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sistemas hidrulicos. Las ciudades se comunicaban entre s por los ferrocarriles y los
telgrafos. Los ferrocarriles tambin se conectaban con el exterior: con las fronteras y con
los puertos, ya acondicionados para buques de gran calado y provistos de muelles,
drsenas, faros y flamantes edificios aduaneros.
La multiplicacin de las construcciones durante las dos ltimas dcadas del Porfiriato no
slo transform el paisaje fsico, sino estableci las formas como se produciran estas
obras de la modernidad. Por una parte, se termin de definir la propiedad y el uso de los
espacios y servicios as creados y, con ello, se constituy el significado de las obras
"pblicas". Por otra, se determin quin se encargara de la produccin de qu; se
institucionalizaron los arreglos entre los agentes pblicos y privados. A lo largo del siglo,
se debatieron en los terrenos militar, poltico y legislativo las distinciones entre las
responsabilidades pblicas y eclesisticas, entre las pblicas centralizadas y
descentralizadas, y entre las pblicas y las privadas. Los resultados quedaron plasmados
en disposiciones legales y declaraciones polticas. Sin embargo, el deslinde de
responsabilidades con respecto de la produccin y el manejo de las obras y los servicios
pblicos se institucionalizara, en la prctica, slo a la hora de realizar las obras; es decir,
cuando se dispusiera de los medios administrativos, tcnicos y, sobre todo, financieros
para construirlas. Tales medios se hicieron mucho ms abundantes a partir del
reconocimiento oficial del gobierno de Mxico por las grandes potencias, lo que abri el
pas a las inversiones extranjeras directas, y, en mayor medida, a partir del tercer perodo
de Porfirio Daz, al restablecerse Mxico como sujeto de crdito en el mercado financiero
internacional. Al entrar en accin los medios, tambin se iran conformando los arreglos o
sistemas de relaciones entre agentes pblicos y privados, nacionales y extranjeros, con
los cuales, por bien y por mal, se producen las obras y servicios llamados "pblicos".
El panorama descrito podra dar a entender, como quisieron los apologistas
contemporneos del rgimen, que el Porfiriato no slo construy las bases materiales del
desarrollo nacional, sino tambin el marco institucional -administrativo- adecuado para
garantizar la modernizacin futura, por lo menos en lo que se refiere a la creacin de
obras pblicas. Si hay algo de verdad en ello, es una verdad parcial, y es importante
detenernos para subrayar lo incompleto y disparejo de la obra constructiva del gobierno
porfirista. Si bien es cierto que los soportes fsicos de la modernidad -y una buena dosis
de sus expresiones simblicas- se producan en alguna medida y en algunos lugares de
Mxico para principios del presente siglo, es evidente -los acontecimientos histricos lo
atestiguan- que esta modernizacin no tuvo los alcances suficientes, ni por su volumen ni
por su distribucin, para sacar al pas del subdesarrollo.
El indicador ms inmediato de aquella modernizacin incompleta, por lo que se refiere al
tema bajo consideracin, es el limitado grado de urbanizacin logrado despus de tres
dcadas de "orden y progreso". En efecto, no hubo la correspondencia necesaria entre la
expansin o reconstruccin fsica de las ciudades y su crecimiento demogrfico. La
poblacin de algunas ciudades aument durante los ltimos diez aos del Porfiriato, pero
otras se estancaron o perdieron habitantes. [1] En general, el nivel de urbanizacin del
pas, no importa cmo se mida ste, era igual en 1910 que en 1880: alrededor de 10% de
la poblacin viva en reas urbanas (Unikel, 1976: 23; Morse, 1975: 268; y Guerra, 1988:
I, 347). Inclusive, el crecimiento de la poblacin urbana, al igual que el de la poblacin
total nacional, fue mayor durante las dos o tres dcadas antes de 1890 que durante el
auge constructivo del Porfiriato (Morse, 1975: 268 y Gonzlez Navarro, 1957: 1920). Las
comparaciones internacionales ayudan a comprender la magnitud del atraso de Mxico
para finales del Porfiriato. Mientras la poblacin de la ciudad de Mxico en 1910 era de
471 mil habitantes, la de Pars ascenda a 2,888,000 (Riou, 1973: 38) y la de Nueva York
a 4,767,000 (Morse, 1975: 266). Para las mismas fechas, Buenos Aires tena ms de un
milln de habitantes y Montevideo y Sao Paulo entre 400 y 500 mil (Morse, 1975).
En este alejamiento, que distanci la ideologa poltica latinoamericana del laissez faire
predicado por el liberalismo clsico, pesaron las doctrinas polticas de origen francs
-Saint-Simon y Comte- (Hale, 1991: 20-22). Tambin hay que tener presente el miedo a
que las potencias extranjeras, sobre todo los Estados Unidos, llegaran a controlar los
medios bsicos del desarrollo (Cott, 1978: 80).
As pues, para mediados del siglo las herencias histricas, las necesidades econmicas y
las ideologas polticas convergieron en un cierto consenso en torno del papel activo que
debera desempear el Estado en la promocin econmica. El instrumento administrativo
que permitira al Estado mexicano desempear esta responsabilidad se cre en 1853 en
la forma del Ministerio de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio. Impulsado por el
conservador Lucas Alamn en un proyecto de Estado que puede considerarse como la
primera ronda de "menos poltica y ms administracin" (Lira, 1984: 138-142), el nuevo
ministerio fue facultado para:
La formacin de la estadstica general, de la industrial, agrcola, minera y mercantil,
siguiendo en cada ao el movimiento que estos rangos tengan.
La colonizacin.
Las medidas conducentes al fomento de todos los ramos industriales y mercantiles de
toda clase.
La expedicin de las patentes y privilegios.
Las exposiciones pblicas de productos de la industria agrcola, minera y fabril.
Los caminos, canales y todas las vas de comunicacin de la Repblica.
El desage de Mxico y todas las obras concernientes al mismo.
Todas las obras pblicas de utilidad y ornato que se hagan con fondos pblicos.
(Bases para la Administracin de la Repblica hasta la Promulgacin de la
Constitucin).
Si bien aquel proyecto de Constitucin conservadora no se logr, la Secretara de
Fomento sobrevivi el asalto liberal de la Constitucin de 1857, reafirmndose en el
Estatuto Provisional del Gobierno del Imperio, para continuar funcionado, en ms o menos
los mismos trminos, hasta 1891, ao en que sus funciones en materia de obras seran
asumidas por la Secretara de Obras Pblicas y Comunicaciones. Esta nueva secretara
se encarg de los gastos federales en puertos y construcciones auxiliares, caminos y
puentes, ferrocarriles, lneas de navegacin, vas fluviales y obras de desage del Valle de
Mxico, adems de las construcciones administrativas y monumentales mencionadas al
principio de este ensayo, dejando los asuntos de colonizacin en manos de la Secretara
de Gobernacin. Con ello, las obras de esta naturaleza inician su transformacin, en el
terreno semntico por lo menos, de ser instrumento de fomento, en obras pblicas.
Por ltimo, las prerrogativas exclusivas del gobierno federal se fortalecieron en la medida
en que las de los gobiernos locales se debilitaron con las reformas constitucionales de
1884, 1896 y 1901, por las que, respectivamente, se abolieron finalmente las alcabalas,
se restringieron otros tipos de impuestos locales y se prohibi a los gobiernos estatales
contraer deuda externa (Tena Ramrez, 1992: 705, 711 y 713).
De esta manera, para mediados del siglo estaba ya definida la esfera de lo pblico en
trminos de una poltica de intervencin econmica fuerte por parte del Estado, sobre
todo por parte del gobierno federal. Sin embargo, como lo ha sealado Marichal (1988b y
1989), hasta 1880 no se dispona de los medios financieros (o tcnicos) para poner en
prctica tal poltica. En este marco, las concesiones adquirieron todava otro significado.
Ya no representaban un instrumento para compensar la incapacidad del sector privado
para producir la obra bajo consideracin sino que, por el contrario, eran el medio que
permita al Estado delegar sus responsabilidades, ante su propia incapacidad para cumplir
con ellas.
El anlisis que hace Cott (1978: 65-106) de la poltica de las concesiones ferrocarrileras
entre 1865 y 1884 da elementos para apoyar lo anterior. Por lo menos en la cabeza de
uno de los ministros de Fomento ms destacados, Vicente Riva Palacio, ya exista la
visin de un sistema de ferrocarriles de propiedad estatal, pero faltaban los medios para
ponerlo en efecto (Cott, 1978: 81 y Caldern, 1965: 488). En los hechos, como ya se ha
sealado, los medios slo alcanzaban para subsidiar a las compaas ferrocarrileras
extranjeras. Otro ejemplo del sentido "compensatorio" de la insolvencia estatal que tienen
las concesiones en el mismo perodo se puede encontrar en la poltica hacia la
construccin portuaria. Como se ha visto, por razones histricas y fiscales los puertos
eran de estricta competencia del gobierno central. Ante su incapacidad para realizar las
obras de mejoramiento urgentemente necesarias, durante el gobierno de Manuel
Gonzlez, en 1881, se le autoriz al Ejecutivo contratar las obras necesarias para mejorar
el servicio martimo (Dubln y Lozano, 1876-1913), legislacin que dio pie a una serie de
contratos y concesiones a particulares en materia de obras portuarias.
Si es correcta la hiptesis de que, frente a la ya arraigada poltica intervencionista, las
concesiones subsidiadas representaban una especie de paliativo para compensar la falta
de medios financieros pblicos, entonces no sorprende encontrar el auge relativo del
contratismo una vez que tales medios se obtuvieron. En efecto, en 1888, Mxico se
convertira nuevamente en sujeto de crdito internacional, despus de la renegociacin y
reconversin de la deuda anterior. A partir de esta fecha, Mxico obtuvo una serie de
prstamos en el exterior adems de aumentar la emisin de bonos de la deuda interior. El
"dinero fresco", producto de dichos prstamos, se canaliz, por una parte, hacia los
subsidios ferrocarrileros y, por otra, a pagar al contratista predilecto del rgimen, la
compaa inglesa S. Pearson & Son Ltd. As se institucionaliz un arreglo para la
produccin de obras que se volvera a presentar con bastante fuerza en el presente siglo:
el contratismo con endeudamiento externo.
III. Obras pblicas y modernizacin desigual en Mxico de 1880 a 1910
El flujo de capitales, a travs de los emprstitos contrados por el gobierno federal en el
exterior, coincidi con el gran auge constructor de las ltimas dcadas del Porfiriato.
Ahora bien, cuantificar este auge, por s, resulta difcil con las estadsticas disponibles.
Mucho ms difcil es medir la participacin relativa de los distintos niveles de gobierno y
de los particulares. Sin embargo, ciertos indicadores y ejemplos pueden ayudar a
comprender el peso preponderante de las obras pblicas. En cuanto a la construccin
reconocida como "arquitectura", Katzman (1973: 19) calcul que "de los edificios
importantes que se hicieron entre 1810 y 1910, dos terceras partes fueron construidos en
los ltimos veinte aos", es decir, alrededor de 1,090 edificios, segn la grfica que
presenta ese autor. El inventario incluye tanto edificios eclesisticos como casas
particulares, almacenes, fbricas y haciendas. Predominan, sin embargo, los edificios
pblicos: monumentos simblicos y funcionales para alojar los nuevos quehaceres de la
esfera pblica. A cargo del gobierno federal estuvo la construccin de los siguientes
Mxico. Estas obras acapararon la mayor parte de los recursos pblicos: por un lado los
ingresos fiscales del gobierno y, por otro, los prstamos extranjeros. De hecho, las obras
mencionadas, junto con la deuda acumulada desde la primera mitad del siglo por
concepto de gastos militares, explican prcticamente todo el endeudamiento pblico del
Porfiriato.
Cuarto, el sentido de "inters pblico" que justificaba la erogacin de recursos tan
elevados, y que seran pagados por generaciones futuras, fue el del progreso econmico
de la nacin.
Quinto, la inversin pblica en obras no fue directa, sino que se canaliz mediante
distintos arreglos institucionales -las concesiones y los contratos- con las entidades
privadas responsables directas de la produccin de la obra.
Sexto, el arreglo de las concesiones, ejemplificadas en la primera fase de la construccin
ferrocarrilera, antecedi la frmula de los contratos, utilizados en las obras de
infraestructura urbana y portuaria, en las cuales el gobierno federal ejerca un mayor
control sobre el destino de las inversiones. Sin embargo, este aparente fortalecimiento de
la autonoma estatal frente a los intereses privados, predominantemente extranjeros, en la
produccin de las obras, se logr a expensas del endeudamiento con el exterior. Es decir,
"obras pblicas" en Mxico, por lo menos las grandes, signific en el Porfiriato, como hoy,
una u otra suerte de dependencia econmica.
Sptimo, los financiamientos correspondientes a los mencionados contratos de obras
pblicas realizadas durante las ltimas dos dcadas del Porfiriato se concentraron de
manera extraordinaria en manos de una sola empresa: la compaa inglesa S. Pearson &
Son.
Octavo, hay cierto consenso en el sentido de que los contratos, sobre todo los realizados
por la Pearson, representaron un derroche menor, y aportaron mayores beneficios en
relacin con su costo, comparados con las concesiones ferrocarrileras. Sin embargo,
investigaciones propias detalladas sobre el flujo monetario a travs de lo que
probablemente fue el contrato ms limpio, ms controlado y que representaba las
menores ganancias para la Pearson, el contrato del Gran Canal del Desage, demuestran
que esta obra result sumamente costosa para Mxico. En trminos generales, no es
exagerado afirmar que, por cada peso que Pearson gast en Mxico en la realizacin de
la obra, remiti otro tanto a Inglaterra por concepto de ganancias, compra de maquinaria,
sueldos pagados all, etc. De igual forma, por cada peso que entr a Mxico como
prstamo para financiar la obra, otro tanto se qued en Inglaterra en la forma de
comisiones, descuentos e intereses. [13]
Por ltimo, y no obstante lo anterior, sera errneo evaluar de antemano, sin analizar los
casos concretos, las ventajas relativas, incluso el grado en que se haya logrado el sentido
de "lo pblico", de las obras contratadas comparadas con las obras concesionadas. Para
empezar, quizs un buen criterio de evaluacin sera el acceso al "pblico" de la
informacin contable respecto de la produccin de la obra bajo consideracin. Salvo en
casos excepcionales, como es el archivo de la compaa Pearson en el Museo de
Ciencias en Londres, la informacin sobre el destino real de las inversiones pblicas por
lo general se queda en el misterio absoluto.
En cuanto a las posibles conclusiones de orden terico, me parece importante sealar lo
siguiente.
Del anlisis presentado resulta claro que la privatizacin o concesin de una obra no
necesariamente le quita su carcter "pblico". Las distinciones entre lo que es y lo que no
es pblico no se hacen ni se rehacen de un momento a otro. Pero estas definiciones
tampoco son inamovibles; estn ajenas a la experiencia acumulada en cuanto al
desempeo del Estado en el aprovisionamiento de obras.
Por otra parte, la nacionalizacin o estatizacin de las obras pblicas tampoco les quita lo
"privado". Las prcticas acumuladas para producir obras no se eliminan por decreto. Por
el lado de la produccin el predominio de los intereses privados, en especial los
extranjeros, en los arreglos logrados entre agentes pblicos y privados para construir las
obras, est lamentablemente presente en toda la historia de las obras pblicas en Mxico.
Por el lado del consumo, las obras construidas difcilmente pueden considerarse como de
uso y provecho de un pblico muy amplio. Por lo menos en el perodo analizado aqu, por
ms que dominara el Estado la produccin de las obras, stas no alcanzaron a definirse
plenamente como "pblicas", bajo cualquier definicin del trmino: por ejemplo, como bien
o servicio "de inters general", o como un bien de cuyo uso nadie queda excluido, o cuya
ganancia marginal es incalculable, o cuyo consumo es indivisible, para citar algunas.
La propuesta metodolgica que trata de ofrecer este trabajo no es, sin embargo, calificar
las "obras pblicas" bajo el criterio de categoras preestablecidas construidas a partir de
situaciones sociales diferentes, sean reales o hipotticas. Se propone, en cambio,
reconocer el proceso dinmico y acumulativo que va definiendo la categora "obras
pblicas", proceso en el que tienen igual peso los marcos normativos los medios
econmicos y las propias obras construidas. Slo as se podrn evaluar las constantes
redefiniciones de lo "pblico" y lo "privado" de las obras pblicas, dentro de los mrgenes
de lo posible en cada momento.
CITAS:
[*] Profesora-investigadora del Depto. de Sociologa, UAM Azcapotzalco. La autora
agradece los comentarios de dos dictaminadores annimos sobre una versin anterior de
este trabajo.
[1] Entre las primeras destacan la ciudad de Mxico, Monterrey, Mrida, Veracruz,
Torren-Gmez Palacio, Chihuahua, Aguascalientes, Saltillo, Colima y Mazatln. Por
contraste perdieron poblacin prcticamente todas las ciudades del Bajo, sobre todo
Guanajuato y Quertaro, Ciudad Guzmn, Lagos de Moreno, Zacatecas, Fresnillo, Jerez,
Hidalgo del Parral y, en el sur, Campeche, San Cristbal de las Casas y Comitn (Unikel,
1976, Cuadros IA1 y IA2).
[2] Descripciones de la urbanizacin porfiriana y de las condiciones de vida de los
diferentes estratos sociales pueden encontrarse en Berra y Stoppa (1982) y Morales
(1978) para la ciudad de Mxico; Rivire D'Arc (1973) para Guadalajara; y Mndez (1987)
para Puebla.
[3] Al respecto, comenta Bernal (1988: 181): "La propiedad no era pues un objeto de
especulacin con base en el modelo romanista recibido por Las siete Partidas, sino ms
bien un elemento bsico de la organizacin sociopoltica, que confera poderes a su titular,
pero, a su vez le impona deberes [...] Las cdulas de Felipe II y sus antecesores [...]
establecieron el seoro sobre el territorio mexicano. Esto es, considerndolo como la
soberana del dominio eminente del Estado sobre las tierras, y no como propiedad
entendida en la manera de una institucin de derecho privado".
[4] Para esto he consultado a Tena Ramrez (1992).
[5] La cita es: "En resumen, despus de las modificaciones, los impuestos a la importacin
eran: derechos de importacin, de acuerdo con el arancel; derecho de mejoras materiales,
20% sobre los anteriores; derechos de internacin, 10%; derecho del Ferrocarril, 15%;
derecho de contrarregistro, 20%; derecho de un peso por bulto de 200 libras en
sustitucin del impuesto de peaje; derecho municipal de Veracruz y Tampico, 3.5%;
derecho municipal de 1 o 2 reales por bulto de 200 libras, y derechos municipales de la
Ciudad de Mxico, que variaban del 8 al 20% sobre los primeros" (Caldern. 1955: 266).
[6] Art. 50, fraccin II de la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de
1824 reproducido con ligeras variaciones en el proyecto de Reforma (conservador) de
1840, ambos proyectos de Constitucin de 1942 y las Bases Orgnicas de 1843. Sin
embargo, tales facultades del Congreso, en la Constitucin de 1857 se expresaron en el
Art. 72, fraccin XXII solamente en trminos de "dictar leyes sobre vas generales de
comunicacin y sobre postas y correos" (Tena Ramrez, 1992).
[7] Vase tambin Cott (1978) para una descripcin de la poltica intervencionista del
Estado mexicano desde mediados del siglo pasado.
[8] Marichal (1988a: 92-95) da cuenta de cmo las posiciones a favor de la participacin
del Estado en las esferas del transporte, las comunicaciones y la banca lograron dominar
la poltica argentina para mediados del siglo.
[9] Por ejemplo, el contratista de Lecumberri y de otras construcciones fue el propio hijo
de Porfirio Daz; la cimentacin y la obra metlica del Teatro Nacional (hoy de Bellas
Artes) se le contrataron a la firma neoyorquina Milliken Bros. (Len, 1989: 32).
[10] Sobre las obras hidrulicas de la ciudad de Mxico, vanse Perl (1992), Mansilla
(1990) y Connolly (1991), entre otros.
[11] Las obras del desage costaron 18.5 millones de pesos entre 1886 y 1900, de los
cuales algo ms de 9 millones se pagaron a Pearson (investigacin propia con base en
Junta Directiva [1903] y las Actas de la Junta Directiva del Desage). La pavimentacin de
calles cost 0.8 millones (Lpez Rosado,1976: 192), las obras de abastecimiento de agua
y drenaje en la ciudad de Mxico, 26 millones (Lpez Rosado, 1976: 188; Mansilla, 1990:
232-233), y las obras de saneamiento de Veracruz y Mazatln, pagadas a Pearson, 4.6
millones (SCOP, 1900-1908).
[12] Las obras portuarias de Veracruz costaron entre 31.3 y 33 millones de pesos, de
acuerdo con las versiones de la Sra. de Comunicaciones y Obras Pblicas (Memorias
entre 1897 y 1910) y Bulnes (1920: 114). Las obras de Coatzacoalcos y Salina Cruz, las
que incluyen saneamiento y agua, costaron alrededor de 65 millones en total, de acuerdo
con ambas fuentes. Vase tambin Rojas (s. f.: 209-212). El valor nominal en libras de
esos contratos suma 7.3 millones (Spender, 1930).
[13] Si fue as en el caso cuidadosamente documentado del Gran Canal, entre otros por la
propia casa Pearson, queda la pregunta: qu pas con los dineros de las concesiones
ferroviarias? Tal pregunta, desgraciadamente, resultara muy difcil de contestar ms all
de conjeturas y supuestos, al no contarse con la documentacin de las propias compaas
ferrocarrileras.
BIBLIOGRAFIA: