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DEBATES FUNDAP

Livro debates 3.indb 1

APORIAS PARA O PLANEJAMENTO PBLICO

A publicao da srie Debates Fundap fruto


dos seminrios realizados no Ciclo de Polticas
Pblicas em Foco, iniciado em abril de 2008.
Esses seminrios abertos contribuio de
todos os interessados em discutir Polticas
Pblicas tornaram-se um importante
instrumento de debate de novas idias e de
disseminao da produo tcnico-cientfica,
desempenhando papel informativo e formativo.
Seu carter democrtico abriu espao para
diferentes abordagens e posies apresentadas
por analistas de distintas correntes de
pensamento.
Toda a produo e o material apresentado nas
discusses esto disponveis no Portal Fundap
www.fundap.sp.gov.br
sob o ttulo Debates Fundap.

D E B AT E S F U N D A P

APORIAS PARA O
PLANEJAMENTO PBLICO
Organizadores

Geraldo Biasoto Junior


Luiz Antonio Palma e Silva
Artigos de

Ademar Ribeiro Romeiro ngela Antunes


Ceclia Olivieri Claudio Salvadori Dedecca
Edmilson Moutinho dos Santos
Fabrcio Augusto de Oliveira
Francisco Fonseca Genuino Bordignon
Hirdan Katarina de Medeiros Costa
Humberto Falco Martins Isaura Botelho
Jorge Luiz Ussier Jos Roberto R. Afonso
Jos Sidnei Gonalves Lcia Mara Mandel
Luiz Antonio Palma e Silva
Mrcio Nuno Rabat Marco Aurlio Nogueira
Paulo Roberto Padilha Sadalla Domingos
Srgio Adorno Viviane de Oliveira Cubas
Wagner Costa Ribeiro

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DEBATES FUNDAP

APORIAS PARA O
PLANEJAMENTO PBLICO

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Governador do Estado
Geraldo Alckmin
Secretrio de Gesto Pblica
Davi Zaia

Fundao do Desenvolvimento Administrativo


Diretor Executivo
Geraldo Biasoto Jnior

Conselho Curador da Fundap (titulares):


Professor Doutor Helio Nogueira da Cruz (USP)
Professora Doutora Simone de Deos (Unicamp)
Professor Doutor lvaro Martin Guedes (Unesp)
Professor Doutor Clvis Bueno de Azevedo (FGV/SP)
Professor Doutor Sido Otto Koprowski (eleito pelo Conselho)

Debates Fundap
Politicas Pblicas em Foco
Coordenao
Luiz Antonio Palma e Silva
Assistncia Administrativa
Valria Petroli

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DEBATES FUNDAP

APORIAS PARA O
PLANEJAMENTO PBLICO
Organizadores
Geraldo Biasoto Junior
Luiz Antonio Palma e Silva

Artigos de
Ademar Ribeiro Romeiro ngela Antunes
Ceclia Olivieri Claudio Salvadori Dedecca
Edmilson Moutinho dos Santos
Fabrcio Augusto de Oliveira
Francisco Fonseca Genuino Bordignon
Hirdan Katarina de Medeiros Costa
Humberto Falco Martins Isaura Botelho
Jorge Luiz Ussier Jos Roberto R. Afonso
Jos Sidnei Gonalves Lcia Mara Mandel
Luiz Antonio Palma e Silva Mrcio Nuno Rabat
Marco Aurlio Nogueira Paulo Roberto Padilha
Sadalla Domingos Srgio Adorno
Viviane de Oliveira Cubas Wagner Costa Ribeiro

Fundap
1 edio
So Paulo, 2013

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Aporias para o Planejamento Pblico


2013 Fundap

Coodernao Editorial e Reviso Tcnica


Luiz Antonio Palma e Silva
Projeto Grfico e Capa
Newton Sodr
Imagem da capa
Dvida [Assemblage de Luiz Palma]
Foto
Marcos Muzi
Edio de Texto e Reviso
Caia Fittipaldi
Newton Sodr
Editorao Eletrnica
Helenice Alberto
Juhmco Hanada
Normalizao Bibliogrfica
Ana Cristina de Souza Leo
Norma Batista Nrcia
Ruth Aparecida de Oliveira
Catalogao na Fonte
Elena Yukie Harada

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Centro de Documentao da Fundap, SP, Brasil)
Aporias para o planejamento pblico / organizadores: Geraldo
Biasoto Junior, Luiz Antonio Palma e Silva. So Paulo :
FUNDAP, 2013.
289p. (Debates Fundap)
ISBN 978-85-7285-147-3
1. Planejamento pblico. 2. Polticas pblicas. 3. Administrao
pblica. 4. Poltica. I. Biasoto Jnior, Geraldo (org.). II. Palma e Silva, Luiz Antonio (org). II. Fundao do Desenvolvimento Administrativo - FUNDAP. IV. Srie.
CDD 350.0072
350
320

Edies Fundap
Rua Cristiano Viana, 428
054199-902 So Paulo SP
Telefone (11) 3066 5640 Fax (11) 3066 5752
livraria@fundap.sp.gov.br
www.fundap.sp.gov.br

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SUMRIO

Apresentao
Geraldo Biasoto Junior

Poltica e Planejamento: paisagens e passagens


Luiz Antonio Palma e Silva 11
Crise, Poltica Fiscal e Poltica Econmica

Sobre Endividamento, Financiamento e


Investimento Pblicos
Jos Roberto R. Afonso 23
Brasil: uma nova poltica econmica e um novo
modelo de desenvolvimento?
Fabrcio Augusto de Oliveira 32
Descentralizao do Ensino Fundamental
no Estado de So Paulo: condicionantes
institucionais, impactos e potencialidades

Reflexes sobre o Ensino Fundamental no


Estado de So Paulo sob a tica do Pacto Federativo
Lcia Mara Mandel 45
Organizao de redes municipais de educao:
realidade e horizontes
Paulo Roberto Padilha; Genuino Bordignon; ngela Antunes 60

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Controles Internos, Corrupo e


Transparncia no Estado Brasileiro

Desvendando os mitos sobre a corrupo


Francisco Fonseca 75
Combate Corrupo e Controle Interno
Ceclia Olivieri 87
Gesto Ambiental: economia agrria e
recursos naturais

A Preservao Ambiental Ser um Agronegcio


Ademar Ribeiro Romeiro 101
Novo Cdigo Florestal no o Fim da Histria:
reconhecimento da agropecuria consolidada e o
novo edifcio regulatrio ambiental
Jos Sidnei Gonalves 109
Conservao Ambiental e Novos Paradigmas de
Produo Agrcola no Brasil
Wagner Costa Ribeiro 118
Crescimento Econmico e Distribuio
de Renda

Notas sobre Crescimento, Desenvolvimento e


Desigualdades no Brasil
Claudio Salvadori Dedecca 131
Poltica Cultural: produo e acesso

Poltica Cultural: o acesso ainda em debate


Isaura Botelho 149

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Violncia, Estado, Sociedade e


Cultura

O Perfil da Violncia Brasileira Contempornea


e as Respostas do Estado
Srgio Adorno 159
Ouvidorias de Polcia e Reduo da Letalidade em
Aes Policiais no Brasil
Viviane de Oliveira Cubas 177
Polticas Pblicas: vetores polticos

Polticas Pblicas: o vetor poltico e a interveno do


Ministrio Pblico
Jorge Luiz Ussier 191
Conflitos Intergovernamentais
Humberto Falco Martins 202
Desafios Metropolitanos

As Cidades Brasileiras e os Desafios Ambientais:


o saneamento ambiental/sistema de drenagem
Sadalla Domingos 217
Reforma Poltica

A Reforma Poltica, entre a Expectativa e o


Silncio
Marco Aurlio Nogueira 239
Reforma Poltica no Congresso Nacional:
histrico e situao atual
Mrcio Nuno Rabat 252

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Petrleo e Gs

Viso Abrangente da Proposta do Marco Regulatrio do


Pr-sal a partir da tica dos
Gases Combustveis
Edmilson Moutinho dos Santos; Hirdan Katarina de Medeiros Costa 271

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Apresentao
Geraldo Biasoto Junior

Diretor Executivo da Fundap

Depois de, em 2008, ter retomado uma histria que expressa a prpria gnese da Fundap como espao de discusso, crtica
e proposies para o aprimoramento da Administrao Pblica, o
programa Debates Fundap realizou nos anos seguintes mais de
duas dezenas de seminrios, com pblico presencial e acompanhamento interativo via web, cujos contedos originais encontram-se
disponveis no site www.fundap.sp.gov.br e foram reunidos em dois
livros, coletneas de artigos: O Desenvolvimento em Questo (2010) e
Polticas Pblicas em Questo (2011).
Nesses encontros, os temas escolhidos contemplam ou as questes estruturais ou situaes conjecturais que modelam e identificam as aes estatais e governamentais, abordadas em mesas que
renem pesquisadores de escolas tericas diversas, gestores pblicos dos trs nveis de governo e membros de organizaes no
governamentais.
Buscamos com isso proporcionar embates de ideias e de perspectivas polticas, relatos de experincias, painis sobre modelos
inovadores de gesto, apresentar pesquisas e ensaios tericos sobre
as dimenses que estruturam as polticas pblicas, quais sejam: desenvolvimento econmico, financiamento e gasto pblico, demandas
e prioridades, planejamento e execuo de programas, regulao,
monitoramento tcnico e participao social.
Nesta edio, reunimos artigos que fundamentaram as apresentaes dos seminrios Debates Fundap mais recentes. Escolhemos criteriosamente alguns textos de seminrios de anos an11

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aporias para o planejamento pblico

teriores, cuja temtica faz-se atual, de forma a compor o terceiro


livro desta srie o qual denominamos: Aporias para o Planejamento
Pblico.

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Poltica e Planejamento: paisagens e passagens


Luiz Antonio Palma e Silva

Tcnico snior e assessor de Relaes Institucionais da Fundap.


Mestre e doutorando em Psicologia Social, PUC/SP.
Foi dirigente da Escola Nacional de Administrao Pblica e
da Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo

A poltica consiste em reconfigurar a diviso do


sensvel que define o comum na sociedade,
ao introduzir sujeitos e objetos novos,
em tornar visvel aquilo que no o era
e fazer com que sejam entendidas as vozes
daqueles que no eram percebidos
muito mais do que animais ruidosos.
Jacques Rancire

A ressignificao da poltica como forma privilegiada de organizao passa pela transformao dos muitos espectros que a compe.
Desde a segunda metade do sculo passado, foi possvel acompanhar
certa dissoluo da importncia e da capacidade transformadora da
poltica pela via dos partidos. Muitas foram as causas que comprometeram a tarefa da ao poltica, e parte delas foi gestada no seu
mago, por exemplo, a arrasadora distopia poltica provocada pelo
stalinismo na Unio Sovitica1, o terror das ditaduras nos continentes central e sul-americanos assim como em outras latitudes, muitas
vezes com a complacncia de organismos internacionais criados para
promover a paz e o desenvolvimento mundial. Somam-se a isso tudo
as peripcias da social-democracia europeia na desconstruo dos
estados de bem-estar social e a deontologia pragmtica dos partidos
americanos.
1 (...) muitos sentiram que tambm havia ficado desacreditado pelas mudanas ocorridas no prprio capitalismo. Parecia mal adaptado a um novo tipo de sistema capitalista que girava em torno do consumo, e no
da produo; da imagem, e no da realidade; da mdia, e no das fbricas de algodo (EAGLETON,2005).

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aporias para o planejamento pblico

Outra fora conexa e demolidora de partidos polticos, sobretudo


quando esses chegam ao poder, encontra-se na centralidade financeira
internacional alada a partir do Consenso de Washington2, tornando-a
capaz de se sobrepor aos desgnios do mundo da poltica e da vida de
forma avassaladora pela via hiperconectada e onipresente da globalizao. Poder esse capaz de reduzir a importncia do jogo poltico interno e entre estados-naes, submetendo-os a uma ordem econmica
global nica e inexorvel com efeitos deletrios at os dias de hoje,
mesmo aps as revises a que foi submetido.
Por outro lado, o desencanto com os partidos polticos foi tambm
identificado com a desdia dos seus dirigentes e a desmobilizao dos
quadros3, ou ainda a torpeza de muitos polticos durante a vigncia de
mandatos na democracia de massa fluida, espetacular e indiferenciada, pois tudo iguala, bem e mal.
H ainda outros desdobramentos negativos, como bem aponta
Villaverde Cabral: (...) a manifesta decadncia da instituio representativa por excelncia, o Parlamento, e a sua crescente subordinao ao Executivo, e deste ltimo, bem como dos partidos
que o sustentam, a lderes pseudocarismticos cuja popularidade
cada vez mais feita e desfeita na mdia (CABRAL, 2005, p. 145).
De todo modo, e obviamente com custos redobrados para sua populao diante desses fatos, o Brasil experimentou avanos institucionais importantes, acompanhados sempre do paradoxo de Ssifo,
sobretudo a partir do final dos anos 90 e na primeira dcada deste
sculo.

2 As medidas adotadas pelo chamado Consenso de Washington foram formuladas pelo economista ingls
John Williamson numa conferncia do Institute for Intemational Economics, em 1989, em Washington. Por
deciso do Congresso norte-americano, essas medidas foram adotadas como imposies na negociao das
dvidas externas dos pases latino-americanos e acabaram se tornando o modelo do FMI e do Banco Mundial
para todo o planeta. Algumas de suas caractersticas so: abertura da economia por meio da liberalizao
financeira e comercial e da eliminao de barreiras aos investimentos estrangeiros; reduo de subsdios e
gastos sociais pelos governos; desregulamentao do mercado de trabalho.
3 Tambm no conhecemos a fundo o efeito que a falncia dos partidos como sujeitos de programa, vontade
e ao tem na mar montante da corrupo. Nossos partidos no so mais escolas de quadros, espaos
privilegiados de seleo de lideranas ou organizadores de consensos sociais. Passaram a potencializar os
defeitos do sistema partidrio, sua permissividade exagerada, sua flexibilidade e sua falta de critrio institucional (cf. NOGUEIRA, 2012, p. A2).

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poltica e planejamento: paisagens e passagens

Mas de tudo que passou e se anuncia, o que parece perdurar mesmo certa frustrao com a poltica. Ser que parte dessa expanso
inclusiva poderia ter se dado pelas oportunidades abertas pelo capital
massivo e circulante ao gosto dos nossos liberais4 ou pela via da incluso social atravs de programas estatais redistributivos de renda ou,
ainda, por manejos de polticas fiscais insustentveis, emuladoras de
empreendimentos de produo de bens, servios e consumo?
Ser que os mesmos fatos e acontecimentos desse perodo histrico ajudariam a explicar a intensificao e a criao de outros mecanismos de organizao e participao poltica, responsveis por demandar
e instituir novos direitos5 como contraponto debilidade poltico-partidria? Sim e no, pois os partidos deveriam constituir-se sobretudo
dessas foras, mas mantiveram-nas to somente como embalagens vistosas para exibi-las e saud-las nos perodos eleitorais: Ns apoiamos e, mais do que isso, vamos intensificar tal ou qual experincia!.
Todo o discurso se d sem qualquer esclarecimento ideolgico. Slavoj
Zizek alerta quanto a esse escamoteamento, pois, segundo o filsofo,
exatamente a que a ideologia se encontra (...) como o seu oposto,
como no ideologia, como mago de nossa identidade humana para
alm de qualquer rtulo ideolgico (ZIZEK, 2011).
Mas essa ainda melhor hiptese do que evocar a mstica da mudana incessante para tudo justificar, como se o conservadorismo
facinoroso estivesse desterrado. Ou ainda a explicao questionvel
do poder da coexistncia virtual das redes sociais na web, reforada
acriticamente pelo conceito meio-mensagem6, a nos dizer: To4 Caetano Veloso, que fez 70 anos neste agosto de 2012, tem num dos versos mais emblemticos de sua obra,
to plena de beleza potica e acuidade poltica, na msica Sampa (1978), uma expresso extraordinariamente precisa sobre a medida do liberalismo brasileiro (...) Do povo oprimido nas filas, nas vilas, favelas / Da
fora da grana que ergue e destri coisas belas / Da feia fumaa que sobe apagando as estrelas (...).
5 Do ponto de vista terico, pautado por novos argumentos, Bobbio afirma que os direitos do homem,
por mais fundamentais que sejam, so direitos histricos, alcanados em situaes polticas especiais caracterizadas por superaes de conflitos ou novas lutas por liberdades, cumprindo de certa forma etapas
sociopolticas. Surgem quando devem ou podem, quando o aumento do poder do homem sobre o homem,
que acompanha inevitavelmente o progresso tcnico, cria novas ameaas liberdade do indivduo.
6 Tese central de Marshall McLuhan, o meio a mensagem, em que o autor busca acentuar que o canal de
transmisso do contedo to determinante como a mensagem, pois o meio, seja a fala, a escrita, o rdio
ou a televiso, pe em jogo, em cada caso, diferentes estruturas perceptivas. Em outras palavras, o meio,
o canal, a tecnologia em que a comunicao se estabelece, no apenas constitui a forma comunicativa, mas
determina o prprio contedo da comunicao.

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aporias para o planejamento pblico

dos na internet a demandar mudanas ou afirmar opinies!. E... de


pronto teramos um ato transformador, virtuoso e evolutivo. Nada
mais falacioso, pois basta observar o uso massivo dessas ferramentas
de comunicao para perceber que funcionam mais como instrumentos de autoiluso, alienao e manipulao do que de concentrao e objetivao7.
Por essa frincha poderamos nos deparar com um cmbio do valor
da diferena pelo valor da quantidade, e deduzir por silogismo que
agora todos tm acesso totalidade das coisas. No entanto preciso
deixar a iluso para perceber que o cerne do problema a dificuldade
inerente coisa acessada como distinguir um objeto do outro sem
conhecimento de base? E essa substituio que diferencia a escola, ou
mais propriamente a educao, da navegao na internet, assim como
diferencia o juzo crtico da mera opinio. Eugne Enriquez, terico
francs da sociologia e da psicanlise, ao conceituar a iluso na fronteira entre essas disciplinas diz: (...) a iluso provoca o desaparecimento
do trabalho do pensamento, o qual comporta interrogao, dvida,
exerccio, experincia. Pensar implica um processo doloroso, infinito,
que s pode levar a respostas temporrias, as quais destinam-se a serem um dia superadas. Mas o pensamento tambm descoberta, alegria ante o desconhecido (...) (ENRIQUEZ, 1996). E se tocamos em
conhecimento de base, no h como deixar de lado o paradoxo trazido
por essa economia dos meios educao.
Ao tocar nessa problemtica, cabe associar educao no seu sentido
mais amplo cultura, como nos recomenda Vitor Paro, para compreendermos o que se pode chamar de formao humana em sua integralidade: (...) conhecimentos, informaes, valores, crenas, cincias,
arte, tecnologia, filosofia, direito, costumes, tudo enfim que o homem
produz em sua transcendncia da natureza (PARO, 2010).
Dessa perspectiva, fica claro que a apropriao da cincia e do conhecimento para a produo de novas tecnologias pode trazer solues
inquestionveis para problemas de toda ordem; no entanto, o dife7 Afora as suas vantagens como meio, ela (a internet) se parece com a igreja na qual quem no entra tratado
como ateu, ou seja, como pria ou herege, algum que no entendeu a verdade. (...) A internet aparece
como transcendncia total. A prpria vida aps a morte, no sentido de uma inverso, pois na internet que
nos tornamos espectros em cuja vida acreditamos hoje muito mais do que em nossa vida concreta, corporal,
atual e real (TIBURI, 2012, p. 24).

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poltica e planejamento: paisagens e passagens

rencial estar sempre nas escolhas e na deciso quanto finalidade e


aplicao deles.
Posto dessa forma, a questo das escolhas aproxima-se do ato poltico, pois transcende o desejo individual de ter ou obter algo exclusivo
para si e nos remete ao horizonte poltico, ao destino comum de um
grupo ou de muitos grupos humanos, de uma comunidade ou mesmo
de uma populao mais ampla de uma grande cidade ou pas. Penso
que aqui reside, portanto, a possibilidade de uma das ressignificaes
do fazer poltico.
No que tange a administrao pblica8, que deve pautar-se pela legalidade e impessoalidade, e qual cabe planejar, implementar e gerir,
com critrios de racionalidade e transparncia, os meios para a consecuo das finalidades constitucionais e os atos de governo, os desafios
se agigantam, pois os ritos burocrticos seguem adaptando-se topicamente s circunstncias. Perduram ilhas de excelncia nos oceanos da
estagnao e do familiarismo9.

Planejamento
Toda organizao administrativa, com suas qualidades e potencialidades, funciona com certo grau de conservacionismo entrpico que
opera quase que por inrcia em situaes de mudana que possam pr
em questo suas prprias estruturas. Nada comparvel ao deslocamento dos meios aos fins, uma das graves disfunes relatadas por Weber,
mas fruto de mesma cepa. Esse um dado nada desprezvel para o
planejamento, uma vez que s incertezas dadas pelo ambiente e suas
foras somam-se resistncias enclausuradas. Esta breve introduo ao
tpico anuncia que planejar e implementar aes no so tarefas simples, prescritivas e normativas.
Muitas vezes o planejamento ingenuamente apresentado como
um processo para se estabelecer objetivos e determinar o que precisa
8 Guardadas as especificidades, os princpios da administrao pblica orientam a gesto dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
9 Condio que no implica necessariamente a existncia de famlias reais, uma vez que a difuso macia do
familiarismo acontece no preciso momento em que explode a famlia enquanto entidade fechada, contaminando por reao todas as esferas de relaes que at agora lhe escapavam. O familiarismo consiste no negar
magicamente a realidade social, no evitar todas as conexes com os fluxos reais (GUATTARI, 1985).

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aporias para o planejamento pblico

ser feito para alcan-los. Ocorre que planejar um jogo poltico e estratgico que requer mais do que a ampliao da rea de convergncia
de esforos, da racionalizao do uso de recursos ou da presteza para
reagir aos efeitos indesejados da implementao. Tambm no faltaria
no manual simplificado a premissa de que uma organizao bem focada
saberia com clareza o que faz melhor e quais suas limitaes, sempre
atenta s necessidades de seus clientes e pronta para satisfaz-las, com
dinamismo mximo no presente e viso de futuro.
Mas os fatores polticos e as dinmicas do poder se impem inexoravelmente sobre as frmulas. E assim sendo, como abord-los? Como organizar aes estratgicas para alcanar consensos e superar resistncias?
A Fundap durante anos dedicou-se a promover internamente discusses crticas sobre planejamento pblico, organizadas, sobretudo, a
partir de abordagens sociotcnicas da matria, teorizadas na Escola de
Administrao Pblica da Fundao Getlio Vargas de So Paulo. Essa
agenda contou tambm com as experincias e reflexes sobre planejamento social empreendidas pelo Tavistock Institute de Londres10. As
discusses se davam de forma a iluminar as experincias e nortear os
desafios contidos nos projetos de desenvolvimento organizacional ou
de reforma administrativa em reas-meio e nas secretarias setoriais,
assim como nos cursos de formao e aprimoramento. Nesse perodo, surgiu um texto digamos fora da centralidade das abordagens mais
tcnicas, pelo contedo poltico que apresentava; o livro de Francisco
Whitaker Ferreira intitulado Planejamento Sim e No um modo de
agir num mundo em permanente mudana, com prefcio de Paulo Freire
antecipava de certa forma as contribuies que viriam para a Fundap
nos anos 90 com Carlos Matus11. Uma das premissas mais preciosas dizia: planejar no implica ver as coisas de uma nica maneira; a mesma
realidade sobre a qual se est agindo pode ser explicada de diferentes
10 Apresentadas por Peter Kevin Spink, atualmente professor titular da Escola de Administrao de Empresas
de So Paulo da Fundao Getulio Vargas e coordenador de seu Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG).
11 Carlos Matus, economista chileno, ministrou a ctedra de Poltica Econmica nos cursos de ps-graduao
em Planejamento da Cepal e do Instituto Latino-Americano de Planificacin e Desarollo (ILPS) das Naes
Unidas. Autor de vrios livros sobre planejamento dos quais a Fundap traduziu e publicou cinco ttulos:
HUERTAS (1996) e MATUS (1996, 1997, 2000, 2005).

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poltica e planejamento: paisagens e passagens

modos; a variao no vem de estar planejando ou no, mas da posio


de cada um nessa realidade e face a ela (FERREIRA, 1979).
Para Carlos Matus, o planejamento tradicional ou normativo no
fornece os recursos necessrios para que um ator participe desse jogo
com resultados efetivos. Para o formulador do Planejamento Estratgico Situacional, que o conceitua como um jogo social, planejar requer
uma elaborada articulao entre tcnica e poltica, que estabelea coerentemente as aes face aos objetivos e aos meios para alcan-los
e formule estratgias para o encontro com outros atores sejam eles
potenciais aliados ou recnditos adversrios.
Matus, no entanto, no faz concesses cincia e tcnica tampouco: O plano, na vida real, est rodeado de incertezas, imprecises, surpresas, rejeies e apoio de outros atores. Em consequncia,
seu clculo nebuloso e sustenta-se na compreenso da situao, ou
seja, a realidade analisada na particular perspectiva de quem planifica.
Eventualmente este plano conduz ao, de modo que, para repetir
a frase de John Friedman, pode-se dizer que o plano uma mediao
entre o conhecimento e a ao. Tal mediao, contudo, no se produz
atravs de uma relao simples entre a realidade e as cincias, porque o
conhecimento da primeira vai alm do mbito tradicional da segunda
(MATUS, 1991).
Essa arena, com pesquisadores universitrios12, planejadores de
gesto, formuladores de polticas pblicas e administradores, propiciou um grande diferencial para esta instituio, qualificando-a como
um centro de excelncia multidisciplinar para os assuntos da administrao pblica. Obviamente como toda organizao, com contradies
e embates de poder a engendrar ciclos virtuosos e outros de superfcie.
A administrao pblica brasileira tem princpios constitucionais
definidos sob a gide da descentralizao e da participao social,
com leis especficas de organizao para as polticas pblicas sob um
arcabouo poltico federativo de caractersticas muito prprias, que
engendram autonomia, responsabilidades e interdependncia entre
12 A Fundap tem como membros do Conselho Curador representaes de reas da USP, Unicamp, Unesp e
FGV-SP, alm da representao do governo do Estado de So Paulo. Essa concepo estimularia a articulao da pesquisa e o debate acadmico com as necessidades de avaliao e inovao no setor pblico.

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aporias para o planejamento pblico

os entes federados. Ocorre que esses delineamentos no superam a


hipertrofia de poder do governo federal, o que faz com que a dimenso
poltica do planejamento fique permanentemente sujeita a essas dinmicas refletindo-se nos fluxos dos recursos financeiros, nos processos
jurdicos e outras concesses legais. So fatores polticos, legitimamente consagrados, que podem determinar o sucesso ou o fracasso de
um grande empreendimento urbanstico ou a extenso e a efetividade
de um programa de sade, educao ou assistncia social.
A margem de investimento prprio dos estados subnacionais e dos
municpios pode variar de acordo com o desenvolvimento socioeconmico e a arrecadao de cada um, e seria ento de se esperar que
as diferenas qualitativas de infraestrutura e servios pblicos se estabelecessem. Mas a concorrncia favorvel ou desfavorvel do poder
central ser sempre um fator preponderante. Essas questes no devem justificar a existncia de projetos inconclusos ou demandas populacionais no atendidas, e muito menos os erros e as responsabilidades
do administrador pblico no podem ser ignoradas no planejamento.
Somando-se os termos aqui expostos sobre poltica e planejamento, ainda cabe levantar um desdobramento da questo poltica que rebate nas caractersticas de natureza mais pessoal e que no deixa de
afetar a organizao social e o mundo do trabalho. O esvaziamento da
poltica e por consequncia a desresponsabilizao pelo coletivo, percebidas por muitos pensadores como contingncias do estgio atual do
capitalismo, parece promover um tipo de sociopatia que se manifesta
na capacidade dos indivduos de estar, ao mesmo tempo, dentro e fora
de uma posio, ou seja, como se ocupassem um territrio e continuassem a vagar ceticamente pelas bordas. Talvez seja uma forma de
sobrevivncia, poderia dizer algum mais complacente; afinal, como
jurar coerncia e lealdade num jogo cujas regras no sobrevivem ao
prprio jogo?
Baumam repe uma questo do mal-estar contemporneo que
impacta as possibilidades da perspectivao: Proibir o passado de se
relacionar com o presente. (...) cortar o presente nas duas extremidades, separar o presente da histria. Abolir o tempo em qualquer
outra forma que no a de um ajuntamento solto, ou uma sequncia
arbitrria, de momentos presentes: aplanar o fluxo do tempo num
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poltica e planejamento: paisagens e passagens

presente contnuo. (...) no mais um vetor, no mais uma seta com um


indicador, ou um fluxo com uma direo, o tempo j no estrutura o
espao. Consequentemente, j no h para a frente ou para atrs; o
que conta exatamente a habilidade de se mover e no ficar parado
(BAUMAM, 1998).
Essa uma noo de episdio, de evento fechado em torno do
acontecimento, fora da histria. Esse o contemporneo? H outras
possibilidades para compreend-lo, mais abrangentes e dialticas:
Aqueles que coincidem muito plenamente com a poca, que em todos os aspectos a esta aderem perfeitamente, no so contemporneos
porque, exatamente por isso, no conseguem v-la, no podem manter fixo o olhar sobre ela (AGAMBEN, 2009).
Cabe-nos evocar a partir desse ponto o subttulo da publicao
deste volume de Debates Fundap Aporias para o Planejamento Pblico, com um acento para a palavra aporia no sentido
de dificuldade para pensar certas questes sem, no entanto, deix-las
prpria sorte. Ou pior, transformarem-se em mantras para mistificadores.

Referncias
AGAMBEN, Giorgio. O que o contemporneo? Chapec: Argos, 2009.
BAUMAN, Zygmunt. O mal estar na modernidade. Rio de Janeiro: Zahar,
1998.
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Rio de Janeiro: Campus, 1992.
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EAGLETON, Terry. Depois da Teoria. Um olhar sobre os Estudos Culturais
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ENRIQUEZ, Eugne. Da Horda ao Estado. Psicanlise doVnculo Social.
Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1996.

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aporias para o planejamento pblico

FERREIRA, Francisco W. Planejamento Sim e No um modo de agir num


mundo em permanente mudana. So Paulo: Editora Paz e Terra, 1979.
GUATTARI, Felix. Revoluo Molecular: as pulsaes polticas do desejo.
So Paulo: Brasiliense, 1985.
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MATUS, Carlos. O Plano como Aposta. Revista So Paulo em Perspectiva. Fundao SEADE. 5 (4): 28-42 out/dez. 1991.
MATUS, Carlos. Chimpanz, Maquiavel e Ghandi: estratgias polticas. Traduo: Giselda Barroso Sauveur. So Paulo: Fundap, 1996. Traduo
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MATUS, Carlos. Adeus, senhor presidente: governantes governados. Traduo: Lus Felipe Rodriguez del Riego. So Paulo: Fundap, 1997.
Traduo de: Adis, seor presidente. 3. ed. em espanhol publicada
em 1994 pelo Fondo Editorial Altadir.
MATUS, Carlos. O Lder sem Estado-maior.Traduo: Giselda Barroso
Sauveur. So Paulo: Fundap, 2000.
MATUS, Carlos. Teoria do jogo social. Traduo: Lus Felipe R. del Riego. Reviso tcnica: Vanya M. SantAna. So Paulo: FUNDAP, 2005
NOGUEIRA, Marco Aurlio. A corrupo ainda no primeiro plano. O
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PARO, Vitor Henrique. Educao como exerccio do poder: crtica ao senso
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ZIZEK, Slavoj. Primeiro como tragdia, depois como farsa. So Paulo: Boi
Tempo, 2011.
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Crise, Poltica Fiscal e


Poltica Econmica

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Sobre Endividamento, Financiamento


e Investimento Pblicos
Jos Roberto R. Afonso

Economista e doutor pela Unicamp. Verso ampliada e revisada de artigos j publicados pelo
autor no jornal O Estado de S.Paulo, edio de 21/7/2012, e na Revista Jurdica Consulex,
edio de 1/9/2012

O Brasil superou a crise mundial de 2008/2009 seguindo em grande parte um roteiro muito prximo ao traado dcadas atrs pelo economista britnico John Maynard Keynes. Em resposta depresso, ele
pregava no apenas que o governo aumentasse o gasto, mas que isso
fosse feito custa de maior endividamento como explicitou na nota
em que analisava o incremento dos investimentos governamentais
custa de emprstimos. Maior endividamento era necessrio para equacionar a busca dos agentes econmicos por novas opes de aplicao
de seus recursos que atendessem preferncia por liquidez exacerbada
no pice da crise.
No auge da crise, o governo nacional endividou-se, no melhor perfil de devedor de ltima instncia, para estimular o crdito e reativar
a economia sobretudo atravs dos bancos pblicos, convertidos em
emprestadores de ltima instncia. O crescimento voltou, mas esse
cenrio pouco se alterou. Quando empresas optam por privilegiar as
aplicaes financeiras de curto prazo, em lugar de mobilizar recursos
prprios para aumentar os investimentos fixos e mesmo a produo, e
at os bancos ficam com medo de emprestar para outros bancos, restou emprestar cada vez mais para o governo. O que seria uma soluo
temporria e pontual, enquanto as convenes no fossem restabelecidas, persiste e at se aprofunda.
Para desenvolver a anlise, interessante mostrar uma posio da
economia brasileira, quando irrompe a crise financeira global. Trata-se
de uma comparao internacional sobre a dimenso e a composio
da dvida nas maiores economias em 2008. No endividamento total,
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aporias para o planejamento pblico

o Brasil (142% do PIB) aparecia abaixo das economias avanadas (piso


de 200% do PIB entre os dez pases ricos da amostra), mas j se sobressaa entre os emergentes: 142% do PIB, acima da Rssia e ndia e
abaixo da China (71%, 129% e 158% do produto, respectivamente).
A dvida pblica reala na composio da dvida brasileira (66% do
PIB), porque respondia por 46% da dvida total, proporo que ficava
atrs apenas da ndia (51%) ou, dito de outra forma, o mercado de
dvida no pas se revela muito mais concentrado no governo do que nas
economias ricas (ainda que seus governos sejam mais endividados). As
dvidas dos demais setores da economia no Brasil so relativamente
baixas: a das famlias era de 10% contra uma mdia simples de 59% do
PIB na amostra de 14 pases; a das empresas era de 30% contra 81%
da mdia (alis, o mais baixo endividamento dentre todos os pases); e
das instituies financeiras, de 33% contra 65% do produto da mdia.
O crdito foi to importante para a economia brasileira, tanto para
entrar quanto para sair da crise, que se pode dizer que o famoso trip
de poltica econmica (cmbio flutuante, metas de inflao e austeridade fiscal) virou um quatrilho (acrescido da expanso creditcia).
Como no filme homnimo, tais pilares se misturam e interagem de
forma intensa e permanente: um influencia o outro, mas, ao mesmo
tempo, pelos outros influenciados. Se esse quatrilho (instrumentos)
da poltica macroeconmica rendeu inegveis e fceis resultados no
curto prazo, por meio da sustentao e depois da forte expanso do
consumo, e logrou sucesso em transformar recesso em crescimento
acelerado, deixou, no entanto, novas armadilhas sem resolver antigos
desafios (como a baixa taxa de investimento, da economia e particularmente dos governos, e o elevado nvel de endividamento pblico,
no conceito internacional).
Muito da retomada do crdito no pas depois da crise foi liderado
pelos bancos pblicos, mas, para tanto, eles precisaram captar recursos
excepcionalmente junto ao Tesouro Nacional, que, por sua vez, o fez
custa de expandir a dvida pblica; e muito dessa expanso foi absorvido pelo mercado financeiro que preferiu concentrar suas aplicaes
no curtssimo prazo (por intermdio das chamadas operaes compromissadas). Com isso, a primeira armadilha a tentao do governo
para disparar novos emprstimos extraordinrios custa de maior en26

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crise, poltica fiscal e poltica econmica

dividamento sempre que se deparar com uma maior dificuldade para


ofertar crdito ou mesmo para gerar receita e cumprir a meta fiscal.
A pior das armadilhas talvez seja estreitar o espao fiscal que resultaria da reduo da taxa de juros porque cada vez mais a Selic deixa de
expressar o custo mdio da dvida pblica federal diante de crescentes
e enormes estoques de ativos e passivos, com taxas de remunerao e
prazos de vencimento to dspares.
Portanto, o crdito veio juntar-se no emaranhado que j marcava a
moeda, o cmbio e as finanas pblicas, interconectados em uma teia
cada vez mais complexa (quando no confusa e um tanto quanto perigosa). Enquanto isso, a recente expanso fiscal-creditcia foi incapaz
de elevar a taxa de investimento a um patamar mais relevante, nem o
nacional, muito menos o governamental, e de impulsionar a demanda
agregada: o ativismo creditcio estatal teve por maior mrito impedir
uma maior deteriorao do capital fixo nacional. Pode ser considerado pouco para reverter um cenrio de estagnao prolongada que ora
ressurge no horizonte da economia brasileira.
Pecando pela simplicidade, pode-se comparar a economia brasileira com uma nau. Em 2008, ela se deparou subitamente com um tsunami, formado em nossos prprios mares (a paralisao do crdito a
partir da incerteza dos derivativos cambiais txicos), que a jogou para
o fundo (recesso em dois trimestres), e salvou-se graas ao governo, que virou um grande banco (endividou-se para emprestar a seus
bancos e assim repor o crdito), enquanto as famlias seguiam consumindo. Em 2012, no h ameaa de novo tsunami despontando no
horizonte, mas no se pode desprezar o novo risco: o vento que perde
fora, pode at dar em calmaria agora, o risco uma tpica crise de
demanda, que falte vento forte, que a nau v navegando mansamente,
ou mesmo fique deriva.
A recente locomotiva que puxava a economia brasileira, o endividamento de famlias, perdeu fora e est algo avariada: no apenas por
bater o recorde de superar 40% da renda, mas aqui est computada a
renda das poucas famlias muito ricas, que concentram a riqueza do
pas, e a maioria credora. Alternativa que sempre se pensa nessa hora
de turbulncia o governo e sua suposta capacidade de gastar muito.
Um governo que seja considerado muito gordo, que gasta muito com
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aporias para o planejamento pblico

despesas correntes, se funciona bem para amortecer a sbita retrao


dos negcios, como na crise global de 2008, por outro lado, lhe falta
agilidade para se tornar a nova locomotiva de investimento e, por tabela, do crescimento. O governo brasileiro est gastando mais de 38% do
PIB, dez pontos a mais que a mdia dos emergentes. Porm, o que vira
investimento fixo, apesar de toda prioridade, mal chegou a 2,4% do
PIB, prximo mdia europeia (que j tem uma base de capital desenvolvida e nem precisa investir tanto). Um grande diferencial est nos
benefcios sociais; j gastamos tanto quanto os 15% do PIB da Europa.
No por acaso na ltima crise global ela no piorou a situao dos mais
pobres. Obviamente se deve manter essa proteo social; porm, isso
no ser suficiente para disparar uma virada na economia. Uma coisa
estabilizar, outra muito diferente multiplicar o governo brasileiro
desempenha muito bem a primeira funo, mas tem enorme dificuldade com a segunda.
Uma restrio importante para uma postura mais ativa do governo, inclusive para induo do investimento, decorre do seu j elevado
nvel de endividamento pblico, anterior crise global de 2008. No
conceito internacional, as previses do FMI para este ano apontam
uma dvida bruta brasileira na casa de 65% do PIB, 30 pontos acima da
mdia dos emergentes, com uma necessidade de financiamento bruto
de 18,5% do PIB, o dobro da mdia do grupo (ainda que 87% por
maturidade da dvida, a proporo mais alta). Como nossos governos
continuam a gastar e a dever mais que outros emergentes, no devem
conseguir repetir os seus pacotes ambiciosos de investimentos.
As autoridades monetrias brasileiras j vm reduzindo a taxa bsica de juros de forma ousada e competente. Para que esta medida se
torne um ganho permanente e a resposta nova crise global seja mais
eficaz, preciso manter o mesmo esprito de mudanas em outros
instrumentos da poltica econmica de curto prazo. Para tanto, possvel que seja preciso resgatar uma agenda de reformas estruturais que
apontem para um melhor arranjo institucional no longo prazo, e que
essa conquista justifique eventual flexibilizao na poltica econmica
de curto prazo.
A reduo de juros abre uma enorme oportunidade para que consigamos finalmente transformar parte da dvida pblica em privada,
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crise, poltica fiscal e poltica econmica

especialmente visando ao financiamento dos projetos de longo prazo,


ao mesmo tempo em que se redirecione o motor do crescimento, do
consumo para investimentos fixos o que se impe por falta de opo.
Essa converso exige novas prticas e postura no campo fiscal. No custa
insistir que, se outra a crise, preciso uma nova resposta do governo.
A queda dos juros bsicos no abre espao fiscal para novos investimentos no curto e no mdio prazo, ao contrrio do senso comum e da
teoria. A taxa Selic caiu de 13,75% para 9%, entre janeiro de 2009 e
maio de 2012, porm, o gasto pblico anualizado com juros nominais
continuou cravado exatamente em 2,97% do PIB. No ltimo ms, os
papis pblicos em mercado j subiram para 53,3% do PIB ao final de
maio (incluindo as compromissadas, dois teros das quais vencem em
at trs meses). A explicao para esse estranho fenmeno est na mudana do perfil da dvida mobiliria (em que o Tesouro optou por aumentar a parcela de papis prefixados justamente quando a Selic apontou trajetria decrescente) e, principalmente, no descasamento entre
passivos e ativos do governo (que compreendem parcelas crescentes
e enormes de reservas internacionais, aplicadas no exterior com taxas prximas a zero, e crditos para bancos estatais, remunerados pela
menor taxa de longo prazo (TJLP), fora o diferencial de prazo, em que
o governo se endivida no curto e no mdio para emprestar no longo).
O que est por trs do endividamento pblico no so apenas
fatores fiscais. Essa dvida no Brasil espelha cada vez mais a liquidez
privada, cuja preferncia, que j era estruturalmente alta em termos
normais, se exacerba ao limite nestes tempos de incertezas. Bancos
no querem emprestar para bancos, quanto mais para empresas que,
por sua vez, tentam acumular cada vez mais caixa, por vezes oriundo de crdito indiretamente originado no governo, aonde acabam por
aplicar seu caixa.
No caso dos bancos, os recolhimentos compulsrios diminuram
em R$55 bilhes nos cinco primeiros meses de 2012, mas as operaes compromissadas no mercado aberto aumentaram em R$ 128
bilhes no mesmo perodo. O compulsrio se tornou voluntrio, e o
resultado que a soma dos recursos depositados no BCB de uma ou
outra forma j chegou a 20% do PIB. Isso exige que o nosso Banco
Central detenha uma carteira de ttulos do Tesouro tambm na casa
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aporias para o planejamento pblico

de 20% do PIB, o que supera a dos seus congneres nos pases ricos,
que esto no epicentro da crise e que exigiram intervenes macias
no mercado.
No caso das empresas, as abertas no pas j tinham feito um impressionante ajuste financeiro na ltima crise: tinham R$ 140 bilhes
em dvida lquida e tambm em disponibilidades ao incio de 2007,
porm, trs anos depois, apesar da crise, aquele passivo despencou
para R$ 93 bilhes e o ativo disparou para R$ 216 bilhes ou seja,
possuem caixa suficiente para pagar tudo que devem e ainda sobra um
tero, quando em 2005 o caixa mal cobria metade do que deviam. Tais
nmeros foram levantados por Ernane Torres e Luiz Macahyba, no excelente estudo O Elo Perdido (TORRES e MACAHYBA, 2012), que
concluem apontando alternativas para consolidar um mercado privado
de dvidas e diminuir a dependncia do crdito do BNDES e, por tabela, do Tesouro Nacional.
A resposta estatal ltima crise levou a amarrar as relaes entre
fisco e crdito. De fato, o total de crdito concedido para pessoas jurdicas no pas cresceu em 3,6 pontos do PIB entre dezembro de 2008
e maio de 2012, dos quais 3,2 pontos provenientes do BNDES. Mas,
este, por sua vez, precisou tomar cada vez mais crditos junto ao Tesouro Nacional, que aumentou em 6,4 pontos do produto no mesmo
perodo.
No bastassem os futuros efeitos colaterais desse remdio heterodoxo (como as bilionrias subvenes explcitas, o diferencial de taxa,
o descasamento de prazos e a limitao para futura gesto da dvida
pblica e dos crditos), o presente padece da dvida sobre se todo
o crdito se transforma mesmo em aumento de investimento fixo. A
comear, porque a engenharia fiscal do prprio concedente reclamou
transformar dvida em receita primria e, se isso virou um modelo, se
pode esperar novos lances se o desempenho da arrecadao tributria
ficar aqum do esperado). A reestruturao patrimonial decorrente
da crise de derivados cambiais txicos consumiu muitos esforos em
2009/2010 (a se esperar que o erro tenha sido aprendido e que o
recente endividamento externo das empresas brasileiras no imponha
novo ajuste). E, o principal, que dificilmente se impede que empresas peam crdito oficial para substituir recursos prprios, ainda mais
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crise, poltica fiscal e poltica econmica

quando as expectativas empurram para uma corrida desenfreada pelo


caixa, que excepcionalmente pode voltar a valer mais que o prprio
capital.
Como a atual no repete a crise de crdito de 2008 e a maior
ameaa de estagnao no lugar de recesso, torna-se cada vez mais
oneroso e pouco produtivo insistir no Grande Banco Tesouro Nacional
(acumulava um total de 14,6% do PIB em crditos em maio de 2012),
custa de endividamento pblico (devia em ttulos 42% do PIB para o
mercado mais 20% do PIB para o banco central, que, por sua vez, os
mobilizava para realizar operaes compromissadas ou remunerar os
recolhimentos compulsrios a prazo pela Selic). Tendo que se dividir
com a reestruturao patrimonial, a engenharia fiscal e at a oferta de
capital de giro, o crdito que restou vinculado formao de capital
fixo logrou impedir que esta casse muito.
Para escapar dessa complexa e cara armadilha, os incentivos, inclusive tributrios, necessrios para estimular empresas a emitirem
ttulos corporativos de dvida e para investidores optarem por eles no
lugar dos papis pblicos devem ser avaliados comparativamente aos
subsdios exigidos pelas relaes antes expostas.
O endividamento pblico reclama nova postura, ainda mais diante
da crise que assola a Europa, e por mais que seja financiada, basicamente, internamente. Distores se transformam em oportunidades,
em momentos de crise. E praticar uma das maiores taxas de juros no
mundo permite ainda acionar a poltica monetria em reao nova
crise global. A carncia ou deficincia de infraestrutura, econmica
(transportes, comunicaes, energia) e mesmo social (caso notrio de
saneamento), implica que no faltam projetos de investimentos, necessrios e at rentveis no longo prazo.
Diante de uma nova e tpica crise de demanda, preciso ir alm e
assegurar que aumente a taxa de investimento. O problema que muturios podem tomar crdito oficial para substituir recursos prprios,
ainda mais quando expectativas apontam que o caixa pode voltar a
valer mais que o prprio capital.
Esta a melhor hora para reduzir ou anular impostos e custos
burocrticos sobre a emisso de dvida corporativa e os ganhos que
propiciar e, tambm, para incentivar que parcela de tanta liquidez em31

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aporias para o planejamento pblico

poada viabilize a formao do mercado secundrio daqueles papis.


No faltam propostas de medidas governamentais, mas se carece de
uma viso mais estratgia para compreender que por trs do redesenho do financiamento de longo prazo est uma oportunidade de ouro
para redefinir as relaes entre o fisco, a moeda, o cmbio e o crdito
no Brasil.

Referncias
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cada vez menos Baliza. So Paulo: FUNDAP, 2011. (Estudos FUNDAP, n. 1). Disponvel em: <http://bit.ly/PXN0Tf >. Acesso em:
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KEYNES, John Maynard. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda.
Traduo Mrio R. da Cruz. So Paulo: Nova Cultural, 1996. (Os
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LUND, Susan; ROXBURGH, Charles. Debt and deleveraging: the global credit bubble and its economic consequences. World Economics,
Oxford, v. 11, n. 2, p. 1-30, Apr./June, 2010. Disponvel em:
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MESQUITA, Mrio; TORS, Mario. Consideraes sobre a atuao
do Banco Central na crise de 2008. Braslia, DF: Banco Central do
Brasil, 2010. (Trabalhos para Discusso, n. 202). Disponvel em:
<http://bit.ly/beiAV6 >. Acesso em: 30 ago. 2010.
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crise, poltica fiscal e poltica econmica

TORRES Filho, Ernani; MACAHYBA, Luiz. O elo perdido: o mercado


de ttulos de dvida corporativa no Brasil. So Paulo: IEDI; Instituto
Talento Brasil, 2012. Disponvel em: <http://bit.ly/PX5nrw>.
Acesso em: 30 ago. 2012.

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Brasil: uma nova poltica econmica e um


novo modelo de desenvolvimento?
Fabrcio Augusto de Oliveira

Doutor em economia pela Unicamp.


Vice-presidente do Conselho Regional de Economia de Minas Gerais

A flexibilizao dos componentes do trip macroeconmico no


governo atual, vigente no Brasil desde o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, composto de metas de inflao, de supervit primrio e cmbio flutuante, bem como a maior nfase que vem
sendo dada, de um lado, reduo do custo-Brasil (com a diminuio do preo da energia e o lanamento de programas de infraestrutura econmica) e, de outro, tambm ao fortalecimento do mercado
interno, via consumo, tem suscitado opinies de diversos analistas
que enxergam, nessas medidas, a construo de um novo modelo de
desenvolvimento, com uma maior convergncia entre o econmico e o social. Nessa viso, a desmontagem gradual dos alicerces do
modelo econmico da era do Real, incapaz, por sua arquitetura, de
estabelecer uma ponte entre o curto e o longo prazo, estaria, dessa
maneira, dando lugar a um novo modelo de desenvolvimento que
combina crescimento com incluso social. A reduo das desigualdades no pas, expressa na evoluo favorvel do ndice de Gini e na
ascenso de 40 milhes de pessoas das classes D e E para a classe
C, classificada pelos critrios de renda por rgos governamentais,
como classe mdia, confirmaria, nessa viso, essa convergncia.
No que diz respeito ao modelo econmico, possvel constatar ter
aumentado, de fato, a tolerncia do governo (inclusive do Banco Central) com a inflao, tendo-se substitudo a obsesso com o atingimento da meta central de 4,5% por um nvel superior contemplado
nesse regime, desde que este, contudo, no ultrapasse o teto previsto
de 6,5%. De outro, a acomodao do cmbio e sua manuteno na
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crise, poltica fiscal e poltica econmica

faixa de R$ 2,00/2,10, que parece tambm estar encontrando um governo disposto a impedir quedas abaixo desse nvel, visando a conter
sua maior valorizao, o que estaria indicando, para alguns, a substituio do cmbio flutuante por um cmbio semifixo. Por ltimo, a
flexibilizao das metas de supervit primrio para acomodar gastos
governamentais necessrios para sustentar a atividade econmica.
Um movimento dessa natureza chegou a ser ensaiado no segundo
mandato do governo Lula, mas restringiu-se, no incio, flexibilizao
da meta do supervit primrio para acomodar investimentos previstos
no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) e no Programa de Desenvolvimento Produtivo (PDP), e, em 2009-2010, para a implementao de polticas anticclicas na esteira da crise do crdito subprime. Mesmo nesse contexto, o compromisso tanto com o atingimento da meta
central da inflao como com a manuteno do cmbio flutuante, ainda
que esse continuasse vitimando a indstria brasileira de transformao,
permaneceria como pea intocada do modelo de estabilizao1. A diferena entre este e o movimento atual da poltica econmica que agora
se avana, tambm, na flexibilizao desses dois instrumentos.
O fato, entretanto, que por detrs desses movimentos encontrase uma crise mundial de grande complexidade, cuja durao promete
ser longa. Acordado da letargia em que se encontrava, embalado por
sonferos ortodoxos alemes, o Banco Central Europeu (BCE), apesar
de ter dado passos importantes para impedir que a zona do euro (ZE)
continuasse marchando rumo ao desastre econmico e financeiro,
ainda no conseguiu restaurar a confiana sobre o seu futuro e, consequentemente, sobre o da economia mundial, no faltando apostas,
como a do economista-chefe do FMI, Olivier Blanchard, de que a crise
econmica, iniciada com o problema do crdito subprime nos Estados
Unidos, poder durar mais de dez anos2.
Nesse cenrio de devastao econmica e de desolao, em que se
combinam e se reforam na ZE um inferno fiscal de elevados dficits
e de estoques da dvida pblica, com recesso, altos e crescentes nveis
de desemprego, desmanche dos sistemas financeiros e fuga de capi1 Uma anlise completa e aprofundada da poltica econmica nesse perodo encontra-se em OLIVEIRA (2012).
2 FMI projeta mais de dez anos de crise mundial. Entrevista, de 3/10/2012, extrada do site www.veja.
abril.com.br.

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aporias para o planejamento pblico

tais dos pases perifricos da regio, as ltimas projees do FMI, divulgadas em outubro no Relatrio de Estabilidade Financeira Global,
apenas reforaram os temores do crescente e elevado risco de maior
desacelerao da economia global.
De fato, como mostra a Tabela 1, as projees anteriores de crescimento da economia mundial caram de 3,5% para 3,3% em 2012
e de 3,9% para 3,6% em 2013. Nos Estados Unidos, a reviso foi
feita para cima, com a taxa de crescimento sendo elevada de 2,1%
para 2,2% nesse ano, projetando uma expanso um pouco menor de
2,1% em 2013, ao contrrio do caso do Japo, cuja expectativa de
Tabela 1
Projees do FMI para o crescimento econmico de alguns pases
em 2012 e 2013
Pases/Grupos

2012

2013

Itlia

-2,3

-0,7

Espanha

-1,5

-1,3

Grcia

-6,0

-4,0

Portugal

-3,0

-1,0

Alemanha

0,9

0,2

Frana

0,1

0,4

Zona do Euro

-0,4

0,2

Estados Unidos

2,2

2,1

Japo

2,2

1,2

Economias Avanadas

1,3

1,5

China

7,8

8,2

ndia

4,9

6,0

Rssia

3,7

3,8

Brasil

1,5

4,0

Economias Emergentes

5,3

Amrica Latina

3,2

3,9

Mundo

3,3

3,6

Fonte: FMI. Relatrio de Estabilidade Financeira Global. Outubro, 2012.


36

Livro debates 3.indb 36

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crise, poltica fiscal e poltica econmica

crescimento caiu de 2,4% para 2,2% e de 1,5% para 1,2%, respectivamente em 2012 e 2013. Na zona do euro, a retrao do PIB anteriormente prevista de -0,3% ampliou-se para -0,4% e, em 2013,
o crescimento projetado trs meses atrs de 0,7% caiu para 0,2%.
No conjunto das chamadas economias avanadas passou-se a contar,
nesses dois anos, com um modesto crescimento do PIB de 1,3% e
1,5%, respectivamente.
Mesmo as economias emergentes, que tm garantido nveis positivos para a economia global, no escaparam dessa previso de uma
desacelerao mais intensa, ainda que se mantendo numa rota de crescimento positivo: a China, para a qual se projetava uma expanso de
8% viu essa reduzir-se para 7,8%, projetando-se uma expanso de
8,2% para 2013; a da ndia, de 6,2% para 4,9%, com crescimento
esperado de 6% em 2013; a da Rssia de 4% para 3,7% e de 3,8% para
os mesmos anos; a da Amrica Latina, de 3,4% para 3,2% em 2012
com expectativa de se alcanar uma taxa de 3,9% no ano seguinte; a
do Brasil, anteriormente prevista em 2,5%, caiu para 1,5% neste ano,
mantendo-se ainda uma taxa otimista de 4% para 2013.
Predominam, no entanto, muitas incertezas mesmo sobre esses
resultados j no to animadores. Para o FMI, uma resposta mais confivel sobre essa tendncia depende de se ter maior clareza sobre uma
questo-chave: se a economia global est apenas sofrendo uma nova
turbulncia ou se a desacelerao tem um componente mais duradouro. E, ainda, que o enfrentamento adequado dessa situao dependa tanto de a Europa como de os Estados Unidos conseguirem lidar
proativamente com seus grandes desafios no curto prazo, o que, por
enquanto, permanece uma incgnita, apesar de vrios movimentos ensaiados nessa direo.
Ora, nesse cenrio, seria insensato manter intocado, no Brasil, o
mesmo modelo econmico vigente desde 1999, que, pela sua arquitetura, contm um forte vis anticrescimento, sob pena de o pas caminhar, inexoravelmente, para um quadro recessivo, na ausncia de uma
poltica anticclica, a qual necessita das mudanas nesse modelo, anteriormente apontadas, para ser efetiva. S com essa iniciativa torna-se
possvel mitigar os efeitos dessa crise e garantir um crescimento mnimo, ainda que modesto, da atividade econmica. Alm disso, existem
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aporias para o planejamento pblico

outras condies objetivas para esse afrouxamento: juros reais negativos no mundo desenvolvido destoantes das elevadas taxas praticadas
no Brasil, para garantir o centro da meta da inflao, com o risco de
mergulho na recesso; avano da queda da Selic (de 12,5% em agosto
de 2011 para os atuais 7,5%), reduzindo o dficit pblico nominal, e a
necessidade de gerao de supervits primrios to elevados, ampliando, com isso, os espaos para o aumento dos gastos reais; efeitos da
crise sobre um comrcio exterior em declnio, penalizando a indstria brasileira, especialmente a de transformao, asfixiada por perda
crescente de competitividade e ameaa do retorno da vulnerabilidade
externa, condicionando a realizao da (modesta) desvalorizao do
cmbio e o estabelecimento de um piso para a paridade ocorrida, por
meio de uma srie de medidas adotadas, para atenuar esse quadro.
Esses ajustes finos, realizados defensivamente dentro de certos limites, no parecem autorizar ilaes feitas sobre o abandono do trip
para a construo de um novo modelo. Se isso estivesse, de fato, ocorrendo, o cmbio estaria mais desvalorizado (mais competitivo), assim
como estaria em andamento uma proposta de reforma tributria modernizadora; a Selic, mais reduzida; e os investimentos pblicos, mais
expressivos e em progressivo crescimento. Menos que a construo de
um novo modelo de desenvolvimento, parece ser a reao defensiva
crise que tem respondido pela flexibilizao dos componentes do trip
econmico, observados certos limites.
A percepo de que o pas estaria avanando na construo de um
novo modelo deve-se ao avano da contribuio do consumo na gerao do PIB e na maior sustentao do crescimento econmico registrado desde 2004. De fato, o consumo final (famlias e governo) vem
mantendo participao ligeiramente superior a 80% na composio
do PIB e tem sido principalmente suas taxas de crescimento que vm
sustentando o crescimento econmico, j que a contribuio do setor
externo tem sido negativa, devido ao maior crescimento das importaes, e a dos investimentos tem sido oscilante, apesar da expanso
verificada em 2010 e 2011, tendo registrado, inclusive, queda de 2,9%
no primeiro semestre de 2012 ante o mesmo perodo do ano passado.
A fora do consumo, que tem, assim, desempenhado papel de carrochefe do crescimento, pode ser explicada, no entanto, por outras cau38

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crise, poltica fiscal e poltica econmica

sas e no necessariamente, como para os que enxergam essa tendncia,


pela opo de uma poltica deliberada voltada para a estruturao de
um novo padro de crescimento, com melhor redistribuio de renda,
ainda que essa questo, cabe reconhecer, venha merecendo maior ateno do governo, especialmente depois de 2003.
Em primeiro lugar, deve-se considerar que, como resultado da
bonana econmica mundial da dcada de 2000, na qual os pases
emergentes navegaram como atores privilegiados, o crescimento mais
robusto acarretou um forte aquecimento do mercado de trabalho, engendrando efeitos benficos para a expanso do emprego e o aumento
do salrio real dos trabalhadores, o que foi reforado com os expressivos ganhos reais do salrio mnimo e das transferncias diretas de
renda para as famlias (previdncia social e bolsa-famlia, notadamente), poltica viabilizada pelo aumento da arrecadao governamental.
E, posteriormente, com a poltica anticclica adotada pelo governo,
apoiada no consumo, em reao s crises do subprime e da dvida soberana europeia, por meio da expanso do crdito, de redues de alquotas e desoneraes de impostos e contribuies sociais de setores
relevantes para a atividade econmica. Um tratamento da economia
com anabolizantes, como observou o jornal britnico The Economist
em reportagem sobre as economias emergentes e a brasileira3. Como
resultado, observou-se melhoria em todos os indicadores sociais, inclusive de acesso ao consumo de bens mais sofisticados por parte dos
trabalhadores, o que foi saudado por alguns analistas oficiais, apoiando-se num conceito restrito de renda e tambm limitado de seu
nvel , como revelador da emergncia de uma nova classe mdia4.
Chama-se a ateno, no entanto, para o fato de que tais melhorias no
se observaram exclusivamente no Brasil, mas em todos os pases emergentes, incluindo os da Amrica Latina.
Do ponto de vista da reduo das desigualdades, de fato o ndice de
Gini tem registrado melhorias desde o ano de 2001, tendo conhecido
uma inflexo em sua trajetria de piora na dcada de 1990, marcada,
em sua primeira metade, pela ameaa de um processo hiperinflacio3 The Economist. A grande desacelerao, 20/7/2012.
4 Um belo contraponto a essa viso, crtico em relao instrumentalizao desse conceito de classe mdia
para a conduo das polticas pblicas na atualidade, encontra-se em Pochmann (2012).

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aporias para o planejamento pblico

nrio e, posteriormente, por sucessivas crises internacionais, e baixo


nvel de crescimento e elevado desemprego no Brasil. De l para c,
reduziu-se de 0,596 naquele ano para 0,5190 em janeiro de 2012,
de acordo com as ltimas estatsticas divulgadas sobre a sua evoluo,
com a retomada de um crescimento mais robusto, a expanso do emprego, o aumento real dos salrios, especialmente do mnimo, a elevao das transferncias diretas de renda, notadamente dos benefcios
previdencirios, beneficiados pelos maiores reajustes do salrio mnimo e, secundariamente, do programa bolsa-famlia, e tambm pelas
polticas adotadas pelo governo para sustentar a atividade econmica,
via consumo5. Enxergar nesse movimento a construo de um novo
modelo, apoiado no consumo de massas, vai muito alm do que nos
permite a leitura da realidade. Isto, por algumas razes.
De um lado, o crescimento pelo consumo parece estar no seu limite (baixa taxa de desemprego, alto endividamento familiar e de nveis
de inadimplncia, etc.), que tem, nos reduzidos nveis de investimento
do setor privado, devido crise de confiana no futuro da economia e
no elevado custo Brasil (cmbio no competitivo, elevada carga tributria, precria infraestrutura econmica, burocracia, insuficincia
de mo de obra qualificada) os principais obstculos para continuar seu
avano. No se pode negar que a taxa de investimentos no Brasil at
conheceu uma melhoria nos anos de 2010 e 2011, quando correspondeu, respectivamente, a 19,5% e 19,3% do PIB, mas a confirmar-se
o desempenho verificado no primeiro semestre deste ano, com queda expressiva ante o mesmo perodo do ano anterior, seu nvel deve
retornar ao patamar mais baixo que vem mantendo desde a segunda
metade da dcada de 1990.
De outro, uma indstria de transformao em situao de progressiva desestruturao e perda crescente de flego para contribuir na gerao do PIB, devido baixa competitividade provocada
5 Paulani (2012) e Lavinas (2012) consideram que apenas secundariamente a poltica focalizada do programa
Bolsa Famlia teria contribudo para a reduo das desigualdades no Brasil nesse perodo. Para essas autoras,
bem mais importante para essa reduo foram as alteraes ocorridas no mercado de trabalho decorrentes
do crescimento econmico, que conduziu a taxa de desemprego para nveis bem reduzidos e aumentou
expressivamente os salrios reais dos trabalhadores em geral e tambm a deliberada poltica do governo
de aumentar o salrio mnimo em termos reais, com impactos relevantes sobre as transferncias previdencirias, uma poltica de carter universal. De acordo com Paulani, entre 2001 e 2011, a contribuio do
Programa Bolsa Famlia na reduo da desigualdade registrada no teria chegado a 10%.

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crise, poltica fiscal e poltica econmica

pelas condies do pas e, principalmente, pela prpria poltica econmica que no ousa avanar na correo dos problemas existentes,
com a realizao de reformas mais importantes para essa finalidade,
colocando em risco sua preservao e o retorno da vulnerabilidade
externa. O Relatrio de Competitividade Global, de 2012-2013,
elaborado pelo Frum Econmico Mundial, revela que o Brasil subiu cinco posies no ranking de competitividade internacional em
relao a 2011, passando a ocupar atualmente a 48 posio, entre
144 pases analisados. Um avano, mas insuficiente para coloc-lo
em boas condies nesse cenrio. Entre os elementos considerados para a montagem desse ranking, evidenciam-se os caminhos
que poderia ser trilhados para barrar o processo de desindustrializao precoce da indstria nacional: entre os pases analisados,
por exemplo, o Brasil ocupa a 62 posio nas polticas macroeconmicas, melhoria que foi obtida nesse elemento nos dois ltimos
anos devido retirada, de seu clculo, do fator relativo ao spread
bancrio; a 49 na oferta de engenheiros e profissionais com formao em cincias; a 116 posio na qualidade da educao no ensino
fundamental; a 79 na qualidade de infraestrutura de transportes;
a 135 no desperdcio dos gastos pblicos; a 121 na confiana da
populao nos polticos; a 144 na excessiva regulao do governo
das atividades econmicas.
Diante dessa situao, inescapvel a pergunta: se verdade que
se encontra em curso a estrutura de um novo modelo, como conciliar a expanso do mercado interno, apoiado no consumo, que constituiria um de seus principais pilares, com uma indstria de transformao que progressivamente vai perdendo fora e sendo sufocada
pelos concorrentes externos, sem correr os riscos de se conduzir o
pas, muito rapidamente, a uma situao de fortes estrangulamentos
externos?
Nesse quadro, o que vem sendo apontado como outro dos pilares
do novo modelo de crescimento, os programas de investimento em
infraestrutura notadamente em rodovias e ferrovias , pelos seus
efeitos indutores e multiplicadores, parecem repontar como alternativa importante para reforar, ao lado do consumo, a sustentao de
um nvel mnimo de atividade econmica, ao mesmo tempo em que
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aporias para o planejamento pblico

representam o incio da retirada de algumas pedras que obstam um


crescimento mais sustentado. No entanto, alm de sua materializao
depender fortemente do investimento do setor privado, envolto numa
crise de confiana e avesso a projetos de longa maturao, ainda restam outros desafios a serem vencidos para sua viabilizao, como a
definio do marco regulatrio dos setores neles contemplados, dos
modelos de parceria com o setor privado, garantias de rentabilidade e
mecanismos confiveis de financiamento.
Se a reao crise e os ajustes conjunturais realizados no seu enfrentamento tm levado ao erguimento de novas vigas na economia,
que esto sendo vistas como o incio de construo de um novo edifcio, enquanto subsistirem os principais alicerces do modelo econmico vigente, e no forem realizadas reformas transformadoras que
resgatem a indstria do pas e a competitividade da produo nacional,
os instrumentos do Estado em favor de um desenvolvimento econmico e social mais equilibrado, aquelas dificilmente conseguiro fundar-se em bases slidas. E, o que mostra a experincia recente, reside
principalmente no crescimento econmico o caminho que deve ser
percorrido para que se continue avanando, de fato, na reduo das
desigualdades. Mas, para este se dar de forma mais sustentada, so
muitas as pedras que devem ser ainda removidas para a construo, de
fato, de um novo modelo de desenvolvimento.

Referncias
FRUM ECONMICO MUNDIAL. Relatrio de competitividade global de 2012-2013. Genebra, 2012.
FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL. Relatrio de estabilidade
financeira global. Washington, DC, 2012.
LAVINAS, Lena. Na contramo dos direitos universais: notas para reflexo. On line. Campinas, SP: IE/Unicamp, 2012. (Cadernos Temticos 1 - Poltica Social e Desenvolvimento: o Brasil entre dois projetos). Disponvel em: <http://www.politicasocial.net.br/index.
php/caderno/caderno-tematico1/137-caderno-1-lena.html>.
Acesso em: 31 out. 2012.
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crise, poltica fiscal e poltica econmica

OLIVEIRA, Fabrcio Augusto. Poltica econmica, estagnao e crise


mundial: Brasil, 1980-2010. Rio de Janeiro:Azougue, 2012. (Srie
Pensamento Brasileiro).
PAULANI, Leda Maria. A reduo da desigualdade e os projetos em disputa. On line. Campinas, SP: IE/Unicamp, 2012. (Cadernos Temticos 1 - Poltica Social e Desenvolvimento: o Brasil entre dois
projetos). Disponvel em: < http://www.politicasocial.net.br/index.php/caderno/caderno-tematico1/138-caderno-1-leda.html
>. Acesso em: 31 out. 2012.
POCHMANN, Mrcio. Nova classe mdia?: o trabalho na base da pirmide social brasileira. So Paulo: Boitempo, 2012.

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Descentralizao do Ensino Fundamental


no Estado de So Paulo:
condicionantes institucionais, impactos e
potencialidades

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Reflexes sobre o Ensino Fundamental


no Estado de So Paulo
sob a tica do Pacto Federativo
Lcia Mara Mandel

Mestre em Educao pela Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (1999).


Assessora do secretrio-adjunto da Secretaria de Estado da Educao (SP)

Condicionantes
O sentido comum e mais difundido de descentralizao reporta
transferncia de competncias, responsabilidades, atribuies e poder
de deciso de uma instncia hierarquicamente superior, para outras
que lhe so subordinadas. No entanto, ao identificar o processo especfico de descentralizao do ensino, esse fenmeno assume contornos
muito prprios.
Isso porque parece contraditrio falar em descentralizao do ensino, quando a Constituio Federal, em seu artigo 21, prev que A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em
regime de colaborao seus sistemas de ensino, secundada pela Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN), que dispe, no
pargrafo 2, do artigo 8, que os sistemas de ensino tero liberdade
de organizao nos termos desta Lei.
Ora, se os entes federativos so autnomos para organizarem seus
sistemas de ensino, no tem sentido falar de transferncia e de hierarquia, tal como na definio acima assumida.
No entanto, no especfico caso do Estado de So Paulo, frequente
definirmos como tal o processo que se vem desenvolvendo progressivamente desde 1996, caracterizado pela redistribuio de alunos entre
escolas estaduais e municipais, com a assuno de todos os encargos
correspondentes pelos respectivos sistemas de ensino.
Para as reflexes aqui empreendidas, assim, cabe em primeiro lugar, explicitar a definio de descentralizao do ensino fundamental
no Estado de So Paulo que ser aqui assumida.
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aporias para o planejamento pblico

Essa definio se baseia nas reflexes originrias na esfera do direito pblico, segundo as quais a descentralizao pode ser analisada sob
a perspectiva tanto poltica quanto administrativa. De acordo com Di
Pietro (s/d, p. 242):
A descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos
estados-membros da federao e, no Brasil, tambm dos municpios. Cada
um desses entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na
prpria Constituio Federal. As atividades jurdicas que exercem no constituem delegao ou concesso do governo central, pois delas so titulares
de maneira originria.
A descentralizao administrativa ocorre quando as atribuies que os entes
descentralizados exercem s tm o valor jurdico que lhes empresta o ente
central; as suas atribuies no decorrem, com fora prpria, da Constituio, mas do poder central. o tipo de descentralizao prpria dos estados
unitrios, em que h um centro nico de poder, do qual se destacam, com
relao de subordinao, os poderes das pessoas jurdicas locais.

Nesse sentido, do ponto de vista poltico e de acordo com o entendimento do direito pblico, o texto constituinte de 1988 e o da LDBEN,
que o seguiu, instituram um processo de descentralizao na educao,
ao determinar atribuies e competncias especficas para os entes federados1. Consequentemente, do ponto de vista administrativo, a distribuio de matrculas entre os entes, pautada nessa definio original,
no pode ser denominada descentralizao, posto que no se trata de
concesso de um ente central, j que, no mbito dos sistemas de ensino
assim constitudos, no h subordinao, mas um regime de colaborao.
No deixa de ser curioso o uso naturalizado do termo descentralizao para descrever o processo que se desenvolve desde 1996 no
Estado de So Paulo e que constituiu uma redistribuio da oferta de
ensino fundamental entre municpios e Estado.
Dentre outras, duas determinaes histricas podem ser relacionadas a esse fenmeno. Ambas residem na forma de constituio do
federalismo no Brasil, exemplarmente analisada por Abrucio (1998).
1 Especialmente nos artigos em que define os nveis de atuao da Unio (artigo 9), dos Estados e Distrito
Federal (artigo 10) e dos municpios (artigo 11) (BRASIL. Lei n. 9.424).

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descentralizao do ensino fundamental no estado de so paulo

De acordo com esse autor, a estrutura federativa adotada no


Brasil aps a derrocada do Imprio, junto com a promulgao da primeira constituio republicana brasileira em 1891, idealizada por Rui
Barbosa. Embora inspirada no modelo americano, dele se diferencia
em funo de sua lgica descentralizadora: enquanto o federalismo
americano resultou da unio de unidades autnomas, o brasileiro se
caracteriza pela descentralizao e partio do poder e das atribuies
centralizadas na Unio.
Nosso federalismo se constri a partir da importncia dos Estados
dentro da Federao, como unidades autnomas que trouxeram para a
elite local o comando do processo poltico (ABRUCIO, 1998).
portanto em nome e a favor da autonomia das provncias que o
pacto federativo se estrutura no pas. Disso decorre, por outro lado,
outra determinao histrica que se consolida nos anos posteriores:
a afirmao dos poderes dos governadores no panorama poltico das
relaes entre os entes federados, denominada por Abrucio (1998, p.
23) de federalismo estadualista. Esse conceito descreve no apenas o
fortalecimento dos governadores no plano nacional, com o decorrente
enfraquecimento do poder da Unio no pacto federativo, especialmente no perodo da redemocratizao do pas, como tambm se desdobra, no plano interno dos Estados, num sistema poltico denominado
ultrapresidencialismo (ABRUCIO, 1998, p.23). O ultrapresidencialismo que se forma a partir da redemocratizao caracteriza-se pela concentrao do poder decisrio no Executivo, sobrepujando os demais
poderes e centralizando no governador as decises de governo.
Essa posio privilegiada do governo do Estado na sua relao poltica interna induziu, no caso da educao, a considerar-se o processo
de acomodao das atribuies entre os entes em regime de colaborao, como um movimento de descentralizao.
Tal imagem corroborada por dois outros fatores. O primeiro deles
diz respeito ampla responsabilidade que o governo do Estado de So
Paulo assumiu sobre a oferta de vagas para os alunos do Estado, desde
o incio da expanso da cobertura do ensino pblico para atender a demanda existente. Em 1985, a rede estadual paulista respondia por 79,7%
das matrculas do ensino fundamental; as redes municipais, por 10,2%; e
as escolas particulares, por 10,1%. No ensino mdio, 67,1% dos alunos
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aporias para o planejamento pblico

eram atendidos na rede estadual; 2,1%, nas redes municipais; e 30,9%,


nas escolas particulares. No ensino fundamental, esse quadro pouco se altera at 1996. No ensino mdio, com a expanso da oferta de vagas nesse
nvel de ensino, a rede estadual passa a responder, em 1996, por 78,9%
das matrculas; e as escolas particulares, por 19,1% . As redes municipais
mantm seu atendimento em 2% (SO PAULO, Estado, c, 2012).
O segundo fator a poltica fortemente indutora da administrao
estadual, a partir de 1996, para que os municpios passassem a assumir
maior nmero de matrculas no ensino fundamental. Em que pesem os
atrativos da nova forma de financiamento implantada pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundametnal e de Valorizao do
Magistrio (Fundef), que passou a garantir repasse automtico de recursos com base no nmero de alunos, a Secretaria de Estado da Educao
de So Paulo (Seesp) reorganizou sua rede de ensino, passando a atender,
onde era possvel, os alunos dos anos iniciais do ensino fundamental em
escolas diferentes dos alunos das sries finais e do ensino mdio. A essa
medida somou-se a criao do Programa de Ao de Parceria Educacional
Estado Municpio para atendimento do ensino fundamental, institudo
pelo Decreto Estadual n. 40.673/962 (PALMA FILHO, 2010).
Assim, o processo de redistribuio das matrculas entre rede estadual e redes municipais de ensino pblico, iniciado em 1996, ganha
impulso por fora dos incentivos promovidos pelo governo do Estado
e adquire com isso aparncia de descentralizao administrativa. Esse
processo, conduzido fortemente pelo governo do Estado, se estender
at os dias de hoje, mediante a multiplicao das aes de parceria com
os municpios.

Impactos
O impacto imediato dessa conjuno de fatores propcios ao incremento das redes municipais pode ser observado na matrcula, especialmente nos anos iniciais, a partir de 1996. A Tabela 1 e o Grfico 1,
abaixo, apresentam a variao de matrculas entre as redes durante os
anos de 1995 e 2011, em nmeros absolutos.
2 Note-se que, nos considerandos do Decreto, utilizada a expresso descentralizao: Considerando a
necessidade de descentralizao da gesto educacional com base no princpio da responsabilizao, numa
nova percepo do atendimento aos problemas que a sociedade apresenta (SO PAULO, 1996a).

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descentralizao do ensino fundamental no estado de so paulo

Tabela 1
Estado de So Paulo

Nmero de municpios com ensino fundamental e


1985-2011

matrculas por rede de ensino por ano

Ano

Municpios
com ensino
fundamental

1995

72

Matrculas do ensino fundamental por rede de ensino


Estadual
Municipal
5.263.112
646.500

1996

121

5.078.539

726.704

1997

410

4.634.560

1.075.850

1998

442

4.436.407

1.194.819

1999

498

4.052.972

1.511.184

2000

503

3.865.320

1.595.881

2001

520

3.550.793

1.771.767

2002

544

3.285.418

1.935.101

2003

551

3.106.812

2.011.743

2004

552

3.001.513

2.075.869

2005

557

2.954.426

2.127.994

2006

568

2.945.985

2.249.262

2007

574

2.874.400

2.313.296

2008

583

2.810.469

2.338.467

2009

586

2.720.685

2.432.559

2010

626

2.637.107

2.410.776

2011

629

2.563.326

2.359.825

FONTE: Cima/Seesp/2012.

Os dados permitem observar que, a partir de 1996, as redes municipais passam a absorver um contingente progressivamente maior de
alunos. A grande maioria das transferncias operada por convnios
celebrados entre a Secretaria de Estado da Educao e os municpios,
regulamentados pelo Decreto n. 40.673, que prev a transferncia de
alunos, prdios escolares, instalaes, equipamentos, recursos materiais e afastamento de pessoal docente, tcnico e administrativo das
escolas estaduais para as escolas municipais.
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Livro debates 3.indb 51

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aporias para o planejamento pblico

Grfico 1
Estado de So Paulo

Nmero de matrculas do ensino fundamental por rede de ensino por ano


1985-2011
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000

2010

2011

2009

2007

2008

2006

2005

2004

2003

2001

2002

1999

2000

1997

Estadual

1998

1996

1995

Municipal

Fonte: Cima/Seesp/2012.

Como resultado, em 1995, apenas 72 municpios possuam redes


prprias, passando para 629 em 2011. O Grfico 2 mostra que esse
processo foi mais intenso nas matrculas das sries iniciais que nas das
sries finais3, o que pode ter sido facilitado pela reorganizao das escolas promovida pela Secretaria em 1995.
Observa-se que, em 2011, as redes municipais respondem por
58% das matrculas dos anos iniciais (contra 10% em 1985) e por 22%
das matrculas dos anos finais (contra 10% em 1985). Essa absoro
progressiva imps novos desafios e necessidades para as redes municipais e possibilitou sua adeso a uma srie de aes j desenvolvidas
pelo Estado, como se dessem continuidade a polticas educacionais da
rede estadual em suas escolas. Esse tambm um aspecto da aparncia
de descentralizao do ensino fundamental.
Por outro lado, outros programas da Seesp passaram a contar com
a colaborao dos municpios no atendimento dos alunos das escolas
estaduais. Sendo assim, as aes empreendidas a partir de 1996 em
3 O conceito anos iniciais abrange as matrculas de 1 a 4 srie at 2003 e a soma das matrculas de 1 a 4
srie e 1 ao 5 ano a partir de 2004, quando passou a ser implantado o ensino fundamental de nove anos
no Estado de So Paulo. No mesmo sentido, o conceito anos finais contempla as matrculas de 5 a 8 srie
at 2003 e a soma das matrculas de 5 a 8 srie e 6 a 9 ano a partir de 2004.

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Livro debates 3.indb 52

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descentralizao do ensino fundamental no estado de so paulo

Grfico 2
Estado de So Paulo

Distribuio percentual da matrcula dos anos finais do ensino


fundamental por rede de ensino 1985-2011
100
80
60
40
20

rede municipal

2010

2011

2009

2007

2008

2006

2005

2004

2003

2001

2002

1999

rede estadual

2000

1997

1998

1996

1995

rede particular

Fonte: Cima/Seesp/2012.

regime de colaborao podem ser divididas em trs tipos: programas


dirigidos s escolas e ao pblico da rede estadual, que passam a contar com a interveno dos municpios para sua execuo; programas
implantados nas escolas estaduais que se estendem para as escolas municipais; e programas que beneficiam exclusivamente os municpios.

a) Programas dirigidos s escolas e ao pblico da rede estadual


O programa que inaugura esse perodo de aes em regime de
colaborao com os municpios, que tem por objetivo o subsdio s
escolas estaduais, o Programa de Ao Cooperativa Estado Municpio para Construes Escolares4. Ele tem por objeto a construo de escolas estaduais nos municpios, mediante ao integrada
entre prefeitura, Seesp e Fundao para o Desenvolvimento da
Educao (FDE).
A Seesp repassa os recursos para o municpio construir a escola,
cujo projeto aprovado pela FDE, responsvel tambm pelo acompanhamento da execuo da obra. O terreno pode ser da Prefeitura
4 Institudo pelo Decreto n. 36.546, de 15/3/1993 e modificado pelos Decretos n. 40.904, de 12/6/1996;
n. 41.814, de 27/5/1997; e n. 49.507, de 1/4/2005.

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Livro debates 3.indb 53

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aporias para o planejamento pblico

ou do Estado. Vigente desde 1993 e atualizado por decretos sucessivos


para se adequar s mudanas das legislaes, atualmente contabiliza 20
municpios conveniados5.
Segue-lhe o Programa de Transportes de Alunos6, implantado em
2004, que normatiza, mediante convnios, o repasse de recursos para
que as prefeituras ofeream e organizem o transporte de alunos do
municpio s escolas estaduais. Atualmente, esto conveniados 610
municpios, que transportam 364.594 alunos.
Completando as aes de assistncia ao aluno, em 2009, o governo
do Estado disciplina a celebrao de convnios com as prefeituras para
fornecimento de alimentao escolar aos alunos da rede pblica estadual7, mediante o repasse de recursos originrios da Quota Estadual
do Salrio Educao (QESE), em parcelas trimestrais. Em 2012, foram
atendidas 2.016 escolas estaduais por meio desses convnios.

b) Programas implantados nas escolas estaduais que se estendem para as


escolas municipais
O Programa de Matrcula Antecipada/Chamada Escolar8 a ao
mais abrangente do regime de colaborao entre Secretaria de Estado
da Educao e municpios. Institudo pela primeira vez em 1999 e reeditado todo ano, esse programa estabelece um planejamento conjunto
entre Seesp por intermdio de suas 91 Diretorias de Ensino Regionais e municpios, para acomodao integral da demanda por ensino
fundamental e mdio nas escolas municipais e estaduais. Participam
todos os municpios que possuem escolas estaduais e municipais em
seu territrio.
Em 11/12/2006, a Resoluo SE n. 82 dispe sobre diretrizes e
procedimentos para a consolidao do Programa Escola da Famlia9,
5 Todos os dados de atendimento, dessa e das demais parcerias arroladas neste artigo, foram coletados perante as equipes tcnicas responsveis na Secretaria de Estado da Educao de So Paulo.
6 Institudo pelo Decreto n. 48.631, de 11/5/2004.
7 Institudo pelo Decreto n. 55.080, de 25/11/2009.
8 Resoluo SE n. 154, de 1/9/1999, apoiada no cadastramento geral dos alunos de educao bsica, institudo pelo Decreto n. 10.200, de 1/9/1995 e corroborado pela Deliberao CEE n. 2, de 5/4/2000.
9 Institudo pelo Decreto n. 48.781, de 7/7/2004.

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Livro debates 3.indb 54

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descentralizao do ensino fundamental no estado de so paulo

possibilitando a adeso dos municpios. Tendo como objetivo a abertura das escolas aos finais de semana para desenvolvimento de atividades
com os alunos e a comunidade do entorno, o convnio com os municpios tem por objeto a cesso de universitrios bolsistas para atuarem
nas escolas municipais. Esses universitrios recebem bolsa integral,
mediante convnios da Seesp com instituies de Ensino Superior, em
contrapartida sua atuao aos finais de semana nas escolas, em atividades compatveis com seu curso de graduao. Atualmente, so 75
municpios conveniados.
No ano de 2009, o governo do Estado lana uma srie de iniciativas
visando a ampliar sua esfera de atuao nos municpios em relao s
questes pedaggicas. Em 17/4/2009, publica o Decreto n. 54.253,
que autoriza a Seesp a celebrar convnios com os municpios para aplicao do Sistema de Avaliao do Rendimento Escolar (Saresp) nas
escolas das redes municipais, sem nus para as prefeituras. Em 2011,
participaram do Saresp 3.257 escolas municipais.
Em 15 de julho de 2009, o governo do Estado edita o Decreto
n. 54.553, instituindo o Programa de Integrao Estado/Municpio,
que permite Seesp celebrar trs tipos de convnios com as prefeituras visando ao desenvolvimento de aes educacionais nas escolas das
redes municipais: um para implementao nas escolas municipais do
Programa So Paulo Faz Escola10, possibilitando-lhes o uso do material
didtico produzido; outro para implementao da Rede do Saber11;
disponibilizando aos municpios acesso s suas videoconferncias; e o
terceiro relativo ao Programa Ler e Escrever12, compreendendo aes
de formao profissional, distribuio de material para professores e
alunos e acompanhamento institucional.
10 O Programa So Paulo Faz Escola foi criado em 2007 e tem como foco a implantao de um currculo pedaggico nico para todas as mais de 5 mil escolas da rede pblica estadual (SO PAULO,
2012).
11 A Rede do Saber o conjunto de recursos de videoconferncia, teleconferncia, ferramentas de gesto
e ambientes colaborativos na internet, disponibilizados pela Seesp para formao de professores e demais
profissionais da educao pblica (SO PAULOa, 2012).
12 Ler e Escrever um conjunto de aes articuladas que inclui formao, acompanhamento, elaborao
e distribuio de materiais pedaggicos e outros subsdios, constituindo-se como uma Poltica Pblica
para o Ciclo I, que busca promover a melhoria do ensino em toda a rede estadual (SO PAULOb,
2012).

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Livro debates 3.indb 55

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aporias para o planejamento pblico

c) Programas que beneficiam exclusivamente os municpios


Em 26/9/2011, o governo do Estado institui, mediante o Decreto n. 57.367, o Programa Ao Educacional Estado/Municpio/Educao Infantil, com o objetivo de ampliar o atendimento das crianas
na educao infantil, por intermdio das Secretarias de Estado da
Educao e do Desenvolvimento Social, por meio da transferncia
de recursos tanto para ampliao, construo, reforma ou adequao
de prdios, quanto para aquisio de equipamentos e materiais. At
o momento, esto conveniados 148 municpios para atendimento de
150 creches.

Potencialidades
O regime de colaborao entre os entes da federao para desenvolvimento da educao no pas, preconizado pela Constituio e pela
LDBEN, impe desafios que no devem ser minimizados, tendo em
vista a forma pela qual o federalismo brasileiro se constituiu, e que
imprimem suas marcas at os dias de hoje.
nesse contexto que conceitos como descentralizao do ensino
ganham contedo que no lhes prprio e cuja discusso permite ampliar as formas pelas quais os entes federativos podem se relacionar.
Por um lado, o termo remete subordinao; por outro, a perspectiva
de regime de colaborao aponta para uma relao entre instncias
autnomas, em que decises so frutos de negociao e acomodao
de vontades.
A anlise dos ltimos 16 anos de aes conjuntas entre Seesp e
municpios paulistas indica a redistribuio progressiva de alunos entre
redes municipais e rede estadual, o que gera tambm uma correlao
de foras diferenciada no mbito poltico interno do Estado. Isso porque a nova forma de financiamento da educao, baseada na distribuio dos recursos proporcionalmente ao nmero de alunos, possibilita
maior autonomia s prefeituras em relao conduo de seus sistemas de ensino.
Essa mudana tende a propiciar aos municpios a adoo de aes
integradas entre si, mediante consrcios e outras formas de associao,
na busca de solues regionais para problemas e desafios comuns.
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Livro debates 3.indb 56

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descentralizao do ensino fundamental no estado de so paulo

Por outro lado, a absoro de grande contingente de alunos dos anos


iniciais pelos sistemas municipais de ensino instiga aes voltadas para
continuidade no atendimento pedaggico aos alunos que saem das escolas municipais no 5 ano e ingressam na rede estadual no 6 ano.
Tal condio exige e continuar exigindo a ao conjunta entre
Estados e municpios, tendendo a uma homogeneizao do currculo
e das diretrizes pedaggicas, que j pode ser observada, se se considera o grande nmero de municpios que atualmente participam das
formaes e utilizam o material didtico dos anos iniciais do ensino
fundamental do Programa Ler e Escrever. Assegurar a aderncia curricular dos sistemas municipais de ensino em relao s suas especificidades locais, confrontada com a garantia de continuidade dos estudos
na transferncia dos alunos entre as redes, tarefa que no pode ser
menosprezada e que exigir do regime de colaborao um refinamento que preserve e considere a autonomia dos entes federativos.
Com a responsabilizao de um maior nmero de agentes na educao, ampliam-se tambm as possibilidades de maior envolvimento
da sociedade civil local no debate. provvel e esperado que os prximos anos apresentem um nmero crescente de iniciativas da sociedade
organizada para refletir, questionar e reivindicar maior participao na
adoo, no acompanhamento e na avaliao das iniciativas e polticas
educacionais.
Essas aes tendem a se estruturar, visando a serem legitimadas
mediante fruns e planos de educao, num processo que possibilitar
que se transcenda a questo federativa, para alm das fronteiras das
instituies pblicas executoras. A educao pblica ganha, com isso,
status de responsabilidade coletiva, possibilitando ao pacto federativo
brasileiro resgatar potencialidades cidads ainda latentes.

Referncias
ABRUCIO, F. L. Os Bares da federao. So Paulo: Hucitec, 1998.
BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n. 53, de 19 de
dezembro de 2006. D nova redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208,
211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das Dispo57

Livro debates 3.indb 57

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aporias para o planejamento pblico

sies Constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio, Poder


Executivo, Braslia, DF, 20 dez. 2006. Seo 1, p. 5-6.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Braslia, DF, Senado
Federal, 1988.
BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao nacional. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 23 dez. 1996.
Seo 1, p. 27833-27841.
BRASIL. Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre
o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma prevista no art.
60, 7, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e
d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa
do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 26 dez. 1996. Seo 1,
p. 28442-28444.
DI PIETRO, M. S. Direito Administrativo. Disponvel em: http://
causidicus.files.wordpress.com/2011/02/direito-administrativomaria-sylvia-zanella-di-pietro.pdf. Acesso em: 19 set. 2012.
PALMA FILHO, J. C. A poltica educacional do Estado de So Paulo
(1983-2008). Educao & Linguagem, So Paulo, v. 13, n. 21, p. 153174, jan./jun. 2010.
SO PAULO (Cidade). Centro de Informaes Educacionais. Srie
histrica: matrcula da educao bsica, Estado de So Paulo - 19851990-1995-2011. So Paulo, 2012.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 36.546, de 15 de maro de 1996.
Institui o Programa de Ao Cooperativa Estado-Municpio para
Construes Escolares. Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo, v. 103, n. 49, 16 mar. 1993. Seo I, p. 5-6.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 40.673, de 16 de fevereiro de
1996. Institui o Programa de Ao de Parceria Educacional EstadoMunicpio para Atendimento do Ensino Fundamental. Dirio Ofi58

Livro debates 3.indb 58

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descentralizao do ensino fundamental no estado de so paulo

cial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo, v. 106, n. 33,


17 fev. 1996a. Seo I, p. 2-3.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 40.904, de 12 de junho de 1996.
Altera dispositivos do Decreto n. 36.546, de 15 de maro de 1993,
que instituiu o Programa de Ao Cooperativa Estado-Municpio
para Construes Escolares e respectivo termo de convnio. Dirio
Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo, v. 106, n.
111, 13 jun. 1996b. Seo I, p. 4-5.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 48.631, de 11 de maio de 2004.
Autoriza a Secretaria da Educao a, representando o estado, celebrar convnios com municpios paulistas, objetivando a transferncia de recursos financeiros destinados a auxiliar a manuteno do
Programa de Transportes de Alunos da Rede Estadual de Ensino.
Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo, v.
114, n. 89, 12 maio 2004. Seo I, p. 1.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 49.507, de 01 de abril de 2005.
Altera disposies relativas implementao do Programa de
Ao Cooperativa Estado-Municpio para Construes Escolares PAC, institudo pelo Decreto n. 36.546, de 15 de maro
de 1993, alterado pelos Decretos n. 40.904, de 12 de junho de
1996, e n. 41.814, de 27 de maio de 1997. Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo, v. 15, n. 62,
2 abr. 2005. Seo I, p. 6-7.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 51.627, de 01 de maro de 2007.
Institui o Programa Bolsa Formao - Escola Pblica e Universidade. Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo,
v. 117, n. 41,2 mar. 2007. Seo I, p. 1 e 3.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 51.673, de 19 de maro de 2007.
Disciplina a celebrao de convnios objetivando assegurar a continuidade da implantao do Programa de Ao de Parceria Educacional Estado-Municpio para Atendimento do Ensino Fundamental,
mediante a transferncia de alunos, recursos humanos e materiais e
de recursos originrios do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
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Livro debates 3.indb 59

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aporias para o planejamento pblico

da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao


Fundeb. Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So
Paulo, v. 117, n. 53, 20 mar. 2007. Seo I, p. 1 e 3.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 54.253, de 17 de abril de 2009.
Autoriza a Secretaria da Educao a representar o Estado de So
Paulo na celebrao de convnios com a Fundao para o Desenvolvimento da Educao FDE e municpios paulistas, tendo por
objeto a aplicao do Sistema de Avaliao do Rendimento Escolar
do Estado de So Paulo Saresp, nas escolas das redes pblicas
municipais, de forma integrada rede pblica estadual de ensino.
Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo, v.
119, n. 73, 18 abr. 2009. Seo I, p. 6.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 54.553, de 15 de julho de 2009.
Institui o Programa de Integrao Estado/Municpio para o desenvolvimento de aes educacionais nas escolas das redes pblicas
municipais, autorizando a Secretaria da Educao a representar o
Estado de So Paulo na celebrao de convnios com a Fundao
para o Desenvolvimento da Educao FDE e municpios paulistas,
tendo por objeto a implementao do aludido programa. Dirio
Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo, v. 119, n.
130, 16 jul. 2009. Seo I, p. 1 e 3.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 55.080, de 25 de novembro de 2009.
Dispe sobre o fornecimento de alimentao escolar aos alunos da
rede pblica estadual. Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo, v. 119, n. 220, 26 nov. 2009. Seo I, p. 4-5.
SO PAULO (Estado). Decreto n. 57.367, de 26 de setembro de 2011.
Institui o Programa Ao Educacional Estado/Municpio/Educao
Infantil em regime de colaborao, visando a fortalecer e ampliar
o atendimento de crianas na educao infantil, e d providncias
correlatas. Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So
Paulo, v. 121, n. 183, 27 set. 2011. Seo I, p. 1 e 3.
SO PAULO (Estado)a. Secretaria da Educao. A Origem da Rede
do Saber. Disponvel em: <http://www.rededosaber.sp.gov.br/
60

Livro debates 3.indb 60

17/12/2013 08:59:21

descentralizao do ensino fundamental no estado de so paulo

portais/Quemsomos/AorigemdaRededoSaber/tabid/183/language/pt-BR/Default.aspx>. Acesso em: 28 set. 2012


SO PAULO (Estado)b. Secretaria da Educao. Programa Ler e Escrever. Disponvel em: <http://www.educacao.sp.gov.br/portal/
projetos/programa-ler-e-escrever>. Acesso em: 28 set. 2012.
SO PAULO (Estado)c. Secretaria da Educao. Resoluo SE n. 154,
de 1 de setembro de 1999. Dispe sobre o processo de cadastramento de alunos, coleta de vagas, compatibilizao demanda/vaga e matrcula para o atendimento demanda escolar do ensino fundamental
no ano letivo de 2000. Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo, So Paulo, v. 109, n. 167, 2 set. 1999. Seo I, p. 23.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao. Resoluo SE n. 82,
11 de dezembro de 2006. Dispe sobre diretrizes e procedimentos
para a consolidao do Programa Escola da famlia desenvolvimento de uma cultura de paz no Estado de So Paulo e da providncias correlatas. Dirio Oficial Estado de So Paulo, Poder Executivo,
So Paulo, v. 116, n. 234, 12 dez. 2006. Seo I, p. 21.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao. So Paulo Faz Escola.
Disponvel em:< http://www.educacao.sp.gov.br/portal/projetos/sao-paulo-faz-escola>. Acesso em: 28 set. 2012.

61

Livro debates 3.indb 61

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Organizao de Redes Municipais de Educao:


realidade e horizontes
Paulo Roberto Padilha

Pedagogo, mestre e doutor em Educao pela Feusp. Diretor de Desenvolvimento Institucional


do Instituto Paulo Freire

Genuino Bordignon

Professor aposentado da Universidade de Braslia. Membro fundador e assessor educacional do


Instituto Paulo Freire. Consultor do MEC.

ngela Antunes

Mestre e doutora em educao pela Feusp.


Diretora de Gesto do Conhecimento do Instituto Paulo Freire

Ao iniciarmos esta breve reflexo relacionada organizao de


redes municipais de educao, pensando, particularmente, nas realidades e nos horizontes que se apresentam no contexto brasileiro, na
contemporaneidade, queremos, em primeiro lugar, situar os nossos
entendimentos sobre o prprio fundamento das redes, sobre a noo
de sistema, sobre as formas de colaborao entre os entes federados
no Brasil.
Exige-nos tambm, em segundo lugar, um esforo de listarmos, mesmo que sumariamente, as principais dificuldades de se trabalhar em rede,
quando pensamos no regime de colaborao preconizado pela Constituio Federal de 1998 e, como contraponto, tambm oferecermos
alguns indicadores dos possveis horizontes que se abrem nessa direo.
Por fim, apresentaremos os aspectos centrais de duas experincias
realizadas no contexto das assessoria desenvolvidas pelo Instituto Paulo Freire (IPF) desde a sua fundao, h 21 anos, que se relacionam
e procuram contribuir com a busca de uma nova arquitetura de gesto
pblica. Esses relatos traro, fundamentalmente, at pelo limite deste
trabalho, os princpios e os objetivos mais gerais destas experincias.
Falaremos, portanto, do Programa Municpio que Educa e da Avaliao
Institucional, Dialgica, Formativa e Continuada de projetos e de sistemas
educacionais. Essas experincias so parte das iniciativas do IPF nas
reas da Educao Cidad, Educao Popular e Educao de Jovens
62

Livro debates 3.indb 62

17/12/2013 08:59:21

Descentralizao do ensino fundamental no estado de so paulo

e Adultos, e se relacionam sua atuao permanente nos campos da


educao, cultura e comunicao1.

Fundamentos das redes, regime de colaborao,


dificuldades e horizonte
Quando falamos em fundamentos das redes, estamos nos referindo
s articulaes de aes, em vista de um fim comum, ou seja: uma
ao sistmica. O conceito fundamental da organizao em rede est
fundado no princpio da sinergia, quando as instituies em interao
estabelecem relaes de mtua cooperao e complementaridade, superando a polaridade dominao-subordinao, as relaes de competio, os projetos isolados. Ela permite a permanente articulao
intergestores e interinstitucional. Nessa direo, podemos falar tambm em fundamento da organizao sistmica (de sistema), significando
aluso s partes articuladas num todo trocando energias (em sinergia).
A sinergia permite que todos se alimentem da energia de todos, de
forma que cada uma adquire a soma das foras do todo, gerando o empoderamento, o que fundamental para que a organizao sistmica se
fortalea processualmente.
Sistema compreende um conjunto de elementos, ideais ou concretos, que mantm relao entre si formando uma nova estrutura.
Elementos, partes estruturadas em relao interdependente, formando um todo dotado de certo grau de harmonia e autonomia, voltado
para uma finalidade (BORDIGNON, 2009, p. 27). Os princpios fundantes do conceito de sistema em cincias sociais so totalidade, sinergia, finalidade e intencionalidade, autonomia, organizao e normatizao (loc. cit., p. 27-29). Aplicar os fundamentos conceituais de sistema na organizao da educao brasileira exigiria uma retrospectiva
histrica, o que no podemos fazer aqui. Todavia, podemos ao menos
lembrar que a perspectiva sistmica aparece pela primeira vez no pas
na Constituio de 1934, inspirada nos Pioneiros da Educao Nova.
Mas foi em 1988, com a promulgao da Constituio Federal, que
se estabeleceu que os municpios, instncias dotadas de personalidade
1 Para mais informaes, sugerimos o acesso ao site do Instituto Paulo Freire: www.paulofreie.org, e ao site
do Programa Municpio de Educa: www.municipioqueeduca.org.

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jurdica e que j possuam certa autonomia administrativa e de serem


organizados em rgos polticos e administrativos, passaram tambm
a ter autonomia para criar os seus prprios sistemas municipais. Nas
palavras de Moacir Gadotti, a partir desta Constituio Federal o municpio passa a se constituir como espao real de poder [] que no mais
tratado como mero executor de decises tomadas em outras instncias
do poder (GADOTTI, 2000, p. 1752), e deve funcionar em regime
de colaborao com Estado e governo federal. O Regime de Colaborao, ao em rede preconizada nesta legislao como cooperao
federativa (art. 23 da CF) e como Regime de Colaborao (artigos 211
da CF e 8 da LDB), a ser efetivado por meio da organizao sistmica,
um dos temas centrais, inclusive, de todo o processo da Conferncia
Nacional de Educao (Conae) 2010 para ser finalmente aprovado e
apresentado ao povo brasileiro, tem sido, na prtica, de difcil concretizao, como veremos nas dificuldades citadas a seguir.
O professor Jos Eustquio Romo, depois de analisar os conceitos
e as prticas relacionadas ao Sistema Educacional no Brasil, na anlise
de vrios autores, considera-o como:
um conjunto de componentes interdependentes que interage com universos mais amplos que os tm como elemento constitutivo, voltado para fins
educacionais. A partir desta concepo, alm do nvel escolar, podem ser
percebidos, na educao brasileira, mais trs planos ou instncias: o federal,
o estadual e o municipal. Desse modo, teramos trs tipos de sistemas que,
se considerados em sua articulao maior, constituiriam um quarto: Sistema Nacional de Educao. Do ponto de vista legal, nos termos da Constituio de 1988, existem os trs tipos: o federal, os estaduais e os municipais
(ROMO, 2010, p. 101-102).

Voltamos, pois, ao Regime de Colaborao, at porque as formas


de colaborao entre os entes federados (e sistemas de ensino), construdas organicamente e com base no pacto federativo, constituem os
mecanismos de operao dos sistemas de ensino para o exerccio de suas
competncias prprias, sintonizadas com os objetivos nacionais. Como afirmou Romo, alguns conjuntos orgnicos de formas de colaborao podem
2 Ver, especialmente, os captulos 15 e 16, intitulados, respectivamente, O sistema municipal de educao:
estratgias para a sua implantao e Da municipalizao do ensino ao sistema nico e descentralizado de
educao bsica.

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ser definidos com abrangncia nacional; outros, a partir de arranjos locais,


pois existem particularidades em cada territrio e as formas de colaborao
podem assumir variadas expresses. ali que as diferenas, as diversidades,
as particularidades de cada realidade devem ser devidamente reveladas
(Parecer CNE).
Por outro lado, h que esclarecermos tambm o significado poltico de Regime. Palavra derivada do verbo reger, indica a forma
de governo, a forma como uma nao se rege. Lucio Levi, no Dicionrio de Poltica (BOBBIO, 1991), define regime poltico como
as normas e procedimentos que garantem a repetio constante de
determinados comportamentos e tornam assim possvel o desenvolvimento regular e ordenado da luta pelo poder, do exerccio deste e
das atividades sociais a ele vinculadas (p. 1.081). E acrescenta que
escolher um regime implica a escolha de determinados valores, em
vista dos fins buscados. Para Trasmonte (1986), o regime poltico
estabelece a regulamentao dos papis atribudos s foras polticas,
(...) das formas de exerccio da atividade governamental e dos procedimentos para superar as tenses manifestas e latentes na ordem
social (p. 1.047).
Compreendidos os preceitos bsicos de uma ao sistmica e, por
outro lado, os avanos propostos pelo Regime de colaborao, conforme esto estabelecidos pela Constituio Federal de 1988, podemos
afirmar a existncia de dificuldades da ao em rede, estas, que foram
apontadas pela Conae 2010 e pelo Parecer CNE sobre Regime de Colaborao. Estas principais dificuldades so, entre outras:
1) a forma fragmentada e desarticulada das aes atuais: que faz lembrar
o Manifesto dos Pioneiros que acusava a ausncia de um projeto
nacional de educao;
2) as tenses no campo da poltica educacional: que derivam das diferentes vises de mundo dos atores sociais e tm suas consequncias
na real concepo de educao e no exerccio de poder (de base
patrimonialista);
3) a concepo patrimonialista do exerccio de poder: quando os gestores pblicos administram o espao pblico como um espao privado seu (patrimnio seu) e no como o espao republicano (das
res pblica coisa pblica);
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4) a complexidade de nosso singular (e mal resolvido) regime federativo, que depende de pactos federativos capazes de considerar a
diversidade dos entes, sua autonomia e interdependncia, alm da
necessria concepo de unio federativa para a educao nacional;
5) o centralismo da ao poltica: a verticalizao das polticas pblicas
a partir do centro, gerando uma cultura de adeso e subservincia,
no lugar da negociao e colaborao. Enquanto nos Estados Unidos da Amrica a formao do pacto federativo de organizao do
poder poltico se deu a partir de um movimento de fora para o
centro, isto , a partir dos Estados para a Federao (movimento
centrpeto), no caso brasileiro esse movimento foi inverso, partiu
do centro (do Estado simples unitrio existente) para um Estado
Federal (movimento centrfugo);
6) o desafio da superao da cultura poltica centralizadora, verticalizada e patrimonialista.
Por outro lado, tambm possvel afirmar, no horizonte, algumas
experincias recentes, no contexto da educao brasileira, que podemos considerar como avanos mais recentes que comprovam, sim, diversos esforos e xitos no que se refere a aes articuladas nacionais
e locais. Dentre elas, podemos citar as Conferncias de Educao, a
elaborao dos Planos Municipais de Educao, a criao de Sistemas
Municipais de Educao, a criao, fortalecimento e a atuao mais
propositiva de entidades como Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (Undime), dos Fruns de Educao, do Conselho
Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao (Consed), dos Fruns
de Educao, dos Fruns de Conselhos (UNCME), do Fundeb, da Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino (Sase), dos Consrcios pblicos para fortalecimento do federalismo cooperativo (Lei
n. 11.107, de 6 de abril de 2005) e, entre outras, do Parecer CNE/
CEB n. 9/2011 e Resoluo CEB/CNE n. 1/2012, que dispe sobre a implementao do regime de colaborao mediante Arranjo de
Desenvolvimento da Educao (ADE), como instrumento de gesto
pblica para a melhoria da qualidade social da educao. No parecer,
o CNE entende e reconhece que aes colaborativas, no formato de
arranjos de desenvolvimento da educao, devam ser institudas e deva
ser incentivada sua implementao como um dos instrumentos da ges66

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to pblica da educao, que fortalece o regime de colaborao entre


os entes federados e entre esses e a sociedade civil, com potencial.
Dos avanos citados, surgem tambm, como decorrncia tambm
da LDB n. 9.394/96, outras experincias nacionais, estaduais e municipais que, processualmente, vo fortalecendo a busca da qualidade
sociocultural e socioambiental da educao em todo o pas. nesse
sentido que, desde a sua criao em 1992, o Instituto Paulo Freire vem
contribuindo com a educao pblica em todo o Brasil, na esteira de
seu prprio patrono, Paulo Freire, quando Secretrio Municipal de
Educao de So Paulo (1989-1991), mas sem repeti-lo.
Fundamentados no legado freiriano, reafirmando os princpios
da educao pblica popular, da educao cidad e da educao
emancipadora, temos contribudo para que diferentes redes municipais estaduais de educao do pas possam se organizar democrtica,
participativa, crtica e criativamente, gerando e gerindo programas
e projetos educacionais, bem como planos e sistemas de educao.
Nesse sentido, apresentamos, a seguir, duas iniciativas do IPF que
tiveram, no geral, o objetivo de promover a educao emancipadora,
o ensinar-e-aprender com sentido, combatendo todas as formas de
injustia, de violncia, de preconceito, de excluso, de degradao
da comunidade de vida e da vida humana, visando transformao
social, luz de uma nova cultura poltica que promove uma vida sustentvel e humanizadora.

Programa Municpio que Educa e a Avaliao de


Sistemas Educacionais.
O Programa Municpio que Educa (PMqE) foi criado e lanado,
inicialmente, no contexto do Frum Social Mundial de 2009, em Belm do Par, como uma rede de municpios articulados em torno dos
princpios da Educao Cidad e da cidadania planetria. Ela no se
restringe a acompanhar e a colaborar com a gesto pblica educacional
de um municpio, por se preocupar com o conjunto da administrao
e do desenvolvimento local. Seu foco mais amplo, pois volta-se para
a garantia de direitos em toda a municipalidade, com base no acompanhamento permanente da gesto pblica. Na Rede todos os progra67

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aporias para o planejamento pblico

mas, projetos e iniciativas governamentais e no governamentais sero


objeto de reflexo, estudos, anlises, socializao e intercmbio de experincias, mas potencializando o carter educativo de cada iniciativa
do poder local. Toda a municipalidade aprende sobre o municpio, decide sobre as suas prioridades, acompanha e avalia a execuo de seus
projetos. O PMqE foi criado com o objetivo de contribuir com o desenvolvimento local, com base na identificao, fortalecimento e mobilizao do potencial educativo de todas as aes, espaos e tempos da
municipalidade. Inclui a realizao de fruns, encontros, assessorias e
formaes. Esse conjunto de aes volta-se para a construo de uma
nova arquitetura da gesto pblica e para a consolidao da educao
integral dos municpios. Suas principais caractersticas, que podem
funcionar como princpios para orientar os municpios que queiram
caminhar nessa direo, so:
1) o municpio reconhece e valoriza sua ampla dimenso territorial,
social e cultural: o centro, a periferia, os setores rurais, incluindo
as diversas culturas e realidades sociais ali presentes;
2) a intencionalidade educativa das iniciativa dos vrios sujeitos sociais
potencializada e considerada essencial para o desenvolvimento
sustentvel e inclusivo da municipalidade;
3) as aes locais de iniciativa do Estado e/ou da sociedade civil devem
tambm ser objeto de um planejamento educativo para a formao
de todos os sujeitos envolvidos, direta e indiretamente;
4) o processo formativo incorporado pelas aes locais implica uma viso
mais ampla da educao voltada para a construo da cidadania ativa,
no se restringindo ao desenvolvimento de capacidades tcnicas;
5) o atendimento das demandas pblicas, associado a processos formativos, promove a articulao entre diversas reas e setores para
contemplar as mltiplas dimenses das questes do mundo contemporneo. Essa integrao evita a sobreposio de aes e permite economia de recursos;
6) os espaos da municipalidade devem ser mapeados, avaliados e fortalecidos como espaos educadores;
7) as aes locais tm de ser repensadas em suas relaes com a regio,
o pas e o mundo contribuindo, assim, para o fortalecimento
municipal na perspectiva da cidadania planetria;
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8) as redes sociais so elemento essencial ao desenvolvimento do municpio na medida em que possibilitam o intercmbio e a colaborao entre os diferentes sujeitos sociais e contribuem para o exerccio da participao cidad.
Como experincia recente, o PMqE vem sendo apresentado pelo IPF
em diversos fruns e encontros, nacionais e internacionais, como uma
possvel alternativa para contribuir com as polticas pblicas educacionais mais participativas, intersetoriais, intersecretariais e inter-regionais.
De 2009 para c, j temos desenvolvidos projetos em parceria com a
Undime/SP, onde h trs anos debatemos e vivenciamos experincias
educacionais das escolas e secretarias municipais do Estado de So Paulo.
No Municpio de Osasco (SP), de 2011-2012, o Municpio que Educa se
traduziu no Programa Povo que Educa, realizando aes de mobilizao
e articulao social em duas comunidades locais, aproximando escola e
comunidade e fortalecendo processos e experincias de Educao Integral. E, no Municpio de So Paulo, numa parceria entre o IPF e o Fundo
Especial de Meio Ambiente, desenvolveu-se o Projeto Territrio Cidado, cursos de formao de Conselheiros Regionais de Meio Ambiente,
Desenvolvimento Sustentvel e Cultura de Paz, com base nos princpios
e objetivos do PMqE (www.municipioqueeduca.org). Todos os projetos
citados tm sido altamente exitosos e, certamente, abrem perspectivas de
continuidade e de ampliao para os prximos anos, conforme avaliaes
processuais realizadas. E, j falando de avaliao, como ela fundamental
para a boa realizao de todo processo de planejamento e de planificao,
destacamos, a seguir, os fundamentos das aes do IPF no campo da Avaliao Institucional de Sistemas Educacionais.
H vrios anos o IPF vem desenvolvendo e aperfeioando sistemas de avaliao das unidades educacionais com estrutura, contedo
e procedimentos metodolgicos referenciados em indicadores de qualidade sociocultural, socioambiental e em direitos humanos. A Avaliao Institucional configura-se como uma ao deliberada e sistemtica
de uma instituio em avaliar o conjunto de suas aes (ou partes),
buscando conhecer seus processos, estruturas e relaes e os fatores
intervenientes que influenciam os resultados alcanados, diante dos
recursos disponibilizados e o significado social que expressam. As instituies que se autoavaliam podem ser de carter pblico (o Estado
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em seus diversos nveis e em suas diferentes polticas) ou privados. O


carter institucional da avaliao representado pela deciso poltica
da instituio de se autoavaliar, realizando-a de forma sistemtica e
abrangente, incorporando-a como instrumento de gesto e conhecimento, inscrevendo-a na sua identidade e cultura.
No caso de Programa Educacionais desenvolvidos e/ou avaliados
pelo IPF, quando se d no contexto de uma Secretaria Municipal de
Educao, por exemplo, consideramos que nossa proposta avaliativa se
inscreve como Avaliao de Programa, pois no visa a avaliar a totalidade da poltica educacional do municpio mas, sim, uma parte dela, que
se constitui como um conjunto de aes articuladas entre si, ou seja, o
Programa especfico, consideradas todas as suas aes. Mas, evidentemente, esta deciso depende de cada contexto educacional.
O tipo de avaliao que nos interessa aquela feita concomitantemente e/ou aps a realizao de um programa, a avaliao de implementao, que a Cepal (apud DRAIBE, 2001) caracteriza como ex post
(como alternativa a ex ante que precedem o incio de um programa).
Geralmente, esse tipo de avaliao tem por objetivos: verificar os graus
de eficincia e eficcia com que o programa est atendendo a seus objetivos e avaliar a efetividade do programa, ou seja, seus resultados, impactos e efeitos. Quanto natureza da avaliao, nossa proposta est focada
no processo muito mais do que nos resultados, embora tambm sejam
produzidas informaes sobre esses ltimos, pelo que valorizamos,
portanto, ambas as dimenses, sem dicotomiz-las.
Podemos afirmar que, parafraseando Paulo Freire, o sucesso de
uma poltica ou de um programa depende de avaliao permanente
com os diversos atores envolvidos, no seu processo de implementao
e ajustamento. Consideramos a avaliao como pesquisa, processo de
construo de conhecimento sobre determinadas polticas, programas
e projetos que resultam em uma metodologia alicerada em determinada concepo de conhecimento. Nossa referncia o conhecimento
construdo na reflexo sobre as experincias vividas, a partir de um
conjunto de referncias epistemolgicas, axiolgicas e polticas e a
reorientao da prtica (ao-reflexo-ao), feitas de forma compartilhada entre os atores que participam do processo, socializando suas
percepes, confrontando seus valores, interesses e pontos de vista,
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reconhecendo o contexto histrico no qual o processo social se realiza


e os sujeitos sociais operam.
A dialogicidade da avaliao institucional na perspectiva da educao libertadora, por ns preconizada, reconhece que o conhecimento
no uma estrutura gnosiolgica esttica, mas um processo de descoberta coletiva mediatizada pelo dilogo (...) (ROMO, 1998, p.88).
Portanto, a avaliao deixa de ser um processo de cobrana para se
transformar em um processo de aprendizagem... (Idem, ibidem). Nesse sentido, no pode haver avaliao unilateral, sem compartilhamento
do sentido sobre a ao. Paulo Freire dizia que o sujeito que se abre ao
mundo e aos outros inaugura com seu gesto a relao dialgica em que
se confirma como inquietao e curiosidade, como inconcluso em
permanente movimento na Histria (FREIRE, 1997, p.154).
A avaliao formativa porque pressupe a sua presena em todo o
processo da ao e constitui-se ela mesma em experincia de aprendizagem para todos os envolvidos. Nesse sentido, ela requer tambm ser
avaliada periodicamente, da a necessidade da meta-avaliao. A avaliao precisa ser contnua para possibilitar o ajustamento das aes durante toda a existncia do programa, no apenas no seu final. Hoje os
custos polticos, sociais e, especificamente, educacionais dos erros na
implementao dos programas so muito grandes; portanto, preciso
que a autoanlise e a correo dos rumos dos programas constituam-se
como parte do prprio programa.
Com base em metodologias participativas, definimos as dimenses
a serem avaliadas, a estrutura decisria, bem como os processos de divulgao e informao a partir dos processos desenvolvidos, registrados em sistemas logsticos e operacionais adequados, visando plena
satisfao e adeso de todos os participantes do processo de avaliao,
com o que o mesmo se transforma numa aprendizagem permanente e
estrategicamente compartilhada.
Para concluir, destacamos, ainda, os princpios de nossa concepo
de Avaliao Institucional, Formativa, Dialgica e Continuada, que so:
globalidade, comparabilidade, diagnstico, respeito identidade institucional, no premiao ou punio aprendizagem solidria e dialgica, adeso voluntria , participao de todos, legitimidade e, finalmente, continuidade e transparncia. com base nesses princpios que
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desenvolvemos nossas prticas da Avaliao. Todos os dados levantados


so lanados num sistema especialmente desenvolvido, com a possibilidade de uma infinidade de cruzamentos preestabelecidos e testados,
com possibilidades de resultados por amostragem, por nmeros absolutos e com dados qualiquantitativos que oferecem, por exemplo, a possibilidade do acompanhamento e avaliao de Sistemas Municipais de
Educao, de Planos Municipais de Educao, de projetos eco-polticopedaggicos, de processos formativos e executivos de fortalecimento
da gesto democrticas e/ou compartilhada, do Programa Municpio
que Educa e de vrios outros programas e projetos h 21 anos desenvolvidos e/ou assessorados pelo Instituto Paulo Freire.
Todos esses processos avaliativos pretendem tambm construir
conhecimentos permanentes sobre os processos de criao, de implementao da prpria avaliao e da meta-avaliao dos projetos e programas realizados, observando as estratgias e os avanos conquistados
em relao aos objetivos inicialmente definidos, refletindo sobre as
mudanas ocorridas ao longo da implementao, produzindo conhecimento institucional e social sobre o ciclo de um programa educacional, no mbito das polticas pblicas em educao e, finalmente,
fortalecendo as relaes de cooperao e compromisso de todos os
envolvidos com a implementao de projetos e programa por intermdio de processos avaliativos transparentes, solidrios, dialgicos e
continuados, de forma a garantir condies favorveis sua consecuo exitosa e plenamente satisfatria.

Referncias
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escolares. So Paulo, Cortez, 2002.
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BORDIGNON, Genuno. Gesto da educao no municpio: sistema, conselho e plano. So Paulo: EDL, 2009.
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TRASMONTE, Baldomero. Dicionrio de cincias sociais. Rio de Janeiro: FGV, 1986.

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Controles Internos, Corrupo e


Transparncia no Estado Brasileiro

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Desvendando os Mitos sobre a


Corrupo
Francisco Fonseca

Cientista poltico e historiador.


Professor de Cincia Poltica da FGV/SP

Introduo
Corrupo um termo usual entre os cidados de classes sociais
distintas1 , que demonstram, mesmo em posies assimtricas na esfera socioeconmica, percepes relativamente semelhantes acerca do
fenmeno. A corrupo tornou-se tema to candente nas sociedades
que as prprias universidades tm-se dedicado sua anlise, em diversas direes.
Este artigo objetiva refletir sobre o fenmeno da corrupo por
meio da anlise de um conjunto de mitos que tm sido criados como
forma pseudoexplicativa da existncia deles e manifestao na sociedade. Consequentemente, procura-se reenquadrar aquele conjunto
de mitos na moldura interpretativa do sistema poltico, o que implica
observ-lo como fenmeno poltico, notadamente no Brasil, lcus de
anlise do texto.

Mitos construdos
As denncias de corrupo que assolam os governos brasileiros
desde a redemocratizao so interpretadas por diversos atores sociais
e polticos com maior ou menor grau de sofisticao de diversas
1 Este texto, aqui aprofundado e retrabalhado, foi inspirado no artigo que escrevi para o jornal Le Monde
Diplomatique Brasil, intitulado A corrupo como fenmeno poltico (setembro/2011). Alm disso, expressa e incorpora os instigantes debates havidos no campus da Unesp, em Franca, e na Fundap, em 2012,
acerca da corrupo, eventos esses articulados pela professora Rita de Cssia Biason, a quem agradeo os
convites para participar de ambos os eventos.

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formas, mas em larga medida vinculadas a algum mito, o que implica


baixa capacidade explicativa.
Particularmente a grande mdia brasileira composta por atores
poltico/ideolgicos seletivos quanto cobertura ou no de casos e
processos de corrupo tem agido, na ltima dcada, como se a
corrupo fosse uma caracterstica do atual agrupamento poltico que
est no poder.Tudo se passa como se pessoas de carter duvidoso se locupletassem do Estado em favor de seus interesses pessoais e grupais.
O julgamento do chamado mensalo refora esta tese, ao mesmo
tempo que o escndalo protagonizado pelo caso Cachoeira objeto
de uma CPI no Congresso Nacional representa a anttese dessa interpretao, uma vez que os principais partidos polticos (governistas e
de oposio) demonstram, em sees federativas especficas, envolvimento com o contraventor Carlos Cachoeira. Mais ainda, parte substantiva da coalizo partidria que sustenta o governo no plano federal
a mesma de seu predecessor. Logo, no se trata de aes vinculadas
a um partido ou a uma coalizo especfica, como querem fazer crer
certos intelectuais e parte da mdia. Alm disso, casos de corrupo
denunciados pelo Ministrio Pblico envolvendo instituies como o
Banestado e figuras como o banqueiro Daniel Dantas, apenas para citar dois exemplos, envolveram diversos segmentos polticos, de certa
forma no distinguindo partidos polticos.
Essa maneira de veicular denncias e indcios e, sobretudo, de interpret-los no apenas contribui para estigmatizar grupos polticos
no limite de sua criminalizao, o que atenta contra a democracia
como, fundamentalmente, reafirma muitos dos mitos acerca do fenmeno da corrupo.
Em direo contrria a essa, h um conjunto de avanos institucionais que vm ocorrendo na sociedade brasileira desde a redemocratizao, que aparelham o poder pblico e a sociedade para combater a
corrupo: a promulgao de uma Constituio extremamente democrtica e inclusiva; a ampliao indita dos poderes, exercidos de forma independente, do Ministrio Pblico, cuja prerrogativa de iniciar
um processo mesmo sem provas concretas implica grande inovao
institucional; a criao da Corregedoria Geral da Unio, com grande
poder fiscalizatrio no que tange ao uso de verbas federais demons78

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controles internos, corrupo e transparncia no estado brasileiro

tra o aparelhamento tcnico do governo federal; o papel mais ativo


dos Tribunais de Contas vem ampliando o controle sobre as contas
pblicas; a utilizao das modernas ferramentas de tecnologia da informao pelos governos vem facilitando a fiscalizao dos recursos; a
maior mobilizao da sociedade politicamente organizada traz impactos quanto ao chamado controle social; entre outros.
Se tanto o Estado como a sociedade, cada qual a seu modo, esto
mais aparelhados tendo em vista que a democracia implica, no dizer
de Norberto Bobbio (2000), o poder pblico em pblico, quais as
razes para, mesmo na atual quadra democrtica, o cidado mdio
brasileiro ter a percepo de um alto grau de corrupo? Como compreender essa disjuntiva?
Particularmente o chamado senso comum, mas tambm o debate
pblico e, em menor medida, o universo acadmico parecem acreditar
em certos fatores estruturantes, muitos dos quais remetidos histria,
e que na verdade representam mitos criados. Vejamos alguns deles,
ressalvando, contudo, que no temos a pretenso de esgotar todas as
mitificaes construdas, e sim traar um panorama.
Um argumento inicial refere-se compreenso da corrupo
como algo inerente natureza humana, dada sua existncia em todos os pases e desde tempos imemoriais. Tudo se passa como se o
ser humano tivesse em seu DNA caractersticas constitutivas, inerentes, portanto imutveis, relacionadas ganncia, ao poder pessoal,
entre outros atributos que diversas linhagens do pensamento poltico
deram contornos tericos, casos, entre outros, de Maquiavel (embora
com nuances importantes), Hobbes e os Federalistas: nesses dois ltimos casos com arranjos institucionais bastante distintos, mas com o
fio condutor da maldade humana, o que os aproxima. Embora no
haja nenhuma evidncia antropolgica de um DNA psicossocial da
humanidade, o fato que esta verso se espalha vigorosamente entre
o senso comum e mesmo entre pesquisadores.
J vinculado histria brasileira, um mito bastante enraizado diz
respeito ao legado da colonizao portuguesa no Brasil, pois marcado
pela essncia patrimonialista, coronelista e patriarcal, em contraste
ao poder local e ao esprito de comunidade provinda da tradio
anglo-sax e vangloriada por Tocqueville e outros autores comunita79

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aporias para o planejamento pblico

ristas. Trata-se de uma imagem acerca da inferioridade da cultura e


dos povos ibricos, em comparao aos seus congneres anglo-saxos,
com consequncias polticas e culturais nefastas a suas colnias, caso
do Brasil. Nesse sentido, haveria um legado histrico que teria se inserido no prprio modus operandi dos povos das ex-colnias, uma vez que
constitutivo delas, o que implicaria jamais suplant-lo. Estaramos portanto condenados corrupo endmica, tpica dos povos ibricos:
essa viso demonstra, alm do mais, forte preconceito cultural, e seu
poder explicativo, em termos racionais, inexiste. A colonizao portuguesa teria, por fim, miscigenado trs raas completamente distintas,
erigindo um tipo humano racial e culturalmente inferior: inmeras
teses eugenistas se basearam nessa falsa biologia para desferir sua viso
de mundo eurocntrica e biologizante do homem.
Em decorrncia do mito anterior, a corrupo seria consequncia
da cultura brasileira, que no teria, mesmo aps eventos polticos estruturantes, como a Independncia e a Repblica, conseguido separar a
esfera pblica da esfera privada, mantendo-se a cultura do pas presa s
razes do Brasil, conforme a anlise culturalista de Srgio Buarque de
Holanda e outros. Aqui, o universo miscigenado brasileiro, em vrias
dimenses, notadamente racial to criticado por perspectivas eugenistas do incio do sculo 20 e mesmo por pensadores como Oliveira
Viana , teria impregnado a cultura e as instituies com sua amoralidade macunamica: nesse sentido, a obra de Mario de Andrade
ironicamente sinttica e crtica dessa perspectiva.
J o mito do carter (i)moral de grupos especficos que alam ao poder
foi a verso notabilizada pela Unio Democrtica Nacional (UDN),
partido poltico dos anos 1940/1950, comandado por Carlos Lacerda, que se tornou intrprete retrico da poltica como moral moral
esta observada seletivamente , proveniente das relaes pessoais. A
maneira de fazer poltica da UDN fora marcada pelas denncias de
mazelas do poder pblico e pela invocao de valores ticos e morais
(tpicos da vida privada) na vida pblica, notadamente contra o varguismo (em contraste permissividade com os prprios correligionrios). curioso observar que essa verso bastante divulgada pela mdia contempornea brasileira, com a mesma seletividade de ento. Um
exemplo contemporneo dessa seletividade (ora moral, ora amoral)
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foi o processo de privatizao, nos anos 1990, em que, apesar de um


sem-nmero de denncias e indcios de corrupo no processo como
um todo (o que inclui o estabelecimento do preo das empresas pblicas a serem privatizadas) e na modelagem em particular (aceitao,
por exemplo, das chamadas moedas podres como moeda vlida)2,
foi sistematicamente negligenciado pela grande imprensa brasileira em
razo de seu apoio absolutamente incondicional mesma3. A anlise
moralista aqui que enxerga a corrupo como consequncia do estatismo, num processo que se imiscui s teses neoliberais aparece
como fator explicativo para a necessidade de privatizao, mas seus intrpretes a invocam seletivamente, uma vez que a prpria privatizao
foi envolta em espessa nvoa quanto transparncia e equidade no
que tange ao processo que a viabilizou.
Outro mito refere-se separao entre as elites polticas, que comandam partidos, e a sociedade como um todo, ocultando, como conveniente aos mitos, que, na democracia, as elites polticas que galgam ao poder so guindadas pelos eleitores, sendo, nesse sentido, reflexo, direto
e/ou indireto, dos votos que saem das urnas. Embora o sistema partidrio (como veremos abaixo) seja eivado de vcios, seria impossvel
uma radical separao de valores e comportamentos dos polticos em
relao aos eleitores e sociedade. Trata-se de viso bastante simplista,
mas muito difundida, em razo da imagem da corrupo inescapvel
dos que chegam ao poder, ou de uma inexplicvel e inconcebvel, na
democracia, autonomia dessas elites perante os eleitores.
Um dos mitos mais difundidos refere-se ausncia de uma base
educacional formal slida como fator explicativo dos comportamentos
contrrios ao ethos republicano, isto , corruptos. Esse mito desconsidera, por exemplo, as diversificadas formas de trfico de influncia,
dentre as quais o crime do colarinho branco, ao tpica das elites
formalmente educadas, como os mais graves quanto aos impactos e
2 O processo de privatizao implicou a venda do patrimnio pblico a grupos privados, nacional e/ou
estrangeiros. Ver o livro-denncia de Aloysio Biondi (2003), O Brasil Privatizado.
3 A privatizao foi iniciada no governo Collor/Itamar e teve prosseguimento no governo FHC. No livro
O Consenso Forjado (FONSECA, 2005), analisei detidamente o veto da grande imprensa brasileira (isto ,
os quatro principais peridicos dirios: Folha de S.Paulo, O Estado de S. Paulo, O Globo e Jornal do Brasil)
s investigaes sobre os indcios de corrupo nas privatizaes, assim como o seu apoio incondicional
formao da agenda neoliberal.

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por serem praticados por pessoas cultas em relao educao formal. Consequentemente, o mote do senso comum transmitido aos
universitrios , a educao a base de tudo, enxerga na educao
formal um papel equalizador, republicano e democrtico que, contudo, no tem e no pode ter, uma vez que a Escola tambm reflexo da
sociedade, com todas as suas virtudes e mazelas, mesmo que seja um
ambiente mais propcio, em tese, reflexo4. Ressalve-se que no se
est, de forma alguma, nem longinquamente, advogando a no importncia da educao formal e da escola, e sim examinando seu real papel
na sociedade, particularmente no Brasil.
Mais ainda, os meios de comunicao de massa no contexto das
sociedades informacionais (CASTELLS, 2000) concorrem, com
larga superioridade quanto aos impactos, com a educao formal e
com a escola, uma vez que sua capacidade de incutir valores e comportamentos, inclusive estticos, desmesurada, ainda mais em pases
como o Brasil em que no h qualquer responsabilizao desses meios,
embora sejam concesses pblicas5. Um ltimo mito construdo, de
carter institucional, refere-se ausncia e/ou fragilidade do marco legal e das instituies capazes de fiscalizar, controlar e punir os casos
de malversao dos recursos pblicos, como se as leis e instituies
no funcionassem no pas, o que implica desconsiderar os inegveis
avanos institucionais desde 1988, como mencionamos acima, e que
devemos reiterar, tais como: o novo papel do Ministrio Pblico, com
poderes inditos de fiscalizao na histria brasileira, desde 1988; as
funes fiscalizatrias, tambm inditas, da Corregedoria Geral da
Unio, com seus inmeros aparatos de controle interno; as Defensorias Pblicas estaduais, que contribuem para o acesso Justia aos
mais pobres; os novos papis dos Tribunais de Contas; entre outros
marcos legais e instituies organizados a fim de exercer os controles
internos e externos. No caso dos aludidos controles sociais, h novas e
infindveis possibilidades de organizao de entidades da sociedade po4 Note-se que a arguta reflexo de Antonio Gramsci, em sua obra escrita no crcere, permite-nos uma vigorosa
reflexo sobre a Escola como aparelho privado de hegemonia, entre outras consideraes crticas desse autor.
5 Analisei esse tema em um artigo intitulado Mdia e Poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas
para sua democratizao, em que diagnostico a situao da mdia brasileira e proponho alternativas sua democratizao, in: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2010/Livro_estadoinstituicoes_vol2.pdf .

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liticamente organizada em que um dos papis fiscalizar e controlar


aes do Estado.
Esse conjunto de imagens mticas negligencia que a corrupo, em
graus distintos, existe em todos os pases, sendo, portanto, tambm
um fenmeno sociolgico. Mais ainda, deve-se ressaltar que tais imagens, com suas nuanas e adaptaes, so disseminadas na sociedade
brasileira, seja entre as elites seja entre os cidados pobres, tornandose senso-comum. interessante, nesse sentido, notar como as chamadas elites tendem a comungar dos valores do senso-comum quando o
assunto em tela o fenmeno da corrupo.
Em contraste s consideraes humanas, culturalistas, moralistas, generalizantes e pouco refletidas todas elas via de regra preconceituosas e extremamente simplificantes , torna-se fundamental
examinarmos o fenmeno da corrupo luz do sistema poltico e,
nesse sentido, como um fenmeno intrinsecamente poltico, isto , que se
refere ao modo como o sistema poltico brasileiro est estruturado.
o que veremos a seguir.

A corrupo como fenmeno poltico


A estrutura do sistema poltico brasileiro tem como lgica perversa a privatizao da vida pblica, diferindo-se, portanto, do sentido
moralista analisado acima. Alguns exemplos demonstram esse postulado: embora haja o financiamento pblico aos partidos, por meio do
fundo partidrio, o financiamento das campanhas polticas essencialmente privado, o que legal pela legislao brasileira. Contudo, d-se
a disseminada prtica do caixa dois, com todas as suas variaes, cujo
montante no contabilizado excede em muito os valores legais, tornando a disputa eleitoral fortemente desigual; o sistema partidrio
fortemente flexvel desde a redemocratizao, tornando a criao de e
a fuso entre partidos algo corriqueiro. Isso torna a vida partidria, para
grande parte dos quase 30 partidos existentes atualmente, um grande
balco de negcios. Da surgirem expresses, no jargo poltico brasileiro, tais como partido de aluguel, venda do tempo em TV e rdio,
o preo das alianas, entre outras, em razo das campanhas eleitorais
e da necessidade de se governar por maiorias. Tais alianas partidrias
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aporias para o planejamento pblico

(pr e/ou ps-eleies) implicam a distribuio de nacos de poder do


Estado, mas tm por trs fundamentalmente uma intrincada e contraditria cadeia de interesses privados empresariais, de tamanhos e graus
distintos.Tais dinmicas, eleitoral e de governabilidade, tendem a fazer
dos partidos polticos representantes de interesses privados setoriais.
O imperativo de se governar por meio de amplas coalizes, em razo
da fragmentao dos sistemas partidrio e eleitoral, implica a construo de alianas sem qualquer carter programtico, assim como a
necessidade de as coalizes vitoriosas, nos trs nveis da federao,
alocarem no poder seus diversos grupos componentes. Tais processos
questionam e tensionam fortemente a coerncia das polticas pblicas
e a busca de uma prxis poltica que se aproxime da res publica, na medida em que se estabelecem redes de relaes e de interesses privados,
notoriamente empresariais, que tm nos partidos polticos sua correia
de transmisso. Essas caractersticas levam os partidos a, caso queiram
ter chances de vitria, realizarem clculos polticos luz das regras em
que o jogo jogado, no tendo, dessa forma, interesse em alter-las,
o que implica um crculo vicioso.
Em razo dos interesses cristalizados e da dinmica estabelecida
entre os partidos e as elites polticas, a reforma poltica, embora crucial e imperiosa, difcil de ser efetivada, caso do financiamento pblico
das campanhas que, se acompanhado por uma leonina institucionalidade quanto fiscalizao e punio do uso de recursos privados,
poderia contribuir vigorosamente para desprivatizar a relao dos
partidos com o Estado. Afinal, dada a histrica apropriao dos recursos pblicos pelas distintas elites ao longo do tempo , somente uma
arquitetura poltico/institucional aberta participao de membros da
sociedade politicamente organizada, que atue junto a uma burocracia
de carreira controlada por meios internos e externos, alm da reviso
dos marcos legais referentes apropriao indevida de recursos pblicos, poderia fazer do financiamento pblico um instrumento legitimado, respeitado e que impacte significativamente a vida poltica.
claro que uma tal desprivatizao no se daria por mgica, em
que os interesses privados desaparecessem da vida pblica; no capitalismo, tais interesses lhe so inerentes, mas possvel diminu-los e se
estabelecerem novos parmetros, em que o privatismo seja, ao menos,
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controles internos, corrupo e transparncia no estado brasileiro

controlado e amenizado6. Dessa forma, o ncleo da reforma poltica


deve se estruturar na desprivatizao da vida pblica e no aumento
da representatividade e da responsabilidade dos partidos, o que implicaria a diminuio de seu nmero.
H uma pauta permanente do Estado brasileiro, que corre em
paralelo reforma poltica, pois se refere transparncia, publicizao, participao popular e ao republicanismo: conceitos caros
democracia.
Note-se que, por mais avanos que a sociedade e o Estado estejam
experimentando desde a redemocratizao, notadamente a partir da
promulgao da Constituio de 1988, ainda permanece uma enorme
opacidade: quanto ao encobrimento de poderosos esquemas de trfico
de influncia; quanto s informaes, que deveriam ser pblicas, como
contratos estabelecidos entre o Estado e os agentes privados, mas so
de difcil acesso; em relao linguagem da Administrao Pblica,
que continua hermtica aos cidados comuns, a comear pelo oramento; quanto aos mecanismos do chamado governo eletrnico, que
no so voltados ao controle do Estado o que implicaria controlar o
poder dos agentes privados associados burocracia e a segmentos dos
polticos eleitos , e sim apenas prestao de servios; no que tange ao processo licitatrio, que flagrantemente burlado pela prpria
natureza oligoplica da economia brasileira, sobretudo nas obras pblicas que envolvem bilhes de reais; quanto no existncia no pas
de uma cultura poltica de prestao de contas, por mais que avanos
sejam observados desde a redemocratizao e mesmo pela intensa mobilizao da sociedade politicamente organizada no Brasil.
Deve-se esclarecer que se entendem por cultura poltica os valores,
tradies histricas, hbitos e comportamentos referidos esfera pblica e perpetuados, com adaptaes e rupturas, ao longo do tempo.
Tal conceito demonstra que os comportamentos individuais tm como
lastro o passado histrico, que por seu turno remete dialtica entre
bases materiais e culturais da dominao na longa trajetria brasileira.
Tal conceituao afasta-se das postulaes morais, moralistas e culturalistas em razo da suposta autonomia do mbito cultural que essas
6 O no entrecruzamento dos interesses pblicos e privados foi uma das promessas no cumpridas da democracia, conforme a esclarecedora obra de Norberto Bobbio (2000).

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aporias para o planejamento pblico

vises pressupem perante as relaes sociais e econmicas concretas,


analisadas no incio deste artigo.
Deve-se destacar, por seu turno, a recente aprovao da Lei de Acesso s Informaes Pblicas, uma vez que possibilita avanar na prestao de informaes ao cidado comum. Embora haja cticos quanto
aplicao da Lei, trata-se de um incomensurvel avano. Contrariamente, documentos secretos, tanto da Guerra do Paraguai como da
ditadura militar do ps-1964, continuam secretos e sigilosos, sem uma
clara perspectiva de publicizao.Tais exemplos demonstram as dificuldades interpostas por segmentos burocrticos, militares e polticos,
democratizao da informao no Brasil, sobretudo quanto ao passado.
Ainda nessa linha, a chamada democratizao da mdia em razo de
seu carter privado, mas que coloca com funes pblicas historicamente no avana no Brasil, uma vez que seus proprietrios, defensores, em tese, da publicizao do Estado, a rejeitam vigorosamente
quanto sua prpria atividade, contrariando princpios democrticos.

CONSIDERAES FINAIS
A partir de um breve inventrio dos mitos disseminados acerca da
corrupo, e de suas fragilidades explicativas, que, contudo, encobrem
seu entendimento como fenmeno intrinsecamente ligado ao sistema poltico e ganham legitimidade, procurou-se analisar a estrutura
desse sistema poltico concreto na vida brasileira. Deve-se ressaltar
que, alm do mais, as imagens e verses morais e moralistas escamoteiam os efeitos da extrema desigualdade social no Brasil, bem como
a apropriao do Estado pelas e para as elites. A ainda vigente opacidade do Estado embora com outros contornos , cujos exemplos
so: o oramento hermtico; os contratos pblicos no publicizados;
as informaes teoricamente pblicas, mas que vicejam em sistemas
decisrios pouco claros; e a ainda pouco institucionalizada participao popular, decorrem, portanto, do carter essencialmente poltico e
histrico desse fenmeno. Como complemento necessrio desse processo, o financiamento privado (legal e ilegal), a dinmica eleitoral,
o sistema partidrio extremamente fluido e a lgica das alianas tornaram o sistema poltico brasileiro um arranjo indutor de corrupo,
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controles internos, corrupo e transparncia no estado brasileiro

apesar dos enormes avanos poltico/institucionais, societrios e tecnolgicos vivenciados pela sociedade brasileira ps-1988. Mesmo com
todos os avanos, a interpretao mitificante continuou grassando. J a
existncia da corrupo no perodo democrtico no pode obstaculizar o fato de que, diferentemente da ditadura militar, em que tudo era
opaco, na democracia h canais infinitamente maiores de publicizao,
assim como de punio.
Por fim, o fato de o cidado comum brasileiro ter dificuldade de
antever claramente a linha divisria entre o pblico e o privado decorre fortemente da forma como o Estado e as classes sociais foram historicamente estruturados, o que implicou sua apropriao por elites
distintas ao longo do tempo, no se tratando portanto de um fenmeno moral, como muitos ainda creem.
A perspectiva que examinamos procurou ir s razes da corrupo
distanciando-se da superfcie imagtica , sendo para tanto iluminada pela anlise do sistema poltico brasileiro, uma vez que a corrupo
essencialmente um fenmeno poltico.

Referncias
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aporias para o planejamento pblico

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(Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos
Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Fortalecimento do
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sites/000/2/livros/2010/Livro_estadoinstituicoes_vol2.pdf >.
TOCQUEVILLE, A. A democracia na Amrica. So Paulo: Ed. Nacional,
1969.

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Combate Corrupo e Controle Interno


Ceclia Olivieri

Professora no curso de Gesto de Polticas Pblicas da EACH/USP.


Doutora em Administrao Pblica e Governo pela FGV/SP

O objetivo deste artigo1 contribuir para o debate sobre o combate corrupo no Brasil a partir de perspectivas pouco utilizadas ou
desenvolvidas nos estudos disponveis sobre o tema, mas que aparecem
em primeiro plano no Relatrio de Pesquisa do Projeto Corrupo,
Democracia e Interesse Pblico (FILGUEIRA, 2010): a corrupo vista a partir de uma perspectiva institucional e o combate corrupo
visto como poltica de Estado.
Nesse sentido, o artigo amplia o debate para outros temas que, a
nosso ver, devem ser preocupaes centrais da construo de instituies e de polticas de combate corrupo: a coordenao entre
os atuais rgos que atuam no combate corrupo e a relao entre
atividades de combate corrupo e de controle interno.

A coordenao entre os rgos de controle e de


combate corrupo
No Brasil, no existe uma agncia cuja funo seja exclusivamente o combate corrupo, nem rgo algum que concentre todas as
etapas envolvidas no ciclo de combate corrupo (preveno, investigao, apurao e punio). Existe uma disperso dessas aes entre
vrias instituies, tais como: o Ministrio Pblico (MP), a Polcia Federal (PF), os tribunais de contas, as comisses do Legislativo, a Controladoria Geral da Unio (CGU), os tribunais de justia.
1 Este artigo foi originalmente publicado pela Fundao Konrad Adenauer no Brasil, em Cadernos Adenauer,
XII (2011), n.3.

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aporias para o planejamento pblico

Essas instituies tm atribuies mais amplas que o combate corrupo, e essa atividade no o foco principal de nenhuma delas. A etapa da preveno tem sido desempenhada pela Secretaria de Preveno
da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI) da CGU, que produz
informaes estratgicas para promover a atuao da Controladoria na
identificao de ilcitos, sendo que a CGU tem outras atribuies alm da
identificao de crimes contra o patrimnio pblico, como as auditorias
internas, a correio e a ouvidoria. A investigao, por sua vez, fica a cargo da Polcia Federal, que tem outras competncias alm da apurao de
crimes contra o patrimnio pblico, como a segurana das fronteiras. A
etapa da apresentao da denncia competncia do Ministrio Pblico,
que tambm atua na defesa da ordem jurdica e dos interesses individuais
indisponveis. Ou seja, no h nenhum rgo governamental que pense
exclusivamente sobre o fenmeno da corrupo, nem algum instrumento que permita a articulao e a coordenao das aes dessas instituies
na preveno, investigao, apurao e julgamento da corrupo.
Isso no significa, necessariamente, que seja preciso criar mais uma
instituio para cuidar especificamente do combate corrupo. A administrao pblica brasileira tem a tradio de criar novas organizaes, mesmo que a melhor soluo seja a reforma ou reestruturao de
instituies que j existem e que desempenham de forma ineficiente
as atividades que se quer atribuir nova organizao. Essa estratgia,
que muitas vezes adotada devido s dificuldades polticas de realizar
reformas ou reestruturaes, leva no s multiplicao de gastos,
como redundncia e sobreposio de rgos e atribuies, e, portanto, ineficincia.
Anlises pioneiras apontaram que nosso sistema de integridade
brasileiro fraco, do ponto de vista da capacidade de represso e punio da corrupo, devido s lacunas nas modalidades de controle, tanto nos controles verticais ou sociais, quanto nos controles externos e
internos (ABRAMO e SPECK, 2001, p. 22). Os mais recentes estudos
na rea tm apontado que essas instituies so suficientemente bem
estruturadas para realizar suas atribuies legais, mas que h necessidade de criar mecanismos ou prticas de coordenao entre as aes do
ciclo de combate corrupo executadas de forma dispersa por cada
instituio para torn-las mais efetivas.
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controles internos, corrupo e transparncia no estado brasileiro

As instituies brasileiras que atuam no ciclo do combate corrupo apresentam um paradoxo: elas so fortes, ativas e relativamente
bem estruturadas (muitas so independentes e seus funcionrios so
bem formados e remunerados), mas o resultado final fraco, pois muitos casos s so descobertos depois de grandes prejuzos ao errio, a
punio demora ou no acontece, e os casos de corrupo se repetem
ou seja, no conseguimos preveni-los.
Taylor e Buranelli (2007) apresentam esse problema de forma clara: analisando alguns casos de corrupo recentes do ponto de vista dos estgios de monitoramento, de investigao e de punio, eles
concluem que as instituies de controle da corrupo no nvel federal
(Ministrio Pblico, Polcia Federal, TCU e CPIs) so, individualmente, ativas, fortes e eficientes, mas a falta de coordenao entre elas
leva a falhas nos processos de responsabilizao e sano, sem a devida
punio dos envolvidos nos casos de corrupo.
Para os autores, essas falhas decorrem da sobreposio das responsabilidades das instituies devido concentrao da sua ao na etapa
de investigao e ausncia de laos de cooperao e de uma instncia
central que coordene o processo de responsabilizao do comeo ao
fim (os rgos acabam competindo entre si por informaes, por exposio na mdia, e no acompanham o processo judicial e de aplicao
efetiva de sanes).
O estgio de investigao sobrevalorizado em detrimento dos
estgios de monitoramento e de sano; ou seja, as investigaes geralmente se iniciam quando surge um escndalo e os prejuzos aos cofres
pblicos j so vultosos (pois o monitoramento falhou na identificao
ou na correo de irregularidades), e muitas investigaes no levam a
punies concretas em termos de prises ou recuperao dos valores
desviados, pois os processos no Judicirio so lentos e nenhuma das
instituies analisadas acompanha o desenvolvimento dos processos
(TAYLOR e BURANELLI, 2007).
Um estudo recente sobre os rgos de controle chega a concluses
parecidas s de Taylor e Buranelli sobre a necessidade de articular as
instituies de controle externo e interno (LOUREIRO, 2011). Ao
analisar a CGU, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), a AdvocaciaGeral da Unio (AGU) e o Ministrio Pblico Federal, esse estudo
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aporias para o planejamento pblico

teve como foco os processos de controle interno e externo da administrao pblica como mecanismos para promover a qualidade e a
eficincia da gesto pblica, e no o combate corrupo.
Nesse sentido, Loureiro (2011) conclui que a pluralidade de rgos de controle sobre a administrao pblica no um problema em
si, pois eles tm atribuies distintas, especficas e que no poderiam
ser realizadas por uma s instituio. Alm disso, elas tm cumprido
suas atribuies no sentido de promover a transparncia, a responsabilizao e a melhoria da gesto pblica; mas h problemas decorrentes
da falta de coordenao entre as aes desses rgos. Apesar de essas
instituies terem se fortalecido nos ltimos anos e de suas atividades
de controle sobre a administrao pblica serem efetivas, h problemas de sobreposio, falta de coordenao e falta de definio da finalidade e das modalidades de controle.
A promoo da transparncia o efeito mais visvel e com enormes
potencialidades. Todos os ministrios e rgos federais esto obrigados
a publicar em seus stios os relatrios de execuo oramentria e financeira atravs do Portal da Transparncia, cuja gesto est a cargo da
CGU2. Outra iniciativa do governo federal, que promoveu significativo aumento da exposio de dados governamentais, foi a divulgao
no stio da CGU dos relatrios de fiscalizao nos municpios, que
apontam as irregularidades encontradas pela CGU na gesto municipal
dos recursos federais. Eles alcanaram grande repercusso, e a publicao dos relatrios foi mantida apesar da reao contrria de muitos
prefeitos. Alm disso, esses relatrios representam no s a divulgao mas tambm uma indita reunio de informaes sobre a gesto
municipal em uma s fonte, o que facilitou e promoveu a produo
de pesquisas acadmicas e de organizaes sociais sobre a poltica e a
gesto municipal3.
As atividades de controle interno e externo tm alcanado as gestes pblicas estadual e municipal, pois CGU e TCU tm competncia
constitucional para fiscalizar recursos pblicos federais, mesmo quan2 Essa obrigatoriedade foi determinada pelo Decreto n. 5482, de 2005 ; alguns ministrios publicam, inclusive, os relatrios de gesto da CGU.
3 Exemplos de trabalhos feitos com base nos dados dos relatrios da CGU so: Mendes (2004); Ferraz e Finan
(2009 e 2010); Zamboni Filho e Litschig (2006).

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controles internos, corrupo e transparncia no estado brasileiro

do so executados por entidades privadas ou por governos estaduais


e municipais. Nesse sentido, as aes do controle interno e externo
ajudam os ministrios a conhecer as prticas de implementao de suas
polticas no nvel subnacional e prov informaes necessrias para a
estruturao ou reorganizao das polticas. Como na maioria dos ministrios no h sistemas de monitoramento das polticas, as fiscalizaes e avaliaes da CGU e do TCU acabam, de certa forma, suprindo
a necessidade de informaes sobre a implementao e os resultados
das polticas.
A amplitude de ao desses rgos de controle , portanto, muito
grande, uma vez que os efeitos de sua atuao ultrapassam, em muitos casos, o mbito federal e alcanam as gestes pblicas estadual e
municipal. Como em muitos ministrios, especialmente na rea social
e na de infraestrutura, a implementao das polticas realizada de
forma descentralizada por estados e/ou prefeituras, as aes de controle, tanto do TCU quanto da CGU, tm alcanado as aes de governadores e prefeitos que recebem dinheiro federal para implementar
programas sociais e realizar obras pblicas.
Os impactos positivos sobre a melhoria da gesto e sobre a promoo da transparncia e da responsabilizao existem, mas convivem
com os problemas, j citados, de superposio da ao dos rgos, da
falta de coordenao e da falta de definio da finalidade e das modalidades de controle.
A superposio da atuao desses rgos de controle ocorre geralmente na fase de investigao e em situaes de escndalos ou denncias que explodem na mdia, e em funo das quais todos os rgos de
controle se mobilizam e demandam, ao mesmo tempo, prestao de
informaes parecidas ao rgo do Executivo que alvo das denncias.
Nesse sentido, uma soluo seria a articulao e padronizao das demandas dos rgos de controle, de modo que o rgo demandado provesse as informaes de forma unificada e em um mesmo formato para
todos os rgos, reduzindo, dessa forma, o retrabalho decorrente da
pluralidade de demandas. Nesse caso no possvel eliminar a superposio, pois todos os rgos tm o dever legal de investigar as denncias e
no possvel restringir a investigao a apenas um deles, a no ser que
se alterem as leis ou regimentos (LOUREIRO, 2011).
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aporias para o planejamento pblico

A falta de coordenao, por sua vez, expressa-se em trs nveis:


dentro dos rgos de controle, entre os rgos, e entre rgos controladores e controlados. Nos casos de rgos, como o TCU, que tm representao em todos os estados atravs das secretarias de controle
externo estaduais , importante que haja coordenao intrainstitucional para promover a uniformidade de entendimento dos auditores
de todos os estados sobre as mesmas questes. Houve casos de ministrios com atividades em vrios estados que receberam instrues
diferentes, sobre a mesma questo, por parte de diferentes secretarias
de controle externo estaduais (LOUREIRO, 2011).
A coordenao entre os rgos de controle, por sua vez, necessria no apenas na fase de investigao, como j foi dito, mas tambm
no que diz respeito aos entendimentos sobre determinadas questes
concretas em alguns casos, h entendimentos diferentes entre o TCU
e a CGU, ou entre a CGU e o MP, e, portanto, cobranas divergentes
aos gestores pblicos (LOUREIRO, 2011).
O terceiro aspecto da coordenao se refere relao entre controladores e os rgos controlados (que so todos os da administrao
pblica federal). Nesse sentido, importante definir a finalidade e as
modalidades de controle, para que os gestores saibam de que forma e
pelo qu sero cobrados, de modo que a relao entre gestor e auditor
seja de parceria na busca de solues para aperfeioar a gesto pblica
(LOUREIRO, 2011). Trataremos a seguir assuntos relacionados especificamente a auditorias e fiscalizaes da CGU.

A relao entre atividades de combate corrupo e


de controle interno na CGU
O controle interno compreende as atividades de auditoria e fiscalizao, que so realizadas pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), atualmente alocada na CGU. Essas atividades no se confundem, em princpio, com as de preveno e combate corrupo,
cujo foco a identificao e punio de irregularidades e fraudes,
enquanto o controle interno deve ter como foco a anlise dos regulamentos e processos, visando promoo da regularidade e da
eficincia da gesto.
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controles internos, corrupo e transparncia no estado brasileiro

Combate corrupo e controle interno so duas atividades diferentes, mas que podem confluir quando realizadas por um mesmo
rgo, ou desde que a auditoria verifique irregularidades que possam
ser enquadradas como ilcitos, ou seja, como atos de corrupo. No
Brasil, a mesma instituio, a CGU, realiza o controle interno e tem
atribuies de combate corrupo.
A juno dessas atividades no mesmo rgo recente. At 2003,
o rgo de controle interno, a SFC, no tinha nenhuma atribuio de
combate corrupo e centrava sua atuao nas atividades de auditoria, em especial nas auditorias sobre a gesto com o objetivo de promover a qualidade e a eficincia das polticas pblicas. A SFC foi criada
em 1994 para reformar o sistema de controle interno do Executivo
federal. O modelo antigo, que existia desde 1967, era caracterizado
pela nfase no controle de conformidade e de legalidade dos atos. A
criao da SFC teve por objetivo modernizar a auditoria interna governamental, reforando a ao da auditoria como instrumento para
promover a eficincia da gesto pblica, e no apenas para verificar sua
legalidade. O combate corrupo no estava entre suas atribuies
(OLIVIERI, 2010).
Em 2002, a SFC foi incorporada CGU, e, a partir de 2003, significativa parcela das atividades da SFC foram dirigidas para o combate
corrupo e a promoo da transparncia. Isso ocorreu em funo dos
processos de desenvolvimento da CGU, em especial da viso poltica
sobre suas atividades.
A CGU surgiu sob a gide da defesa da integridade pblica e do
combate corrupo. Criada em 2001 com o objetivo de rebater acusaes de corrupo feitas ao governo federal e de demonstrar o empenho do governo em apurar denncias e combater a corrupo, suas
atribuies restringiam-se, ento, s de corregedoria e, por isso, foi
denominada Corregedoria Geral da Unio.
A partir de 2003, teve seu escopo ampliado de forma significativa,
abarcando, alm da correio, o controle interno, a ouvidoria e o combate corrupo; seu nome foi alterado para Controladoria Geral da
Unio (a sigla permaneceu a mesma: CGU).
A SFC havia sido integrada CGU em 2002, o que gerou grande insatisfao entre os funcionrios da Secretaria, que consideravam
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aporias para o planejamento pblico

incompatvel sua permanncia em um rgo de corregedoria. O temor dos analistas da SFC era que o trabalho de auditoria e fiscalizao
fosse confundido, pelos funcionrios dos ministrios fiscalizados, com
o trabalho de correio, ou seja, de apurao de responsabilidades e
aplicao de punies aos servidores. Os analistas entendiam que a
natureza do seu trabalho estava voltada para a parceria com os servidores, atravs de um processo de auditoria que buscava promover a
melhoria da gesto e no apenas a identificao de irregularidades para
punir os servidores responsveis. De outa forma, a colaborao necessria entre analistas da SFC e servidores dos ministrios no trabalho de
auditoria ficaria comprometida caso fosse confundida com a atividade
de correio.
A partir de 2006, a CGU passou a congregar, alm das atividades
de auditoria, correio e ouvidoria, a de preveno da corrupo, com
a criao da Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI).
Mas o ano de 2003 marcou tambm outra grande mudana na
CGU: o reforo do seu papel como promotora da transparncia e do
combate corrupo, devido mudana do foco da fiscalizao nos
municpios, realizada pela SFC. Essa fiscalizao dos recursos federais
implementados nos municpios era realizada desde 1995 por meio de
uma seleo aleatria dos municpios, baseada em critrios estatsticos
que garantissem a produo de anlises em nvel nacional sobre a gesto dos programas federais, com o objetivo de produzir informaes
que ajudassem os ministrios a promover a qualidade da gesto. A partir de 2003, e at hoje, a seleo dos municpios a serem fiscalizados
passou a ser feita por sorteio. A dinmica da fiscalizao ainda contempla a visita dos analistas da SFC aos municpios para verificar a implementao dos recursos federais, mas agora a fiscalizao produz um
retrato da situao de cada municpio (as irregularidades encontradas
na gesto do dinheiro e dos programas federais) e no mais um retrato
da implementao das polticas federais em nvel nacional. Ou seja,
embora tenha-se perdido a qualidade da informao gerencial, houve
um ganho na transparncia e responsabilizao dos gestores municipais
(OLIVIERI, 2010).

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controles internos, corrupo e transparncia no estado brasileiro

Essa mudana na concepo poltica do trabalho da SFC elaborada e implementada pelo ministro Waldir Pires (que dirigiu a CGU
entre 2003 e 2006, e cuja viso e gesto teve continuidade com o atual
ministro Jorge Hage) trouxe ganhos em relao exposio e legitimao do trabalho da CGU, indita exposio da gesto municipal
ao escrutnio pblico (uma vez que os relatrios esto disponveis na
internet para consulta de qualquer pessoa) e ao fortalecimento da retrica do governo Lula de combate corrupo e promoo da tica
no servio pblico e na poltica.
A CGU passou a ser vista e conhecida publicamente como o principal rgo de combate ao desperdcio e corrupo. Por outro lado,
essa mudana reduziu a capacidade da SFC de dar continuidade ao trabalho de construo de diagnsticos das polticas e programas federais
em nvel nacional a partir das auditorias nos ministrios e das fiscalizaes nos municpios, e contribuir, assim, para a melhoria da sua gesto.
Esse reforo da retrica do combate corrupo, marcado pela
criao do Programa de Sorteios, pode ser contraproducente para a
atividade de controle interno da CGU, se os analistas da SFC forem
vistos pelos servidores dos ministrios como caadores de corruptos
e no como auditores dispostos a ajudar a administrao pblica a reduzir falhas, sanar irregularidades, construir novos procedimentos de
gesto mais seguros e mais eficientes. Essa confuso de papis pode,
inclusive, comprometer a atividade de combate corrupo, medida
que os servidores aumentem sua resistncia aos processos de controle
e verificao que podem levar identificao de irregularidades, a ineficincias e corrupo.
As atividades e a retrica de combate corrupo podem, portanto, reduzir ou anular as potencialidades das atividades de controle
interno, que so to ou mais importantes que o combate corrupo,
devido ao potencial do controle interno de gerar na administrao pblica a reforma de processos e a reestruturao de polticas que suprimam oportunidades para irregularidades e corrupo. A atividade de
controle interno e a parceria entre analistas da CGU e servidores pblicos podem gerar benefcios sistmicos administrao pblica, do
ponto de vista no apenas da eficincia administrativa, mas tambm da

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aporias para o planejamento pblico

segurana, integridade e transparncia dos atos e processos da gesto,


que so fundamentais para a preveno da corrupo.
Como indicado em Filgueira (2010, p. 178), necessrio aprimorar
o sistema de gesto pblica a fim de reduzir a vulnerabilidade do governo em processos de licitaes, na gesto de contratos e convnios e nas
atividades de fiscalizao de empresas e de concesses de licenas. Uma
das atribuies centrais da CGU exatamente a identificao de falhas
nesses sistemas e a proposio de medidas que possam san-las.
A CGU tem feito enormes avanos nos ltimos anos, dentre os quais
o fortalecimento das atividades de auditoria. Muitas melhorias em processos da administrao pblica federal foram feitas a partir das auditorias, como o caso da estruturao do Sistema nico de Assistncia
Social, que se beneficiou das informaes produzidas pela CGU nas fiscalizaes feitas nos municpios; e, a partir delas, o Ministrio do Desenvolvimento Social construiu mecanismos mais eficientes de repasse e
controle dos recursos. Outro resultado da ao das auditorias da CGU e
do TCU foi a reestruturao da gesto dos contratos do Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). Para resolver o enorme volume de irregularidades identificadas nas obras contratadas pelo
DNIT em todo o territrio nacional, foram reorganizados os processos
de licitao e de convnios, o que permitiu a reduo do sobrepreo
(obras superfaturadas) e a promoo da qualidade da execuo das obras
(pela definio de padres para os projetos das obras).
As auditorias e fiscalizaes feitas com o escopo de identificar falhas e construir juntamente com o gestor as solues constituem um
dos principais instrumentos para aumentar a qualidade da gesto, o
que tem efeitos positivos em termos de promover a integridade dos
processos administrativos e evitar fraudes, desvios e ineficincias.

Comentrios finais
O combate corrupo no deve ser analisado nem deve ser elaborada uma poltica de Estado de combate corrupo sem a ampliao
do debate para questes institucionais e organizacionais.
J temos vrias instituies, legalmente instrumentalizadas e fortes, desempenhando ativamente suas atribuies. A fim de fortalecer as
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controles internos, corrupo e transparncia no estado brasileiro

aes que concernem a preveno, investigao e punio da corrupo,


torna-se necessrio construir mecanismos de coordenao. As barreiras coordenao so muitas, como o ethos prprio de cada instituio,
rivalidades entre corporaes, tradies institucionais estabelecidas. A
construo desses mecanismos no passa, a nosso ver, pela proposio de
novas instituies, mas pela criao de instncias de debate, de definio
de prioridades e de articulao de aes. Sem o desenho de uma poltica
de Estado, continuaremos a ter escndalos de corrupo e a apagar incndios sem, entretanto, identificar sua fonte e sanar suas causas.
Por outro lado, preciso dedicar ateno aos aspectos organizacionais da administrao pblica, tanto direta e indireta quanto dos trs
nveis da Federao, pois nesse nvel que se conformam as falhas e
brechas em que se incrustam os esquemas de corrupo. As recentes
reformas do servio pblico deram pouca ateno estruturao das
organizaes, simplificao e modernizao de procedimentos,
valorizao e ao treinamento de profissionais do baixo escalo (que
muitas vezes so os que operam a cozinha dos ministrios e secretarias, ou seja, os processos de contratao e licitao de servios e
obras) e promoo da tica pblica (na construo de um discurso e
ethos atuais, na elaborao de regras e no treinamento dos servidores
para uma prtica tica).
Nesse processo de fortalecimento das organizaes, o papel das
auditorias do controle interno fundamental, mas no suficiente. O
auditor no pode, nem deve, se sobrepor ou substituir ao gestor, que
o responsvel por garantir, em primeiro plano, a eficincia e integridade de sua instituio. A CGU pode ajudar a identificar as falhas e
indicar possveis solues, mas a responsabilidade e iniciativa so sempre do gestor pblico, tanto em sanar as falhas apontadas quanto em
estruturar a organizao para aumentar sua integridade e eficincia.

Referncias
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country study reform Brazil 2001. Disponvel em: <http://www.
transparency.org/policy_research/nis/nis_reports_by_country>. Acesso em: 1 out. 2012.
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aporias para o planejamento pblico

FERRAZ, C.; FINAN, F. Electoral accountability and corruption: evidence from the audits of local government. American Economic Review, Nashville, TN, v. 101, n. 4, p. 1274-1311, June 2011.
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LOUREIRO, Maria Rita (Coord.). Pensando o direito: coordenao do
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MENDES, Marcos. Anlise das irregularidades na administrao municipal do Fundef: constataes do programa de fiscalizao a partir de
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2006. Disponvel em:< https://editorialexpress.com/cgibin/
conference/download.cgi?db_name=NEUDC2006&paper_
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Gesto Ambiental:
economia agrria e recursos naturais

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A Preservao Ambiental Ser um Agronegcio


Ademar Ribeiro Romeiro

Professor titular do Instituto de Economia da Unicamp

Durante a maior parte da histria da agricultura, a preservao do


agroecossistema foi uma condio de sobrevivncia1. Povos que no o
fizeram desapareceram (DIAMOND, 2005). As prticas agrcolas ditas
modernas no preservam os agroecossistemas e, portanto, se no houver mudanas, as sociedades que adotam essas prticas tambm iro
desaparecer com o colapso dos seus agroecossistemas. O avano cientfico nos estudos ecolgicos tem contribudo de forma decisiva para o
reconhecimento dos problemas ambientais causados por essas prticas
agrcolas. At muito recentemente, entretanto, os avanos cientficos
e tecnolgicos inspiravam uma atitude inversa, de confiana na cincia
para resolver os problemas ambientais constatados, sem necessidade de
mudar substancialmente a lgica daquelas prticas agrcolas adotadas.
Essa confiana se apoiava na experincia histrica do processo de modernizao agrcola a partir da segunda metade do sculo 19, quando
boa parte do esforo cientfico e tecnolgico foi direcionado para isso.
Entender esse processo de modernizao importante para viabilizar a necessria mudana da lgica ainda dominante do processo
de modernizao da agricultura. A pergunta crucial : quais seriam os
obstculos mudana em direo a prticas agrcolas sustentveis que
evitem a catstrofe? A resposta a essa pergunta mostrar por que a preocupao crescente da sociedade com a sustentabilidade das prticas
agrcolas tem grande possibilidade de exercer uma presso capaz de
levar s mudanas necessrias.
1 Este artigo foi elaborado a partir de Romeiro (2011) e serviu como base para a palestra proferida no 22
Seminrio Debates Fundap Gesto Ambiental: economia agrria e recursos naturais.

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aporias para o planejamento pblico

A cincia e a modernizao agrcola ecologicamente


desequilibrada
As prticas agrcolas modernas evoluram em resposta a estmulos
econmicos provenientes das vantagens da monocultura em termos da
organizao e da produtividade do trabalho agrcola e da perspectiva
de ganho com a especializao, concentrando a produo apenas nos
produtos mais rentveis2. Entretanto, a monocultura contraria uma
regra bsica na natureza, segundo a qual diversidade sinnimo de
estabilidade, de modo que sua expanso levou a uma degradao crescente do agroecossistema. A monocultura provoca um profundo desequilbrio, tanto do ponto de vista da cobertura vegetal (infestaes de
pragas) como daquele da atividade fsica, qumica e biolgica do solo.
Alm disso, o abandono da associao da criao animal com a agricultura levou a uma dependncia total de fontes exgenas de nutrientes
(fertilizantes qumicos), privando o solo do aporte de matria orgnica
indispensvel para a manuteno de sua atividade biolgica interna.
Essa atividade biolgica, por sua vez, fundamental para a constituio e manuteno de uma boa estrutura do solo, sendo que o nvel de
atividade enzimtica que resulta dela permite tornar disponveis para
as plantas nutrientes qumicos presentes no solo.
A monocultura, portanto, faz com que os fatores desestabilizadores ganhem fora, obrigando o agricultor a recorrer a tcnicas intensivas em energia para manter as condies favorveis ao desenvolvimento dos vegetais. importante notar, no entanto, que essas solues tcnicas no buscaram eliminar as causas do desequilbrio, mas,
apenas, contornar seus efeitos sobre os rendimentos. Foi a eficcia
inicial dessas tcnicas e procedimentos que tornou a grande maioria
dos especialistas extremamente otimista em relao capacidade da
cincia e tecnologia para resolver os problemas que iam surgindo.
Com a progressiva perda de eficcia relativa dessa capacidade, aliada
ao prprio avano cientfico na avaliao dos danos, o otimismo foi
cedendo lugar a uma precupao ambiental para alm dos grupos
relativamente limitados de crticos ecolgicos do processo de modernizao agrcola.
2 Ver Romeiro (1991; 1998), para uma anlise histrica desse processo.

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gesto ambiental: economia agrria e recursos naturais

Na Frana, por exemplo, a pesquisa cientfica mostrou que, devido


baixa geral da taxa de matria orgnica, a estrutura fsica dos solos
tornou-se cada vez mais suscetvel ao de fatores climticos, bem
como passagem de mquinas e equipamentos pesados cujo uso,
por sua vez, se fez necessrio para descompactar solos mais suscetveis
compactao, devido ao baixo teor de matria orgnica.
Em outras palavras, a degradao da estrutura fsica do solo provoca
uma contradio permanente ao nvel das intervenes que visam a modificar favoravelmente as condies de abastecimento de gua e nutrientes para as plantas: quanto mais o solo se degrada, menos se pode contar
com fatores naturais (servios ecossistmicos) para obter as condies
necessrias para o cultivo, e essas condies tm de ser buscadas mediante intervenes qumico-mecnicas que tambm contribuem para
a degradao; ou seja, as intervenes no resolvem a contradio, uma
vez que se destinam a contornar os efeitos da degradao do meio sobre
a produtividade, sem tocar nas causas dos problemas.
A nica maneira de enfrentar esses problemas mediante a adoo de prticas agrcolas que manejem a natureza e no lutem contra
ela. Um ecossistema agrcola implica forosamente a simplificao do
ecossistema original. Por essa razo, necessrio que o agricultor intervenha permanentemente para mant-lo estvel. Contudo, essa interveno deve ser feita de acordo com as prprias leis da natureza.
A simplificao extrema pode ser evitada mediante a rotao de
culturas. Essa prtica um notvel meio para manter a estabilidade do
ecossistema agrcola. Alm de reduzir drasticamente o risco de infestao de pragas na cobertura vegetal, as rotaes contribuem eficazmente para a manuteno de uma boa estrutura fsica do solo. A agroecologia busca precisamente isto: a partir da experincia milenar das
agriculturas camponesas bem-sucedidas, desenvolver cientficamente
prticas agropecurias que manejem a natureza de modo a obter servios ecossistmicos teis produo.

O custo da agricultura agroecolgica


Os defensores das prticas modernas convencionais argumentam
que a adoo de prticas agroecolgicas reduziria em muito a produti105

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aporias para o planejamento pblico

vidade do trabalho agrcola, representando um custo no aceitvel pela


populao. De fato, os chamados produtos orgnicos ou, mais genericamente, agroecolgicos3 so mais caros, sendo que sua comercializao
visa ainda a nichos de mercado compostos de um pblico mais consciente e disposto a pagar mais caro por produtos de melhor qualidade4.
Pode-se argumentar, entretanto, que esses preos j poderiam ser
menores se os Estados dedicassem s prticas agroecolgicas esforos
semelhantes aos que dedicam agricultura convencional, em termos de
pesquisa e extenso agrcolas, crdito, subsdios, etc. o que vem sendo demonstrado na prtica com a progressiva generalizao da preocupao ambiental nas instituies tradicionais de pesquisa agronmicas.
No Brasil, j h mais de 20 anos se comeou a pesquisa com prticas
agrcolas menos impactantes5. Um dos mais notveis resultados desse
trabalho a expanso do sistema de plantio direto6, que j ultrapassou
a marca dos 10 milhes de hectares. Trata-se de um sistema de cultivo
em que o agricultor cria as condies, garantindo o teor de matria
orgnica necessrio e protegendo o solo do sol e da chuva, necessrias
para que as atividades da microvida do solo resultem em uma estrutura
fsica adequada ao plantio. Representa um reconhecimento de como o
manejo inteligente das foras da prpria natureza permite obter servios ecossitmicos de conservao de solo e manter uma produtividade
elevada. Outro exemplo notvel, mais antigo e de imenso sucesso,
aquele do uso em larga escala da fixao atmosfrica de nitrognio
mediante inoculantes que potenciam esse processo natural que ocorre
com plantas leguminosas, como a soja. Ainda, o controle biolgico de
3 Por produtos agroecolgicos devem ser entendidos todos aqueles que foram produzidos segundo certas regras de cultivo baseadas no manejo inteligente das foras da natureza, minimizando a introduo de insumos
agroqumicos exgenos.
4 Para uma anlise dos problemas de adoo de prticas agroecolgicas no Brasil, ver Assis e Romeiro
(2004; 2007).
5 Para uma anlise mais ampla das perspectivas de polticas agroambientais, ver Romeiro (2007).
6 O plantio direto um sistema de cultivo sem arao do solo. A semente enterrada diretamente no solo
que foi coberto com uma camada de restos de cultura picados (palhada), os quais o protegem e ao mesmo
tempo fornecem a matria orgnica necessria para alimentar a cadeia de organismos que vivem no solo. As
condies adequadas para o desenvolvimento da planta a partir da semente resultam precisamente das atividades desses organismos; portanto, essas atividades se traduzem no servio ecossistmico de estruturao
do solo para a implantao e o desenvolvimento das culturas.

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gesto ambiental: economia agrria e recursos naturais

pragas na soja, com o uso de vrus que ataca seu principal inseto predador. So tcnicas que usam processos naturais, servios ecossistmicos,
mas que ainda so aplicadas principalmente em monoculturas.
Esse esforo de pesquisa vem sendo ampliado com a criao inclusive de centros de pesquisa dedicados, como os criados pela Embrapa7.
So centros de referncia, mas todos os demais centros de pesquisa da
Embrapa tambm tm essa preocupao com a sustentabilidade das prticas agrcolas. Recentemente, foi lanado um pacote tecnolgico de
integrao pecuria-agricultura. So duas atividades que possuem fortes
complementaridades ecolgicas, de modo que sua integrao aumenta a
produo por hectare de modo sustentvel.Trata-se de um passo importante para viabilizar a efetiva adoo de prticas agroecolgicas.

Agronegcio e mercado ambientalmente consciente


Alm da reduo progressiva dos custos de produo da agricultura sustentvel, outro fator com grande potencial de induzir a adoo
de tecnologia sustentvel a conscincia crescente de que os preos
mais elevados dos produtos agroecolgicos embutem uma srie de servios ecossistmicos8 que beneficiam toda a sociedade.
O primeiro deles a qualidade dos alimentos. Os alimentos produzidos convencionalmente tm apresentado graus variados de contaminao por agroqumicos, bem como queda na qualidade nutricional:
estrutura de aminocidos e teor de vitaminas afetadas pela fertilizao
desbalanceada e pela degradao da estrutura fsica dos solos.
Outro servio importante a produo de gua de qualidade. Uma
paisagem agrcola agroecolgica resulta de um manejo de solo que
potencia a capacidade de infiltrao de gua, eliminando a eroso e
contribuindo para a regularizao do fluxo de gua dos rios. Desse
modo, a qualidade das guas no afetada pelo carreamento de terra
e agroqumicos, reduzindo o custo de tratamento de gua nos centros
urbanos (que no resolvem todo o problema) e contribuindo para a
manuteno da fauna aqutica.
7 Embrapa Agrobiologia (CNPAB) e Embrapa Meio Ambiente (CNPMA).
8 Para uma categorizao dos servios ecossistmicos, ver o Relatrio de Avaliao Ecossistmica do Milnio
(MEA, da sigla em ingls) (MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, 2003)..

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aporias para o planejamento pblico

Um terceiro servio ecossistmico aquele da manuteno de uma


biodiversidade florstica e faunstica na paisagem agrcola que cada
vez mais valorizada na maioria dos pases. Para o ecoturismo ou turismo rural, essa paisagem agroecolgica fundamental, e cada vez
mais os cidados de diversos pases esto dispostos a pagar por esses servios. A absoro e estocagem de carbono seria um quarto. H
outros, porm nem todos podem ser monetizveis devido falta de
informaes. Os que so monetizveis deveriam ser contabilizados e
levados em conta na formulao de polticas agrcolas de apoio s prticas agroecolgicas.
Juntamente com a poltica cientfica e tecnolgica, fundamental,
portanto, que as externalidades negativas das prticas convencionais
sejam mensuradas e precificadas. Simultaneamente, as externalidades
positivas servios ecossistmicos geradas pelos agricultores devem
ser consideradas. Assim, o custo de adoo de determinadas prticas
sustentveis (custo de oportunidade) representa o valor de um servio
de conservao ambiental oferecido pelo agricultor. Com esse servio
de conservao ambiental, o agricultor garante que a natureza (agroecossistema), produza servios ecossistmicos como os mencionados
(alimentos saudveis, quantidade e qualidade da gua, biodiversidade).
As certificaes mais conhecidas de produtos alimentares, como da
agricultura orgnica ou biodinmica, comearam enfatizando o carter
saudvel dos alimentos produzidos, mas hoje as certificaes tendem
a incluir tambm outros servios ecossistmicos, decorrentes da preservao e do manejo de uma determinada paisagem agrcola, como a
biodiversidade e a gua em especial.
preciso levar em conta tambm que muitos dos servios ecossistmicos produzidos com a adoo de prticas agroecolgicas tambm beneficiam o prprio agricultor. Nesse caso, pode-se falar de tecnologias
ganha-ganha (win-win technologies), que produzem externalidades ambientais positivas e ao mesmo tempo so rentveis para os produtores.
Esse o caso dos alimentos saudveis, quando o mercado reconhece seu
valor e paga o preo necessrio para rentabilizar a produo. No caso
da gua, um solo protegido e com o teor adequado de matria orgnica
aumenta a resistncia das culturas ao stress hdrico poupando, portanto,
gastos com irrigao suplementar ou prejuzos com quebras de safras.
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gesto ambiental: economia agrria e recursos naturais

Os gastos com controle de pragas tambm so menores, uma vez que


h um maior equilbrio ecossistmico. A maior biodiversidade tambm
aumenta a produtividade, ao garantir uma melhor polinizao das culturas. preciso portanto fazer um balano, para se chegar ao custo de
oportunidade real da adoo de prticas agroecolgicas e, desse modo,
obter uma referncia justa para o pagamento por servios ambientais
que a sociedade como um todo deveria fazer aos agricultores.
H uma tendncia mundial, que progressivamente vem-se estendendo ao comrcio de produtos agropecurios, de introduo de regulaes
ambientais cada vez mais rigorosas, variando evidentemente em funos
das condies institucionais de cada pas. No Brasil, a existncia de uma
lei como o Cdigo Florestal, mesmo com as modicaes recentes e todas
as dificuldades de aplicao, tem o potencial de estimular a adoo de
procedimentos de produo mais sustentveis. Um exemplo a preocupao dos setores agrcolas com grande insero internacional em adotar
procedimentos mnimos em conformidade com a legislao ambiental.
Existe portanto uma perspectiva de estabelecimento, a mdio e longo
prazos, de um crculo virtuoso entre, de um lado, polticas pblicas (tecnocientficas, normativas e de incentivo econmico) e, de outro, um
mercado ecologicamente cada vez mais consciente e exigente.

Referncias
ASSIS, R. L.; ROMEIRO, A. R. Anlise do processo de converso de
sistemas de produo de caf convencional para orgnico: um estudo de caso. Cadernos de Cincia e Tecnologia, Braslia, DF, v. 21, n. 1,
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______. O processo de converso de sistemas de produo convencionais para orgnicos. Revista de Administrao Pblica RAP, Rio
de Janeiro, v. 41, n. 5, p. 863-885, set./out. 2007.
DIAMOND, J. Collapse: how societies choose to fail or succeed. New
York: Viking Penguin, 2005.
MILLENNIUM ECOSYSTEM ASSESSMENT, Ecosystem and Human
Well-Being: a framework for assessment. Washington, DC.: Island
Press, 2003.
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aporias para o planejamento pblico

ROMEIRO, A. R. (2011). Agricultura para uma economia verde. Poltica Ambiental (Conservao Internacional), Belo Horizonte, n. 8, p.
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______. Meio Ambiente e dinmica de inovaes na agricultura. So Paulo: FAPESP/ANNABLUME, 1998.
______. O modelo euro-americano de modernizao agrcola. Nova
Economia, Belo Horizonte, v. 2, n. 2, p. 175-197, maio/ago. 1991.
______. Perspectivas para polticas agro ambientais. In: RAMOS, Pedro (Org.). Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas. Braslia, DF: MDA, 2007. p. 283-317.

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Novo Cdigo Florestal no o Fim da Histria:


reconhecimento da agropecuria consolidada e
o novo edifcio regulatrio ambiental
Jos Sidnei Gonalves

Engenheiro Agrnomo. Doutor em Cincias Econmicas e Pesquisador Cientfico do Instituto


de Economia Agrcola (IEA) da Agncia Paulista de Tecnologia dos Agronegcios (APTA)

Nota do editor: Alguns dias depois de sua


entusiasmada e competente participao nesse
seminrio, Jos Sidnei Gonalves teve sua vida
ceifada pela violncia estpida que assola o pas.
Com pesar, diante de suas oportunas ideias para
a questo ambiental brasileira e internacional,
prestamos-lhe nossas homenagens pstumas e nos
solidarizamos com a dor de seus
familiares e amigos.

Regulao ambiental e agropecuria: embate que veio


para ficar
A verso do Novo Cdigo Florestal aprovada pela Cmara dos Deputados resolveu a questo crucial de retirar da ilegalidade os espaos
de agropecuria consolidada; so reconhecidos direitos adquiridos,
posto que a lei no pode ter efeito retroativo a no ser para beneficiar
os cidados. Esse princpio de direito foi recentemente reconhecido
na sua plenitude pelo Supremo Tribunal Federal, nos julgamentos da
aplicao da denominada Lei da Ficha Limpa a processos eleitorais. Em
linhas gerais, o mesmo princpio da no retroatividade aplica-se tambm ao Cdigo Florestal, porque a legislao atual data de 2001 (Medida Provisria n. 2.166-67) e estabeleceu, dentre outras medidas, a
no contagem para efeito de reserva legal, das reas de preservao
permanente. Nessa interpretao, os agropecuaristas teriam direitos
adquiridos, garantidos pelo princpio jurdico segundo o qual os dispositivos legais no podem retroagir para fins de punio.
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aporias para o planejamento pblico

O Novo Cdigo Florestal faz justia, uma vez que o agropecuarista


somente obrigado a seguir leis vigentes na poca em que abriu a
fazenda. Entretanto, torna-se necessrio pontuar que a edio dessa
nova legislao, pletora do reconhecimento de direitos adquiridos dos
agropecuaristas, no implica o fim da histria do embate setorial envolvendo a legislao ambiental. Na verdade, configura-se como um
alicerce necessrio e slido, sobre o qual deve ser erguido um amplo
edifcio jurdico que consolide a legislao ambiental, com base na qual
sero realizados os empreendimentos produtivos da agricultura. Os
embates entre interesses setoriais e movimentos ambientalistas, como
foras legtimas da sociedade democrtica, vieram para ficar. E representam o novo no devir da construo da agricultura do futuro. Nunca
demais assinalar que, no campo poltico, as lideranas agropecurias
brasileiras tm tradio secular ante os movimentos dos sem, quais
sejam os sem terra, nos conflitos agrrios.
A luta ambiental pela primeira vez coloca as postulaes setoriais
contra os com, quais sejam os ambientalistas com renda, formadores da demanda efetiva de origem urbana. E a prpria transformao
econmica, ao se dar pela urbanizao, tornou a populao urbana esmagadoramente hegemnica ante a rural. Por isso preciso entender
com clareza o contedo do Novo Cdigo Florestal, para que se possa
avaliar a dimenso da tarefa de uma participao ativa das foras da
agropecuria na construo do moderno edifcio jurdico de cunho
regulatrio que ordenar os movimentos seguintes de mudanas setoriais, inexorveis, em funo do atendimento de exigncias qualitativas e quantitativas do lado da demanda, de cuja formao participa
o crescente movimento ambientalista, numa economia que os mais
antigos manuais de microeconomia j identificavam como resultante
da ditadura do consumidor.

Novo Cdigo Florestal como alicerce do novo edifcio


da regulao ambiental
Desde logo, preciso considerar que o Novo Cdigo Florestal no
autoriza novos desmatamentos, buscando com novas regras obter o
cumprimento das determinaes legais para a Reserva Legal (RL) e as
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gesto ambiental: economia agrria e recursos naturais

reas de Preservao Permanentes (APPs). Nas reservas legais, continua prevalecendo a manuteno dos percentuais de 80% na Amaznia,
35% no cerrado e 20% nas demais reas. Mas, ao reconhecer o direito
adquirido das reas consolidadas de ocupao agropecuria, o Novo
Cdigo Florestal retira da ilegalidade os proprietrios rurais que,
quando abriram suas fazendas no tinham a referida limitao legal
ao uso do solo. Desde logo, ao reverter a disposio da MP n. 2.16667 de 2001 e possibilitar que as reas de APPs sejam consideradas no
cmputo da Reserva Legal, o Novo Cdigo Florestal reduz a magnitude da rea de vegetao nativa de manuteno obrigatria, contando
as APPs dentro da Reserva Legal. No caso da Reserva Legal, h o dispositivo da temporalidade, segundo o qual se reconhecem e isentamse de recomposio as denominadas reas agropecurias consolidadas,
segundo critrios especficos. Essa moratria ambiental isenta desse
compromisso to somente os espaos territoriais de colonizao antiga, com o acesso ao direito sujeito comprovao da ocupao formal
e efetiva em tempos pretritos.
Desse modo, cria mecanismo que resguarda a capacidade produtiva da agropecuria brasileira, sem abrir mo dos princpios da proteo ambiental. Mas tenha-se claro que ainda que consista num avano,
o Novo Cdigo Florestal, tal como aprovado na Cmara Federal, no
implica a superao de todas as limitaes e/ou restries que a atual
legislao ambiental determina para a produo agropecuria. A polmica persistente do Novo Cdigo Florestal na verso aprovada pela
Cmara Federal e que ser objeto de discusso no Senado, uma vez
que existe resistncia no governo federal, est na aprovao da Emenda 164. Essa insero descentraliza, para as unidades da federao, a
competncia para definir quais atividades agropecurias existentes nas
reas de Preservao Permanentes (APP) podero ser consideradas
consolidadas e, dessa forma, desobrigadas de recompor a vegetao
original. Ressalte-se que esto vetados novos desmatamentos para uso
produtivo dessas reas, e o artigo 10 dessa Emenda 164 vincula o reconhecimento de atividades em topos de morro e encostas adoo de
critrios de conservao do solo.
Tambm no procede a alegao de que teria sido esvaziado o poder do Conama (Conselho Nacional de Meio Ambiente), para deci113

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aporias para o planejamento pblico

ses sobre o uso futuro das reas consolidadas; e que essas decises
passariam a ser tomadas s no mbito das unidades da Federao. Na
verdade, tal como expresso nas normas atualmente vigentes, caso os
estados e a Unio no instituam Programas de Regularizao Ambiental, o prprio Conama poder faz-lo. O Novo Cdigo Florestal no
transferiu essa competncia exclusiva para os estados federados. A
Unio continua com a incumbncia de implantar Programas de Regularizao Ambiental, em aes concorrentes com os estados; e essa
implantao ser regulamentada por decreto federal. Isso, em cumprimento ao que est previsto na prpria Constituio Federal de 1988,
que determina que a legislao ambiental seja concorrente, ou seja,
deve ser elaborada por todos os entes federativos, atribuindo Unio
a competncia para editar normas de carter geral.
O Novo Cdigo Florestal no libera de forma indiscriminada a prtica de lavouras e criaes em APPs em encostas com alto declive, margens de rios, encostas, topos de morros e vegetao litornea, como
mangues e restingas. A Emenda 164 no concede autorizao para desmatamentos em APPs para qualquer nova atividade produtiva, sendo
inclusive vedada a expanso dessas reas ocupadas; tampouco garante
automaticamente sequer as lavouras e criaes atualmente conduzidas
nas APP. Diferente disso, a Emenda 164 exige que essa agropecuria
no se localize em rea de risco e sejam observados critrios tcnicos
de conservao de solo e gua e probe expressamente tratar como
consolidadas reas para as quais haja recomendao tcnica de recuperao. Quanto magnitude das APP, reduz-se, de 30 metros para 15
metros, o espao mnimo a ser mantido com mata ciliar. Essa medida
vale para cursos dgua com at 10m de largura, com a ressalva de que
isso se submete a critrios tcnicos necessrios para se evitarem a eroso e o assoreamento de APPs e faixas de conservao do solo e da gua.
Dessa maneira, no correta a interpretao segundo a qual o Novo
Cdigo Florestal incluiria dispositivo que liberaria a derrubada de vegetao nativa. As propriedades rurais continuam obrigadas a manter
reserva legal nas mesmas propores atuais. O que muda que podero
fazer a compensao em outra propriedade, desde que no mesmo bioma, ainda que fora de dada unidade da federao. Somente as propriedades rurais menores que quatro mdulos fiscais esto desobrigadas da
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gesto ambiental: economia agrria e recursos naturais

reserva legal, sendo que devero manter as reas com vegetao. Mas,
como se pode ver, trata-se do conceito de propriedade e no de imvel
rural proprietrios de mais de um imvel tero somadas as respectivas
reas para fins dessa desobrigao. E tambm no esto submetidas
exigncia de regenerao, recomposio e/ou compensao da Reserva
Legal, como acima afirmado, as reas que se tenham consolidado na
conformidade com a Lei em vigor poca em que ocorreu a supresso.Verifique-se que a aplicao desse dispositivo no implica que toda
rea atualmente ocupada com lavouras e criaes seja automaticamente
considerada rea consolidada (depender de comprovao na forma da
lei, com toda a necessria documentao escritural).

Regras para reconhecimento dos direitos adquiridos


impedem anistia
O Novo Cdigo Florestal no promover a anistia dos agropecuaristas no caso de multas aplicadas por infraes ambientais e ainda pendentes. Continuam em vigor tanto o Decreto Federal n. 6.514/2008
quanto o Decreto Federal n. 7.029/2009, que regulam as disposies
sobre as infraes e sanes administrativas ao meio ambiente e estabelecem o processo administrativo federal para apurar estas infraes.
Recentemente, o Decreto Federal n. 7.497/2011 deu nova redao
ao artigo 152 do Decreto Federal n. 6.514/2008, segundo o qual o
artigo 55, que dispe sobre as multas e outras penas, entrar em vigor
em 11 de dezembro de 2011. Tambm continua vlido o artigo 60 do
Decreto Federal n. 7.029/2009, segundo o qual o ato de adeso ao
Programa Mais Ambiente dar-se- pela assinatura do Termo de Adeso e Compromisso, elaborado pelo rgo ambiental ou instituio
habilitada. Nos termos do pargrafo 10, esse artigo determina que a
partir da data de adeso ao Programa Mais Ambiente, o proprietrio
ou possuidor no ser autuado com base nos artigos 43, 48, 51 e 55 do
Decreto n. 6.514/2008, desde que a infrao tenha sido cometida at
o dia anterior data de publicao desse Decreto e desde que cumpra
as obrigaes previstas no Termo de Adeso e Compromisso.
Nos termos do pargrafo 20 do artigo 60 do Decreto Federal n.
7.029/2009, a adeso ao Programa Mais Ambiente suspender a co115

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aporias para o planejamento pblico

brana das multas aplicadas em decorrncia das infraes aos dispositivos referidos no pargrafo 1, exceto nos casos de processos com
julgamento definitivo na esfera administrativa. Mais ainda, o pargrafo 30 determina que, cumprido integralmente o Termo de Adeso e
Compromisso nos prazos e condies estabelecidos, as multas aplicadas em decorrncia das infraes a que se refere o pargrafo 10 sero
consideradas como convertidas em servios de preservao, melhoria
e recuperao da qualidade do meio ambiente. E o pargrafo 40 prev
que o disposto no pargrafo 10 no impede a aplicao das sanes
administrativas de apreenso e embargo, nas hipteses previstas na legislao. Em resumo, s no pagaro as multas os agropecuaristas que
expressamente aderirem ao Novo Cdigo Florestal, num processo de
adequao, para o qual se reconhece o direito adquirido. No se cogita
de perdo ou anistia. O agropecuarista ter de aderir ao Cadastro Ambiental Rural (CAR) e ao Plano de Regularizao Ambiental (PRA),
ambos instrumentos da gesto do uso do solo no Brasil.

Regulao Ambiental a partir do Novo Cdigo


Florestal: lutas setoriais em novo palco
A leitura acurada dos dispositivos inovadores do Novo Cdigo Florestal, na forma do que foi aprovado na Cmara Federal, revela que no fazem sentido as postulaes extremistas que vm
sendo veiculadas em torno dos impactos dessa equilibrada medida
de reordenamento jurdico. Afastam-se de pronto as acusaes ambientalistas de que as medidas implicam autorizaes de novos desmatamentos e anistia aos destruidores da natureza. Noutro extremo, desautorizam-se as alegaes oportunistas de alguns ruralistas,
para os quais ficariam liberadas as ocupaes produtivas verificveis
na data da promulgao da nova legislao, aps sanso presidencial. Esses posicionamentos mais confundem que esclarecem a sociedade civil, ao deixar sem discutir o que realmente est em jogo.
Na verdade, a proposta recoloca a questo nos termos adequados ao
momento nacional, estruturado nos termos do Estado Democrtico de
Direito, no qual o respeito aos direitos um dos pilares da convivncia
social, com vistas ao fortalecimento da democracia e da cidadania.
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gesto ambiental: economia agrria e recursos naturais

O Cdigo Florestal atualmente vigente, do qual derivam interpretaes diversas e regulamentaes variadas do uso do solo, tem levado
a pendncias jurdicas, dado que no reconhece direitos adquiridos no
processo de construo da agricultura brasileira, desde a colonizao
at o momento. O Novo Cdigo Florestal, ao incorporar o conceito de
reas consolidadas, visa exatamente a reconhecer direitos adquiridos
dentre os quais o direito, dos proprietrios, de no computar para fins
de Reserva Legal as reas de APPs, inovao desse sculo 21, na forma
da MP n. 2.166-67/2001, numa agricultura que comeou a existir no
sculo 16. A nova legislao, ao reconhecer os espaos de agricultura,
recoloca o processo na trilha histrica adequada. Por certo, a redao
agora proposta elimina exageros da legislao ambiental, conformando os elementos de uma verdadeira moratria ambiental, ao realizar
acertos de contas com o passado, sem produzir permissividades ou
chancelar novos desmatamentos.
O Novo Cdigo Florestal um divisor de guas na construo do
novo edifcio da regulao ambiental para a agricultura. Consolida-se
como o alicerce para uma imensa obra da engenharia regulatria, cujos
desdobramentos exigiro persistente participao da sociedade e das
estruturas representativas da agricultura. Em sntese, o Novo Cdigo
Florestal reconhece direitos adquiridos, quando se construa a moderna agricultura brasileira, mas praticamente nada garante praticamente quanto ao futuro. De imediato, preciso revisar a imensa gama
de normas e dispositivos elaborados com fulcro no Cdigo Florestal
atualmente vigente, o que implica acompanhamento participativo e
vigilante, para que velhos entraves no sejam perpetuados e criem-se
novos. Afinal, com o Novo Cdigo Florestal, as presses ambientalistas
democraticamente legtimas e que vieram para ficar no sero menos
relevantes e contundentes. E a capacidade de articulao e persuaso
desses grupos sociais tem-se mostrado muito mais efetiva que a dos
movimentos de defesa da agropecuria.
A edio do Novo Cdigo Florestal corresponde assim ao ponto
de partida para a longa jornada de regulamentao de dispositivos
e construo de novos padres regulatrios. Em linhas gerais, essa
nova legislao reduz significativamente os impactos das restries
ambientais nos amplos espaos de agropecuria consolidada do Sul117

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aporias para o planejamento pblico

Sudeste, mas ainda persistem relevantes focos de tenso para essa atividade nos espaos dos cerrados e principalmente no espao amaznico. De incio, esse avano implica revisar todas as normas emanadas
do Conama quanto a Reserva Legal e APPs. S a vigilncia impedir
que novas restries sejam criadas nas normas ambientais federais e
estaduais que, a pretexto de regulamentar dada lei, podem ultrapassar limites e gerar disposies adicionais sem respaldo no objeto da
regulamentao.
A legislao paulista que dispe sobre a manuteno, recomposio,
conduo da regenerao natural, compensao e composio da rea de
Reserva Legal de imveis rurais, por exemplo, por fora do artigo 5o
do Decreto Estadual n. 53.939, de 6 de janeiro de 2009, que regulamentou a Lei Estadual n. 12.927, de 23 de abril de 2008, confere de
forma inconstitucional, autoridade ambiental, o poder de escolher
localizao da Reserva Legal dentro das propriedades rurais.
E o agropecuarista continuar a arcar com o nus de manter a vegetao nativa, agora como elemento definidor do cumprimento da
funo social da propriedade. Tero de ser criados mecanismos tributrios de compensao o que poderia ser realizado com base numa
ampla e profunda reforma do Imposto Territorial Rural (ITR), a ser
tornado efetivamente progressivo; e incorporando mecanismos que
remunerem reservas privadas de proteo naturais.
De alguma maneira, as postulaes setoriais com o Novo Cdigo
Florestal podero assumir posturas proativas na edificao de procedimentos que conduzam sustentabilidade ambiental. Isso, para elevar
a sintonia com os movimentos globais que caminham, pode-se dizer,
inexoravelmente, se se considera a conscincia ambiental cada vez
mais ampla. O crescimento da massa urbana, como proporo da rural
indica amplo e frtil espao para que os movimentos dos com renda
ganhem representatividade cada dia maior.
Como formadores da demanda efetiva, esses movimentos surgem
exatamente pelo fato de que no esto mais pendentes a escassez de
alimentos e outras mercadorias garantidoras da sobrevivncia humana.
E, exatamente quando o acesso quantidade mostra-se prximo da saturao para essa massa urbana, proliferam as exigncias pela qualida-

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gesto ambiental: economia agrria e recursos naturais

de de todos os matizes, incorporando valores no apenas produtivos,


mas de responsabilidade social e ambiental.
O capitalismo consiste no modo de produzir mercadorias, na simplificao magnfica do maior dos filsofos alemes. E a ditadura do
consumidor dos manuais de microeconomia garante efetividade crescente a essas postulaes, que iro progressivamente exigindo mudanas nos processos de produo agropecuria. O sucesso da agricultura
brasileira moderna e competitiva no autoriza o sono em bero esplndido, uma vez que o processo de inovao, que j se transforma
em escala planetria e em ritmo alucinante, ganha fora e novidade
nas demandas ambientalistas. A histria do capitalismo mostra quo
efetivos so os processos de intensa inovao, no af de revolucionar
sempre as foras produtivas, tanto que tudo que parecia slido se desmancha no ar.

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Conservao Ambiental e Novos Paradigmas de


Produo Agrcola no Brasil
Wagner Costa Ribeiro

Professor titular do Departamento de Geografia e dos Programas de Ps-graduao em


Geografia Humana e em Cincia Ambiental da USP. Pesquisador do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

Discutir a conservao ambiental no Brasil fundamental. Afinal,


trata-se de um dos poucos pases megadiversos do planeta cujas matrizes genticas, associadas ao conhecimento de comunidades tradicionais, podem representar novas possibilidades de desenvolvimento.
No sculo 21 devem-se buscar outras maneiras de organizar a vida, de
produzir as necessidades materiais, de modo a evitar os erros cometidos no sculo 20, cujo legado uma grande devastao ambiental
que sustenta um padro de consumo perdulrio, destinado a poucas
pessoas que resulta em uma enorme desigualdade social.
As perspectivas de insero internacional do Brasil podem tanto
acelerar a degradao ambiental quanto afirmar o pas como um novo
paradigma de produo de alimentos, frmacos, novos materiais e
fontes de energia. necessrio discutir junto sociedade brasileira o
modelo a adotar para organizar a atividade econmica, no campo e na
cidade, com a conservao ambiental que permita uma presena inovadora na ordem ambiental internacional (RIBEIRO, 2010), medida
cada vez mais presente nas relaes entre pases no mundo hodierno.
No resta dvida de que a produo agrcola gerada em terras brasileiras relevante para o pas e at mesmo para colaborar com a alimentao
de povos distantes, muitos dos quais vivem em condies difceis, como a
populao de pases no norte da frica, que tem nos produtos alimentares
brasileiros uma das fontes de nutrio (ABIS e LAURE, 2010).Tambm
importante ter em mente que a sada da pobreza de parcelas expressivas
de populao de pases como ndia, China e frica do Sul gera uma oportunidade para aumentar a produo de alimentos. Esse contingente, soma120

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Gesto ambiental: economia agrria e recursos naturais

do ao que deixou a linha da pobreza no Brasil, precisa ter suas demandas


alimentares atendidas, mas o que permanece abaixo da linha da pobreza
tambm! As anlises baseadas apenas na capacidade de compra costumam
excluir esse segmento, um erro grave que refora a desigualdade social e
permite acumulao de riqueza pela produo e comercializao de comida. Ou seja, aceitamos com naturalidade que a comida seja acessada
apenas por quem tem capacidade de pagamento, o que deixa parcela expressiva da populao mundial fora do acesso a alimentos, ou seja, sem
condies de reproduzir-se como ser e como parcela social. Segmentos da
populao brasileira que produzem alimentos para exportao usam esses
argumentos do crescimento da demanda para, de maneira desmesurada,
justificar o avano da rea agrcola sobre reas com vegetao original.
O desafio consiste em aprimorar a produo, recuperar terras
degradadas para a produo agrcola e manter as reas com vegetao natural, que oferecero novas matrizes para alimentos, frmacos,
materiais e fontes de energia, entre outras possibilidades. Desmatar
significa retirar uma das vantagens comparativas do Brasil, posto que
biodiversidade e sociodiversidade so atributos fundamentais nos novos modelos de produo a serem afirmados nas prximas dcadas
(SANTILLI, 2012; MARCOVITCH, 2011).
Neste ensaio pretende-se colaborar para enfrentar esse desafio. Para
tal, devem-se considerar alguns aspectos que sero discutidos a seguir.
Inicialmente, apresentam-se ponderaes sobre o novo paradigma de
produo e conservao ambiental, em que se aponta que a conservao
ambiental vital para a manuteno das condies de produo agrcola,
que assuma papel destacado no apenas para a produo de alimento, no
sculo 21. Depois, discute-se a relao entre biotecnologia, engenharia
gentica, nanotecnologia e comunidades tradicionais, e aponta-se que o
Brasil tem vantagens comparativas por possuir em seu territrio reservas
de reas naturais e comunidades tradicionais que nelas vivem. Em seguida, pontuam-se aspectos para uma produo agrcola responsvel.

Novo paradigma de produo e conservao ambiental


Crise uma marca da conjuntura atual. Ela se expressa na produo econmica, nas transaes financeiras, na devastao ambiental,
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aporias para o planejamento pblico

nas enormes diferenas sociais que assolam pases e suas populaes, na


fome que afeta parte expressiva da populao mundial, em especial em
pases mais pobres, na falta de saneamento bsico e de acesso gua de
qualidade para mais de 2 bilhes de habitantes do planeta, no acesso
desigual s tecnologias geradas e, principalmente, no consumo concentrado de recursos naturais e de energia. Para muitos autores trata-se de
uma crise civilizacional, uma crise da modernidade que criou uma racionalidade baseada no utilitarismo de materiais e de pessoas, o que gera
presso sobre recursos naturais cada vez mais raros, posto que a racionalidade econmica predominante baseia-se em um sistema de produo
que busca o crescimento constante da produo sobre uma base material
(e natural) que no se altera. Isto , o capitalismo assenta-se no aumento
da produo para realizao do lucro, o que se choca com uma base
material: os recursos naturais herdados de milhes de anos de processos
naturais que ocorreram na Terra, que fixa. Ainda que inovaes tecnolgicas possam tornar atrativos recursos naturais at ento sem uso,
permanece o problema da esgotabilidade da base material.
Alterar esse quadro exige muita capacidade de inovao, um exerccio que no pode ser realizado de modo isolado pois implica aglutinar diversas formaes profissionais e capacidades tcnicas, cientficas
e saberes que esto dispersos pelo mundo. Uma maior cooperao internacional entre pases seria desejvel, mas o quadro de instabilidade
dificulta uma operacionalizao de projetos de integrao de conhecimentos distintos (RIBEIRO, 2010).
Em paralelo a isso, dcadas de predomnio de polticas neoliberais,
baseadas no livre mercado e na pequena presena do Estado na economia, difundiram valores como livre iniciativa, liberdade de fluxos de
capital e nenhum controle da iniciativa privada. Essa combinao de
elementos permitiu, inclusive, aprisionar parte das inovaes tecnolgicas, que ficaram sujeitas s regras da inovao do mercado, por meio
de patentes concedidas a grandes grupos empresariais que atuam na
escala internacional.
Aqui reside um dos maiores entraves cooperao: parte do conhecimento acumulado, e necessrio para superar as vrias expresses
da crise, foi transformado em mercadoria e est concentrado em empresas que procuram, com sua comercializao, mais uma fonte de
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lucro e que no abrem mo de aferir receita por meio deles. A quebra


de patentes, que foi confirmada para o setor de sade, deve ser uma
bandeira que garantir o acesso a novas tecnologias para a produo
agrcola, mas que esto concentradas em grupos transnacionais.
Do ponto de vista da produo econmica, a base material da reproduo da vida impe sua necessria e permanente reproduo. Por
isso o debate sobre sustentabilidade no uma obra de fico ou uma
inveno ideolgica, como alguns defendem. A sustentabilidade da
produo vital produo de itens do vesturio, transporte, alimentos, dentre outros. Independente do modelo econmico, a produo
de objetos necessrios reproduo da vida est baseada na transformao de elementos naturais e de animais por meio do trabalho, o que
se relaciona diretamente produo energtica.
Se no passado algumas fontes de energia e de recursos naturais
eram abundantes, no sculo 21 parte delas apontam para um quadro
que exige reflexo. O consumo de recursos no renovveis leva
exausto desses elementos naturais e pode gerar disputas pelo acesso a
eles (UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME, 2009).
Por isso a renovao da base material da existncia vital reproduo
da vida. E aqui a agricultura apresenta-se como uma alternativa para a
produo energtica e de novos materiais.
Controlar o ciclo de vida de uma planta ou animal uma vantagem sobre recursos que ocorrem na natureza, como o petrleo. Eles
podem ser reproduzidos, desde que as condies necessrias produo sejam mantidas. Entretanto, mesmo com os importantes avanos
tecnolgicos usados para a produo no campo, a agricultura depende
da natureza, como do solo (ainda que elementos naturais ou qumicos
possam corrigir suas caractersticas, para que possa ser usado na agricultura), da gua (ocorra ou no junto ao local da plantao) e do sol.
Por mais tecnolgico que seja o processo de produo agrcola, como
o uso de sementes sofisticadas produzidas em laboratrios graas
manipulao gentica, mquinas de elevada capacidade de produo
e de transporte, dentre outros fatores, ela ocorre ao ar livre, ou seja,
exposta s intempries, s oscilaes naturais do clima, s variaes
do tempo meteorolgico e s variaes da insolao e da temperatura.
Portanto, a agricultura ainda depende de fatores da natureza.
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aporias para o planejamento pblico

Por isso o novo paradigma de produo de materiais e de fontes de


energia est diretamente associado conservao ambiental, caso a agricultura seja adotada como alternativa para a sua produo. Ela depende
de chuva, temperatura e solo adequados, ainda que possam ser ajustados,
seja por meio de corretivos do solo, seja pelo transporte de gua para
irrigao. Mas tanto o solo quanto a gua devem estar em condies de
serem empregados, devem estar sem contaminao e com elementos
capazes de dar sustentao s plantas que nele sero produzidas. Por isso
a conservao ambiental deixa de ser uma possibilidade para se tornar
uma necessidade para uma boa prtica agrcola, que pode ser definida
como aquela que reproduzvel pelas geraes futuras sem causar impactos que inviabilizem seu uso no presente e no futuro.
Manter reas protegidas, reas de reserva legal com espcies naturais, ajuda a manuteno dos ciclos naturais que ocorrem em uma determinada propriedade. Retirar a vegetao original sem cuidados pode
comprometer drasticamente a ocorrncia de chuvas, elevar as mdias de
temperatura e afetar a oferta hdrica necessria para a produo agrcola
na escala local. Ou seja, altera-se drasticamente o microclima, o que
pode trazer consequncias srias para propriedades vizinhas, j que a
diminuio de chuvas e o uso excessivo de gua rebaixa o lenol fretico
de uma vasta rea, que muitas vezes transcende os limites de uma propriedade. O ciclo da gua, por sua vez, transcende a propriedade, mas as
aes que se desenrolam em uma rea pode afet-lo e gerar dificuldades
aos que esto no entorno. Ou seja, o ciclo da gua atualmente no mais
um processo natural, ele foi afetado pela ao humana.
Por fim, uma propriedade com elementos naturais da vegetao
pode ser til para fornecer insumos que sustentam novas tecnologias,
como a biotecnologia e a nanotecnologia, importante aspecto que veremos a seguir.

Biotecnologia, engenharia gentica, nanotecnologia e


comunidades tradicionais
Muitos autores exaltam as possibilidades que novas tecnologias, criadas nas ltimas dcadas, trazem como alternativas produo de materiais. Elas esto baseadas na biotecnologia, na engenharia gentica e na
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nanotecnologia (BECKER, 2005; JACOBI, 2007; VEIGA, 2009, dentre


outros). Esse conjunto de tcnicas pode trazer novas perspectivas para a
produo das necessidades materiais, como alimentos e abrigo, mas ainda
assim dependem da conservao ambiental para seu desenvolvimento.
A principal fonte de elementos e substncias que podem vir a servir para criar novos materiais est na natureza, em especial nas reas
em que ocorre vegetao primria. Uma planta desconhecida pode
dispor de propriedades que, manipuladas, podem criar os elementos
necessrios reproduo das diversas formas de vida.
Entretanto, parte relevante desse acervo natural ainda desconhecido dos pesquisadores que decodificam os seres e as coisas em cdigo
gentico ou em micropartculas. Manter as reas com cobertura vegetal original representa conservar uma biblioteca que pode ser usada
como matriz para desenvolver novos materiais, alimentos, frmacos e
fontes de energia. Sua conservao est associada aos novos padres de
produo sustentveis que o sculo 21 impe como necessidade e que
seja capaz de aumentar a produtividade de modo a permitir que os que
deixaram a pobreza e os que ainda esto nessa condio possam ter
suas demandas atendidas, bem como os que ainda esto abaixo da linha
da pobreza. preciso insistir para que eles no sejam esquecidos pelo
mercado, que investe apenas no que rentvel, uma das razes pelas
quais temos tanta fome no mundo, apesar do excedente alimentcio.
Um pas como o Brasil, que detm parte expressiva da biodiversidade e da sociodiversidade mundiais, tem uma grande vantagem comparativa diante dos demais. Pas continental, com enorme diversidade
natural, pode dispor de uma fonte de reproduo material que pode
servir para produzir elementos necessrios vida contempornea e
futura. Manter estoques de informao gentica estratgico. Queimar esse acervo no uma medida inteligente pois representa desperdiar uma vantagem comparativa, preciso insistir nesse termo,
posto que reas com vegetao natural tornaram-se uma raridade na
escala mundial. No caso brasileiro, o territrio ainda contm reas
naturais protegidas, o que coloca o pas em uma condio diferenciada e vantajosa em relao a grande parte dos demais, sejam eles ricos
ou pobres, detentores ou no de cincia e tecnologia para explorar a
biodiversidade.
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Desse modo, conservar a natureza ajuda a desenvolver novos materiais, alimentos, fontes de energia e frmacos. Das matrizes naturais
podem sair elementos e substncias manipulveis pelas novas tecnologias. Os novos materiais podem se livrar da natureza, mas sua causa
primeira ainda est na natureza, o que faz com que pases como o Brasil, que detm estoques de informao gentica, tenham uma excelente posio no cenrio internacional.
Associada conservao ambiental, a presena de comunidades locais
em reas com ocorrncia de vegetao original outra vantagem comparativa de que o Brasil dispe. Estima-se que a indicao de um membro de
uma comunidade tradicional resulte em um ganho de 30 anos de pesquisa.
Em outras palavras, um simples comentrio de um membro que vive em
uma rea natural pode ser uma importante pista de que tipo de espcie pesquisar, o que facilita enormemente a tarefa de uma equipe de pesquisadores.
Imagine o esforo e desprendimento necessrios para que uma equipe de pesquisa descubra elementos que possam ser teis para o desenvolvimento de novas tecnologias, que por sua vez geram novos produtos,
se ela for adentrar em ambientes sofisticados como a Mata Atlntica ou a
Floresta Equatorial Amaznica. Como selecionar uma dentre as milhares
de espcies dispostas diante de um pesquisador para anlise? evidente
que uma indicao fundamental para dar rumo a quais espcies e indivduos investigar. Manter comunidades em reas naturais outra vantagem comparativa de que o Brasil dispe no sculo 21, j que elas desenvolveram um conhecimento, um saber tradicional, que fundamental na
busca de alternativas sustentveis de reproduo da vida.
Para usar esse conhecimento fundamental estabelecer um sistema de
reconhecimento do papel dessas comunidades na manuteno do acervo
gentico, bem como no desenvolvimento que elas geraram para dar sentido s espcies que ocorrem na rea. Ou seja, a populao tradicional tem
que ter reconhecidas ao menos duas aes: manuteno da biodiversidade e criao de um saber que permite o desenvolvimento de alternativas
sustentveis para a produo de novos materiais, frmacos, alimentos e
fontes de energia. Registre-se que esse reconhecimento j ocorreu por
meio da regulamentao da Conveno de Diversidade Biolgica (CDB),
em Nagoia, no Japo. Como o Brasil signatrio da CDB, deve cumprir
suas determinaes por meio da internalizao de seus dispositivos.
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Ocupar uma rea por sculos sem alter-la radicalmente indica que
possvel viver de modo sustentado. Uma determinada comunidade
tradicional pode ser entendida como um exemplo de prtica agrcola
responsvel, aquela que garante a oferta de alimento de qualidade sem
comprometer o abastecimento das geraes futuras. Vamos aprofundar esse aspecto.

Por uma produo agrcola responsvel


Se por um lado aumentam-se as funes da agricultura, que h
muito no se restringe apenas a produzir alimento, por outro tambm preciso lembrar que a agricultura depende de fatores naturais
para ser bem-sucedida, ainda que parte deles possam ser corrigidos.
Uma produo agrcola responsvel deve combinar respostas aos novos e estimulantes desafios que as novas tecnologias oferecem com
a conservao ambiental, mas, principalmente, com a melhoria das
condies de vida da populao por meio de maior incluso social
(SACHS, 2006).
Assumindo-se a premissa anterior, observa-se que ao longo da histria as prticas agrcolas aplicadas no Brasil no foram responsveis
(ABRAMOVAY, 2010; 2012). Desde a chegada dos portugueses, no
sculo 16, instalou-se um modelo predatrio, baseado na monocultura
para exportao implantada em grandes reas, modelo que de algum
modo permanece. Bem depois, j no sculo 20, com a introduo da
chamada Revoluo Verde a aplicao de agrotxicos associada
mecanizao da produo , manteve-se o modelo j que a meta continuava ser produzir para exportar. Tanto a plantation quanto a Revoluo Verde representam alternativas tecnolgicas externas que resultaram em grande impacto junto s comunidades que aqui viviam antes
da chegada dos europeus e em devastao ambiental, com perda de
biodiversidade, no primeiro caso, e com a contaminao do solo e dos
corpos hdricos, no segundo, o que ainda gerou mortes de trabalhadores que manipulam o agrotxico, bem como consequncias malficas
sade de quem ingere os alimentos que resultam desse processo.
Uma ressalva importante na histria da agricultura brasileira deve
ser reconhecida. A Embrapa desempenhou, e ainda desempenha, uma
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funo muito importante, que outrora teve outras instituies frente,


como o Instituto Agronmico de Campinas, para lembrar de um caso.
Ela permitiu o desenvolvimento de um padro de produo baseado
em tecnologias geradas no Brasil, de acordo com as especificidades
geogrficas nacionais.
Esse exemplo admitido como bem-sucedido por todas as linhagens polticas e ideolgicas presentes no campo e nas cidades
brasileiras. Portanto, temos uma instituio que pode suportar cientificamente a transio para uma agricultura responsvel de acordo
com as premissas apontadas, quais so: produzir de acordo com a
capacidade ambiental, sem esgotar recursos naturais e de modo a
permitir uma maior incluso social, sem degradar o solo e a gua.
O novo modelo no deve gerar graves impactos ambientais a ponto
de inviabilizar o uso do solo e da gua pelas geraes futuras, e deve
ser capaz de produzir alimentos, materiais e fontes de energia para
a populao atual.

Consideraes finais
O Brasil est diante de uma encruzilhada. O pas pode adotar um
modelo rpido de enriquecimento, e explorar a terra para a produo
agrcola visando exportao, com a consequente expulso de comunidades tradicionais de suas terras, exausto de solos, contaminao da
gua e do solo e perda de biodiversidade; ou pode adotar um padro
mais lento de gerao de riqueza, mas mais sustentvel, de modo que
produzir no campo no impea manter reas com vegetao original
e a populao que nelas vive. Essa segunda alternativa pode ainda ser
provida com inovaes tecnolgicas capazes de alar o pas a uma liderana real no campo da produo agrcola sustentvel, uma imposio
do sculo 21.
A regulamentao das reas naturais em propriedades privadas no
Brasil no pode desconsiderar esses aspectos. A meta principal a ser
atingida deve ser o bem-estar da maior parte da populao brasileira e
no apenas o de uma pequena parcela proprietria de terras no campo,
que amplia sua renda por meio da venda de produtos agrcolas sem
considerar as perdas ambientais que gera para os demais brasileiros.
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Desmatar em exagero vai retirar do Brasil vantagens comparativas e


estratgicas no sculo 21. Perder biodiversidade e expulsar a populao
que vive em reas com vegetao original so erros graves que certamente sero muito criticados pelos brasileiros e brasileiras do futuro.
O novo paradigma de produo comea a ser desenhado, mas as fontes
materiais sustentveis e reproduzveis de acordo com a capacidade de
suporte natural que ele vai empregar ainda so o grande desafio a ser
enfrentado por diversas equipes de pesquisa em todo o mundo.
Queimar vegetao original tem, portanto, implicaes imediatas
como a degradao ambiental, a perda da biodiversidade, a mudana do
microclima , mas tambm implicaes futuras, j que representa a perda
de vantagens comparativas importantes. Permitir que apenas um segmento dos brasileiros tenha seus interesses atendidos vai gerar prejuzos no
apenas aos demais membros da nossa populao, mas tambm para a populao mundial, posto que uma fonte sustentvel de reproduo material
interessa ao mundo. Como o Brasil dos poucos pases que as detm, as
aes de conservao ambiental despertam a ateno de muitos pases.
Usar de modo inteligente as vantagens comparativas apontadas
nesse texto, biodiversidade e sociodiversidade, pode levar o Brasil a
uma nova insero internacional, mais autnoma porque ser baseada
em inovao cientfica e tecnolgica associada a conhecimentos tradicionais. Antes de mais nada devem-se focar as aes de pesquisa e
desenvolvimento para conhecer nosso potencial e, ao mesmo tempo,
dedicar ateno s demandas da sociedade brasileira. Dada a diversidade da populao do pas, inclusive do ponto de vista do acesso
riqueza, solues para a populao brasileira podem ser aplicadas em
muitos outros pases. Se esse projeto tomar corpo, finalmente teremos
uma insero consequente e com projeo de poder do Brasil, ao contrrio do que se assiste atualmente, quando segmentos da populao
brasileira conseguem ganhos pontuais esvaziando o potencial inovador
do pas por promoverem a devastao ambiental.

Referncias
ABIS, S.; LAURE, A. Mediterranee: pour une lecture geopolitique de
lagriculture. Les Cahiers du CREAD, Bouzarah, n. 94, p. 34-36, 2010.
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aporias para o planejamento pblico

ABRAMOVAY, R. Desenvolvimento sustentvel: qual a estratgia


para o Brasil?. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 87, p. 97-113,
jul. 2010. Disponvel em: < http://dx.doi.org/10.1590/S010133002010000200006>.
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BECKER, Bertha K. Geopoltica da Amaznia. Estudos Avanados,
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(Org.). Desafios do consumo. Petrpolis: Vozes, 2007. p. 273-281.
MARCOVITCH, J. A gesto da Amaznia: aes empresariais, polticas pblicas, estudos e propostas. So Paulo: Edusp, 2011.
RIBEIRO, Wagner Costa. Geografia poltica e gesto internacional dos
recursos naturais. Estudos Avanados, So Paulo, v. 24, n. 68, p. 6980, 2010. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S010340142010000100008>.
RIBEIRO, W. C. A ordem ambiental internacional. 2. ed. So Paulo:
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SACHS, I. Desenvolvimento includente, sustentvel e sustentado. Rio de
Janeiro: Garamond, 2006.
SANTILLI, J. F. R. A lei de sementes brasileira e seus impactos sobre
a agrobiodiversidade e os sistemas agrcolas locais e tradicionais.
Boletim do Museu Paraense Emlio Goeldi - Cincias Humanas, Belm,
v. 7, n. 2, p. 457- 475, maio/ago. 2012. Disponvel em: < http://
www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S198181222012000200009&lng=pt&nrm=iso&tlng=en >.
UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. From conflict
to peacebuilding: the role of natural resources and the environment.
Nairobi, 2009.
VEIGA, J. E. da (Org.). Economia socioambiental. So Paulo: Senac, 2009.
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Crescimento Econmico e
Distribuio de Renda

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Notas sobre Crescimento, Desenvolvimento e


Desigualdades no Brasil
Claudio Salvadori Dedecca

Professor titular do Instituto de Economia da


Universidade Estadual de Campinas (Unicamp)

grande a visibilidade pblica dada questo da queda da desigualdade ocorrida no pas durante a dcada passada1. Segundo avaliao
realizada pela Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento
Econmico, o aumento da desigualdade se constitui em movimento
comum dentre os pases desenvolvidos e predominante entre os em
desenvolvimento, ressaltando que, among the Brics, only Brazil managed
to reduce inequality substantially, although with a ratio of 50 to 1 it is still
a far more unequal country than any of the OECD countries (Organisation FOR ECONOMIC..., 2011, 17).
De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), em termos gerais a desigualdade da distribuio da renda corrente no mercado de trabalho recuou de 0,58 para 0,51, expressa
pelo ndice de Gini, entre 2001 e 2009. Em relao s famlias, a desigualdade da distribuio da renda per capita caiu de 0,59 para 0,54.
A importncia do movimento inegvel, quando se considera que ele
ocorreu em um ambiente de estabilidade poltica, baixa inflao e crescimento econmico. Durante os anos de recuperao econmica (20032008), a renda per capita do pas conheceu um aumento de 3,6% a.a.,
sendo que a da Regio Nordeste teve um incremento de 4,2% a.a.
A recomposio do rendimento mdio da populao associada reduo da desigualdade de renda corrente se traduziu em um movimento
consistente de recuo da pobreza de natureza monetria. Trs foram os
1 Estas notas tomam como referncias bsicas os ensaios de Dedecca (2009) e Dedecca e Trovo (2012a).
Agradeo os comentrios do professor Claudio Salm, que, como de praxe, no tem responsabilidade por
deslizes em que porventura o ensaio incorra.

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aporias para o planejamento pblico

determinantes principais da queda da desigualdade observada: a gerao de empregos formais, a elevao sistemtica dos baixos salrios pela
poltica de valorizao do salrio mnimo e as polticas de previdncia
e de transferncia de renda. Os trs determinantes atuaram de modo
associado e complementar para a reduo da desigualdade ao longo da
dcada passada.
A queda da desigualdade de renda corrente com elevao do rendimento per capita da populao deve ser relacionada ao crescimento
econmico e s polticas de trabalho e sociais, mas tambm baixa
inflao, que garantiu que os ganhos nominais, mesmo com uma expanso relativamente modesta, se consolidassem em aumento real de
poder de compra. Ademais, a elevao do rendimento mdio real, em
um contexto de reduo sistemtica do risco do desemprego, favoreceu as condies de acesso ao crdito pela populao de baixa renda, o
qual foi estimulado e facilitado por polticas governamentais, multiplicando o poder de compra das famlias.
Esse processo foi importante para fortalecer o mercado interno e
dinamizar a estrutura produtiva nacional, cujos benefcios conhecidos
no foram mais amplos devido valorizao cambial, que permitiu
que parte dos efeitos dinmicos do aumento da renda fosse drenada
para o mercado internacional, via importao e em especial de origem
chinesa. Estabeleceu-se, portanto, um movimento indito na histria
do desenvolvimento brasileiro, caracterizado pela associao virtuosa
entre crescimento, aumento da renda e reduo da desigualdade, em
um ambiente de inflao de um dgito e estabilidade poltica.
Tais condies do crescimento relacionadas a uma situao de razovel controle das contas pblicas, de acmulo de reservas, de ausncia de
endividamento externo e de quase suficincia nacional das necessidades
de petrleo deram liberdade para o governo responder rapidamente
crise internacional, impedindo que uma contrao mais acentuada e
prolongada do produto fosse conhecida pelo pas. As medidas adotadas
pelo governo e a manuteno do crescimento chins, que permitiu uma
queda pontual das exportaes brasileiras, resultaram em uma contrao do PIB limitada a dois trimestres em 2008-2009 e uma retrao do
nvel de emprego formal de quatro meses. Assim, a atividade econmica recupera sua trajetria de expanso a partir de meados de 2009, com
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Crescimento econmico e distribuio de renda

continuidade da queda da desigualdade articulada ao aumento do nvel


de rendimento mdio e reduo do desemprego.
Na passagem para a dcada atual, expectativas sociais e econmicas
positivas passaram a dominar a sociedade brasileira, acabando por se
caracterizar por um otimismo exacerbado que, em certos segmentos
sociais, se traduziu na minimizao dos riscos da crise internacional e
dos desafios que uma sociedade estruturalmente marcada por uma elevada desigualdade deve e dever enfrentar para transformar as perspectivas de crescimento em uma trajetria de desenvolvimento com justia
social. Em outras palavras, se atualmente o cenrio econmico e social
favorvel a uma nova fase de desenvolvimento, tal condio somente
atenua os desafios que o pas enfrenta para estabelecer que o processo
seja sustentvel e possibilite uma reduo estrutural da desigualdade
socioeconmica. Nesse sentido, fundamental que entenda adequadamente o sentido e a dimenso da queda da desigualdade em curso, bem
como seus limites e desafios para que o movimento se traduza em uma
transformao social efetiva ao longo da dcada atual.

preciso falar de desigualdades em lugar de


desigualdade
Tratar da questo mencionada exige uma abordagem que transite de
um enfoque centrado em uma noo de desigualdade associada renda corrente para outro de natureza mais ampla, que incorpore outras
dimenses econmicas e sociais do problema. impossvel desassociar
o desenvolvimento do capitalismo do desenvolvimento de instituies
econmicas e sociais, consideradas fundamentais tanto para a estabilidade como para a reproduo do sistema econmico e social. Ou melhor,
impossvel desvincular a reproduo do capitalismo da reduo dos
riscos econmicos e sociais, enfrentados com a consolidao de uma
progressiva e complexa estrutura institucional, que tem produzido,
desde o final do sculo 19, transformaes importantes nas condies
de produo, distribuio e de vida das naes. Neste sentido, preciso
entender o papel das instituies na distribuio dos resultados econmicos e sociais do desenvolvimento capitalista entre os diversos segmentos da sociedade, os quais se vinculam a riscos diversos que recaem
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aporias para o planejamento pblico

sobre a populao de qualquer pas (ORGANISATION FOR ECONOMIC..., 2009). Portanto, tratar da desigualdade no contexto atual do
desenvolvimento capitalista assume perspectiva completamente diferente daquela colocada no final do sculo 19 ou em meados do sculo
passado, ganhando complexidade o tratamento da questo.
farta a literatura disponvel sobre o assunto, devendo-se ao menos indicar duas abordagens clssicas. A primeira apresentada por Polanyi (2001), que mostrou a impossibilidade de se reproduzir o capitalismo de modo estvel a partir dos mecanismos de autorregulao estabelecidos diretamente nas relaes de troca. O autor explorou com
acuidade a importncia das instituies extramercado para viabilizar
o desenvolvimento do capitalismo desde o final do sculo 19. A outra
se refere proposio do socilogo Marshall (1965), que explorou o
quadro institucional social que deu sustentao ao desenvolvimento
capitalista no aps-guerra, que permitiu a reduo da desigualdade socioeconmica e a consolidao da cidadania enquanto valor republicano nos pases desenvolvidos.
preciso considerar tais abordagens na anlise da queda da desigualdade de renda em curso no pas. Seja para evidenciar seus limites, como para sinalizar os desafios que o processo encontra para se
traduzir em uma transformao estrutural no sentido sinalizado tanto
por Polanyi como por Marshall. Considerando as restries de uma
discusso dessa natureza em um pequeno ensaio, apresentar-se- aqui
uma reflexo bastante esquemtica, sabendo-se a princpios os riscos e
limites que ela incorpora.
Como ponto de partida, possvel considerar a pergunta seguinte: como a queda da desigualdade de renda corrente se enquadra em
uma abordagem mais ampla, que fale de desigualdades em lugar de
desigualdade, considerando as observaes anteriores? De forma esquemtica, preciso reconhecer ao menos duas formas bsicas de desigualdade: a econmica e a social. A primeira associada distribuio
dos fluxos e estoques de renda e a segunda relacionada ao acesso a bens
e servios sociais. Para tornar mais explcita e direta a apresentao
dos argumentos aqui defendidos, apresenta-se um quadro sintico das
desigualdades consideradas relevantes no estgio atual de desenvolvimento do capitalismo (Figura 1).
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Crescimento econmico e distribuio de renda

Figura 1
As desigualdades e suas dimenses
Fluxo
Renda Corrente

Econmica

Estoque
Patrimnio

Social
gua / Saneamento
Agrria
Alimentar

Antes da Imposio
Fiscal

Aps Imposio
Fiscal

Educao
Energia
Habitao
Previdncia
Trabalho
Transporte
Meio Ambiente

Em relao desigualdade econmica de renda, duas so as formas bsicas consideradas. Aquela relacionada renda corrente auferida
pela populao nas formas de rendimento do trabalho e da proteo
social (fluxo), e outra derivada da posse de ativos financeiros ou no,
sob a forma de patrimnio (estoque). Desde a dcada de 1940, a desigualdade estabelecida pela distribuio de renda corrente teve proeminncia nas anlises, dada a primazia que essa forma de renda tem,
graas aos sistemas nacionais de estatstica2.
Em relao desigualdade da distribuio do patrimnio, apenas recentemente ela tem sido objeto de maior preocupao entre economistas e socilogos, em grande medida devido crescente financeirizao
da riqueza produzida desde os anos 80, e que se encontra na raiz da
crise atual. O tratamento dessa dimenso da desigualdade econmica
encontra enormes dificuldades, em razo da pouca disponibilidade de
dados para a anlise. Somente os EUA possuem e divulgam informao
sistemtica sobre a distribuio de patrimnio (GUISO, HALIASSOS e
JAPPELLI, 2002; ORGANISATION FOR ECONOMIC..., 2009).
2 Ver: Kuznets (1948; 1973). Para uma reviso do tema, ver Dedecca (2012).

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aporias para o planejamento pblico

Em relao renda corrente, tm-se ampliado os esforos de anlise da desigualdade aps a imposio fiscal (SILVEIRA, 2008; Dedecca, 2009b), isto , a necessidade de se conhecer como os sistemas
tributrios nacionais modificam a distribuio da renda corrente disponvel. Porm, a complexidade que essa abordagem carrega pondervel, pois exige a realizao de estudos minuciosos sobre as estruturas
tributrias nacionais e seus impactos sobre a renda e o gasto corrente
das famlias.
No que diz respeito desigualdade na distribuio dos bens e servios sociais, ela foi explorada principalmente pelos socilogos no sculo passado, aparecendo pontualmente enquanto preocupao entre os
economistas. Porm, tem aumentado a preocupao com essa forma
de desigualdade em ambas as reas de conhecimento, desde o final da
dcada de 19903. Ademais, evidente que a desigualdade de natureza
social mais complexa e relaciona-se diretamente como o desenvolvimento institucional do capitalismo, em termos da reduo do risco
social que ele carrega4. A preocupao com a distribuio dos riscos
ambientais espelha com preciso a relao entre desenvolvimento capitalista e instituies.
Esta apresentao esquemtica permite explicitar a complexidade
e as dimenses mais relevantes da desigualdade de natureza coletiva e
estrutural, mas preciso entender que segmentos especficos da populao podem se encontrar em situao de desvantagem devido a caractersticas ou situaes particulares. Por exemplo, mes com filhos
pequenos e que so as nicas responsveis pelas famlias, e que tendem
a conhecer uma situao de grande desvantagem em termos de renda
corrente e maior risco da situao de pobreza.

Desigualdade e desigualdades no Brasil


Pois bem, o que possvel dizer sobre a queda da desigualdade no
Brasil, a partir de uma perspectiva que a considere como parte de um
quadro mais amplo e complexo de desigualdades?
3 Ver: American Political... (2004); Department of Economic... (2005); Organisation for Economic...
(2008); Wolf, Zacharias e Masterson (2009); Programa das Naes Unidas... (2010)
4 Ver: Gadrey e Jany-Catrice (2003); Osberg e Sharpe (2004).

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Crescimento econmico e distribuio de renda

A argumentao anterior permite rapidamente indicar que o debate sobre a queda da desigualdade, realizado no pas na dcada passada,
esteve circunscrito s alteraes na distribuio de renda corrente antes da imposio fiscal. Ademais, tais alteraes encontram-se predominantemente associadas s formas de renda propiciadas pelo trabalho
(salrio, rendimento do trabalho autnomo e pr-labore) e pela proteo social da previdncia e da transferncia de renda5. Os limites da
anlise da queda da desigualdade encontram-se, em grande medida,
determinados pelo escopo metodolgico do sistema nacional de estatstica, em especial da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad), que ampara a quase totalidade das anlises.
Os diversos estudos realizados discutem a contribuio que as rendas do trabalho e da proteo social, procurando identificar a maior
ou a menor contribuio que cada uma delas teve para a reduo da
desigualdade. A totalidade deles se circunscreveu obrigatoriamente
anlise da renda corrente. Somente alguns poucos esforos foram
realizados visando a conhecer a desigualdade da renda corrente disponvel, sendo que seus resultados indicam que o sistema tributrio
nacional tem impacto negativo.
O conjunto dos esforos permitiu mapear e explicitar a contribuio que alguns institutos, como o salrio mnimo e a transferncia
de renda, e o aumento do emprego tiveram na queda da desigualdade
de renda corrente. Em suma, ao se falar da queda da desigualdade de
renda corrente ocorrida, os estudos abordaram e abordam uma dimenso relevante, mas que insuficiente para revelar a evoluo e a
complexidade do quadro de desigualdades socioeconmicas presente
no pas, seja no que se refere a determinantes econmicos como aos
de natureza social.
O reconhecimento da limitao das anlises sobre a desigualdade no minimiza nem reduz a importncia dos esforos realizados.
Ao contrrio, explicita, de um lado, a consistncia das alteraes
ocorridas na distribuio da renda corrente, na medida em que a
5 Uma reviso das principais abordagens realizadas sobre a queda da desigualdade de renda corrente pode ser
realizada a partir dos ensaios de Oliveira e Rios Neto (2006), Saboia (2007), Barros et alli (2077 e 2008) ,
Hoffmann (2007), Dedecca (2007), Kertenetzky (2009), Baltar, Leone e Maia (2010), Lavinas (2010), Barros et alli (2010), Soares (2011), Cacciamali (2011). Ver Salm (2007) para uma anlise sobre a importncia
de uma abordagem mais ampla sobre a desigualdade socioeconmica.

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aporias para o planejamento pblico

totalidade dos ensaios reconhece a reduo da desigualdade nessa


dimenso. Ademais, qualifica adequadamente a necessidade de se
buscar superar tais limites com o objetivo de entender e conhecer
a dinmica das desigualdades socioeconmicas no Brasil, de modo
a informar e contribuir para o desenvolvimento dos instrumentos
de polticas pblicas econmica e social com vistas reduo das
diversas desigualdades.
A ampliao da abordagem, da perspectiva apontada, encontra-se
incorporada na atual orientao da poltica de transferncia de renda
do governo federal, com a definio do Programa Brasil sem Misria. Nessa verso, a poltica reconhece que a renda corrente constitui
um dos riscos sociais a que se encontra exposta a populao pobre,
assumindo a necessidade de se analisar o acesso dessa populao aos
bens e servios pblicos, como educao, sade, terra e habitao. A
definio de pobreza estabelecida considera que a situao de fragilidade socioeconmica de natureza multidimensional, bem como
as limitaes de um programa restrito transferncia de renda corrente dar conta das necessidades econmicas e sociais da populao
pobre. Em outras palavras, o Programa Brasil sem Misria reconhece
a existncia de um desequilbrio na distribuio dos bens e servios
pblicos sociais, que tem como uma de suas consequncias a reproduo da situao de extrema pobreza de uma parcela importante da
populao brasileira. A iniciativa do governo federal converge com
abordagens recentes realizadas pelas instituies multilaterais para
o desenvolvimento, que tm progressivamente assumido a natureza multidimensional da pobreza e a necessidade de modificar e ampliar o escopo dos programas sociais orientados para a sua superao
(ORGANISATION FOR ECONOMIC..., 2009; PROGRAMA DAS
NAES UNIDAS..., 2010).

Uma possibilidade de abordagem das desigualdades


Assumindo a necessidade de se ampliar a abordagem analtica e
metodolgica sobre as desigualdades na sociedade brasileira, visando
tanto a entender sua situao e sua evoluo, como a subsidiar as polticas pblicas que tenham papel distributivo, desenvolveu-se um es140

Livro debates 3.indb 140

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Crescimento econmico e distribuio de renda

foro orientado para uma abordagem multidimensional do problema


(Dedecca, 2009)6.
A perspectiva metodolgica desenvolvida adotou como referncias para a produo de indicadores de desigualdades a Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (Pnad) e a Pesquisa de Oramentos
Familiares (POF), ambas produzidas pelo IBGE. A partir da anlise
das metodologias dos levantamentos, procurou-se identificar quais as
dimenses que poderiam ser tratadas a partir das informaes por eles
produzidas. Neste ensaio, apresentam-se somente os resultados elaborados a partir dos dados da Pnad.
O procedimento elaborado bastante simples. Assumindo que
a renda corrente constitui uma referncia fundamental para a condio de bem-estar das famlias, particularmente quando se considera o elevado grau de monetizao do padro de consumo em
nossa sociedade, ela foi adotada como referncia bsica. Considerando-se a renda familiar corrente per capita, foram definidos 20
agrupamentos de famlias. Em seguida, foram elaborados indicadores mdios relativos ao acesso s polticas sociais para as famlias
25% mais pobres e as 10% do ltimo estrato superior. Finalmente,
estabeleceu-se a relao de cada indicador das famlias do estrato
25% mais pobres com aquele das do estrato superior (10%). Isto
, estabeleceu-se um novo indicador de distncia relativa entre os
dois agrupamentos, em que a situao igual a 1 (um) constitui a
condio de ausncia de desigualdade entre estratos em uma determinada dimenso social. Como o objetivo do esforo no foi e
no medir o tamanho mdio das desigualdades, mas a situao e a
evoluo das suas diversas dimenses, no se produziu um indicador sinttico. Uma sntese dos resultados apresentada no Grfico
1, no qual se encontra (i) a situao de cada indicador das famlias
25% mais pobres em relao das famlias do estrato superior em
2009 e (ii) a variao do indicador das famlias 25% mais pobres
em relao variao daquele das famlias do ltimo estrato de
mais alta renda entre 2003 e 2009.
6 A abordagem foi adotada em projetos realizados para o Ministrios do Desenvolvimento Social e Desenvolvimento Agrrio, para anlise da situao de pobreza e orientao da poltica pblica. Ver Dedecca et alli
(2011 e 2012b).

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aporias para o planejamento pblico

Grfico 1
Brasil. Indicadores de desigualdade. 2003/2009
29
28
27

30 4,0 1

3,5

3
4

3,0

2,5

2,0

26

1,5

25

1,0
0,5

24

8
9

23
22

10

Posio em 2009
Mudana 2003-2009

21

11
12

20
13

19

14
18
17
15
16
Legenda
1 - Rendimento bruto do trabalho
2 - Rendimento bruto do trabalho mais transferncias totais
3 - Rendimento mdio da poltica pblica
4 - Incidncia do ensino mdio
5 -Taxa de analfabetismo
6 -Taxa de escolarizao de crianas de 6 a 14 anos
7 - Defasagem escolar (6 a 14 anos)
8 - Razo dependncia
9 - Proporo de famlias com chefia feminina
10 - Densidade morador por banheiro
11 - Proporo de famlias com rede inapropriada de esgoto
12 - Densidade de morador por dormitrio
13 - Proporo de famlias sem acesso energia eltrica
14 - Proporo de famlias sem gua encanada
15 - Nmero mdio horas por semana dedicadas aos afazeres domsticos (mulheres)
16 - Proporo de famlias com residncia inferior a 4 anos
17 - Proporo de famlias com combustvel inapropriado do fogo
18 - Proporo de famlias sem filtro de gua
19 - Proporo de famlias sem parede apropriada
20 - Proporo de famlias sem banheiro exclusivo do domiclio
21 - Proporo de famlias sem coleta de lixo apropriada
22 - Proporo de famlias sem geladeira ou freezer
23 - Proporo de famlias sem telefone
24 - Proporo de famlias com pelo menos um membro com IMC abaixo do recomendado
25 -Taxa de desemprego
26 -Taxa de informalidade
27 - Incidncia do trabalho infantil
28 -Taxa de filiao sindical
29 - Incidncia do trabalho agrcola
30 -Tamanho mdio das famlias

Fonte:Pnad/IBGE. Microdados. Elaborao prpria.


Nota: Posio 2009 refere-se relao do indicador das famlias 25% mais pobres
com ao das 10% mais ricas; a mudana 2003-2009 refere-se relao entre as
variaes dos indicadores das famlias 25% mais pobres e das 10% mais ricas.
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Crescimento econmico e distribuio de renda

Os resultados obtidos mostram uma elevada desigualdade para a


maioria dos indicadores em 2009, sendo que as situaes mais favorveis so observadas para aqueles relativos taxa de alfabetizao de
crianas de 6 a 14 anos, de domiclios sem paredes inapropriadas, ao
nmero de moradores por banheiros, proporo de domiclios com
rede inapropriada de esgoto, proporo de famlias com menos de 4
anos de residncia no municpio e ao nmero de horas dedicadas pelas
mulheres aos afazeres domsticos. Ademais, evidenciam uma melhora
relativa de vrios indicadores para a populao mais pobres, mas que se
mostrou insuficiente para modificar a situao das diversas dimenses
de desigualdades em 2009.
Quando se analisa a evoluo dos diversos indicadores, percebe-se
que as mudanas de cada um deles para as famlias pobres assemelharam-se s observadas para as famlias ricas, em relao de as diversas
relaes estarem prximas de um. Isto, as distncias entre os indicadores das famlias pobres e das famlias do estrato superior se mantiveram
inalteradas para a grande maioria deles.
Infelizmente, no possvel realizar uma anlise mais detalhada das
implicaes da desigualdade observada para cada um dos indicadores.
O objetivo de explor-los foi de apresentar a complexidade do quadro
de desigualdades e apontar os limites da anlise restrita renda corrente e de indicar os desafios que tem a sociedade brasileira para realizar
uma alterao estrutural nas diversas dimenses. Um detalhamento
maior dos indicadores est apresentada em Dedecca (2009) e Dedecca
et al. (2012).

A reduo das desigualdades, um desafio complexo e


de prazo mais longo
A adoo de um enfoque mais amplo sobre a desigualdade, considerando-a enquanto um problema socioeconmico de natureza multidimensional, requalifica o movimento observado ao longo da dcada
passada, ao menos por dois motivos.
Em primeiro, devido ao fato de explicitar a dimenso estrutural
da desigualdade socioeconmica prevalecente no pas, que torna a desigualdade de renda corrente uma referncia importante, mas insufi143

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aporias para o planejamento pblico

ciente para entender o problema. Em segundo, em razo de evidenciar


que a complexidade do problema determina que sua superao ou
reduo depende de alteraes que provavelmente exigem tempo e
transformaes mais estruturais da sociedade brasileira, o que dever
exigir um esforo pondervel das diversas polticas pblicas econmicas e sociais, visando a ampliar seu papel distributivo.
Entretanto, a evoluo recente das desigualdades no pas, mesmo
que no tenha produzido os resultados positivos esperados, mostra,
pela primeira vez, uma fase de crescimento com capacidade distributiva. A reproduo da relao entre crescimento e distribuio com
uma maior qualificao das polticas pblicas poder se traduzir em
resultados socioeconmicos mais expressivos ao longo dessa dcada,
abrindo a real possibilidade de uma transformao social que se traduza em reduo das desigualdades com maior justia social e, portanto,
da constituio de um efetivo Estado republicano, no qual a cidadania
seja um bem comum a toda a sociedade. A consecuo dessa expectativa depender da capacidade da sociedade em reproduzir e ampliar
o crescimento e os instrumentos econmicos e sociais distributivos.
Ensaio escrito em janeiro de 2012.

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Crescimento econmico e distribuio de renda

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Livro debates 3.indb 148

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Poltica Cultural: produo e


acesso

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Poltica Cultural: o acesso ainda em debate


Isaura Botelho

Doutora em Ao Cultural pela ECA/USP, com ps-doutorado na Frana em pesquisas


socioeconmicas na rea da cultura. Especializada em planejamento e formulao de polticas
pblicas, coordenou a pesquisa O uso do tempo livre e as prticas culturais na Regio
Metropolitana de So Paulo - 2005 no Centro de Estudos da Metrpole/Cebrap

De que forma as polticas de cultura podem incentivar


e incrementar as diferentes modalidades de expresso e
produo culturais? E quais so as possibilidades de a
ampliao e a produo de bens culturais e de acesso a eles
contriburem para a ampliao e a consolidao da cidadania?
Comeo com uma rpida passagem por um paradigma bastante
difundido e que faz escola at hoje: refiro-me s polticas de democratizao cultural1, que tm sua origem na Frana, nos anos 1960/70.
Desde a origem, o objetivo dessas polticas superar as desigualdades
de acesso da maioria da populao cultura. As polticas engendradas
nesse sentido, geralmente, partem do pressuposto de que existe uma
Cultura com C maisculo que deve ser difundida. Essa cultura a
cultura erudita, clssica, legitimada. Considera-se assim que existe um
legado que tem valor universal que deve ser assimilado como repertrio
de qualquer pessoa culta, em oposio s prticas consideradas menores, vistas como expresses de saberes particulares e diversificados, em
princpio mais limitados do que os herdados da alta Cultura.
Nessa linha, a democratizao entendida como um movimento
de cima para baixo, capaz de disseminar, para um nmero cada vez
maior de indivduos, essa herana feita de prticas e representaes
que, pela sua universalidade, compem um valor maior, em nome do
qual se formulam as polticas pblicas na rea da cultura.
1 Este texto resultado de um convite da Fundap para participar de um debate em torno de quatro questes
propostas pelo prprio organizador. Assim sendo, mantive a organizao original respondendo s questes
que vo surgindo ao longo do texto.

151

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aporias para o planejamento pblico

As polticas de democratizao pressupem ainda que os principais


problemas que impedem as camadas populares de ter acesso a essa
cultura so, basicamente, a falta de equipamentos culturais ou, ainda,
os altos custos do ingresso nesses espaos. Soma-se a isso o fato de se
pressupor que o simples contato do pblico (visto como nico e homogneo) com as obras seria suficiente para que acontea uma mgica
converso, desse pblico, arte.
No entanto, estudos que levam em considerao a vida cultural da
populao tal como ela vivida mostraram que, ao contrrio do que se
esperava, os altos investimentos na construo de equipamentos culturais e para o rebaixamento de preos de espetculos, por exemplo,
no haviam alterado o quadro de desigualdade de acesso da populao
produo cultural legitimada. Como resultado, verificou-se que, na
verdade, essas polticas privilegiam aqueles que j so consumidores
dessas prticas, os quais, em funo dos subsdios dados pelos poderes
pblicos, passam a ir mais ao teatro, compram mais livros, assistem a
mais concertos e assim por diante. Nada errado com isso, no fora o
fato de que, contrariamente aos objetivos iniciais de incorporar novas
camadas da populao na vivncia dessas prticas, essa poltica de oferta terminou por promover uma redistribuio ao avesso, favorecendo
camadas j convertidas.
Outra constatao interessante: muitas vezes, o termo democratizao ora se refere aos objetivos relativos oferta cultural (de equipamentos, de espetculos, de produtos...), ora aos objetivos ligados
questo dos pblicos. Isso se deve, em parte, ambiguidade do termo
acesso, que comporta a ideia de acesso de ordem material, mas tambm de ordem social. No primeiro caso, considera-se a distribuio
de equipamentos e produtos culturais de maneira mais equilibrada em
um territrio dado; no segundo, consideram-se os esforos no sentido
de atacar as diferenas sociais que impedem a difuso mais equnime
do desejo por cultura em meio populao.
Em outras ocasies vemos democratizao se referindo ao aumento da frequncia a instituies ou atividades, por exemplo, confundindo objetivos puramente quantitativos com os de natureza qualitativa. Medir o volume de pessoas que utilizam uma instituio ou
participam de uma determinada atividade por si s significa pouco do
152

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poltica cultural: produo e acesso

ponto de vista do principal objetivo afixado, pois no nos informa sobre a composio social desses pblicos. Ou seja, no temos como
saber se realmente h diversificao na composio social dos frequentadores, ou se apenas pessoas com o mesmo perfil intensificaram a frequncia. Alm disso, e isso acontece muito, o aumento do volume de
frequncia pode levar a que seus gestores e dirigentes se acomodem,
se comprazendo nos nmeros exitosos e na autossatisfao de estarem
oferecendo o melhor, prescindindo de levar em considerao a efetiva relao de seus pblicos com as obras ou atividades colocadas
disposio (o que s possvel a partir de uma anlise qualitativa dos
frequentadores). o que denomino narcisismo institucional.
No menos importante o fato de que nesse paradigma de democratizao do acesso cultura privilegia-se a oferta e considera-se a
populao apenas como pblico, e no como participante ativa da vida
cultural. Isso tem implicaes importantes na formulao de polticas.
Essa no uma questo marginal, pois se sabe que uma das maneiras
mais importantes de se formar um pblico a partir da experincia
vivida pelos indivduos: ou seja, ter a possibilidade de fazer dana, teatro ou msica, por exemplo. Isso significa a oportunidade de conhecer
essas outras linguagens e seus cdigos, de maneira a alterar a natureza
da relao com as diversas expresses artsticas.
Assim, fundamental a formulao de polticas nas quais os poderes pblicos coloquem disposio os meios para que cada indivduo
tenha vida cultural ativa, permitindo-lhe desenvolver sua capacidade de
processar as diversas linguagens e expresses artsticas, mais do que simplesmente lhe dar acesso material ao que tem mais prestgio num determinado quadro de valores estticos. Essa tambm a oportunidade de
alterar o padro de relacionamento dos indivduos com as artes, permitindo a passagem de uma relao de mero entretenimento para uma prtica que se desdobra num processo de desenvolvimento pessoal.Trata-se
aqui de contribuir para a formao global do indivduo, de investir em
sua criatividade, incidindo diretamente em sua qualidade de vida e em
sua capacidade de dar voz a suas necessidades. essa formao integral
que pode constituir o alicerce de uma verdadeira cidadania cultural.
O desdobramento do debate ao longo dos ltimos anos levou a um
novo paradigma: o da democracia cultural, que tem por princpio favore153

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aporias para o planejamento pblico

cer a expresso da diversidade cultural. Em vez de concentrar na cultura


erudita, os equipamentos e formas de difuso (museus, concertos, por
exemplo), como o objetivo maior dessas polticas, o mais importante fornecer aos diversos segmentos da populao os meios de desenvolvimento
de expresses que, dialogando ou no com a cultura tradicional, estejam
em sintonia com suas prprias necessidades e exigncias, reconhecendo
a existncia de registros culturais diversos. Outro avano importante
a constatao da existncia no de um pblico nico e uniforme, mas de
vrios pblicos, no plural, com suas necessidades, suas aspiraes prprias
e seus modos particulares de consumo e fruio. Dessa nova perspectiva,
abandona-se uma viso unidirecional, terreno de certezas, no qual se sabia
que cultura deveria ser privilegiada, e assume-se o universo da diversidade
cultural, isso tanto no fazer quanto na recepo desse fazer. Temos assim
uma acepo ampla do termo acesso que passa a incluir o acesso social,
o acesso a cdigos, e no s a disponibilidade e a gratuidade dos produtos
culturais, contribuindo para que os indivduos possam construir seu desenvolvimento pessoal (BOTELHO e FIORE, 2005).

No presente momento, quais so os bens culturais a que


todo cidado deveria ter acesso?
No vejo a questo por esse lado, j que no se trata de problema
de oferta. Cabe lembrar que o desejo por cultura no algo que
surge naturalmente, principalmente quando a cultura vista como
sinnimo do repertrio erudito. Tomar isso como pressuposto significa ignorar completamente os mecanismos sociais que produzem esse
desejo. No toa que a demanda da populao geralmente mais
por oportunidades de lazer, colocadas geralmente como sinnimo de
cultura. Quanto menor o repertrio de informao cultural altamente dependente da acumulao de saberes advindos do meio familiar e da formao adquirida tanto na escola quanto por outros meios
, menores so as chances de a populao demandar algo diferente de
mero entretenimento. Da o carter mais fluido do debate sobre as
prioridades no terreno da cultura, sendo esse em geral considerado fator distintivo, e no necessidade cercada dos mesmos imperativos que
cercam as outras formas de ganho na hierarquia social. De modo geral,
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poltica cultural: produo e acesso

esse carter distintivo prevalece sobre a valorizao do fazer, como


vivncia cultural mais aprofundada e alavanca na formao global dos
indivduos, minimizando sua presena nas polticas pblicas. Dado que
acreditar que as habilidades culturais e o conhecimento das artes, principalmente quando vivenciados, sejam fundamentais para uma formao integral do indivduo, no , infelizmente, crena disseminada na
sociedade, cabe ao binmio poltica cultural/educao alimentar essa
convico, de forma a incorpor-la na vivncia de cada um.
Levando em considerao todos os estudos realizados sobre a questo da ampliao dos pblicos para as manifestaes artsticas e culturais, tudo indica que a educao artstica e cultural o fator que
mais contribui para a ampliao da base social dos pblicos, alm de
ser meio privilegiado de se resistir estandardizao cultural. Dito
de outra forma, quanto mais os indivduos desenvolvem repertrio
artstico e cultural diversificado, maiores so as chances de que eles
tenham mecanismos de escolha e de busca por aquilo que realmente
lhes interessa e os enriquece. Isso significa investir na criao de uma
demanda qualificada, no pensando apenas na oferta.
Os pblicos so potencialmente ativos e produtores, desde que
aquilo que se apresenta sua experincia (que, de incio, pode ser
fortuita ou eventual) se transforme, pelo domnio dos cdigos e linguagens em pauta, em interesse continuado, que lhes permita passar
de uma atitude passiva e sem dilogo com as obras a uma relao reflexiva e enriquecedora. O gosto assim trabalhado, mediado por uma
aprendizagem que desvela cdigos, normas, a evoluo e a histria
dessas linguagens. Muito dificilmente algum se coloca pela primeira
vez diante de uma obra de arte contempornea, por exemplo, e fica
fascinado. preciso conhecer alguns cdigos para que possa haver dilogo com a arte e a obra de arte.
Sem desmerecer os investimentos feitos para levar a cultura erudita s populaes menos beneficiadas pela existncia de equipamentos ou produes culturais, pode-se dizer que esses esforos privilegiam a oferta e, na prtica, relegam a demanda a um segundo plano, ou
seja, parecem no se preocupar com a efetiva insero das experincias culturais vivenciadas pelos pblicos potenciais em seus cotidianos,
fidelizando-os mediante a ateno que lhes dada.
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aporias para o planejamento pblico

Estudos recentes tm constatado o importante papel que cabe a instituies pblicas ou privadas, alm das escolas, na formao cultural
dos indivduos, desde que estabeleam uma coerente e efetiva poltica de
relacionamento com o pblico (FLEURY, 2006; 2007). Nesse sentido,
os equipamentos culturais podem cumprir um importante papel, complementar ou no, de formao e de mediao, desde que desenvolvam
uma efetiva poltica de relacionamento com seu pblico. Essa poltica
ser determinante no sentido de se estabelecer uma relao de confiana
entre a instituio e seus frequentadores, o que se reflete diretamente
na afinidade desses com as atividades oferecidas. Uma boa poltica de
relacionamento com o pblico indicador importante da receptividade
e do significado que os frequentadores tm para a instituio.

Como articular as polticas culturais e as demais polticas


pblicas?
Aqui, a capacidade de articulao e a liderana polticas exercem
papel crucial, pois a maior dificuldade que a cultura tem de enfrentar
justamente sua baixa visibilidade como elemento crucial no desenvolvimento das sociedades. A interface entre a cultura e os demais setores
, na verdade, estrutural e se v refm da ignorncia dos dirigentes e
gestores.
Pode-se tomar, por exemplo, a dimenso antropolgica da cultura.
Nessa dimenso, em que cultura tudo o que o ser humano elabora e
produz em nvel tanto simblico quanto material, a articulao com
as demais polticas e a responsabilidade compartilhada do conjunto
dos setores de governo tornam-se uma exigncia. um espao onde
polticas culturais em sentido estrito tm muito pouca interferncia
direta. Nessa dimenso, tratamos da interao social dos indivduos; da
elaborao de modos de pensar e sentir, dos valores; e os indivduos,
encontram espao para a construo e o manejo de suas identidades e
de suas diferenas. As mudanas aqui tendem a ser lentas, pois falamos
de costumes e tradies, de pensares e fazeres muito arraigados, mas
que tm a ver com qualidade de vida e com o exerccio da cidadania.
exatamente por essa dimenso estar presente em todos os aspectos da vida humana que ela no pode ser de exclusiva responsabilidade
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poltica cultural: produo e acesso

do setor cultural no aparato de governo e, sim, deve ser diretriz do


conjunto do governo.
Mesmo se considerarmos a cultura em sua dimenso organizada
(sociolgica), da qual dependem os estmulos criao, circulao
e ao consumo/fruio da produo artstica, muitas das decises que
afetam diretamente o setor so tomadas em outras instncias de governo. Basta ver o caso das telecomunicaes: os equipamentos culturais
mais presentes na vida das pessoas, que so a TV e o rdio, no sofrem a
menor interferncia dos setores culturais na formulao de suas polticas ou mesmo em sua regulao. O mesmo se pode dizer da educao,
maior transmissor formal da cultura. Alm dessas reas que incidem
diretamente sobre a vida cultural das pessoas, temos, por exemplo,
questes trabalhistas ou de proteo a artistas nos mais diversos registros culturais. Ou de legislao, que ultrapassa a questo dos direitos de
autor. Tudo isso para dizer que a falta de interao e de integrao entre
esses campos extremamente afetados pelo lugar marginal da cultura
na sociedade traz enorme prejuzo para a vida cultural da populao.

Como a poltica cultural pode contribuir para a articulao


das expresses de cultura regional e nacional brasileiras com
as formas integrativas e ou dispersivas da globalizao?
Para finalizar minha interveno e referindo-me ltima questo
que nos foi colocada aqui para debate e no vou estender-me , creio
que se as polticas culturais derem ateno aos diversos aspectos que
levantei poderemos imaginar uma populao com uma vida mais rica,
ativa e participativa, capaz de articular e selecionar contedos, com
capacidade para eleger suas prticas e determinar suas inseres. No
meu entender isso o fundamental.

Referncias
BOTELHO, I.; FIORE, M. O uso do tempo livre e as prticas culturais na
regio metropolitana de So Paulo. Relatrio da primeira etapa de pesquisa. So Paulo: CEM/Cebrap, 2005. Disponvel em: http://www.
centrodametropole.org.br/t_pesq_antes.html. Acesso em: abr. 2006.
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aporias para o planejamento pblico

FLEURY, M. T. L.; SARSUR, A. M.O quadro-negro como tela: o

uso do filme Nenhum a menos como recurso de aprendizagem em gesto por competncias. Cadernos Ebape.BR (FGV), v. V,

p. 1-17, 2007.

FLEURY, M. T. L.; FELIPE, B.; FLEURY, A. C. C.; OLIVEIRA JUNIOR, M. M.Internationalization and performance: a comparison
of Brazilian exporters versus Brazilian multinationals. E & G. Economia e Gesto, v. 7, p. 57-85, 2007.

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Violncia, Estado, Sociedade e Cultura

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O Perfil da Violncia Brasileira Contempornea e as


Respostas do Estado
Srgio Adorno

Professor titular do Departamento de Sociologia da FFLCH-USP.


Coordenador do Ncleo de Estudos da Violncia da USP.
Coordenador da Ctedra Unesco de Educao para a Paz, Direitos Humanos,
Democracia e Tolerncia

A delinquncia, o crime urbano e graves violaes de direitos humanos tenderam, paradoxalmente, ao crescimento com o fim do regime autoritrio. Esperava-se que o retorno do Brasil ao estado democrtico de direito conduzisse pacificao interna e ao controle legal
da violncia, como havia ocorrido em outras sociedades do mundo
ocidental moderno. Nestas, a progressiva expanso e consolidao da
democracia social e poltica desde o sculo 19, e em especial a partir das duas grandes guerras, contribuiu para a institucionalizao de
conflitos sociais, isto , para a criao de mecanismos institucionais de
resoluo de conflitos, inclusive aqueles conflitos que envolvessem divergncias em torno da aplicao de lei e ordem. Ao longo desse perodo, tanto na Europa continental quanto na Amrica do Norte1 foram
feitos investimentos na modernizao das polcias e do sistema de justia criminal, visando a tornar mais eficiente a aplicao das polticas
pblicas de segurana e das leis penais. Por isso, se forem consideradas
as tendncias a partir de sries histricas de longa durao, a tendncia
caminhou no sentido da reduo da delinquncia e do crime urbano,
sobretudo homicdios2 (CHESNAIS, 1981).
No Brasil, desde os anos 70 do sculo passado, vrias modalidades de
delinquncia, crime e violncia tm relevado crescimento, como sejam
1 Nem todas as sociedades da Europa continental realizaram reformas no mesmo perodo e com a mesma
amplitude. O mesmo se pode dizer do Canad em relao, por exemplo, aos Estados Unidos. De qualquer
forma, a longo termo essas tendncias se tornaram imperativas para garantir segurana pblica.
2 Esto excludas dessa considerao outras modalidades de violncia, ausentes ou menos frequentes no Brasil, como terrorismo, ou violncia nascida de conflitos tnicos, raciais ou religiosos, explosivas na Europa
continental. A respeito, ver Wieviorka (1997).

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aporias para o planejamento pblico

crimes contra o patrimnio (furtos, roubos, extorso mediante sequestro, fraudes de toda espcie, crimes relacionados com as novas tecnologias de comunicaes), homicdios e suas tentativas, graves violaes de
direitos humanos (linchamentos, execues praticadas por esquadres
da morte, uso abusivo da fora coercitiva por parte de agentes da ordem,
como policiais militares e civis), exploso de conflitos de toda sorte nas
relaes interpessoais e intersubjetivas (violncia domstica, violncia
contra crianas e adolescentes, violncia nas ruas entre pessoais civis,
violncia nas escolas, violncia motivada por diferenas tnicas, raciais,
ideolgicas, de gnero e gerao, violncia no trnsito). Esse perfil j
sugere que no h explicaes gerais. Cada uma dessas modalidades responde a dinmicas prprias. Conhecer suas causas requer estudos detidos, inclusive longitudinais e com focos determinados.
Conforme indicam estudos e sondagens de opinio, o crescimento
do crime urbano e de todas essas modalidades de violncia tm estimulado profunda inquietao na conscincia pblica. Seja atravs do relato
cotidiano das reportagens policiais veiculadas pela mdia eletrnica e
impressa, seja atravs das conversas igualmente cotidianas entre cidados e cidads nos espaos privados (como o lar) e nos espaos pblicos
(oficinas e escritrios de trabalho, nos bares e restaurantes, nas filas da
burocracia estatal, nos terminais de transporte pblico), so flagrados
sentimentos pblicos segundo os quais os crimes cresceram em curto
espao de tempo, tornaram-se mais violentos e no esto sendo reprimidos como esperado. No raro, tais sentimentos vm acompanhados
de julgamentos a respeito de suas razes, como tambm do perfil dos
criminosos, de como a polcia deveria agir e de como as prises deveriam ser administradas para conter os crimes.

Tendncias da violncia no Brasil contemporneo


Sejam quais forem suas razes, esses sentimentos no constituem
uma espcie de histeria coletiva diante de outros problemas sociais
no necessariamente relacionados com segurana pblica, como, por
exemplo, as incertezas diante do mercado de trabalho. Ao contrrio,
esses sentimentos coletivos de insegurana esto ligados aos fatos. Em
um espao de duas dcadas, entre 1970 e 1990, os chamados crimes
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violncia, estado, sociedade e cultura

violentos isto , aqueles que comprometem a integridade fsica e a


vida de quem quer que seja cresceram em volume e em intensidade.
Presentemente, representam cerca de um tero da massa de registros
policiais de todos os crimes3. Dentre todas as modalidades de violncia,
o homicdio o de maior impacto na conscincia pblica. No incio da
dcada de 1990, 40% de todos os homicdios do pas estavam concentrados em dois estados da federao: So Paulo e Rio de Janeiro.
H duas fontes para o estudo dos homicdios: os registros policiais
(Boletins de Ocorrncia), de responsabilidade dos governos estaduais; e
os registros de bitos, sob a responsabilidade do Sistema nico de Sade
(SUS) do Ministrio da Sade. Os registros policiais focalizam a ocorrncia e os envolvidos na condio de vtima, agressor ou testemunha. Os
bitos priorizam a vtima. No Brasil como um todo, h profundas divergncias entre os dados fornecidos por ambas as fontes de dados. No Estado de So Paulo, em virtude dos investimentos que vieram sendo feitos na
melhoria e no aperfeioamento das estatsticas policiais, as divergncias
foram reduzidas a ponto de tornar os dados comparveis4. De acordo
com as fontes da rea de sade (SUS/MS), os homicdios compem a
chamada mortalidade por causas externas, ao lado, por exemplo, dos acidentes de veculos automotores, dos suicdios e de outras causas externas.
Entre 1996 e 1999, as taxas de homicdio, no Brasil, representavam
35,6% (1997) de mortalidade por causa externa. Essa proporo era menor do que a da Colmbia (55,4%, 1997) e de El Salvador (45,4%, 1999).
Todavia, estava ainda muito acima da dos Estados Unidos (14,3%, 1996) e
do Mxico (22,5%, 1999) [cf. ORGANIZACIN PANAMERICANA...,
2000]. Dados pouco mais recentes podem ser vistos no Grfico 1.
3 Como se sabe, o registro oficial de crimes corresponde a apenas uma parte dos crimes e da violncia que
chega s autoridades policiais. Os crimes no denunciados correspondem ao que a literatura especializada
convencionou chamar de cifras negras, cuja magnitude desconhecida, a despeito da existncia de pesquisas de vitimizao que buscam conhecer a magnitude dessas cifras.
4 A despeito dos avanos conquistados, ambas as fontes ainda apresentam problemas. No caso dos registros
de bito, a cobertura em todo o territrio brasileiro ainda no universal. Ainda assim, essas informaes,
dotadas de maior fidedignidade, tm sido utilizadas tanto por estudiosos no campo da sade pblica (como
epidemiologistas) quanto por cientistas sociais, porque permitem traar um perfil comparativo das vtimas
(por exemplo, a partir de sries histricas, identificar padres de homicdios e de vtimas potenciais). Os
dados policiais, para serem completos e permitirem maior rendimento de anlises, dependem do prosseguimento das investigaes policiais. Sabe-se, contudo, que enorme o gap entre o registro policial (BO)
e a abertura de inqurito policial (IP) para apurao dos fatos e indiciamento de possveis responsveis por
crimes. Ver a respeito: Adorno e Pasinato (2010); Lima (2010).

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aporias para o planejamento pblico

Grfico 1
Homicdios nas amricas e caribe. 2000-2005
Colmbia
El Salvador
Venezuela
Brasil
Guatemala
Porto Rico
Paraguai
Haiti
Amricas
Bolvia
Nicargua
Mxico
Cuba
Argentina
EUA
Chile
Uruguai

Peru
Canad
0

10

20

30

40

50

60

70

80
90
Taxa por 100000 hab.

Fonte: Situacin de Salud en las Americas. Indicadores Bsicos. www.paho.org

Nas Amricas em seu conjunto, a taxa mdia de homicdios no perodo foi de 17,8 por 100 mil habitantes. Acima dessa mdia encontravam-se pases como Colmbia, El Salvador, Venezuela e Brasil (o quarto nesse ranking de taxas mais elevadas). Abaixo, destacam-se, dentre
outros, Canad, Estados Unidos, Mxico, Argentina, Chile, Uruguai,
Cuba. No Brasil, a taxa mdia no perodo foi de 31 homicdios por
100 mil habitantes, quase o dobro da taxa para as Amricas em seu
conjunto. Essa comparao, por mais simples que possa primeira vista parecer, j indica a natureza epidmica da violncia fatal no Brasil.
No pas, a taxa de homicdio evoluiu de 9,8 ocorrncias por 100 mil
habitantes, em 1979, para pouco mais de 27 homicdios em 1998. Portando, em duas dcadas, triplicou o nmero de registros (cf. Cenepi/IBGE/
MJ/Sanesp). Os mapas da violncia tm procurado detalhar as caractersticas desse crescimento. O nmero absoluto de homicdios evoluiu de
40.507, em 1997, para 47.707, em 2007 (cf. SIM/SVS/MS, in:WAISELFISZ, 2010). Trata-se, como aponta a mesma fonte, de um incremento
de 17,8%, embora ligeiramente inferior ao crescimento da populao
brasileira no mesmo perodo (18,6%). Nesse mesmo perodo, a taxa
de homicdio por 100 mil habitantes, que era de 25,4, em 1997, cresceu para 28,9 em 2003 (ponto mais elevado da curva) e retornou a
25,2 em 2007 (cf. SIM/SVS/MS, in:WAISELFISZ, 2010, p. 20).
A distribuio regional desses registros revela enormes disparidades, assim como mudanas acentuadas no ranking de estados mais
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violncia, estado, sociedade e cultura

violentos da federao. Em 1997, o estado mais violento era o Rio de


Janeiro (58,8 homicdios por 100 mil habitantes), seguido do Esprito
Santos (50 homicdios/100 mil), Pernambuco (49,7 homicdios/100
mil) e Mato Grosso do Sul (37,4% homicdios/100 mil). O Estado de
So Paulo, ocupava a quinta posio (36,1 homicdios/100 mil).
Dez anos mais tarde, o ranking sofreu mudanas acentuadas. O Estado de Alagoas que, no perodo anterior, estava em 11 posio (24,1 homicdios/100 mil habitantes), galgou a primeira posio (59,6 homicdios/100 mil). O Estado do Esprito Santo manteve a segunda posio,
e com taxa ainda maior (53,6 homicdios/100 mil). O mesmo ocorreu
com o Estado de Pernambuco, em terceira posio, tambm com taxa
ainda maior (53,1 homicdios/100 mil). O Estado do Rio de Janeiro
caiu da primeira para a quarta, com taxa de 40,1 homicdios/100 mil
habitantes. Destaca-se, alm desses, o Estado do Par, que no incio do
perodo ocupava a 20 posio (13,2 homicdios/100 mil habitantes);
no final do perodo, a taxa do Estado evoluiu para 30,4 homicdios/100
mil, correspondendo stima posio no ranking dos estados mais violentos. O mais surpreendente, porm, foi o que se passou no Estado de
So Paulo. A taxa caiu para 15 homicdios/100 mil habitantes, vindo a
ocupar a 25 posio, apenas atrs dos estados do Piau e de Santa Catarina, ambos contudo com taxas crescentes entre os dois perodos (cf.
SIM/SVS/MS, in: WAISELFISZ, 2010, p. 22)5.
Em So Paulo, a queda da taxa de homicdios surpreende tanto
no municpio da capital, como na regio metropolitana e no interior
do Estado. O Grfico 2, reproduzido de estudo publicado em 2011
(PERES et al., 2011), ilustra o significado da queda apenas para o municpio da capital. No perodo de 1996 a 2006, a queda foi de 68,8%,
considerada acentuada dados cenrios idnticos de queda, em perodos imediatamente anteriores, como os que se verificaram nos Estados
Unidos e na Colmbia, como tambm se for comparada s tendncias
5 No possvel, nos limites deste artigo, fazer uma anlise detalhada das principais descobertas obtidas pelos
mapas da violncia e pelos estudos especializados, os quais apontam importantes questes, tais como: reduo
das taxas nos municpios das capitais; reduo acentuada nas regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So
Paulo, justamente aquelas que no decorrer da dcada de 90 representavam 40% de todos os homicdios do pas;
crescimento da vitimizao entre crianas e adolescentes (0-19 anos), embora com acentuada queda na Regio
Metropolitana de So Paulo. Na faixa etria de 15-24 anos, a de maior incidncia, a taxa evoluiu de 45,1 homicdios/100 mil, em 1997, para 50,1 homicdios/100 mil em 1997. Portanto, no pas em seu conjunto, crianas,
adolescentes e jovens adultos permanecem as vtimas potenciais e preferenciais (Waiselfisz, 2010).

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aporias para o planejamento pblico

Grfico 2
Municpio de So Paulo. Evoluo da taxa de mortalidade padronizada
por idade, segundo causa externa (por 100 mil habitantes). 1996-2008
60,00

56,4

50,00

47,6

-68,8%

40,00

Homicdio

30,00

Ac. Transporte

20,00

Suicdio

14,9

10,00

Outros acidentes

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

0,00

Fonte: Peres et al. (2011).

de queda verificadas em outras modalidades de mortalidade por causas externas, como os acidentes no trnsito, outras modalidades de
acidentes e suicdios.
O mesmo estudo revelou que a queda incidiu sobre as taxas de
todos os grupos etrios, de homens e mulheres, de vtimas negras e
brancas e de moradores em reas com diferentes graus de excluso
social. No entanto, a queda foi mais intensa em grupos sociais determinados: os homens, os jovens de 15-14 anos e de 25-34 anos, e os
habitantes de reas de excluso social6 extrema ou alta. Alguns dados
ilustrativos: em 2001, a taxa de homicdios/100 mil habitantes nas
reas de extrema desigualdade era de 76,5; caiu para 15,81 em 2008.
Na rea de alta excluso social, a taxa era de 51,36 homicdios/100
mil habitantes no incio do mesmo perodo; reduziu-se para 14,53 no
final do perodo considerado. Mais significativo verificar que as quedas foram elevadas nos estratos etrios de 15-24 anos, habitantes das
reas de extrema excluso (83,2%) e alta excluso social (76,3%).
Embora ainda possam ser consideradas preliminares, as anlises j indicam que as quedas tm favorecido justamente os grupos sociais mais
vulnerveis violncia fatal. Sugerem, tambm, forte associao entre
a queda dos homicdios e as mudanas recentes na economia brasileira,
um tema a merecer anlises mais acuradas.
6 A metodologia utilizada (critrios e procedimentos) na definio das reas de excluso encontra-se detalhada no estudo referido (Peres et al., 2011).

166

Livro debates 3.indb 166

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violncia, estado, sociedade e cultura

A despeito desse cenrio de queda acentuada das taxas de homicdio,


outras modalidades de violncia permanecem com taxas elevadas, como
os crimes contra o patrimnio. Na capital do Estado, as taxas evoluram
de 2.532,21 ocorrncias/100 mil habitantes, em 1996, para 3.594,62
ocorrncias em 2008. As tendncias foram semelhantes para a Regio
Metropolitana de So Paulo, para as cidades do interior e para este Estado da Federao. Dentre os crimes contra o patrimnio, os roubos mais
do que dobraram no perodo. Evoluram de 636,33 ocorrncias/100
mil habitantes (1996) para 1.330,62 ocorrncias (2008). O roubo de veculos conheceu destacada elevao nos anos de 1999 e 2000, em seguida
experimentaram declnio. No entanto, retornaram em 2008 ao mesmo
patamar (288,94 ocorrncias/100 mil habitantes) em que se encontravam no perodo inicial (289,84 ocorrncias/100 mil habitantes).
Trata-se ainda de taxas elevadas. Estudo de 2010 revelou o quanto
o roubo a banco tem-se caracterizado como modalidade organizada,
com redes atuando por todo o pas, com clara diviso de trabalho e
terceirizao de algumas operaes, com hierarquias claramente definidas, tudo convergindo para um empreendimento de tipo empresarial (Aquino, 2010).
As taxas de furto tambm mais do que dobraram na capital: em
1996, foram registradas 792,34 ocorrncias/100 mil habitantes; no
ano de 2008, a taxa foi de 1.806,34 ocorrncias. Por sua vez, o roubo
seguido de morte, conhecido como latrocnio, revelou queda, acompanhando as mesmas tendncias de queda verificadas nas taxas de homicdios (em 1996, 2,51 ocorrncias/100 mil habitantes; no final do
perodo, 0,63 ocorrncia). Quanto extorso mediante sequestro,
crime muito relatado pela imprensa, as taxas evoluram de 0,13 para
0,25 ocorrncia/100 mil habitantes, entre 1997 e 2008. Embora esses
dados sejam de confiabilidade relativa, ainda assim revelam que os nmeros mais do que dobraram (cf. SEADE, vrios anos).
As taxas de estupros mantiveram discreta evoluo no perodo. No
ano de 1996, foram registradas 18,93 ocorrncias/100 mil habitantes,
em 1996; evoluram para 23,59 ocorrncias/100 mil, em 2003 (a maior
taxa no perodo considerado); retornaram ao patamar inicial, com o registro de 18,09 ocorrncias/100 mil em 2008. Trata-se, contudo, de
uma modalidade de crime cujas taxas dificilmente refletem o volume de
167

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aporias para o planejamento pblico

casos, pois que o registro policial depende da disposio e vontade da vtima em denunci-lo. Sabe-se, por vrios estudos, que constrangimentos
de vrias espcies impedem que a maior parte das vtimas demonstrem
essa disposio ou vontade (cf. SEADE, vrios anos).
Por fim, os crimes relacionados com entorpecentes tm destacado
papel na composio desse quadro que retrata a evoluo da violncia
e dos crimes, no Brasil, no Estado de So Paulo e especialmente na
capital. Nesta, as taxas de ocorrncias envolvendo entorpecentes evoluram de 33,80/100 mil habitantes, em 1996, para 60,62/100 mil,
em 2008. Portanto, quase dobraram. Tendncias semelhantes podem
ser observadas na regio metropolitana e no interior do Estado. Na
regio metropolitana, no perodo considerado, as taxas sobre 100 mil
habitantes evoluram de 17,39 para 47,31, aumento portanto maior
do que o verificado na capital. No interior, evoluram de 76,75 ocorrncias/100 mil habitantes para 131,99, em 1996 e 2008, respectivamente. Trata-se de uma taxa bem acima da mdia para o Estado em seu
conjunto (52,78 e 94,99 ocorrncias/100 mil habitantes, respectivamente em 1996 e 2008) (cf. SEADE, vrios anos).
Em particular, esses nmeros parecem indicar que o crime est migrando das regies metropolitanas, como So Paulo e Rio de Janeiro, para
o interior e, sobretudo, para os estados de fronteira, do norte ao sul. De
qualquer modo, bem provvel que tais nmeros estejam revelando apenas uma parte do consumo e do comrcio ilegal de drogas, j que tais
ocorrncias dependem de circunstncias determinadas, como denncias,
flagrantes efetuados pela polcia, maior ou menor disposio do aparelho
repressivo para conter tais crimes, polticas de segurana conjunturais.
Alm desses dados, seria necessrio ainda considerar uma srie
de outros fatos que frequentemente no comparecem nas estatsticas oficiais ou, quando comparecem, so classificados como homicdios, latrocnios, extorso mediante sequestro. Paradoxalmente, os
avanos da democracia no Brasil tm ocorrido em paralelo a graves
violaes dos direitos humanos. Ao crime tem-se associado a ao
de justiceiros e esquadres da morte, muitos dos quais compostos
por pessoas civis e policiais (militares e civis). Linchamentos, que
sempre existiram na sociedade brasileira, comearam a ocorrer com
maior frequncia, sobretudo nas capitais de So Paulo e Salvador,
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violncia, estado, sociedade e cultura

concorrendo para que prticas de justia popular, e rsticas, venham


a ocupar o espao deixado em aberto pelas instituies oficiais de
aplicao das leis e distribuio de justia.
Nesse cenrio, seria ainda necessrio acrescentar os conflitos nas
relaes interpessoais e intersubjetivas. Ao longo das trs ltimas dcadas, a famlia se mostrou um ambiente institucional perigoso para as
mulheres e para as crianas. Espancamento e assassinato de mulheres
por seus esposos, companheiros e namorados ganharam visibilidade pblica e despertaram a ateno dos movimentos feministas, o que contribuiu para colocar a violncia de gnero e contra as mulheres na agenda das reivindicaes por proteo de direitos. Igualmente, crianas e
adolescentes tm atrado a ateno, seja como vtimas da violncia seja
como agressores. Nessa mesma direo, estudos sobre violncia contra
homens e mulheres negras tm demonstrado que negros so proporcionalmente mais vtimas da violncia fatal, mais vtimas do arbtrio
policial e encontram mais dificuldades para exercer o direito de defesa
quando acusados de crimes, a par de preteridos no mercado e nas polticas pblicas, se comparados aos brancos. Homofobia, trao perverso
da cultura machista, tem igualmente concorrido para a morte de homossexuais. Todos esses fatos revelam o quanto o tecido social est sensvel soluo de conflitos mediante apelo recorrente violncia. No
raro, tais conflitos convergem muito rapidamente para desfechos fatais,
em especial se os contendores tiverem acesso fcil a armas de fogo ou
se habituados a confrontos fsicos como demonstrao de virilidade.

Possveis explicaes e as respostas do Estado


Nesse contexto de mudanas nos padres de violncia e criminalidade, a sociedade brasileira assistiu impassvel chegada do crime
organizado7 entre as classes populares, notadamente em torno do
7 No h consenso entre pesquisadores brasileiros a respeito da aplicao do conceito de crime organizado s
atividades relacionadas ou conexas com o chamado crime-negcio (comrcio ilegal de drogas, de armas, de
mercadorias roubadas ou fraudadas). Certamente, as caractersticas apontadas pela literatura especializada,
sobretudo anglo-sax, em torno do crime organizado nas cidades americanas, sobretudo Chicago e Nova
York, bem como o fenmeno das mfias italianas no parecem ter correspondncia com as caractersticas
apontadas nos estudos brasileiros. Ainda assim, no h como deixar de reconhecer formas organizadas de atividades, orientadas por regras e comandos centralizados. Talvez, um dos exemplos mais significativos tenha
sido a emergncia do PCC (Primeiro Comando da Capital), em So Paulo, em meados da dcada de 1980.

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aporias para o planejamento pblico

trfico e comrcio ilegal de drogas, tema originalmente explorado


pela antroploga Alba Zaluar. Sua longa e copiosa etnografia sobre
bairros populares no Rio de Janeiro, cujos resultados foram publicados no Brasil e no exterior, demonstrou o quanto essa modalidade de
crime e violncia desarticulou tradicionais vnculos nas comunidades
e bairros populares, ao reordenar condies e modos de vida com
o mercado de armas, com a venda de proteo e com a corrupo
policial. Mais do que isto, atraiu jovens oferecendo-lhes oportunidade de comando nesse mercado, ao mesmo tempo em que instituiu
confrontos alimentados pelo etos guerreiro e pelo machismo. Zaluar
(2004) sugeriu, pela primeira vez, as conexes entre o crescimento
do nmero de mortes de adolescentes e jovens adultos e a guerra
pelo controle do trfico.
Outro pesquisador, Michel Misse, vem explorando os vnculos entre o mercado ilegal (que oferece bens econmicos ilcitos) e o mercado poltico (que oferece facilidades e favores), em cuja origem se
encontram os conflitos entre traficantes, milcias (policiamento privado) e polcia (Misse, 2006). esse jogo entre ambos os mercados que
teria aberto possibilidades para a instalao e expanso do mercado
local de drogas entre as classes populares. ele tambm que explica
as sucessivas mudanas pelas quais esse comrcio ilegal passou e vem
passando, no Rio de Janeiro, desde o jogo do bicho (mercado ilcito
mais importante, tradicional e poderoso), chegando ao movimento
(instalao e expanso do mercado local de drogas) e constituio de
redes (comandos) compostas pelos gerentes do varejo. Esse processo
de oligopolizao das vendas nas cpulas resultou em conflitos mortais entre quadrilhas e entre essas e as polcias. Mais recentemente, o
papel dos comandos tem declinado. Em contrapartida, tem aumentado o nmero de assaltos (migrao de jovens para o roubo nas ruas),
ao mesmo tempo em que grupos organizados de policiais (milcias)
invadiram morros, instalaram-se como novos donos de partes do
territrio urbano das favelas e expulsaram grupos remanescentes de
traficantes. Em nome da oferta privada de segurana local, passaram a
cobrar contribuies compulsrias sob pena de represlias e a explorar
negcios ilcitos (servios clandestinos de televiso a cabo, distribuio
de gs, transporte coletivo, cobrana de pedgios).
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violncia, estado, sociedade e cultura

Estudos sobre a presena do narcotrfico em outras regies do pas


tm sugerido o quanto as particularidades locais influenciam as relaes entre esses mercados e os padres de insegurana local. Em So
Paulo, no tem sido diferente com o surgimento do crime organizado,
altamente centralizado e hierarquizado, controlado a partir das prises
e se irradiando pelos bairros populares e com o concurso de pistoleiros profissionais. Entre 12 e 20 de maio de 2006, 439 pessoas foram
mortas por armas de fogo, no Estado de So Paulo. Comparativamente
aos dados de igual perodo em anos anteriores, bem como s semanas
anteriores e posteriores a esse perodo, o volume de mortes bastante
elevado, sugerindo um cenrio de excepcionalidade. Essas mortes foram acompanhadas de ondas de violncia, como rebelies em 73 presdios do Estado, agresses e ataques contra agentes pblicos, sobretudo
policiais e agentes penitencirios; contra civis; contra prdios privados, como bancos, e prdios pblicos, como postos policiais; alm de
incndios de veculos de transporte pblico, como nibus.
O mais surpreendente foi a paralisao temporria das atividades
na maior cidade do pas, So Paulo, contribuindo, com impressionante rapidez, para exacerbar sentimentos de medo e insegurana que
h muito se encontram disseminados entre seus habitantes. Logo, as
ondas de violncia foram associadas ao do crime organizado, mais
particularmente do chamado Primeiro Comando da Capital (PCC),
cujo centro irradiador so as prises que compem o sistema penitencirio paulista. Embora tenha havido trgua aps os dias que se seguiram a 20 de maio, as aes persistiram at meados do ms de agosto,
culminando com o sequestro de um jornalista da mais importante rede
de telecomunicaes do pas a Rede Globo , cuja liberdade foi obtida aps o atendimento de uma das exigncias dos sequestradores: a
transmisso, pela rede, de um comunicado de cerca de trs minutos
subscrito pelo PCC.
curioso observar, contudo, que essa exploso de violncia urbana, acentuando o pnico nas cidades e a insegurana entre os cidados,
ocorreu justamente em um perodo de queda das taxas de homicdio,
em particular no Estado de So Paulo o mais rico e desenvolvido
da federao , bem como no contexto de crescentes investimentos
em segurana pblica e de formulao de polticas governamentais em
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aporias para o planejamento pblico

nvel federal, visando ao controle legal do crime e da violncia, jamais


antes tentadas sequer pelos governos da ditadura militar.
A expanso do crime organizado se alimenta ainda do envolvimento de segmentos da classe mdia e mesmo de elevados estratos
socioeconmicos nas atividades conexas, como lavagem de dinheiro,
fraudes bancrias, corrupo de autoridades e governantes. cada
vez mais irrecusvel o circuito monetrio produzido pelo comrcio
e atividades ilegais. A renda gerada financia proteo social para moradores nos bairros onde o trfico se instala, colabora na urbanizao
local e at mesmo na melhoria das instalaes de lazer e de segurana, apoia campanhas de polticos a cargos pblicos e influencia a
implementao de polticas urbanas. Rompem-se as fronteiras entre
o legal e o ilegal.
A resposta do Estado brasileiro tem sido caracterizada por ambivalncia, ora legislando e apostando em polticas do tipo mo dura
ou tolerncia zero, ora em polticas liberais e inscritas no territrio dos direitos humanos, priorizando a humanizao do tratamento
penal e focalizando a proteo dos direitos de grupos determinados
(mulheres, crianas, negros, idosos). Oscila entre lei e ordem, de
um lado; e, de outro, programas de direitos humanos. Convocados
a combater o crime a qualquer custo, policiais, recorreram ao uso
abusivo da fora. As polcias continuam subindo os morros ou entrando arbitrariamente nas habitaes populares procura de bandidos, matando suspeitos inclusive sem qualquer histrico criminal.
Mesmo quando atiram em criminosos, o fazem s margens da lei, j
que a Constituio brasileira prev a garantia de defesa legal a quem
quer que esteja sendo incriminado ou julgado. Alm do mais, no
h pena de morte prevista nas leis penais. Os autores dessa violncia institucional raramente so penalmente responsabilizados, tampouco h prestao de contas sociedade a respeito dos ganhos em
termos de segurana pblica com tais polticas. O Grfico 3 ilustra
esse fenmeno.
Na capital, essas mortes caram pela metade ao longo de 1996 e
2008. Foram de 0,19 para 0,08 ocorrncia/100 mil habitantes. No
entanto, cresceram na regio metropolitana, de 0,03 ocorrncia, em
1997, para 0,12 ocorrncia/100 mil habitantes em 2008. No interior
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violncia, estado, sociedade e cultura

Grfico 3
Estado de So Paulo. Evoluo das taxas de mortos em confronto com a
policia civil, por 100 mil habitantes. 1996-2008
0,50
0,45
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00

1996

1997

1998

1999

Capital

2000

2001

2002

Grande So Paulo

2003

2004

Interior

2005

2006

2007

2008

Estado

Fonte: SSP-SP

do Estado no foi diferente, embora o crescimento tenha sido mais


discreto: de 0,12 ocorrncia/100 mil habitantes em 1996, para 0,16
em 2008. A tendncia verificada no Estado de So Paulo, no conjunto,
foi no sentido de elevar-se o nmero de registros. Subiram de 0,14
ocorrncia/100 mil habitantes para 0,33 em 2008 isto , dobraram
ao longo do perodo considerado.
A despeito do enorme crescimento das ocorrncias policiais desde
o incio dos anos 70 do sculo passado, poucos crimes so investigados
e punidos. So recorrentes sentimentos coletivos, registrados em sondagens de opinio, segundo os quais os crimes cresceram, tornaram-se
mais violentos e no so punidos. Ao mesmo tempo, foroso reconhecer a mobilizao da sociedade civil visando no apenas a denunciar
casos de graves violaes de direitos humanos, corrupo, arbitrariedades de toda sorte, como tambm a propor programas de ao que
incluem campanhas de esclarecimento, parcerias entre organizaes
governamentais e no governamentais, assistncia s vtimas.
Contudo, no correto dizer que nada mudou no campo da segurana pblica desde o ltimo quartel do sculo 20. Presses da sociedade civil organizada, em especial dos formadores de opinio, de
movimentos de defesa de direitos, de partidos polticos, de estudiosos e especialistas em torno de universidades e centros de pesquisa
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aporias para o planejamento pblico

caminharam no sentido de promover mudanas nas polticas pblicas


de segurana. No possvel nos limites deste texto promover uma
anlise exaustiva de todos os programas em curso e de seus resultados.
Porm, para finalizar, convm destacar algumas iniciativas que sinalizam para mudanas, conquanto seus efeitos e consequncias ainda no
possam ser claramente examinados, analisados e criticados.
De incio, duas breves observaes. corrente na literatura brasileira especializada no estudo do crime e da violncia no Brasil (ADORNO e BARREIRA, 2010) a percepo de que nunca teria havido nessa
sociedade, mesmo a partir de sua existncia como sociedade-estado
independente e republicana, o monoplio estatal da violncia. Em diferentes momentos da histria social e poltica, o controle legal da
violncia conviveu com a existncia de grupos particulares armados,
com o uso arbitrrio do poder coercitivo por foras policiais e com a
existncia do chamado crime organizado, nos dias atuais. Ainda que o
cenrio brasileiro esteja muito longe do que se passou, por exemplo,
na Colmbia desde meados do sculo 20, inegvel que o monoplio estatal da violncia constitui um srio desafio ao controle legal da
violncia nessa sociedade. Uma segunda observao diz respeito s
polticas de segurana pblica. Muitos suspeitam que nunca houve efetivamente polticas pblicas de segurana, exceto recentemente. Suas
primeiras formulaes datam da transio do regime militar para a
democracia. Foram os governos democrticos que, preocupados com
as heranas autoritrias nas foras policiais, cuidaram de introduzir reformas nas diretrizes impressas s agncias policiais de forma a coibir
o uso abusivo da fora policial, por um lado, e a alcanar maior eficincia institucional. Ainda que matria sujeita a controvrsia, tudo
indica que a partir dos governos FHC e Lula da Silva polticas pblicas
de segurana tornaram-se matria do governo federal, para alm das
tradicionais prticas repressivas dos governos estaduais.
Eleito em outubro de 1993, o governo FHC (1994-2002) props
redefinir os rumos do desenvolvimento no pas para a prxima gerao. No mbito da segurana pblica, o programa de governo partiu
de um diagnstico do cenrio de insegurana no Brasil contemporneo
para elaborar programa de governo cujo objetivo foi retomar o controle da criminalidade mediante o respeito aos princpios constitucio174

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violncia, estado, sociedade e cultura

nais, o rigoroso cumprimento das leis penais e o fortalecimento das


agncias do sistema de segurana e justia. Em decorrncia, fixaram-se
quatro linhas de ao: a) cooperao com os estados e municpios na
defesa da segurana pblica; b) justia mais rpida e acessvel para todos; c) reaparelhamento e reorganizao dos rgos federais de segurana e fiscalizao; d) implementao e aperfeioamento do sistema
penitencirio previsto na legislao vigente. Cada uma dessas linhas de
orientao vinha acompanhada de metas, dentre as quais o apoio aos
governos estaduais para a construo, reforma, ampliao e reequipamento de penitencirias e estabelecimentos prisionais.
O governo Lula da Silva (2003-2006) no alterou substantivamente esses propsitos. Seu programa tambm investiu em lei e ordem,
prevendo medidas no muito distintas das do governo anterior. Porm, procurou superar o que lhe parecia descompasso no governo
FHC: elevada capacidade propositiva e baixa capacidade de execuo.
diferena do governo anterior, props-se a atuar em duas direes.
Em primeiro lugar, assumir uma funo efetivamente coordenadora da
poltica nacional de segurana, imprimindo novos termos s relaes
entre governo federal e governos estaduais, frequentemente conflitivas em virtude da natureza do pacto federativo no Brasil8. Assim o fez,
por meio de convnios nos quais, em troca de financiamento e recursos federais, os governos estaduais se comprometiam adoo de diretrizes nacionais para as polticas de segurana pblica. Dessa iniciativa,
resultou o Pronasci (Programa Nacional de Segurana e Cidadania).
Em segundo lugar, pela maior presena da sociedade civil organizada
nos conselhos encarregados da gesto de polticas setoriais.9
Essas polticas tm sido acompanhadas de inmeros planos de ao
que incidem sobre a modernizao das polcias, inclusive novas diretrizes para o recrutamento e a seleo de agentes policiais, para a formao e o aperfeioamento profissionais, para a regulamentao de aes
policiais (em especial, o uso da fora e a abordagem de grupos sociais
8 No Brasil, segurana pblica matria dos governos estaduais, que dispem de autonomia para organizar
suas foras repressivas. Ao governo federal cabe to somente reprimir os crimes de competncia federal
(como o trfico internacional de drogas, por exemplo), mantendo, para isso, foras civis a polcia federal,
no militarizada afetas ao Ministrio da Justia.
9 Esses dois pargrafos foram parcialmente extrados de Adorno (2008).

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aporias para o planejamento pblico

portadores de identidades e singularidades), condies materiais de


trabalho e de vida, controle das operaes internas, aperfeioamento
dos instrumentos de monitoramento de cenrios e situaes, como
as estatsticas. Todas essas mudanas requerem permanente parceria
entre o governo federal e governos estaduais, o que, por sua vez, demanda negociaes polticas regulares. Porm, at onde se sabe, nada
disso tem sido suficiente para romper o forte corporativismo que ainda domina as foras policiais.
Mudanas nas polticas tm exigido tambm mudanas legislativas,
cujos efeitos so bastante contraditrios. Ora atendem a presses dos
setores mais conservadores da sociedade em direo ao endurecimento penal. Ora atendem aos setores mais liberais no sentido da promoo de mudanas compatveis com os direitos humanos. No conjunto,
essas mudanas so pouco permeveis aos hbitos profissionais e ocupacionais dominantes nas agncias encarregadas de aplicar lei e ordem. Nesse domnio, o sistema de justia penal, que inclui as agncias
judiciais (como o Ministrio Pblico e os tribunais de justia penal),
tem-se revelado os mais resistentes s mudanas. A justia permanece lenta, contribuindo para a percepo coletiva de que, no Brasil, as
taxas de impunidade para os crimes so as mais elevadas. Nessa mesma direo, as polticas penitencirias no tm logrado acompanhar as
exigncias de modernizao de todo o sistema de segurana pblica e
justia criminal. Os governos ainda esto refns da necessidade de saldar seu passivo na rea isto , expandir a oferta de vagas mediante a
construo de novas penitencirias (j que o dficit permanece alto em
funo do maior protagonismo do aparelho repressor em encarcerar
criminosos) e a criao de condies de controle de amplas massas carcerrias segundo padres de respeito aos direitos do preso, consagrados em convenes internacionais das quais o Brasil signatrio. No
mais, suspeita-se que essa poltica venha contribuindo para expandir o
controle do crime organizado nas prises, como ocorreu no Estado de
So Paulo (ADORNO e SALLA, 2007; DIAS, 2011).
Tudo indica que estamos em fase de transio. O xito de parte das
iniciativas depende do concurso de inmeras circunstncias, particularmente da capacidade do poder pblico para superar os desafios herdados do passado e, ao mesmo tempo, para agir a partir da construo
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violncia, estado, sociedade e cultura

de cenrios futuros e possveis da evoluo do crime e da violncia no


Brasil. Alm de recursos (materiais e humanos) e tcnicos (expertise,
equipamentos tecnolgicos, mapeamento da distribuio das ocorrncias, inovaes no policiamento), as polticas pblicas de segurana
tornam-se cada vez mais problemas polticos, que requerem o concurso de mltiplos atores e permanentes negociaes polticas em torno
de avanos conquistados e de retificaes de caminhos.

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CHESNAIS, J. C. Histoire de la violence. Paris: Laffont, 1981. (Collection Pluriel).
DIAS, C. N. C. Da pulverizao ao monoplio da violncia: expanso e
consolidao do Primeiro Comando da Capital (PCC) no sistema
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aporias para o planejamento pblico

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ZALUAR, A. Integrao perversa: pobreza e trfico de drogas. Rio de
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Ouvidorias de Polcia e Reduo da Letalidade em


Aes Policiais no Brasil
Viviane de Oliveira Cubas

Pesquisadora do Ncleo de Estudos da Violncia da


Universidade de So Paulo

Em 2008, o Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de


So Paulo (NEV/USP) e a Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) estabeleceram convnio dentro do Programa de Apoio
Institucional s Ouvidorias de Polcia e Policiamento Comunitrio
(POPC) da referida secretaria, financiado pela Unio Europeia. Nesse convnio, o NEV ficou responsvel pelo desenvolvimento de uma
metodologia de registro e anlise dos casos de letalidade em aes
policiais, das providncias adotadas e dos resultados obtidos pelas polcias e governos em relao ao problema, metodologia essa a ser utilizada pelas ouvidorias de polcia do pas. Para essa tarefa, a equipe de
pesquisa visitou as ento 14 ouvidorias de polcia existentes no pas e
realizou um diagnstico da situao desses rgos, considerando desde
aspectos estruturais at seus procedimentos de trabalho. Neste texto,
apresentam-se os resultados desse balano.
As ouvidorias de polcia, rgos de controle externo das polcias,
tm como misso contribuir para o aperfeioamento da qualidade dos
servios de segurana pblica prestados pelas polcias, particularmente mediante a adequao das prticas e aes policiais s normas nacionais e internacionais de proteo dos direitos humanos. Funcionam
como ombudsman da segurana pblica e, em seu modelo ideal, so dirigidas por um representante da sociedade civil que realiza o monitoramento das atividades da polcia. Dentre suas funes, esto receber
as queixas, acompanhar os procedimentos instaurados pelas polcias,
monitorar as polticas de segurana pblica e, em alguns pases, at
mesmo investigar, com peritos prprios, casos de letalidade policial.
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aporias para o planejamento pblico

A letalidade policial, entendida aqui como as mortes resultantes de


aes policiais, um dos principais aspectos a serem trabalhados pelas
ouvidorias de polcia. A discusso sobre letalidade em aes policiais
est presente nos debates sobre a democratizao brasileira, melhoria
da segurana pblica, particularmente, melhoria da qualidade dos servios prestados pelas polcias, e o aumento da confiana da sociedade
nas polcias.
O grande nmero de vtimas nas aes policiais frequentemente apontado como um dos indicadores da fragilidade da democracia
no Brasil e de suas polcias que, no obstante os avanos alcanados
desde a transio para a ordem democrtica, no lograram romper
com padres institucionais autoritrios que enfraquecem as garantias
dos direitos de cidadania. As recorrentes prticas policiais arbitrrias,
abusivas ou claramente ilegais, na maioria das vezes contra populaes
pobres, jovens e moradores das periferias, parecem revelar um padro
de violncia institucional que no foi interrompido na democracia,
apesar das garantias introduzidas pela Constituio de 1988 no campo
dos direitos civis. Ainda hoje, essas prticas representam um desafio s
novas democracias e reestruturao de suas foras policiais, no sentido de transform-las, de foras usadas para manter uma ordem poltica
especfica, em instituio garantidora dos direitos dos cidados. Todo
esse debate tem resultado na multiplicao dos rgos de controle da
polcia no Brasil e em diversos pases do mundo.
Atualmente, 17 estados brasileiros possuem ouvidorias de polcia1.
Entretanto, boa parte delas no contam com condies adequadas para
funcionar. Alm da carncia de recursos materiais e humanos, no h
padronizao de procedimentos de trabalho comuns a todas elas, sobretudo no que se refere letalidade em aes policiais. Isso se aplica
aos indicadores utilizados, s fontes de informaes, periodicidade
e frequncia com que tm acesso aos casos, dentre outros procedimentos. Outra dificuldade enfrentada por algumas dessas ouvidorias
a falta de respaldo dos governos dos respectivos estados, que acaba
1 So Paulo (1995), Par (1996), Minas Gerais (1997), Esprito Santo (1998), Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro (1999), Paran, Mato Grosso, Rio Grande do Norte e Pernambuco (2000), Gois (2002), Santa Catarina
(2003), Bahia (2004), Cear (2007), Maranho, Paraba e Amazonas (2008). As ltimas trs ouvidorias no
fizeram parte do projeto NEV porque estavam sendo implementadas durante o desenvolvimento da pesquisa.

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afetando a legitimidade e limitando a capacidade de atuao das ouvidorias, uma vez que so dependentes desses governos, para recursos
humanos e materiais.
O desenvolvimento da referida metodologia teve como objetivo
criar um mtodo padronizado para coleta e anlise de informaes,
que permitisse superar parte desses obstculos e assegurasse a coleta
sistemtica de informaes, a possibilidade de comparao dos dados
ao longo do tempo, e que diminusse a sempre possvel contaminao
dos dados pelos valores ou crenas de quem os coleta, e o risco de os
coletores manifestarem tendncias contra ou a favor das foras policiais.
Os procedimentos de trabalho consistiram, inicialmente, na elaborao do panorama geral e em anlises do perfil das ouvidorias em 2008,
da perspectiva dessas ouvidorias para fazer o controle externo das polcias e monitorar os casos de letalidade nas aes policiais. Para isso, a
equipe de pesquisa NEV/USP visitou cada uma das 14 ouvidorias ento
existentes, tomou conhecimento dos seus procedimentos e rotinas, aspectos estruturais e de gesto, entrevistou ouvidores e funcionrios. A
partir desse levantamento, e de pesquisa na literatura nacional e internacional, foi desenvolvida a metodologia a ser utilizada pelas ouvidorias.

Breve histrico sobre o controle externo


Os primeiros rgos de controle externo da polcia surgiram na
dcada de 1950 nos Estados Unidos como resultado da presso exercida por grupos da sociedade civil, em busca de resposta s queixas
registradas contra policiais. Os diversos conflitos entre policiais e manifestantes durante os protestos polticos por direitos civis na dcada
seguinte intensificaram a reivindicao por canais que atendessem s
reclamaes da populao contra a conduta de policiais e que cobrassem providncia contra abusos. Desde ento, criaram-se vrias formas
de controle externo, com a participao da sociedade civil. Inicialmente, o controle externo tinha como foco a punio das ms condutas policiais; posteriormente, essa atividade se tornou muito mais
abrangente e passou a ter o objetivo no apenas de punir, mas de garantir mxima conformidade da atividade policial com os requerimentos
legais e as polticas estabelecidas.
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aporias para o planejamento pblico

No Brasil, as questes relacionadas s polcias e suas formas de


controle foram definidas, no governo democrtico, pela Constituio
de 1988. A partir dela, foi estabelecida a autonomia dos estados da
Unio para a administrao da segurana pblica em seu territrio e
o modelo de policiamento a ser observado. Como resultado, cada um
dos estados possui duas foras policiais: a Polcia Civil, responsvel
pelo registro de ocorrncias, investigao dos crimes, emisso de documentos e execuo de decises judiciais (mandados de priso, de
busca e apreenso), e a Polcia Militar, corporao fardada, responsvel pelo policiamento ostensivo. Cada uma delas tem seus prprios
regimentos, processos de seleo, treinamento, hierarquias, cdigos
disciplinares e instncias de julgamento.
Ambas esto submetidas a duas formas de controle. O controle interno, efetuado pelos prprios membros da instituio, por meio de
um rgo especfico denominado Corregedoria, sendo que cada uma
das polcias possui a sua prpria Corregedoria. O controle externo, efetuado pelos Ministrios Pblicos estaduais conforme o estabelecido
pela Constituio de 1988. As ouvidorias de polcia so um tipo de
controle externo que, em razo da autonomia dos estados, fica a critrio dos governos a sua implementao ou no2.
A primeira ouvidoria brasileira foi criada por decreto do governador do Estado de So Paulo, Mrio Covas, em 1995, no seu primeiro dia
de governo. Sua criao foi estimulada por uma srie de fatores, dentre
os quais a presena de grupos atuantes da sociedade civil que desde o
caso Carandiru j pressionavam o governo para que empreendesse
reformas nas polcias e criasse controles externos. Dois anos depois,
em maro de 1997, aps o caso Diadema, em que policiais foram
filmados extorquindo e torturando pessoas, a ouvidoria e os grupos da
sociedade civil conseguiram novo apoio poltico para fazer aprovar a lei
que regulamentava essa ouvidoria de polcia. Essa estratgia garantia a
existncia do rgo, independente da disposio poltica de governos
futuros, favorvel ou desfavorvel ao das ouvidorias. A ouvidoria de
2 Considerando ainda uma definio mais abrangente de controle externo, podem ser includos aqui outras
instituies (tais como a imprensa) e grupos da sociedade civil entre outros, porm somente os grupos
especializados dos Ministrios Pblicos estaduais, os relatrios elaborados por observadores internacionais
e as ouvidorias de polcia so formas de controle que atuam exclusivamente sobre a atividade da polcia.

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So Paulo foi o ponto de partida para a criao das demais ouvidorias


brasileiras, algumas motivadas pela participao da sociedade civil, outras por incentivos do governo federal.
Vrias foram as aes nesse sentido. Os Programas Nacionais de Direitos Humanos, o Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos
e o Plano Nacional de Segurana Pblica apiam programas de reduo
da letalidade, a criao de ouvidorias e a modernizao daquelas j existentes. Outra ao do governo federal foi criar, em 1999, no mbito
do Ministrio da Justia, o Frum Nacional de Ouvidores de Polcia,
posteriormente transferido para o mbito da atual Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica. O Frum presidindo por um
ouvidor de polcia, realiza reunies peridicas e seu objetivo , dentre
outros, oferecer sugestes para o aperfeioamento institucional, tanto
das prprias ouvidorias quanto das foras policiais. Em sua primeira
reunio, realizada em agosto de 1999, o Frum elaborou uma carta de
recomendaes gerais para a criao das ouvidorias no pas, em que se
enfatizavam os critrios de autonomia administrativa e independncia
das corporaes policiais para esses rgos.
Apesar dos esforos, vrios estados ainda no implementaram
ouvidorias de polcia; dentre as existentes, possvel identificar uma
grande heterogeneidade quanto autonomia e independncia das vrias ouvidorias, aspectos estruturais e aspectos de gesto, o que, consequentemente, contribui para que essas agncias apresentem atuao
e resultados bastante distintos.

Autonomia e independncia
A autonomia e independncia em relao aos rgos que ir fiscalizar uma das premissas bsicas de uma agncia de controle. Em
2008, das 14 ouvidorias: oito estavam regulamentadas por lei; trs por
decreto; duas por lei e decreto; e uma no apresentava nenhum embasamento legal. Ouvidorias regulamentadas por lei so mais estveis,
uma vez que no ficam vulnerveis s mudanas de governo. Contudo,
se essa lei no contemplar as garantias mnimas necessrias, como nmero de funcionrios, estrutura fsica, dentre outros, a existncia da
ouvidoria fica garantida, mas no so asseguradas condies mnimas
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para que funcione. Da mesma forma, a subordinao desses rgos


s Secretarias de Segurana outro aspecto que impe alguns limites
capacidade de contestao dos ouvidores. Dentre as 14 ouvidorias,
apenas uma delas no se encontrava atrelada a essa secretaria.
Outro aspecto que merece destaque a escolha do ouvidor e os
requisitos para o ocupante do cargo. Das 14 ouvidorias, somente nove
delas possuam impedimentos formais para que o cargo de ouvidor
fosse ocupado por pessoa que no possusse nenhum vnculo, atual
ou anterior, com as foras policiais. Por mais contraditrio que seja
prpria definio de controle externo, ouvidorias que no contavam
com esse dispositivo tiveram ou tinham policiais ou ex-policiais no
comando de suas atividades, fator que pode comprometer seriamente a credibilidade da agncia perante a populao. Somente em cinco
outras ouvidorias h a participao de membros da sociedade civil no
processo de escolha do ouvidor, o que parece ter forte influncia no
perfil escolhido.
Considerando ainda que um dos principais problemas das polcias
brasileiras a alta letalidade em suas aes, o trabalho das ouvidorias
ficava bastante comprometido, uma vez que apenas trs ouvidorias tinham acesso automtico aos casos de letalidade, via registros das prprias polcias. s demais que quisessem fazer monitoramento desses
casos era necessrio recorrer a outras fontes, como jornais impressos,
grupos da sociedade civil ou trabalhar apenas com as denncias encaminhadas a elas. Como resultado, poucas ouvidorias conseguiam fazer
um acompanhamento mnimo desses casos.

Aspectos estruturais
Os recursos humanos e materiais tambm so aspectos importantes que podem influenciar a eficincia das ouvidorias. Em 2008,
quatro ouvidorias ainda ocupavam instalaes compartilhadas com as
prprias secretarias de segurana ou mesmo corporaes policiais,
um fator que pode desencorajar as pessoas a buscarem a ouvidoria
como canal para denncias. Em trs ouvidorias, o controle do acesso
na portaria feito por policiais, mediante a apresentao de documento de identificao.
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Em nenhuma ouvidoria h processos bem definidos de seleo de


seus recursos humanos. Algumas ouvidorias contam com funcionrios
antigos, que conhecem muito bem as rotinas e os procedimentos do
trabalho. O conhecimento adquirido por eles resultado do tempo em
que esto na ouvidoria e de interesses pessoais em se aperfeioar em
sua atividade, e no consequncia de um processo sistemtico de formao ou capacitao dessas pessoas. H uma instabilidade de funcionrios, pois vrios deles so indicados politicamente ou so transferidos de outros setores do servio pblico sem terem, necessariamente,
alguma identificao com as atividades da ouvidoria.
Do mesmo modo, no h nenhum treinamento ou capacitao para
novos ou antigos funcionrios. Os funcionrios possuem as formaes
mais diversas e quando chegam ouvidoria so orientados pelos funcionrios mais antigos ou, em alguns casos, pelos prprios ouvidores.
As capacitaes e palestras, quando ocorrem, normalmente so direcionadas apenas aos ouvidores que dificilmente repassam as informaes obtidas nesses eventos aos seus funcionrios.
Apesar de, na maioria das ouvidorias, haver computadores em
quantidade compatvel com as equipes de trabalho, parte desses equipamentos estava obsoleta ou no contava com acesso internet. Apenas cinco ouvidorias possuam software prprio para o registro e acompanhamento dos casos trabalhados; nas demais, o controle era feito em
programas comuns para edio de texto e planilhas.
A disponibilidade de canais acessveis e gratuitos de comunicao com as ouvidorias um aspecto fundamental se considerarmos
que todas elas esto instaladas nas capitais e no possuem nenhum
representante local para atender aos cidados dos outros municpios.
Apesar da atribuio de atender aos casos de todo o estado, apenas
a metade das ouvidorias (sete) dispunham de linha 0800 disponvel
para o recebimento de denncias. Na ausncia desse recurso, as denncias poderiam ser feitas por carta, correio eletrnico ou por ligao custeada pelo denunciante. Uma ouvidoria tinha adotado uma
alternativa ligao gratuita. Por iniciativa do prprio ouvidor, foi
estabelecido um convnio com os Correios para disponibilizar cartas
pr-pagas nas agncias do interior do Estado, destinadas ao envio de
denncias ouvidoria.
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Em 2008, apesar dos avanos no acesso internet, apenas seis ouvidorias possuam pginas prprias. Somente cinco ouvidorias tinham
suas informaes apresentadas nos sites das secretarias de segurana
de seus respectivos estados; e em apenas uma corporao policial foi
possvel encontrar, em seu website, o atalho para a pgina da ouvidoria
de polcia.

Aspectos de gesto
De maneira geral, as atividades da ouvidoria so determinadas conforme o perfil do ouvidor: ouvidores mais acostumados militncia
impem um ritmo mais proativo s ouvidorias, enquanto que os ouvidores menos combativos desenvolvem um trabalho mais moderado,
muitas vezes se limitando ao registro das denncias que chegam ao
rgo.
Quanto aos procedimentos em relao aos casos trabalhados pelas
ouvidorias, metade delas limitava suas aes ao registro do caso e seu
posterior encaminhamento Corregedoria de Polcia ou ao Ministrio
Pblico. Feito o encaminhamento, a cobrana por respostas para os
casos no era a regra. Em vrias situaes, eram expedidas apenas respostas padronizadas aos cidados que buscavam a ouvidoria, indicando
que a reclamao havia sido encaminhada s instncias devidas. Ouvidorias que exerciam algum acompanhamento dos casos monitoravam
o andamento das investigaes at a fase judicial.
Ainda que a letalidade nas aes policiais seja alta em todo o pas,
cinco ouvidorias no realizavam nenhum acompanhamento sistemtico desses casos. Dentre as outras oito que desenvolviam algum acompanhamento, apenas trs delas tinham feito anlises mais detalhadas.
Alm do registro ou acompanhamento dos casos que recebem,
poucas ouvidorias desenvolvem atividades em parceria com outras
instituies. Nesses poucos casos, desenvolvidos por iniciativa prpria
dos ouvidores, a ouvidoria tenta tornar-se mais conhecida entre a populao e entre os prprios policiais, ou busca apoio para o processamento e acompanhamento jurdico dos casos mais graves.
Comum a todas as ouvidorias a elaborao de relatrios peridicos das atividades desenvolvidas. Contudo, apenas oito ouvidorias
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tornam pblicos esses relatrios, geralmente via internet; as demais


tinham seus relatrios restritos circulao interna, entre os gestores
da pasta da segurana. Os relatrios que so divulgados apresentam,
em geral, apenas informaes quantitativas, dando um panorama dos
atendimentos realizados pela ouvidoria. Em raras ocasies as ouvidorias elaboram relatrios analticos dos casos, seja por no realizarem o
monitoramento das aes policiais de forma efetiva ou por no terem
pessoal qualificado para desenvolver esses estudos.

Consideraes finais
Dentre os obstculos apresentados, a falta de independncia poltica e econmica parece representar o principal entrave s ouvidorias. Para que o controle externo se traduza em mudanas, precisa ser
pensando e implementado como rgo moderno e ter fundamentao
legal que garanta os requisitos mnimos para trabalho eficiente de controle externo da atividade policial. Apesar da grande heterogeneidade
das ouvidorias de polcia no pas, possvel identificar algumas semelhanas que permitem demarcar a existncia de trs grupos que
caracterizam esses rgos como mais prximos ou mais distantes de
um modelo ideal de ouvidoria.
O grupo mais prximo do modelo ideal composto de cinco ouvidorias, nas quais a sociedade civil participa da escolha do ouvidor; os
ouvidores possuem mandato para o exerccio do cargo; e lhes proibido ter qualquer vnculo com as instituies policiais. So ouvidorias
que possuem maior independncia para o exerccio do controle externo, mas que, por essa mesma razo, carecem de recursos, uma vez que
dependem do repasse de verbas feito pelas secretarias de segurana.
O grupo intermedirio formado de seis ouvidorias cujos ouvidores
no possuem vnculos com as polcias, mas tambm no possuem estabilidade no cargo; e suas atividades ficam restritas ao recebimento de
queixas e emisso de respostas padronizadas aos reclamantes. O terceiro grupo formado pelas trs ouvidorias que mais se distanciavam
do modelo ideal. Nessas ouvidorias, os ouvidores so policiais ou expoliciais, indicados pelos secretrios de segurana ou governadores de
estado. Justamente por terem vnculos com as polcias, esses ouvidores
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possuem acesso aos dados policiais, contam com boa infraestrutura,


mas no exercem aes proativas ou qualquer questionamento das polticas de segurana.
O que os estudos tm apontado que mesmo as democracias ocidentais hoje consolidadas, que conseguiram alcanar um controle razovel sobre suas instituies policiais, tiveram de superar o problema
da brutalidade policial; mas, nesse processo, os mecanismos de controle no so suficientes para a introduo de mudanas nas prticas
policiais. Os recursos utilizados foram muito mais amplos e incluram,
alm da responsabilizao dos policiais envolvidos em abusos, mediante mecanismos de controle interno e externo, estratgias de aproximao entre corporaes e comunidades, sobretudo nas comunidades
onde as relaes com a polcia eram mais difceis.
Apesar dos resultados ainda modestos e dos obstculos existentes,
as ouvidorias representam um avano para a democracia no pas. A
existncia desses rgos significa que a prestao de contas das foras policiais no se limita s instncias internas, mas inclui instncias
externas que, em maior ou menor medida, acabam exigindo que os
policiais tenham de remeter-se a outras formas e estruturas de controle e avaliao de procedimentos. Nesse sentido, novos olhares sobre
a investigao e os procedimentos adotados podem contribuir para a
maior transparncia dos rgos policiais e criar oportunidades para o
aperfeioamento da atividade policial.

Referncias
ARAJO, Osvaldina. O controle da atividade policial, um olhar sobre
a Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica do Estado do Par.
2008. 169 f. Dissertao (Mestrado em Sociologia) Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo,
So Paulo, 2008.
COMPARATO, Bruno. As ouvidorias de polcia no Brasil: controle e participao. 2005. 261 f. Tese (Doutorado em Cincia Poltica) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de
So Paulo, So Paulo, 2005.
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violncia, estado, sociedade e cultura

CUBAS, Viviane de O. Accountability e seus diferentes aspectos no


controle da atividade policial no Brasil. Dilemas: Revista de Estudos
de Conflito e Controle Social, Rio de Janeiro, v. 3, n. 8, p. 75-99,
abr./maio/jun. 2010.
GOLDSMITH, Andrew J.; LEWIS, Colleen. Civilian oversight of policing: governance, democracy, and human rights. Oxford: Hart, 2000.
LEMGRUBER, Julita; MUSUMECI, Leonarda; CANO, Incio. Quem
vigia os vigias? Um estudo sobre controle externo da polcia no
Brasil. Rio de Janeiro: Record, 2003.

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Polticas Pblicas:
vetores polticos

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Polticas Pblicas:
o vetor poltico e a interveno do Ministrio Pblico
Jorge Luiz Ussier

Procurador de Justia. Coordenador Geral do


Centro de Apoio Operacional Cvel e de Tutela Coletiva
do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo

Poderia comear esse debate dizendo que grande parte, seno a


maior, do trabalho realizado pelo Ministrio Pblico na defesa dos interesses difusos e coletivos relaciona-se diretamente com a questo da
ineficincia das polticas pblicas.
No mundo ideal imagina-se que os poderes polticos existem para
servir ao bem comum, para a defesa dos interesses pblicos. Da poder-se-ia imaginar que polticas pblicas bem planejadas e executadas
dispensariam qualquer atuao do Ministrio Pblico nas mais diversas
reas, desde a tutela da infncia e juventude, at a tutela dos direitos
do consumidor, restando conflitos apenas na seara da esfera privada,
ou, em outras palavras, demandas judiciais ou inquritos civis contra
pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado.
A realidade, porm, outra.
Verifica-se, no cotidiano de uma promotoria de justia de tutela
de interesses difusos, grande ineficincia no cumprimento e execuo
das mais diversas polticas pblicas, e no por outra razo que o poder executivo e seus representantes acabam sendo frequentes rus ou
investigados em inquritos civis de improbidade administrativa, tutela
do meio ambiente e urbanismo, proteo da infncia e juventude, defesa de direitos humanos, sade e educao.
E muito dessa ineficincia realmente provm da questo proposta
para este debate: o vis poltico.

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aporias para o planejamento pblico

Vis poltico opo ou desvio?


O vis poltico considerado idealmente como a opo do agente
poltico responsvel no fcil de ser enquadrado pelo Poder Judicirio atravs dos clssicos instrumentos processuais.
Por exemplo, a opo do governante sobre se determinada verba de um programa federal de obras de infraestrutura deva ir para
um municpio ou para outro no poder ser discutida diretamente no
Judicirio, a menos que tenha havido desvio de finalidade quanto
execuo daquela determinada poltica pblica.
Em outras palavras, o Ministrio Pblico s vir a intervir em
questes relativas execuo de polticas pblicas nas hipteses em
que haja no mnimo desvio de finalidade ou quando tenha havido dolo
ou culpa afetando a probidade administrativa.
Frise-se aqui, sob o prisma das atribuies e atividades do Ministrio Pblico, a distino que se far neste debate entre a execuo
de polticas pblicas j estabelecidas e a implementao das polticas
pblicas necessrias.
Pois bem, sob o prisma da execuo das polticas pblicas preciso
tratar aqui da questo do vis poltico sob o enfoque do desvio, seja ele
qual for (inclusive tcnico), no sendo correto, porm, tratar de situaes em que haja o exerccio legtimo das opes polticas daqueles
que so escolhidos democraticamente para exercer tais opes, como
se de desvio se trate.
Da porque j se afirmou que diante de situaes concretas de desvio de finalidade (bem como nas de dolo e culpa afetando a probidade
administrativa que extrapolam os limites do debate aqui proposto) haver sempre, em tese, a interveno do Ministrio Pblico.

A poltica mudou bastante, os polticos que


mudaram pouco
Antigamente era comum nas cidades do interior do Estado o cidado
ter que conviver com frequentes reformas urbanas a depender de qual
candidato ganhasse as eleies municipais: ganhando o candidato A, este
construa uma fonte luminosa na praa central; ganhando o candidato B,
na eleio seguinte, este demolia a fonte e construa no local um coreto.
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polticas pblicas: vetores polticos

Exemplo clssico do vetor poltico de difcil enquadramento pela


via judicial.
Hoje em dia essa dificuldade mudou de setor... Saiu do primeiro,
passa pelo segundo e acabou no terceiro setor.
Vamos exemplificar com a anlise de algumas questes atuais que
envolvem a maior (e uma das mais importantes) das polticas pblicas
existentes no pas: o Sistema nico de Sade.
bom lembrar, antes de tudo, que o Sistema nico de Sade passou por grave crise de financiamento ainda no totalmente debelada
logo aps a aprovao de sua lei orgnica quando, ainda no governo
Itamar Franco, em maio de 1993, foram suspensos os repasses de verbas sade por conta de acertos de caixa da previdncia social1.
Tambm faz parte da histria poltica a tentativa levada a efeito na cidade de So Paulo, durante o ltimo governo municipal do prefeito Paulo
Maluf, da criao de um plano de sade municipal, denominado PAS,
desvirtuando e desvirtuado totalmente do Sistema nico de Sade.
Exemplos clssicos do que pode fazer o vetor poltico em relao
consecuo de polticas pblicas, ainda que se trate da maior e de uma
das mais importantes delas.
Atualmente possvel a identificao de algumas situaes onde
claramente o vetor poltico mesmo se visto como simples opo
poltica cria situaes de ineficincia do sistema, ou oferece subterfgios nem sempre claros ou dentro dos limites dos princpios do
SUS. Nessas situaes, mesmo no havendo identificao de desvios (e,
repita-se, nem se fale em dolo ou culpa quanto probidade administrativa), o Ministrio Pblico, por enquanto, est atento e vigilante, para,
se o caso, utilizar dos instrumentos legais que possam ser necessrios
para garantir o respeito consecuo da poltica pblica do Sistema
nico de Sade, respeitados os seus princpios.
Vamos aos exemplos, tirados da experincia prtica no Centro
de Apoio Operacional das Promotorias de Justia Cveis e de Tutela
Coletiva.
1 Aqui no h espao para a discusso dessa vital questo: o financiamento do SUS. A Emenda n. 29, ainda
no regulamentada pelo Congresso Nacional, apesar do mrito da constitucionalizao do financiamento
do SUS e da derrota daqueles que queriam verdadeiramente o fim do SUS no resolveu como devia a
questo do financiamento da sade.

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aporias para o planejamento pblico

1) Em todas as regies do estado e na capital existe uma pactuao2 detalhada definindo o que o estado e os municpios devem fazer (por
exemplo: dengue, desde a preveno at o tratamento e internao
dos doentes). Ocorre que a discusso desse pacto, na Comisso Intergestores Bipartite (CIB), muitas vezes acaba sendo poltico-partidria, a depender de que partido governa tal ou qual municpio,
acabando por atrapalhar muito a organizao regional do sistema.
2) Para integrar o SUS, os hospitais e demais equipamentos de sade
so cadastrados e o interesse poltico nunca deveria aparecer nessa
questo, em que apenas deveriam prevalecer critrios tcnicos. No
entanto, o interesse poltico aqui tambm mostra sua(s) cara(s).
Agora a hora no Estado de So Paulo das Organizaes Sociais
(OS) que so qualificadas pelo gestor estadual ou municipal para
prestar servios no SUS, e das Organizaes da Sociedade Civil
de Interesse Pblico (Oscip) que so qualificadas no Ministrio da
Justia para prestar servios no SUS. H muito interesse econmico e poltico nessas organizaes, e o vetor poltico aqui impera.
Um exemplo especfico dessa situao relativa ao terceiro setor:
um hospital estadual de uma cidade da Grande So Paulo tinha um
oramento anual por volta de R$ 60 milhes; logo depois de oscipizado, no ano seguinte o oramento passou a mais de R$ 170 milhes.
Um aumento de quase 300%, mais do que suficiente para justificar a
propalada eficincia da administrao terceirizada.
Na mesma linha, um outro exemplo: um centro municipal especializado para tratamento de dependentes qumicos, gerido por uma OS,
com 80 leitos a um custo de R$ 8.000,00 mensais cada um. A pergunta
2 O Pacto pela Sade de 2006 ( uma portaria; vieram outras depois), que consistiu em um compromisso assumido pelos gestores do SUS, por meio do Ministrio da Sade, do Conselho Nacional de Secretrios de Sade
(Conass) e do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (Conasems) teve como um dos objetivos
principais especificar exatamente o que devem fazer a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios,
segundo essa regionalizao e hierarquizao. Assim, se um usurio est doente e entra no SUS pela porta de
entrada, deve ali ser atendido no que for possvel (por exemplo: ateno bsica, da prefeitura) e depois levado
a um hospital de referncia para um atendimento mais complexo (mdia ou alta complexidade, em prefeituras
de cidades maiores ou, mais comum, no estado); terminado esse tratamento, retorna para a origem e segue,
por exemplo, com os remdios (sistema de referncia e contrarreferncia). Nesse percurso, um absurdo
admitir a ingerncia poltica e de partidos porque, como se v, todos devem trabalhar em conjunto, dentro de
sua competncia, e em acordo com os demais que auxiliaro no tratamento ou na cura do doente.

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polticas pblicas: vetores polticos

: com esse mesmo valor no seria possvel prestar o mesmo servio


ou at melhor atravs da administrao direta municipal?
Como j se afirmou, na verdade o que se observa que essas terceirizaes do servio pblico de sade tm um vis poltico evidente,
com contedo, no mnimo, de natureza econmica, ainda que sob o
prisma da simples opo do agente poltico.
Opo alinhada ao Consenso de Washington embora formal e aparentemente decorrente do pacto do chamado Estado de Bem-estar
social, uma vez que se trata de investimento em sade pblica.
Ocorre que, numa sociedade marcadamente capitalista (diria mesmo mercantilista), ningum parece se importar com tais questes,
aceitando-se como inevitveis em nome de falaciosa eficcia e eficincia da iniciativa privada esses novos mecanismos que tornam o
Estado um mero gestor/cumpridor de tcnicas, deixando ao todo soberano mercado a manipulao de suas regras.
Em suma: podemos enxergar aqui a opo poltica de acabar com a
poltica do verdadeiro estado de bem-estar social.
Voltando aos exemplos, agora nitidamente decorrente da mesquinharia poltica.
3) Um hospital municipal de uma grande cidade do interior do Estado,
referncia de alta complexidade para tratamento de pessoas com
deficincia e, portanto, de abrangncia regional. Na cidade de sua
sede (portanto de seu prefeito), todos os pacientes foram tratados
com prioridade, praticamente zerando a questo, ao passo que as
pessoas portadoras de deficincia das cidades vizinhas sofrem em
longas filas de espera para atendimento.
Na sade, a poltica mesquinha realmente acaba atrapalhando
muito, uma vez que o SUS um sistema nico, dividido entre as trs
esferas do Poder Pblico (gestores federal, estadual e municipal), e
muitas vezes um gestor joga o problema para o outro, isto , para a outra cidade administrada por outro partido poltico. Tambm comum
o credenciamento e a autorizao de funcionamento de unidades de
sade serem influenciados pela poltica, no mal sentido.
Mas no s na sade que se apresentam, aos olhos, ouvidos e
opinio dos coordenadores do Centro de Apoio Operacional Cvel e

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aporias para o planejamento pblico

de Tutela Coletiva3, os problemas relativos s polticas pblicas decorrentes do vetor poltico.


Nas reas de direitos humanos e infncia e juventude, um aspecto poltico (no partidrio) importante, ainda que no admitido
ostensivamente, que essas questes no geram votos de maneira
proporcional ao investimento; exigem qualificao e articulao dos
servios, o que significa aumento de custos e ateno do poder pblico que poderia ser orientado para aes de maior visibilidade; outra, mais perversa principalmente em centros urbanos conurbados,
que eventual servio de qualidade de um municpio pode atrair
populao dos vizinhos e isso um grande tabu poltico quanto
universalizao dos servios.
Aes para regionalizao do atendimento nessas reas, que seriam
justamente o ponto forte para seu equacionamento e soluo, so dificultadas por prefeituras de partidos distintos que se negam a auxiliar,
ou serem auxiliadas, por outras, gerando grande prejuzo populao.
At mesmo na rea de atuao da defesa do consumidor so notadas claras suspeitas de interferncia poltica nas decises dos agentes
pblicos, como pode ser vislumbrado nas seguintes circunstncias:
a falta de independncia das agncias reguladoras: a imprensa periodicamente noticia a nomeao de afilhados polticos para ocuparem diretorias de agncias reguladoras, muitas vezes sem nenhuma qualificao
tcnica no que respeita rea de atuao do rgo. mais do que lcito
supor que os interesses que sero defendidos por esse agente pblico
no sero exclusivamente voltados para a defesa dos consumidores ou
do interesse pblico (de planos de sade, de transporte areo, etc.);
a confuso de interesses entre rgo fiscalizador e prestador de
servios pblicos: os principais rgos encarregados da fiscalizao
dos fornecedores do mercado de consumo so ligados ao Poder
Pblico estadual (Procon, Ipem, Vigilncia Sanitria). At onde se
pode perceber, esses rgos tm trabalhado de forma razoavelmente eficiente; mas essa mesma eficincia nem sempre encontrada
quando a independncia de seus agentes tolhida por presses de
3 Alguns dos exemplos aqui tratados, inclusive da sade, me foram lembrados por promotores de justia
que respondem pela coordenao de reas de atuao do Centro de Apoio Operacional Cvel e de Tutela
Coletiva, sob minha coordenao geral.

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polticas pblicas: vetores polticos

toda ordem, quando se trata de fiscalizar e punir entidades estatais


ou empresas concessionrias de servios pblicos;
a fragilidade ou compromisso excessivo da autoridade local com
os donos do poder local: no raro ouvir histrias de prefeituras
municipais em pequenas cidades do interior que relutam em instalar um Procon municipal justamente para no terem que fiscalizar
e punir comerciantes ou prestadores de servios que pertencem a
grupos influentes na poltica local.

Como enfrentar essas questes? Como judicializar


essas questes?
importante distinguir duas situaes em que a atuao do Ministrio Pblico exigida quando se pensa nas polticas pblicas e o vetor
poltico: (1) o Ministrio Pblico como fiscal da implementao do
que j est definido legalmente como poltica pblica; e (2) o Ministrio Pblico como indutor de polticas pblicas ao cobrar do Poder
Pblico a implementao das polticas pblicas necessrias.
Na primeira situao, parte-se da existncia e vigncia de norma
legal exigindo a implantao das polticas. H leis que disciplinam
as polticas pblicas do SUS, do Sistema nico de Assistncia Social
(Suas), do meio ambiente, de educao ambiental, de resduos slidos, de educao, da infncia, dos idosos, das pessoas com deficincia, etc. H diversas disposies na Constituio Federal, a partir do
artigo 194, a respeito da necessidade da implementao de polticas
pblicas.
Nesses casos, o Ministrio Pblico exercer controle quando houver indcio de ineficincia/ilegalidade/desvirtuamento causados por
ao ou omisso do agente poltico responsvel. Muitas vezes, esse
controle, ou fiscalizao, levado, necessariamente, ao Judicirio.
Ocorre que at bem pouco tempo atrs com enorme resistncia e dificuldade quase insupervel; hoje com algum sucesso.
necessrio destacar a definio de poltica pblica para o Judicirio:
as polticas pblicas so execues das normas legais ou constitucionais,
verdadeiros mecanismos de sua efetivao ou um law enforcement (reforo para execuo da lei). No so apenas atos meramente polticos
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aporias para o planejamento pblico

ou de governo, os chamados atos de gesto. Assim, para o Judicirio,


a poltica pblica apenas aquilo que tem base legal ou constitucional.
No entanto, o Judicirio ainda no entende, de maneira pacfica,
que pode determinar ao Executivo a implementao dessas polticas
pblicas de base legal ou constitucional.
H divergncia de entendimento inclusive no Supremo Tribunal
Federal (STF) e no Superior Tribunal de Justia (STJ), como apurou a
revista Anurio da Justia Brasil 2011, em sua quinta edio. A Tabela
1 por si s esclarecedora. Como se v, dos 11 ministros do STF, apenas seis responderam que sim, mas muitos deles com ressalvas. No
STJ (1 Seo), o sim ganha, mas ainda com ressalvas.
Tabela 1
O Judicirio pode determinar que o Executivo implemente polticas pblicas?
STF (1a Turma)
Cesar Peluso
No, com ressalvas
Crmen Lcia
Sim*
Marco Aurlio
No
Ricardo Levandowski
No, com ressalvas
Dias Toffoli
Sim, com ressalvas
Luiz Fux
Sim, com ressalvas
STF (2a Turma)
Gilmar Mendes
Sim, com ressalvas
Celso de Mello
Sim, com ressalvas
Ellen Gracie
No*
Ayres Britto
Sim
Joaquim Barbosa
Sim*
STJ - 1a Seo (1a Turma)
Benedito Gonalves
No
Hamilton Carvalhido
Sim
Teori Zavascki
Sim, com ressalvas
Arnaldo Esteves
No, com ressalvas
STJ - 1a Seo (2a Turma)
Humberto Martinas
Sim
Asfor Rocha
No
Castro Meira
Sim, com ressalvas
Herman Benjamin
Sim, com ressalvas
Mauro Campbell
Sim, com ressalvas

Fonte: http://www.conjur.com.br/2011-mar-28/ministros-justica-definir-politicas-publicas-revela-anuario.
*Com base em julgamento de caso concreto
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polticas pblicas: vetores polticos

No entanto importante destacar um julgamento do ministro Eros


Grau: dever do Estado propiciar meios que viabilizem a educao,
direito fundamental e indisponvel dos indivduos, embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo a prerrogativa de
formular e executar polticas pblicas, possvel o Poder Judicirio
determinar que polticas pblicas sejam implementadas pelos rgos
estatais inadimplentes, cuja omisso mostra-se apta a comprometer
a eficcia e a integridade de direitos sociais impregnados de estatura
constitucional4.
Ou seja, se existe uma poltica pblica que no est sendo cumprida
adequada e eficientemente, deve o Ministrio Pblico agir e exigir seu
cumprimento extrajudicialmente e inclusive perante o Poder Judicirio,
atravs dos adequados instrumentos processuais (inqurito civil, termos
de ajustamento de conduta, recomendaes e aes civis pblicas).

O Ministrio Pblico como indutor de polticas


pblicas
Procurou-se dar nfase at aqui possibilidade de atuao do Ministrio Pblico quando o vetor poltico interfere na implementao
ou cumprimento de polticas pblicas j definidas pelo ordenamento
jurdico, sem analisar porque fora dos limites propostos neste debate
os desvirtuamentos e desvios dolosos e culposos dos agentes polticos malferindo os princpios da probidade administrativa.
Mas o Ministrio Pblico tambm pode e deve agir como indutor de polticas pblicas necessrias ao equacionamento e soluo de
questes de interesse social.
Essa atuao, contudo, no pode, nem deve ainda, ser judicializada, a
menos que se identifiquem situaes em que sejam malferidos princpios
da probidade administrativa quanto ento a questo passa a ser outra: o
enquadramento da Lei da Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92).
Ilustraria essa possibilidade de atuao com alguns exemplos concretos de atividades em desenvolvimento no Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia Cveis e de Tutela Coletiva.
4 RE 603575 AgR, Relator(a): Min. EROS GRAU, Segunda Turma, julgado em 20/4/2010, DJe-086 DIVULG 13 /5/2010 PUBLIC 14/5/2010 EMENT VOL-02401-05 PP-01127.

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aporias para o planejamento pblico

Em 2010, o 14 Congresso do Meio Ambiente e o 8 Congresso de


Habitao e Urbanismo do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo tiveram como centro de discusso justamente o Ministrio Pblico
como Indutor de Polticas Pblicas5.
Em 2011, foi criado um grupo de trabalho6 na rea de habitao e
urbanismo para anlise da reviso do Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo (Lei n. 13.340/2002), composto por membros
do Ministrio Pblico designados pelo Procurador-Geral de Justia e
por representantes de instituies pblicas e privadas convidadas, que
se reuniram periodicamente, pelo menos uma vez por ms, para planejamento e deliberao das estratgias, metas e providncias a serem
tomadas em relao reviso do Plano Diretor Estratgico.
Tal preocupao decorre da ntida impresso de que h quase que
um apoderamento do Legislativo e do Executivo Municipal pelo setor
privado (e aqui se v o segundo setor forte: construtoras, incorporadoras), uma vez que seus interesses transitam com total facilidade
nesses Poderes, tornando o Plano Diretor Estratgico um poderoso
instrumento a servio do mercado. A criao daquele grupo de trabalho, envolvendo membros das Promotorias de Justia de Habitao
e Urbanismo, Meio Ambiente, Direitos Humanos e at mesmo da
Defesa do Patrimnio Pblico e Social, com a ajuda de tcnicos de
institutos de pesquisa e universidades, tentar eventualmente intervir
preventivamente.
Um outro exemplo de atuao do Ministrio Pblico como indutor de polticas pblicas vem hoje sendo desenvolvida na rea de
infncia. O Plano Geral de Atuao do Ministrio Pbico para o ano
de 2011, nessa rea, tem como meta a Convivncia Familiar, considerando que o direito convivncia familiar garantido pela Constituio Federal (art. 227) e pelo Estatuto da Criana e do Adolescente
(consoante profunda alterao trazida pela n. 12.010/09), sendo o
acolhimento familiar e institucional provisrios e excepcionais; segundo pesquisas realizadas em entidades que executam programas de acolhimentos institucionais, estimou-se haver aproximadamente 14 mil
crianas e adolescentes inseridos em tais programas no Estado de So
6 Consultar em: http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/Congresso_MAmbiente.
7 Ato 42/2011PGJ: http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/DO_Estado/2011/18_05_11.htm.

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polticas pblicas: vetores polticos

Paulo. A Coordenao da rea da Infncia e Juventude do Centro de


Apoio Cvel e de Tutela Coletiva elaborou material de apoio tcnico e
jurdico tendo como escopo permitir que todo Promotor de Justia da
Infncia e Juventude do Estado possa cobrar, extrajudicial ou judicialmente, a implementao de completa poltica pblica, desde a criao
de Poltica/Planos Municipais de Convivncia Familiar e Comunitria,
passando pela estruturao de programas e equipamentos adequados
de atendimento (locais ou regionais) na rea de assistncia social (em
respeito Lei Federal n. 12.435/11 Suas), pela estruturao de redes de apoio socioprotetivas e estruturao e reordenamento dos servios de acolhimento familiar e institucional.

O real equacionamento do conflito vetor poltico


versus polticas pblicas
O tema candente, e eu poderia levar horas mencionando diversos outros aspectos do vetor poltico como desagregador de polticas
pblicas. preciso, porm, finalizar.
Portanto, quero finalizar lembrando que apenas com o contnuo
aperfeioamento da eficincia dos mecanismos de prestao de contas7, e de cobrana das responsabilidades de todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e do prprio Ministrio Pblico,
que a sociedade conseguir suplantar os problemas e dificuldades
inerentes ao vis poltico, que, em ltima anlise, decorrem do perverso vis patrimonialista e autoritrio que est na base de nossa
ordem poltica.

8 Accountability, de traduo no significativa para o portugus.

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Conflitos Intergovernamentais
Humberto Falco Martins

Doutor em Administrao (Ebape/FGV, 2003).


Professor da Fundao Dom Cabral e de escolas de governo no Brasil e no exterior

Introduo
Este texto tem como tema os conflitos intergovernamentais. No senso comum, a ideia de conflito possui conotaes negativas: de oposio
de ideias e interesses, escolhas entre situaes que podem ser consideradas incompatveis, dilemas, choque, situaes antagnicas que perturbam a ao ou a tomada de deciso. Esse vis negativo faz os conflitos
serem considerados ruins a priori, levando a situaes de incmodo resultado da concorrncia de respostas incompatveis, choque de motivos,
informaes desencontradas. Por outro lado, no h na literatura gerencial, nem na literatura de cincia poltica, uma definio muito clara
ou concisa a respeito do que sejam conflitos intergovernamentais e, por
extenso, extragovernamentais, supragovernamentais, etc.
Existem muitas teorias sobre conflitos polticos, mas no especificamente sobre conflitos intergovernamentais. Mas h, em particular na
literatura brasileira, duas tradies. A primeira a de focar a questo
dos conflitos intergovernamentais sob a tica da federao, a partir da
tridica federativa (Unio, estados e municpios): conflitos entre governo federal e governos estaduais, entre governo federal e governos municipais, e entre governos estaduais e governos municipais. O que essa
literatura revela so desequilbrios estruturais: o federalismo autrquico; a descentralizao autrquica; o estadualismo; o municipalismo; a
centralizao da Unio; modelos de relacionamento Unio e municpios
que no passam pelos poderes estaduais; desequilbrios decorrentes do
federalismo fiscal; a fragmentao de determinadas polticas nacionais,
que se desequilibram ao tentarem se relacionar com distintos nveis de
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polticas pblicas: vetores polticos

governo para a sua implementao; a deteriorao ou a falta de apelo


ou de empuxo das polticas regionais como elementos de integrao de
polticas e de nveis de governo dentro de um determinado mesoterritrio; o tratamento inadequado da questo metropolitana; a falta de mecanismos de parcerias intergovernamentais e modelos institucionais que
deem conta de viabilizar aes intergovernamentais como os consrcios,
entre outros; a desigualdade de desenvolvimentos, de capacidades, etc.
Esse um tema muito bem abordado, destacando-se a contribuio que
Fernando Abrcio tem dado a esse debate.
Aqui se tentar enfocar a questo das relaes intergovernamentais
a partir de outra perspectiva. No se ficar preso questo do corte
federativo, mas se focar numa perspectiva mais ampla, mais abrangente, chamada de perspectiva da governana colaborativa. Para explicar, quando se fala aqui em conceito de governana, ele se refere a
um processo no qual participam agentes pblicos e privados, em que
se interessa explorar as relaes entre distintos agentes pblicos, entre
distintos governos que participam da gerao de valor pblico, a partir
de determinadas capacidades e arranjos institucionais, em determinados
contextos que so portadores de problemas, de possibilidades de interveno muito distintas e que so muito heterogneos e muito variados.

Governana colaborativa
Imagina-se que, a partir de determinados arranjos multi-institucionais, tanto para a formulao quanto para a implementao de polticas pblicas, diversos tipos e nveis de governo se relacionam de n
maneiras diferentes. claro que no bojo dessas distintas inter-relaes
e saindo um pouco do corte apenas federativo, que Unio, estados
e municpios, a se tem, alm das relaes da tridica federativa, as
relaes Estado-Estado, municpio-municpio e, levando mais radicalmente ao p da letra a ideia da relao intergovernamental, governos
municipais, estaduais e federais, com governos supranacionais, como,
por exemplo, no Brasil, em relao ao caso do Mercosul.
A aposta aqui, muito ousada at, lanar a suposio de que esses
arranjos, que acontecem cada vez mais frequentemente, pautam muito mais as relaes intergovernamentais do que o desenho federativo,
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aporias para o planejamento pblico

basicamente por conta dos atributos desses arranjos de governana.


Primeiro, so arranjos mais ou menos instveis. A federao impe
arranjos estveis, com disposies constitucionais. H pouca clareza
sobre a grande maioria dos temas de polticas pblicas, mas, obviamente, a Constituio muito mais perene do que arranjos episdicos
de governana que vo envolver um, dois, trs, quatro, cinco, ou uma,
duas dzias de governos em torno de determinadas questes em determinados territrios e em determinados contextos. Ento, a durabilidade dos ciclos de transformao muito varivel.
Pode-se pensar que o SUS um grande arranjo de governana
numa determinada rea de poltica pblica, que razoavelmente
estvel e padronizado, ao passo que outros arranjos tm surgido, e
aqui se destaca, por exemplo, os arranjos de governana no mbito
de polticas de transferncia de renda (o Programa Bolsa Famlia por
exemplo), que tm conexes com o governo federal, com governos
estaduais e municipais arranjos extremamente heterogneos, distintos e dinmicos. Arranjos intergovernamentais de governana tambm obedecem a distintos graus de regulamentao. O SUS muito
regulamentado, ao passo que outras reas so pouco regulamentadas
e com poucos parmetros. Alguns se pautam mais pelas competncias federativas, outros menos. Nesse sentido, como j mencionado,
a Constituio a legislao geral sobre competncias concorrentes
entre distintos entes federativos, embora seja pouco esclarecedora
em muitos casos. O que a Constituio coloca, na grande maioria dos
campos de poltica pblica, so zonas de sombra e de sobreposio,
que devem ser definidas, quase que no caso a caso, de acordo com
essas redes de governana, em que vo se estabelecendo e definindo
o que a competncia de uma e de outra em relao a determinados
temas de polticas pblicas.
Essa lgica de problemas, potencialidades e vocaes tem uma
vinculao muito grande com o territrio (no no sentido fsico
da palavra, mas no sentido de um espao multidimensional, numa
fatia da realidade social num contexto especfico) e muito mais
forte para modelar esses arranjos de governana e essas relaes
intergovernamentais do que o desenho federativo e as fronteiras
polticas que a federao coloca. s vezes uma determinada regio,
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polticas pblicas: vetores polticos

seja micro ou meso, no se pauta pelo desenho federativo, mas congrega um conjunto de municpios e de estados que tenha a ver com
determinadas intervenes ou problemas, e no necessariamente
respeita as fronteiras geogrficas da diviso poltica. Claro que h
uma imensa pluralidade de interesses, demandas, expectativas e vises sobre o futuro, sobre problemas, sobre solues; distintos atores governamentais muito heterogneos, com distintas capacidades
de cooperar, de colaborar e de competir; com injunes e conexes
globais, que s vezes so determinantes para pautar as relaes intergovernamentais.
O que se buscar apresentar aqui uma espcie de lista de possveis
objetos de conflitos intergovernamentais que podem ocorrer, baseada
em problemas ou disfunes que normalmente se tm observado. Preliminarmente, sero comentados alguns possveis elementos disfuncionais das relaes intergovernamentais, em quatro grandes grupos
que podem ser chamados de elementos funcionais importantes para
que esses arranjos de governana funcionem bem, dentro de determinados padres de racionalidade. O primeiro elemento a estratgia.
Ela tenta responder o que esse arranjo de governana e suas relaes
intergovernamentais buscam entregar, alcanar, ou para quem e qual
a finalidade, ou seja, o propsito e o conjunto de beneficirios. O segundo elemento, a base operacional, o grande grupo de questes que
diz respeito ao que realizado efetivamente: quem faz o qu para que
os propsitos sejam alcanados, ou seja, a perspectiva das operaes ou
dos processos de trabalho, e isso tem a ver com o como e com o por
quem feito. O terceiro grupo diz respeito ao modelo de governana
do arranjo de governana, e aqui se abusa da palavra governana, mas
busca-se saber como esses arranjos intergovernamentais so geridos,
quais instncias decidem, quem, como e o qu se decide, o que se controla, quem presta contas do qu e em relao a qu, quem monitora,
avalia e quem se responsabiliza diante de quem a respeito do que
feito, dos recursos que so alocados, etc. E o ltimo grupo diz respeito questo do suporte: quem proporciona dinheiro, quem aloca
conhecimento, quem aloca os recursos no sentido amplo, financeiros,
oramentrios, pessoas, logsticos, tecnolgicos, etc. que esto envolvidos nesses arranjos.
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aporias para o planejamento pblico

Estratgia
No Quadro 1, a primeira lista representa o ideal em relao estratgia, ou seja: que esses arranjos de governana pudessem, primeiro, ter
uma declarao muito clara, explcita e objetiva de propsitos, resultados a serem alcanados e iniciativas, com clareza e coerncia programticas. Segundo, que esses propsitos, resultados e iniciativas sejam realmente legtimos, que atendam ao critrio de foco e ao critrio de pertinncia, ou seja, que faam sentido diante de determinados problemas e
potencialidades. E terceiro, que sejam implementveis, porque muito se
veem por a planos estratgicos mirabolantes que no conseguem definir
formas de implementao, quem vai fazer o qu, e se possvel de fato
ter recurso ou capacidade geral para implementar.
A segunda lista mostra vrios problemas que acontecem e que podem decorrer ou no de prticas predatrias; mas prticas predatrias
Quadro 1

Elementos funcionais das redes de governana colaborativa Estratgia


Requisitos
Clareza e Coerncia programtica: metas realistas,
desafiadoras, objetivas,
claras e comunicadas (de
esforos conducentes aos
resultados)
Legitimidade, foco e
pertinncia: interveno
com aceitao social,
pblico beneficirio bem
delimitado e alinhado
com problemas que
clamam por ateno
Implementabilidade: solues fiscais e gerencialmente viveis, com plano
de implementao

Problemas de conflitos
intergovernamentais
Agendas paralelas,
sobrepostas, metas
ocultas, deslocamento
de objetivos
Crises de legitimidade,
imposio de padres,
problemas/deslocamento de foco e seletividade
Conflitos de vises (sobre o futuro, problemas
e solues) e valores
Falhas de implementao
(ausncia de recursos,
desalinhamento, sabotagem, boicote)

Solues
Fruns e outras
instncias/eventos de
participao, interlocuo
(audincias, consultas,
etc.), representao de
interesses
Comisses parlamentares
Diagnsticos, cenrios,
levantamentos factuais,
estudos de viabilidade,
anlises comparativas de
alternativas, avaliaes,
etc.
Pesquisas de opinio
Planos de implementao
Oramentos realistas e
fiscalmente responsveis

Fonte: Elaborado pelo autor.


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polticas pblicas: vetores polticos

singularmente costumam causar esse tipo de problema. Primeiro, agendas paralelas, sobrepostas, metas ocultas e deslocamento de objetivos.
Segundo, crise de legitimidade, quando s vezes h resultados ou objetivos colocados que no atendem s expectativas, interesses e demandas
das partes interessadas, e a se pode entrar num jogo perigoso da poltica
do mais forte tentando impor o seu desejo, seja ele legtimo ou no e
esse um terreno onde atuam os interesses esprios, politiqueiros, que
tentam sobrepor-se a interesses legtimos, que tm a ver com demandas legtimas dos interessados.Terceiro, o que muito comum, conflitos
de vises sobre o futuro, sobre problemas, sobre solues. Por ltimo,
falhas de implementao, que s vezes tm a ver com a ausncia de recurso, mas tambm com desalinhamento, sabotagem e boicote, que so
recursos vastamente utilizados no jogo da poltica predatria a estratgia a passa a ser o jogo da dissimulao e no um jogo claro da definio
de resultados de politicas pblicas a serem alcanadas.
A terceira lista do quadro apresenta o que podem vir a ser solues:
tentar colocar luz sobre essas definies sob todos os aspectos atravs de
fruns e instncias de eventos; de participao; de deliberao; de deciso; audincias; consultas; mecanismos de representao de interesses,
utilizando inclusive as comisses parlamentares que servem, dentre outras coisas, para isso tambm; estudos para tentar trazer racionalidade
a essas estratgias; diagnsticos; cenrios; pesquisas de opinio; anlises
comparativas a avaliaes anteriores; planos de implementao; oramentos realistas e com uma ncora fiscal que possa dar sustentao
implementao dessas estratgias ao longo do tempo.

Base Operacional
O segundo conjunto de questes diz respeito a como essas estratgias so implementadas, ou seja, so questes mais operacionais e
esto apresentadas no Quadro 2. Normalmente, quando h um arranjo
de governana, h uma diviso de tarefas em que cada governo tende
a se comprometer com a execuo de determinadas aes, iniciativas,
funes ou processos, para que os resultados sejam alcanados. s vezes so coisas que implicam processos mais rotineiros, estabelecidos;
s vezes so projetos que so temporrios por definio, ou executados
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aporias para o planejamento pblico

Quadro 2
Elementos funcionais das redes de governana colaborativa
Base operacional
Requisitos
Integrao de processos
Parcerias baseadas
em pactuaes, entre
governos e entre estes e
terceiros privados
Compartilhamento de
base de dados
Programas e projetos
(execuo coordenada
de aes)
Co-gesto de organizaes (consrcios,
empresas, etc.)
Mecanismos laterais
de integrao (grupos,
comits, foras-tarefa)

Problemas de conflitos intergovernamentais


Conflitos de autonomia e
competncias, paralelismos,
sobreposies, redundncias
desnecessrias, encapsulamento
Limitaes dos modelos correntes de cooperao (convnios e
instrumentos congneres) e de
parcerias com entes de cooperao e colaborao
Replicao ou segregao de
bases de dados com dificuldades
de acessos
Limitaes dos mecanismos
laterais de integrao
Falhas de gerenciamento de
projetos (distribuio de tarefas
e monitoramento/coleta de
informaes na ponta)
Problemas de composio e
governana corporativa em
empreendimentos conjuntos

Solues
Redesenho de
processos para alinhamento e otimizao
Novos modelos de
parceria e de entes
intergovernamentais
Integrao ou unificao de bases de dados
Gesto matricial de
projetos
Melhoria nos modelos de governana
corporativa de organizaes co-geridas

Fonte: Elaborado pelo autor.

em conjunto, e esse um terreno de muita dificuldade. O ideal entre


os requisitos que haja: integrao entre processos e projetos; parcerias baseadas em pactuaes de resultados, que envolvam terceiros
privados; compartilhamento de bases de dados; programas e projetos
coordenados conjuntamente, cogesto de organizaes, quando o
caso de se criarem organizaes que tenham mltiplas afiliaes ou
comandos de governos diferentes, como consrcios, empresas de propsitos especficos; e mecanismos laterais de integrao: conselhos,
comits, foras-tarefa, grupos de trabalho.
A segunda lista mostra problemas que normalmente acontecem: conflitos de autonomia; conflitos de competncia; paralelismos; sobreposi210

Livro debates 3.indb 210

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polticas pblicas: vetores polticos

es; redundncias desnecessrias e encapsulamentos. s vezes muito


comum que vrios governos queiram, ou desejem intensamente, manter
o seu oramento e as suas execues oramentrias, muito embora, s vezes, isso implique paralelismos e demandas desnecessrias. H limitaes
decorrentes dos modelos de cooperao; muito embora a lei que estabelece a possibilidade de consrcios intergovernamentais seja recente, esse
mecanismo vem sendo implementado muito a conta-gotas, no obstante
algumas prticas consagradas anteriores lei, destacadamente na sade
e nos estados do Sul. Outro problema a replicao ou segregao de
bases de dados, um certo sigilo desnecessrio, tipicamente um jogo que
a burocracia faz muito, mas a poltica tambm pode querer fazer, de esconder informaes. H tambm a limitao dos mecanismos laterais de
integrao, sendo as falhas no gerenciamento de projeto, muito comuns,
um grande exemplo disso. Problemas de composio de governana corporativa em empreendimentos conjuntos, que s vezes tambm sofrem
efeitos de poltica predatria, indicando conselheiros, dirigentes, etc.,
desalinhados com os propsitos e a estratgia da rede de governana e
mais preocupados em viabilizar coisas para o partido, ou para si prprios,
ou para o seu grupo de sustentao, ou at para a sua parentela poltica.
Na terceira lista as solues seriam: redesenhar processos tentando
integr-los, buscar mais ganhos de eficincia nesses processos, novos
modelos de parceria, integrao e unificao da base de dados, gesto
matricial de projetos, e melhorias nos modelos de governana corporativa de organizaes geridas em comum.

Governana
O terceiro ponto a governana, propriamente dita, dos arranjos
de governana: como isso gerido do ponto de vista da sua cpula de
comando (Quadro 3).
O requisito para o ideal de racionalidade no mbito dessas relaes
intergovernamentais que haja instncias e mecanismos de deliberao, que sejam plurais, que sejam rotativas, que sejam representativas
dos interesses envolvidos, que tenham regras decisrias que favoream
a formao de consenso, no debate s claras, nas alternativas, com direito de contraditrio. Idem em relao a mecanismos de consulta;
211

Livro debates 3.indb 211

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aporias para o planejamento pblico

Quadro 3
Elementos funcionais das redes de governana colaborativa
Governana
Requisitos
Instncias e mecanismos de deliberao
Instncias e mecanismos de consulta
Instncias e mecanismos de coordenao
Instncias e mecanismos de gesto de
conflitos
Instncias e mecanismos de controle,
transparncia e
responsabilizao
Instncias e mecanismos de monitoramento e avaliao

Problemas de conflitos
intergovernamentais
Instncias deliberativas
pouco representativas,
com desequilbrios de
poder
Regras decisrias
sujeitas a casusmos,
manobras processuais e
manipulaes
Instncias de consulta
pouco representativas,
com vieses
Centralizao e
intermediao de nveis
intermedirios de coordenao
Limitaes da autocoordenao
Ausncia ou limitaes
de mecanismos de
gesto de conflitos (mediao, conciliao)
Ausncia ou limitaes
de mecanismos de
controle, transparncia e
responsabilizao
Ausncia ou limitaes
de mecanismos de monitoramento e avaliao
participativas

Solues
Ampliao e equilbrio na
representatividade das instncias
deliberativas, estimulando-se a
formao de coalizes e a autocoordenao em torno de questes
essenciais
Regras decisrias que assegurem
o debate, o contraditrio e favoream a formao de consenso
Ampliao e equilbrio na
representatividade das instncias
de consulta e estabelecimento de
canais de dilogo com segmentos
interessados
Uso frequente de instrumentos
de consulta, tais como audincias,
consultas pblicas, painis de
referncia, etc.
Coordenao sob a forma de
animao, buscando-se criar um
ambiente de constante interao
Uso frequente de mecanismos
de deteco e gesto de conflitos
(mediao, conciliao) e ajuste
de conduta
Estabelecimento de acordos sobre objetos e limites do controle
(regras claras de aplicao de
recursos e prestao de contas)
Estabelecimento de mecanismos,
instrumentos e posturas de transparncia e responsabilizao
Desenvolvimento de modelo
de monitoramento e avaliao
participativas que logre gerar informaes sobre o desempenho e
sua apropriao pelos envolvidos

Fonte: Elaborado pelo autor.


212

Livro debates 3.indb 212

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polticas pblicas: vetores polticos

mecanismos de coordenao que sejam muito mais baseados na ideia


de animao, e no do comando e controle, porque comando e controle um atributo muito tpico dos sistemas hierrquicos e esses arranjos
intergovernamentais no se pautam apenas por esses atributos, eles
tambm se pautam por um modelo de gesto de rede. A coordenao tem que ser substituda por uma estratgia de animao. Tambm
deve haver instncias e mecanismos de controle, de accountability, no
sentido da transparncia e da responsabilizao, da prestao de contas, e instncias e mecanismos de monitoramento e avaliao, tidos,
essencialmente, como mecanismos de aprendizado e mecanismos de
melhoria no curto prazo e tambm no longo prazo.
Os problemas normalmente enfrentados nesse terceiro ponto so:
instncias deliberativas pouco representativas; problemas de grandes
desequilbrios de poder ou influncias nefastas de politicagem e de outros tipos de prtica predatria dentro dessas instncias de governana,
tentando direcionar o processo decisrio para determinadas alternativas que se coadunam mais com o interesse de determinados grupos
do que com a estratgia propriamente dita dos problemas a serem
enfrentados. Tambm ocorre o estabelecimento de regras decisrias
sujeitas a casusmos e a manobras processuais; instncias de consulta
pouco representativas e manobradas; centralizao e criao de nveis
intermedirios de gesto de conflitos de maneira dirigista. Num outro
grupo, limitaes da autocoordenao, quando as partes interessadas,
os governos, no caso, no conseguem por si ss estabelecer acordos a
respeito de suas divergncias, independentemente da atuao de comits e de outros tipos de mecanismos de soluo de conflitos. Ausncia
de mecanismos de gesto de conflitos, como mediao ou conciliao,
tambm se incluem, s vezes levando o conflito a ser decidido pela
parte mais forte de maneira dirigista. Finalmente, h limitaes de
mecanismos de controle, transparncia e responsabilizao, alm dos
mecanismos de monitoramento e avaliao.
As solues vo na linha de tentar ampliar a representatividade, a
rotatividade dessas instncias de deliberao de consulta, tentando evitar
oligarquizaes ou a feudalizao dessas instncias. Isso se obtm com:
pluralidade e rotatividade; regras decisrias que assegurem o debate contraditrio e que sejam decididas s claras; uso frequente de mecanismos
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Livro debates 3.indb 213

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aporias para o planejamento pblico

de consulta, de intermediao de interesse e coordenao sob a forma


de animao, como referido anteriormente. Mecanismos de deteco
e de gesto do conflito servem para melhor geri-los, no apenas para
evit-los. E estabelecimento de mecanismos e instrumentos efetivos de
transparncia, responsabilizao, monitoramento e avaliao tornam os
arranjos de governana menos sujeitos a influncias predatrias.

Suporte
Por ltimo, a questo do suporte diz respeito a problemas de insuficincia ou de interrupes no fluxo de provimento de recursos, no
apenas no oramento, mas em recursos humanos, logsticos, materiais,
tecnolgicos e conhecimento (Quadro 4). H problemas de insuficincia, de fluxo de suprimento, de subdimensionamento qualitativo
e quantitativo no caso de pessoas ou de equipamentos e instalaes.
Muitas vezes isso se insere tambm na questo das estratgias de sabotagem, ou nas estratgias de boicote. Muitas vezes h direcionamento
ou at superdimensionamento.
Quadro 4
Elementos funcionais das redes de governana colaborativa Suporte
Requisitos

Problemas de conflitos
intergovernamentais

Solues

Financeiro: disponibilidade de recursos


oramentrios e financeiros e boa gesto
financeira
Administrativo: disponibilidade de recursos
humanos (perfil qualitativo e quantitativo
da fora de trabalho) e
logsticos
Tecnolgico: disponibilidade de recursos
informacionais

Insuficincia, problemas
de fluxo e rigidez na
gesto de recursos oramentrios e financeiros
Subdimensionamento
(qualitativo e quantitativo) da fora de
trabalho, dificuldades de
contrataes temporrias,
limitaes da gesto de
RH de servidores
Sub ou superdimensionamento da infraestrutura
de TIC

Aprimoramento do planejamento oramentrio


No contingenciamento ou
mecanismos garantidores do
fluxo de recursos
Gesto de RH para resultados, gesto do desempenho
(avaliao, remunerao
varivel, etc.), estudos de
dimensionamento
Planos diretores de TICs
alinhados com a estratgia
e finaceiramente eficientes
e viveis

Fonte: Elaborado pelo autor.


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polticas pblicas: vetores polticos

Algumas das solues possveis so: aprimorar o planejamento oramentrio; tentar no contingenciar ou definir estratgias de garantias (fundos garantidores em alguns casos); promover uma gesto de
recursos humanos voltada para os resultados; uma gesto de compras
e aquisies mais transparente e mais responsvel; e planos diretores
de tecnologia de informao e comunicao.

Consideraes finais
De volta questo de partida: os conflitos so bons ou so ruins,
ou so inerentes realidade governamental? As trs coisas ocorrem.
O problema no o conflito em si, o conflito que decorre da ao
poltica predatria sobre esses arranjos de governana. Nesse caso, no
haveria nenhuma dvida de dizer que esses conflitos so ruins e o ideal que eles no existissem, ou no limite que eles fossem residuais.
Mas a se entra na discusso sobre a possibilidade de se eliminarem a
corrupo, a predao poltica, a m poltica, ou se o melhor que se
pode almejar manter esses males, essas desgraas institucionais, sob
controle, ou sob determinados limites o que, talvez, as experincias
de democracias mais consolidadas nos ensinem. Em todo o caso, o
Brasil no tem um estado patrimonial residual; ele forte, influente,
ele pulsa,vibra muito dinamicamente ainda em nossa cultura poltica.
medida que as instituies se consolidam e avanam e que a prpria sociedade se democratiza, os cidados aumentam a sua conscincia a respeito de resultados e de recursos que so alocados. A tendncia
que esse estado patrimonial v se tornando cada vez mais residual.
Mas, por enquanto, esse ainda um desafio muito presente no caso
brasileiro. O conflito decorrente disso obviamente prejudica o desempenho, a alocao de recursos e o desenvolvimento do Brasil.

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Desafios Metropolitanos

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As Cidades Brasileiras e os Desafios Ambientais:


o saneamento ambiental/sistema de drenagem
Sadalla Domingos

Engenheiro. Professor da Escola Politcnica da USP.


Membro do Conselho de Administrao da Cetesb. Assessor da Arsesp

Introduo
O continuado perodo de chuvas desde meados de 2009 at o
primeiro trimestre de 2010, em uma grande poro do territrio do
pas, notadamente no litoral e na regio Sudeste, e os diversos fatos
trgicos ocorridos e amplamente noticiados pela imprensa provaram
exausto a obsolescncia dos padres tecnolgicos com os quais so
projetados, implantados e geridos os sistemas de drenagem em reas
urbanas, assim como a importncia desse setor nas condies de sustentabilidade do territrio urbano.
O que se constata que um sistema de drenagem precrio tem repercusses em todo o territrio urbano, comprometendo as suas condies de sustentabilidade. Merece destaque os fatos da drenagem
comprometerem todos os indicadores de salubridade ambiental, pela
presena de guas estagnadas e poludas, ou seja, guas no drenadas
com resduos slidos no coletados, com esgotos no coletados, com sedimentos e detritos, etc. Ressalte-se que essas interferncias no se restringem aos sistemas de saneamento bsico, mas podem se estender aos
servios de transporte e s condies de mobilidade daquele territrio.

Os marcos legais da drenagem urbana


A Poltica Nacional de Recursos Hdricos, formulada na Lei Federal n.9.433/1997, adota trs conceitos principais: i) a gua passa
a ter valor econmico, sendo necessrio estabelecer instrumentos de
cobrana, definir preos pelos seus diversos usos e criar mecanismos
219

Livro debates 3.indb 219

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aporias para o planejamento pblico

de consulta sociedade e usurios para aplicao desses recursos financeiros; ii) a unidade bsica de gesto, de planejamento, de arrecadao
e de aplicao dos recursos a bacia hidrogrfica; iii) o objetivo fundamental da gesto e do plano da bacia a garantia permanente de usos
mltiplos das guas da bacia.
O marco regulatrio do setor Saneamento Bsico por sua vez,
de acordo com a Lei Federal n.11.445/2007, estabelece os seguintes quatro servios como constituintes do setor: i) abastecimento de
gua potvel; ii) esgotamento sanitrio; iii) limpeza urbana e manejo
de resduos slidos; e iv) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Nessa lei, o sistema de drenagem e manejo de guas pluviais
urbanas definido como o conjunto de atividades, infraestruturas
e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de
transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de
cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas
reas urbanas.
Esses dois marcos legais alteram profundamente a concepo dos
componentes de sistemas de drenagem urbana e de controle de enchentes e indicam a necessidade de inovaes em tecnologias que permitam interpretar e atuar sobre a situao de grande precariedade dos
sistemas pblicos de drenagem urbana do estado e do pas.
Permanece, contudo, uma grave indefinio quanto s reparties
de competncias entre os entes federativos no tratamento das questes: projeto, execuo de obras, operao e manuteno das estruturas e, principalmente, licenciamento (ou outorga) dos empreendimentos. Somente como exemplo, cite-se o caso do Estado de So Paulo,
cujos sistemas de drenagem so outorgados pela autarquia estadual
Departamento de guas e Energia Eltrica do Estado de So Paulo
(Daee), que acumula tambm as atribuies de projetar e executar as
obras de drenagem, principalmente em rios intermunicipais.

A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico do IBGE


Alm desses aspectos, ressalte-se a importncia dos dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico do IBGE, realizada de 2003 a
2008 e divulgada em agosto de 2010.
220

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desafios metropolitanos

Dessa pesquisa, transcreve-se especificamente a Tabela 1 que identifica os fatores agravantes de inundaes e/ou alagamentos em municpios, indicando para a regio Sudeste, como fatores principais, obstruo de bocas de lobo e ocupao intensa e desordenada do uso do
solo, seguindo-se os fatores dimensionamento inadequado, obras
inadequadas e lanamento de resduos.
Tabela 1
Percentual de municpios que sofreram inundaes
e/ou alagamentos, por fatores agravantes,
segundo as grandes regies 2008
Grandes
Regies

Percentual de municpios que sofreram inundaes e/ou alagamentos,


por fatores agravantes
(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

Outro

Brasil

30,7

45,1

31,7

43,1

15,8

18,6

21,3

30,7

19,3

Norte

26,7

37,3

30,0

50,0

16,7

16,0

22,7

32,7

26,0

Nordeste

22,4

34,5

31,4

45,8

17,4

18,0

17,9

30,3

22,4

Sul

37,2

54,5

30,5

35,6

14,8

20,7

16,5

26,4

16,9

Centro-Oeste

28,9

35,5

28,9

35,5

17,4

14,9

20,7

29,8

23,1

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, agosto de 2010.


(1) Dimensionamento inadequado de projeto.
(2) Obstruo de bueiros/bocas de lobo, etc.
(3) Obstruo de bueiros/bocas de lobo, etc.
(4) Ocupao intensa e desordenada do solo.
(5) Lenol fretico alto.
(6) Interferncia fsica no sistema de drenagem.
(7) Desmatamento.
(8) Lanamento inadequado de resduos slidos.

Dessa forma, como atesta esse censo nacional do IBGE, constatamse como necessidade fundamental e objetivo prioritrio em relao aos
sistemas de drenagem urbana a proposio e a validao de solues
tecnolgicas viveis para dimensionamento, implantao, operao e
manuteno dos diversos elementos constituintes de um sistema de
drenagem urbana.
221

Livro debates 3.indb 221

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aporias para o planejamento pblico

Os desafios cientficos e tecnolgicos dos sistemas de


drenagem urbana e os meios e mtodos para super-los
Nos subitens seguintes so apresentados: i) uma interpretao esquemtica das etapas de urbanizao na unidade territorial bacia hidrogrfica; ii) o histrico de enfrentamento do problema drenagem de
guas pluviais em reas urbanas, num quadro de urbanizao acelerada
do pas; iii) uma interpretao da situao atual e as tendncias de agravamento dessa questo; iv) as bases de referncias tcnicas e os propsitos que informam a formulao de um conjunto de diretrizes nesse
tema que implicam na proposio de novos paradigmas e na concepo
de novas medidas estruturais para os sistemas de drenagem urbana.

As etapas de urbanizao na unidade territorial bacia


hidrogrfica
A seguir so apresentadas esquematicamente trs etapas do processo de urbanizao de bacias hidrogrficas, como se observam em reas
urbanas densas encontradas extensivamente em diversas regies metropolitanas e encontradas tambm em vrias cidades mdias do pas.

Etapa 1 Bacia em urbanizao inicial


Com uma ocupao ainda incipiente do territrio, so ocupados inicialmente as cumeeiras, os espiges e as encostas mais estveis, e o fundo
de vale apenas transposto, a depender dos caminhos e deslocamentos
necessrios: trata-se do sistema virio de terras secas.
Figura 1
Bacia em urbanizao

222

Livro debates 3.indb 222

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desafios metropolitanos

Etapa 2 Bacia com processo de urbanizao em consolidao


O virio de terras secas amplia-se no sentido dos fundos dos vales,
que permanecem em seu traado quase original, porm com um processo contnuo e cumulativo de assoreamento, poluio e ocupao
irregular que os inviabilizam como reas pblicas e/ou privadas da
cidade formal.
Figura 2
Bacia com urbanizao em consolidao

Etapa 3 Bacia com urbanizao consolidada, com avenida em fundo


de vale
Aqui est representado o caso mais frequente das cidades: sucessivas retificaes, canalizaes e confinamentos do curso dgua com a
ocupao de suas margens por sistema rodovirio expresso.
Figura 3
Bacia com urbanizao consolidada, com avenida em fundo de vale

223

Livro debates 3.indb 223

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aporias para o planejamento pblico

Associada a essas trs etapas na escala das bacias, d-se a implantao de redes de drenagem apostas aos sistemas virios urbanos, consolidando a viso de um sistema de drenagem convencional, que tambm
adota as diretrizes de retirada das guas pluviais do contexto urbano e
de transferncia das vazes para reas a jusante.
Figura 4

BL

BL

BL
BL

BL
PV

BL

Meio fio

BL

BL
CL

Coletor

BL

CL
BL

BL

PV
BL

Calada

Histrico de enfrentamento da questo drenagem no pas


O primeiro esforo sistemtico para entendimento e atuao sobre
as cidades e os sistemas de drenagem urbana no Brasil surge inequivocamente com o engenheiro Saturnino de Brito. Segundo suas Obras
Completas, editadas pela Biblioteca Nacional, sua atuao abrangeu as
principais cidades do Brasil urbano das dcadas de 1910 a 1930, dentro
de uma concepo abrangente do sistema de drenagem separado em
relao ao sistema de esgotamento sanitrio e associado melhoria das
condies de sade pblica, criao de novos espaos para o desenvolvimento urbano e compatibilidade com os demais sistemas de infraestrutura urbana. A Cidade de Santos um desses casos e talvez um
dos mais significativos pela demonstrao da importncia do sistema
de drenagem como suporte produo do espao urbano sustentvel:
o sistema de canais de drenagem, iniciado em 1907, permitiu cidade
superar seus problemas de sade pblica, de eixos virios, de escassez
de reas de expanso urbana, etc., e ganhar terrenos novos e salubres
em frente baa de Santos. A reforma urbana do bairro do Recife, de
224

Livro debates 3.indb 224

17/12/2013 08:59:35

desafios metropolitanos

1909 a 1913, tambm de autoria de Saturnino de Brito, corresponde


s mesmas diretrizes que foram adotadas em vrias cidades do pas.
Ressalte-se que pertence a essa poca a extraordinria adoo no
Brasil, por proposta do urbanismo sanitarista de mdicos e engenheiros, do sistema de drenagem separado em relao ao sistema de esgotamento sanitrio, ao contrrio das cidades europeias que adotavam
o sistema unitrio, com a unio da drenagem de guas pluviais e do
esgotamento sanitrio. A adoo de sistemas separados, ou o sistema
de esgotamento separado em relao ao de drenagem, deve-se necessidade evidente de isolar os esgotos sanitrios do convvio e contato
com a cidade e seus habitantes, principalmente por ocasio das fortes
chuvas de vero simultneas com temperaturas altas, situao essa raramente presente na Europa.
Segue-se a essa fase, no incio da dcada de 1930, um conjunto
de atuaes tpicas iniciadas com a criao do DNOS (Departamento
Nacional de Obras e Saneamento), para promover a drenagem de baixadas objetivando expandir as reas urbanas. So exemplos importantes dessa fase as obras para promover a expanso urbana das cidades
litorneas do Rio de Janeiro e So Vicente, assim como vrias outras
em todo o pas.
Dessa fase tpica destaca-se o Plano de Avenidas da Cidade de So
Paulo, com a opo clara pela retificao e canalizao de diversos crregos e rios da cidade, que, segundo o plano, dariam lugar a um sistema harmnico de avenidas, associado a trs portos fluviais, um desses
associado a ferrovia e a aeroporto na margem norte do Rio Tiet.
A partir da dcada de 1950, a intensificao extraordinria do processo de urbanizao no Brasil no foi acompanhada de nenhuma formulao nacional de diretrizes para os sistemas de infraestrutura urbana,
incluindo portanto a ausncia de proposta sobre os sistemas de drenagem urbana. Esses ficaram subordinados aos projetos de parcelamento
do solo urbano e aos projetos de implantao dos sistemas rodovirios
urbanos, os quais desconsideravam normalmente os condicionantes topogrficos, geotcnicos, de cursos dgua, etc., ou seja, ignoravam as
variveis bsicas de uma produo sustentvel do espao urbano.
Com a criao do BNH em 1964 e a regulamentao do Financiamento e/ou Refinanciamento para Implantao e/ou Melhoria de Sis225

Livro debates 3.indb 225

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aporias para o planejamento pblico

temas de Drenagem que visem ao Controle de Inundaes em Ncleos


Urbanos (Fidren) no mbito dos programas de crdito integrantes do
Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e operacionalizados pelo Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), criou-se o primeiro aparato institucional, de abrangncia nacional, para financiamento do setor drenagem
urbana. Nessa montagem institucional, a pretenso dos seus formuladores era associar a gesto estadualizada dos sistemas de saneamento gua
e esgoto, principalmente quanto implantao dos coletores de esgotos
de fundo de vale, com empreendimentos virios estruturais normalmente avenidas de fundo de vale implantados por municpios.
Com a extino do BNH em 1986, coube ao Conselho Curador do
FGTS unificar as linhas de crdito do SFS/BNH na CEF, atravs do Programa de Saneamento para Ncleos Urbanos (Pronurb) e do Programa
de Saneamento (Prosanear) para populaes de baixa renda.
Com a unificao da conduo da poltica econmica no Banco
Central e no Ministrio da Fazenda, os sistemas de drenagem urbana
ficaram cerca de uma dcada com a linha de financiamento regulamentada pela CEF, porm de pouca efetividade.
Finalmente, com a criao do Ministrio das Cidades em 2003, o
setor de drenagem foi incorporado s atribuies da Secretaria Nacional
de Saneamento Ambiental (SNSA), que constitui atualmente o setor da
administrao pblica federal depositria das atribuies de analisar e
financiar os projetos de drenagem e urbanizao de fundos de vale.

A situao atual e tendncias


Dessa forma, e por conta dessa atuao tpica e fragmentada em
todo o territrio urbano e em escala nacional, assiste-se atualmente
a um conjunto de eventos trgicos a cada perodo de chuvas, que se
reproduzem em acidentes de caractersticas semelhantes em reas urbanas de risco vales inundveis e encostas erodveis , eventos esses
que so tratados principalmente em setores administrativos de defesa
civil, inexistindo qualquer poltica pblica para o enfrentamento mais
abrangente dessa questo.
As tendncias que se constatam na ocorrncia desses eventos em
escala nacional podem ser as seguintes:
226

Livro debates 3.indb 226

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desafios metropolitanos

nas mesmas reas de risco, os eventos crticos se sucedem a cada


perodo de chuvas, tornando-as reas com problemas crnicos e
com riscos recorrentes para pessoas, propriedades e bens; se medidas emergenciais e estruturais forem tomadas, o que se assiste
ao reincio de um novo processo de adensamento urbano, que pode
provocar o agravamento do problema, retornando ao estgio crtico porm com escala de gravidade do problema ampliada;
em novas reas de risco, originrias de processos caticos de crescimento urbano perifrico, os eventos crticos agudos disseminam-se
em diversos locais, inviabilizando a atuao simultnea da defesa civil
em reas geogrficas diferenciadas e distantes; desde que medidas de
estruturao da defesa civil sejam tomadas, os custos de manuteno desses setores, utilizveis apenas nos perodos de chuvas, acabam
tornando-os muito dispendiosos e frequentemente incompatveis e
at no prioritrios se comparados com outras necessidades cotidianas locais, como educao, sade, transporte, saneamento, etc.
Ressalte-se finalmente que, dentro desse quadro de situao e
tendncia, so enormes os desafios tecnolgicos e institucionais que
se colocam para reverter as tendncias de agravamento da situao e
solucionar paulatinamente, mesmo assim em longo prazo, os velhos
problemas crnicos e os novos problemas crticos dos sistemas de drenagem urbana.

Critrios gerais para proposio de medidas estruturais


De uma extensa reviso bibliogrfica sobre as tecnologias atualmente em processo de pesquisa, desenvolvimento e implantao para
sistemas de drenagem urbana, a adoo de uma diretriz geral de renaturalizao surge, inequivocamente, como um princpio de aceitao
cada vez mais generalizado.
Desde a dcada de 1960, de forma incipiente e atualmente de forma extensiva, multiplicam-se exemplos de renaturalizao nas cidades principais de inmeros pases, o que corresponde recuperao e
reinsero do ciclo qualitativo e quantitativo da gua ao ritmo cotidiano da vida nas cidades, com resultados extremamente bem-sucedidos
de recuperao de bairros e melhoria das condies de vida da popu227

Livro debates 3.indb 227

17/12/2013 08:59:36

aporias para o planejamento pblico

lao nesses locais. O que se constata genericamente um esforo de


concepo dos sistemas de drenagem a partir de interpretaes locais
da diretriz renaturalizao.
Desde o centro de Paris, com o projeto do Rio La Bivre iniciado
na dcada de 1990 e com vrias obras j implantadas, at o centro
de Seul, com o projeto de rio Cheonggyecheon concludo em 2002,
contam-se centenas de projetos em diversas cidades.
Embora o incio da formulao de projetos com as anlises temticas
de projetar com as condies naturais, restaurar as condies naturais, etc. tenha acontecido simultaneamente em diferentes locais, como
sul da Alemanha, Japo, etc., o que se configura como a publicao inicial
mais completa nessa linha de pesquisa a referncia Design with Nature
de Ian L. McHarg, originalmente publicada em 1969 e, at hoje, sucessivamente reeditada. Essa publicao um marco ao situar com clareza
de detalhes aquilo que acabou se conceituando como a capacidade de
suporte ambiental que um territrio possui para receber um ou vrios
empreendimentos; e que esse territrio, por sua vez, estaria articulado
de forma mais ampla com cidades e regies, e que esse processo de utilizao dos recursos naturais h que impor-se ou considerar um limite.
Alm disso, deve- se ressaltar a discusso que a publicao promove sobre os valores dos diversos bens disponveis, ofertados e consumidos, e
a nossa capacidade de ofert-los e consumi-los em carter permanente.
Uma interpretao pragmtica desse conceito de renaturalizao
surge com a elaborao dos 11 manuais do Center for Watershed Protection (CWP), preparados para a Environmental Protection Agency
(EPA), a agncia ambiental dos Estados Unidos, e publicados no perodo
entre 2003 e 2008. Esses manuais, intitulados Urban Subwatershed Restoration Manual Series, esto disponveis em www.cwp.org e detalham
com muita objetividade um roteiro de atividades para promover a renaturalizao, ou restoration, de pequenas bacias hidrogrficas urbanas.
Outra fonte de informaes pode ser acessada em www.daywater.
org que corresponde a uma consolidao dessas novas prticas em drenagem urbana na Comunidade Europeia, com uma excelente compilao das melhores prticas (ou BMP, best management practices).
Como um ltimo exemplo desse processo, h que destacar a publicao Sistemi di Fognatura Manuale di Progettazione, editada ini228

Livro debates 3.indb 228

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desafios metropolitanos

cialmente em 1997 na Itlia e desde ento sucessivamente reeditada; a


publicao de autoria do Centro Studi Deflussi Urbani, que uma
associao de carter nacional italiana, fundada em 1992 por iniciativa
de um grupo de professores universitrios, com sede no Politcnico de
Milo, com o objetivo de promover e efetuar pesquisas, publicaes
e iniciativas atinentes aos temas Hidrulica, Construes Hidrulicas
e Engenharia Sanitria-Ambiental. Essa publicao tem o mrito de
consolidar o estado da arte dos projetos das estruturas hidrulicas de
drenagem urbana em escala mundial, com a compilao extensiva de
informaes e prticas em diversos pases. Ressalte-se que a publicao
destina-se principalmente Comunidade Europeia e aos pases que
tm sistemas de drenagem de guas pluviais associados aos sistemas de
esgotamento sanitrio (sistemas unitrios), ao contrrio do Brasil que
tem optado, desde a etapa histrica do urbanismo sanitarista, pela
diretriz de implantar sistemas de guas pluviais e sanitrios independentes (sistema separador).

A concepo de medidas estruturais inovadoras


Com essas informaes e diversas outras relacionadas com a temtica drenagem urbana, a definio dos critrios gerais para proposio de medidas estruturais inovadoras necessita:
analisar e complementar as informaes cadastrais, os levantamentos planialtimtricos, os dados geotcnicos, etc. das diversas bacias
e sub-bacias, inclusive cadastros de ocupao por quadras e lotes,
as condies sociais e econmicas da populao residente e usuria
do territrio, os tipos de pavimentos nas caladas e ruas, os tipos
de sarjetas, bocas-de-lobo, galerias e tubulaes e suas condies
de conservao;
aferir o desempenho de todo o sistema de drenagem existente,
considerando inicialmente, por exemplo, uma cheia de ocorrncia
frequente, para verificar os pontos mais vulnerveis do sistema;
analisar as repercusses da instalao de pequenas estruturas hidrulicas para retardamento do escoamento e/ou infiltrao, que
permitam regularizar o escoamento superficial nas cabeceiras dos
sistemas de drenagem;
229

Livro debates 3.indb 229

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aporias para o planejamento pblico

priorizar a conduo das guas pluviais em sistemas de escoamento


a cu aberto para utilizar ao mximo a diretriz de sistema separador (em relao aos sistemas de esgotos);
analisar as repercusses da construo de estruturas de dissipao
de energia hidrulica distribudas em toda a extenso do sistema
de drenagem;
analisar as repercusses da construo de bacias de reteno distribudas em toda a extenso do sistema de drenagem, associando
tais reas a outros usos urbanos quando estiverem parcial ou ordinariamente secas;
formular metas para o desempenho dos sistemas de drenagem, que
considerem medidas e obras de reabilitao dos problemas crnicos e o efetivo controle de situaes de risco. Se, em uma determinada rea, houver necessidade de melhoria do desempenho hidrulico ou se se constatarem eventos com perdas de bens, ferimentos
em pessoas ou at perdas de vida, a meta poderia ser fixada para
cada tipo de evento e monitorada a cada chuva crtica;
propor a hierarquizao em prioridades e sua institucionalizao
como programa de obras e servios, considerando a repartio de
responsabilidades entre o conjunto dos rgos das administraes
municipal e estadual.

Seleo de propostas especficas de renaturalizao


Para selecionar propostas especficas de renaturalizao, h que se
considerar a bacia hidrogrfica como o sistema ambiental no qual essas
propostas devero estar inseridas, assim como a funo que cada proposta dever desempenhar.
Considerando que essas bacias urbanas esto quase que completamente impermeabilizadas, as funes que se destacam para a concepo de medidas especficas devero sem dvida ser reservar, infiltrar e
interceptar as guas pluviais, retardar, regularizar e reservar as vazes
de cheias e, principalmente, aproveitar essas guas nas suas mltiplas
finalidades paisagsticas, ambientais, recreativas, culturais, etc.
Com esses princpios estabelecidos, as medidas especficas de renaturalizao podem resultar inmeras concepes de estruturas hidru230

Livro debates 3.indb 230

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desafios metropolitanos

licas, as quais nesse caso esto sendo circunscritas s nove descritas a


seguir.
Duas concepes de estruturas fechadas ao nvel das ruas para coletar resduos, detritos e sedimentos e interceptar, reservar e infiltrar as guas pluviais, na escala de quadras (propostas 1A e 1B para
o domnio 1 da bacia), conforme as bases gerais para dimensionar,
implantar, operar e manter, definidas a seguir.
Figura 5

Bases gerais para o detalhamento do projeto, da implantao e da


operao/manuteno das propostas especficas 1A e 1B para o
domnio 1 da bacia
Proposta especfica 1A:
a) cesta de resduos:
sua funo reter o material mais grosseiro do lixo urbano;
dever ser limpa a cada chuva;
b) tanque de detritos e sedimentos:
sua funo reter os materiais do lixo urbano, como detritos
vegetais, sedimentos com granulometria superior aos siltes,
etc.;
poder ser necessrio implantar dois tanques, um especfico para
detritos e outro para sedimentos, dependendo da quantidade de
material carreado pelas chuvas nas quadras e sub-bacias afetas;
231

Livro debates 3.indb 231

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aporias para o planejamento pblico

dever ter manta de material geotextil internamente para reter


sedimentos;
dever ser monitorado e limpo aps vrias chuvas para evitar a
colmatao dos geotxteis e drenos;
c)reservatrio drenante com tubos perfurados, tubo vertedor para
galeria e articulao com filtro linear:
sua funo reservar e infiltrar as guas pluviais;
dever ser monitorado e limpo aps vrias chuvas para evitar a
colmatao dos geotxteis e dos drenos.
Proposta especfica 1B:
d) filtro linear com canaleta de escoamento e decantao de sedimentos apoiada sobre camadas filtrantes de cascalho, areia e
geotxteis:
sua funo conduzir as guas pluviais, reter sedimentos no
fundo, verter por furos laterais e saturar os terrenos nesse
trajeto;
dever ser monitorado e limpo aps vrias chuvas.
Figura 6
Desenho de concepo desta proposta 1B

Para o domnio 2 da bacia, seis opes de estruturas abertas ou fechadas para dissipao da energia dos escoamentos, com eventual
aproveitamento paisagstico das opes abertas, na escala de sub-bacias. As propostas 2A a 2F so: 2A: escadaria hidrulica; 2B: interligao das galerias em desnvel atravs de poo; 2C: bacia de dissipao;
232

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desafios metropolitanos

2D: degraus alternados; 2E: degraus em caracol; e 2F: dissipador em


rampa helicoidal, conforme bases gerais detalhadas a seguir.

A CHIOCCIOLA

A GRADINI
CONTRAPPOSTI

A POZZO

A VASCA DI
DISSIPAZIONE

Vari metodi per la dissipazione dellenergia.

pozzo

Sez. A - B
canale collettore
p.c

Variabile

A
rampa elicoidale
pozzo di caduta
collettore fogna

Sez. C - D
F

E
C

condotto di
collegamento
pozzo

D
Sez. E - F

Pozzo con rampa elicoidale [Kennedy e altri, 1988].

Bases gerais para detalhamento do projeto, da implantao e da


operao/manuteno das propostas especficas 2A a 2F para o
domnio 2 da bacia
Propostas especficas 2A a 2F:
a funo dessas propostas especficas dissipar a energia, principalmente de posio e cintica, do escoamento das guas
pluviais superfcie e/ou em condutos;
233

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aporias para o planejamento pblico

o projeto dever avaliar os espaos disponveis e propor alternativas que possam explorar, em segurana, o potencial paisagstico dessas estruturas em reas urbanas;
dever ser providenciado acesso de equipe de manuteno
e operao e de equipamentos de limpeza estrutura dos
dissipadores;
dever ser monitorado continuamente, especialmente aps cada
chuva.
FIgura 7
desenHo de concePo da ProPosTa 2F

concepo de estrutura de lagos permanentes e espaos inundveis, localizados em praas e parques pblicos, na escala de subbacias proposta 3A para o domnio 3 da bacia conforme bases
gerais definidas a seguir.
Proposta especfica 3A: estrutura que coleta resduos e capta, reserva e
permite utilizar gua pluvial, associada ao sistema de drenagem convencional, onde o nvel da gua subterrnea pouco profundo.
Essa estrutura tem lagos permanentes, reas inundveis adjacentes
e pode receber guas dos escoamentos superficial e/ou das galerias.
Essa estrutura tem caixa de chegada de galerias e escoamento
superficial para reteno e retirada de detritos e resduos carreados
pelas chuvas.
234

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desafios metropolitanos

Essa estrutura necessita que sejam previstos locais apropriados


para emerso das guas, que funcionem como poos de alvio das
guas de escoamentos subsuperficiais.

Bases gerais para o detalhamento do projeto, da implantao e da


operao/manuteno da proposta especficas 3 para as reas do
domnio 3 da bacia
O projeto da estrutura especfica 3 dever considerar o desempenho das seguintes funes e considerar as seguintes necessidades:
manter lago permanente com guas captadas do lenol fretico;
Area verde ad
uso ricreativo

Planimetria
generale

soggetta ad allagamenti
meno frequenti
T > 10 anni

98,8

98,6

98,4

98,2

Livello di invaso

Laghetto
permanente

Livello del lago


permanente

per eventi sino


a T = 50 anni

con capacita di invaso


sino a T < 10 anni

95,70

100

98,00

95,90

95,50

Livello di invaso

per eventi sino


a T = 10 anni

95,30

Vasca II
(Impermeabile)

95,50

con capacita di invaso


per eventi sino a
T < 2 anni
95,70

Area copertura

vasche, utilizzabile
a scopi ricreativi

Vasca I (prima pioggia)


con capacita di invaso
pari a 50 m3/ha imp

prever rea adjacente para ser inundada eventualmente;


prever reservatrio para interceptar o escoamento das guas pluviais superfcie e/ou em condutos, vertendo-as para os lagos
permanentes ou eventuais aps separar resduos e detritos;
235

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aporias para o planejamento pblico

providenciar acessos para equipes de manuteno e operao e


para equipamentos de limpeza dos lagos e da estrutura de interceptao dos escoamentos superficiais e/ou em condutos;
prever monitoramento contnuo e limpeza aps cada chuva.
FIgura 8
desenHo de concePo da ProPosTa 3

Uma avaliao da efetividade dessa proposta aplicada


Bacia do Anhangaba
Para avaliao da efetividade dessas medidas especficas de renaturalizao aplicadas Bacia do Anhangaba, no Centro da Cidade de So
Paulo, foram desenvolvidas as seguintes atividades:
o processo antrpico de ocupao na bacia;
os dados fsicos da bacia hidrogrfica;
um quadro de potenciais e de sustentabilidade;
a definio de indicadores de criticidade das chuvas: intensidade, durao e frequncia. A chuva crtica de 4 de janeiro de 2010
(CGE/PMSP);
a definio de indicadores de criticidade das enchentes: reas inundadas e durao e frequncia dos nveis dgua;
a definio de indicadores de efetividade das propostas especficas:
reduo das reas inundadas; e
reduo das duraes das inundaes;
a localizao e o dimensionamento das propostas especficas e avaliao da efetividade de sequncias de implantao;
236

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desafios metropolitanos

a fixao dos objetivos para as diversas reas e locais da bacia e dos


cursos dgua, e a definio da sequncia de propostas a serem implantadas.
Os resultados desse processo de aplicao dessas estruturas Bacia
do Anhangaba revelam a possibilidade de abatimento das vazes de
enchente na faixa de 40% a 60%, o que configura uma perspectiva favorvel das amplas possibilidades de aplicao dessa metodologia para
bacias urbanas altamente impermeabilizadas.

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Reforma Poltica

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A Reforma Poltica,
entre a Expectativa e o Silncio
Marco Aurlio Nogueira

Cientista poltico. Diretor do Instituto de Polticas Pblicas e


Relaes Internacionais da Unesp

Chega a intrigar que durante o ano de 2010, em plena campanha


para a renovao da cpula do sistema poltico brasileiro, nenhum candidato ou partido fale em reforma poltica.
A reforma ocupa o cenrio nacional desde a Constituinte de
1988. Ora com estardalhao, ora discretamente, tem sido vista tanto
como necessidade da democracia, quanto como panaceia para resolver o mal que a poltica causaria aos cidados, como um recurso
para moralizar a atividade dos polticos e colocar a poltica no devido
lugar.
Seria de esperar que surgisse com pompa e nfase, na propaganda
dos candidatos e nos debates que travam entre si. Mas no o que
acontece. De poltica mesmo, os candidatos falam pouco, e quase sempre sem usar a palavra. Seus discursos concentram-se em realizaes,
passadas e futuras. Dedicam-se conquista do governo, apresentado
como instrumento para mudar o mundo. certamente um modo de
falar de poltica, mas no o nico nem o melhor modo, pois deixa de
fora o que realmente importa: as relaes entre o poder e os cidados,
seja no sentido de controlar os excessos e a fora do poder, seja no
sentido de civilizar as lutas pela conquista do poder, para ampliar e
democratizar o acesso ao poder e orient-lo para um exerccio socialmente justo e responsvel.
Enquanto isso, em crescentes segmentos da opinio pblica, permanece a expectativa de que a prxima legislatura faa algo para moralizar a poltica, punir os corruptos e aumentar a dose de democracia
direta e participao no sistema representativo.
241

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aporias para o planejamento pblico

constrangedor que os candidatos no falem de poltica no momento mais nobre da poltica, quando se acredita que muitas coisas
possam ser modificadas. constrangedor, mas compreende-se.
O silncio dos polticos sobre a poltica traduz a crise da poltica,
mais que do sistema poltico. Expressa uma falta de consenso sobre o
que fazer para melhorar a poltica e sobre a escala de prioridades em
que deve vir a reforma. No se sabe bem o que deve ser mudado, nem
como ou quando mudar.
O silncio reflete tambm o receio dos candidatos, que temem
perder votos se trouxerem a poltica para o centro do palco. Acredita-se que, se o fizerem, iro contra a expectativa das pessoas, que
prefeririam polticos que no fazem poltica, tocadores de obras e
distribuidores de benefcios palpveis. Os candidatos, nesse quesito, copiam um padro de governo que tem prevalecido nos ltimos
tempos, da Presidncia da Repblica aos prefeitos municipais: o
do governo positivo, de realizaes, conversas e movimentaes
em cascata, que se apresenta como dedicado a proteger e amparar
o povo, um estilo to voltado para animar o imaginrio popular e
montar um grande e nico Brasil, que terminou por afastar de si
a poltica.
O fato que a poltica converteu-se em assunto incmodo.
Mas no verdade que ningum mais ligue para ela ou que todos
estejam desinteressados do Estado e das decises pblicas.
O que ocorre que os ambientes polticos tpicos casas legislativas, partidos, mandatos parlamentares, rgos governamentais no
so alcanados pelas pessoas. Grupos e indivduos querem participar,
mas s conseguem faz-lo fora do Estado. Aderem a fruns, seminrios, assembleias, instncias participativas, movimentos, que parecem
mais receptivos dinmica social vigente. So novas formas de politizao, que ajudam a ofuscar e a lanar dvidas sobre as antigas.
O modo de vida atual participativo. Antes de tudo, porque cada
um tem de lutar praticamente sozinho para organizar a cabea, os cdigos de conduta e a prpria biografia. No dispomos de suportes sociais consistentes, sejam eles provenientes da famlia, do Estado ou das
igrejas. Estamos no mercado, ou seja, naquele ringue em que se briga
palmo a palmo por espao. Fora da, h evidentemente vida e coletivi242

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reforma poltica

dade, mas pesam pouco no cmputo geral. Para modelar suas vidas, os
indivduos precisam ficar atentos e se mexer. A participao tornou-se
um valor, muito mais relevante, por exemplo, do que a igualdade. Participar bom, correto, meritrio.
Impulsiona-se assim a contestao do sistema representativo. Queremos que nossos representantes sejam iguais a ns, limpos, transparentes, produtivos. E ao percebermos que os atos e atitudes de alguns
polticos no so assim, fuzilamos os representantes em bloco, lhes damos as costas e passamos a pedir reformas que estanquem a corrupo
e intimidem os polticos.
Uma expectativa de reforma que se volte para moralizar a poltica
est fadada frustrao, porque elege um alvo equivocado e parte do
pressuposto, igualmente equivocado, de que a representao deveria
imitar a vida cotidiana. Produzir mais estragos que consertos, porque
ajudar a diminuir o valor da poltica e a mant-la permanentemente
s portas dos tribunais.
Claro que preciso dar uma perspectiva moral vida pblica,
impedi-la de fugir do controle. Mas no se conseguir isso nem com
mordaas judiciais, nem com reformas polticas, por mais que essas ltimas sejam importantes. Resultados efetivos somente viro se houver
fortalecimento do sistema representativo, educao poltica e mobilizao da sociedade. A Lei da Ficha Limpa interessante, mas controvertida, e sozinha far quase nada.
Uma reforma poltica digna do nome no pode privilegiar a moralizao. Seu eixo o fortalecimento democrtico das instituies,
a busca de coerncia dos partidos, a lisura dos pleitos, a expresso
facilitada e equilibrada das preferncias da populao, a incluso de
novos eleitores. Sua razo de ser a revitalizao das relaes entre
as pessoas, a sociedade civil e o Estado. a recuperao do valor da
poltica.
Porque para que se tenha poltica mais limpa e de melhor qualidade, preciso ter tambm mais poltica. A reforma de que necessitamos ser um caminho para que a sociedade se articule melhor
com o sistema poltico, projete nele seu modo de viver, pensar e
fazer poltica.

243

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aporias para o planejamento pblico

A poltica em estado de sofrimento


Num ambiente em que no h no horizonte indcios claros de crise
ou desgoverno, em que a economia parece ir bem e aumentou o poder
de consumo das massas, graas ao crdito facilitado e oferta macia
de produtos sedutores, a atividade poltica v acentuado seu componente subsidirio. Ela aparece aos olhos da sociedade como algo que,
em princpio, poderia ser dispensado, ou que poderia ficar reduzido a
mera gesto das coisas, a manter em funcionamento os sistemas com
os quais se organiza a vida.
Claro que nem tudo so flores. Os problemas e dificuldades se
repem sem cessar, agravando desnveis e desigualdades. A sociedade
manifesta sua insatisfao e suas contradies de diferentes maneiras,
mas sua voz no assume forma poltica. A desorganizao do mundo do
trabalho, que desarticulou grupos e classes, arrasta consigo partidos e
sindicatos. A poltica encontra-se sem foras, a representao parece
levitar, como se lhe faltassem bases de sustentao.
Um diagnstico em grande angular poderia indicar: o Estado e
a poltica esto afetados, e de certo modo congelados, pelo cruzamento de modernidade tardia e de condio perifrica: ficamos muito
modernos, sem que tivssemos deixado de ser atrasados; e a mistura desses dois universos impacta negativamente a dinmica social.
Nada funciona muito bem entre ns, nada satisfaz, nada parece ter
potncia para alterar o rumo das coisas. As instituies polticas no
conseguem mais responder dinmica social e no funcionam para a
governabilidade e o processo poltico. No configuram uma moldura
confivel para a ao governamental, nem fixam regras estveis para
o relacionamento entre os poderes do Estado. O sistema poltico se
soltou da sociedade: despolitizou-se e est incentivando os cidados a
menosprezar a representao e a desanimar de participar do governo
da sociedade. A classe poltica, por sua vez, no se mostra competente para direcionar e organizar o pas. Faltam-lhe qualidade tcnica e
intelectual, lealdade ao povo e uma ideia de pas.
Por isso, a reforma poltica converteu-se numa passagem obrigatria para a transformao do pas. o novo nome da reforma do Estado.
Mas isso, que se anuncia como uma sada capaz de magnetizar a socie244

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reforma poltica

dade, requer esforos concentrados, largueza de viso e criatividade.


Que reforma poder ser empreendida, a partir de que desenho, de
que proposta consensual mnima? Estamos meio s cegas nessa rea,
por mais que o debate seja intenso. H muitas ideias, mas quando se
trata de chegar a uma agenda, tudo acaba por se resumir a fidelidade
partidria e financiamento pblico, e mesmo assim com reservas. E
quem far a reforma? Os reformadores formais ou seja, os polticos
, legislando como tm feito em causa prpria, esto desqualificados
para reformar as instituies. Tambm eles precisam ser reformados.
A opinio pblica indiferente aos parlamentares, que so por ela
vistos como representantes de si prprios, incapazes de exercer papel
positivo na vida social, no controle dos atos dos governantes ou no
processamento das demandas da populao. Poucos eleitores sabem
em quem votaram nas ltimas eleies, quem foi eleito e em quem
votaro na prxima ida s urnas.
Entre os parlamentares brasileiros, em Braslia, nos estados e nos
municpios, h evidentemente pessoas de mrito, combativas e preocupadas com a sociedade. Mas estes polticos no parecem possuir
fora e articulao suficientes para dar s casas legislativas maior peso e
relevncia, nem para desfazer a imagem negativa que as cercam. Se levarmos em conta a complexidade dos problemas nacionais e as tenses
que atravessam o cotidiano da populao, fcil perceber o prejuzo
que todos temos com essa situao, que despoja os brasileiros de uma
instncia confivel de representao poltica.
O problema no se esgota numa suposta m qualidade dos representantes.Tem a ver com o conjunto do sistema poltico e no pode ser
compreendido fora dele. Expressa a resistncia notvel de uma cultura
poltica de tipo clientelista e fisiolgica que remonta ao Brasil colonial
e se reproduz como praga pelas frestas da condio ultramoderna em
que passamos a viver, ajudando a dramatiz-la e sendo ao mesmo tempo turbinada por ela. Reflete a perda de eixo das instituies polticas
em geral, que ficaram vazias de poder, pobres de imaginao e impotentes diante da fora do mercado e da fragmentao social que no se
deixa articular nem dirigir.
Olhando as coisas mais em detalhe, a situao produto de um
sistema eleitoral que personaliza as disputas e incentiva os candidatos
245

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aporias para o planejamento pblico

a constiturem para si e no para seus partidos nichos de legitimao e conquista de votos que, com o passar do tempo, acabam por
corporativizar os parlamentares e atrel-los a uma lgica particularista
cega para o coletivo. Vtimas no inocentes desse sistema, os partidos
so por ele arrastados e condicionados. No participam das eleies
como foras ideolgicas ou programticas coesas, no se comportam
como expresso de um movimento orgnico dotado de opinio, mas
somente como instrumentos de luta pelo poder. Enredados pelos fios
perversos do sistema e perdendo insero na sociedade, deixam de selecionar seus candidatos ou de submet-los a alguma coerncia. Basta
analisar os personagens que passam pela propaganda gratuita para que
se visualize a gravidade da situao. O cenrio marcado pelo mais
puro bestialgico.

Marketing mal calibrado


Os programas eleitorais do enorme contribuio. So horrorosos,
mais miditicos que polticos ou educativos. Tm maior qualidade na
parte dedicada aos cargos executivos, mas so simplesmente patticos
quando se trata dos candidatos s Assembleias Legislativas estaduais e
ao Congresso Nacional. Tratam-nos como secundrios, aprisionando-os
em camisas-de-fora que facilitam as coisas para os mais inexpressivos e
tolhem os talentosos. No abrem espaos para debates que valorizem o
trabalho legislativo e expliquem sua importncia para a populao. No
fomentam a discusso substantiva, nem dizem ao eleitor qual a relevncia
e a posio que tal ou qual candidato tem no partido a que est vinculado.
Aposta-se tudo, ou quase tudo, no horrio gratuito, que funcionaria como um divisor de guas patbulo de alguns e altar da redeno
de outros.
Ser mesmo decisiva a propaganda gratuita? Se sim, sob quais condies? Se no, por que motivos? O suposto tem sido sempre que,
dado o alcance do meio (da mdia), quem tiver mais tempo disponvel
e souber tirar vantagem da exposio tender a crescer e a maximizar seus apoios, a ponto de promover reviravoltas surpreendentes ou
consolidar posies em definitivo. Em nome dessa suposio, rios de
dinheiro e de energia so carreados para o horrio gratuito, quase sem246

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reforma poltica

pre monitorados e direcionados por homens de marketing, mais que


por lideranas polticas.
Vista como medida de alto impacto democrtico por facilitar a comunicao dos polticos com os cidados e abrir espaos para todos
os candidatos, a propaganda eleitoral gratuita tem sido interpretada
como vtima de uma espcie de efeito perverso no desejado: quanto
mais controlada e formatada pelo marketing, mais escapa do discernimento dos polticos, mais os degrada e lhes rebaixa o discurso poltico,
fazendo com que a imagem seja mais significativa que o contedo.
A poltica fica ento irremediavelmente apequenada, entregue a jogos
de cena mais ou menos histrinicos, a acusaes bombsticas de parte
a parte, a revelaes surpreendentes e sensacionalistas, a apoios ou
traies inusitadas.
Se estamos num mundo cada vez mais visual e imagtico, de
shows e luzes, de mercado onipresente e marketing permanente, de
compra-e-venda de tudo, poderia a poltica seguir caminho distinto?
E, se tentasse, no se condenaria a remar contra a mar e a afastar-se
mais ainda dos cidados, perdendo uma tima chance de multiplicar
sua mensagem e cumprir uma funo?
Mas tambm o caso de perguntar se a poltica, ao ceder s exigncias da poca, no estaria correndo o risco de deixar de fazer exatamente aquilo que mais se espera dela: ser um espao de reflexo
crtica sobre o Estado, de agregao cvica de interesses e expectativas,
de firme confronto de ideias, para passar a ser apenas momento de
competio pelo voto. Se a poltica no puder ser uma perspectiva
que aceite o remar contra a mar como uma de suas virtudes, que
privilegie o debate pblico como sua razo de ser, que d mais valor ao
Estado e opinio que ao mercado e aos interesses particulares, que
seja uma espcie de viga que no se dobra nem vontade dos poderosos nem aos hbitos passivos dos cidados, ento teremos bons motivos
para nos preocupar.
O horrio gratuito tem seus mritos e sua utilidade. Pode de fato
auxiliar a que se difundam mensagens polticas por esse pas continental, no qual a populao dispersa est midiaticamente conectada,
via sobretudo o rdio e a televiso. Em certa medida, ao propiciar

247

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aporias para o planejamento pblico

isso, pode no apenas democratizar as oportunidades de comunicao


poltica como tambm ajudar a que os cidados escapem do controle
unilateral dos poderosos locais, que costumam assedi-los, quase sempre de forma no poltica.
Nenhuma propaganda opera no vazio, apenas movida a forma. A
comunicao poltica, se quiser ser democrtica e criar vida coletiva,
precisa apresentar aos cidados um discurso que lhes diga respeito e faa
sentido, que dialogue com aquilo que socialmente relevante e no somente com aquilo que interessa aos polticos ou ao sistema. Uma poltica
aberta para a cidadania mais que poltica dos polticos e mais tambm
que poltica dos tcnicos, com seu bom-mocismo e seu discurso hermtico, obcecado pela racionalidade e pelos temas gerenciais.
Alm do mais, dado justamente o ambiente em que se vive, no qual
prevalecem a poluio sonora e visual e a saturao miditica, a propaganda precisa buscar o mximo possvel de criatividade. A mesmice a
que temos sido expostos ao longo dos ltimos anos e particularmente na campanha atual pouco produz de positivo. Vira uma espcie de
sonfero, que no agrega valor disputa poltica e somente consegue,
quando muito, propor aos eleitores alguns rascunhos programticos
que no os educam nem informam de modo suficiente. So programas
chatos na forma e vazios no contedo.
Se quisermos descobrir por que a propaganda eleitoral tem sido
at agora incua, bastaria ponderar que, diante de discursos que no
lhe falam nem ao corao nem mente, que oscilam entre a autoglorificao, o radicalismo verbal abstrato e o tecnicismo gerencial,
que exibem candidatos pfios e insossos, trucados, desencarnados de
partidos ou correntes de ideias, o eleitor optar sempre pelo que j conhece. Portanto, em vez de criar condies para uma reflexo coletiva
sobre o pas e o mundo, a propaganda acaba por empurrar o eleitor
para um conservadorismo defensivo e meio alienado.
O crculo se fecha depois das urnas. O sistema no cuida da qualificao dos eleitos. Nada agrega bagagem tcnica e poltica com que
chegam Cmara. As sesses plenrias so o que so, no h o que
esperar delas. Mas algo poderia acontecer fora delas. No entanto, so
raras as tentativas de melhorar a formao e a atualizao dos quadros
parlamentares, tanto dos polticos quanto dos assessores. Cursos, se248

Livro debates 3.indb 248

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reforma poltica

minrios, debates, conferncias, muita coisa poderia ser feita para dar
maior consistncia s bancadas e aos parlamentares.

Mais poltica dos cidados


No mundo do capitalismo globalizado e da modernidade radicalizada, a poltica tambm parece destinada a girar em falso, a mostrar
pouca eficcia e a produzir mais problemas que solues, fato suficiente para que seja vista, pelos cidados, como um nus, um mal necessrio. Ela est gravemente posta em xeque pela vida e pelas disposies
ticas hoje prevalecentes.
H vrios aspectos a serem considerados nessa discusso. Primeiro:
no a poltica como um todo que est vazia, sem consensos e com
pouca legitimidade. O que est em estado de sofrimento a poltica
institucionalizada os sistemas, as regras, a organizao da democracia, as leis, os partidos e mais ainda aquilo que podemos chamar
de poltica dos polticos, qual seja, praticada pelos polticos, moda
deles, focada na conquista e no manejo do poder. A poltica como atividade dos cidados como luta por direitos, como interesse cvico,
vontade de participar e interferir na tomada de decises, como preocupao com a vida comum e a boa sociedade , essa no padece do
mesmo mal, nem se ressente de falta de prestgio, embora esteja despojada de potncia e efetividade. a poltica dura que est em xeque
e nos incomoda.
Incomoda antes de tudo por um conflito tico que remonta s cavernas e est hoje exacerbado. A tica comum no consegue entender
nem assimilar a tica poltica, particularmente em sua dimenso moral.
No aceita que os polticos simulem e dissimulem, que mintam, finjam
e defendam interesses obscuros, que abusem da presso e da demagogia,
que busquem o poder a qualquer custo, muitas vezes passando por cima
das boas maneiras, da inteligncia e do interesse pblico. Hoje, como
esto em boa medida soltos da sociedade, os polticos fecham-se em si e
tornam-se expoentes de uma tica nonsense: por que fazem o que fazem,
se servem para to pouco? O cidado comum fica sem respostas.
H, depois, um defeito de ordem estrutural. Na sociedade em que
estamos passando a viver movida a velocidade, a informaes, a ima249

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aporias para o planejamento pblico

gens, a reviravoltas surpreendentes, a fluxos pouco controlveis as


instituies flutuam, sofrem para balizar as condutas individuais, os
relacionamentos, a dinmica econmico-financeira, as relaes com a
natureza e assim por diante. Os indivduos esto obrigados a ser soberanos, ainda que no estejam propriamente emancipados. Recebem poucas orientaes de sentido provenientes do social, que a eles
aparece como palco de um drama sem roteiro. As pessoas precisam e
querem se mexer, circular, fazer coisas, dizer o que pensam e batalhar
pelo que acham ser certo. Frequentam sempre mais o ciberespao,
interagem distncia, precisam se expor e decidir. Mesmo que esse
estilo de vida inclua proporcionalmente pouca gente, a dinmica por
ele gerada influencia tudo. Sobra menos tempo, menos energia e menos condies materiais para que criem instituies e se cuide delas. As
pessoas escapam das instituies.
Tudo isso traz muitas vantagens, mas tambm cria inmeros
problemas.
No por outro motivo que as instituies representativas tm
menos prestgio que a ideia e as experincias de participao. No mundo social fragmentado, individualizado e meio fora de controle em que
se vive, muito mais lgico participar e defender interesses do que se
fazer representar. A vontade de participar de agir, de se movimentar
tem a cara da modernidade turbinada dos dias atuais.
Devemos torcer e brigar para que a representao melhore, para
que o voto seja valorizado, para que os legisladores, os dirigentes e as
elites intelectuais proponham com seriedade e criatividade a discusso
sobre a reforma poltica, saindo do mantra montono que nos embala.
Mas tambm devemos aprender a viver em um mundo de instituies
mais leves e menos impositivas. Daqui para a frente, teremos de reconstruir as instituies existentes do Estado famlia e escola a
partir de critrios mais democrticos, abertos e dinmicos.
na estrada da participao que esto as maiores esperanas de recomposio social e recuperao da poltica. Se a vontade de participar
for devidamente politizada isto , se a luta em defesa de direitos e
a disposio participativa das pessoas forem vinculadas a um desenho
de vida coletiva isso no somente dar corpo e consistncia democracia, como tambm regenerar a representao. Teremos de expe250

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reforma poltica

rimentar sucessivas reformas polticas, que ajustem e remodelem as


instituies polticas, tornando-as mais coerentes, mais eficazes e mais
dialgicas com a vida real do sculo 21, mas teremos de nos dedicar
especialmente a abrir mais espaos para a projeo das pessoas na poltica. Como fazer isso de modo organizado e produtivo algo que ainda
no se sabe, mas sabemos que ser preciso caminhar nessa direo.
Precisamos, em suma, de mais poltica dos cidados e menos poltica dos polticos. Ou seja, precisamos de polticos e de cidados em
doses equilibradas, definidas a partir de critrios que faam com que
os polticos se ponham ou sejam postos efetivamente a servio dos
cidados e sejam por eles controlados.
Operaes destinadas a defender e valorizar uma Repblica no se podem limitar ao protagonismo dos poderes. Um modo republicano de governar e organizar o Estado aquele em que o interesse pblico se distingue dos interesses dos particulares, o direito e a lei preponderam,
e os cidados escolhem livremente seus dirigentes. Ele exige poderes
alertas e legitimados, mas s far sentido e sobreviver se contar com
bons polticos e estiver embebido de cima a baixo de educao cvica.
Possui virtude republicana uma comunidade que se organiza e se
governa com instituies e hbitos pblicos que so compreendidos e
defendidos pelos cidados, que sabem valorizar a reduo dos privilgios pessoais e das condies de possibilidade de imposio de um
grupo ou classe sobre outros.
Atos de corrupo, abusos de autoridade ou defeitos da Justia no
podem ser vistos apenas como problema de servidores, juzes ou polticos. No esto associados a uma degradao da moralidade daquilo
que se refere ao homem moral, que responde por seus atos tendo em
vista a prpria conscincia individual , mas sim a um padro de eticidade, referida ao homem tico, que define seus atos tendo em vista
os outros homens. Tm muito mais a ver com vida intersubjetiva e
organizao social, do que com carter pessoal ou fora institucional.
Sem repercutir nesse terreno e envolver os atores sociais de modo
amplo, qualquer pacto republicano que se propuser ser limitado e poucos efeitos virtuosos produzir. Passar-se-ia o mesmo com a reforma
poltica, que se espera seja capaz precisamente de revigorar o republicanismo e as condies de possibilidade de uma Repblica democrtica.
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aporias para o planejamento pblico

No ciclo que se abrir, continuaremos governados por alguma forma


esquisita de centro-esquerda, que oscila entre o mundo social e o associativismo tradicional (o PT) e a introduo de novas modalidades de
gesto estatal e de organizao da economia (o PSDB), ou entre um capitalismo social e um capitalismo gerencial. O quadro no animador.
Os partidos diluram-se como fora propulsora de mudanas e de coordenao social. Converteram-se em gestores racionais dos prprios
interesses, aparatos inertes, que no pulsam com convico, carecem de
unidade e pensam pouco. Na disputa atual, perderam o controle sobre
seus candidatos, que se revelaram indiferentes a eles. O prximo presidente governar inevitavelmente cercado por ilhas errticas e desconectadas da representao parlamentar, sem poder agarrar-se a nenhuma
delas em particular. H muita movimentao, mas pouco movimento.
Diferenas de estilo, de projeto e de vnculo social evidentemente
existem. PT e PSDB no veem o Estado do mesmo modo, ainda que
no estejam sendo capazes de detalhar que Estado imaginam necessrio para o sculo 21. Passa-se o mesmo em termos de poltica econmica e da viso do que julgam ser uma boa sociedade. So foras
que se opem, mas que no esto separadas por distncias abissais,
insuperveis. O que sobra do confronto quase nada.
O Brasil parece ter ingressado numa fase em que os partidos polticos j no coordenam a sociedade nem orientam os processos de mudana. Mantm-se como personagens importantes do mundo poltico,
capturadores de votos, mas no de consensos, at mesmo porque tm
poucas ideias a oferecer. No formato atual, os partidos no mais do
conta da complexidade nacional nem se mostram capazes de agir com
determinao reformadora e disposio de organizar a sociedade. Para
tentarem reconstruir-se como atores positivos, dependem bastante
das medidas que vierem a ser tomadas em termos de reforma poltica.
Ou seja, ficaram mais vinculados ao Estado que sociedade.
Alm de produzir estragos nos partidos e no sistema representativo, a poltica em estado de sofrimento tambm problematiza a figura
do estadista. Rebaixa-a ou condio do bom administrador ou condio do lder que ampara e protege os mais fracos.
Estadistas so acima de tudo governantes que se destacam por possuir e encarnar um projeto coletivo, quer dizer, um projeto de sociedade
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reforma poltica

ou de unidade nacional, que inclua mais do que exclua e anuncie com


clareza um futuro plausvel e desejvel, uma vida digna para todos, no
somente para os que esto do seu lado ou pensam como eles. No se distinguem pelo carisma ou pela lealdade s tradies de seu povo, por mais
que isso seja relevante. Sua diferena especfica repousa na capacidade
de agregar diferenas, unific-las e organiz-las em um Estado, em uma
comunidade poltica, isto , em uma associao que se movimenta segundo pactos simblicos e institucionais que balizam e promovem a vida
coletiva. uma especificidade que se combina, tambm, com firmeza no
combate aos que se opem ao revigoramento da comunidade poltica.
Deste ponto de vista, a nossa uma poca opaca, meio melanclica, condenada a governantes sem muita densidade, que atuam mais
como operadores administrativos do que como formuladores de projetos ou construtores de consensos.
Estadistas andam escassos, porque faltam talentos poltica. Hoje, por
carecer de paixo e sentido e no dispor de molduras institucionais coerentes, a poltica no est conseguindo selecionar as melhores lideranas.
So escassos, tambm, porque os governantes dos nossos dias governam
com limites elevados, que muitas vezes os impedem de ter papel de relevo. E so escassos, por fim, porque lderes e governantes no tm mais
como cumprir a funo precpua de unir o povo e organizar um projeto
de sociedade. As sociedades da era capitalista global esto fragmentadas e
individualizadas demais para que algum, num estalar de dedos, as articule
e mobilize para um empreendimento coletivo sustentvel.
No mnimo por isso, uma reforma poltica bem compreendida tornou-se elemento central da agenda democrtica. No para moralizar
a poltica, mas para dar outra substncia a ela. No para cercear a ao
dos polticos e at-los com cdigos de conduta purificados, mas para
criar condies para que os melhores dentre eles se projetem e dinamizem o sistema como um todo. No, em suma, para criar uma redoma de vidro na qual fosse possvel exibir uma poltica inteiramente
transparente aos olhos do pblico, mas para romper todas as redomas
que separam o povo do Estado.

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Reforma Poltica no Congresso Nacional:


histrico e situao atual
Mrcio Nuno Rabat
Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados
rea de Cincia Poltica

A expresso reforma poltica, embora de uso corriqueiro, no se


refere a um objeto claramente delimitado. certo que, no Congresso
Nacional, e tambm fora dele, ela vem sendo usada, na maior parte
das vezes, para englobar proposies legislativas que tratem da conformao das instituies representativas, especialmente aquelas proposies que incidam sobre a legislao eleitoral e partidria. Mesmo
dentro desses limites, no entanto, o leque de proposies a ser considerado por demais amplo. Ele se estende das propostas de emenda
constitucional destinadas a implantar o parlamentarismo aos projetos
de alterao das normas do Regimento Interno da Cmara dos Deputados referentes distribuio, entre os partidos, das vagas nas comisses temticas da Casa. Na maior parte do tempo, ademais, tramitam
simultaneamente proposies sobre quase todos os temas tratados, ao
longo das ltimas dcadas, sob o rtulo da reforma poltica. Sendo
assim, a escolha de algumas proposies e debates como foco desta
exposio contm necessariamente um elemento de subjetividade.
No presente momento, quando se aproxima um pleito eleitoral
de grande porte, a que se seguir, no muito depois, o incio de uma
nova legislatura, ainda menos segura a indicao dos temas que sero dominantes, daqui para a frente, na discusso da reforma poltica,
mormente quando se tem em conta a tendncia, incipiente, certo,
de se transferir parte da ateno at aqui dispensada legislao eleitoral e partidria para formas de participao direta do eleitorado nos
processos decisrios pblicos, inclusive naqueles que se desenvolvem
dentro das instituies representativas.
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reforma poltica

Se, para ampliar ainda mais o quadro, pensarmos a esfera poltica e sua eventual reforma como abrangendo todas as instncias e
procedimentos em que se tomam decises que afetam a coletividade
em seu conjunto, ou boa parte dela, a reforma poltica poderia tratar,
inclusive, de decises tomadas no mbito privado, pois a se encontra,
tambm, poder suficientemente concentrado para decidir sobre questes com impacto social semelhante ao das decises estatais.
Apesar de tudo isso, a breve recapitulao, que se far a seguir,
do percurso que levou s alteraes da legislao eleitoral e partidria realizadas nas ltimas duas dcadas e a algumas das discusses que
ganharam maior realce na legislatura ainda em curso no deixa de ser
um ponto de partida interessante para se tentar discernir os caminhos
abertos reforma poltica no futuro prximo, venham eles a ampliarse para novas direes ou no.

O que se reforma na reforma poltica


A noo de que o objeto da reforma poltica seriam os hbitos
polticos e, principalmente, os maus hbitos polticos parece razoavelmente disseminada. Muitas pessoas, por certo, pensam em algo
assim quando dizem que a reforma poltica prioritria entre todas as
que esto em discusso no Congresso. Quem trabalha com o processo
legislativo, no entanto, tem presente que aqueles hbitos no podem
ser mais que o objeto mediato da reforma, sendo o objeto imediato a
legislao que regulamenta o funcionamento das instituies polticas.
importante, por isso, ter em conta o arcabouo legal historicamente
construdo para regulamentar eleies e partidos, assim como a dinmica institucional surgida ao redor dele, at para evitar que intervenes legislativas pontuais inadvertidamente colidam ou se articulem
mal com a lgica do sistema existente.
Embora o fundamento, por assim dizer, de nosso atual edifcio
poltico-institucional tenha sido instalado com a proclamao da Repblica e a opo pelo sistema de governo presidencialista, no parece
exagero afirmar que tal edifcio comea efetivamente a ganhar a conformao com que hoje nos deparamos, e dentro da qual vivemos, a
partir de meados da dcada de 1940, quando se aproveita a reflexo
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aporias para o planejamento pblico

produzida nas primeiras dcadas do sculo 20 sobre a matria e as


poucas experincias eleitorais do regime de 1930, em que os produtos daquela reflexo j vinham sendo testados , para a implantao
definitiva do sistema eleitoral proporcional para o preenchimento de
lugares nas casas legislativas, sendo os candidatos apresentados exclusivamente por partidos polticos, em listas abertas de candidaturas.
Junte-se a esse quadro legal o incio da ampliao contnua do sufrgio, que no seria interrompida sequer pelo regime de 1964, para
se ter uma boa noo da linha evolutiva fundamental que nos levou ao
estgio atual do nosso regime de representao poltica.
O monoplio legal da apresentao de candidaturas por partidos
polticos de amplitude nacional, que substituiriam os partidos nicos estaduais da Primeira Repblica, indica como, j naquela poca, a ateno se dirigia para a constituio de um sistema de partidos
consistente e competitivo. Enquanto, nos pases capitalistas centrais,
os partidos polticos surgiram e se afirmaram contra a vontade dos
engenheiros institucionais, entre ns eles vm fazendo parte, recorrente e explicitamente, do projeto de modernizao da sociedade e
da poltica, parcialmente devido ao prprio efeito-demonstrao dos
pases situados na vanguarda do capitalismo.
Ora, no perodo que vai de 1945 at a ruptura de 1964/65, um
sistema de partidos relativamente coeso e competitivo se estruturou,
ao redor de trs legendas principais, o PSD, a UDN e o PTB, apesar
da cassao do registro do Partido Comunista. Ao mesmo tempo, os
atores eleitorais aprenderam a lidar com os procedimentos e regras
existentes. Os partidos polticos aprenderam, por exemplo, a maximizar suas possibilidades de eleger candidatos recorrendo a coligaes
eleitorais diferentemente configuradas em cada estado. Os eleitores,
por sua vez, aprenderam a melhor identificar as linhas de ao dos
maiores partidos existentes.
Ainda assim, a preocupao com a consistncia dos partidos e do
sistema partidrio persistiu. Os termos dessa preocupao, alis, no
diferiam radicalmente, no pr-64, dos que vieram a prevalecer em
perodos mais recentes. Para citar apenas um exemplo, Alberto Guerreiro Ramos, em livro de 1961, defendia uma reforma poltica que
elevasse o sistema partidrio at o nvel da poltica ideolgica, enqua256

Livro debates 3.indb 256

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reforma poltica

drando os contingentes eleitorais nos diversos partidos, de acordo


com as suas respectivas caractersticas sociais (RAMOS, 1961, p. 78).
O curioso que, de acordo com o autor, o novo patamar no seria
alcanado por mudanas na legislao, mas por um esforo interno
dos prprios partidos, o que ilustra, mais uma vez, a diversidade de
perspectivas que a expresso reforma poltica pode abarcar.
A segunda preocupao principal que atualmente guia os proponentes da reforma poltica, dirigida lisura do processo eleitoral, tambm se encontrava presente naquela quadra histrica. No se pode
negar o razovel sucesso obtido no combate fraude mais imediata,
incidente sobre a prpria contagem dos votos. Mas a preocupao com
a lisura do voto se estendia necessidade de garantir que no houvesse
outras influncias esprias sobre o processo eleitoral, para alm da
mera contagem fraudulenta dos votos.
A legislao referente a inelegibilidades, por exemplo, destinavase, em grande parte, a impedir que se candidatassem pessoas em posio de afetar, pelo abuso de qualquer tipo de poder, a equidade da
disputa eleitoral. Em um contexto de passagem para uma sociedade
plenamente capitalista, era natural que um dos esforos da legislao
visasse a diminuir o predomnio dos laos familiares na poltica nacional; da, provavelmente, a incluso do parentesco como causa de
inelegibilidade.
O regime implantado em 1964 no mudou significativamente os
traos gerais da legislao eleitoral e partidria vigente. No entanto,
por meio de intervenes autoritrias, afetou fortemente sua maneira
de funcionar. Cargos como a Presidncia da Repblica, os governos
estaduais e parte das senatorias e prefeituras deixaram de ser preenchidos por eleio popular direta. Personalidades e grupos polticos
eleitoralmente relevantes foram afastados da esfera poltica, quando
no do pas. Os partidos e o sistema multipartidrio vigentes foram
extintos e substitudos pelo bipartidarismo forado.
A dcada de 1980 foi marcada pelo esforo para superar os estigmas autoritrios do perodo anterior. Algumas iniciativas, como a legalizao dos partidos comunistas e o fim da proibio do voto dos analfabetos, nos levaram bem mais longe do que tnhamos ido at 1964.
De qualquer maneira, como seria de esperar, toda a reforma poltica
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aporias para o planejamento pblico

levada a cabo na dcada de 1980 se destinava, prioritariamente, a recuperar canais de participao perdidos na quadra anterior, geralmente
com um forte componente de repdio ao que restava do regime de
1964. O processo culmina com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que, no entanto, no o fecha, pois projeta para um futuro
plebiscito a definio do sistema de governo, se presidencialista ou
parlamentarista.
Curiosamente, o parlamentarismo, que poderia se apresentar
como uma ruptura com o regime anterior, no conseguiu impor-se no
debate constituinte, enquanto a continuidade do sistema eleitoral proporcional, nos moldes dominantes em nossa histria, mal foi posta em
causa. A verdade, no entanto, que essa continuidade era apenas aparente, pois o bipartidarismo forado, vigente no regime de 1964, levava ao extremo os ideais do sistema majoritrio, fortalecendo a proposta de uma volta a um verdadeiro proporcionalismo, que permitiria a
expresso das mltiplas e reprimidas facetas da sociedade brasileira.
No mesmo sentido de desobstruir a livre manifestao poltica da
sociedade, ganharam fora, ao longo do processo constituinte, propostas cada vez mais radicais de garantia da autonomia popular para
organizar livremente seus partidos polticos e decidir sobre sua organizao interna. Da decorre um histrico salto de qualidade na consagrao constitucional da autonomia de organizao partidria (RABAT, 2008).
No parece descabido afirmar que, aps a promulgao da Constituio de 1988, inicia-se o ciclo atual da reforma poltica no Brasil.
Ele se desenvolve, em boa medida, ao redor das decises ali tomadas.

O que foi e o que no foi reformado desde 1989


Os anos seguintes ao da promulgao da Constituio Federal de
1988 foram marcados por dois fenmenos de sinal contraditrio. De
um lado, havia a necessidade de tomar decises adiadas pela Assembleia Constituinte, como as referentes forma e ao sistema de governo, e de regulamentar as decises efetivamente tomadas, como
as referentes liberdade de organizao partidria. De outro lado, o
processo de fragmentao e desorganizao do sistema de partidos,
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reforma poltica

patente na legislatura iniciada em 1991, levou a que fossem colocadas


em questo as prprias decises dos constituintes, abrindo-se um perodo de discusso de propostas que mudassem radicalmente o formato
vigente das instituies representativas, seja com a adoo do prprio
parlamentarismo, seja com a adoo de um sistema eleitoral majoritrio, tambm chamado de distrital, ou de um sistema misto, seja
com a criao de clusulas de barreira entrada de agremiaes pouco
votadas nas casas legislativas.
Inmeras comisses especiais foram sucessivamente instaladas na
Cmara dos Deputados e no Senado Federal para tratar dessas questes e organizar a vasta discusso legislativa incidente sobre a matria.
Ademais, na reviso constitucional de 1994, realizada em cumprimento do art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, o ento deputado Nelson Jobim, designado relator, apresentou uma srie
de pareceres incidentes sobre a rea geralmente imputada reforma
poltica, pareceres que resumiam, de certa forma, o estado da discusso naquele momento. Entre os pareceres que no foram apreciados
encontravam-se, por exemplo, o que previa a perda do mandato por
desfiliao do partido sob cuja legenda o parlamentar se elegera e o
que implantava o sistema eleitoral misto.
Das seis emendas constitucionais de reviso afinal aprovadas na
poca, trs vinculavam-se reforma poltica, ampliando os fundamentos pelos quais leis complementares podem estabelecer casos de inelegibilidade (art. 14, 9, da Constituio Federal), reduzindo a durao
do mandado presidencial de 5 para 4 anos (art. 82) e determinando a
suspenso dos efeitos da renncia de parlamentar submetido a processo que pudesse levar perda do mandato (art. 55, 4). Mais tarde,
ainda no plano constitucional, a Emenda n. 16, de 1997, tornou possvel a reeleio de presidente, governadores e prefeitos.
Dali em diante, no entanto, perderam fora, paulatinamente, as
propostas de reforma mais radicais, como as de adoo do parlamentarismo e/ou do sistema eleitoral majoritrio ou misto. Isso se deu, em
parte, devido opo plebiscitria pelo presidencialismo; em parte,
pela necessidade de levar a cabo a adaptao da legislao infraconstitucional s decises dos constituintes de 1988; em parte, talvez, por
ter diminudo a sensao de que o sistema como um todo no estava
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aporias para o planejamento pblico

funcionando adequadamente; em parte, por fim, pela prpria dificuldade poltica de se construir maioria suficiente para alterar a Constituio, indispensvel nessas matrias.
A dcada de 1990 viu desenrolar-se, por outro lado, todo o processo de adaptao da legislao eleitoral e partidria nova ordem
constitucional. A Lei Complementar n. 64, de 1990, que estabelece,
de acordo com o art. 14, 9, da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao e determina outras providncias, foi
promulgada. A Lei n. 9.504, de 1997 (Lei das Eleies), veio estabilizar a legislao eleitoral. Com ela, deixou de ser promulgada uma lei
especial para cada eleio, ou seja, de dois em dois anos. Desde, ento,
foram seis pleitos de dimenso nacional realizados sob a mesma Lei,
embora seus dispositivos venham sendo modificados.
Certamente, as normas mais importantes surgidas nesse perodo
vieram luz com a promulgao da Lei n. 9.096, de 1995 (Lei dos
Partidos Polticos). Nela, se combinam a preocupao dos constituintes com a afirmao da autonomia dos cidados para a organizao de
partidos livres de interferncia estatal, com a preocupao crescente
de que um sistema pouco regulado pudesse levar total desorganizao do quadro partidrio. Por isso, a Lei, de um lado, reafirma o
carter de pessoas jurdicas de direito privado dos partidos polticos e
lhes reconhece ampla autonomia para a determinao de suas regras
de funcionamento interno; e, de outro lado, favorece os partidos mais
implantados eleitoralmente, seja no acesso ao rdio e televiso, seja
no acesso a recursos do Fundo Partidrio, agora reforado por dotaes significativas oriundas do Tesouro Nacional.
Nessa segunda linha de preocupao, a Lei dos Partidos tornou
extremamente difcil o registro de novas agremiaes no Tribunal Superior Eleitoral, de tal forma que, em quase quinze anos, apenas dois
novos registros foram feitos. A importncia da Lei n. 9.096, de 1995
(Lei dos Partidos Polticos), de tal ordem que no seria exagero dizer
que, sozinha, ela constitui uma reforma poltica, cujos desdobramentos ainda esto em curso.
No se pode esquecer, por fim, a promulgao da Lei n. 9.709, de
1998, que regulamentou a execuo do disposto no art. 14, I, II e III,
da Constituio Federal, ou seja, o recurso ao plebiscito, ao referen260

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reforma poltica

do e iniciativa popular. A regulamentao, contudo, tem tido pouca


repercusso, inclusive no nvel municipal, que poderia ter surgido, a
partir da Lei, como uma espcie de laboratrio para o desenvolvimento da democracia direta no Brasil.

Inovaes recentes
No ltimo ano, leis importantes sofreram alteraes que merecem
ser realadas em uma reflexo sobre os caminhos pelos quais evolui a
reforma poltica.
A Lei n. 12.034, de 29/12/2009, alterou dispositivos do Cdigo
Eleitoral, da Lei dos Partidos e da Lei das Eleies.Trata-se de um bom
exemplo de inovao legislativa resultante da troca de experincias
entre dois (ou mais) poderes. que, em qualquer caso, aps a promulgao das leis, a Justia Eleitoral, cumprindo a tarefa de administrar
as eleies, regulamenta sua aplicao, atuando, nesse particular, de
maneira assemelhada do Poder Executivo. Pois bem, boa parte da
Lei n. 12.034 derivou de um dilogo do Poder Legislativo com as Resolues do Tribunal Superior Eleitoral, consagrando legalmente, ou
modificando, procedimentos j em curso. Ao mesmo tempo, porm,
algumas outras modificaes pontuais, mas de natureza mais substantiva, que vinham amadurecendo ao longo do tempo, foram includas
na legislao.
Uma inovao ainda ligada troca de experincias entre Legislativo
e Judicirio diz respeito clusula legal que determina o preenchimento de um percentual mnimo de vagas, nas listas de candidaturas
em eleies proporcionais, por mulheres (ou homens, se forem minoria na lista). Na primeira vez em que se tratou da matria, a Lei n.
9.100, de 1995, que regulamentou as eleies municipais de 1996,
determinara que vinte por cento das vagas, no mnimo, deveriam ser
preenchidas por mulheres. A seguir, a Lei n. 9.504, de 1997, que regulamentou permanentemente os pleitos eleitorais, elevou o mnimo
para trinta por cento, mas alterou a determinao, de ser preenchidas para reservar as vagas, permitindo aos partidos, na linha de uma
deciso anterior da Justia Eleitoral, deixar no preenchidas as vagas
reservadas. Com a recente Lei n. 12.034, a determinao legal voltou
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aporias para o planejamento pblico

a ser a de preencher as vagas, mas a interpretao que a Justia Eleitoral lhe vai dar est em aberto.
A Lei n. 12.034, de 2009, regulamentou, ainda, a propaganda eleitoral pela internet, ampliando significativamente as possibilidades de
uso desse instrumento, em comparao com o previsto, em resolues
do Tribunal Superior Eleitoral, para as eleies de 2008, mas estabelecendo uma srie de restries, como a proibio de propaganda paga,
dentro da tradio brasileira de manter a propaganda eleitoral sob fortes condicionamentos legais.
Outra novidade a se considerar, por estar fadada a ter repercusses no futuro, a exigncia de que os candidatos a prefeito, governador e presidente da Repblica incluam as propostas por eles defendidas entre os documentos que devem instruir os pedidos de registro
das candidaturas. Trata-se de uma inovao que, em alguma medida,
contrape-se lgica do mandato representativo, aproximando-se do
mandato imperativo. Tanto assim que o deputado Jos Carlos Aleluia acabou de apresentar o Projeto de Lei Complementar n. 594, de
20101, que torna causa de inelegibilidade, em um pleito posterior, o
no cumprimento de compromissos eleitorais por candidatos eleitos
para o exerccio de quaisquer cargos. uma ilustrao de como se abre
um leque inesperado de possibilidades sempre que uma alterao
introduzida na legislao eleitoral.
De qualquer maneira, apesar do peso de algumas das inovaes
contidas na Lei n. 12.034, de 2009, certamente a novidade de maior
impacto na legislao eleitoral foi introduzida pela Lei Complementar n. 135, de 4/6/2010, que modificou a Lei Complementar n. 64,
de 1990 (Lei das Inelegibilidades), para, dentre outras providncias,
tornar desnecessrio, em alguns casos, o trnsito em julgado de determinadas sentenas para que elas produzam a inelegibilidade da pessoa
condenada judicialmente. A Lei Complementar n. 135 merece, sem
nenhuma dvida, um rigoroso estudo de caso sobre a origem e tramitao das proposies que lhe deram origem e um alentado trabalho monogrfico sobre as profundas questes polticas e jurdicas nela
1 Todas as proposies legislativas indicadas no texto podem ser encontradas na pgina da Cmara dos Deputados na internet (www.camara.gov.br), acompanhadas dos pareceres e votos que receberam ao longo da
tramitao. Trata-se de um material de pesquisa bastante rico.

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reforma poltica

envolvidas. Fiquem registrados, aqui, apenas alguns aspectos a serem


considerados nesse trabalho.
Poucos tero notado que se trata de lei resultante de projeto longamente analisado no Congresso Nacional. A proposio principal, no
processo que conduziu a sua aprovao, foi o Projeto de Lei Complementar n. 168, de 1993, apresentado pelo Poder Executivo, um projeto, portanto, com mais de 15 anos de tramitao e que, j em 2001,
recebera parecer favorvel na Comisso de Constituio e Justia e de
Redao da Cmara dos Deputados. At a Emenda Constitucional de
Reviso n. 4, de 1994, j citada, fora promulgada tendo em conta a
possvel aprovao futura de restries elegibilidade baseadas na vida
pregressa dos candidatos.
Embora a discusso de proposies assemelhadas tenha voltado a
ocorrer ao longo da dcada de 2000, e o Poder Executivo tenha voltado a encampar a ideia, com a apresentao do PLP n. 446, de 2009, o
que deu renovado vigor proposta foi a ampla e recente mobilizao
de entidades sociais de envergadura para recolher assinaturas em seu
apoio. Essa mobilizao provavelmente tem alguma responsabilidade
pela postura do Poder Judicirio, aparentemente decidido a sustentar
a aplicao das normas restritivas da elegibilidade s eleies de 2010,
apesar das dvidas quanto a sua constitucionalidade e ao fato de que
elas foram promulgadas menos de um ano antes do pleito. So questes apaixonantes e complexas, que esto a exigir reflexo aguda da
sociedade brasileira.

O que atualmente se discute reformar


Os caminhos da reforma poltica no podem ser predeterminados com rigor a partir de uma anlise que simplesmente projete para
o futuro as tendncias do momento atual. Constantemente, muda o
contexto social e poltico, muda a percepo do que seja ou no seja
problema, muda a correlao de foras. Propostas so amplamente debatidas sem que se forme a convico da necessidade ou da razoabilidade de sua aprovao e acabam por desaparecer. Iniciativas externas
ao Congresso, por outro lado, podem conduzir, inesperadamente, ao
surgimento de novas prioridades.
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A comparao entre o contedo desta exposio e o de um estudo


que elaborei, no incio de 2009, a respeito do estgio em que se encontrava a reforma poltica ilustra a rapidez com que muda o quadro
no Legislativo. Naquele estudo2, ficou praticamente em segundo plano
o projeto de lei complementar cognominado ficha limpa, que logo
ocuparia, como j vimos, o centro do cenrio, enquanto a Proposta de
Emenda Constituio n. 142, de 1995, junto com suas apensadas,
recebia algum destaque, principalmente por conta do relevo que ento
assumia, na cena pblica, a discusso sobre a possibilidade de reeleio
do presidente da Repblica, relevo que, no entanto, pouco depois se
exauriu. Sequer se formou, at hoje, a comisso especial destinada a
avaliar a PEC n. 142, agora apensada PEC n. 190, de 1994.
O que cabe, portanto, apontar algumas linhas de discusso que,
por se terem desenvolvido com vigor nos ltimos tempos, podem legitimamente ser apontadas como possveis eixos do trabalho sobre a
reforma poltica no futuro prximo.
Uma das linhas de discusso que mais provavelmente continuar
sob holofotes diz respeito ao contedo do PL n. 1.210, de 2007, que
chegou a ser colocado em votao no Plenrio da Cmara dos Deputados, no prprio ano em que foi apresentado. Tendo exatamente o
mesmo teor do PL n. 2.679, de 2003, intensamente discutido desde
sua elaborao por uma comisso especial instalada na Cmara para
encaminhar os temas da reforma poltica, o Projeto inclui pelo menos
trs propostas de grande magnitude: o voto em listas partidrias preordenadas; a proibio das coligaes em eleies proporcionais (combinada com a criao das federaes de partidos); e o financiamento
pblico exclusivo de campanhas eleitorais.
A intensidade com que essas propostas seguem atraindo ateno,
apesar da derrota em Plenrio, demonstrada pelo apoio que receberam na Sugesto n. 174, de 2009, encaminhada Comisso de Legislao Participativa pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc),
em nome das organizaes que compem a coordenao da Frente
Parlamentar pela Reforma Poltica com Participao Popular3; pela
2 Disponvel em http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1385.
3 As seguintes organizaes assinam a Sugesto: Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais,
Articulao de Mulheres Brasileiras, Associao dos Magistrados Brasileiros, Central dos Trabalhadores e

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reforma poltica

apresentao dos Projetos de Lei n. 4.634, 4.636 e 4.637, todos de


2009, todos de iniciativa do presidente da Repblica, que caminham
na mesma direo; e pelo esforo que, ainda no ano de 2009, o deputado Ibsen Pinheiro fez, com apoio de vrias lideranas partidrias,
para rearticular os mesmos temas de maneira a atrair um leque mais
amplo de apoios. Esse esforo se traduziu, afinal, na apresentao do
PL n. 5.277, de 2009, apensado, junto com vrios outros que tratam
do financiamento de campanhas, inclusive o PL n. 4.634, 2009, do
governo, ao PL n. 1.538, de 2007, do deputado Alexandre Silveira.
Ao contrrio das propostas de implantao das listas fechadas e de
proibio das coligaes, a adoo do financiamento pblico exclusivo
das campanhas eleitorais uma ideia relativamente recente no debate
sobre a reforma poltica. J na elaborao da Lei n. 9.504, de 1997
(Lei das Eleies), buscou-se aumentar significativamente o peso do
financiamento pblico nas campanhas. No aprovada a proposta, o ento deputado Aloysio Nunes Ferreira apresentou o PL n. 671, de 1999,
explicitamente destinado a dar continuidade discusso da matria. O
PL n. 2.679, de 2003, j tantas vezes citado, adotou uma verso radical da proposta, que elimina qualquer tipo de financiamento privado.
Trata-se de uma inovao que levanta inmeras questes, seja no plano
da teoria geral da representao poltica4, seja no plano redacional.
Duas dificuldades prticas merecem ser destacadas na regulamentao do financiamento pblico exclusivo de campanhas. Em primeiro
lugar, difcil estabelecer o total de recursos adequado para que todos e
cada um dos partidos faam suas campanhas em todos os municpios do
pas. Em segundo lugar, preciso decidir se se deixa a critrio dos partidos a distribuio dos recursos entre os vrios pleitos de que participam
ou se alguns critrios devem ser estabelecidos em lei. O PL n. 1.210, de
2007, estabeleceu critrios tanto para a definio do total de recursos
pblicos a serem encaminhados para as eleies como para a distribuio
dos recursos internamente a cada partido. J o projeto do governo deiTrabalhadoras do Brasil, Centro Feminista de Estudos e Assessoria, Conferncia Nacional dos Bispos do
Brasil, Comisso Nacional de Justia e Paz, Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, Departamento
Intersindical de Assessoria Parlamentar e Ordem dos Advogados do Brasil. Maiores informaes em www.
reformapolitica.org.br.
4 Ver, na escassa discusso sobre a matria, Trindade (2004).

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aporias para o planejamento pblico

xou a definio do total de recursos Justia Eleitoral, e a distribuio


interna dos recursos recebidos ao critrio dos prprios partidos.
O acompanhamento das discusses sobre a lista fechada de candidaturas ilustra bem como um mesmo tema vai sofrendo alteraes, ao
longo do tempo, em funo das mudanas do contexto social e poltico. A defesa da proposta sempre se baseou, e ainda se baseia, na noo
de que ela favoreceria a consolidao de partidos internamente mais
coesos do ponto de vista organizacional e programtico. Nos ltimos
tempos, porm, a proposta vem ganhando adeptos entre setores sociais que encontram barreiras para a entrada na esfera poltica, como
as mulheres, e que buscam a introduo de regras de preferncia na
composio das listas fechadas.
A partir da derrota, em Plenrio, do PL n. 1.210, de 2007, ou
como reao a ele, tm voltado a crescer, embora ainda de maneira
incipiente, as propostas de alterao mais radical do sistema eleitoral, em direo a um sistema majoritrio ou misto. Alm da presena
crescente da proposta nos debates internos e externos ao Congresso,
inclusive no debate eleitoral, uma clara manifestao de seu retorno a
cena encontra-se no fato de que, aps serem apresentadas, na primeira
metade da dcada de 1990, inmeras propostas de emenda Constituio nessa direo, s recentemente novas proposies vm surgindo na Cmara dos Deputados. So exemplos, a PEC n. 585, de 2006,
do deputado Arnaldo Madeira e outros, que j recebeu parecer pela
admissibilidade na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania;
a PEC n. 523, de 2006, do deputado Silvio Torres e outros, dirigida
especialmente s eleies municipais; e a PEC n. 365, de 2009, do
deputado Roberto Magalhes e outros.
Quando se trata de alterar o sistema eleitoral, uma proposta inovadora, que tem ganhado repercusso nos ltimos tempos, a de
transformar os estados e municpios em distritos majoritrios plurinominais, o chamado distrito. Nesse caso, o sistema deixaria de ser
proporcional, pois os lugares nas casas legislativas deixariam de ser
distribudos entre os partidos e coligaes proporcionalmente a suas
votaes. No entanto, cada partido ou coligao seguiria apresentando
um nmero elevado de candidatos por circunscrio, para a ocupao
de um nmero elevado de lugares. Os mais votados individualmente
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reforma poltica

estariam eleitos. A PEC n. 284, de 2000, do deputado De Velasco e


outros; a PEC n. 133, de 2003, do deputado Jaime Martins e outros;
e a PEC n. 105, de 2007, do deputado Mrio Negromonte e outros,
encaminham-se nesse sentido.
Outra linha relevante de debate legislativo relaciona-se com as
recentes decises expedidas pelo Tribunal Superior Eleitoral e pelo
Supremo Tribunal Federal, alterando radicalmente a interpretao da
Constituio Federal que at h pouco professavam, e tornando a desfiliao partidria causa da perda de mandato, mesmo na ausncia de
qualquer dispositivo legal que explicitamente o determine. O Tribunal
Superior Eleitoral, tendo reconhecido a possibilidade de que existam
motivos polticos concretos que justifiquem o pedido de desfiliao do
mandatrio eleito, enumerou esses motivos na Resoluo n. 22.610,
de 2007. Dentre eles, o TSE incluiu a mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio e a grave discriminao pessoal.
Surge, em decorrncia, a dvida sobre quem pode decidir a respeito
da existncia ou no desses fundamentos polticos para a desfiliao
partidria legtima. E a resposta que a deciso do prprio Poder Judicirio. Em resumo, o Poder Judicirio decide se um agente poltico
tem ou no motivao poltica legtima para tomar a deciso poltica
de se desfiliar de seu partido.
Desde que a deciso judicial comeou a tomar corpo, proposies
legislativas foram apresentadas, na Cmara dos Deputados, destinadas
a regulamentar a matria e, geralmente, mas no sempre, a flexibilizar o rigor da deciso judicial, abrindo janelas temporrias para que
a desfiliao ocorra sem perda de mandato e/ou reduzindo o prazo de
filiao partidria exigido para a candidatura a cargos eletivos (com isso,
o mandatrio poderia mudar de partido em momento mais prximo da
eleio seguinte, sendo menor a perda poltica decorrente da perda do
mandato). Incluem-se nesse campo proposies como o PL n. 2.211, do
deputado Rogrio Lisboa, e o PL n. 4.589, do deputado Joo Almeida.
A eles se somou, mais tarde, o PL n. 4.635, do Poder Executivo. Ainda
dentro dessa temtica, o Projeto de Lei Complementar n. 124, de 2007,
do deputado Flvio Dino, j recebeu Parecer favorvel, com emendas,
na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, em 2/7/2008, e
encontra-se pronto para entrar na pauta, em plenrio.
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aporias para o planejamento pblico

A preocupao com a possibilidade de o sistema partidrio fragmentar-se pode voltar a ganhar destaque, principalmente depois da
apresentao, pelo governo, da Proposta de Emenda Constituio
n. 322, de 2009, que cria clusula de barreira para as eleies de deputados federais, estaduais e distritais. A PEC, contudo, no recebeu,
por enquanto, qualquer encaminhamento significativo. Os defensores
de medidas desse gnero haviam conseguido introduzir uma clusula
de natureza semelhante na Lei dos Partidos Polticos, posteriormente
considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. A atual
proposta do governo caracteriza-se, de um lado, por retomar a discusso no nvel constitucional e, de outro lado, pela exigncia de um percentual mnimo de votos como barreira para a participao nas casas
legislativas mais baixo que os percentuais que vinham predominando
em discusses antigas sobre a matria.
Por outro lado, a reforma poltica pode ganhar outra amplitude se
o PL n. 2.277, de 1999, de autoria do deputado Bonifcio de Andrada, que consolida a legislao eleitoral e partidria vigente, for levado
adiante na prxima legislatura. O Projeto recebeu parecer favorvel,
em maro de 2010, na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania e encontra-se pronto para ser discutido no Plenrio, na forma do
Substitutivo apresentado pelo deputado Bruno Arajo. O mesmo efeito de ampliar o escopo das discusses pode eventualmente ser obtido
pela recentssima instalao, pelo senador Jos Sarney, presidente do
Senado Federal, de comisso destinada a reformar o Cdigo Eleitoral.
Duas ltimas observaes encerram essa tentativa de formular
um mapa da reforma poltica. Uma diz respeito s tentativas de levar
adiante a implantao de alternativas ou complementos institucionais
democracia representativa. Outra diz respeito a aprimoramentos institucionais que vm de fora da Cmara dos Deputados.
No primeiro grupo, merece referncia o processo legislativo que
se articula ao redor do Projeto de Lei n. 6.928, de 2002, de autoria
da deputada Vanessa Grazziotin, que cria o estatuto para o exerccio da
democracia participativa, e que j recebeu, junto com as proposies
que lhe esto apensadas, vrios pareceres pela aprovao, seja quanto
admissibilidade como quanto ao mrito, na Comisso de Constituio
e Justia e de Cidadania, sendo o ltimo de maio de 2010.
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reforma poltica

Dentre os projetos a ele apensados, destaca-se o Projeto de Lei n.


4.718, de 2004, da Comisso de Legislao Participativa, cuja origem
encontra-se na Sugesto n. 84, de 2004, da Ordem dos Advogados do
Brasil. O destaque se deve ao fato de que uma instncia criada na Cmara dos Deputados para facilitar a participao popular no processo
legislativo justamente a Comisso de Legislao Participativa tenha
sido a via escolhida por uma instituio do porte da OAB para fazer
tramitar um Projeto cujo objetivo aumentar e fortalecer a participao popular nos processos decisrios coletivos.
A grande novidade da proposio encampada pela Ordem dos Advogados do Brasil reside na consagrao da possibilidade de convocar plebiscito ou referendo por iniciativa direta da populao, sem obrigatria
aprovao do Congresso Nacional, bastando para isso que a convocao
conte com um nmero predeterminado (e elevado) de assinaturas de cidads e cidados proponentes. Outro caminho previsto no Projeto para a
convocao de plebiscito, a iniciativa de um tero dos membros de uma
Casa do Congresso Nacional, remete para Voto em Separado apresentado pelo deputado Jos Genono, quando da tramitao do Projeto de Lei
n. 3.589, de 1993, que veio a tornar-se a Lei n. 9.709, de 1998, j citada.
mais um exemplo da confluncia complexa de propostas e ideias que
acabam por concretizar-se em um diploma legal.
Quanto s iniciativas que vm de fora da Cmara dos Deputados, no
pode deixar de ser mencionada a deciso da Justia Eleitoral de garantir
aos eleitores presos, que no tenham tido os direitos polticos suspensos,
o exerccio do direito de voto. interessante notar que tambm essa
iniciativa se articula com discusses antigas no interior do Congresso
Nacional, como a que resultou no Parecer n. 51, apresentado pelo ento
deputado Nelson Jobim, quando da reviso constitucional de 1994.

Referncias
RABAT, Mrcio Nuno.Autonomia de organizao partidria: antes e
depois da Constituio Federal de 1988. In: ARAJO, Jos Cordeiro de et al.(Org.). Ensaios sobre impactos da Constituio Federal de
1988 na sociedade brasileira, Braslia : Cmara dos Deputados, 2008.
v. 2, p. 727-737.
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aporias para o planejamento pblico

RAMOS, Alberto Guerreiro, A Crise do Poder no Brasil. Rio de Janeiro:


Zahar, 1961.
RELATORIA da reviso constitucional: pareceres produzidos. Braslia:
Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1994. 3 v.
TRINDADE, Fernando. Financiamento eleitoral e pluralismo poltico. Braslia: Consultoria Legislativa do Senado Federal, 2004. (Texto para
discusso, n. 4). Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD4-FernandoTrindade.pdf >.

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Petrleo e Gs

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Viso Abrangente da Proposta do Marco Regulatrio


do Pr-sal a partir da tica dos Gases Combustveis
Edmilson Moutinho dos Santos

Professor doutor do PPGE/USP

Hirdan Katarina de Medeiros Costa

Doutoranda em Cincias com enfoque na rea de


Energia, PPGE/USP. Bolsista do CNPq

A indstria do petrleo relaciona-se, historicamente, com a interveno do Estado no domnio econmico. A indagao de qual papel o
Estado deve assumir quando est diante dessa indstria no recente;
registra-se de longa data tal pergunta e ao mesmo tempo as discusses
que a tentam responder.
O governo Lula, nesse sentido, desde os primeiros anncios
das descobertas de petrleo e gs na regio conhecida como prsal vem apontando mudanas na perspectiva de atuao do Estado
dentro desse setor e dentro dos sistemas jurdico, constitucional
e legal construdo scom a Emenda Constitucional n. 9/95. Argumentos para se alcanar tal escopo so vrios. Nesses argumentos,
enxergam-se, desde j, construes que ideologicamente encontram
suporte nos princpios constitucionais de soberania e de desenvolvimento nacional.
As descobertas do pr-sal geraram muitas especulaes, antes mesmo de se ter ideia e informao tcnica do tamanho da bacia e da quantidade de leo recupervel; o diretor-geral da ANP, Haroldo Lima, disse que a nova descoberta poderia assegurar em torno de 50 bilhes de
barris a mais para as atuais reservas brasileiras, podendo chegar aos 80
bilhes de barris de petrleo e gs (PEDRO, 2008, p. 1).
No comeo de 2007, as reservas brasileiras giravam em torno
dos 12 bilhes de barris. Com essas novas descobertas, o Brasil
pode se tornar um importante exportador de petrleo e um relevante player na indstria de petrleo global, visto o pas ter alcanado a autossuficincia em petrleo em 2007 (THE ECONOMIST
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aporias para o planejamento pblico

INTELLIGENCE, 2009, p. 1)1. Portanto, a produo de petrleo


do pr-sal pode provavelmente ter o mercado internacional como
principal destino2.
Por causa dessas novas descobertas e do alto preo do barril do
petrleo3 durante o fim de 2008, o debate poltico no Brasil ficou bastante acirrado. Quando a Petrobras fez os anncios da grande descoberta4, por exemplo, o ministro de Minas e Energia, Edison Lobo,
sugeriu que o governo pode criar uma nova companhia nacional para
desenvolver a promissora rea do pr-sal e que no tenha sido ainda
objeto de contrato de concesso por outras companhias exploradoras
(PETROLEUM ECONOMIST, 2008, p. 1). Lobo tambm afirmou
que o petrleo um ativo soberano que deveria ser usado para benefcio de toda a populao brasileira e no apenas de acionrios das
companhias (GREENSTEIN, 2008, p. 1).
O presidente Lula, em uma de suas entrevistas internacionais aps
essa descoberta, disse que estava criando um grupo de estudo inter1 By 2007 Brazil reached its goal of becoming self sufficient in oil. Exports doubled between 2000 and 2007

and Petrobras recently announced record monthly exports for December 2008, of 620,000 b/d. Petrobras ended
2008 producing 2.4m barrels of oil equivalent per day (boe/d) (THE ECONOMIST INTELLIGENCE,
2009, p. 1). Traduo livre: No ano de 2007, o Brasil alcanou o objetivo de se tornar autossuficiente em
petrleo. As exportaes dobraram entre 2000 e 2007. A Petrobras recentemente anunciou seu recorde
mensal de exportaes de 620.000 barris por dia para dezembro de 2008. A Petrobras terminou o ano de
2008 produzindo 2,4 m de barris de leo equivalente por dia.
2 At the time of the Tupi discovery, oil prices were close to US$100/b, but since then they have fallen to around

US$40/b.Weak prospects for a significant pick-up in the medium term have raised questions about whether investors will see the project as financially viable (THE ECONOMIST INTELLIGENCE, 2009, p. 1).Traduo

livre: Ao mesmo tempo da descoberta de Tupi, os preos do petrleo estavam prximos de US$ 100/b,
mas, desde ento, esse preo vem caindo para o patamar de cerca de US$ 40/b. Fracos prospectos para um
significante aporte de investimento no mdio prazo tm levantado questes sobre a viabilidade financeira
para a explorao do pr-sal.
3 No item 9 da Exposio de Motivos n. 38, encontra-se o seguinte: em novembro de 2007, a Petrobras
anunciou que apenas a rea de Tupi, no Bloco BMS-11, localizada em guas de cerca de 2.200m de lmina
dgua, com camadas de sal de 2.000m de espessura, apresenta perspectiva de volume recupervel de at
8 bilhes de barris de petrleo equivalente. Trata-se de uma das maiores descobertas ocorridas no mundo
nos ltimos 30 anos. No prospecto Iara, no mesmo Bloco, as estimativas da Petrobras indicam volume
recupervel de 3 a 4 bilhes de barris de petrleo equivalente. Analogamente, o prospecto Guar, no bloco
BMS-9, pode ter considervel volume recupervel.
4 In fact, Petrobras said that has only estimates of the volume of recoverable oil to the discoveries of Tupi (5 to 8
billion barrels) and Iara (3 to 4 billion barrels) both in the BMS-11 block (PETROLEUM ECONOMIST,
2008, p. 1). Traduo livre: De fato, a Petrobras anunciou apenas estimativas de volume de leo recupervel para descobertas de Tupi (5 para 8 bilhes de barris) e de Iara (3 a 4 bilhes de barris), ambos no bloco
BMS-11.

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petrleo e gs

ministerial5 com a proposta de realizar algumas mudanas no modelo


jurdico atual da indstria brasileira de petrleo e gs e que a deciso
em torno de como seria o procedimento de explorao da rea do
pr-sal iria ser tomada em 2009 (TIME MAGAZINE, 2008, p. 1; ENTENDA, 2008, p. 1).
O grupo interministerial foi criado para trabalhar em detalhes sobre essas possveis mudanas do sistema jurdico do modelo atual da
indstria petrolfera brasileira relacionadas explorao e ao desenvolvimento do pr-sal. O resultado desse trabalho foi apresentado no
incio do ms de setembro de 2009 e corresponde a quatro projetos de
lei, a seguir explicados.
O objetivo deste artigo, portanto, abordar o contedo dos projetos de lei que tratam da regio do pr-sal, bem como trazer reflexes
sobre qual o espao que o gs natural ter com esse novo marco regulatrio. A seo seguinte abordar os projetos. Posteriormente, discutese o papel do gs natural como importante energtico, demonstrando
as suas inmeras aplicaes em termos de usos finais; para finalizar
feita uma reflexo a respeito da forma pela qual o gs natural pode vir
a ser tratado pelo novo marco regulatrio.

A descrio e anlise dos projetos de lei da regio do


pr-sal6
O primeiro desses projetos de lei (PL) o de n. 5.938/2009, que
dispe sobre a explorao e a produo de petrleo, de gs natural e
de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produo, em reas do pr-sal e em reas estratgicas; altera dispositivos da
Lei n.9.478, de 6 de agosto de 1997; e d outras providncias. Vale
lembrar que, no atual modelo, o contrato de concesso o instrumen5 O grupo interministerial foi formado pelos seguintes ministros: Edison Lobo (Minas e Energia), Dilma
Houssef (Casa Civil), Guido Mantega (Fazenda), Paulo Bernardo (Planejamento) e Miguel Jorge (Desenvolvimento). Integraram, tambm, a comisso: o presidente da Petrobras, Jos Srgio Gabrielli; o presidente
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmicos e Social (BNDES), Luciano Coutinho; e o diretorgeral da Agncia Nacional do Petrleo (ANP), Haroldo Lima (ENTENDA, 2008, p. 1).
6 Os projetos de lei aqui descritos so os propostos pelo governo, sem as alteraes discutidas na Cmara de
Deputados. A Cmara aprovou o texto-base do projeto de lei que define o modelo de partilha de produo
de petrleo no pr-sal. Mas os deputados ainda tm que votar um destaque ao projeto que prope uma
mudana completa na forma de distribuio das receitas obtidas (MODELO, 2009, p. 1).

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aporias para o planejamento pblico

to pelo qual o Estado e a empresa vencedora da licitao de blocos exploratrios estabelecem o regime jurdico da explorao e produo.
Esse projeto de lei inaugura o contrato de partilha de produo
no regime jurdico brasileiro, significando, pois, que o contratado ir
exercer as atividades de explorao e produo a suas expensas e ser,
posteriormente, remunerado pelos custos incorridos no empreendimento, bem como perceber parcela da produo que remunere,
assim, seu capital, gerando lucro e atratividade para exercer tais atividades. O Estado, por seu turno, receber, alm das participaes governamentais e dos tributos incidentes, parcela do leo produzido. A
Petrobras ser a nica operadora de todos os blocos, bem como deter
no mnimo 30% de participao (art. 4o, art. 10, inciso III, alnea c c/c
art. 20); o governo justifica tal desenho pela reconhecida capacidade
tcnica da Petrobras (item 9 da Exposio de Motivos n. 38).
Esse carter de concentrao das etapas de explorao e produo
de petrleo e gs na regio do pr-sal vem sendo exaltado pelo governo como um mecanismo garantidor do melhor aproveitamento do
potencial l existente, pela sociedade brasileira, e coadunando com o
interesse nacional. Para tanto, no item 7 do PL em comento, encontra-se clara meno ao sentido nacionalista e estratgico dessa regio,
exaltada pelo grupo interministerial:
os dados geolgicos atuais indicam a ocorrncia de reservatrios do tipo carbonato microbial abaixo de uma extensa camada de sal que vo do litoral do
Esprito Santo at o litoral de Santa Catarina. A rea estimada de 149 mil
km, com aproximadamente 800 km de extenso e, em algumas reas, 200
km de largura, sob lmina d'gua de 800 a 3000 metros de profundidade e
soterramento de 3 a 4 mil metros. Testes indicaram a existncia de grandes
volumes de leo leve de alto valor comercial (30 graus API), com grande
quantidade de gs natural associado. Trata-se de reas nas quais so estimados
riscos exploratrios extremamente baixos e grandes rentabilidades, o que
determina a necessidade de marco regulatrio coerente com a preservao
do interesse nacional, mediante maior participao nos resultados e maior
controle da riqueza potencial pela Unio e em benefcio da sociedade .

Encontra-se, novamente, meno ao interesse estratgico nacional


no item 20, que define os pilares de sustentao desse novo modelo,
quais sejam, o aumento de participao da sociedade, a destinao de
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petrleo e gs

recursos advindos dessa atividade para setores fundamentais ao desenvolvimento econmico e social do pas, e o fortalecimento do complexo produtivo da indstria de petrleo e gs no pas.
O captulo V desse PL trata das receitas governamentais no regime
de partilha de produo, elencando to somente os royalties e o bnus
de assinatura como espcies. Ambos so excludos do clculo referente
ao custo em leo, que so os custos do contratado na execuo das
atividades de explorao, avaliao, desenvolvimento, produo e desativao das instalaes.
No caso dos royalties, no existe meno porcentagem que incidir sobre a produo excludo o custo em leo. Todavia, na Exposio
de Motivos n. 38 encontra-se relatado que tal assunto ser abordado
em momento oportuno por meio de proposio legislativa prpria
que leve em considerao as particularidades dessa compensao financeira, prevista no art. 20, 1o, da Constituio brasileira, na Lei
do Petrleo e na Lei n. 7.990/89. Conforme teor da exposio de
motivos, a legislao especifica que:
considerar os diferentes aspectos envolvidos, entre eles a perspectiva
futura de receitas oriundas da produo do petrleo e gs natural sob o
novo regime, o pacto federativo e os interesses do conjunto da sociedade brasileira, bem como os dos Estados e Municpios confrontantes. No
entanto, at que sejam estabelecidas novas regras pertinentes matria,
prope-se a aplicao da atual distribuio dos royalties e da participao
especial estabelecida na Lei n.9.478, de 1997, aos novos contratos sob o
regime de partilha.

Nesse ponto, vale ressaltar a presena de uma contradio ntida


entre o texto do projeto de lei e sua exposio de motivos, pois no
texto do PL no se encontra a presena da previso de cobrana de
participao especial. Portanto, leva-se a crer que a referncia participao especial na exposio de motivos somente foi ilustrativa.
Do teor da Exposio de Motivos n. 38, tambm perceptvel
que, dentre as premissas norteadoras para as possveis novas regras,
encontra-se o aumento da apropriao da renda petrolfera pela sociedade como norte a ser seguido, o que reflete na previso de participaes governamentais, na apropriao de parcela da produo de leo
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aporias para o planejamento pblico

pelo Estado e na arrecadao de tributos previstos em lei e incidentes


sobre as companhias e as suas atividades. Confirma-se novamente essa
tendncia nos itens 19 e 20 da Exposio em comento, nos quais se define que a proposta vencedora do leilo ser aquela que destine maior
quantidade de excedente em leo para a Unio.
Nesse PL, encontra-se ainda a definio institucional do novo
modelo com as funes estabelecidas do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), do Ministrio das Minas e Energia (MME),
da Agncia Nacional do Petrleo (ANP), da Petrobras e da Empresa
Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S/A (PetroSal), nova empresa pblica a ser criada e objeto do Projeto de Lei
n. 5.939/2009, competente para exercer a gesto do contrato de
partilha de produo. Esse o teor do item 33 do PL n. 5.938/2009
que trata do novo marco institucional:
O estabelecimento desse novo marco institucional, com a definio das
competncias dos diferentes rgos e entidades da administrao pblica
federal envolvidos na formulao e implementao das polticas pblicas
do setor energtico, objetiva assegurar o carter estratgico e harmnico
das decises relativas produo de petrleo e gs nas reas do pr-sal e
em reas estratgicas consideradas de interesse para o desenvolvimento nacional e a efetiva e coordenada atuao governamental na implementao,
normatizao, regulao e fiscalizao das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural sob o regime de partilha de produo. Ademais, preserva o marco normativo do modelo de concesso, estabelecendo
novo regramento, especfico para o regime de partilha de produo, mas
consistente com aquele e com os contratos de concesso j estabelecidos,
preservando a integralidade das funes regulatrias da ANP.

Quanto aos detalhes das funes da Petro-Sal, o Projeto de Lei


n.5.939/2009 estabelece que a nova empresa vinculada ao Ministrio
de Minas e Energia ter a competncia preponderante de representar
a Unio e de realizar a gesto dos contratos de partilha de produo
e dos contratos de comercializao da parcela de leo pertencente
Unio. Alm disso, dever monitorar e auditar a execuo dos projetos, custos e investimentos das atividades de explorao e produo,
bem como monitorar e auditar operaes, custos e preos de venda
dos hidrocarbonetos.
278

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petrleo e gs

Acrescente-se a essas funes a de avaliar, tcnica e economicamente, os planos de explorao, de avaliao, de desenvolvimento e de
produo de hidrocarbonetos, fiscalizando o cumprimento da clusula
de contedo nacional existente nos contratos, que atualmente de
competncia da ANP para as reas concedidas. Igualmente, a Petro-Sal
dever fornecer as informaes necessrias ao desempenho da funo
regulatria da ANP.
Outras disposies presentes nesse PL cuidam dos recursos da
Petro-Sal, sobretudo das rendas vinculadas execuo de sua atividade objeto, remunerando-se, assim, pelo trabalho a ser realizado, bem
como por outros recursos provenientes de bens pblicos, privados e
de outras fontes. Ademais, encontram-se artigos delimitando alguns
corpos tcnicos e administrativos, como o Conselho de Administrao
e a Diretoria Executiva, cujos membros sero nomeados pelo presidente da Repblica. No existe meno a qualquer tipo de participao governamental nesse PL.
Na Exposio de Motivos um dos pontos de destaque a embasar a
criao dessa empresa que, a princpio, assume vrias competncias que
simplesmente poderiam ser atribudas ANP , encontra-se a aluso ao
fato de que pases com descobertas relevantes como a brasileira tambm
criaram esse tipo de empresa, guardadas as peculiaridades locais:
Entendemos, Senhor Presidente, que tal iniciativa fundamental e indispensvel necessidade de gerir adequadamente as reservas de petrleo, de
gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em reas do pr-sal e em
reas estratgicas, permitindo ainda ratificar o compromisso de fortalecer e
modernizar a indstria nacional, sobretudo a cadeia produtiva do petrleo e
gs, assegurando tambm para as futuras geraes o produto dessa riqueza.
Assim, a criao da Petro-Sal se reveste de carter essencial para o xito do
novo modelo de partilha de produo, contribuindo para que a atuao do
Estado na defesa do interesse de todo o povo brasileiro possa ocorrer de
maneira mais efetiva e sem prejuzo das diretrizes polticas que devem ser
observadas e da viso de mdio e longo prazo que deve permear o desenvolvimento da indstria do petrleo e gs natural no Brasil .

Em seguida, o Projeto de Lei n.5.940/2009 foi apresentado com a


perspectiva de criao do Fundo Social, tratando, portanto, da gesto e
aplicao dos recursos financeiros provenientes da explorao da rea
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aporias para o planejamento pblico

do pr-sal e outras a serem consideradas estratgicas, sejam eles royalties pertencentes Unio, bnus de assinatura, resultado da venda da
parcela de leo da Unio, os resultados da prpria aplicao financeira,
ou outras fontes de recursos que porventura sejam criadas e utilizadas
pelo governo para custear as finalidades institucionais do Fundo.
Esse PL traz trs pontos cruciais como justificativa para a necessidade de criao do Fundo Social, que enfocam a natureza diferente
das receitas provenientes das atividades que envolvem a indstria de
petrleo e gs. Tais pontos so encontrados no item 2o da Exposio
de Motivos n. 119/2009 (EM 119) e foram bastante ressaltados pelos estudiosos do tema de rendas petrolferas, quais sejam: a finitude
do recurso natural em si, que leva finitude da renda da derivada; a
volatilidade do preo internacional do petrleo e do gs, marcado por
fatores que vo alm da simples equao oferta-demanda, sobretudo
de cunho geopoltico de difcil previso e calculabilidade; e o fato de
implicar o ingresso de grande volume de moeda estrangeira no Brasil, ocasionando apreciao cambial, reduzindo a competitividade dos
produtos nacionais e prejudicando outros setores da economia.
Encontram-se esses dois pontos finais do item 2o, da EM 119 bastantes concatenados aos tericos que tratam da Maldio dos Recursos e Doena Holandesa (POSTALI, 2002; 2009). J quanto
finitude dos recursos naturais, o item 3o salienta a preocupao com
a extenso dos benefcios provenientes da explorao desses recursos
para as futuras geraes, in verbis: os governos devem atuar de modo
a evitar que somente a gerao atual usufrua dos benefcios da explorao de recursos finitos. Para tanto, necessrio que a riqueza do
petrleo seja transformada em ativo cujo usufruto possa ser estendido
no tempo, mesmo depois que o petrleo tenha se esgotado. A regra
de Hartwick para a aplicao das rendas de recursos naturais finitos,
portanto, alvo do PL, pois a expanso do capital fsico e humano
considerada como diretriz para a utilizao dessas rendas e a razo de
ser do Fundo Social.
Os objetivos do Fundo Social so atrelados, assim, aos trs pontos
acima comentados, demonstrando, claramente, o primeiro ponto de
compromisso com a promoo de polticas pblicas de combate pobreza e desenvolvimento da educao, cultura, da cincia e tecnolo280

Livro debates 3.indb 280

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petrleo e gs

gia e da sustentabilidade ambiental, por meio de programas e projetos


que observaro legislao federal especfica sobre oramento.
Igualmente, o Fundo tem o intuito de constituir poupana pblica
de longo prazo e mitigar as flutuaes de renda e de preos decorrentes
das variaes na renda oriunda da atividade da indstria do petrleo e
gs. Conforme j salientado, tal movimentao considerada esperada
em virtude das caractersticas geopolticas presentes e influentes nessa
indstria, porm de difcil previso e calculabilidade, sendo de bomtom que os governos se preparem quanto a tais flutuaes. Vejamos o
item 8o da EM 119:
A atuao do FS ter por objetivos: a) oferecer fonte regular de recursos
para projetos e programas nas reas de combate pobreza e de desenvolvimento da educao, da cultura, da cincia e tecnologia e da sustentabilidade
ambiental; b) controlar o impacto cambial das operaes relativas ao setor
petrolfero; e c) evitar os efeitos inflacionrios decorrentes do excesso de
recursos disponveis sobre a capacidade de investimento e de produo da
economia em determinado perodo .

Esse PL tambm trata da poltica de investimento do Fundo, elevando como objetivo a busca de rentabilidade, a segurana e liquidez
das aplicaes financeiras, assegurando, assim, a sustentabilidade financeira para o cumprimento das finalidades institucionais abordadas anteriormente. Para tanto, est prevista a criao de um Comit Gestor,
responsvel pela administrao do fundo, incluindo a participao de
outros rgos pblicos, tais como: os Ministrios da Fazenda e do Planejamento; e o Conselho Deliberativo com a atribuio de deliberar
sobre a prioridade e destinao dos recursos financeiros resgatados do
Fundo. interessante notar que os membros desses dois rgos no
percebero qualquer tipo de remunerao, bem como os seus membros
sero definidos em atos do Poder Executivo, e o Conselho Deliberativo
contar com representantes da sociedade civil em seus quadros.
Todavia, no se discute o seguinte ponto: quais as garantias de que
os recursos do pr-sal no sero desviados para outros fins, e, dessa
forma, quais sero os mecanismos de controle? O art. 13 do PL diz
que as demonstraes contbeis e os resultados das aplicaes sero
apurados semestralmente nos termos da Lei n.10.180/2001; e o pa281

Livro debates 3.indb 281

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aporias para o planejamento pblico

rgrafo nico desse artigo trata da superviso a ser definida por decreto do Poder Executivo, sem prejuzo dos demais entes competentes
para fiscalizar bens pblicos; no caso em tela: o Tribunal de Contas da
Unio, o Congresso Nacional e, por que no, tambm o Ministrio
Pblico Federal.
Quanto superviso a ser desempenhada pelo Congresso Nacional, o art. 14 prescreve que o Ministrio da Fazenda encaminhar, trimestralmente, relatrio de desempenho do Fundo. Resta bvio, portanto, que as regras do PL sobre controle, superviso e fiscalizao das
receitas do Fundo Social no so suficientes para resguardar a aplicao
adequada dos recursos, ou seja, a destinao que atende aos objetivos
para os quais o Fundo foi criado. Essa uma importante questo a ser
evidenciada no momento de promulgao do PL em Lei, que sofrer
com certeza inmeras modificaes durante sua tramitao no Congresso Nacional.
Finalmente, o ltimo PL proposto pelo governo foi o de
n.5.941/2009, que cuida da previso da cesso onerosa, para a Petrobras, das atividades de pesquisa e lavra de hidrocarbonetos pertencentes Unio, com dispensa de licitao. Trata-se do retorno do regime
de monoplio de exerccio da Petrobras, porm, nesse novo cenrio,
abrange to somente as reas do pr-sal com reservas de at cinco bilhes de barris equivalentes de leo; e, alm dos royalties, a Petrobras
dever remunerar o governo por essa cesso, que poder ser em ttulos
da dvida pblica mobiliria federal. A Petrobras, quando celebrar esse
contrato de cesso, ser o titular do produto final de suas atividades e
no poder transferir ou alienar tal direito de cesso.
As participaes governamentais previstas nesse PL so somente os
royalties, que, segundo o art. 5, sero devidos e distribudos nos termos da Lei n.9.478/97. E a ANP tambm exercer as mesmas funes
constantes da Lei do Petrleo quando estiver diante do contrato de
cesso entre a Petrobras e a Unio, com o acrscimo da responsabilidade de obter laudos tcnicos das reas a serem negociadas.
O art. 9 desse PL prev, ainda, que a Unio fica autorizada a
subscrever aes do capital social da Petrobras e integraliz-la com
ttulos da dvida pblica mobiliria federal. A razo de ser para tal
previso exposta no item 2 da Exposio de Motivos n. 39/2009
282

Livro debates 3.indb 282

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petrleo e gs

(EM 39/2009), qual seja, o fortalecimento da Petrobras com vistas


a dot-la com os recursos decorrentes de reas que se caracterizam
pelo baixo risco exploratrio e representam considervel potencial de
rentabilidade. Igualmente, a EM 39/2009 explica ser essa cesso de
total benefcio da sociedade, posto que antecipar o usufruto dos benefcios oriundos do pr-sal.
Esses quatro projetos de leis propostos pelo governo, mediante estudo, reflexo e avaliao do grupo interministerial, implicam, dessa
maneira, a construo de um novo modelo institucional da indstria
de petrleo e gs, baseado no contrato de partilha de produo na
rea do pr-sal e em outras consideradas de interesse estratgico, com
ntido carter de intervencionismo direto por meio da criao de nova
empresa pblica responsvel pela gesto e comercializao da parcela
de leo da Unio. Da mesma forma, outorga maior quantidade de poder Petrobras, seja na participao mnima de 30% em qualquer consrcio, seja na possibilidade de contratar, sem licitao e diretamente
com a Unio, a explorao e produo de reas com reservas de at
cinco bilhes equivalentes de leo.
A restrio s empresas privadas est clara, sejam nacionais ou internacionais. A ideia do governo, do que se apreende de todas as Exposies de Motivos, concentrar os benefcios do pr-sal nas mos
da Unio e da Petrobras. No caso do primeiro ente, o investimento
em desenvolvimento social e o combate pobreza passaram a ser argumento bsico e fundamental para justificar o aporte do modelo de
partilha de produo e das rendas da provenientes em mos da Unio.
Esse modelo de partilha de produo permite deixar de fora os entes
federados dos benefcios da comercializao da parcela em leo, que,
constitucionalmente, somente possuem o direito compensao do
art. 20.
No caso da Petrobras, o motivo o fortalecimento institucional
e a destinao de capital financeiro suficiente para que essa empresa realize a prospeco e o desenvolvimento da rea do pr-sal, que,
sem sombra de dvidas, traz inmeros desafios tcnicos e significativos
obstculos econmicos.
Ao longo da histria brasileira, podem-se encontrar outros momentos em que o governo achou por bem investir e fortalecer a Pe283

Livro debates 3.indb 283

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aporias para o planejamento pblico

trobras, utilizando-se de estratgias que culminaram no status que essa


empresa detm hoje no cenrio nacional e internacional. Resta saber
se os atuais benefcios enfocados nos PL referentes ao investimento
pblico na Petrobras existem razo de ser ou somente foram reflexos
da posio ideolgica assumida, nesse momento, pelo governo Lula.
O fato : o governo Lula est sendo nacionalista. E no faz grandes
esforos para atrair investidores privados para a explorao e produo
do pr-sal.
Para o investidor privado, com a real adoo desse modelo, as barreiras entrada so de tal monta que somente o timo desempenho de
descobertas e a diminuio do risco geolgico, tcnico e econmico
passariam a tornar interessante a realizao de investimentos nessa rea.
Obviamente, no se deve esquecer que ser parceiro da Petrobras um
bom negcio, em virtude de sua reconhecida capacidade tcnica em
guas profundas e ultraprofundas, alm do conhecimento que j detm
dessa rea. Ento, aparentemente, o governo se resguarda em garantir
a explorao e produo da rea do pr-sal pelas mos da Petrobras.
Outro ponto que merece bastante destaque e ateno, claramente, a criao do Fundo Social, que implica aes positivas, ou melhor, concretas do Estado, na criao, no planejamento e no gerenciamento de polticas pblicas para atingir os fins colimados no PL
n. 5.940/2009. Do ponto de vista do modelo jurdico da indstria
do petrleo e gs assumido pela Lei do Petrleo, a criao do Fundo
Social, realizando uma vinculao da receita proveniente da renda de
hidrocarboneto, um avano, pois a ausncia de tal vinculao no sistema da Lei do Petrleo deixa o gestor pblico totalmente livre para
utilizar a receita oriunda da explorao de recurso natural finito, o que
destoa da natureza desse elemento. Trata-se da justia intergeracional
mencionada como caminho a direcionar o gestor pblico.
A previso de participao da sociedade civil no Conselho Deliberativo do Fundo Social, constante do PL n. 5.940/2009, tambm significa um avano em relao ao atual modelo que continuar existindo,
vale salientar. Assim, ressalta-se que o regime jurdico da indstria de
petrleo e gs passar a ser bastante complexo com a existncia de
trs contratos de explorao e produo, de inmeros rgos, pessoas
jurdicas de direito pblico e privado, dentre outros elementos. Dessa
284

Livro debates 3.indb 284

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petrleo e gs

maneira, o controle, a superviso e a fiscalizao passam a ser imprescindveis, sob pena de os potenciais benefcios citados se transformarem em problemas de gesto e administrao da coisa pblica. Alis,
encontramos muitos exemplos disso no Brasil.
A racionalidade do atuar da Administrao Pblica, nesse sentido,
passa a ser fundamental. O planejamento, a avaliao e a fiscalizao
so as trades de sustentao, sem os quais os caminhos de captura
institucional por interesses egosticos acontecem diuturnamente. O
papel do Estado, dessa maneira, o de gestor da coisa pblica que
encontra na Constituio Federal sua base, por isso, ao desempenhar
suas funes, deve se respaldar em princpios constitucionais, na moralidade e na lei.

Abordagem do marco regulatrio a partir dos gases


combustveis: reflexes e sugestes finais
Conforme foi visto no item anterior, os projetos de lei que tratam
da regulao da atividade exploratria do pr-sal objetivam uma maior
apropriao pelo governo dos recursos oriundos da produo e comercializao de petrleo e gs natural (GN).
Vale lembrar que, segundo os dados expostos na introduo, existe
uma tendncia de o Brasil vir a ser exportador de petrleo bruto ou de
derivados. Quanto ao gs natural, em virtude das caractersticas desse
energtico, o desenvolvimento do mercado nacional um importante
fator a ser considerado nas polticas de planejamento energtico. Os
Grficos 1 e 2, mostram essa tendncia de exportao de petrleo, posto o Brasil ter atingido a autossuficincia em seu consumo, em 2007.
Dessa forma, considerando previses de cenrio para o perodo
2008 a 2020, estima-se que a produo de petrleo no Brasil apresentar crescimento mdio anual de 7,6% (2008 a 2015) e 5,6% (2013 a
2020) (SANTOS et al., 2007). Em princpio, isso parece incompatvel
com um cenrio de crise internacional pressionando o consumo, os preos e o crdito para baixo. Para o Brasil acelerar a produo de petrleo
e consolidar o Fundo do Petrleo entre 2008 e 2030, ser necessrio
diversificar fontes de financiamento, produtores e exportadores com
acesso a clientes. Trata-se de tarefa complexa (SANTOS, 2009, p. 27).
285

Livro debates 3.indb 285

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aporias para o planejamento pblico

Grfico 1
Balano de petrleo no Brasil (1998-2007)
2.000
1.500
1.000
500
0
-500

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Consumo de petrleo (em mil bpd)


Exportao de petrleo (em mil bpd)

Produo de petrleo (em mil bpd)


Importao de petrleo (em mil bpd)
Dficit externo em petrleo (em mil bpd)

Fonte: Brasil (2008).

Grfico 2
Histrico e momento de autossuficincia do consumo de petrleo no
Brasil
0.6

Domestic crude production


more than triples in the first
half of the 1980s
Increase in domestic crude
production and demand
leveling off

0.5

barrels/1000$

0.4
0.3
0.2

0.1
2030

2025

2020

2015

2010

2005

2000

1995

1990

1985

1980

1975

-0.1

1970

0.0

Self Sufficient

-0.2

Fonte: Brasil (2008).

No tocante ao gs natural, malgrado o choque de consumo ocorrido no perodo de 2008-2009, registra-se um perodo anterior positivo. As razes do choque consistiram, por exemplo, na queda das
vendas de GN para cerca de 40 MMm3/dia (menos de 15 Bi m3/ano),
no aumento da queima em flare (8 a 10 MMm3/dia), no aumento da
reinjeo em poos (10 a 12 MMm3/dia), na reduo das importaes
da Bolvia (20 a 24 MMm3/dia), no excesso de gua nos reservatrios
das hidroeltricas, acarretando o no acionamento das termeltricas
286

Livro debates 3.indb 286

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petrleo e gs

a gs, bem como a queda de consumo dos combustveis no primeiro


semestre de 20097 (SANTOS, 2009, p. 34).
No perodo de 1998 a 2007, a indstria do GN alavancou impulsionada pela construo do Gasbol, pelo contrato com a Bolvia8 e pelo
crescente estmulo ao seu uso como energtico mais limpo e moderno9, que implicou, por exemplo, a converso de plantas movidas a leo
para GN em inmeras indstrias no Estado de So Paulo. O Grfico 3
explicita, claramente, essa observao.
grFIco 3
consuMo de energIa do seTor IndusTrIal duranTe o Perodo 1991 2006
14000
12000

Mil tep

10000
8000
6000
Querosene
4000

leo dsel
Gs liquifeito de petrleo

2000

leo combustvel
Gs natural

0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fonte: Brasil (2007).

Por outro lado, aps as descobertas do pr-sal, com o volume


estimado de gs natural, o cenrio mudou completamente. Estima-se que a produo de GN no Brasil apresentar crescimento anual mdio de 14,6% (2008 a 2015) e 9,2% (2013 a 2020)
(SANTOS et al., 2007). Essa oferta de gs natural viabiliza a entrada do pas na civilizao do GN (SANTOS et al., 2007), com o uso
desse energtico em diversos setores e aproveitando-o de forma a
7 Os percentuais de queda foram os seguintes para o perodo j citado: GN, de 28% a 30%; gs natural veicular (GNV), de 13,8%; leo diesel, de 4,8%; gs liquefeito de petrleo (GLP), de 2,6%; leo combustvel,
de 8,6%; gasolina permaneceu estvel; o crescimento do etanol foi de 17,7% (SANTOS, 2009, p. 34).
8 Excetuando-se a crise decorrente da nacionalizao, em de 2006, no primeiro governo Evo Morales.
9 O termo mais limpo significa com menos emisso de CO2 em comparao aos demais tipos de fontes de
energia fssil; a expresso moderno usada no sentido de que o seu manejo requer maior qualificao da
mo de obra, a estruturao da rede de infraestrutura e a possibilidade do realizar a cogerao.

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aporias para o planejamento pblico

agregar valor e eficincia ener-gtica. Assunto negligenciado pela


atual Lei do Gs, que se ateve, predominantemente, ao setor de
transporte de gs natural.
Todavia, tal cenrio seria incompatvel com algumas polticas energticas de recentes governos brasileiros, tais como a tradio de se
protegerem os mercados de derivados de petrleo e a hidroeletricidade (talvez nuclear), a prioridade de uso do GN para gerao eltrica
e o fortalecimento do monoplio e monopsnio da Petrobras. Dessa
forma, os projetos de lei acima comentados deveriam focar primordialmente os gases combustveis, o que no foi feito at o momento.
Tais projetos so nitidamente relacionados ao petrleo.
Para rever o modelo atual focalizando o uso dos gases combustveis, alguns ajustes nos projetos em anlise seriam necessrios.
Primeiro, a criao de outra empresa estatal, alm da Petro-Sal.
Importante seria a criao de uma companhia estatal para desenvolver um verdadeiro mercado de gs Gasbras , por exemplo,
com a definio de seu papel (SANTOS, 2009, p. 60). Um exemplo
de utilidade prtica da Gasbras questo referente unitizao, j
que, no havendo mercado para o gs, surgem problemas atinentes
unitizao de petrleo e gs, alm do desperdcio; assim, Gasbras
seria uma pea-chave em qualquer poltica de unitizao (SANTOS,
2009, p. 64).
Com essa proposta de estatizao da aquisio do gs, o Estado
seria o comprador de ltima instncia com vistas a garantir o suprimento do mercado domstico e evitar a queima em flares consistente
no aproveitamento de recurso natural exaurvel.
Segundo, a maior quantidade de agentes ofertantes de gs natural
iria dinamizar o mercado; dessa forma, a criao de operador nico e
o fortalecimento do papel da Petrobras no que tange ao gs natural so
bastante temerrios, posto no ser indicada como eficiente a existncia
de demais produtores aprisionados com gs encalhado, sem rede de
escoamento, e um agente monopsnico que no quer desenvolver o
mercado de gs.
Terceiro, a capitalizao da Petrobras se mostra equivocada, em
virtude de funcionar como uma realocao do Nosso Fundo Petroleiro em explorao e produo, em vez de ser utilizada como vetor de
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incentivo tecnolgico da empresa e no estmulo de polticas de longo


prazo incentivadoras de fontes de energia renovveis e menos poluentes que os combustveis fsseis.
Finalmente, importante fazer meno que a maior participao
do Estado de So Paulo nas rendas petroleiras pode ser um caminho
para o incremento em capital humano e tecnolgico regionais, sem
descuidar das consequncias que uma economia altamente dependente de receitas oriundas do petrleo pode vivenciar. Nesse desiderato,
cabe ao Estado de So Paulo tomar as decises de quais rumos seguir,
tais como refletir sobre a oportunidade e convenincia da criao de
um Fundo Petroleiro Paulista associado Agncia de Desenvolvimento
ou alocar os recursos de forma dispersa no oramento estadual.

Referncias
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ano base 2006. Braslia, DF, 2007.
BRASIL. Ministrio de Minas e Energia. Balano energtico nacional:
ano base 2007. Braslia, DF, 2008.
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Projetos/PL/2009/msg713-090831.htm>. Acesso em: 9 set. 2009.
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br/ccivil_03/Projetos/PL/2009/msg715-090831.htm>. Acesso
em: 9 set. 2009.
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aporias para o planejamento pblico

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atividades de pesquisa e lavra de petrleo, de gs natural e de outros
hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177 da Constituio, e d providncias correlatas. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/PL/2009/msg716090831.htm.>. Acesso em: 9 set. 2009.
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