay una relaci6n
poblaci6n
y
reciproca.Valedecir,en lamedidaen que se concibeal Estadocomounorganismoque
favoreceel inter6sgeneraldel pals, es mAsprobableque se adoptenmedidasque
fuertey aisladosera
fortalezcanel aparatoestatal;al mismotiempo,un EstadomcAs
capaz de tomarmedidasque persuadana la poblaci6nde que protegelos interesesdel
si el Estadoes d6bilo goza de escasa autonomia,se lo percibira
pals. Porel contrario,
comoineficaz,o comounvehiculoparala acci6nde los interesesparticulares
dominantes, inhibiendotodo intentode darlemas poderportemora realzarel poderde que
Cabeimaginar,
gozanestos gruposdominantes.
pues,que se generauncirculovicioso:
del Estadogeneranactitudesrelacionadascon61que, a su
ciertosatributosy prActicas
tales caracteristicas.
vez, intensifican
Lacomparaci6n
de Brasily laArgentina
avalalaargumentaci6n
de Skocpol,quien
de
dan
a
diversas
sostieneque "diversostipos Estado... origen
concepcionessobreel
de
los
procedimientos
propios
significadoy
la'politica',
concepcionesque influyenen el
de todos los gruposy clases de una sociedad nacional"43. La escomportamiento
tructuray los procedimientos
vigentes en las institucionesdel Estadode Brasily la
las actitudesdesarrollistas
Argentinacondicionaron
respectodel Estado,y conformaron
las estrategiaspoliticasque adoptarona fin de Ilevara la practicasus respectivos
programasecon6micos;a su vez, estas distintasestrategiasgeneraronreacciones
radicalmente
diferentesen lasfuerzassociales,cuyapropiavisi6ndel Estadogravit6en
su comportamiento.
V. Indicadoresde la capacidad y la autonomiadel Estado
ha expuestounatipologiaCitil
StephenSkowronek
paraclasificary compararlos
entrelos factoresorganizativos,
de procedimiento
e
atributosdel Estado,distinguiendo
intelectualesque determinan
su modalidadde funcionamiento
44. Skowronek
describe
del Estadoen funci6nde laconcentraci6n,
la tendenciaorganizativa
penetraci6ny centralizaci6n
de la autoridad,
45
asicomode la especializaci6n
de las tareasinstitucionales
Brasily la Argentinano difierensignificativamente
en Iovinculadoa la concentraci6n,
43Theda SKOCPOL:
the State Back In:Strategiesof Analysisin CurrentResearch",en EVANSet
"Bringing
al., , op. cit., pgg. 22.
44 Stephen SKOWRONEK:
Buildinga NewAmericanState,pbgs. 19-24.
45 Ibid.,pbg.20.
556
KATHRYN
SIKKINK
de la autoridad,
sinomAsbienen el pianode la especialipenetraci6ny centralizaci6n
zaci6nde las tareasinstitucionales.
Enla d6cadade 1950 el Estadobrasilefiocontaba
estatalesparaIlevara
ya con una red mAscomplejay especializadade instituciones
cabo la politicaecon6mica.Sinembargo,la diferenciamAsnotableentreel Estadode
Brasily el de la Argentinaradicaen el Ambitode los procedimientos
y en el Ambito
intelectual-en particular,
en lo que respectaal reclutamiento,
retenci6ny capacitaci6n
de un nOcleode funcionariospliblicoscapaces de otorgarcontinuidada la politica
econ6mica-.En nuestrapr6ximasecci6n compararemos
estas dimensionesparalos
casos de Brasily laArgentina.
1) Tendenciaorganizativa
a. Magnitudde la administraci6n
p6blicaen la Argentina
y Brasil
La magnituddel aparatoestatalen cifrasabsolutas,asi como la cantidadde
funcionesque se presumeque debe cumplir,son condicionesque puedenfavorecero
no la capacidaddel Estado.No todo Estadode grantamafo es fuerteo aut6nomo,y
existela posibilidadmuyconcretade que unopequefhosea poderoso.Sinembargo,es
vAlidopreguntarsesi un Estadode mayortamahfo,
que cumpleun nOmeromas amplio
de funciones,goza de mayorcapacidadque unopequefloo tienemAsprobabilidades
de ser aut6nomo.
Un indicadorde la magnituddel Estadoes el numerode empleadospC'blicos.
Aunquees dificilobtenerdatos comparablesparaBrasily la Argentina,se han hecho
estudiosobrela administraci6n
algunosintentos.De acuerdocon unimportante
pOblica
central"mas
argentina,en 1960-61el palstenla289.058agentesen la "administraci6n
140.566 en los "organismosdescentralizados",
como el Banco Centraly el Banco
lo que daba un totalde 429.724 empleadosdel gobiernonacional46. En
Industrial,
Brasil,una fuente estim6que en 1960 habla273.645 cargos en la "administraci6n
directa"y 142.179 en los "organismosautArquicos",
que sumados daban 415.824
del gobiernofederal,incluidoslos cargosvacantes.La"administraci6n
cargos puiblicos
directa"abarcalos ministerios,
al
organismosy comisionessubordinadosdirectamente
de
los
son losorganismos,empresas
presidente iaRepiublica; "organismos
autArquicos"
pOblicasy empresasmixtasaut6nomos47. Si bienno es seguroque estas cifrassean
comparables48,el cuadroque surgede ellasmuestraque la cantidadtotalde empleados nacionaleseramaso menossimilaren ambospaises.Comolapoblaci6nargentina
era muchomenorque la brasilefa,se infiereque el porcentajede empleadospublicos
nacionalesera mayoren la Argentinaque en Brasil.Asi pues, las diferenciasque
estamosanalizandoentrelos respectivosestadosno se relacionan
con
primordialmente
46 Esta cifra no incluye las
empresas del Estado ni a los empleados de los gobiernos provincialeso
municipales.Ademas, incluye todos los puestos, aun los que permanecieronvacantes en un momentodado.
UNIONPANAMERICANA,
op. cit., pig. 67. Otroestudioda cuenta de que en 1960 habia296.697 empleados en la
administraci6n
central,m&s209.670 en los organismosdescentralizados,lo que da un totalde 506.367. Si a esta
cifra se le agregan los 415.457 individuosempleados en las empresas del Estado, se Ilega a una cifratotal de
921.824 agentes del Estado. BONIFACIO,
op. cit., pg. 10. En este estudio se indica que en 1985 el nivel de
empleos ptiblicosera a0n muchomenorque en 1960.
47 GRAHAM,
op. cit., p~g. 132.
48Porejemplo,en Brasilalgunasempresasdel EstadoestAnincluidasdentrode
ia categoriade organismos
autArquicos,en tantoque on la Argentinason excluidasde los totales.
Y POLITICA
DESARROLLISTA
557
1
CUADRO
Crecimiento
p6blica,1943-1960 49
Brasil (a)
(administraci6ndirecta)
1943
1953
Argentina(b)
(cargos en la administraci6ncentral)
145.991
180.410
1943
1953-54
232.987
279.447
1956
217.135
1955-56
300.151
1958
232.632
1958-59
295.722
1960
231.504
1960-61
289.058
(a) No so incluyenlos puestos vacantes.
(b) Se incluyenlos puestos vacantes.
la diferenciade magnitudde la administraci6n

ptblicade unoy otro,computadaporla
cantidaddeempleadospeblicos.
El cuadro 1, que s6lo se refierea la administraci6n
piblica centralde ambos
palses, pone de relieveque duranteel gobiernode Kubitschek(1956-61) hubo un
moderadocrecimiento
de laadministraci6n
directay queduranteel gobiernode
pOblica
Frondizi(1958-62) la cantidadde empleados pOblicosse redujo,como parte del
administrativa
a que ya hemosaludido.
programade racionalizaci6n
b. Infraestructura
institucional
Masimportante
que el tamarorealdel Estado,empero,es la especializaci6nde la
infraestructura
del Estadoque tienea su cargoIlevaradelantelas politicas
institucional
de desarrolloy las funcionesecon6micas.Desde 1943,laArgentina
sufri6a lo largode
los afnosuna gran discontinuidad
institucional
y la consecuente insuficienciade su
infraestructura
institucional.
En 1955 se desmantelaron
la mayoriade las innovaciones
del gobiernoperonistaen esta materia,y se crearonmuypocas institucionesnuevas
parala formulaci6n
y ejecuci6nde las politicasecon6micas.Elgobiernode Frondizino
se interes6particularmente
por las innovacionesinstitucionales,
prefiriendoIlevara
cabo sus politicasa trav6sde unaredparalelaad hoc5o.Comoconsecuenciade esta
discontinuidad
en laArgentina
muchosorganismos
y faltade inter6sporlo institucional,
basicos parala participaci6n
del Estadoen el desarrollose crearonmas tardeque en
Brasil.Por ejemplo,la OficinaNacionaldel Presupuestono se cre6 hasta 1964; el
fuecreadoen 1961,en los Ciltimos
ConsejoNacionalde Desarrollo
(CONADE)
alrosdel
unpapelimportante
en la politica
peronocomenz6a desempehrar
gobiernode Frondizi,
econ6micahastael gobiernode Illia51.
49 Las cifrascorrespondientesa Brasilproceden de GRAHAM,
132;las de la Argentina,de
op. cit.,
pag.
UNIONPANAMERICANA,
op. cit., pig. 67.
50 Uno de los mis cercanos colaboradoresdel presidenteafirm6que Frondiziveia en la organizaci6n
institucionalunobst6culoparasu programa,porqueincrementabael poderde los funcionariosde menornively por
ende debilitabael poder decisoriodel presidente.NicoldsBABINI:
Frondizi,de la oposici6nal gobierno,Buenos
Aires,EditorialCeltia,1987,pig. 212.
51 En 1959se cre6 una importante
entidadde planificaci6ninterprovincial,
el ConsejoFederalde Inversiones
(CFI).Aunqueeste organismono teniacarActernacional,pas6 a ser la entidadplanificadoramas permanenteen el
inusualen la Argentina.
AntonioFedericoMORENO:
pais, con ungradode continuidadadministrativa
Eplaneamiento
ynuestra Argentina,BuenosAires,EdicionesCorregidor,1978,pig. 111,y "Lahistoriadel C.F.I.",Todoes Historia,
NO106, marzode 1976,
32.
pag.
558
KATHRYN
SIKKINK
Enausenciade dichasentidadesauxiliares,
recay6unmayorpeso en laformulaci6n
e instrumentaci6n
de la politicade desarrollosobrela Presidenciade la Naci6ny los
o la
ministerios,
correspondientes
peroningunode 6stos contabacon la infraestructura
acerca
de la Uni6nPanamericana
organizaci6nnecesariasparadichatarea.Uninforme
pCiblicaargentinaIleg6 a la conclusi6n,en 1965, de que la
Presidencia"noposee una organizaci6nadecuadaparaIlevara cabo sus ampliasy
diversasfacultades"y que la faltade coordinaci6nera un obstAculoen la labordel
Ministerio
de Economia."Sinuna reformaprofundade las institucionesministeriales
del PoderEjecutivo-de sus normasjuridicas,sus procedimientos
como instrumento
administrativos
formalesy sus hdbitoslaborales-",continuabadiciendodichapublicacon
ci6n, "parecepoco probableque la actualadministraci6n
pueda transformarse
vistasal desarrollo"52
institucional
combin6entidadesexistentesdesde hacia
EnBrasil,lainfraestructura
con otrasnuevasestablecitiempo,comoel Bancode Brasily la Cancilleria
(Itamaraty),
comoel Consejoparael
das duranteel segundogobiernode Vargasyel de Kubitschek,
DesarrolloEcon6mico(con sus Gruposde Trabajoy sus GruposEjecutivos),
la SuperEnel centrode esta
del Nordeste(SUDENE)
intendenciadel Desarrollo
y la NOVACAP.
se hallabael BancoNacionalde DesarrolloEcon6mico(BNDE),que
red institucional
actuaba como coordinadorde la estrategiade desarrolloecon6micodel pals. Con
a otra,lo cual se veia facilitado
frecuencialos funcionarios
pasabande unainstituci6n
esta adscripci6n
porunacostumbrepropiade lafunci6npOblicabrasileta,que permitia
niel cargoque ocupabanen la
sin que 6stos perdieransu antig0iedad
de funcionarios
entidadque los "prestaba".
Enla Argentina,duranteel gobiernode Frondizi,
organismocumpli6en el
ningOcn
nacional
un
de
las
entidades
brasilehas
al
plano
papel semejante
que acabamosde
No huboinstitucionesen las
mencionaren cuantoa la capacitaci6ny la coordinaci6n.
de funcionarios
de
que se formaseneconomistasnierancomuneslos desplazamientos
a otra.Lafaltade unafuerteinfraestructura
unainstituci6n
institucional
dificult6aunmas
econ6micasmediantelas cuales el Estado
la realizaci6nde adecuadasinvestigaciones
su
pudiese planearmejor polltica53
2. Procedimientos
operativos
Los metodosde reclutamiento,
promoci6ny despido,asi como de la fijaciondel
escalaf6ny de las categoriassalariales,puedencontribuir
a que la admienormemente
nistraci6npuiblicasea eficaz,ademAsde crearcondicionesque incrementan
los talentos disponiblesparael aparatodel Estado,amplianla memoriainstitucional
y mejoranel
Losconcursosde ingresoal empleo
aprendizajeque se Ilevaa caboen cada instituci6n.
pOblico,destinadosa atraera las personasmAscalificadas,favorecenla capacidad
52 UNIONPANAMERICANA,
op. cit., p4gs. 94-95.
en la Argentinarealizado
53Entrelas recomendacionesincluidasen uninformesobreel desarrolloindustrial
en 1961 por una consultoriaprivadase hallabala de crear un equipo de investigacionesecon6micas a fin de
efectuar los estudios pertinentesy disetiars6lidas politicasde desarrolloecon6mico para el gobierno. "Some
informepresentado al gobierno de la
Aspects of IndustrialDevelopmentin Argentina.ContratoICAC-1866",
D. LITILE,
Inc.,Cambridge,Mass.,25 de
Argentinay la Administraci6n
parala Cooperaci6nInternacional
porArthur
agosto de 1961, pgg. 2.
Y POLITICA
DESARROLLISTA
559
administrativa;
y si se pretendeconservaral personalcalificadoa lo largodel tiempo,
de promoci6nbasadas en el m6rito,la seguridebe ddrseleadecuadasoportunidades
dad laboraly escalas de sueldosque puedancompetircon las del sectorprivado.
EnBrasil,los cargos civilesde la burocraciaeranIlenadosen general,antes de
1930,apelandoal favoritismo
politico.Huboalgunasexcepciones;porejemplo,desde
de Haciendarequiri6aprobarexamenesde ingreso
la 6poca del imperioel Ministerio
paraciertospuestos;peroen lineasgeneralesprevaleclaunsistemade favoritismo
y no
fundadosen el merito54. EstosexAmenes
eranhabitualeslos m6todosde reclutamiento
s6lo se generalizaronduranteel primergobiernode Vargas,cuando se inici6 la
de un sistemabasadoen el m6rito.Estenuevosistemaestableci6como
implantaci6n
principioque para cualquiercargo p'blico debia rendirseun examen, pero en la
practicala mayoriade los cargosde laadministraci6n
puiblica
siguieronIlenandosecon
nombramientos
politicos.
Un informemuestraque, duranteun periodode tres aros, s6lo el 17,8 % de los
nuevosagenteshabianIlegadoalcargoa trav6sde exAmenespublicos.Estacifraes por
ciertomuybaja;duranteel gobiernode Kubitschek,
muchosde los organismosresponde
sables de laformulaci6n
economica
reclutaron
unaproporci6n
la
politica
y ejecuci6n
muchomayorde su personalmedianteconcursos.Enespecial,en esa etapas6lo podia
aprobandotales concursos55
ingresarseal BNDEy a los puestosde Itamaraty
Enla Argentinano se establecieronprocedimientos
mas minuciososde ingresoa
ciertos puestos puiblicoshasta 1957, pero las condicionesque deblan cumplirse
siguieronsiendo vagas: el candidatoteniaque ser argentinonativo,estar dotadode
buena saludy de las aptitudesmoralesy de conductaque el puesto exigia,y "tener
probadacapacidad"para ocuparlo56. La promoci6nse basaba en el m6rito.Se
garantizabala estabilidads61lodespues de tresaros continuos,o cinco discontinuos,
de servicioefectivo57,condici6nesta Oltima
que se cumpliacon escasa frecuencia,
dada la extremadainestabilidad
de la politicaargentina.
3. Talento intelectual
Es dificilsepararel anAlisisde los procedimientos

utilizados
del analisisdel talento
intelectualdisponible.Lascostumbresvigentesen materiade contrataci6n
y promoci6n
incrementar
la capacidaddel Estadoparaatraery retenera individuos
puedenpermitir
dotados de habilidadesgerencialesy t6cnicas;o sea, la orientaci6ndel Estadoen
cuanto a sus procedimientosinfluyeen los talentosy destrezas que es capaz de
convocar.Elniveleducativode losfuncionarios
es unode losindicesde unreclutamiento apropiado.EnBrasil,el niveleducativode los altosfuncionarios
era muyalto;una
encuestarealizadaen 1968-69mostr6que un86 %de ellostenlantitulouniversitario,
en
comparaci6ncon un81 %en los EstadosUnidos,pese a que en este Ultimo
palsla educaci6nsuperiorestAmuchomAsgeneralizada
58. Noexisteinformaci6n
completapara
54WAHRLICH,
op. cit., pdg. 23.
55BeatrizWAHRLICH:
"Normasparaa preservaqaoe revigoramento
do sistemado m6rito",Brasil,Ministro
Extraordinario
1963,mimeog.,talcomo se cita en GRAHAM,
paraa ReformaAdministrativa,
op. cit., pbg. 129.
56 Ibid.,p~g.561.
op. cit., pBg.81.
58 RobertDALAND:
ExploringBrazilianBureaucracy.Performanceand Pathology,Washington,University
Press of America,1981, p&g.310.
560
KATHRYN
SIKKINK
la Argentina,pero una encuesta Ilevadaa cabo en 1960 entre41 altos funcionarios

revel6que todos ellos se habiangraduadoen universidades
o en colegios militares
59
Entrelos antecedenteseducativosde los funcionarios
argentinos,el mAscomin erala
formaci6nmilitar,
seguida porel derechoy el periodismo;un estudioefectuadoentre
funcionarios
de primernivelde 1943 a 1983 comprob6que s61loun 2,9 %se habian
graduadocomoeconomistas60
a. Capacitaci6nde los empleadospdblicosen Brasily la Argentina
el Estadopuede instrumentar
y promoci6n,
Amende los m6todosde contrataci6n
programasde capacitaci6na finde mejorarel talentointelectualindispensableparala
de las pollticasecon6micas.Dichacapacitaci6nnos61opuede incrementar
formulaci6n
sino ademAscontribuira establecer valores que apunten a la
tbcnica,
pericia
ta
racionalidad
de un esplritude grupoy el mayorprestigiode los
comtjn,el surgimiento
funcionarios.
En Brasil,la capacitaci6nen granescala de los empleadospuiblicosfue iniciada
porel DASPa finesde la d6cadadeltreintay comienzosde ladel cuarenta.Despuesde
en el extranjero.
En1941el
1939,muchosde ellosrecibieronbecas paraperfeccionarse
DASPcomenz6a dictarcursos de administraci6n
publicaparafuncionarios,por los
cuales ya habianpasado en 1943mAsde cuatromilalumnos61.En 1958se creo una
Escuelade ServicioP iblicodependientedel DASPcon el finde ofrecerunagama mas
Cuandoasumi6el gobiernoKubitschek,
lacapacitaci6n
ampliade cursosde formaci6n.
de funcionarios
una
era
funci6n
en la burocraciadesde haciamas
institucionalizada
ya
de quinceatnos.
Ademgsde estos emperos del DASP,existianotrosprogramasde formaci6nen
ciertosorganismosy ministerios.
De lejos,el programade capacitaci6nmAsamplio
fuerade los que impartiael DASPera el de la EscuelaBrasiler'ade Administraci6n
GetulioVargascon el finde brindar
Piblica,creadaen 1952comopartede laFundaci6n
cursos de administraci6n
de niveluniversitario
pCiblica
(funci6nque no cumplianlos
cursos del DASP).EstadosUnidosproporcion6a esta escuela asistenciatecnica y
financieraen sus primeroscuatroafos de existencia,lo cual incluy6el envio de
en administraci6n
especialistasinternaoionales
putblicaparaorganizarla escuela y su
plande estudios,asignarbecas a profesoresbrasilenosparaestudiaren el extranjero
y
a los estudiantesde otrospalses de AmericaLatinaque quisieranasistira la nueva
escuela. MAsadelante,6sta recibi6tambi6nasistenciat6cnicade universidadesnorteamericanas,contratadaporel gobiernode EstadosUnidoscomo partedel Programa
delPuntoIV62
en la Argentina*,
59KalmanH. SILVERT:
DesarrolloEcon6mico,
"Liderazgo
politicoy debilidadinstitucional
3 (oct.-dic. 1960),pBg. 172.
vol. 1, NW
6oEste estudioabarc6a 136 funcionariosque ocuparonsecretariaso subsecretariasde Estadoen diversas
carteras.Jos6 AlbertoBONIFACIO:
"Diseroorganizacionalde la Presidenciaen la Argentina",
op. cit., pig. 173.
61 FUNDA(AOGETULIO
VARGAS:
FundagaoGetOlioVargas:30 anos a servigodo Brasil,Rio de Janeiro:
Editorada FundagaoGett0lio
Vargas,1964,pBg.306.
62 MarinaBRANDAO
MACHADO:
O ensino de administragao
pOblicano Brasil,Rio de Janeiro,Fundagao
GetOlioVargas, 1966, pbgs. 19-23.Dentrodel programadel PuntoIV,la Comisi6nMixtaBrasileio-Norteamericana
ofreci6becas a los brasileflosque quisieranestudiaradministraci6n
p'blica en los Estados Unidos.Verel informe
de la Comisi6nen Washington,D.C.: Instituteof Inter-American
U.S.
Affairs,ForeignOperationsAdministration,
GovernmentPrintingOffice,1955, pg. 82.
Y POLITICA
DESARROLLISTA
561
Laexperienciabrasilenaen materiade administraci6n

es otroejemplode
pCiblica
de las instituciones
de este palsa las ideasy tendenciasinternacionala permeabilidad
les, asi como de la idoneidadde sus funcionariospara solicitary recibirapoyo
en favorde sus esfuerzosinstitucionalizadores.
internacional
Granpartede las reformas
administrativas
de las d6cadasde 1930y 1940se basaronen untransplante
al contexto
brasilehode las teoriassobrela administraci6n
ptblicaen boga en EstadosUnidos.A
menudo estos programasde formaci6nse aplicaroncon un formalismoexcesivo,
en los mdss61lidos
del
inapropiado
parael mediobrasilerfo,
peroprontose convirtieron
subcontinente
a formar
uncuerpopermanentede funcionarios
a los que
y contribuyeron
el Estadopodiarecurrir
en cualquiermomento.
En la Argentina,la idea y la puesta en prActicadel perfeccionamiento
de los
empleadospjblicoscobraronvigenciamuchodespues. Hasta1957,cuandose cre6el
Instituto
Piblica(ISAP),noexistianingunaotraentidadde
Superiorde laAdministraci6n
prop6sitossimilares63. A finesde la d6cada de 1950y comienzosde la siguientese
crearonasimismootros institutosde formaci6nmAsespecializada64. En 1968, un
informecomentabaque los esfuerzosdestinadosa la capacitaci6nen el empleoaunno
del pals en un instrumento
habianconducido"ala transformaci6n
adecuado parala ejecuci6nde los planesde gobierno"65. Si Kubitschekhered6una
burocraciaen la que ya hablancomenzadoa darsus frutoslos emperiospreviosen lo
tocante a la capacitaci6n,Frondizise encontr6en cambiocon una burocraciaque
de sus funcionarios.
apenas habiaempezadoa ocuparsedel mejoramiento
El efecto que tiene la capacitaci6nen el comportamiento
de un funcionario
depende de los cursos que recibeperotambiende su continuidaden el puesto para
lo aprendido.Porejemplo,Dalandexamindel efectode la capacitaci6nen el
incorporar
aldesarrollo
de losfuncionarios
empleosobrelaorientaci6n
brasilerhos,
y comproboque
esta Cltima
se reduclade hechocuandohabianrecibidolaformaci6n
en el organismoen
que se desemperlaban,mientrasque si se graduabanen otrasinstitucioneso en el
el efecto erael opuesto
extranjero,
66.
El vinculoentre el efecto potencialde la formaci6nrecibiday la continuidad
burocrAtica
se pusoen evidenciaen losresultadosde unestudioque compar6la carrera
posteriorde participantesargentinosy brasileriosen un curso de formaci6nbasica
en Santiagode Chile.Lacantidadde participantes
organizadoporla CEPAL
argentinos
fue mayorque lade brasilenios,
peroel efectopotencialfuemenoren su caso, ya que los
argentinosque hicieronel cursotendierona abandonarluego el sector pOblicopara
De una muestrade los
pasaral sectorprivadoo paraocuparpuestosen el extranjero.
argentinosformadospor la CEPAL,el 41 % habiandejadoel pailsy el 55 % habian
o en el exterior.Los
pasado del sectorpOblicoal privado,ya sea dentrode laArgentina
63 Duranteel periodoperonistano funcion6regularmenteningunaescuela para empleados pOblicos.La
EscuelaSuperiorPeronistaimpartiaadoctrinamiento
sobrelas bases te6ricasdel peronismo,pero sin incluirninguin
elementode administraci6n
op. cit.,pig. 145.
p~blica.GARCIA-ZAMOR,
64 Entreellos el Institutodel ServicioExteriorde la Naci6n, creado en 1963, que habia tenido como
antecedente el Institutode Especializaci6nDiplomiticade 1960-61;la EscuelaNacionalde Aduanas,dependiente
del Ministerio
de Economia,de 1961;y la Escuelade SaludPOblica,dependientedel Ministerio
de Saludy Bienestar
Social, de 1959.
op. cit., p~g.73.
66 DALAND,
op. cit., pgs. 166-67.
562
KATHRYN
SIKKINK
resultadoscorrespondientes
a los brasilenosfueronsumamentediferentes:el sectorpoblicotuvounacapacidadde retenci6ndel 72 %respectode los t6cnicosformadospor
inclusoque algunosde los
la CEPAL,
y en la muestraexaminadase pusode manifiesto
en el cursohabianpasadodel sectorprivadoa funcionesde gobierno67
participantes
b. Continuidad
en el empleode los altosfuncionarios
argentinosy brasiler-os
muchomayorque la argentina.Un
Laburocraciabrasilenatieneunacontinuidad
estudiode 325 altosejecutivosdel gobiernonacionalrealizadoen 1968-69hall6que el
85 %habiaingresadoa la funci6npOblicaalrededorde los 30 aios y permaneci6en ella
virtualmente
durantetodasu vidalaboralproductiva.
No s61ohayunagrancontinuidad
dentrode la burocracia,
sinoque tambi6nes altoel gradode movilidad
de unsectorde
6sta a otro,de modotalque la permanencia
mediaen cada puestoes de 3,5 aios.
Muchosde los funcionarios
brasilenosde carrerase identificaron
particularmente
con un gobiernoen especial,duranteel cualobtuvieron
sus principalesascensos; sin
en laArgentina,
alfinalde ese gobiernotales
de lo que es corriente
embargo,al contrario
funcionariosno abandonabano perdlansu puesto, sino que solian realizaralguln
desplazamientolateraldentrode la burocraciahastaalcanzaralgu'ncargo en el que
Estamovilidad
lateraldentrode la burocraciacumplelo
podianvolvera ser promovidos.
de conservaci6ny de bancode talentos",dotandoal
que Dalanddenominala "funci6n
que eventualmente
puedenser necesariosen algC'notropuesto
pals de funcionarios
clave. "Estosdatos refuerzanla imagende una burocraciaestable y experimentada,
es relativamente
bajo.(...)Dentrodel espectrode los paises del
cuyonivelde partidismo
TercerMundo,y tambi6nprobablemente
en el mundoen general,la burocraciabrasile68
Fiase encuentraporciertoen el extremomdsestabledel continuo"
No existen estudios comparablessobre la burocraciaargentina.Los escasos
datos disponiblessugierenque la permanenciaen el cargode los funcionarios
(sobre
todo de los altosfuncionarios)
era muchomenor.EnBrasilno ha sido infrecuenteque
de carrera,en tanto
ain los cargos politicosmAsaltosfueranIlenadoscon funcionarios
que en la Argentinalos nombramientos
politicosparecerianIlegarhastaun gradomAs
profundodel escalaf6nburocrAtico,
y hay puestos que raravez son ocupados por
funcionarios
p'blicos. Estono significaque los nombramientos
politicosno recaigana
veces en individuoscon experienciapreviade gobierno.Un estudio de 131 altos
funcionariosdel PoderEjecutivocomprob6que el 57 % habiatenidoexperienciaen
puestos pt'blicosde medianosa altos69. Si bienno se disponede datos especificos
sobre el gobiernode Frondizi,
en miopini6nel nivelde experienciapreviade sus funcionarioseramuchomenor.Ningunode los ejecutoresde la politicaecon6micadurante
a quienesentrevist6hablasidoempleadopuOblico,
la epoca de Frondizi
y la mayoriano
hablatenidoningunaexperienciapreviaen el gobierno.EnBrasil,porotrolado,mAsde
entrevistadosocupabancargos permanentesen la
la mitadde los altosfuncionarios
burocracia.UnaencuestaIlevadaa cabo entrelos funcionarios
argentinosrevel6que, a
de lafunci6npOblica
en laArgentina,
6stos tendiana darmAs
raizde la mayorfragilidad
67DavidBRUCE:"TheU.N.EconomicCommissionforLatinAmericaand NationalDevelopmentPolicies:A
Studyof NoncoerciveInfluence",tesis de doctorado,Universityof Michigan,1977,pgs. 148-49, 162.
op. cit., pigs. 306, 310.
68 DALAND,
op. cit., pg. 174.
69 BONIFACIO:
"Diserioorganizacionalde la Presidenciaen la Argentina",
Y POLITICA
DESARROLLISTA
563
a la seguridadlaboral;notomabaniniciativas
importancia
y optabanpor"unaestrategia
70
politico"
segura,abstenidndosede jugarel papelde intermediario
Este cuadrode estabilidadpresenteen la funci6npulblicabrasileilase ve corroboradoporun estudioacercade los cambiosde puestos piblicos duranteel perlodo
1946-64.Si bienlosIndicesde rotaci6nministerial
variande ungobiernoa
y burocrAtica
otro, s6lo duranteel periodode Goularthubo altos nivelesde inestabilidad.En el
fue de 25 meses, en el
gobiernode Dutra,la duraci6npromediode uncargoministerial
segundo gobiernode Vargasde 17,8 meses, en el periodode Kubitschekde 22,7
meses y en el de Goulart,de 6,7 meses. Algo similarsucedi6 con la permanencia
de Hacienda:20 meses con Dutra,21 con Vargas,
promedioen el cargoen el Ministerio
20 con Kubitschek
71. Aunqueestas cifrasya nosdan unaideaacerca
y 6,2 con Goulart
de la continuidad
de los nombramientos
politicosbajodiversosgobiernos,notransmiten
necesariamenteel gradoefectivode continuidad
intere intragubernamental,
que tambi6nfue altoen el periodoen cuesti6n.Porejemplo,de los 30 ministrosque ocuparon
alguno de los 11 ministeriosdurantelos cinco arlosdel gobiernode Kubitschek,7
habianocupado con anterioridad
en algunode los gobiernos
cargos ministeriales
posterioresa 1951.
Los Indicesde estabilidaden los altos puestos pOblicosen generaldurantelos
cuatroperiodospresidencialesson anmmayoresque los Indicesde estabilidadministerial.ConDutra,seis de los doce puestosclavesfueronIlenadosporunamismapersona
a lo largode todoel mandato,en tantoque con Kubitschek,
ochode los quince(mAsdel
50 %)lofuerondurantelos cincoaros que dur6su mandato.Lospresidentesbrasileros
se empernaron
en protegera un sector del aparatoestatalde las influenciasy las
transaccionespropiasdel juegopoliticonormal
72.
La decadenciade la continuidadministerial
en ia Argentinamuestrauna pauta
notoria.Duranteel gobiernoperonista,la permanenciapromedioen el cargo de los
ministrosde economiafuede 56 meses, duranteel de Aramburu
de 10 meses, durante
Frondizi
de 9 meses y de s6lo4,5 meses duranteel gobiernoprovisional
de Guido,quien
cuando6ste fue depuesto.Unapautasemejante,aunqueno
ocup6 el lugarde Frondizi
tan rotunda,evidencianotrosdos cargos econ6micosclaves en la Argentina:el del
Enel periodoperonista,el promedio
presidentedel BancoCentral
y del BancoIndustrial.
de permanenciadel presidentedel BancoCentralfue de 28 meses, en el de Aramburu
de 10 meses, en el de Frondizi
de 15 meses y en el de Guidode 9 meses; con respecto
al presidentedel BancoIndustrial,
dur6tambien10 meses en promedioconAramburu
y
15 meses con Frondizi
politicosde altonivel
73. Un estudiosobre los nombramientos
70ASCHER:
PoliticsandTechnocracyinArgentinaand Chile",tesis de doctorado,YaleUniversity,
"Planners,
1975, peg. 153.
71WanderleyGuilhermeDOSSANTOS:"TheCalculusof Conflict:ImpasseinBrazilianPoliticsand the Crisis
of 1964",tesis de doctorado,StanfordUniversity,1979,p&gs.201, 210.
72 DOSSANTOS,ibid.,pigs. 216-17. Un segundo estudiosobre los indices de rotaci6ndel
personalde los
organismosdescentralizadosdel Estadoen Brasilduranteun periodode veinteafos (1945-74)comprob6que en
dichos organismosel gobiemo de Kubitschekfue el mas estable para los bur6cratasque ocupaban posiciones
estrat6gicas,salvo los mAximosdirigentes,que tuvieronunaestabilidadalgo mayorduranteel gobiernode Medici.
de pesquisa,centralizagaoburocriticae renovagaode elites:estuWanderleyGuilhermeDOSSANTOS:"Relatorio
do preliminar
sobre a administra;aofederaldescentralizada",
Riode Janeiro,IUPERJ,
1979,mimeog.,p~gs.62, 67-68.
73 Cifrascalculadas a partirde los datos que presentaJuanCarlosDE PABLO:La economiaque yo hice,
BuenosAires,EdicionesElCronistaComercial,1980,pags. 31-41,y la Memoriay Balancedel Banco Industrial
de la
Rep~blicaArgentina.
564
KATHRYN
SIKKINK
dependientesdel Poder Ejecutivo(secretarlasy subsecretarias)en todo el periodo

1943-83comprob6que la permanenciamediaerade 18,3meses. MAsdel 40%de los
funcionarios
duraronmenosde unarloen el cargo.Estafaltade continuidad
resultaaun
de
disfrutaron
mayorsi se excluyeel periodoperonista,duranteel cuallos funcionarios
unaestabilidadrelativamente
alta74.
VI. Comparaci6nde los organismos de fomento del desarrollo
He aducido que la mayorsolidez del marco institucional
existenteen Brasil
facilit6la aceptaci6ny ejecuci6nde las ideasdesarrollistas
en
respectode laArgentina
ese pals. Confrecuencia,las instituciones
de ambospalses eransimilaresperooperaban con distintosprocedimientos,
yen el caso brasilehosiemprecon mayorautonomia;
establecidosfueransemejantes(p.ej.,en lo referente
y aOncuandolos procedimientos
a la permanenciadel personalen sus puestos),la prActica
efectivadiferia.A finde dar
unaideade esta diferentedinAmica
institucional
una
breve
comparaci6nentredos
hare
entidadesbancariasfundamentales:
el BNDEbrasilehro
y el BancoIndustrial
argentino.
Si bienlas responsabilidades
de amboseranmAso menosparecidas,su funci6n
realdentrodel procesode desarrollo
fuemuydistinta.ElBNDEfuela principalentidada
e instrumentaci6n
del Plande Metas,mientrasque el Banco
cargo de la formulaci6n
Industrial
cumpli6un papelbastantemarginalen las politicasecon6micasdel periodo
desarrollista.
1. BancoIndustrial
de la RepdblicaArgentina
Enla d6cada de 1950, no habiaen la Argentinaningunainstituci6noficial,fueradel
Ministeriode Economia,que desemperiase un papel centralen la direcci6no promoci6n
del desarrollo.Un candidatoobvioa cumplirese papel era el Banco Industrial,

y el
hecho de que no lo hayacumplidoconstituyejustamenteun interesanteenigma,que
arrojaluzsobrela indoledel Estadoargentino
75.
76
ElBancoIndustrial
fue creadoen 1944,duranteel gobiernode EdelmiroFarrell
Su objetivooriginalerala concesi6nde cr6ditosindustriales
a medianoy largoplazo,en
materiasprimasnacionales,con preferencialas
especial a las industrias
que utilizaban
medianas
industrias
como
las vinculadasa la defensa nacionaly al
asi
pequefrasy
desarrollode determinadas
regionesdel pals77.Enuncomienzose previ6que el Banco
fuese un banco parael desarrolloy no duplicaseel accionarde los bancos
Industrial
oficialesy privadosexistentes.Su acentoestabapuestoen industrias
intermedias
como
la textil,la de la alimentaci6n
y la de articulosde cuero-reflejode la politicaecon6mica
populistaencaradaen el pianonacionalporel gobiernode Per6n,que se centrabaen la
horizontal
parael mercadointerno.
industrializaci6n
74 BONIFACIO:
"Diselloorganizacionalde la Presidenciaargentina",
op. cit. pbgs. 176-78.
75 Enlas entrevistasque realic6con importantesejecutoresde la politicaecon6micajambsse mencion6al
Banco Industrial,ni tampocose aludea 61en los principalestextosacerca del desarrolloecon6micoargentino.
76 BCIA(Bancode Cr6ditoIndustrial
Memoriay Balance, 1944,Buenos Aires,1945, pig. 27.
Argentino):
77 "Porlo tanto,si un pais no procuraampliarsu mercadointernoy avanzarprocurandoser el primeroen
transformar
sus propiasmateriasprimas,queda peligrosamenteexpuestoa las conmocionesproducidasporestas
variantesimpredeciblesy en una situaci6nde inestabilidadpermanente".
BCIA,op. cit., p6g. 16.
DESARROLLISTA
Y POLITICA
565
El Banco estaba dirigidopor un presidentey una juntade diez directores,

a
designadostodos ellos porel presidentede la Naci6n.Losdirectoresrepresentaban
los ministerios
y otrosorganismospertinentes,
y los candidatosa ocuparese cargoeran
propuestosal presidentede la Naci6nporlos correspondientes
grupos;dos de ellos
de Agricultura
Estaorganizaci6n
procediandel Ministerio
y tresde la Uni6nIndustrial.
daba a la entidadmenorautonomiade la que hubieradisfrutadoen caso de que los
directoreshubiesensido nombradosen formaindependiente
78.
Lapotencialautonomiadel Bancose violimitada
an mAsporel hechode que no
se previ6ningunmecanismoespecialque posibilitara
unafinanciaci6n
permanente:se
A poco de su creaci6n,comenz6
operabacon fondosque proveniandel BancoCentral.
a funcionarmAscomounbancocomercialque comoun bancode desarrollo,tomando
no s6lo de largoplazosino tambi6nde
dep6sitosy concediendocr6ditosindustriales
cortoplazo. El BancoIndustrial
cometidoen la expansi6ndel
cumpli6un importante
en 1952,concediaya el 50 %del montototalde loscreditosotorgados
creditoindustrial:
porel sistemabancarioen su conjuntoa la industria
79. A lo largode todo el periodo
peronista,la mayorpartede estos cr6ditosbeneficiarona las industriastextil,de la
alimentaci6ny de maquinasy herramientas.
Rail Prebisch,comopartedel Planque Ilev6su nombre,recomend6que el Banco
Industrial
se convirtiera
en una entidadaut6nomabajoel nuevo r6tulode Banco de
DesarrolloEcon6mico,transfiriendo
sus operacionesde corto plazo y dedicAndose
Onicamente
a financiarinversionesde medianoy largoplazo,paralo cualemitirla
titulos
a cabo operacionesde cr6ditointernase internacionales
y Ilevarla
80.Prebischconfiaba
en que el nuevo Banco de DesarrolloserviriaademAs para encauzar hacia los
industrialistas
argentinoslos fondos del Eximbanky para promoverla creaci6n de
nuevasindustrias,
en lugarde concederprestamosmeramentea las ya existentes81
Perolas recomendacionesde Prebischgeneraroncontroversias,
sobretodoentre
algunos industrialistas
y nacionalistas.Los primerostemianperderla posibilidadde
acceso a los cr6ditosde cortoplazo de los que dependian82; a los segundos les
inquietabaque, como consecuenciade las operacionesde cr6ditointernacionales,
aumentasela injerenciade otrospaises en la Argentina.Un articulopublicadoen la
revistaQud,dirigidaporRogelioFrigerio,
dabaexpresi6na este puntode vista:
dicho
el
Banco
se transformarla
en un omnipotente
"Por
Industrial
anteproyecto,
a la Naci6ncon prestamosen el
organismode inversi6n,que puede comprometer
78 Aunqueluego se redujoel ntmerode directores,se sigui6considerandoque 6stos debianrepresentara
los sectores econ6micos atendidosporel Banco.BANCOINDUSTRIAL
ARGENTINO:
"CartaOrgAnica",
Memoriay
Balance,Buenos Aires,1954, pig. 94. Un informede consultoriarecomend6en 1961 que los directoresdel Banco
un
durante
tres
a
fueran designados
aflos fin de darles mayorcontinuidady reducirlas influencias
periodo de
politicas,y que s6lo se los removierade sus cargos en caso de haberincurridoen malversaciones."SomeAspects
of IndustrialDevelopmentin Argentina",
pig. 3.
79EduardoJACOBS,N6storHUICIy Jorge SCHVARZER:
"ElBanco Nacionalde Desarrolloy el desarrollo
Centrode InvestigacionesSociales sobre el Estadoy la Administratecnol6gico.Elcaso de la industriaargentina",
ci6n",informepreliminar,
mimeog.,sin fecha, pbg.8.
38. Algunasde estas recomendacionesfueron
80 Reviewof the RiverPlate, 20 de enero de 1956,
reiteradasen 1961 por la consultoriaprivadaa que ya aludimos,
pag. en su informesobre el desarrolloecon6mico
argentino("SomeAspects of Industrial
Developmentin Argentina",
pBg.3).
81 RaOlPREBISCH,
econ6micoy politicasocial",mesa redondaen la Universidadde C6rdoba,
"Desarrollo
Buenos Aires,Secretariade Prensade la Presidenciade la Naci6n, 1956,pags. 61-62.
82UNIONINDUSTRIAL
ARGENTINA:
Memoriay Balance 1957,pig. 25.
566
KATHRYN
SIKKINK
extranjeroy colocar obligacionesen la Bolsa de Comercio.(...) En realidad,es exacta-
menteel tipode organismo

financiero
quelosgrandesconsorciosinternacionales
procurancrearen los palsescolonialesa finde trasferir
a estos todoriesgoposibleparasus
futurasinversiones"
83.
En 1957el Bancofue reorganizado,

incorporando
algunasde las sugerenciasde
al
el
de
nuevamentecomenz6a
Prebisch,pero aflosiguiente,ya bajo gobierno Frondizi,
concederprbstamos
industriales
de cortoplazo84.Com partede ladrasticareformulaci6n
del sistemabancarioque tuvolugaren 1957,dej6de percibirfondosprovenientesdel
Banco Central,y en 1959 sus creditoss6lo alcanzabanal 15,9 % del totalde los
Se vio obligadoa recurrir
a nuevasfuentesde fondosy por
concedidos a la industria.
norteameriexterno85.En1959 el Eximbank
primeravez acudi6paraelloa lineamiento
cano le otorg6unalineade cr6ditode diez millonesde d61lares
destinadosa financiarla
de bienes de capitalproducidosen los EstadosUnidos86
importaci6n
acerca de la capacidadt6cnicadel
Aunquese disponede escasa informaci6n
uninformeelevadoporunconsultoren 1961recomendabaestablecer
BancoIndustrial,
paralos miembrosdel personalsuperiory medio,
programasde perfeccionamiento
de recibirun adiestramiento
prActicoen instituciones
concedi6ndolesla oportunidad
financierasextranjeras.
Elinformasubrayabaque los empleadosdel Banco Industrial
entretodoslos funcionarios
oficialesparaesta clase de perfecdebiantenerprioridad
cionamientoen el exterior,y que la capacidad del Banco para la evaluaci6nde
de su personal87. Alolargode
lainstrucci6n
mejorando
proyectosdebiaincrementarse
de los fondos(entreel 40 y el 59 %)fue
todo el perlodo1944-62,unabuenaproporci6n
a actividadesindustriales
simples,comola elaboraci6nen
asignadapermanentemente
el paisde las materiasprimasprocedentesde laagricultura.
Estoeracoherentecon las
del Banco,o sea, con su objetivode centrarseen las necesidades
finalidadesprimitivas
en las agroindustrias;
de la pequenay medianaindustria,
poniendoenfasisen particular
no
era
con
una
El
pero
politicadesarrollista. desarrollismo
congruente
exigiaunapoyo
mas masivodel Estadoa la infraestructura,
en especial en materiade transportey
bAsica,dondelos empresariosnacionalesencontrabandificulenergia,y a la industria
tades a raizde que los requisitosde capitaly de tecnologiaactuabancomobarrerapara
su ingresoal mercado.
no lograronhacerdel Bancounvehiculoparala promoci6nde
Losdesarrollistas
sus metasecon6micas.Comolo revelael grAfico1, las prioridades
fijadasporellos en
en la politica
cuantoa la politicaecon6micanodieronlugara ning'ncambioimportante
crediticiade la entidad.Elporcentajede pr6stamosacordadosa la industriabasicafue
virtualmenteel mismo en el periodopredesarrollista
(1953-56)que en el periodo
desarrollista(1958-60);ademAs,en ambos periodoss6lo se destin6a proyectosde
unafracci6nde los pr6stamosdel Banco,y el grueso de 6stos estuvo
infraestructura
al
de
livianasquenoconstituian
unaprioridad
paralos desarrollisdirigido tipo industrias
tas y que fAcilmentepodrianhaberobtenidofondosde los bancos comerciales.La
83Qu6 Sucedi6 en Siete Dfas,No 144, agosto de 1957, pdg. 14.
Memoriay Balance 1958,pig. 11.
ARGENTINO,
84BANCOINDUSTRIAL
85JACOBS,HUICIy SCHVARZER,
op. cit., pigs. 9, 13.
Memoriay Balance 1959,p6gs. 8-9.
ARGENTINO,
86BANCOINDUSTRIAL
87 "SomeAspects of Industrial
Developmentin Argentina",
op. cit., pigs. 3-4.
567
NUEVO INSTITUCIONALISMOY POLITICADESARROLLISTA
1
GRAFICO
Prestamos otorgadosporel Banco Industrialargentino,seg'n sectores
(Enporcentajes)
Industria liviana: 52,4
Infraestructura:6,0
Otros: 7,8
Industria bssica: 33,8

1953
1956
Industria liviana: 45,4
Snfraestructura:11,4
Otros: 7,8
Industria bdsica: 35,4

1958
1960
KATHRYN
SIKKINK
568
recurrenteinflaci6nque prevaleci6en el pals hizoque las tasas de interesoficiales

a la tasa de inflaci6n,con lo cual los cr6ditosdel
fueran,porlo comtin,muyinferiores
Bancoterminaban
unconsiderablesubsidioparael prestatario
88. Como
constituyendo
los desarrollistasno consiguieronimponeral Bancosus prioridades,6ste sigui6subsinlabrarseunpapelcomo
sidiandoindiscriminadamente
la industrializaci6n
horizontal,
del
a
del
financiamiento
desarrollo largoplazo.
promotor
Una explicaci6nde este fracasoes la altlsimatasa de rotaci6ndel personal
En el periodo1954-61,hubo un solo presidentede la
superiordel Banco Industrial.
entidadque duraramAsde unaho en el cargo,y dur6apenasdos; en esos siete atfos,
s6lo uno de los directorescumpli6su mandatodurantelos cuatroahos que le corresen partea los cambiosde gobierno,pero en
pondlan.Estarotaci6npuede atribuirse
ciertamedidatambientuvolugarinclusoduranteel mandatode unmismopresidentede
comoconsecuenciade los cambiosde ministrosde economla.Teniendo
la RepOblica,
en cuentaque en la posguerrael plazopromediode permanenciaen el cargo de los
a unario,esto explicariala elevadatasa de
ministrosde economlaargentinosfueinferior
rotaci6nde los altosdirectivosdel Banco89. Comoresultado,cuandose nombr6como
a undesarrollista,
apenasconserv6el puestounano, antes
presidentede la instituci6n
de ser reemplazadoporunhombrede confianzade AlvaroAlsogaray.
Pese al pasajeefimerode los altosdirigentesporel Banco,la politicade pr6stacoherente.Elrequisitode que entrelos directores
de
mos 6ste fue significativamente
estuvieranrepresentadoslos sectores econ6micosatendidospor el Banco cre6 un
bloquede interesesque tendlaa apoyaren las votacionesla concesionde prestamos
institucional
de cortoplazoalas empresasindustriales
yaexistentes.Lafaltade autonomia
y la breve permanenciade los dirigentesal frentede la entidadle impidieron,pues,
Estepodriaser unejemplode lo
cumplirunpapelmcs activocomobancode desarrollo.
denominaunEstado"ampliamente
colonizadoporla sociedadcivil"9o
que O'Donnell
Econ6mico(BNDE)
2. ElBancoNacionalde Desenvolvimento
ElBNDEbrasilehofue creadocon posterioridad
al BancoIndustrial
argentino.En
de los EstadosUnidos,del BancoMundial
1950,representantes
y del gobiernobrasileio se reunieronparadiscutirla posibilidadde que el Banco Mundialy el Eximbank
financiasenlos esfuerzosde desarrolloIlevadosa cabo porBrasil.Unode los obstAcueralafaltade unplanintegralde desarrolloy
los que se oponlana dichofinanciamiento
destinadosa cubrirlos gastos internos
de los correspondiente
fondospresupuestarios
que implicasenlos proyectosfinanciados.Asi, en 1952, por recomendaci6nde la
el gobiernocre6unFondode Rehabilitaci6n
Comisi6nMixtaBrasileio-Norteamericana,
basadoen un impuesto/prestamo
del 15 %a las personasy empresascuyo
obligatorio
cierta
suma.
El
al
impuesto ingresosuperara
prop6sitode este Fondo era obtener
A finde administrarlo,
el gobierno
financiaci6nlocalparalos proyectosde desarrollo.
cre6 entonces el BNDE(medidaque no habianexigido ni el Banco Mundialni la
op. cit., p&g.9.
88JACOBS,HUICIYSCHVARZER,
89DEPABLO, op. cit., pig. 31. Elplazopromediode duraci6nen su cargo del ministrode Economiafue de
347 dias en el periodo1946-76,y el del presidentedel BancoCentral,de 363 dias.
O'DONNELL:
"Estadoy alianzasen la Argentina,1955-1976",DocumentoCEDES/G.E.
CLACSO/
90Guillermo
nO5, Buenos Aires,octubrede 1976, mimeog.,pig. 37.
NUEVO INSTITUCIONALISMOY POLITICADESARROLLISTA
569
GRAFICO
2
Prdstamos otorgados por el BNDE,seg6n sectores

(Enporcentajes)
Transporte:
68,0
Otros: 2,7
Industria basica: 9,8
Energia: 19,5
1952
1956
Otros:3,1
Transporte: 7,5
Industria bdsica: 48,6
Energia: 40,8
1957
1963
570
KATHRYN
SIKKINK
Comisi6nMixta)91.El Fondode Rehabilitaci6n

proporcion6al BNDEuna fuentede
financiaci6nindependienteque no generabainflaci6n;
peroel "pr6stamo"
obligatorioal
un
el
renovarlo
en
1956.
Tras
Estadofuetemporario
debla
periodoen que no
y Congreso
conelfuerteapoyodel
se produjodicharenovaci6n,
finalmente
fuerenovado
pordiezarhos
gobiemode Kubitschek92.
ElBNDEcumpli6asimismoel cometidode canalizarel financiamiento
externode
los proyectosde desarrollointernos,ya que tenia la facultadde dar garantiasdel
gobiernobrasileropara los prestamosexternosprovenientesde fuentesptiblicaso
privadas.Aunquela financiaci6nprevistadel Banco Mundialnuncase efectiviz6,se
recibieronfondosdel Eximbank,
del BancoInteramericano
de Desarrollo
y de diversos
bancos europeos.Elgruesode los recursosexternosprocedi6del Acuerdodel Trigo
firmadocon EstadosUnidoscomopartedel programa
P. L.480.
Pese a que su autonomiaestabasujetaa ciertoslimites,el BNDEfuea todasluces
unainstituci6n
mAsindependiente
queel BancoIndustrial
argentino.Enprimerlugar,fue
concebidoespecificamentecomobancode desarrollo;
le estabavedadotomardep6sia la concesi6nde prestamosde largoplazo,
tos y debla dedicarseprimordialmente
en favorde la
destinados"aaquellasiniciativasque ejerzanunainfluenciaimportante
expansi6necon6micadel pals"93. Se interpretaba
que esto significabaaquellasAreas
comocuellosde botellaparael crecimientoecon6mide la producci6ncaracterizadas
asi como ciertas
co, en especial los serviciosesencialesy la infraestructura
industrial,
actividadesno infraestructurales
que poperoconsideradas"puntosde crecimiento"
drianfomentaren otrosaspectos el crecimiento.El hecho de que los conceptos de
"cuellode botella"y de "puntosde crecimiento"
fueronlos principiosrectoresde la
politicade prestamosdel Bancofueconsecuenciade la laborde RobertoCamposy de
tantoCamposcomo otrosintegrantesde
la Comisi6nMixtaBrasilerfo-Norteamericana;
dichaComisi6nocuparonimportantes
cargosen el Bancodesde sus iniciosa finesde la
apropiadade sus enfoques
decada de 1950y pudieronsupervisarla instrumentaci6n
te6ricos.
Comoresultadode las finalidadescon que se lo cre6,los pr6stamosdel BNDEse
centraronen tornode tres Areas:energia(especialmenteel6ctrica),transporte(especialmenteferrocarriles)
e industriasbAsicas94. Engeneral,los pr6stamosdel BNDEse
encaminaronhaciaestas Areas,peroduranteel gobiernodesarrollista
de Kubitschek
hubouncambiosignificativo
en las prioridades,
comoreflejode lasfijadasen el plande
en mayormedidaaunla industriabasica. Si
desarrollodel gobierno,que privilegiaban
nos atenemosa la l6gicade los cuellosde botellay los puntosde crecimiento,puede
91 ElizaWILLIS:
"TheState as Banker:The Expansionof the PublicSector in Brazil",tesis de doctorado,
Universityof Texas at Austin,1986, pig. 176.
92 No obstante,las finanzasdel BNDEeranatn precariaspor momentos,ya que la Tesorerlacontrolabala
entregade los Fondosde Rehabilitaci6n,
que no siemprepasabanen su totalidada aqu6l.WILLIS,
op. cit., pbg.65.
93BNDE:IXExposigaosobre o programade reaparelhamento
econdmico,exerciciode 1960,Riode Janeiro,
p6g. 8.
las
94 SegOn la definici6ndel personal del BNDE,la "industriabAsica"incluiaonce areas prioritarias:
industriasdel cobre, el aluminioy sus aleaciones,el acero y sus productos,el Acidosulf6rico,el amoniacosint6tico,
el6ctricapesada, el materialferroviario,
la soda c6ustica, los fertilizantes,
la maquinaria
la maquinariaagricolay los
vehiculos y medios de transporte.Esta definici6nno se aplicabarigidamente,y se contemplabala posibilidadde
financiarotrasactividadesindustrialessi se entendiaque satisfacianlos criteriosfijados.BNDE,"IXExposigao",op.
cit., p6g. 27.
Y POLITICA
DESARROLLISTA
571
sostenerseque el 6nfasisse deplaz6de los primeros(fundamentalmente

la infraestruclas industriasbasicas)
tura)en el periodo1952-56,a los segundos(fundamentalmente
en el periododesarrollista,
1957-61.Elgobiernode Kubitschek
pudoverreflejadasasi
sus metas de desarrolloen la politicacrediticiadel Banco, como resultadode la
de
convergenciaentrelos objetivosperseguidosy las perspectivasde los funcionarios
Kubitscheky de los directivosdel Banco(verel grtfico2.).
ElBNDEestaba dirigidoporunpresidente,unconsejoadministrativo
y unajunta
de directores,todosellosdesignadosporel presidentede la Reptiblica.Comonose fijaban requisitosen materiade representaci6n,
tantoel presidentedel Bancocomo otros
de sus altosfuncionarios
econ6mica,y de hecho
podianserprofesionalesde formaci6n
fueron
en
muchas
Como
es
el
hecho
de que el presidente
obvio,
oportunidades.
Io
nombrar
a
los
del
daba
al
Poder
directorio
pudiera
integrantes
Ejecutivoungrancontrol
sobreel Banco,peroen el caso brasilehoel mandatode los directoreserarespetadoen
Unaan~cdotaservirA
este punto.
mayormedidaque en la Argentina.
paraejemplificar
En1954,apenas unmes antesde que Vargasse suicidara,6ste volvi6a designar
a Cleanthode PaivaLeitecomodirectordelBNDEporunnuevoperiodode cuatroaros.
Cuandoasumi6el poderCafeFilho,adopt6unapoliticaecon6micade cortemAsliberal,
a cuyofrentepusoa EugenioGudinen el Ministerio
de Economia.Gudinenvi6a unalto
funcionario
del Bancodo Brasilparasolicitara Leiteque renunciara
a su cargo como
directordel BNDE;Leitele respondi6que no renunciaria
al mandatoque le habiasido
conferidoporel presidenteVargas,y agreg6 que se le comunicaraal ministroque 1l
esperaba continuaren su puestomuchodespues de que Gudindejase el Ministerio.
Estaprofeciase cumpli6pocos meses despues95
3. Comparaci6n
entreel BancoIndustrial
y el BNDE
ElBNDEfueuninstrumento
muchoma'scentraly coherentede lapoliticadesarrollista
que el BancoIndustrial
argentino.Estofue resultadode las diferenciasque ambospresentaronen sus finalidades,base de financiaci6n
y normasadministrativas.
y estructuras
El BNDEfue creadocon la expresafinalidadde actuarcomo una instituci6nal
serviciodel desarrollo,en tanto que los prop6sitosoriginalesdel Banco Industrial
trasuntaban
las ideas proindustrialistas
comunesen laArgentina
perono desarrollistas
durantela poca peronista.En segundo lugar,al suministrar
al BNDEuna fuentede
financiamiento
el gobiernode Brasille permiti6
asumirlos prestamosde
independiente,
el Banco Induslargoplazoindispensablesparacumplircon el proyectodesarrollista;
trial,al carecer de tales fuentes,debia dependerde los dep6sitos y de un rapido
movimiento
de los pr6stamos,loque haciaquese asemejasema'sa unbancocomercial
los
que a un banco de desarrollo.Entercertermino,porsu estructuraadministrativa,
directivosdel Banco Industrial
estabanmAsatentosa los interesesexternosque a la
supervisi6nde un proyectode desarrollonacional.El BNDE,en cambio, tuvo una
primerageneraci6nde dirigentesque habiancompartidola experienciade participaci6nen la Comisi6nMixtade Desarrollo
Brasilefno-Norteamericana
96 y tralanconsigoun
LEITE:
Riode Janeiro,Fundaci6nGetulioVargasCleanthode PaivaLeite(Testimonio),
95Cleanthode PAIVA
Centrode Pesquisa e Documentagaode Hist6riaContemporaneado Brasil,HistoriaOral,1986, pig. 177.
96Cuatrode los cinco primerospresidentesdel BNDE(AryTorres,Glyconde Paiva,Lucas Lopes y Roberto
Campos), asi como su primerdirector-superintendente
(Jose Soares Maciel Filho),habian colaborado con la
Comisi6nMixtaBrasileiio-Norteamericana.
572
KATHRYN
SIKKINK
marcote6ricocomOn,que diocontinuidad
a lapohitica
del Banco.Comosus gerentesno
representabana ninguinsector de la producci6nen particular,
pudieronorientarsus
medidasmAsclaramenteen funci6nde los prop6sitosdel Bancoy de su propioenfoque
te6rico,que era muy similar.El perlodode Kubitschekconstituy6el apogeo de la
actividaddel BNDE,ya que la singularconfluenciade objetivosy perspectivasentreel
PoderEjecutivo
y el Bancodioorigena unfructifero
apoyoy colaboraci6nmutuos.
VII.Conclusiones
Eldesarrollode la Argentina
y Brasilpresent6divergenciasque afectaronprofundamentela actividadpoliticay la politicaecon6micaadoptadaen ambos paises. Las
diferenciasen las respectivasestructurasestatalesque aqul nos interesanse dieron
bdsicamenteen el lapso 1930-55,sobretodocomoconsecuenciadel diferentelegado
del Estado.Elregimende Vargaspudo
de Vargasy Per6nen cuantoa la construcci6n
traducirsus propiasnormasen un Estadoperdurable,
cosa que no logr6Per6n97. Las
instituciones
que Vargasdej6trasde si (el DASP,la CompahlaSideroirgica
Nacional,el
siendolacolumna
BNDE,Petrobrcs,la Fundaci6nGetulioVargas,etcetera)continuaron
vertebralde la burocracia
aisladadentrodel Estado,en tantoque las creadasporPer6n
fuerondesmanteladasluego de su calda98. A su vez, la herenciade uno y otroen
cuantoa la construcci6n
de unEstadogener6unainfraestructura
institucional
que luego
sirvi6de base a los gobiernosdesarrollistas
de Frondizi
Kubitschek
paraedificarsus
y
de las instituciones
propiosprogramas.Ladiferentenaturaleza
brasilenasy argentinas
hizo que Kubitschekpudierainstrumentar
con mAs6xitosus politicasdesarrollistas.
Comosugierela comparaci6ndel BNDEcon el BancoIndustrial
argentino,el hecho de
de Kubitschek
en materiade desarrollose reflejasenclaramenteen
que las prioridades
las medidascrediticiasdel BNDEcontribuy6
allogrode dichasprioridades,
en tantoque
el fracasodelBancoIndustrial
en la consecuci6nde unapoliticadesarrollista
en materia
de cr6ditofue uno de los indiciosde una quiebrageneralen la materializaci6n
del
desarrollismo
en la Argentina.
A pesar de que su gobiernotuvofamade ser el mAsmodernoy tecnocraticode
todala historiaargentina,Frondizi
hizopoco poraumentar
lacapacidaddel Estadopara
del Estadoen la formulaci6n
conducirla politicaecon6mica.La importancia
e instrumentaci6nde politicasno significas6lo su aptitudt6cnicaparatrazary cumplirplanes
de desarrollo,sinotambi6nel gradoen que es capazde generarapoyoo acatamientoa
su politicaecon6micaa trav6sde unprocesopoliticoque se percibecomolegitimo.La
debilidadinstitucional
del Estadoargentino,su faltade autonomlay de capacidad,
a un.proceso secretoad hoc de formulaci6n
e instruobligarona Frondizia recurrir
mentaci6nde politicas.Sus mayores"exitos"
econ6micosfueronlos que dependieron
exclusivamentede la iniciativa
privada;asi, el aumentode la producci6npetroleray la
97 Nettlsugiere que en los paises en vias de desarrollos61opuede surgirun Estado "siun r6gimenque
cuenta con apoyo politicopermaneceen el poderuntiempoconsiderabley puede transponersus propiasnormas...
en una situaci6nde Estado".NETTL,
op. cit., pig. 589.
98 Seria inconcebible en la Argentinaque una entidad imaginariadenominadaFundaci6nJuan Per6n
quedaraintactay pudiese seguirfuncionandocomo institutoaut6nomoparala investigaci6ny la enseianza dentro
del Estado,como ocurri6con la Fundaci6nGetulioVargasen Brasil.
Y POLITICA
DESARROLLISTA
573
instalaci6nde una industriaautomotriz

fueronel resultadode los empefios privados,
donde el papeldel gobiernose limit6a removerobstAculos,ofrecerincentivosy darluz
unaparticipaci6n
mAsactiva
desarrollista
verde.Laspartesdel programa
que requerian
del Estado(comoel planeamiento
en general,la expansi6nde la producci6nde acero
medianteempresasmixtas,la construcci6n
de carreterasy otrosproyectosde infraesla supervisi6ncuidadosade los proyectosde inversi6nprivadosy laasistencia
tructura,
a la industria
fueronAmbitosen los que Frondizi
nacionalparasu desarrollo)
tuvomucho
menos6xito,en parteporqueel aparatodel Estadono contabacon la capacidadni la
continuidadparaasumirese papel.
Perola diferenciade las respectivasestructuras
estatalesexplicas6loparcialmente el 6xitoo fracasode Frondizi
y Kubitschek
99.Si bienla indolede las institucionesde
los dos paises no gravit6en el surgimiento
o en su contenido,
de las ideasdesarrollistas
de esas politicas.Losenfoquesinstitucionales
son s6lo
si influy6en la instrumentaci6n
marcos de referenciaque dirigennuestraatenci6na ciertasAreasde estudio, sin
brindarnos
argumentoste6ricosespecificossobreel tipode relacionesque alliencontraremos.Si queremosavanzaren esta linea,es precisoesclareceren qu6situacionesy
de que maneralas instituciones
revistenimportancia
paracomprenderlos resultados
politicosefectivos.
Unabuenapartede la bibliografia
sobrela autonomia
del Estadoha adoptadoun
enfoquemuymecanicista,seguinel cual el Estadoes aut6nomosi emprendepoliticas
que se oponena los interesesde la clase dominante.Eneste articulohemossostenido
que para comprenderlas diferenciasentre el Estadobrasilerioy el argentinoque
afectaronlos desenlaces en materiade politicaecon6micaes mas Otilun enfoque
institucional
que se centreen la capacidaddel Estadoy examinesus orientaciones
concretas en materiaorganizativa,
de procedimientos
e intelectual.Que un Estado
no
otro
de
sea
el tamariodel
implicaque
tenga mayorcapacidadque
mayormagnitud:
sectorpCblicoes muchomenosimportante
que la calidady continuidadde las instituciones y del personalexistente.LadiferenciamAsnotoriaentreel Estadobrasilerto
y el
argentinoradicaen la indolede las estructurasorganizativasde ambos paises, las
normasy procedimientosque rigen la burocraciay la capacidad t6cnica de los
funcionarios.Ciertascondicionesfundamentales,
como la existenciade instituciones
aisladasdeljuegopolitico,y dotadas
especializadass61lidas
y duraderas,relativamente
de procedimientosde reclutamiento,
capacitaci6ny promocionque se basen en el
un aportesignificativo
meritoy sepan reteneral personalcalificado,puedenconstituir
una
instrumentaci6n
exitosa
de
las
para
politicasecon6micas.
Traducido
porLeandroWolfson
99 Ver SIKKINK,op. cit., donde se realiza una comparaci6n en profundidad de las dos experiencias de
desarrollo.
KATHRYN
SIKKINK
574
RESUMEN
Este trabajo propone un enfoque neoinstitucionalista

parael estudiodel Estadoen AmBriradica
ca Latina.Elvalordel enfoqueinstitucional
en que permitesuperarlas concepciones totalmenteabstractasacerca de la autonomiaestatal
y centrarla atenci6nen los atributosmAsconcretos de las estructurasinstitucionalesy procedimientosdel Estadoque gravitanen las politicas
resultantes.Se explora el argumentote6rico a
trav6sde un examen del desarrollohist6ricodel
Estadoen Brasily la Argentina,y una comparaci6nde los efectosque ejerci6su estructurainstitucionalsobre las politicasptdblicasde los gobiernos de JuscelinoKubitscheken Brasil(1956-1961)
y de ArturoFrondizien la Argentina(1958-1962).
La explicaci6nsobre el mayor6xito en la ejecuci6n de las politicasecon6micasen Brasilreside
en parteen las caracteristicasinternasdel Estado
en uno y otro pais, consecuencia del diferente
legado hist6ricoen cuantoa su construcci6n.
SUMMARY
This article proposes a neo-institutional

approachto thestudyof thestateinLatinAmerica.
The value of the institutional
approachis thatis
takes us beyond overlyabstractconceptionsof
state autonomy,and focuses ourattentionon the
more specific attributes of state structures,
institutions,and proceduresthatinfluencepolicy
outcomes. The theoreticalargumentis explored
throughan examinationof the historicaldevelopment of the state in Braziland Argentina,and a
comparisonsof the effects of state structureon

policy makingduringthe developmentalistgovernmentsofJuscelinoKubitschekinBrazil(1956inArgentina
Frondizi
1961)andArturo
(1958-1962).
Theinternalcharacteristicsof the states in the two
countries,largelya resultof the differenthistorical
state-building legacies, provide part of the
explanation for the more successful implementationof developmentalistpolicies in Brazil
thanin Argentina.
REGISTROBIBLIOGRAFICO
SIKKINK,
Kathryn
"Lascapacidades y la autonomiadel Estadoen Brasily la Argentina.Un enfoque neoinstitucionalista".
- REVISTA
ECONOMICO
SOCIALES
DESARROLLO
DECIENCIAS
(BuenosAires),vol. 32, NW128, eneromarzo1993 (pp. 543-574).
<Estado><Politicagubernamental>
<Politicaecon6mica> <AutonoDescriptores:<Marcoinstitucional>
<Reformaadministrativa>
<Am6ricaLatina><Argentina><Brasil>.
miaadministrativa>

Las Capacidades y La Autonomía Del Estado en Brasil y La Argentina. Un Enfoque Neoinstitucionalista

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Las Capacidades y La Autonomía Del Estado en Brasil y La Argentina. Un Enfoque Neoinstitucionalista

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Instituto de Desarrollo Econmico y Social

Las capacidades y la autonoma del Estado en Brasil y la Argentina. un enfoque

DesarrolloEcon6mico,vol. 32, NW128 (enero-marzo1993)

LAS CAPACIDADESY LAAUTONOMIADEL ESTADO

los pocos presidentesbrasilerosque Ilegarona completarsu mandato,logr6unamplio

de la nochea la manananipordecisionesad hoc;tampocosonel productode unamera

algunasde las reformasimpuestasporel EstadoNovo,el nOcleodel sistemasobrevivi6

previosrealizadosporVargasy otrosgobiernosparacrearreductosde especializaci6n

Enla Argentina,la organizaci6n

En el periodoperonistael Estadogoz6 por primeravez de un alto grado de

objeto de sortear la injerenciadel Ministeriode Economlaen la formulaci6ne

del pals)sinoque afect6ademAsunode los principalessimbolosde la independencia

en determinadospaises puedenexaminarsepasandorevistaa sus tradicioneshist6ricas, intelectualesy culturalesrespectodel Estado.

(a) No so incluyenlos puestos vacantes.

(b) Se incluyenlos puestos vacantes.

la diferenciade magnitudde la administraci6n

Es dificilsepararel anAlisisde los procedimientos

la Argentina,pero una encuesta Ilevadaa cabo en 1960 entre41 altos funcionarios

Laexperienciabrasilenaen materiade administraci6n

dependientesdel Poder Ejecutivo(secretarlasy subsecretarias)en todo el periodo

del desarrollo.Un candidatoobvioa cumplirese papel era el Banco Industrial,

El Banco estaba dirigidopor un presidentey una juntade diez directores,

extranjeroy colocar obligacionesen la Bolsa de Comercio.(...) En realidad,es exacta-

menteel tipode organismo

En 1957el Bancofue reorganizado,

NUEVO INSTITUCIONALISMOY POLITICADESARROLLISTA

Industria bssica: 33,8

Industria liviana: 45,4

Industria bdsica: 35,4

recurrenteinflaci6nque prevaleci6en el pals hizoque las tasas de interesoficiales

NUEVO INSTITUCIONALISMOY POLITICADESARROLLISTA

Prdstamos otorgados por el BNDE,seg6n sectores

Industria basica: 9,8

Industria bdsica: 48,6

Comisi6nMixta)91.El Fondode Rehabilitaci6n

sostenerseque el 6nfasisse deplaz6de los primeros(fundamentalmente

instalaci6nde una industriaautomotriz

Este trabajo propone un enfoque neoinstitucionalista

This article proposes a neo-institutional

comparisonsof the effects of state structureon

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