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Revista de

Administracin
Pblica

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA


DIRECTOR
Ornar Guerrero
EDICION

Ricardo Martinez Guzmn


CORRECCION

Severino Cartagena
Carlos H. Lpez
Isabel Snchez G.
TRADUCCION.
Mary Lapidus

Revista de Administracin Pblica


Autorizada como correspondencia de

2a. Clase por la D.G.C., Mxico, D.F.


Ave. Country Club, No. 208
Mxico 21, D.F.

Derechos Reservados

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION


PUBLICA
CONSEJO DIRECTIVO
Luis Garda Crdenas
Presidente
Ignacio Pichardo Pagaza

Isauro Cervantes Corts


Vicepresidentes
Fernando Solana
Alejandro Carrillo Castro
Jos Chanes Nieto
Lidia Camarena Adame

Osear Reyes Retana. Jr.


Adolfo Lugo Verduzco
Manuel Uribe Castaeda
Consejeros
Yolanda de los Reyes
Tesorera

Miguel Angel Olqun S.


Secretario Ejecutivo

Coordinacin de Investigacin:

Cipriano Flores Cruz

Coordinacin de Docencia y Asesora Externa:


Jos Luis Caldern A.

Coordinacin de Promocin Estatal:


Ren Ouintero Mrquez
Coordinacin de Relaciones Internacionales:

Fernando Sancn
Coordinacin de Difusin:
Sever ino Cartaqena
Coordinacin de Administracin:

Ju Iieta Ampud ia Herrera

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores

Gabino Fraga

Gilberto Loyo

Jorge Gaxiola

Rafael Mancera Ortiz

Jos Iturriaga

Ricardo Torres Gavtn

Antonio Mart nez Bez

Ral Salinas Lozano

Lorenzo Mayoral Pardo

Enrique Caamao

Alfonso Noriega, hijo

Daniel Escalante

Manuel Palavicini

Ral Ortiz Mena

Jess Rodrguez y Rodriguez

Rafael Urrutia Milln


Jos Attolini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca

Andrs Serra Rojas


Catal ina Sierra Casass
Gustavo R. Velasco
Alvaro Rodrguez Reyes

Mario Cordera Pastor

CONSEJO DE HONOR

Gabino Fraga

Gustavo Martnez Cabaas

Andrs Caso

INDICE

Pg.
PRESENTACION

7
ARTlCULOS MONOGRAFICOS
La Gestin de las Empresas Pblicas y su Control" Referencia al Caso
Mexicano
Nicols Rodriguez Pereg

11

Las Empresas Pblicas en la Econor-u'a Nacional

Enrique Serna Elizondo

53

ESTUDIOS
La Formacin de la Administracin Pblica Moderna (11)
Juan Badina

73

La Clase Poi (tica

Gaetano Mosca

87

El Poder Ejecutivo en el Gobierno Congresional


Woodrow Wilson

103

La Administracin Pblica
M. Blunschli

125

La Funcin Administrativa
Frank Goodnow

139

PRESENTACION
La Revista nmero 42 contina la problemtica contenida en la precedente,
en la que se incorpor el tratamiento de las empresas paraestatales mexicanas, en la seccin del Articulo Monogrfico, y las obras fundamentales de la
teora de la administracin pblica, dentro de la Seccin de Estudios.
Toca ahora su lugar a dos extensos estudios relativos a las empresas pblicas mexicanas, elaborados por Nicols Rodriguez y Enrique Serna Elizondo,
en los cuales se aborda un tema de extraordinaria actualidad: el lugar del
sector descentralizado dentro de una administracin pblica cada vez ms
implicada en los problemas de la sociedad.
Se cont ina el estudio de Bodino sobre los magistrados y se presenta la
teorra de la clase pohtica. de Mosca. Asimismo, se sigue tratando el tema de
el gobierno congresional, de Wilson y se agrega el anlisis de la funcin administrativa, de Goodnow. Finalmente, la RAP 42 tiene el privilegio de presentar a los interesados mexicanos el tratamiento histrico original de la dicotomia polltica-administracin, obra de M. Blunschli.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica, con esto, espera aportar
documentos de trascendencia para todos los interesados de la accin gubernamental en Mxico.

LA GESTION DE LAS EMPRESAS PUBLICAS Y SU CONTROL.


REFERENCIA AL CASO MEXICANO
Nicols Rodrguez Pereg
Introduccin
En lo que va del siglo, uno de los rasgos ms
importantes del funcionamiento de la economa, en la casi totalidad de los pases, es el
representado por la empresa pblica. Lo que
comenz siendo una excepcin provocada por
ciertas crisis en el desenvolvimiento de las
relaciones econmicas o por circunstancias
poi ticas especiales, se ha venido convirtiendo
en un elemento consustancial al propio desarrollo histrico y hoy en da nadie se atreve a
negar su importancia y son muy pocos quienes
an pretenden su desaparicin.
A nivel poi tico, la empresa pblica constituye un instrumento fundamental para poner
en prctica las ideas que integran el programa
de accin de aquellos que tienen en sus manos
la direccin del gobierno.
A nivel econmico, es indudable que la empresa pblica ha sido el factor primordial en el
proceso de acumulacin de capital a travs
del desarrollo de actividades que tienen como
resultado el garantizar el aprovisionamiento
de materias primas, la prestacin de servicios
y la necesaria y efectiva distribucin y comercializacin.
A nivel social, la empresa pblica es una
especie de muro de contencin que evita y

neutraliza enfrentamientos, al aparecer como


prestadora de servicios y productora de bienes
que la sola actividad privada no est en capacidad de proveer a la colectividad.
A nivel acadmico, todo lo que tiene que
ver con la organizacin y funcionamiento de
la empresa pblica es, en la actualidad, objeto
de estudio prioritario en numerosas investigaciones, cursos, seminarios, reuniones internacionales y cualquier otra manifestacin del
quehacer intelectual.
Si en el mundo la empresa pblica desempea un papel de innegable trascendencia,
no es menos cierto que en Amrica Latina
ella ha sido, y contina siendo, el motor
fundamental de la econom a en cada uno de
los pa ses que se encuentran ubicados en su
territorio. La quiebra definitiva de la preponderancia de estructuras precapital istas, en la
regin, slo fue posible cuando el Estado
adquiri un lugar en las actividades productivas, a travs de la constitucin de rganos de
fomento y de carcter financiero o por la
creacin de unidades de produccin con directa participacin en el desarrollo de las relaciones econmicas capitalistas.
Las caracter sticas propias del acontecer
histrico latinoamericano han propiciado el
fortalecimiento de las actividades econmicas

12

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

dirigidas o controladas por el sector pblico,


ya que esta situacin era necesaria no slo para
garantizar el desenvolvimiento de las tareas de
produccin y consumo sino levantar, sostener
y consolidar a los grupos privados hegemnicos. El capitalismo en nuestros pases debe su
existencia a la accin directa del Estado. Esta
accin se ha ido materializando por intermedio
de entidades especiales encargadas de la
prestacin de servicios y de la produccin de
bienes. Estas entidades son las empresas
pblicas autnomas, descentralizadas y con
estructuras organizativas similares a las de las
empresas privadas.
Diversos factores dan origen a la aparicin
de la empresa pblica; a ttulo de ejemplo
pueden mencionarse la crisis econmica, la
guerra, la seguridad nacional, razones de
carcter estratgico y el desinters de los empresarios privados por determinadas ramas de
la produccin debido a dificultades materiales,
falta de recursos o baja rentabilidad. Sin embargo, las causas mismas de la existencia de la
empresa pblica ya no son motivo de discusin,
puesto que ella ha sido reconocida y aceptada
por todos los grupos y tendencias. Lo que
ahora se plantea con mayor nfasis es el anlisis de la manera como ella se desempea en el
cumplimiento de las funciones que le son asignadas. En este sentido, adquiere relieve la actividad destinada a controlar la gestin de la
empresa pblica y, por ende, la implementacin de sistemas y procedimientos de control
que sean suficientes y adecuados.
Es de hacer notar que existen corrientes
que observan el manejo de las empresas pblicas bajo una ptica basada en cateqortas que
tienen su origen en el funcionamiento de las
empresas privadas; esto trae como canse-

cuencia la denuncia de ineficiencia del sector


pblico por la incorrecta direccin de sus
empresas. Cuando se hace uso de estos arpumentas, se incurre en el error de medir con
un mismo criterio dos fenmenos que son
intrnsecamente diferentes y, por tanto,
incomparables.
Las diferencias entre la empresa privada y
la pbl ica no slo se derivan del origen del
capital y del carcter de sus dirigentes, ellas
se presentan, sobre todo, en la determinacin
de sus respectivos objetivos. 8asta mencionar,
aunque de manera simplista, que la empresa
privada est regida por un objetivo de lucro
y beneficio especulativo que desaparece, por
lo menos como objetivo central, al estructurarse la empresa pblica, cualquiera que ella
sea y cualquiera que sea la naturaleza de sus
actividades. Debe aclararse que no obstante
hay teor as modernas que sostienen que la
empresa privada puede perseguir, en un momento dado, multitud de objetivos, es innegable que cualquiera de ellos estar supeditado
al objetivo bsico de la obtencin de beneficios.
En este breve trabajo se pretende analizar
el significado de la eficiencia en el marco de
las empresas pblicas y el problema del
control de la gestin en el sector empresarial
pblico mexicano.

El concepto de eficiencia
De acuerdo con el punto de vista semntico,
aplicado por el Diccionario de la Real Academia Espaola, eficiencia quiere decir virtud
y facultad para lograr un efecto determinado.
Segn el mismo diccionario eficacia significa virtud, actividad, fuerza y poder para
obrar. En este orden de ideas, eficaz es algo o
alguien que logra hacer efectivo un propsito.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

Mara Moliner, en su Diccionario de uso del


Espaol, considera que eficaz y eficiente son
dos vocablos sinnimos que significan: "producir el efecto, realizar la funcin, prestar
el servicio a que est destinado, una cosa (en
el caso de eficaz) y una persona u organismo
(en el caso de eficiente)". De manera que la
nica diferencia que reconoce Moliner aambos
trminos es que eficaz se aplica ms a cosas y
eficiente es usado para referirse a personas
y organismos.
No obstante estas manifestaciones etimolgicas, de las cuales se han sealado solamente
dos como ejemplo, lo cierto es que en economa yen administracin se le ha dado a ambas
expresiones connotaciones diferentes. Eficaz
si es, en efecto, hacer o lograr un propsito o
un objetivo, pero no sin tomar en cuenta el
costo que ha significado tal realizacin. El
trmino "eficiencia" es ms completo ya que
adems de considerar la realizacin de un
propsito u objetivo, supone que esta accin
haya significado emplear medios y utilizar
recursos de manera racional, a fin de disminuir hasta donde sea posible, los gastos que
acarrea la obtencin de la finalidad de que se
trate.
Herbert Simon, al utilizar el concepto de racionalidad limitada, y partiendo del hecho
evidente de que nos es imposible conocer
previamente la gran gama de elecciones
que en la realidad se nos presentan, considera
que la idea misma de eficiencia debe ser tambin limitada y la eleccin ser definitiva, un
problema subjetivo puesto que la persona que
debe tomar una decisin, en un momento dado, deber, en primer lugar: determinar las
consecuencias que deben evitarse y aquellas
que deben buscarse; en segundo lugar, ver

13

aquellas consecuencias hacia las cuales la


actitud es de indiferencia y, por ltimo, establecer las consecuencias a las cuales renuncia
impl citamente al tomar una decisin determinada debido al costo de oportunidad.
Todo este proceso es evidentemente un
problema de valores; por tanto, la persona
involucrada decidir de acuerdo al contenido
que d a las diferentes alternativas presentes.
Esta manera de actuar conduce, segn Simon,
a una definicin de eficiencia que estar relacionada con el "logro de resultados mximos
posibles con costos de oportunidad determinados" o bien con el de "un nivel dado de
resultados con los nfimos costos de oportunidad posible."!
Para los efectos de este trabajo es importante seguir el razonamiento de Simon al referirse, en este sentido el autor.que "cuando
deseamos medir o evaluar la eficiencia debemos especificar primeramente qu valores, o
los valores de quin, tratamos de llevar al
mximo. Una vez definidos los valores que han
de llevarse al mximo, tenemos que determinar
a continuacin cmo ha de medirse el grado
de obtencin de estos valores. Hemos de
enfrentarnos luego con la tarea de conectar
logro con actvidad, o sea, de predecir qu
resultados se lograrn si se ha escogido una
determinada alternativa administrativa. Finalmente tenemos que equilibrar estos resultados
con el costo de oportunidad de la alternativa."?
El procedimiento que seala Simon es generalmente ignorado por aquellos que critican
1 Simn. Herbert y otros: Administracin Pblica. Editorial
Letras. Mxico. 1968. op. 433 Y 434.
2 Simon, Herbert y otros: oo.cit., p. 443

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

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de manera empecinada a las empresas pblicas basndose en objetivos, en alternativas y


en resultados que previamente han definido
y aplicado las empresas privadas. Si se reconoce que se trata de entidades diferentes no
puede llamarse "ineficientes" a aquellas de la
aplicacin de un concepto que est levantado sobre los valores que corresponden a las
caractersticas de estas.
Para Harvey Pinney, si bien el hombre de
negocios se enfrenta a una serie de problemas,
tanto internos como externos, yel manejo de
su empresa no est reducido a una o dos variables, est sin embargo en capacidad de
apreciar la efectividad de sus actividades, desde una ptica econmica, con la comprobacin de los beneficios obtenidos ya que: "El
sistema de precios le ofrece ciertas comprobaciones objetivas sobre la eficiencia de sus
operaciones desde el punto de vista de la economa de resultados."!
Sin embargo, no debe olvidarse que, a pesar
de ser un criterio primordial, el beneficio "es
solamente una funcin del ingreso por ventas
en relacin con los costos.'" De all que sea
necesario tener presente que si bien la eficiencia en el sector privado es normal mente
medida en virtud de resultados econmicos
reflejados en los balances, en muchas ocasiones esta eficiencia global no responde a funcionamientos parciales tambin eficientes,
puesto que aqulla se basa en la posibilidad
de vender a precios muy superiores a los costos, sin haber ya incurrido en estos de una
3 Pinney, Harvcv : Niveles de medicin de la eficiencia. en
Waldo, Dwight: Administracin Publica, Editorial Trillas,
Mxico. 1974. p. 485.

4 Idem. p. 485.

manera racional sobre todo procurando que


los costos no hayan estado a niveles demasiado altos con relacin a los necesarios.
Con las breves referencias anteriores puede
verse claramente cmo la determinacin de lo
que debe entenderse por eficiencia no es una
labor simple, ni se trata de un tema suficientemente debatido y aclarado. Pero el inters
por seguir adelante en el anlisis y la necesidad de establecer parmetros de referencia
ha hecho que, de manera convencional, se
le otorgue un contenido especfico de ndole
econmica. Esto quiere decir que cuando se
habla de eficiencia en relacin a la empresa
privada se quiere destacar la consecucin de
beneficios en virtud del desarrollo de sus
operaciones.
Con la sola intencin de hacer ver la dificultad de constatar que la eficiencia de las
empresas, al comparar unas con otras, basta
mencionar, de pasada, una de las caractersticas del comportamiento contemporneo de la
econom (a empresarial: es muy conocido el
hecho de que las grandes empresas oligoplicas se han servido de la relacin entre costos y
beneficios, en virtud de las econom as de escala, para obtener grandes gananciasque pueden
mantenerse gracias a la existencia de pequeas
y medianas empresas. Estas, que no disfrutan
de economas de escala establecen precios que
tratan de garantizar la recuperacin de la inversin y permitir la continuacin de sus operaciones; las grandes empresas se encuentran,
entonces, en una posicin que les hace posible
fijar precios similares, logrando con ello
mantener una competencia formal y obtener
as gananciasextraordinarias.
La problemtica en este caso resu Ita de
qu criterios emplear para determinar la efi-

ARTICULOS MONOGRAFICOS

ciencia de ambos tipos de empresas; es muy


difcil saber cul de ellas opera regida por una
mayor racionalidad y lo ms seguro es que
ambas acten de acuerdo a lo que sus propias
caractersticas exigen. Es evidente que se
encuentran en planos diferentes y que no conduce a nada entrar a compararlas de manera
conjunta. No solamente es importante conocer la naturaleza de las actividades que llevan
a cabo, sino que es imprescindible saber
cul es su estructuracin, sus sistemas y otra
serie de variables que influyen grandemente
en su desenvolvimiento.
Como no es objeto del presente trabajo el
anlisis de lo que es o debe ser la eficiencia de
manera general, en relacin a las actividades
de toda organizacin, sirva el anterior planteamiento como una simple ejemplificacin de lo
difcil que resulta el considerar temas que
estn referidos a problemas donde lo fundamental est impregnado de la subjetividad
que supone, para emplear la terminologa de
Sirnon. "la participacin activa de valores".
La eficiencia en la empresa pblica
En lo que concierne al problema ya mencionado de la distincin entre eficacia y eficiencia, puede agregarse que para su mejor comprensin, ambos trminos se sitan en dos
niveles diferentes: I a eficacia ha sido considerada como un criterio de medicin de la
estrategia, entendiendo como tal la adecuacin de objetivos y programas de actividades.
La eficiencia es, entonces, un criterio de medicin de la relacin entre el programa de actividades y los costos que se presentan en su
ejecucin.
Cuando se trata de una empresa privada, los

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dos niveles se encuentran reunidos, unificados,


por la existencia de una direccin general en
la cual, adems de procederse al establecimiento previo de objetivos, se controla la
definicin y elaboracin de los respectivos
programas de actividades y se maneja lo
relativo a los costos que ellos ocasionan. Por
esta razn la relacin entre ambos niveles
es pocas veces contradictoria y normal mente
coinciden eficacia y eficiencia; no por ser
lo mismo sino por estar dirigidas y coordinadas en un mismo sentido.
Si se aplica a la empresa pblica este mismo
esquema de dos niveles diferentes en su constitucin y en su funcionamiento es fcil
advertir que en el interior de ella no necesariamente opera el nivel superior. En efecto, la
empresa pblica es un instrumento del Estado
y por este carcter todo lo que se refiere a la
delimitacin de sus objetivos es un dato que
recibe previamente, como decisin que simplemente se le comun ica y que se ha tomado
en instancias poi ticas superiores. Su papel se
reduce por tanto, a preparar programas de
actividades y a incurrir en los costos necesarios. Por todo ello en el caso de la empresa
pbl ica es muy comn que existan discrepancias entre la eficiencia y la eficacia y la
aplicacin de cada uno de estos criterios de
medicin para dar origen a resultados contradictorios.
Si se piensa en una empresa pblica cuyos
objetivos estn determinados por el inters
pblico, por ejemplo la reduccin del nmero
de desempleados en una regin, es evidente
que mientras mayor sea la cantidad de sus
empleados y obreros mejor ser el cumplimiento de ese objetivo prioritario y, por
consiguiente, ms alto ser el grado de efi-

16

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

cacia. Pero al analizar su comportamiento a la


luz del criterio de eficacia, las conclusiones
no sern tan positivas puesto que a mayor
nmero de personal corresponde un Incremento en los costos de operacin.

pblica. En la medida en que sta cumpla con


ciertos fines sociales que le sean sealados
por el plan nacional de desarrollo de su pas,
o por el programa de gobierno correspondiente en ese grado se considera eficiente. "5

Desde este enfoque interrelacionado de


eficacia-eficiencia, no puede aplicarse a la
empresa pblica un carcter de ineficiencia
que en realidad no interesa, en virtud de que
lo importante en su caso es la consecucin
de fines u objetivos definidos como de inters
colectivo. En este sentido puede afirmarse que
si en un momento dado se trata de ser eficiente ello puede traer consecuencias provechosas
para la empresa pblica, considerndola de
manera independiente y como organismo
separado, pero tal comportamiento puede ocasionar perjuicios al resto de la colectividad
que espera de ella otro tipo de resultados.

Seguidamente este autor enumera lo que


considera algunas de las funciones sociales de
la empresa pblica, a travs de cuyo efectivo
cumplimiento se podr hablar de eficiencia en
este tipo de organizacin; a ttulo de ejemplo
se pueden citar: la reduccin del empleo, la
lucha contra la pobreza, el mejoramiento de la
calidad de las condiciones de trabajo, el apoyo
a la realizacin de cambios en la estructura
econmica y la reduccin de la dependencia
del capital extranjero.

Esta posicin que trata de relacionar


eficacia y eficiencia a travs de una superposicin que supone la relacin entre un nivel
superior y un nivel inferior, no parece ser
tomada en cuenta por quienes analizan as
pectos relativos a la eficiencia de la empresa
pblica. El camino seguido est ms acorde
con la delimitacin de un concepto ms
amplio de eficiencia que, si bien nace de la
idea econmica de maximizacin de beneficios y de minimizacin de costos, va tratando
de hacerse cada vez ms diferente de la nocin aplicada al sector privado, est empeado
en ir moldeando un criterio propio de eficiencia que pueda aplicarse de manera exclusiv.
a la empresa pbl ica.
Armando Lpez Fernndez ha sostenido
recientemente que "existe un criterio mltiple para evaluar la eficiencia de la empresa

Ms adelante Lpez Fernndez transcribe


la concepcin de Simon, que seala a la eficiencia como el logro de las metas propuestas
tomando la ruta ms corta y por medio del
uso de los medios ms baratos. A pesar de
partir de esta posicin, Lpez Fernndez concluye afirmando que la eficiencia en las dependencias del gobierno debe medirse como
la relacin entre el resultado de la actividad
puesta en prctica y aquellos objetivos que le
fueron fijados previamente. La aparente discordancia entre el basamento de la teora de
Sirnon y la conclusin a que llega Lpez Fernndez se deba al hecho de que, al referirnos
a la empresa pblica, vara y se transforma el
contenido de trminos tales como ruta ms
corta y medios ms baratos, No debe olvidarse, y el propio Lpez Fernndez lo seala,
5 Loez Fernndez, Armando: El Estado y la Eficiencia de
las Empresas Pblicas. Ponencia presentada en el seminario
sobre Empresas Pblicas de la Asociacin Latinoamericana
de Administracin Pblica. IV asamblea general. Mxico,
noviembre, 1978

ARTlCULOS MONOGRAFICOS

que la aplicacin de criterios de origen econmico-privado como el anlisis de estados


financieros, por ejemplo, ha sido modificada
por intermedio de nuevos elementos tales
como los llamados precios sombra y los factores de ponderacin, destinados a reflejar los
llamados costos sociales y otros elementos
relacionado con beneficios econmicos de
carcter social generala colectivo."
Diferente es la posicin de Jos Beltrn
Martnez Sotornavor quien
analiza con
igual contenido la eficiencia tanto para la
empresa pblica como para la privada. Este
autor hace coincidir productividad yeficiencia
y, en este sentido, seala que la "productividad (o eficiencia) se mide relacionando la
produccin en un idades fsicas, no monetarias,
de bienes y/o servicios con el cnsumo,
tambin en trminos constantes o tsicos. de
la actividad humana, de materiales y recursos
financieros."? Martnez Soto mayor no distingue entre las caractersticas de la empresa
pblica y las de la empresa privada y, para l,
el problema de la productividad es similar en
ambas clases de unidades econmicas. Por
otro lado, tambin sostiene que es imprescindible que tanto la empresa pblica como la
privada obtengan utilidades. En relacin a
este ltimo aspecto es necesario aclarar que
existen empresas pblicas que no slo pueden
funcionar recibiendo utilidades sino que deben
siempre tratar de manetenr esta situacin. Sin
6 Para detalles al respecto ver: Pautas para la evaluacin de
proyectos. Publicado por la Organizacin de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUOI) con sedeen

Viena. Responsables: Partha Dasqupte. Amarva Sen y


Stephen Marglin. Naciones Unidas. Nueva York. 1972.

7 Martinez Sotomavor: Jos 8.: El concepto de utilidad y


eficiencia en /a empresa pblica y en fa empresa privada.
Ponencia seminario ALAP. Mxico, noviembre '978.

17

embargo, existen otras empresas pblicas que


por la naturaleza de sus actividades y por los
objetivos que se les han asignado no pueden
dedicar sus esfuerzos a la obtencin de utilidades ya que ello implicara el desvirtuar la
razn de su propia existencia. Parece errnea
la posicin de este autor ya que generaliza
sobre un tema en el cual, precisamente, hay
que estudiar las circunstancias especiales que
rodean cada caso.
Para explicar de manera ms exacta lo que
significa o debe significar la "utilidad" para la
empresa pblica, es necesario volver a hacer
uso de la globalizacin, de esa referencia al
conjunto de la sociedad que debe llevar
impl cita toda consideracin sobre el funcionamiento de la empresa pblica. Se ha visto
ya cmo existen trminos que adquieren una
connotacin especial al ser aplicados a la
empresa pblica, tales como productividad,
utilidad y beneficios. En este orden de ideas
qu iz el concepto ms apropiado es el que ha
recibido el nombre de rentabilidad social que
viene a enfrentarse al tradicional de rentabilidad econmica, Por considerarlo de mucho
inters y en virtud de ser una idea que trata,
actualmente, de ser aplicada a las mismas
empresas privadas, se deja el anl isis de la
rentabilidad social para un punto especfico
a desarrollar posteriormente; por ahora se
contina la parte relativa a la eficiencia.
Horacio Flores de la Pea hace referencia a
las empresas pblicas como instrumentos del
Estado para materializar su participacin en
el proceso de desarrollo. Este autor toma posicin con relacin al desarrollo y lo entiende
como un proceso que, al travs de la utilizacin de bienes de capital y de tecnologa
moderna, trae como consecuencia un creciente aumento en los niveles de vida de los

18

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

sectores populares' Este es un enfoque contrario al desarrollismo que slo se ocupa de


un crecimiento econmico y de una expansin productiva sin tomar en cuenta aspectos
relativos a la destribucin del ingreso ni los
que tienen que ver con la produccin de bienes y servicios de inters social.
Este autor considera inconveniente la
peticin que hacen sectores privados en
el sentido de que se delimite claramente el
campo de la iniciativa privada y el de la intervencin del Estado en materia econmica.
Aceptar tal delimitacin seria contraproducente y significarla abandonar la tarea fundamental del Estado moderno que consiste en
garantizar el bienestar econmico de las
rnavorias.?

La idea central de la tesis que Flores de la


Pea sostiene en relacin a la empresa pblica
es la de que ya no es posible que el sector
pblico invierta de acuerdo y como se lo
indique la falta de inversin en ciertos campos
de parte de los empresarios privados. La
relacin debe invertirse para pasar a una actitud del Estado activa y diligente en todo lo
relativo al incremento de las inversiones.
No debe perderse de vista, seala Flores de
la Pea, que en lo concerniente al desarrollo
histrico del Estado mexicano, la intervencin
de este en materia econmica puede ser dividida en tres etapas fundamentales. En la primera, la razn de ser de la intervencin era
simplemente servir de complemento a la actividad privada y mantener algunas fuentes de
8 Flores de la Pea. Horaclo: Teorla y Prlictica del Desarrollo.
Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1976. p. 167

9 Ibdem, p. 168

empleo. En la segunda etapa ya los objetivos


son de mayor relieve y estn definidos por el
inters de mantener e incrementar el proceso
de inversin privada; para el logro de este fin
haba que proporcionar insumas baratos
tales como el transporte, la energla, los combustibles, etctera. La tercera y ltima etapa
se caracteriza por ser un perlado en el cual el
Estado pretende directamente sustituir la importacin de bienes de capital y equipos de
transporte, tambien aprovechar racionalmente
los recursos naturales, crear empleos y tomar
las medidas necesarias para que el desarrollo
sea un proceso que Ilege a todas las regiones
del pas de la manera ms balanceada posible.
En esta etapa se propician asimismo las
investigaciones tecnolgicas necesarias para la
implementacin de inversiones en sectores de
compleja o sofisticada aplicacin tcnicocientifica. Como consecuencia de la poi rtica
seguida por el Estado mexicano, la empresa
pblica se convierte en lder en los siguientes
aspectos: al en el de capital por hombre
empleado; b) en la sustitucin de importaciones caras, de bienes de capital y de materias primas; y e) en la investigacin cientfica
y tecnolgica. 1 o
El autor en cuestin considera que no debe
caerse en el error de pretender expl icar la
creacin de las empresas pbl icas como el
producto de una actitud pensada y meditada
de parte del Estado mexicano. En efecto, tal
como ha sucedido en muchos pa(ses. la aparicin de las empresas pblicas no obedeci a
un proceso a priori de estudio o planificacin
sino que fue impuesta por ciertas circunstancias histricas y, en muchos casos, aun en
contra de quienes se vieron en la necesidad de
contribuir a su constitucin.
10 Flores de la Pea, Horaco : OP. ctt: PP. 182 Y 183.

ARTlCULOS MONOGRAFICOS

En relacin al anlisis costo-beneficio, este


autor afirma que no debe olvidarse que los
beneficios derivados de las empresas pblicas
no son financieros en su totalidad y que, por
consiguiente, es imprescindible manejar un
cierto criterio de medicin de esos beneficios
no financieros que permitan, en un momento
dado, saber si la actuacin de la empresa le
hace posible cumplir o no con la finalidad que
se le asign.
La existencia de beneficios de naturaleza
diferente a la meramente financiera no puede,
sin embargo, ser excusa para que el funcionamiento de la empresa pblica no sea observado desde una perspectiva que analice sus resultados financieros; mas an, tambin debe
ser mirada a la luz de la eficiencia que supone
rendimientos financieros adecuados. Esto es
necesario para evitar que el Estado mantenga
organismos cuya actuacin sea incorrecta o
intil y para impedir que se realicen inversiones que no llenen ciertos requisitos de rentabilidad que, por sus caracter stioas. puedan
perfectamente ser cubiertos sin ellas. Las
empresas pblicas que deben operar con
prdidas porque as lo exige el carcter de su
objetivo primordial deben llevar una relacin
clara de este hecho, procurar medirlo y otorgarle un valor que pueda ser contabilizado
para, una vez agregado a las cuentas y balances, saber exactamente si la empresa ha sido
o no manejada eficientemente. De todos
modos se requiere una aplicacin del criterio
costo-beneficio de manera diferente para cada
una de las empresas, de modo que lo correcto
es el enfoque casu stico y no la generalizacin.
Para concluir, Flores de la Pea enumera
una serie de factores de los cuales depende la
eficiencia de las empresas pblicas que operan

19

en el mercado. Estos factores son los siguientes: 1. El nivel de sus utilidades. 2. El costo y
calidad del producto o servicio que vendan.
3. Su contribucin a la hacienda pblica a
travs de mayores impuestos o menores subsidios. 4. Su importancia como fuente de
empleo. 5. Su capacidad de apoyo a la reduccin de las presiones inflacionarias de origen
interno y la defensa ante las del exterior.
6. Su contribucin a dismunir la dependencia
externa por medio de mayores exportaciones
o de una sustitucin acelerada de importaciones. 7. Su ayuda a la descentralizacin de
la actividad econmica creando nuevos polos
de desarrollo.'!
A pesar de que el autor no hace una referencia clara con respecto al problema de considerar estos factores en conjunto, o bien si
basta uno de ellos para que se considere
eficiente a determinada empresa, puede concluirse que, en virtud del contenido de cada
uno de esos factores, no es indispensable que
se den todos al mismo tiempo. En efecto, si
se compara el factor identificado cen el
nmero 1 con otros como el 4, el 5, y el 6,
se puede afirmar que existe gran dificultad
para que, en determinadas circunstancias, se
pueda, a la vez que se obtienen utilidades,
mantener niveles altos de empleo, reducir
presiones inflacionarias y disminuir la dependencia externa. En muchas ocasiones el poder
lograr una de esta finalidades depender de
no pretender alcanzar las otras, sobre todo
aquella que se refiere a la obtencin de beneficios financieros. Hay que insistir aqu , y
estara dentro de la lgica del razonamiento
del autor, en que la complejidad misma del
sector pblico empresarial hace imperativa
11 Flores de la Pea. Horaclo ;OP.

n; p. 186.

20

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

una consideracin especfica de cada caso


concreto para que pueda hacerse una correcta
evaluacin.
No existen elementos de juicio que permitan decir si esta lista de factores tiene un carcter taxativo o es simplemente enunciativa.
Por las caractersticas del tema y las condiciones amplias que determinan la poltica econmica de un Estado y lo llevan a plantearse la
constitucin de empresas pblicas, es evidente
que tal enumeracin no agota las posibilidades
y, por tanto, tiene un carcter enunciativo.
En un docuemento de la CEPAl, en el que
se analiza la empresa pblica y se pretende
esclarecer el porqu de su reputado mal
funcionamiento en los pases en desarrollo,
se llama la atencin, tambin, sobre las diferencias tajantes existentes entre los objetivos
de la empresa pblica y los de la privada. En
un anexo a ese documento se presenta una
lista de los objetivos de la empresa pblica y
se pone como condicin previa e ineludible
que cualquiera que sea el objetivo ste debe
lograrse al menor costo posible. '2 Se aclara,
seguidamente, que esta condicin debe reconocerse como la que viene a constituir la
eficiencia interna de la empresa pbl ica.
En el mencionado anexo se recuerda que
existen funciones propias del gobierno actual
que pueden contribuir a corregir ciertas deficiencias econmicas. En este sentido se plantea la necesidad de saber si los rganosencargados de estas funciones tienen los instrumentos
idneos aplicables en lugar de recurrir a la
creacin de una empresa pblica. El ejemplo
12 CEPAL: Re/scione. entre lal emprelll' pbliclII y el gobierno central y su efecto sobre la eficiencia.

ST/ECLA/CONS. 35/12/69. p. 33.

que se menciona es el fomento del desarrollo


de una regin especfica y se afirma que por
intermedio de incentivos adecuados y de la
implementacin de la infraestructura necesaria
se puede contribuir a lograr el objetivo sin
necesidad del apoyo que supone la empresa
pblica. Ser indispensable entonces analizar
la situacin especfica del objetivo a cumplir
y precisar si para llevarlo a cabo no son suficientes otros instrumentos diferentes al de la
actuacin directa de la empresa pblica. Con
ello podr determinarse la imprescindible
creacin de una empresa y, mediante ello,
con elementos de juicio bastante completos,
poder medir su eficiencia. Esta depender,
claro est, de la mejor realizacin de las
actividades que conduzcan al cumplimiento
del o de los objetivos sealados. la idea se
complementa afirmando que, desde este
punto de vista, ser factible y claro distinguir
entre rentabilidad y eficiencia, que no exista
relacin general alguna entre ambos trminos
es "perfectamente posible que una empresa
sea eficiente sin ser rentable y viceversa. ,,' 3
Benjamn Retchkiman hace ver una serie
de principios motores de la actividad empresarial pblica, entre ellos destaca el llamado
principio bsico del desinters. Su formulacin
responde a la necesidad de distinguir entre
la motivacin de la empresa privada y la de la
pblica. Este autor se muestra partidario de
una buena combinacin entre lo que puede
considerarse como una administracin eficiente y la preservacin del bienestar de la nacin,
concepto ste que est impl cito en la nocin
de desinters.' 4
13 CEPAL:

oo. cit.

pp. 35 Y 36.

14 Retchkiman, Beniarrun Aspectos estructurales de /a economf. pblica. Instituto de Investigaciones econmicas.


UNAM. Mxico, 1975. p. 306

ARTICULOS MONOGRAFICOS

Resulta obvio que en la implementacin de


esa combinacin las dificu Itades sern mayores o menores de acuerdo a la empresa pblica
de que se trat. Si en el caso de una empresa
rnonopl ica se podr hacer uso de la poi tica
de precios para conci 1iar ambos fines, en
aquellas empresas pblicas que producen
bienes o servicios consumidos por el sector
industrial privado se corre el riesgo permanente de sufrir presiones para que los precios
permanezcan bajos. Por otro lado, ya es tradicional que ciertas ramas de la produccin,
definidas como poco rentables sean tomadas
bajo la direccin de empresas de capital
pblico, puesto que no sern explotadas por
capitalistas privados, a menos que se les permita subir los precios a niveles muy altos o se
les otorguen subsidios que les garanticen recuperar la inversin y obtener utilidades.
En todas las opiniones presentadas est bastanteextendida la idea que seala Paul Appleby
sobre la relatividad de la eficiencia. En el momento de juzgar la administracin de cualquier
sector, pblico o' privado, y de cualquier
dimensin, es requisito indispensable conocer
de antemano" z qu medios tiene a su disposicin para obtener el fin deseado?"! s
Al evaluarse la eficiencia en ciertas actividades y compararse a las entidades pblicas
con las privadas, el resultado puede dejar un
saldo negativo para este ltimo sector. En
efecto, seala Appleby, "es cosa manifiesta
que el gobierno es ms eficiente como agencia
poi tica de lo que puede serlo la industria
privada", "y seguramente el gobierno es ms
eficiente en proporcionar un m nimo de ins-

truccin. organizar los sistemas de camino y


muchas otras cosas, entre las que figuran la
acuacin, puesta en circulacin y regulacin del valor de la moneda."!"
En estas actividades est inmerso un carcter colectivo que es, precisamente, el que
permite que sea el Estado el mejor capacitado
para llevarlas a cabo; el propio autor reconoce
que se trata de actividades que clsicamente
han sido consideradas como funciones especificas del gobierno. Sin embargo, y aqu est lo
interesante de su argumentacin, ello no quiere decir que funciones que no se encuentren
dentro de las sealadas, con el correr de los
tiempos y a travs de las transformaciones
histricas, pasen a ser desempeadas ms
efectiva y correctamente por medio de organismos pblicos. Todo depender de las
circunstancias y de algo fundamental: que la
funcin de que se trate adquiera un carcter
de inters pblico suficiente para hacerla
entrar en el conjunto de funciones que el
gobierno debe cumplir.' 7
Este autor concluye haciendo ver cmo
comparar la eficiencia pblica con la privada
no conduce a nada positivo, porque ambos
conceptos implican cosas diferentes: en uno
hay un fuerte contenido poi (tico y en elotro el basamento es fundamentalmente
econmico.

La rentabiIidad social
Cualqu iera que sea el enfoque que se uti 1ice
para estudiar al Estado, para anilizar las razones de su existencia y determinar sus principa16 Ibfdem. p. 490.

15 Applebv. Paul: La relatividad de la eficiencia, en Waldo,


Dwiqht: Administracin Pblica. p.489.

21

17 Ibfdem. p. 490.

22

REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA

les caractersticas, lo cierto es que siempre


habr coincidencia en lo relativo al carcter
colectivo de su actuacin. En efecto, ya sea
mirado como el instrumento de una clase para
ejercer dominio sobre el resto de la sociedad
o ya sea definido como un ente creado por
el consenso social y cuya labor es de arbitraje
y conciliacin -para no mencionar ms que
los dos principales puntos de vista sostenidos
en relacin a la naturaleza del Estado- las
funciones que se le atribuyen son similares
en cuanto se refieren a tareas de carcter
social, en el sentido de que ellas estn llamadas a legitimar el desenvolvimiento de las
relaciones entre los diferentes grupos, a mantener un orden entre ellos y a servir de elemento unificador ante el cual desaparecen los
intereses particulares para dar paso a la supremaca de un supuesto inters colectivo o
pblico. Precisamente es el carcter pblico
lo que va a darle rasgos propios a las funciones
que los rganos del Estado realizan de manera
habitual.
No es propsito de este estudio entrar a ana!izar las funciones pblicas bsicas que se encuentran delimitadas en la actuacin de los
rganos ejecutivos, legislativos y judiciales
presentes en todo Estado moderno.
Baste sealar que, corno consecuencia del
devenir histrico, el contenido de las funciones de esos rganos ha ido transformndose y,
sobre todo, en lo relacionado con la labor
ejecutiva, hoy da las tareas que la integran
son cualitativa y cuantitativamente muy
diferentes a las que se le atribuan al Estado
liberal clsico. Es justamente en el mbito del
quehacer administrativo pblico enmarcado.
dentro de las funciones ejecutivas, que se
presenta y se desarrolla la labor empresarial
del Estado.

En un primer momento la rama administrativa estaba circunscrita a la direccin de


servicios considerados de importancia para el
mantenimiento del orden y de la soberana
en el territorio de un pas determinado, a las
actividades de polica interna, y a aqullas
que se referan a la integracin de un ejrcito para la defensa de las fronteras eran los
ms importantes de estos servicios. Ms adelante, al asgurar servicios tales como la
educacin y la salud, fue tenida como tarea
de inters general que deba estar en manos de
organismos pblicos. Luego fueron integrndose labores de alto contenido social
que los particulares no querian o no pod an
realizar; el transporte se convirti as en un
servicio que en la mayora de los pases es
controlado por el Estado. El advenimiento de
nuevas actividades derivadas de la aplicacin
de principios tcnicos, sobre todo en lo referente a comunicaciones, hizo ampliar
aun ms la serie de funciones desarrolladas
por entidades del sector pblico. Por ltimo,
y es caracterstica del Estado en la actualidad,
en materia econmica se produce una participacin en ocupaciones que eran consideradas
de exclusiva competencia de la iniciativa
privada. Aparece entonces el Estado empresario que, a travs de sus rganos, realiza
faenas de produccin de bienes y servicios
ya sea de manera exclusiva o en concurrencia
con unidades econmicas privadas.
Como ya se ha mencionado en muchas ocasiones, la participacin del Estado en la
econom a no obedece a las mismas razones
por las cuales los inversionistas privados
deciden crear y mantener entidades productivas. Por ello, la medicin de la rentabilidad
econmica no sirve de manera general y
permanente para auscultar el buen o mal

ARTlCULOS MONOGRAFICOS

funcionamiento de una empresa pblica. Es


necesario, entonces, recurrir a elementos
diferentes y uno de ellos es la nocin de
rentabi Iidad social.
La rentabilidad social supone el hecho de
que una empresa, por medio de sus operaciones habituales produce la satisfaccin de una
o varias necesidades de la comunidad y que tal
situacin hace imperativa su existencia. Es
evidente que en el caso de una empresa
pblica esta circunstancia adquiere un relieve
superior a la representada por una recuperacin efectiva de los recursos econmicos
invertidos. Adems, dentro del concepto de
rentabilidad social est incluida la idea de que
existen consecuencias de la actuacin de la
empresa cuyo valor puede ser contabilizado
de la manera que comunmente se emplea y,
por otro lado, dichas consecuencias representan el cumplimiento de metas o fines para la
realizacin de los cuales se le dio, precisarnante existencia a la empresa en cuestin.
En la ya citada publicacin de la CEPAL se
hace incapi en que la empresa pblica est
llamada, en sus mltiples formas y actividades, a realizar una gran variedad de objetivos
y por tanto se dificulta de sobremanera el
examen de su cumplimiento efectivo. Ya no
es posible utilizar la rentabilidad como
criterio de evaluacin y se hace necesario
emplear el concepto ms global de rentabilidad
social, por medio del cual se pueden sintetizar
gran cantidad de objetivos y tambin ciertas
deformaciones del mercado que impiden que
lo ptimo para la empresa lo sea tambin para
la sociedad.' 8

18 CEPAL: op. cit., p. 37

23

Debido a su novedosa aparicin y a que su


escasa aplicacin prctica es evidente, tal
como lo reconoce la CEPAL, se manifiestan
serios obstculos para implemetar instrumentas idneos de medicin de la rentabilidad social. En este sentido, la CEPAL seala
que seria deseable una especie de contabilidad
social paralela que pueda servir de gu (a a la
toma de decisiones y a las tareas de control
tendientes a determinar la eficiencia de la
empresa pblica; pero un paralelismo tal
supone la duplicidad en el sistema de informacin y de contabilidad que lo hacen rechazable. Por ello, el documento de la CEPAL
concluye haciendo ver la conveniencia de que
se implante "un sistema de subsidios y tasas
que modifiquen para la empresa los precios
del mercado y los hagan coincidir aproximadamente con los precios contables. "19
La solucin sugerida lleva impl (cito el que,
previamente, los encargados de la direccin
administrativa superior, en el sector central,
asignen valores determinados a los fines
sociales para los cuales han sido constitu idas
las diferentes empresas pblicas para que a travs de ellos, poder tener suficientes elementos
que hagan posible una evaluacin de su funcionamiento. Con la aplicacin de este sistema
los funcionarios de las empresas siempre
pueden actuar como si su objetivo fuera la
maximizacin de utilidades ya que para ello
pueden jugar con los subsidios acordados y
lograr que en un solo documento contable
figuren stos como factores que hacen dcsaparecer los posibles dficits. En esta situacin,
dice la CEPAL, los dirigentes de las empresas
no tendrn inconveniente en aceptar tareas no

1~

CEPAL. op. cit., p. 38

24

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

lucrativas ya que se les han otorgado subsidios


que cubren el incremento de los gastos.
A pesar de estas ventajas no debe olvidarse
que no resulta sencillo establecer valores a
ciertas metas o fines cuya naturaleza est muy
alejada de aceptar una medicin numrica
acertada.
Es necesario desarrollar nuevas tcnicas de
evaluacin que permitan establecer una relacin entre el objetivo en si y una determinada
cantidad a recibir por la empresa encargada de
llevarlo a cabo.' o
Es de hacer notar que la recomendacin de
la CEPAL no conduce, por s( misma, al funcionamiento eficiente de lasempresaspblicas.
Se trata slo de un proyecto de sistema tendiente que permite conocer cul es la verdadera
situacin de la empresa, si sus prdidas obedecen a que el cumplimiento de sus operaciones especificas asi lo exigen, o si, tal como
sucede en muchas oportunidades, el dficit es
el producto de una direccin inadecuada.
Para los efectos de control es obvio que la
aplicacin de herramientas como la sealada,
ser de' una considerable ayuda para sanear
la administracin de ciertas empresas pblicas
que sufren los efectos de la negligencia y de
la ineptitud, cubiertas por justificaciones
basadas en un supuesto celo por la realizacin
del inters comn.
En los pa(ses del llamado Tercer Mundo se
reconoce un papel preponderante al Estado en
la direccin del proceso de desarrollo. En tal
sentido los proyectos de inversin pueden y
20 CEPAL: op. cito, p. 39

deben ser estudiados con anterioridad para


determinar sus cualidades y conocer los
efectos que producirn en la vida social y
econmica del pais de que se trate. Si el
estado tiene facultades para de esta manera
fomentar la creacin de determinadas industrias por parte del sector privado, con mayor
razn debe estar en capacidad de analizar con
detenimiento las inversiones pblicas. La
labor que acaba de mencionarse implica
la aplicacin de mecanismos que permitan, con
la ayuda de tcnicos y especialistas, percatarse de' las necesidades sociales y la posterior
recomendacin en lo referente a las medidas a
ser tomadas para atenderlas.
En una nota anterior ya fue mencionada
una publicacin de la Organizacin de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial,
con sede en Viena, donde se contienen una
serie de pautas o principios dados a conocer
con la intencin de ayudar a los paises en
desarrollo en esa tarea de conocimiento previo
que permite evaluar los proyectos de inversin.
Del contenido de ese trabajo puede extraerse
una variedad bastante interesante de elementos que sirven para la delimitacin del concepto de rentabilidad social. Si bien es cierto
que la rentabilidad social es el resultado de
una accin y, por tanto, de constatacin a
posteriori, no debe olvidarse que se basa en
virtud de fines establecidos previamente y es
en la determinacin de estos fines que resultan de gran utilidad los aspectos resaltados en
el trabajo de la ONUDI.
El punto de partida de las consideraciones
de la ONUDI lo constituye la idea de la existencia de personas especializadas que se dedican, en el sector pblico, a disear loscaminos
a seguir para que se cumplan objetivos de

ARTICULOS MONOGRAFICOS

crecimiento econmico, se trata de los planificadores y se observa que guiarlos en su tarea


de escoger proyectos es la respuesta a la
siguiente interrogante: zcuates satisfacen mejor
los intereses y objetivos de la nacin?' 1
Para lograr una coherente actitud en este
sentido, es necesario que la planificacin
nacional y la seleccin de proyectos no sean
labores que se realicen por separado, para lograr as, la prctica coordinada del anlisis
de beneficios y costos sociales: "Cuando se
el ige un proyecto con preferencia a otro,
la seleccin tiene consecuencias que influyen
en el empleo, produccin, consumo, ahorro,
ingresos de divisas, distribucin del ingreso y
otros aspectos que interesan a los objetivos
nacionales. El anlisis de beneficios y costos
sociales tiene la finalidad de ver si esas consecuencias, consideradas conjuntamente, son
convenientes a la luz de los objetivos de la
planificacin nacional. ,,"
Aunque en el trabajo de referencia se habla
de rentabilidad econmica nacional no existe
contraposicin con una supuesta rentabilidad
nacional no econmica. Sobre este punto, alll
mismo se indica que es una idea globalizadora
la contenida en la nocin de rentabilidad econmica nacional, ya que resulta sumamente
dificil separar beneficios sociales econmicos
de otros de indole no econmica. Todos los
beneficios repercuten, de una u otra manera,
en la vida econmica del pas. La salud de la
poblacin, la educacin y las actividades deportivas -para no mencionar ms que aquellas
que con un sustrato aparentemente muy
disimil con el de naturaleza econmica- son

variables que no pueden ser desligadas del


desenvolvimiento econmico nacional. Como
bien dice la ONUOI, lo importante es que la
seleccin de los proyectos de inversin no
puede hacer referencia a los costos y beneficios econmicos solamente; es imprescindible
incluir una relacin completa de resultados
que influyan en el bienestar nacional "por
cuanto el propsito de la seleccin de proyectos es la maximizacin del bienestar y no la
maximizacin de las ganancias puramente
econmicas."23 La rentabilidad econmica
nacional es una medida de rentabilidad nacional total expresada en unidades econmicas.
La mayor parte de la publicacin de la
ONUOI est dedicada a la presentacin de
ejemplos de seleccin de proyectos relacionados con un nmero de objetivos all sealedos.
Para los efectos de este anlisis ser suficiente
con mencionar los objetivos que alh se indican como fundamentales para la consecucin
de beneficios sociales: a) el consumo global,
entendiendo como tal una medida del nivel de
vida de la poblacin referida a la cantidad y
calidad de los diferentes bienes que adquiere;
b) la redistribucin del ingreso, donde se toma
en cuenta la relacin de consumo en los grupos ms pobres; e) las tasas de crecimiento
del ingreso nacional, como indicadoras de las
posibilidades de consumo futuro; di el nivel
del empleo, aspecto muy relacionado con la distribucin del ingreso y el consumo; el la
autosuficiencia, como reduccin de la dependencia de pases extranjeros; f) las necesidades
meritorias, tanto estas ltimas como la anterior son variables no referidas a la capacidad

21 ONUO! op. cit .. IJ. 11

22 ttnaem. p. 11.

25

230NUOI op. cit., p. 29

26

REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA

de consumo, estn ms asociadas a proyectos


sociales que a proyectos industriales.' 4
Cabe destacar, por ltimo, lo que tiene que
ver con la determinacin de parmetros que vienen a significar la importancia que los planificadores otorgan al logro de ciertas finalidades.
Para coadyuvar en esta tarea se emplean
elementos correctores que asignan viariables
contenidas en dichas finalidades; valor que no
existe o que est colocado en niveles inferiores
en las relaciones de mercado. Los precios de
cuentas o precios sombre son algunos de estos
factores de ponderacin.' 5
La contabilidad social surge de la ya comentada incapacidad de los instrumentos
contables normales para reflejar ciertos comportamientos de la organizacin que no estn
encaminados a producir ganancias o utilidades.
Esta incapacidad se manifiesta an con mayor
grado cuando estos instrumentos son aplicados a unidades empresariales de carcter pblico. En efecto, los estados financieros las
cuentas de resultados, empleados en las' empresas privadas solo sirven para observar cul
ha sido el comportamiento econmico, cules
han sido los beneficios debidos a las operaciones durante un periodo determinado.
Las empresas pblicas no han aparecido en
el marco de la econorrua de un pas con el
propsito de llenar requisitos relacionados
simplemente con un resultado final circunscrito al mundo individual de la empresa expresado
en una comparacin entre el activo y el pasivo.

Por ello ser necesario emplear otro tipo de


instrumentos que refleje mejor las consecuencias de su funcionamiento. Lo que tiene que
ser medido y evaluado es la manera como la
empresa pblica desempea el papel de instrumento de desarrollo del pas que, sesupone,
el Estado le ha acordado.
Se han diseado algunas tcnicas con el
objeto de lograr ese propsito. En este sentido
se ha usado una nueva presentacin del estado
de resultado en el cual se aaden las operaciones necesarias para el clculo del valor agregado.' En una firma donde slo se realicen
actividades de intermediacin o de comercio
el valor agregado ser simplemente el precio
de las ventas menos el precio de las compras.
En el caso en que la empresa lleve a cabo labores de transformacin de materias primas
o insumas, el clculo del valor agregado se
har restando a las ventas realizadas los costos
en que se ha incurrido durante el proceso
industrial. En este rubro estarn incluidos el
valor de la materia prima, de los suministros,
de productos semielaborados, es decir, de
todo aquello que se conoce en contabilidad
con el nombre de consumos intermedios.
Visto desde otro ngulo, el valor agregado
es igual a los sueldos, ms la depreciacin, ms
los impuestos, ms reservas, ms acreedores
diversos, ms cualquier otro pago a factores.
Teniendo una cuenta en la cual figuren
todos los anteriores ttems de manera detallada,
puede observarse fcilmente cmo se ha repar-

26 Reougeau, Dcrninique: Una medida de la eficiencia de la


empresa pblica: el excedente de productividad. Ponencia
presentada al seminario de la ALAP. Mxico. noviembre

25 Ibdem. p. 146 y ss.

de 1978.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

ti do el valor agregado entre los diferentes factores de la produccin. En este sentido podr
anal izarse, en caso de que se pretenda la redistribucin del ingreso o la disminucin del nivel
de desempleo, la proporcin que se ha repartido a los trabajadores y la relacin que existe
entre ste y las ventajas obtenidas por los
otros factores.
Dnrninique Reougeau seala cmo el excedente de productividad puede ser un elemento
de mucha utilidad para la medicin del comportamiento de la empresa pblica. El excedente de productividad es entendido como el
mayor aumento, en un perlado dado, de los
productos ofrecidos sin que a ello corresponda
un aumento proporcional en el conjunto de
los factores utilizados. "El excedente es la
diferencia de dos indicadores, siendo uno
la suma de las variaciones de las cantidades de
los productos al precio del perlado de referencia, siendo el otro la variacin de las cantidades de factores al precio del mismo perlado
de referencia. "2 7
Lo ms importante de esta teor ra del
excedente de productividad es que su correcta aplicacin permite observar en cifras los
beneficios obtenidos por los factores de la
produccin o por los beneficios de los productos. Es este hecho el que permite conocer
quin o quienesseaprovechan de determinadas
operaciones ya quienes se les conceden ventajas en virtud de la gestin de una empresa. Las
disminuciones en los precios de los productos
van a favorecer, evidentemente, a los consumidores; los aumentos en los precios de los
factores producirn, entonces, ventajas para
quienes los representan. Resulta lgico pensar
21 Reougeau, Dominiquo: op. cit., p. 6

27

que en este juego de cifras y di ferentes valores,


la suma de los beneficios obtenidos ser igual
al excedente de productividad.

El "balance social" y la legislacin francesa


Muy relacionado con todo este problema de la
rentabilidad social y su medicin est el concepto de balance social, cuya importancia se
ha visto acrecentada en virtud de la aprobacin
en Francia de una Ley en la cual se obliga a
cierta empresa a elaborarlo y hacerlo pblico.
En qu consiste el balance social? Cules
son sus objetivos?
En trmino balance es empleado en igual
forma para designar un documento se contrastan una serie de elementos obteniendo un
total, para ver cules son los resultados de
una actuacin dada durante un perodo determinado El balance se completa con un contenido SOCial para diferenciarlo de ese otro
balance de ndole financiera- que las empresas
elaboran y donde seconfrontan activo y pasivo
con la finalidad de averiguar el estado de los
negocios.
El balance social supone, una comparacin
no ya de los resuItados de las operaciones de
la empresa para conocer las utilidades obtenidas sino de una serie de detalles derivados da
las 'relaciones que los diferentes factores participantes en la empresa sostienen entre SI,
tratando de presentar lasventajas o desventajas
que de estas relaciones resultan.
El balance social no pretende modificar el
rgimen de propiedad que rige en la econom la
capital ista. Es slo un intento por adaptar ese
rgimen a necesidades que se han originado en
las presiones y las pugnas que lo caracterizan.

28

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Para Jean-Yves Eichenberger esta categora


no deberla llamarse "balance", porque las
variables que pretenden ser medidas son de
carcter humano y esto impide que pueda ser
convertidas en meras cifras, tal como sucede
en el balance normal de las actividades de la
empresa. Este autor sugiere una expresin que
se acerque ms a la realidad y a los objetivos
que con esta herramienta se quieren hacer
patentes. Repone o informe es la terminologa
que l considera adecuada para reflejar "la
idea de que los dirigentes de la empresa son
responsables de los hombres tanto como del
dinero y que de ambos deben rendir cuenta. "28
En el nmero especial de la revista francesa
de gestin dedicado al balance social, puede
observarse cmo para una buena parte de los
autores que lo analizan, ste viene a constituir
un sistema de informacin en el cual deben
mostrarse los resultados que la accin de la
empresa produce sobre los grupos humanos
que la integran. As se habla de empleados,
propietarios, clientes, abastecedores, comunidad local y comunidad nacional; haciendo ver
la necesidad de que las diferentes actividades
desarrolladas tomen en cuenta los efectos que
sobre esos grupos se provocan.' 9
El balance social es un instrumento de mucha utilidad para llevar a cabo un control
efectivo sobre los efectos de la actuacin de la
empresa y poder asi recomendar las medidas
correctivas que se crean convenintes. Es
interesante hacer notar, por otro lado, que
28 Eichenberger, Jeen-Yves : Le raooot social de t'entreprise.
Editorial Aevue Francatse dI'! gestiono Nmero especial
le bilan social. No. 12-13. Novembre-ocembre. 1977.
29 Entre otros, Robert Ackerman y Raumon Bauer. pp. 32 y

33 de la Revista a Que se hace referencia en la nota 39.

toda la teora de la contabilidad social se


levanta sobre la idea de que la empresa juega
un papel fundamental en la solucin de los
problemas sociales contemporneos y que su
actuacin no puede limitarse a la obtencin
de beneficios para s misma. Esta es una posicin que busca otorgar responsabilidades
sociales a la empresa privada, puesto que la
empresa pblica las tiene por definicin.
Kavasseri Ramanathan analiza dos roles especrficos de la empresa que tiene su origen en
el cumplimiento de una especie de contrato
social que rige su tuncionarntento." o Estos
roles son la produccin y distribucin de
ciertos bienes y servicios socialmente tiles y
la distribucin de recompensas sociales, econmicas y poi ticas a los grupos sociales de los
cuales obtiene directamente la empresa su
poder de actuacin. En el primer rolla empresa
aparece como agente productivo y para comprobar su buena o mala participacin habr
que medir si su contribucin global a la sociedad es superior a su consumo global de medios
y recursos sociales.
Ramanathan seala tres objetivos fundamentales de la contabilidad social: 1) identificar y medir la contribucin social neta de
cada empresa; 2) ayudar a determinar si las
estrategias y las prcticas de las empresas que
afectan directamente los recursos y el poder
de los individuos, de las instituciones, de los
grupos sociales, son compatibles con las prioridades sociales y las aspiraciones legtimas de
los individuos; 3) poner a disposicin de todas
las partes la informacin sobre los objetivos
sociales de la empresa, sus poi (ticas. sus pro30 Ramanatham. Davasser : Vers une thorie au bilan social.
pp. 73

a 76 de la revista aludida.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

gramas, sus logros y su contribucin a los


fi nes sociales.
Para cumplir estos objetivos es evidente que
la contabilidad tradicional no es un mtodo
preciso y suficiente, en virtud de que refleja
solamente las transacciones llevadas a cabo en
el mercado y slo reconoce los derechos de
los accionistas o propietarios del capital.
Todas estas inquietudes referidas a la existencia de responsabilidad social de la empresa
y a la de mecanismos que permitan su medicin y control, encontraron eco en Francia
con la aprobacin de la ley que prev la elaboracin de un balance social por parte de los
dirigentes de ciertas empresas. Esta ley fue
promulgada el 12 de julio de 1977 y vino a
constituir una importante reforma al cdigo
de trabajo francs.
En una apretada sntesis de lasdisposiciones
de la ley francesa mencionada, puede hacerse
referencia a cuatro aspectos fundamentales, a
saber: al empresas obligadas; b) periodo de
presentacin; e) contenido del documento; y
di condiciones de elaboracin y presentacin.
al Deben elaborar el balance social aquellas
empresas con un m nimo de 300 asalariados.
Las que tengan varios establecimientos harn un balance global y uno por cada uno
de los establecimientos que operen con un
m mimo de 300 asalariados.
b) Con respecto al perodo que debe comprender el balance, la Ley prev que el primero puede referirse solamente al ao
inmediatamente anterior y el segundo debe
referirse a los dos ltimos aos.

29

c) El documento contentivo del balance


social debe presentar informacin sobre
empleo, remuneraciones y cargas accesorias,
condiciones de higiene y seguridad, otras
condiciones de trabajo, formacin, relaciones profesionales, condiciones de vida de
los asalariados y sus familiares en la medida
en que esas condiciones dependan de la empresa.
d) En relacin a las condiciones de elaboracin y presentacin se dispone de 15 d (as
antes de la reunin del Comit de Empresas' 1 en la cual se debe emitir opinin sobre
el balance; cada uno de sus miembros debe
recibir copia del proyecto de balance social.
La reunin debe celebrarse en los cuatro
meses, siguientes al ltimo ao de que trate
el balance. En las empresas que elaboren varios ,balances por poseer ms de un establecimiento, el plazo para la reunin ser los
primeros seis meses siguientes a la terminacin del ltimo ao de que traten dichos
balances. Despus de la reunin el balance
social es remitido al Inspector del Trabajo
en un lapso de 15 d as.
En una norma de carcter transitorio y relacionada con la puesta en prctica de sus disposiciones, la ley seala al ao de 1979 como
aqul en el cual se inicie la presentacin de los
balances sociales de las empresas que cuenten
al menos con 750 asalariados; 1982 ser el
ao inicial para aquellas que tengan 300 asalariados. Las informaciones que, en el primer
caso, contenga el balance pueden ser nica31 El Comit de Empresa es, el") Francia. un rgano colegiado
que dentro de la empresa se encarga de ciertas funciones
de gestin y control. Est integrado por delegados de
obreros, de empleados y de cuadros bajo la presidencia del
Jefe de la empresa.

30

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

mente las concernientes al ao de 1978; en el


segundo caso pueden limitarse al ao de 1981.
En cumplimiento de un mandato legal se
dict, el 8 de diciembre de 1977, un decreto
del primer ministro francs en el cual se enumeran detalladamente las informaciones de
necesaria aparicin en el documento que contenga el balance social.
En materia de empleo resaltan los datos
requeridos sobre el nmero de asalariados, los
contratos a tiempo definido e indefinido, relacin del sexo, edad y nacionalidad de los empleados y trabajadores, nmero de reclutados,
cesados y renuncias en el periodo de que se
trate, promociones internas, indemnizaciones,
accidentes, ausentismos, etctera.
En lo referente a remuneraciones y cargas
accesorias, destacan el monto de las remuneraciones, su nivel jerrquico, manera de calcularlas; ventajas sociales que otorga la empresa;
indemnizacin por enfermedad; d (as festivos;
primas, viticos, etctera.
En lo relativo a condiciones de higiene y
seguridad, se pide una relacin de los accidentes de trabajo, su proporcin, frecuencia y
gravedad; existencia de riesgos en las condiciones de trabajo; utilizacin de mquinas;
nmero de enfermedades profesionales; existencia de comits de higiene y seguridad;
planes espec ficos de seguridad; etctera.
En el rubro otras condiciones de trabajo
se exige informacin sobre la duracin del
trabajo, de manera diaria y semanal, trabajadores a tiempo parcial; d (as feriados efectivamente pagados; vacaciones disfrutadas y
pagadas; condiciones fsicas del trabajo;
organizacin y medicin del trabajo, etctera.

En lo que concierne a formacin se piden


datos sobre la capacitacin llevada a cabo; los
permisos otorgados y negados para estudios
de los trabajadores, etctera.

En relaciones profesionales debe presentarse la composicin de los comits de empresa; la participacin de los obreros y empleados
en sindicatos y agrupaciones laborales; reuniones realizadas; acuerdos suscritos entre la empresa y las organizaciones de los trabajadores;
etctera.
En el ltimo apartado, otras condiciones de
vida relativos a la empresa, se pide informacin
sobre las obras sociales a las cuales contribuy
la empresa en el periodo en cuestin, as como
alojamiento, transporte, actividades de tiempo
libre de los trabajadores, restauraciones o
reparaciones, etctera.
Existen disposiciones especificas para la informacin que deben presentar las empresas
del sector industrial, del sector agrcola, del
comercio y de servicios. En virtud de que slo
se trata de dar una idea sobre los elementos
principales de la legislacin francesa sobre
balance social, no se considera pertinente entrar en consideraciones particulares en relacin
a cada rama de la actividad econmica.
La ley que someramente se ha reseado
hacen extensivas sus disposiciones a las empresaspblicas, a los establecimientos del Estado y
de colectividades regionales, y de aquellas
entidades encargadas de prestar servicios pblicos cuyas condiciones de funcionamiento
puedan ser asimiladas a las de una empresa.
En lo que se refiere al rgano que, en las empresas pblicas, debe recibir el balance social,
la ley dispone que ello ser determinado por

ARTICULOS MONOGRAFICOS

decreto del Consejo de Estado, luego de o (da


la opinin de los organismos laborales ms importantes del pas.
Durante las reuniones que se llevaron al cabo
en Francia entre las autoridades interesadas en
presentar el proyecto de ley de balance social
y los diferentes gremios representantes de los
trabajadores y de los empresarios, se dieron a
conocer muchas opiniones divergentes y se le
hicieron numerosas criticas al proyecto.
La posicin de las grandes confederaciones
obreras fue de aceptacin, en principio, pero
con las reservas que se desprendian de lo que
ellas consideraban fallas e incongruencias. La
ley no iba a ser aplicada a todas las empresas
sino limitaba a un nmero reducido de ellas
escogidas en razn de la cantidad de sus trabajadores. Los sindicatos hicieron ver, tambin,
que el balance social, tal y como habla sido
concebido, no debla llamar a engaos a los
obreros, pues de ninguna manera significaba
cambios profundos en las relalciones de clase
presentes en la empresa, ni modificaciones en
la condicin de los trabajadores. Por ltimo,
sealaron que un balance tal no es ms que la
ratificacin de un derecho a la informacin
del cual ya disfrutan los integrantes de la empresa.
Desde otro punto de vista, puede notarse
que la ley se limita al control de aspectos
relativos a las relaciones laborales. No se
consagran en ella disposiciones que delimiten
resposabilidad empresarial sobre las consecuencias que sus operaciones pueden traer en
relacin a las condiciones ambientales ecolgicas. La utilizacin de sustancias nocivas, los
efectos de desperdicios y desechos, la contaminacin del aire, etctera, son hechos cuya

31

gravedad actual requiere se tomen medidas legislativas de efectivos resultados. En estesentido, como indica Jean-Yves Eichenberger, el
balance social no debe quedar slo en el intento de controlar las consecuencias de las
acciones empresariales. "La empresa opera en
una comunidad, en un medio al cual ella no
puede dejar de modificar. Cada d (a hay mayor
conciencia sobre esta relacin y yo creo que los
investigadores tendrn muy pronto que disear
un balance del contexto que ser tan legitimo,
interesante y til como el presente balance
social:'32
An no se conocen los resultados de la aplicacin de la ley del balance social en Francia,
en virtud de que la obligatoriedad de sus disposiciones se hace vigente a partir del presente
ao. Sin embargo, es fcil advertir que un instrumento como ese ser de gran ayuda para
mejorar todo lo concerniente al manejo de la
informacin relacionada con mltiples aspectos de la empresa, especialmente el que se
refiere a las condiciones laborales y las relaciones entre los directivos de la empresa y sus
trabajadores. Por otro lado, la preparacin y
la elaboracin del documento contentivo del
balance social suministrat importantes datos
a ser utilizados en el proceso de planificacin
y en el diseo de programas de actividades,
con lo cual en definitiva, se contribuir a mejorar sensiblemente la gestin empresarial.
Para las empresas pblicas el balance social
seria un utensilio inapreciable que les permitirla conocer, con bastante exactitud, cules
son los resultados de la poi tica !levada a cabo
para cumplir los objetivos sociales que se le
definieron al ser creadas.

32 Eichnberger, Jean-Yves:op. cit., p. 5

32

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

El control de las empresas pblicas en Mxico


En la ciencia administrativa el control ocupa
un lugar de primer orden como funcin bsica
para la marcha de la organizacin. No poda
ser de otra manera, ya que permite constatar
realmente si la empresa esmanejada de acuerdo
con los objetivos que se le definieron en el
momento de su constitucin.
Ms especficamente, en el plano de las
operaciones diarias, controlar quiere decir
mantener una supervisin adecuada sobre los
actos de los diferentes departamentos de la
empresa para asegurar que ellos siguen en el
camino trazado en el plan elaborado con anterioridad. Hay una estrecha relacin entre la
planeacin y el control; puede decirse que
este es garanta de verificacin de los postulados de la primera o del sealamiento oportuno de las necesarias rectificaciones.
La finalidad del control adems de la constatacin de que una determinada realidad se
ajuste a lineamientos prefijados, se complementa con la toma de medidas tendientes a
hacer ajustes requeridos para corregir las
situaciones de desequilibrio.
Para que las tcnicas de control cumplan su
meta de manera efectiva es imprescindible que
la empresa tenga una estructura organizativa
bien establecida y claramente delimitada en las
funciones especficas de cada una de las dependencias que integran. Por otro lado, se
requiere la existencia de la ya mencionada
planeacin; si no existen planes, si no se han
diseado programas de actividades generales y
concretos para los diversos rganos internos,
se corre el riesgo de hacer controles sin tener
claro sobre qu realizarlos, con lo cual se est

anulando la razn de ser de la funcin control


que debe estar animada de una intencin
correcta. Si no existe una norma o una referencia para la correccin es evidente que ella
no podr ser satisfactoriamente realizada.

En materia de control de las empresas pblicas, es obvio que mantienen su vigencia los
principios que, de manera universal, definen y
caracterizan a la funcin control. No obstante,
lascondiciones de su existencia, su pertenencia
al sector pblico y la multiplicidad de sus objetivos, son algunas de las razones que hacen
necesario un estudio especial de los sistemas y
mecanismos de control que sobre las empresas
pblicas se ejercen.
Los controles previos, integrados por todos
aquellos actos de aprobacin que deben llevarse a cabo antes de la realizacin de determinadas operaciones, pierden importancia en
materia de supervisin del funcionario de las
empresas pbl icas. Esto se debe, en gran medida, a la rapidez y agilidad requerida por la
naturaleza de las actividades mercantiles y de
prod uccin que genera Imente son desarrolladas
por estas entidades. Sin olvidar que stas estn
revestidas de formas jurdicas que las colocan
en una posicin de autonoma frente a los rganos de la administracin central.
En Mxico, como en la mayor parte de los
pases latinoamericanos, existe una vasta experiencia en materia de creacin de empresas
pblicas. Despus de la revolucin de 1910, y
principalmente en la dcada de los aos 20,
comienzan a aparecer organismos pblicos
dedicados a actividades de fomento industrial
o realizando directamente operaciones de produccin de bienes y servicios.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

En la constitucin de organismos del sector


pblico mexicano paraestatal han privado las
razones que, en general, han dado lugar a este
tipo de entidades en los pases de economa
capitalista. En este sentido puede observarse
que existen empresas pblicas en numerosas
ramas de la produccin, cuya creacin se ha
basado en diferentes causas y que han surgido
en pocas tambin diferentes. La explotacin
de minerales e hidrocarburos por medio de
empresas pblicas se convirti en un mandato
constitucional; otras actividades han pasado al
Estado por su poca rentabilidad y en otros
casos las empresas pblicas realizan labores de
ndole financiera con objeto de garantizar recuras a los inversionistas privados.
Lo cierto es que el sector paraestatal rnexicano ha venido creciendo continuamente y se
ha hecho imperiosa la necesidad de dotarlo de
la infraestructura jurdica y organizativa que
hiciera factible un funcionerniento armonioso
de tan heterogneo conjunto de entes. De no
ser as, se corra el riesgo de que llegasen a
funcionar como unidades econmicas cornpletamente independientes con preocupaciones e
intereses contradictorios.
Mecanismos de organizacin y modalidad del
control

No es posible hablar de control de las ernpresas pblicas sin conocer previamente la


organizacin que se les ha dado. Como es
natural, por las modalidades de la orqanizaein pueden entreverse las formas de control
que se quieren establecer.
En Mxico se vive actualmente un proceso
de reforma administrativa que comenz con la
aprobacin de la nueva Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal, que entr

33

en vigencia en enero de 1977. Con esta ley se


crearon nuevas secretaras de Estado, se eliminaron otras y se hizo un reajuste en las atribuciones de cada uno de los rganos del Ejecutivo
Federal.
En lo referente a la administracin pblica
paraestatal se establece que las entidades que
la componen son rganos auxiliares del poder
ejecutivo de la Unin y se mantiene la divisin
entre organismos descentralizados; empresas
de participacin estatal mayoritaria, inclu idas
las instituciones nacionales de crdito y orqanizaciones auxiliares y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; lassociedadesciviles
de las cuales sean socios algunos organismos
pbl icos; las empresas de participacin estatal
minoritaria; y los fideicomisos.
Es de hacer notar que entre los organismos
descentralizados existen algunos que son verdaderas empresas pblicas gracias a las actividades que llevan a cabo; en este sentido, puede
mencionarse a Petrleos Mexicanos que es, en
estos momentos, la empresa pbl ica ms importante por el volumen de sus operaciones y
por el carcter estratgico que ha adquirido la
industria petrolera.
A pesar de haberse afirmado que los controles preventivos son poco usados en las empresas pbl icas. debe aclararse que por el slo
hecho de que unos son organismos descentralizados y otras empresas cuyo capital es rnavoritariamente propiedad pbl ica. el ejecutivo
est facultado para nombrar y remover a las
personas encargadas de dirigirlas directamente,
lo mismo que a los miembros de sus consejos
y juntas directivas. Esto es algo que implica,
necesariamente, que en el cumpl imiento de
esta atribucin se est ejerciendo un control a

34

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

priori sobre el manejo y funcionamiento de la


empresa. La capacidad tcnica, el inters de
servicio y las buenas relaciones entre quienes
dirigen la empresa y los funcionarios de la administracin central deben asegurarse desde
este primer momento. Una buena designacin
es, en muchos casos, garanta de una buena
gestin

A lo largo de este trabajo se ha sostenido


en forma reiterada que las empresas pblicas
son instrumentos empleados en la ejecucin
de principios de poutica econmica, definidos y acordados por el sector pblico. Esta
afirmacin tiene igual valor cuando se hace referencia al caso mexicano, no slo por la experiencia histrica sino por disposicin expresa
de la ley. En efecto, el artculo 9 de la citada
Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal establece textualmente:
"Las dependencias y entidades de la administracin pblica centralizada y paraestatal
conducirn sus actividades en forma programada y con base en las poi (ticas, prioridades
y restricciones que, para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno,
establezca el Presidente de la Repblica directamente o a travs de las dependencias
com peten tes."
En esta norma no solamente se fija la categarla instrumental de las entidades paraestatales, sino que tambin se les define un manejo
de sus operaciones coherentes con los planes de
desarrollo que sean establecidos a nivel superior. La delimitacin de objetivos especficos
que se haga a la empresa en el decreto de su
creacin, acta constitutiva o estatutos, deber
ceirse a lo sealado en la disposicin sealada.

Entre los organismos de la administracin


central y las entidades del sector paraestatal
no establecen relaciones jerrquicas como las
que vinculan, dentro del ejecutivo, a los rganos superiores con los de menor rango. Las
entidades paraestatales estn enlazadas a la
administracin central por una relacin de tutela, en virtud de la 'autonorn la de que estn
investidas. Esta tutela supone intervencin en
el nombramiento de las personas destinadas a
ocupar los cargos directivos de la entidad
paraestatal y otras atribuciones generales de
control y supervisin, pero a su vez impide
la ingerencia en detalles de la administracin y
la gestin.
Con el nimo de regular estas relaciones la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, se consider conveniente que las entidades paraestatales se organizaran en conjunto bajo la coordinacin de las Secretarias
de Estado, de acuerdo con la naturaleza de sus
actividades. Esta disposicin es el origen de un
proceso de sectorizacin en el Diario Oficial
del 17 de enero de 1977.
Cada Secretaria de Estado constituye una
cabeza de sector y la persona que ostenta al
rango de secretario es considerada como coordinador de las diferentes entidades paraestatales que integran su sector. La agrupacin de
entidades descentralizadas y empresas de participacin estatal se hace tomando en cuenta
la similitud de las diversas operaciones que,
en cumplimiento de sus objetivos, llevan a
cabo, sean stas de carcter industrial o de
prestacin de servicios. En tal virtud las entidades financieras se agrupan alrededor de la
Secretaria de Hacienda, las empresas de transporte lo hacen en la Secretaria de Comunicaciones y transportes, lasculturales y educativas

ARTICULOS MONOGRAFICOS

en torno a la Secretara de Educacin, y as


sucesivamente.
En el artculo 51 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal se establece
la finalidad que tiene la organizacin sectorial
de las entidades paraestatales. En virtud de esta
disposicin corresponde a las Secretar as de
Estado o Departamentos Administrativos la
planeacin, la coordinacin y la evaluacin de
las entidades de la administracin paraestatal.
La norma contenida en ese art cu lo es reglamentada por el artculo 20. del acuerdo del
ejecutivo, mediante el cual se implement la
agrupacin por sectores. En este sentido, las
actividades de planeacin, coordinacin yevaluacin se complementan con la orientacin y
coordinacin de la planeacin, programacin,
presupuestacin. control y evaluacin del gasto
de las entidades enumeradas en el sector correspondiente. El Coordinador de sector est
facultado para vigilar la utilizacin de los
recursos provenientes del financiamiento autorizado a las entidades de su sector; vigilar el
cumplimiento de los presupuestos y programas
anuales de operacin; revisar las instalaciones
y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y procedimientos de trabajo y produccin
de las entidades de su sector, y someter a la
consideracin del ejecutivo federal las medidas
administrativas que se requieran para instrumentar la coordinacin de las mencionadas
entidades.
De las anteriores prescripciones sedesprende
claramente que el ejecutivo federal ejerce funciones amplias de control sobre las empresas
pbl icas, que van desde la planificacin de actividades hasta el control de gestin.
La vigilancia sobre la buena utilizacin de
los recursos, el control del gasto, la supervisin

35

del cumplimiento del presupuesto y programas


de actividades, la inspeccin de procedimientos
y sistemas de trabajo y produccin, son todas
labores cuya consecuencia pueden ser un efectivo y completo control de gestin.
Jean Meyer define la gestin como" La ptima utilizacin, por un responsable, de los
medios puestos a su disposicin para alcanzar
la gestin, en este
objetivos sealados.""
sentido no es exactamente la direccin, puesto
que esta funcin implica labores superiores de
definicin de objetivos y lineamientos generales. Tampoco la gestin corresponde a la simple actividad de ejecucin o actividad operativa, ya que sta se limita al empleo de medios
y procedimientos en la determinacin de los
cuales no se tiene ninguna facultad de influir.
Para Meyer, la gestin es una labor intermedia;
al gerente se le han fijado ciertos objetivos y,
con base en ellos, debe actuar, pero en esa
actuacin conserva facultades para determinar
los medios que considere conveniente emplear. ,.
La gestin en s es una actividad amplia y
el control que sobre ella se ejerce tambin
adqu iere ese carcter. No puede negarse que
un control de gestin puede ejercerse sobre
elementos organizativos, aspectos econmicos,
financieros, laborales y, en fin, todos aquellos
que influyan en el desenvolvimiento de las
actividades de la empresa y, por ende, en la
persecucin de sus objetivos. El control de
la gestin es considerado, por e!lo, como un
control de resultados y es un tipo de control
33 Meyer. Jean: Le controle de gestin. PressesUnlverstaires
de France. Coll, Que sats-. 3a. editin. Paris, 1974 p. 12

34 taem. P. 13 Y ss.

36

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

que debe ejercerse, entonces, a posteriori.


Esto no quiere decir que no exista una suerte
de control de gestin a priori, un autocontrol
que la administracin de la empresa ejerza
sobre los medios a emplearse, antes y en el
momento de llevar al cabo una actividad. Pero,
estrictamente hablando, este control interno
forma parte de las labores normales de quienes dirigen la empresa cuando se habla de control de gestin, por conviccin, debe entenderse como una serie de tareas que cumplen
rganos externos, con la intencin de constatar
el buen o mal desarrollo de las operaciones
empresariales en relacin con sus objetivos.
Por esto, el control de gestin en las empresas
pblicas se realiza con posterioridad a la
accin controlada y es llevada a cabo por rganos de la administracin central o por entes
diferentes al propio organismo cuyos resultados se controlan.

cin de que sus rganos no se limiten a cumplir


labores rutinarias apegadas a formas y procedimientos de carcter burocrtico. En este
sentido se elaboran presupuestos bajo las
nuevas tcnicas programticas que no son
una mera declaracin de aspiraciones sino que
permiten tomar las medidas pertinentes para
que se lleven efectivamente al cabo las metas
trazadas en aqullos.

Como est ntimamente relacionado con el


cumplimiento de objetivos, el control de gestin supone una medicin de la rentabilidad
o de la eficiencia, tomando estos vocablos con
la connotacin que debe drseles cuando se
trata de empresas pbl icas. Debe tenerse
presente, tambin, que este tipo de control
no significa la simple verificacin de la legalidad del gasto ni la constatacin de que los
recursos se emplean en la actividad a la que se
destinan. El control de la gestin va ms all
y pretende que los recursos sean empleados
con eficiencia, que se hayan producido resultados adecuados a los programas previamente diseados y que obedezcan esos resultados a la utilizacin de los recursos ms
convenientes, combinados de la mejor manera
posible.

Las modernas tcn icas de presupuestacin


estn basadas en la elaboracin de planes y
programas de actividades. De acuerdo con la
definicin de Gonzalo Martner, "programar
es hacer planes, programas y proyectos, es
fijar metas cuantitativas a la actividad, destinar los recursos humanos y materiales necesarios, definir los mtodos de trabajo a emplear,
fijar la cantidad y calidad de los resultados, y
determinar la localizacin especial de las obras
y actividades."! 6

Hoy en da existe en Mxico, por parte de


quienes dirigen el sector pblico, la preocupa-

En esta materia adqu iere un lugar preponderante la implementacin de mecanismos de


control de gestin que permitan establecer la
idoneidad de los instrumentos empleados en
pro de la obtencin de los resultados que se
desean. Tal comportamiento permitir adems
detectar fallas y deficiencias y serun elemento
de primordial importancia en la continuacin de la reforma administrativa. 3 s

El objeto de hacer planes y programas es,


entonces, escoger alternativas a seguir y disear procedi mientos de tal manera que en la
35 Silva Cirnma, Enrique: El control pblico. Publicaciones
de la Contralor General de la Repblica. Caracas. 1976.

ra

36 Martner, Gonzalo: Plan;ficsci6n y Presupuesto por Programas. Siglo XXI editores. Dcima edicin. Mxico. 1978

p.45.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

accin se recurra lo menos posible a la improvizacin y se aseguren logros de alcances ms


satisfactorios. Si los acontecimientos no pueden ser previstos con total certidumbre, s es
viable la utilizacin de mecanismos y medios
a travs de los cuales pueden obtenerse determinados efectos, dentro de ciertos lmites de
probabilidad. Esta es la idea que subyace en
los sistemas de planificacin.
Para observar la relacin tan estrecha existente entre la planificacin y una gestin eficiente, pueden mencionarse los seis principios
que Martner seala como caracter sticos de
la planificacin:
1. Racionalidad, como seleccin inteligente
de alternativas;
2. Previsin como gua de conducta hacia
el futuro que fija plazos para la ejecucin de acciones;
3. Universalidad, para abarcar las diferentes
fases del proceso econmico, social y
administrativo;
4. Unidad, de los diversos planes y programas para integrarse en un todo orgnico
y compatible;
5. Continuidad, como proceso de duracin
ilimitada debido a que la necesidad incesante de actuar, es decir, de cumplirse
algunas etapas de los planes, se disean
otras ininterrumpidamente;
6. Inherencia, esto es, la planificacin es
inherente a la administracin pblica
o privada. 37
Todos estos principios tienen relevancia en
materia de gestin y su menor respeto se reflejar en el nivel de eficiencia que se alcance.
Sin embargo, en inters especifico de la gestin
37 Martner, Gonzalo: op. cit., pp. 46 Y 47.

37

de las empresas pbl leas y del control que


sobre ellas ejerce, pueden destacarse como
ms importantes el de universalidad, el de
unidad y el de inherencia.
Con respecto al primero puede decirse que
la planificacin en el sector pblico debe hacerse en todos los niveles y, en lo que concierne a las empresas pblicas, no debe olvidarse
que ellas son, en definitiva, herramientas de
ejecucin de objetivos y metas previamente
definidas por el Estado, los cuales se han
hecho presentes en vi rtud del proceso de planificacin general que se ha puesto en marcha.
El principio de unidad de la planificacin
significa para las empresas pblicas que su
funcionamiento no puede ser programado
de manera independiente y que sus actividades no pueden ser un fin en s mismas. Las
empresas pblicas deben tener un plan especfico qu cumplir pero ste debe estar subordinado al plan general de desarrollo. Se trata
de un solo plan global que, para efectos de
ejecucin, se subdivide en planes especiales
de tipo parcial a niveles inferiores. La nueva
organizacin que el Estado mexicano ha dado
a sus empresas responde a esta idea. Baste
recordar que dicha organizacin se ha hecho
por sectores y que se pretende la mejor
coordinacin entre las entidades paraestatales
y la secretara de Estado correspondiente.
Con relacin a la cualidad de inherente a la
administracin, puede decirse, con Martner,
que "un Estado que no planifica no puede
ser eficiente, ni estar habilitado para responder a las principales cuestiones que plantea la
mutacin social. "38
38 Martner. Gonzalo./bidem.

38

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Por ltimo, cabe sealar que el presupuesto


se convierte, en este proceso de planificacin,
en una herramienta fundamental para hacer
operativos los planes, Ello ha dado lugar al
nacimiento de modernas tcnicas de presupuestacin cuya finalidad es que, en el corto
plazo, se lleven a cabo proyectos enlazados en
los principios del plan de largo plazo, En este
sentido,en Mxico se han comenzado a aplicar las tcnicas del presupuesto por programas,
y los presupuestos de las diferentes empresas
pblicas han sido integrados a uno de carcter
general. En un punto a desarrollar ms adelante, en el cual se har referencia a la Secretara de Programacin y Presupuesto, se vern
con mayor detalle aspectos relativos al presupuesto de egresos de este pas, Por ahora es
suficiente con recordar que, segn el acuerdo
de sectorizacin, al coordinador del sector
corresponde todo lo que se refiere a la orientacin y coordinacin de planes, programas y
presupuestos de las entidades que les son asignadas,
Con el presupuesto por programas se busca
racionalizar el gasto pblico, darle coherencia
a la administracin e integracin a todas sus
partes, Para ello deben desplegarse eficaces sistemas de control sobre los resultados cosechados en el perodo de vigencia de ese presupuesto, a fin de poder completar el ciclo de
manera correcta,
Los estudios que pretenden verificar los
resultados y aclarar las razones de las posibles
desviaciones deben tener en cuenta aspectos
globales y no pensar en la actuacin a corto
plazo, como si se tratase de elementosseparados cuya vida vence al pasarel plazo de un ao,
Hay que evaluar con base en el contexto que
representa la totalidad del plan de mediano y

largo plazo y, adems, observar con atencin


el comportamiento del sector pblico en
general durante el perodo en cuestin y la
evolucin del resto de la econom a. 3 9

Legislacin especial en materia de control


En materia de legislacin especial de control
sobre las empresas pblicas la primera experiencia, en Mxico, data de 1947, Fue despus
de ms de 10 aos como empresario que el Estado mexicano implant una serie de normas
destinadas a regular el funcionamiento de sus
unidades econmicas,
Fernando Solana, record en una publicacin del Instituto Nacional de Administracin
Pblica 40,
[a evolucin de [a ingerencia del
Estado en la vida econmica del pas ha pasado
por tres etapas, a saber: al creacin coyuntural
de las empresas pblicas; b) establecimiento de mecanismos de control, y cl la creacin
de sistemas para su planeacin, coordinacin
y control.
El primer momento comienza en la dcada
de los 20, cuando se logra consolidar el triunfo de la revolucin. Durante este perodo lo
que caracteriza al intervencionismo estatal es
una manera de actuar condicionada por las
necesidades circunstanciales, Como han sea-

39 Ver Clbottl. Ricardo y Sierra, Enrique: El sector pblico


en /a planificacin del desarrollo. Siglo XXI editores. Sexta
edicin. Mxico, 1977, oo. 221 a 225
40 Solana, Fernando: Los mercas de la reforma de /8 Administracin. Revista de Administracin Pblica No: 22.
Citado en Las empresas pblicas en Mxico. Trabajo conjunto bajo la coordinacin de Alejandro Carrillo Castro,
INAP. Mxico. 1976.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

lado varios autores."! la burocracia poi (ticomilitar surgida de la revolucin se encontr


con la inexistencia en Mxicode una burguesla
nacional capaz de tomar las riendas de la econorrua y hacer avanzar el pas por los caminos
del capitalismo moderno. Por ello fue necesario que el Estado se encargara de asumir ese
papel para darle fuerza a una clasesocial mente
dominante, que no poda actuar por SI misma.
Las labores del sector pblico estuvieron,
pues, encaminadas a ese fin y por ello puede
verse como las primeras unidades econmicas
pblicas, fueron dedicadas a actividades que
deba fortalecer al sector privado a travs de
financiamiento, precios bajos de insumas,
transportes, infraestructura, etctera. El Banco
de Mxico, la Comisin Nacional de Caminos,
el Banco Nacional de Crdito Agrlcola, Nacional Financiera y Ferrocarriles Nacionales, son
algunos ejemplos de lo quese acaba de aseverar.
Cuando una determinada coyuntura aSI lo
exige se constituye una entidad paraestatal,
sin seguir un plan ni indicaciones previas. En
esta poca no se dio una organizacin conjunta
de las diferentes empresas pblicas, prevaleciendo la desarticulacin en cuanto a sus relaciones entre Si y con el sector central.
En 1946 com ienza el segundo momento,
que se caracteriz por el diseo de mecanismos
de control. Las razones que dieron origen a la
intervencin del Estado mexicano en la econom la segu an vigentes y se hab (an visto complementadas por actividades consideradas de
41 Ver, entre otros, a: Gonzlez Casanova: La Democracia en
Mxico, Era. Mxico 1978. Leal, Juan Felipe: Mxico:
Estado, burocracia y sindicatos. El caballito, Mxico,
1976. Rodrguez Arauja, Octavlo : La reforma po/frica V
los partidos en Mxico, Siglo XX 1. Mxico, 1979.

39

inters general, tales como salud, vivienda,


seguridad social, educacin y explotacin de
recursos propiedad de la nacin y actividades
definidas por su carcter estratgico.
En diciembre de 1947 se dict la primera
ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
Con el paso de los aos se hab la ido incrementando el nmero de empresas pblicas y se
crey necesario legislar para supervisar y vigi lar
su funcionamiento de manera ms adecuada.
La ley de 1947 hace recaer el peso del
ejercicio del control de las entidades paraestatales sobre la Secretaria de Hacienda y Credito
Pblico, otorgando, adems a la Secretaria de
Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa
funciones de revisin y formulacin de contratos de obras y vigilancia sobre aquellas obras
realizadas por organismos del Estado. Entre
las tareas que la Secretaria de Hacienda deba
realizar en cumplimiento de su misin destacan: la solicitud de informes financieros, revisin, veto o reforma de los presupuestos de
operacin e inversiones, auditarlas y determinacin de responsabiIidades que se desprend an del manejo de las empresas' 2
Para servir de auxiliar a la Secretara de Hacienda en estas labores, se cre en 1948 la
Comisin Nacional de 1 nversiones, que tuvo
una vida eflmera, ya que fue extinguida en
1949. Esta comisin fue sustituida por el Comit de Inversiones que pas a depender
directamente del Presidente de la Repblica y
se convirti en la Comisin de Inversiones en
1954. Esta Com isin fue el origen de la Sacre
42 Ver la citada publicacin del Instituto Nacional de Administracin Pblica, p. 51.

40

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

tara de la Presidencia, creada en 1958 con


el propsito de encargarse de planear las actividades del sector pblico y elaborar el presupuesto federal"?
En diciembre de 1965 se promulg una ley
de control que vendra a sustituir a la de 1947.
En esta nueva ley la Secretara del Patrimonio
Nacional -que haba sustituido en 1958 a la
Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa- se convirti en el rgano
del Ejecutivo Federal encargado del control y
supervisin de los organismos descentralizados
y las empresas de participacin estatal. Para
cumplir sus objetivos en esta materia, la Secretara del Patrimonio deba revisar los sistemas
de contabilidad, realizar auditoras y dictar las
medidas que estimara convenientes para mejorar dichos sistemas, vigilar el cumplimiento
del presupuesto, etctera."
La aparicin de esta ley de 1965 se hace
dentro de la tercera etapa de la evolucin empresarial pblica mexicana. Ya se haban
comenzado a dar los primeros pasos en 1960
para consolidar un proceso de coordinacin
de las inversiones del sector pblico. En 1962
se expidi el acuerdo mediante el cual se constitu a la Comisin Intersecretarial para la
formulacin de planes nacionales para el desarrollo econmico y social del pas a corto y a
largo plazo. Esta Comisin fue integrada por
las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico. De ah en adelante se
han sancionado, en diversos momentos, planes
y programas de desarrollo econmico y se han
creado diversos organismos supervisores de

43 Publicacin INAP, p. 56

44 tdem. p. 184

inversin del gasto pblico, culminndose con


los estudios iniciados en 1975 para implantar
las tcnicas del presupuesto por programas.45
Haciendo referencia a la materia especfica
del control, es interesante hacer ver cmo en
las leyes mencionadas el propio nombre resulta equ voco. Como bien lo afirmaba Alfonso
Nava Negrete, refirindose a la ley de 1965,
aqu no se estn estableciendo las bases de un
sistema de control, es decir, que no se disean
conjuntamente todos los mecanismos a aplicar
ni se regulan en detalle las facultades contraloras de las dependenciasdel Ejecutivo concurrentes. En el siguiente prrafo, Nava Negrete
resume las caractersticas del control paraestatal mexicano derivado de la ley que comentaba:
"Una Ley, la de 1965, que establece un
control comn a organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, sin
ver sus diferencias; una ley que lleva un ttulo que no ampara ms que un tipo de
control sinllegar a establecerun rgimen; una
pluralidad de controles, leyes y organismos
de control, impiden decir que en Mxico
existe un rgimen de control del sector:'46
Este autor se est refiriendo a la necesidad
de que el control sea un sistema, un cuerpo
ordenado de mecanismos que funcionen de
manera conjunta e integrada. An en la ley
vigente ste no es considerado como un siste-

45 Publicacin INAP, p. 66 y ss.


46 Nava Negrete. Alfonso: Nuevo control de /0$ organismos
descentralizlldol y empnJllII de participacin en.tIIl. Sobretiro de la Revista de la Facultad de Derecho en Mxico.
Tomo XX iulio-dlclembre 1969. Nms. 7980
Mxico. D. F.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

ma, se trata de categoras especificas de control


separadas y realizadas de manera autnoma
por cierto nmero de dependencias. Esta
caracterstica de la ley se hace ms patente
cuando en ella se excluye expresamente de su
aplicacin a ciertos rganos descentralizados y
empresas pblicas.
La actual ley especial que regula lo relativo
al control de las entidades del sector paraestatal entr en vigencia el 10. de enero de 1971.
A pesar de la aprobacin de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal y del
Acuerdo de Sectorizacin, la ley de 1971 conserva vigencia ya que no ha sido derogada en
su totalidad por un nuevo ordenamiento legal
especial. Por ello es necesario hacer referencia
a sus disposiciones, aunque sea para contrastarlas con las de los cuerpos normativos mencionados.
El articulo 10. delimita la aplicacin de la
ley y, en este sentido, excluye a las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones
nacionales de seguros y fianzas y las instituciones docentes y culturales. La razn de esta
exclusin es que las instituciones mencionadas
se encuentran bajo disposiciones especiales en
virtud de la categora jurdica que tienen y de
la naturaleza de sus actividades.
Como ya ha sido sealado, esta separacin
de organismos del sector paraestatal impide la
existencia de un nico sistema de control, o,
por lo menos, de un slo ordenamiento legal
que, tomando en cuenta las caractersticas diversas de esos organismos, pueda, en un nico
conjunto de normas, establecer los adecuados
mecanismos de control; esto garantizara coherencia y coordinacin.

41

El apartado nico del artculo 10. ha quedado modificado gracias a la nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. En
l se dice que el ejecutivo federal ejercer las
funciones que la ley le seala a travs de
las Secretaras del Patrimonio Nacional, de la
Presidencia y de Hacienda. Al desaparecer
la Secretar a de la Presidencia y crearse la de
Programacin y Presupuesto, las funciones
a cargo de aqulla y las que llevaba a cabo la
de Patrimonio, han pasado a ser desarrolladas
por sta.
Es interesante hacer ver cmo la discriminacin que se estableca entre algunos entes
paraestatales ha perdido vigencia, puesto que
la ley de la Administracin Pblica Federal
otorga facultades de control a la Secretara de
Programacin sobre todos los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y
sociedades en que la administracin pblica
posea acciones o intereses patrimoniales y que
no estn expresamente encomendados o
subordinados a otra dependencia. Si las instituciones de crdito, de seguros y fianzas, por
ejemplo, estn sometidas a las disposiciones de leyes especiales, lo estn por la naturaleza de las actividades que desempean y se les
somete a requisito y formalidades ante la
Secretar a de Hacienda, de la m isma manera
en que lo son empresas del mismo tipo que
pertenecen al sector privado. De manera, pues,
que como entidades pblicas deben aplicrseles
las reglas de la Ley de la Administracin Pblica Federal. Con ello se da un paso importante para integrar el rgimen de control global
al cual se aluda anteriormente.
Los artculos 2,3 y 4 se enoargan de definir
lo que, para efectos de la ley, son organismos
descentralizados, empresas de participacin

42

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

estatal y algunas otras instituciones que, por


tener parte de su capital en manos de organizaciones pblicas, se asimilan como empresas
de participacin estatal.
En el articulo 5 se prescriben las facultades contra loras que la Secretara de Patrimonio
Nacional (hoy debe entenderse que se hace
referencia a la Secretar a de Programacin y
Presupuesto) debe poner en prctica en sus
relaciones con los organismos sometidos a la
aplicacin de la ley. En tal virtud, se le ordena
la realizacin de auditoras permanentes y de
inspeccin tcnica que informen sobre su marcha administrativa. Tambin debe "procurar
su eficiente funcionamiento econmico y
correcta operacin" y verificar el cumplimiento de las disposiciones que en materia de
inversiones y de ejercicio de su presupuesto le
sean dictadas.
Es fcil notar la amplitud de las atribuciones de control que aqu se establecen; con
respecto especficamente al control de gestin
puede decirse que al exigirse eficiencia econmica y correcta operacin se est aludiendo
a una adecuada gestin por consiguiente, al
supervisarse estos aspectos se est desarrollando un verdadero control sobre la gestin de la
empresa. Todo ello, claro est, ajustado a los
lineamientos, objetivos y metas prefijados.
Haciendo de nuevo la comparacin entre esta
ley de control y la de la administracin pblica
federal puede observarse que no existen discrepancias entre las atribuciones que acaban
de enumerarse y las que, de manera general,
otorga la nueva ley de la Administracin Pblica a la Secretara de Programacin y
Presupuesto. Sin embargo, no hay que olvidar
que en la actualidad la organizacin sectorial
otorga participacin en el control a las Secre-

taras como cabezas de sector. En este sentido,


hay una nueva modalidad representada por
esta participacin inicial, directa, de parte de
la secretara del sector al cual corresponda la
empresa controlada; este control se complementa luego con la actuacin de la Secretara
de Programacin y Presupuesto.
En otra disposicin, la ley para el control
hace referencia a las atribuciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblicoen materia
de autorizacin de crditos. Con la actual
legislacin, la Secretara de Hacienda conserva
un derecho a intervenir en todas las operaciones en que se hagauso del crdito pbl ico. Pero
el procedimiento ha variado y, para ser consecuentes con el espritu de la reforma que di
nacimiento a la sectorizacin, hay que decir
que ex iste una participacin conjunta de varias
Secretar as de Estado en lo que se refiere a la
autorizacin para hacer uso del crdito pblico: la Secretara respectiva, la de Programacin y la de Hacienda.
Las normas comprendidas entre los artrcu los
7 y 15 han sido modificadas en virtud de las
disposiciones que en materia de organizacin
sectorial han sido recientemente dictadas.
Estos art culos tratan de labores de supervisin
y vigilancia que hoy en da corresponden a los
coordinadores de sector y a la Secretara de
Programacin y Prespuesto.
El caprtulo II la ley para el control hace
referencia a los fideicomisos y a las empresas
de participacin estatal minoritaria. Para los
efectos del control de estos organismos, la
ley seala que se designar un seminario en
cada uno de ellos, encargado de vigilar el
funcionamiento en los fideicomisos y la
participacin estatal en las empresas. Nue-

ARTICULOS MONOGRAFICOS

vamente hay que sealar que la facultad


de nombrar comisarios no corresponde a la
Secretada de Patrimonio, sino que ella
pertenece ahora a los coordinadores de sector
con el conocimiento de la Secretara de
Programacin y la participacin de la Secretara de Hacienda en su carcter de fideicomitente nico del gobierno federal.
Esta rpida incursin en el anlisis de la ley
para el control muestra la imperiosa necesidad
de que se promulgue una nueva legislacin en
la materia, que se adapte a las disposiciones
que fueron dictadas con posteridad a la aparicin de la ley de 1971. Esta adaptacin no
debe limitarse a las atribuciones y funciones
de las Secretaras, sino que debe comprender
la implantacin de normas y procedimientos
de control que hagan de ste un verdadero
instrumento para el logro de los objetivos pblicos al travs de la accin de las empresas
del Estado.
La ya mencionada Ley de la Administracin Pblica Federal y el Acuerdo de Sectorizacin, han sentado las bases para que
se estructure un verdadero sistema de control
eficaz, gil y provechoso para el desarrollo de
las empresas pblicas y, por ende, de la economa del pas. Ahora bien, se requiere de una
nueva ley de control o una ley orgnica de la
administracin pblica paraestatal que permita
hacer efectivas tales proposiciones y que
concentre en sus normas las disposiciones
contraloras que deben regir a todas las entidades integrantes de ese importante sector del
Estado.
Debe aclararse que esta afirmacin no
supone el convencimiento de que la simple
puesta en vigencia de instrumentos jurjdicos

43

es garanta suficiente de la buena marcha de la


administracin de las empresas pblicas. Si las
propias empresas no estn en condiciones,
voluntaria o involuntariamente, de operar
competentemente con base en los planes y
programas, y si los organismos encargados del
control no disean mecanismos idneos ni
cuentan con el personal especializado y capaz
que se requiere, ser en vano que se dicten
leyes, decretos y reglamentos. En tal situacin,
la gestin corre el riesgo de ser una simple
repeticin de actos rutinarios y el control, una
mera formalidad burocrtica.

La Secretarfa de Programacin y Presupuesto


como dependencia globalizadora
Las condiciones formales para que en Mxico
se lleve al cabo un efectivo control de gestin
estn determinadas, adems de los elementos
jurfdicos ya mencionados, por la puesta en
marcha, desde 1976, de un proceso de elaboracin de presupuestos por programas adaptados a principios y objetivos definidosen planes
de mediano y largo plazo.
En otra parte de este trabajo se hizo
referencia a la planificacin y a la presupuestacin como factores indispensables de la
racionalizacin econmica de un pas en
desarrollo. Sin embargo, se hace necesario
ampliar un poco ms el concepto para dejar
suficientemente aclaradas las razones que hacen
aconsejable la estructuracin de dependencias
del Ejecutivo, con exclusivas labores de esa
ndole.
La planificacin ha sido usada por diferentes
motivos, de acuerdo a las caractersticas de la
econom a del pas de que se trate. Debe notarse que la planificacin y la empresa pblica

44

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

han nacido y se han desarrollado en forma


paralela, pues las causas de su aparicin son
generalmente las mismas.
En el caso de los pases europeos, la planificacin fue el resultado de la situacin de crisis
y ten a por objeto volver a colocar las relaciones econmicas en condeiones favorables para
que pudiera seguir funcionando el sistema de
mercado.
En los pases socialistas, la planificacin es
nada menos que el sustituto de lasatribuciones
del juego libre del mercado. En tal sentido, es
requisito indispensable para que una economa
socialista funcione, el que se base en planes
previamente elaborados.
En los pases subdesarrollados, la planificacin viene a ser un factor derivado del intervencionismo estatal que, como ya se ha visto,
pretende complementar una iniciativa privada,
tmida e incompetente. Se presenta aqu una
dicotomia entre la planificacin como elemento normativo de la accin pblica, y el
funcionamiento, por otro lado, de una econom a privada basada en las condiciones del
mercado. De esta situacin surge una contradiccin para el propio Estado, que debe
preveer y programar la actuacin de sus
empresas, pero constreido al marco del
sistema econmico imperante, donde los inversionistas privados hacen caso omiso de sus
indicaciones y se dedican a proyectos de
poca utilidad social pero que les garantizan
gran rentabilidad. Esta relacin subsistir
mientras no cambie el rgimen econmico y
su mayor o menor acentuacin estar determinada por condiciones poi rticas concretas y
por el grado de autonom a relativa que el
Estado posea en un momento dado.

Cuando los pases latinoamericanos enfrentaron la posibilidad de desarrollar, dentro de


sus fronteras, plantas y complejos industriales
que pudieran fabricar los productos que en
ese momento eran de procedencia extranjera,
se vieron en la necesidad de acudir a mtodos
de planificacin que permitieran avances claros
en tal sentido. Sin embargo, como ya se ha
dicho, la presin de las circunstancias no hizo
posible la consolidacin de un verdadero proceso de planificacin completo y racional;
slo se circunscribi el esfuerzo a la utilizacin de los rudimentos de planeacin que la
coyuntura permita.
Carlos Matus afirma que la planificacin en
Amrica Latina ha adquirido un contenido
econmico y una sinonimia con la industrializacin que la hacen su caracterstica principal.
Los trminos empleados y los mtodos usados
estaban dirigidos a esa tarea. Sector econmico;
plan, como idea de mayor crecimiento; indus-

trializacin y sustitucin de importaciones;


proyeccin; insumo-producto; tasa de crecimiento, son algunas de lasfrases y vocablos que
Matus pone como ejemplos de aquellos que se
pusieron de moda y constituyeron un bagaje
de metas a tomar en cuenta en un proceso de
planificacin.' 7
La condicin de cuantitividad que tales
trminos encierran han sido mejoradas, dice
Matus, por la incorporacin de nuevas categoras tales como estrategia, sector moderno;

patrn o estilo de desarrollo; grado de dependencia, marginalidad, etc. Otros elementos de


mayor peso y responsabilidad han sido relegados a un simple plano de preocupacin; entre
47 Matus. Carlos, Estrategia y Plan, Ed. Siglo XXI,MxicQ,
1978, 2a. Ed., p. 21.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

ellos se encuentra la redistribucin del ingresa


y la reforma de estructuras' 8
Despus de todo este proceso histrico, lo
cierto es que en casi todos los pa ses de
Amrica Latina la planificacin forma parte
ya de las funciones normales del Estado, yen
Mxico concretamente, su implantacin ha
pasado por varias etapas que van desde la
aprobacin de un plan sexenal en 1933, sin
ninguna consecuencia prctica, hasta la creaci n en 1977 de una secretar a de Estado
entre cuyas funciones est la de elaborar planes
de desarrollo econmico y social.
La Secretaria de Programacin y Presupuesto juega, en efecto un papel en todo este
proceso en virtud de ser el rgano del ejecutivo
directamente encargado de preveer, dirigir y
vigilar todo lo que con l se relaciona.
En cumplimiento de su funcin planificadora, la Secretara de Programacin acaba de
hacer pblico un plan global de largo y mediano plazo en el cual se encuentran sealados, en ttulos separados, objetivos y estrategias de largo plazo y prioridades y etapas de
mediano plazo; estrategia global; produccin
y empleo; consumo e inversin; poi tica econmica y social y poi tica sectorial. Es obvio
que un estudio de este plan escapa al marco
establecido para el presente trabajo, por lo
que slo se hace mencin de los elementos
generales de su canten ido.
El artculo 32 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal atribuya a
la Secretara de Programacin y Presupuesto
una serie de funciones que vienen a comple48 lb id.

45

mentar la ya mencionada de elaborar planes


nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econmico y social. Para los efectos de
este ensayo merece la pena trascribir algunas
de esas funciones:
"Planear obras, sistemas y aprovechamientos de los mismos, proyectar el fomento
y desarrollo de las regiones y localidades
que le seale el Presidente de la Repblica
para el mayor provecho gen"rJ!."
"Proyectar y calcular los egresos del
Gobierno Federal y los ingresos y egresos
de la Administracin Pblica Paraestatal, y
hacer la glosa preventiva de los ingresos
y egresos del propio gobierno federal y del
Departamento del Distrito Federal."

"Planear, autorizar, coordinar, viqilar y


evaluar los programas de inversin pblica
de las dependencias de la Administracin
Pblica centralizada y de las entidades de
la Administracin Paraestatal.
"Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos
descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o
exploten bienes y recursos naturales de la
nacin, o las sociedades o instituciones en
que la administracin pblica federal posea
acciones e intereses patrimoniales, y que no
estn expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia."
"Disponer la prctica de auditoras externas
a las entidades de la administracin pblica
federal en los casos que seale el Presidente
de la Repblica."

46

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Como ya ha sido indicado, las labores de


coordinacin de las actividades de las empresas pblicas corresponden, en la organizacin
actual mexicana, a cada Secretara segn la
naturaleza de esas actividades. Ahora bien, a
la Secretara de Programacin y Presupuesto
se le ha asignado la tarea general del diseo de
normas y polticas aplicables al conjunto
de las entidades paraestatales, Con estas funciones la Secretaria de Programacin se coloca
en un nivel superior de decisin y se le considera una dependencia de orientacin y apoyo
global. 51
En un punto anterior de este trabajo se
estableci, tambin la relacin existente entre
plan y presupuesto. En este sentido se comentaron brevemente los principios de la planificacin y la condicin de instrumento que el
presupuesto adquiere para hacer posibles en la
accin inmediata la realizacin de sus postulados. Si el plan es considerado como previsin
y como un proceso ininterrumpido, es lgico
separarlo en etapas para lograr su cumplimiento. El corto, el mediano y el largo plazo son
los perodos en que convencionalmente se le
divide. La diferencia entre ellos es la proximidad de su realizacin y sus condiciones de
operatividad y concrecin. El presupuesto es
una manifestacin del corto plazo y por eso
en l se habla de programas y proyectos de
realizacin inmediata, se calculan recursos y
costos y se procede a su ejecucin.
Ahora bien, el artculo 5. de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
Federal establece que "las actividades de programacin, presupuesto, y evaluacin del gasto
49 Proyecto de lineamientos para la sectorizaci6n de la Admtnlstracln Pblica Federal. Mxico, D.F., mayo 1979.

pblico federal estarn a cargo de la Secretara


de Programacin y Presupuesto, la que dictar
las disposiciones procedentes para el eficaz
cumplimiento de sus funciones."
Esta ley ratifica la participacin directa de
los coordinadores de sector en la planeacin,
coordinacin, presupuestacin, control y
evaluacin del gasto de las entidades que les
correspondan. Cada entidad deber contar
con una unidad encargada de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus
actividades respecto del gasto pbl ico. Para la
mejor realizacin de sus labores, la Secretara
de Programacin deber estar informada de
todas las actividades que las entidades y las
Secretaras, en su carcter de cabezas de sector,
lleven al cabo en cumplimiento de las tareas
mencionadas. Es evidente que existe aqu I un
trabajo conjunto en diferentes niveles que debeoperar con la coherencia y la uniformidad requeridas.
Todo lo relacionado con la participacin
estatal en empresas, sociedades o asociaciones
civiles y mercantiles debe ser aprobado por la
Secretara de Programacin y Presupuesto en
representacin del ejecutivo federal.
Cada entidad deber elaborar su anteproyecto de presupuesto y enviarlo a la Secretara
de Programacin para que sta proceda, en los
plazos legalesa la formulacin del Presupuesto
de egresos de la Federacin. La Secretara de
Programacin est facultada para elaborar los
proyectos de presupuesto de las entidades que
no lo presenten en los plazos respectivos.
Es de hacer notar que uno de los documentos integrantes del presupuesto de egresos de
la Federacin es el que contiene una clara des-

ARTicUlOS MONOGRAFICOS

cripcin de los programas en los cuales se basa


el proyecto; en l deben enumerarse con
precisin los objetivos y metas as como las
unidades responsables de su ejecucin.
Por mandato expreso de la ley, las entidades que ejerzan el gasto pblico federal deben
proporcionar a la Secretara de Programacin
la informacin que les solicite y permitir a su
personal la prctica de visitas y auditoras para
la comprobacin del cumplimiento de las
obl igaciones que se deriven de ese cuerpo legal.
En lo relativo a la contabilidad de las entidades integrantes de la Administracin Pblica
Federal, la Ley seala a la Secretaria de Programacin como la emisora de los catlogos
de cuentas que deben ser utilizados por los
organismos centralizados. Los de la administracin paraestatal oueden elaborar sus catlogos pero debern someterlos a la aprobacin de
aqulla.
La Secretaria de Programacin est facultada para solicitar a las entidades toda la informacin presupuestal, contable financiera y
de ndole con la periodicidad que estime
conveniente; las entidades estn obligadas a
suministrar esa informacin de los trminos
en que les sea solicitada.
En el apartado nico del articulo 40 de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pbl ico se prescribe, textualmente, que "los
sistemas de contabilidad deben disearse y
operarse en forma que faciliten la fiscalizacin
de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos,
avances en la ejecucin de programas y en
general de manera que permitan medir la eficacia y la eficiencia del gasto pblico federal."
Como complemento a toda esta serie de
funciones, la Secretara de Programacin y

47

Presupuesto est tambin facultada para establecer responsabilidades en relacin a los actos
que afecten a la hacienda pbl ica federal y, en
este sentido, puede imponer multas y suspender temporalmente del cargo al funcionario
correspondiente.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
es tambin considerada como una dependencia
de orientacin y apoyo global. 5 o No obstante,
sus tareas en ese sentido estn ms restringidas
que las de la Secretaria de Programacin y
Presupuesto.
La ley reserva a la Secretar a de Hacienda
funciones en materia impositiva y de ingreso
pblico. Tambin, como se ha mencionado, se
le acuerda la intervencin en todas las operaciones en que se haga uso del crdito pblico.
Con relacin a los crditos para el cumplimiento de los programas inclu dos en los presupuestos de las entidades del sector pblico,
stos deben ser concretados y contratados con
la autorizacin expresa de la Secretara de Hacienda.
La Secretara de Programacin debe proporcionar a la de Hacienda la informacin que
reciba de las entidades del sector pblico con
respecto al cumplimiento de presupuestos, los
sistemas de contabilidad, aspectos financieros
y de cualquier ndole, cuando as lo requiera
para su mejor desempeos o Ver proyecto de
lineamientos, citado.
En el Acuerdo de Sectorizacin se seala
una serie de entidades paraestatales que estn
bajo la responsabilidad directa de la Secretara
50 Ver proyecto de lineamiento, citado.

48

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

de Hacienda, como cabeza del sector de las


actividades que se refieren al control y distribucin de los recursos financieros. De manera
general se prev en el acuerdo la obligacin
de los coordinadores de sector de presentar a
la Secretaria de Hacienda los proyectos y programas de actividades de las entidades de su
sector que requieran de financiamiento para
su realizacin.
Por ltimo, debe recordarse que la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico es fideicomitente nico del Gobierno Federal y, en tal
virtud, se encarga, de manera exclusiva del
otorgamiento de los contratos de fideicomiso
que aqul constituye. En ellos o en su modificacin, la Secretada de Hacienda precisar los
fines de ste as como sus condiciones y trminos siguiendo las instrucciones del ejecutivo
federal dictadas a travs de la Secretaria de
Programacin. La Secretada de Hacienda
deber ser orda en aquellos casos en que la
Secretada de Programacin y Presupuesto o el
coordinador del sector correspondiente proponga la modificacin o extincin de algn
fideicomiso del gobierno federal.
Como en esta parte del trabajo se est haciendo anlisis de aquellos organismos que
estn llamados a ejercer funciones de control
y supervisin, de manera general, no estada
de ms hacer una breve referencia a la Contadir Ia Mayor de Hacienda.
El organismo contralor que en Mxico sirve
de auxiliar tcnico al poder legislativo para
revisar la cuenta pblica, ha visto renovar sus
atribuciones recientemente en lo realativo a
supervisin y vigilancia. La Ley de la Contaduda Mayor de Hacienda contiene disposiciones que bien pueden ser interpretadas como

implantadores de un verdadero mecanismo de


control de gestin que se ejerce no solamente
sobre las empresas pblicas, sino sobre la totalidad de las entidades pblicas.
Sin hacer un anlisis de las funciones de la
Contadur ia Mayor de Hacienda, baste mencionar que ella, al revisar la cuenta pblica, deber
entre otras cosas, verificar si las entidades controladas (tanto las del sector central como del
paraestatal) realizaron sus operaciones con
apego a las leyes de ingreso y a los presupuestos de egresos y si ejercieron correcta yestrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados. De igual
manera, la Contadura est facultada para realizar visitas, inspecciones y auditadas con la
finalidad de revisar si las entidades alcanzaron
con eficiencia los objetivos y metas fijados en
los programas y subprogramas, en relacin
con los recursos humanos, materiales y financieros aplicados conforme a sus respectivos
presupuestos.

CONCLUSIONES
En la primera parte de este trabajo se analizaron una serie de aspectos tendientes a determinar qu debe entenderse por eficiencia en
la empresa pblica. En la segunda parte se
hizo mencin a los diferentes mecanismos
que el Estado mexicano utiliza o puede utilizar en la labor de evaluar el nivel de eficiencia
de sus empresas. Parece estar claro que cuando
se ejerce control sobre las actividades de la
empresa pblica deben dejarse de lado las
ideas y prejuicios que tienen su origen en el
anlisis de la experiencia del comportamiento
de la empresa privada. Debe tenerse presente
que la posibilidad o no de obtener utilidades
en la empresa pblica, depende de que exis-

ARTICULOS MONOGRAFICOS

tan objetivos prioritarios que lo permitan o


lo impidan, segn sea el caso. De manera general, lo que importa evaluar es si los resultados de su comportamiento estn o no de
acuerdo con los contenidos en el marco que
le traz el nivel superior del sector pblico en
el momento de su creacin o en posteriores
programas y proyectos.
Quienes dirigen actualmente el Estado mexicano entienden que la empresa pblica es
su principal instrumento de accin directa en
la econom a del pais y que su intervencin no
slo no disminuir sino que se ver impulsada
por el incremento de los recursos derivados de
la riqueza petrolera. Como dato interesante
se puede mencionar que en la formacin
bruta del capital fijo de la industria en su conjunto, pbl ica y privada, la que realizarn las
empresas industriales del Estado en el periodo
1979-1982 ser equivalente al 67 por
ciento. s 1 Desde esta perspectiva se intuye la
trascendental importancia que adquiere un
proceso de reforma administrativa cuyas
pricipales manifestaciones estn representadas
por la organizacin de las entidades paraestatales y su articulacin con el Ejecutivo Federal.
La elaboracin de planes, a los cuales las empresas pblicas estn obligatoriamente supeditadas, la formulacin de presupuestos integrados y la realizacin de mecanismos idneos de
control, vienen a completar ese proceso organizativo tendiente a darle coherencia a la
actuacin global del Estado mexicano.

49

estructura que tiene su origen en la organizacin empresarial privada; se trata del llamado
holding de empresas, que consiste en dirigir
y controlar un grupo de un idades productivas
al travs de una casa matriz o entidad superior. Este tipo de ordenacin se caracteriza
por la constitucin de una especie de rgano
intermedio encargado de transmitir principios
e intrucciones desde el ms alto nivel poi itico
hasta las empresas operativas. En la mayor
parte de los pa(ses en que se ha empleado
el holding, la casa matriz es una entidad
descentralizada. En Mxico puede decirse
que la organizacin sectorial implantada
actualmente responde a las caracteristicas
del holding pbl ice: sin embargo, una variante
estaria constituda por el hecho de que los
rganos intermedios de direccin y control
no son entes descentralizados sino dependencias de la administracin pblica centralizada.

En materia de organizacin .de las empresas


pbl icas es muy normal que se recurra a una

La agrupacin sectorial de las empresas


pblicas mexicanas no debe ser interpretada
como una separacin que implique una dispersin en la direccin. Por el contrario, el
inters ha sido el de unificar las entidades con
actividades similares bajo la supervisin de
una secretara de Estado que funge como cabeza de sector para as simplificar la relacin
entre el sector y los rganos de la administracin pblica centralizada encargados de actividades generales de planificacin, evaluacin
y control. Se trata de dos niveles que, en su
conjunto, representan una estructuracin
racional que pretende lograr una actuacin
coordinada que, por consiguiente, facilite el
alcanzar los objetivos deseados.

51 Ver el Plan Nacional de Desarrollo Industrial para el


periodo 19791982, elaborado y publicado por la Secretar de Patrimonio y Fomento Industrial, marzo de 1979.

En materia de control, una organizacin


como la que se le ha dado a las entidades
paraestatales constituye una innovacin en la

ra

50

REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA

administracin pblica mexicana, que debe


aportar resultados positivos. El control era.
hasta ahora, parcial e insuficiente, limitado a
aspectos financieros. Con los elementos que
confiere la sectorizacin y la estructura funcional de la Secretaria de Programacin y
Presupuesto existe una seria posibilidad de
ejercer un efectivo control sobre la gestin
de las empresas pblicas.
Para completar el cuadro instrumental de
la reforma en la organizacin de las empresas
pblicas, se requiere una nueva legislacin
especial de control. En este sentido, se elabora
actualmente un proyecto de ley de coordinacin y control de la administracin pblica
federal paraestatal en el cual estarn contenidas de manera conjunta normas tendientes
a regular la creacin, el funcionamiento, la
coordinacin, la vigilancia, el control y
la evaluacin de las entidades que integran esa
parte de la administracin pblica Cuando
entre en vigencia este nuevo cuerpo legal,
se lograr agilizar la aplicacin de los principios de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal y se har ms expedito el
desempeo de la organizacin sectorial.
El buen funcionamiento del control de la
gestin de las empresas pblicas requiere de
la implementacin de nuevos instrumentos
de medicin. En tal sentidosera recomendable
la elaboracin de documentos en los cuales
las empresas incorporen no solamente los
resultados contables tradicionales, sino que en
ellos se puedan observar efectos ms conformes con objetivos de naturaleza social. Para
ello cab- recordar lo mencionado en relacin
con el excedente de productividad, el valor
agregado y la experiencia francesa del balance
social. Estos son intentos serios de lograr

medir variables que pasan desapercibidas en


la presentacin de cuentas de ndole simplemente financiera.
En Mxico existe actualmente el andamiaje
juridico-administrativo requerido para poner
en prctica un proceso de planificacin ordenado y uniforme. La reforma administrativa
que se implementa ha hecho posible tal situacin. Es evidente, sin embargo, que por s(
slo ello no significa garanta de exito en
materia de desarrollo econmico y social. Es
necesario no perder de vista que existen
variables relacionadas con el sistema econmico y de naturaleza poi tica que juegan un
papel de pri mer orden en procesos como el
que se comenta. Aunque no son el objeto de
estudio del presente ensayo, no est de ms
que se recuerde su participacin.
La descentralizacin administrativa suponeriesgos en cuanto al ejercicio del control por
parte de los organismos de la administracin
central. La propia nocin de autonom (a, el
que sus dirigentes tengan facultades abiertas
para el manejo de la empresa y la acumulacin de poder econmico. son elementos que
pueden colocar a la empresa y al organismo
encargado de su control en una situacin de
conflicto y contradiccin. Existen empresas
pblicas que por el volrnen de sus operaciones, por los recursos que manejan y por la
calidad e importancia de las actividades que
estn encargadas de llevar al cabo, estn en
una posicin de fuerza y de poder superior a
la de cualquier secretaria. No es raro que en
tal situacin se creen desequilibrios que impidan el ejercicio pleno de la supervisin y del
control.
En la econom (a mexicana han adquirido
mucha relevancia las llamadas empresas mix-

ARTICULOS MONOGRAFICOS

tas. o sea, aquellas en las cuales la propiedad


del capital es compartida por el sector pblico
y por representantes de la iniciativa privada.
Entre otras cosas, esto se debe a que bajo el
rgimen capitalista el Estado no responde a
intereses diferentes de las clases econmicamente poderosas ya que, por el gran potencial de recursos que el Estado mexicano puede
manejar, ste se ha convertido en el nico con
posibilidades de hacer frente a las grandes
presiones del exterior. Al asociarse con l
los capitalistas nacionales, se garantizan pro
teccin para no ser absorbidos por los grandes
centros econmicos mundiales.
Por otro lado, cuando el Estado se asocia
a empresarios extranjeros o a empresas
pblicas de otro pas, por razones de la u tilizacin de tecnologa adecuada, puede pretender ser un interlocutor con un peso y
prestigio que los capitalistas nacionales no
pueden exhibir.
El Estado podr, en estas empresas, definir
poi ticas a seguir y controlar su funcionarniento de acuerdo con la proporcin que tenga
en la propiedad de ras acciones y con las
previsiones que se contengan en los estatutos.
Sin embargo, el control en las empresas rnixtas puede verse mediatizado en razn de los
intereses y fuerzas de ciertos grupos contradictorios que en su interior pueden rnanifestarse. Tambin cuando el socio privado
es el productor de la tecnologa empleada es
evidente que adquiere privileoios en la direc
cin de la empresa que no se reflejan necesa-

51

riamente en la cantidad de acciones .iue


posea y, para ejercer control, querr hacer
valer sus supuestos derechos.
Mxico es uno de los pocos pases latinoamericanos que rene las condiciones para
avanzar en la va de un capitalismo con cierto
grado de independencia. Para ello se requiere
el concurso, cada vez ms acentuado, de las
grandes empresas pblicas.
El control sobre reas tales como la produccin de energ a, la petroqu imica y la siderurgia,
y su participacin creciente en la industria de
bienes de capital, en la automotriz Y en la tabricacin en general de equipo de transporte,
son factores que definen al Estado mexicano
como el "empresario" ms importante y que
maneja mayor volumen de recursos en el pa s.
El cuadro se completara con el desarrollo
de las investigaciones cientficas y tcnicas
requeridas para que se rompa la dependencia
tecnolgica. El Estado, una vez ms es quien
se encuentra mejor colocado para lograr adelantar algo en ese sentido.
Todo este panorama impone la racionatiza
cin del sector paraestatal mexicano al travs
de una efectiva y coordinada planificacin, y
con la puesta en prctica de mecanismos idneos de control de gestin. Las condiciones
formales estn dadas, pero requ iere el poder
recurrir al personal capacitado necesario y que
se cuente, adems, con condiciones econrnicas. poi ticas y sociales favorables.

LAS EMPRESAS PUBLICAS EN LA ECONOMIA NACIONAL


Enrique Serna Elizondo

"Las Empresas Pblicas -especialmente


aquellas que atienden el suministro de
energticos y de transportes, de acero, de
fertilizantes e insecticidas y otros campos
no cubiertos por el sector privado, sern
alentadas en la medida que sea necesaria,
pues representan la columna vertebral del
desarrollo econmico del pars".
Jos Lpez Portillo'
Introduccin

Las empresas pblicas, vistas como instrumento esencial para el desarrollo de un pas como
el nuestro, en proceso de Industrializacin, se
han convertido en un asunto de gran actualidad, tanto para el ciudadano comn que desea
saber en qu gasta el Estado los dineros del
pueblo, como para el especialista que desea
ampliar su campo de accin en esta rama de la
economa.
Aunque es posible tratar este tema desde
distintos enfoques, hemos optado por realizar
este ensayo desde el punto de vista econm icoadministrativo, sin olvidar algunos aspectos
histricos y fundamentos jurIdicos.
Son tres los trabajos que han servido de base
a este ensayo, en los cuales el lector podr
ampliar sus conocimientos en el tema stos
son: el libro Las Empresas Pblicas en Mxico

que coordin Alejandro Carrillo Castro, publicado por el INAP en 1976; el articulo del Dr.
Ren Villarreal intitulado "Las Empresas Pblicas" que apareci en el libro, Opciones de
Poi tica Econm ica en Mx ico despus de la
Devaluacin. Editorial Tecns, Mxico, 1977,
y el Seminario sobre Empresas Pblicas que
public la Coordinacin General de Estudios
Administrativos de la Presidencia de la Repblica donde aparecen las conferencias de distinguidos participantes como: Alejandro Carrillo Castro, Miguel de Lamadrid Hurtado y
Rosa Luz Alegr ra. entre otros.
El presente trabajo pretende situar a las empresas pblicas en su contexto estatal, para
despus situarlas a nivel mundial, estableciendo
la comparacin que al respecto priva en Mxico
y la de otros paises, llevando al lector a cono* Dilogo con estudiantes del Instituto Tecnolgico Beqlonal Durenqc. Dqo.. noviembre 24 de 1975.

54

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

cer el comportamiento de stasen la econom a


del pas y tratando de sealar las disfunciones
tanto del sistema econmico como del subsistema de empresas pblicas, para finalmente
concluir con recomendaciones sobre el tema.
1. La Intervencin del Estado en la Econom a
La polm ica en torno de hasta dnde debe
llegar, en un pas como el nuestro de econom a
mixta, la intervencin del Estado, parece no
tener fin.

Los detractores de la intervencin estatal


afirman que las empresas pblicas operan en
su mavor ra con nmeros rojos por ser el Estado
un mal administrador, y que por esta causa,
debera asumir el papel de observador del
cambio social y econmico como sucedi en
el pasado.
Ha quedado demostrado, sin embargo, que el
problema no est en que el Estado sea mal administrador como se pregona, lo que pasa es
que en muchas ocasiones subsidia a empresas
privadas a travs de alguna entidad paraestatal.
como sucede, por-ejemplo, con la Comisin
Federal de Electricidad, Petrleos Mexicanos,
Ferrocarriles Nacionales de Mxico y CONASUPO, entre otras.
La realidad es que la intervencin del Estado
no es "capricho de gabinete" ni producto de
la imposicin de un criterio de minadas en el
poder; ms bien es el fruto de un importante
movimiento revolucionario de carcter popular, que se cristaliz en un proyecto histrico
nacional que establece la intervencin del Estado en la econom a.
Dicho proyecto est contenido en la Cons-

titucin Poltica de 1917, este mximo ordenamiento contiene principios de democracia

social y econmica que definen un programa


j" accin que deben respetar los gobiernos
emanados del movimiento social de 1910.
As, en su articulo 30.,nuestra Carta Magna
considera a la democracia econmica como
"Un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento econmico, social y cultural del
pueblo"; en el artculo 27, se determina que
la Nacin tendr en todo tiempo el derecho
de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el
de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles
de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica,
cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo
equilibrado del pas y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana. En el artculo 28, se pretende proteger
a los consumidores y se determinan algunas
atribuciones del Estado en el sistema prcductivo nacional; y en el 123, se reconocen los
derechos de los trabajadores y se establecen
las bases del derecho laboral.
La Constitucin de 1917 representa una
alianza de clases y grupos gulados por el Estado,
que procura alcanzar y sostener un cierto
equilibrio social, por lo que acta como conciliador cuando surge algn conflicto. Por lo
anterior, la Carta Magna programa la estructura
econmica y social del pas, facultando al
Estado para que intervenga, inclusive, limitando la propiedad privada en beneficio de la
colectividad, de esta manera, que se convierta
en un factor de equilibrio econmico y social.
La revolucin de 1910, que surge como un
movimiento poi itico, termina siendo un movimiento que busca reivindicaciones econmicas

ARTICULOS MONOGRAFICOS

y sociales, las que se plasman en un programa


que persigue un desarrollo nacional equilibrado
y armnico. En 1917, y a partir de la dcada
de los veinte, se generan profundos cambios
dentro de la revolucin y el Estado tiene que
hacer frente a sus nuevas tareas como rector
de la econom a.

2, El Estado Empresario
El Estado mexicano pasa rpidamente del

Polizeistaat o Estado gendarme en donde sus


funciones son simplemente de pollera. esdecir,
con un m nimo de atribuciones; al Estado de
servicio, en donde no puede seguir manteniendo el papel de observador y se convierte
en el principal agente oro motor del cambio
econmico y social.
Con esto el Estado se transforma en emprosario (JI intervenir, y cm ocasiones monopolizar, algunas ramas de la econom la (energticos,
emisin de moneda y ferrocarriles, entre otras);
o en forma mixta (la industria del acero, en
la que participa asociado con el capital privado); o bien para asegurar determinados servicios pblicos, tales como transporte colectivo,
educacin o seguridad social.
El Estado empieza a intervenir, al principio,
en forma tmida para ejercer funciones que
hasta el momento no ejerca. ASI, empieza a
operar en el sector financiero -creando el
Banco de Mxico- para ordenar el sistema
monetario y crediticio del pas, ms tarde con
el paso del tiempo llega a operar en distintos
sectores como el industrial, el aqropacuario, el
pesquero, el comercio y los servicios, para
fomentar la econom la nacional.

55

En ocasiones participa en campos que por


sus altos requerimientos de inversin y largos
perodos de recuperacin, no son atractivos
para el sector privado, pero que son necesarios para el desarrollo econmico y social.
Es as como a mediados de la dcada de los
veintes el Estado crea instituciones descentralizadas, con autonornra jur dica. tcnica y
financiera, en la bsqueda de nuevas figuras
jurdicas que permitiesen substraer a las nuevas
instituciones de una excesiva centralizacin,
que propiciara, entre otras cosas, la toma de
decisiones con oportunidad y una mayor eficiencia y eficacia en las diferentes actividades
a realizar para satisfacer las diversas necesidades de una poblacin en crecimiento.

3. El Desarrollo de las Empresas Pblicas


Se crean as el Banco de Mxico, la Comisin
Nacional de Caminos y la de Irrigacin, el
Banco Nacional Agrcola y, para conseguir
estabil idad en lo poi tico en 1929 seconstituye
el Partido Nacional Revolucionario mismo que
de partido de masas se convierte en partido de
corporaciones (sectores), con lo cual se logra
le estabilidad que ha sido determinante para la
conquista de mejores niveles de desarrollo
econmico y social.
El Estado mexicano encuentra en este
binomio de estabilidad y desarrollo la intepre-tacin del proyecto nacional, cuya realizacin
con justicia social encuentra como instrumento
dinmico e importante a lasempresas pblicas,
por lo cual se multiplican en las ltimas cinco
dcadas.

56

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

De 16 entidades en 1930, hoy 71 en 1940,


entre las cuales destacan PEMEX, NAF I NSA, eFE y los bancos agricolas; pasan a 151
en 1951; para 1960 se elevaron a 262, en 1970
a casi 600 y a fines de 1976 llegaron a 900, las
cuales han decrecido levemente de entonces a
la fecha, en virtud de la reforma administrativa del gobierno que ha definido una poi (tica
encaminada a depurar y fortalecer la administracin pblica paraestatal.
Para Mxico, nos seala Andrs Andrade:
"La dcada de los veinte puede considerarse
como la etapa preliminar de las empresas y
organismos pblicos. En los aos treinta, se
perfila ya claramente el avance deliberado y la
primera etapa significativa de la intervencin
directa del Estado, pues en este perlado se
realizaron algunas de las nacionalizaciones ms
importantes que ha conocido el pa IS. Viene en
seguida, para los aos cuarenta y cincuenta,
una cierta disminucin en el ritmo de crecimiento del rea paraestatal para continuar
despus una marcha ascendente aunque ciertamente catica."!

4. Las Empresas Pblicas en el Mundo


A las Empresas Pblicas en los paises en vras
de industrializacin corresponde el papel principal en el desarrollo de las actividades econmicas, sociales y culturales a nivel nacional.
Generalmente establecidas en pocas diversas y como respuesta a necesidadesespecificas,
a las empresas pblicas se les han asignado una
gran variedad de metas y funciones que van
, Andrade Berzaba. Andrs. Origen V Naturaleza de las Empresas Pblicas en El Estado Empresario. Revista de
Polftica y Administracin, Nm. 4, enero-abril, 1976.

desde la generacin de excedentes de inversin.


a la cobertura de huecos o lagunas en las
estructuras nacionales de produccin, la reduccin de la dependencia extranjera, de fomento
a regiones o sectores deprimidos, la redistribucin del ingreso, la produccin de ciertos bienes
y servicios para la poblacin y, en algunos
casos, la prestacin de servicios de apoyo para
la estructura privada de produccin.
En varios paises las empresas pblicas abarcan ya diversos sectores de la actividad econmica contempornea, SI bien en un principio,
en algunos de ellos se constrieron a sectores
de alta intensidad de capital, principalmente
obras de infraestructura, comunicaciones,
transportes y algunas otras reas consideradas
como tradiciones, estassehan ven ido diversifi ..
cando a la industria, el comercio y los servicios.
Por lo que hace al campo industrial, el
Estado ha incursionado en la grande, mediana
y pequea industria, y por lo que toca al
comercio, la participacin incluye lo mismo
mayoreo que menudeo, interior como exterior.
En los paises en vas de desarrollo como el
nuestro, la diversificacin de los campos en los
que ha participado la empresa pblica ha sido
mayor que en los paises industrializados.
En un documento preparado para la I V reunin de Expertos del Programa de Naciones
Unidas en Administracin Pblica celebrada
en Ginebra, Suiza, del 27 de septiembre al 7
de octubre de 1977, nos sealan como causas
de esta tendencia entre otras."
2 Citado por Carrillo Castro en Las Empresas Pblicas y la
Reforma Administrativa. Col. Seminarios Nm. 7, Las
Empresas Pblicas Coordinacin General de Estudios Administrativos. Presidencia de la Repblica, Mxico 1978.
p.11

ARTICULOS MONOGRAFICOS

1. Despus de haber cubierto las principales


necesidades de infraestructura, se han visto
urgidos a intervenir en campos de actividad
econmica, en los cuales no acude la iniciativa privada por baja rentabilidad o por no
existir suficiente capacidad de invcrsou
2. Los movimientos descolonizadores sobre
todo de los paises africanos implicaron la
nacionalizacin de compa ras extranjeras
3. Como apoyo a los sectores marginados de
la poblacin, algunos pases han decidido
instrumentar poi (ticas de Justicia Social,
como

son

intervenir en la educacin,
habitat, subsistencias, CICI'I"':1.

4. La necesidad de generar ahorro pblico ha


llevado a algunos pases a incursionar en
reas industriales y comerciales altamente
rentables, con la idea de contar con recursos
financieros que puedan destinarse a la inversin pblica dentro del proceso de desarrollo econmico y social.
5. En algunos pa (ses, las poi (ticas sociales han
conducido a la incorporacin gubernamental de casi todas las empresas grandes y
medianas.
Este marco general permite afirmar que el
fenmeno del crecimiento y de diversificacin del sector de empresas pblicas en los
paises en desarrollo, ha seguido en cierta
medida patrones comunes.
Parece ser que en nuestro pa IS el Estado ha
tenido una gran intervencin, pero no es as,
si se compara a nivel internacional la participacin de las empresas pblicas en el PIS de
Mxico con las de paises capitalistas desarro-

57

liados y an socialistas, la participacin del


estado mexicano no solamente dista mucho de
acercarse a los pa (ses social istas si no que se encuentran por debajo de los paises caprtalrstas
La participacin del Estado en la econorn lo
mexicana fue de (94 por Ciento) en 1972 por
debajo de Estados Unidos (15 POI cien-o)
Francia (17 por ciento) El Reino Unido (25
por ciento), si se compara con los socialistas
encontramos R.D.A (71 por ciento) U. R.S.S.
(55 por ciento) y Polonia (48 por ciento)."
La empresa pblica industrial mexicana es
ms diversificada localizndose principalmente
en el petrleo, bienes de capital, transporte,
industria metal bsica, papel y celulosa.
Fina Imente para conc ui r comparativamente
el grado de intervencin es menos que en la
de los dems paises desarrollados.

5. La Participacin del Estado en la Economa

El impacto de las empresas pblicas en la econom a mex icana es determ inante, ya que
representa ms del 50 por ciento del gasto pblico, que para 1980 fue de 750,000 millones,
el 80 por ciento de la deuda pbl ica y contribuyen con la ocupacin en ms de 650,000
empleados para cubri r sus necesidades.
De las empresas pblicas existentes, alrededor de 400 generan aproximadamente un 10

3 Vase Villdrr+"<I,Ren. La Empresa Pblica en opciones de

Po/itica Econmica en Mxico, despus de la Devaluacin


Mxico. Ed. Tecns. p. 93, Mxico, '977

58

REVISTA DE ADMINISTRAC\ON PUBLICA

por ciento del producto bruto interno del pas:


aportan al gobierno federal aproximadamente
un 10 por ciento de la tributacin fiscal y producto un 28 por ciento de las exportaciones
nacionales'

La aportacin de las empresas pblicas al


producto interno bruto creci apreciablemente segn declar el subsecretario de la
Industria Paraestaral Dr. Sergio Garca Harrurez, del 12.5 por ciento en 1970 a ms del
17.8 por ciento en 1979. 9

La importancia econmica sectorial es


variable, ya que va desde el monopol io o control total de la oferta -en algunas ramashasta no tener ninguna significacin. Es un
hecho el que no hay rama de la actividad econmica en que la presencia del Estado no se
haga sentir. En ocasiones es monopolista, como
en los casos de ferrocarriles, petrleo, electricidad. A su vez produce el 66 por ciento del

6. La Deuda
Paraestatales

Es conocido el hecho de que aproximadamente


el 80 por ciento de la deuda externa del gobierno federal se concentra en las entidades
paraestatales, sin embargo el Estado ha tenido
que endeudarse ante la disyuntiva de frenar el
desarrollo.

Algunos casos pueden ayudarnos a comprender mejor la importancia en la econom la


nacional de las empresas pbl icas.

A continuacin mostramos los datos


del crecimiento del producto interno bruto y
del gasto pbl ico durante el primer ao y los
ltimos tres el sexenio 1970-1976:

Externa de

las Entidades

.icoro n Clorlul 5 y el 42 por ciento, del azcar. 6

De las 60 mayores empresas mexicanas


dedicadas a la produccin de bienes para el
mercado, en 1972, 19 eran paraestatales.?

Crecimiento del PIS


(Variacin a precios
contrastantes, %)

19701974 1975 1976


6.9 5.9 4.2
20

Si slo se consideraran 20, el 50 por ciento


son paraestatales.

Gasto Pblico.
(%
del PIS)

En 1974 las empresas pblicas ocuparon a


618,089 peronas y pagaron alrededor de
36,800 millones de pesos, esto, es entre el 12
y 15 por ciento del total paqado."

Esta informacin indica que durante el periodo en cuestin: a mayor gasto pblico, se
registr menor crecimiento econmico.

4 Carrillo Castro, Alejandro. Las Empresas Pblicas en


Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Mxico. Ed. 1976, p. 32.
5 Segn datos proporcionados por su consejo de Administracin, Exclsior, noviembre 1979,

24

32.836.1 36.52' o

Segn datos del Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado, el crecimiento promedio industrial en 1971 a 1975 fue de 6.5
por ciento, 23 por ciento menos que en el lapso
1966-1970; adems, el crecimiento promedio

6 Carrillo Castro, Op. cit., p. 32


7 Carrillo Castro, Op. cit., p. 34

8 lb id.

9 Novedades del da 22 de noviembre de 1979.


10 Fuente Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado.

59

ARTICULOS MONOGRAFICOS

agropecuario de 1971 a 1975 fue menor de la


mitad (a 25 por ciento) que el del perodo
inmediato anterior, 1966-1970 (2.64 por

clento}'

1970
1975
1976

3,256
14,449
19,600

El incremento porcentual se registra as:

Deuda Pblica de Organismos Paraestatales


La deuda pblica en millones de dlaresera,

1960-1965
1965-1970
1970-1976

+
+

75.1
80.0
501.9

en 1976:
Sector pbl ico
A plazo mayor de un ao,
A plazo menor de un ao,

TOTAL:

7. La Inversin Pblica
$ 15,924

$ 3,676

19,600

Sector Privado
$ 8,000

TOTAL:

El total de la deuda, por tanto, fue de


27,600 millones de dlares.' 2
De los 19,600 millones de dlares de la
deuda del gobierno, el 82 por ciento perteneci
a organismos, empresas, fideicomisos, bancos
y financieras, y slo el 18 por ciento, aproximadamente, a la administracin pblica federal centralizada.
De acuerdo al Banco de Mxico, la deuda
externa de los organismos paraestatales, ha
sido en millones de pesos:

1960
1965

1,032
1,808

En Mxico el Estado es el agente ms importante del desarrollo econmico nacional, su


accin se ejerce fundamentalmente a travs de
una poi (tica de inversiones, que producen una
serie de efectos positivos, tales como creacin
de empleos, y aumento de la demanda efectiva
que ejercen un impacto general sobre el mercado. El desarrollo econmico supone no slo
un aumento de la riqueza, sino asimismo una
distribucin ms equitativa de sta, por esta
razn el Gobierno orienta su poi tica salarial
en funcin de objetivos de beneficio social.
Las entidades paraestatales reciben, a la f0cha. aproximadamente ms de un 50 por
ciento de presupuesto de ingresos de la administracin pblica federal, constituyendo uno
de los elementos ms dinmicos del sistema
econmico y del desarrollo nacional. En la
actualidad la empresa pblica
ha alcanzado una relevancia como mecanismo para la
instrumertacin de las soluciones a los
grandes problemas econm icos del pas; pues
aseguran un mximo de volumen de inversin.

8. Ocupacin y Salarios
11 Ibid.
12 Fuente: (Los datos do la deuda del sector pblico provienen de la Secretara de Hacienda y Crdito Publico y los

de la deuda del sector privado. de las Cmaras de Comercio

el ndu stria] .

El principal recurso con que cuentan las


administraciones pblicas en los distintos pases es sin duda alguna el elemento humano.

&0

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

En nuestro pas, a partir de la creacin del


Partido Nacional
Revolucionario ~ahora
PRI- el pas entr en una fase de estabilidad
poi (tica v.con la creacin del Banco de Mxico, de estabilidad econmica.

paraestatal.' 3 En la actualidad se piensa que


en total sobrepasa los dos millones de trabajadores, situacin que no esextraa pues durante
el sexenio 1970-1976 se calcula que la burocracia aument en 18 por ciento anuai.t "

En este contexto econmico y poi (tico, se


empez a desarrollar la burocracia, paralelamente al crecimiento de la administracin
federal.

administracin pblica Iedor al representa una


parte ms importante del ap~jr()to quborna-

En 1938, bajo el rgimen del general Crdenas se expidi la primera ley que regulaba
las relaciones obrero patronales entre los servidores pblicos y el gobierno, que fue conocido
como Estatuto de los Trabajadores al Servicio
de los Poderes de la Unin.
Las nuevas atribuciones encomendadas al
Estado mexicano, en la Constitucin de 1917,
lo hicieron pasar rpidamente de un Estado
Gendarme en donde se limitaba a guardar el
orden y la vigi lancia, en uno de servicio en
donde le corresponde la rector ia de la economa.

Es as como la evolucin del aparato gubernamental propicia el aumento del personal


burocrtico, con lo cual el Estado se convierte
en el patrn nmero uno del pas.
El crecimiento de la burocracia ha ido en
constante aumento desde 1930, basta sealar
que en aquella poca la administracin pblica
federal, contando con 15 dependencias del
ejecutivo y 3 entidades paraestatales, daba
empleo a un total de 40,442 agentes de la
administracin, para 1975, la suma ascenda
a 1,394,396 empleados, de los cuales 770,248
correspondieron al sector central y el resto al

Es evidente que los recursos humanos de la

mental, por lo cual es actual programa de


reform! administrativa conternpla en su quinta etapa, el desarrollo y capacitacin del
personal.
Se pretende en esta etapa establecer un
sistema que garantice los derechos a los trabajadores y contribuya a la consecucin de las
grandes acciones del gobierno; asrrmsrno. se
busca mejorar las condiciones laborales del
trabajador asi como sus oportun idades de
desarrollo y armonizar Id relacin del Estad
con sus trabajadores.
La burocracia podr despertar y alcanzar su
progreso en el trabajo y encontrar en la funcin
pblica la autntica vocacin del servidor pblico.
Como ya seseal la Administracin Pblica
Paraestatal influye de manera decisiva en la
distribucin del ingreso, procurando mantener
una politica de salarios orientada en beneficio
del trabajador
En 1974 las empresas pblicas ocuparon a
618,089 personas y pagaron sueldos y salarios
por 36,800 millones de pesos, esto equivale
, 3 Segn el Censo del Gobierno Federal

14 Bueno, Gerardo. Vase Art. 18

ARTICULOS MONOGRAFICOS

entre un 12 y 15 por ciento de la masa salarial


total en ese ao.' 5
En este ltimo ao la accin del gobierno
se ha concentrado en fortalecer a la industria
pblica, la cual ha incrementado su accin en
cuanto a generacin de empleos en un 10 por
ciento, cifra que es ms elevada que las correspondientes al resto de la actividad industrial.
La administracin pblica paraestatal representa una forma de produccin socialmente
superior pues busca cumplir metas de beneficio colectivo, los administradores no se
beneican directamente con las utilidades al
reinvor tirlas en ampliaciones y ofertas de trabajo, ni les interesa profundizar las diferencias
que resultan del trabajo manual e intelectual.
Las relaciones de trabajo y produccin estatales difieren de los objetivos que persiguen las
relaciones de produccin existentes en el rea
de rgimen de propiedad privada, donde la
pugna entre el capital y los trabajadores es
inevitable.

9. Prdidas y Ganancias de las Empresas


En 1970 las finanzas del gobierno federal
reportaron un dficit de 6,600 millones de
pesos, derivado de captacin de ingresos por
41,300 millones, contra el gasto efectuado en
ese ao de 47,900 millones; financiar el nivel
de dicho dficit represent una contratacin
bruta de crdito por 10,700 millones de pesos.
En el mismo ao los organismos y empresas
controlados presupuestalmente incurrieron en
15 Secretar

Castro.

ra

de Patrimonio Nacional, Op.

cit., por Carrillo

61

un dficit, derivado de sus operaciones propias, de 600 millones, formado por ingresos
que ascendieron a 45,000 mi llones, y egresos
por 45,600 mi Ilones, dichas entidades captaron
crditos en ese ao por 12,500 millones
Para 1976. el dficit en que incurri el
gobierno federal ascendi a 55,600 millones
de pesos, resultante de la diferencia entre
ingresos obtenidos por 165,300 millones y
gastos por 220,900 millones; los crditos
brutos contratados ascendieron a 82,200
millones, generando ingresos por 181,800
millones y en gastos ascendi a 68,500 millones.!"
Como se puede observar, el dficit se
increment de 600 millones en 1970 a 55,600
millones en 1976 lo que implica que este se
multiplic casi 100 veces. Actualmente en
1979 casi se ha triplicado a 155,000 millones
de pesos segn Inform el secretario de Hacienda y Crdito Pblico Le. David Ibarra el
27 de noviembre de 1980.
Entre las razones que propiciaron el incremento del dficit es pertinente sealar que
en septiembre de 1976 se devalu la moneda
de 12.50 pesos por un dlar a 23 pesos aproximadamente.
Adems, la ampliacin de la infraestructura
del Estado para abrir campos que se consideraron insuficientemente cubiertos. Por ejemplo: habitat, Infonavit; ciencia y tecnologia,
Conacvt: promocin de exportaciones, IMCE;

16 Fuente- gccr etar ra de Proqramaci n y Presupuesto, sealado por De la Maurid Hurtado, Miguel, en el articulo
"Algunas Cuestiones actuales del Financiamiento de la
Empresa Pblica" en Seminario Empresas Pblicas. OP.

cit.. co. 86 y 87.

62

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

industrializacin rural, FNAFE; energa nuclear, INEN, etctera, contribuyeron notablemente.


Aparte de lo ya mencionado es pertinente
mencionar que el crecimiento del aparato burocrtico tuvo poco control y, posiblemente
se excedi de lo que realmente se requera y
demandaba.
Se esti ma que el nmero de personas empleadas por el sector pblico en 1970-1976
creci a una tasa aproximadamente del 18 por
ciento anual, muy por encima del crecimiento
de la econorn a del pa s y de los ingresos reales
del sector pbl ico. En consecuencia se prohij
la ineficiencia y se redujo al monto de los
recursos reales para la inversin por parte del
sector pblico.
Surgieron en forma desordenada nuevos
organismos, fideicomisos, empresas, comisiones que, como sealamos en su oportunidad,
pasaron de 600 en 1970 a 900 en 1976, lo
cual complic considerablemente la coordinacin de las poi iticas gubernamentales. Estos
problemas se agravaron cuando no se pudo
disponer de mecanismos y criterios que permitieran evaluar razonablemente la accin de
cada uno de ellos.' 7
En 1979 el panorama que mostr el dficit
de las empresas no es mejor en relacin con
aos anteriores, tan solo basta citar que en
un ao de operaciones, las empresas sujetas a
control perdieron ms de 120,000 millones de

17 Bueno. Gerardo. "Las Estrategias del Desarrollo Estabilizador y del Desarrollo Compartido" en Opciones de
Po/frica Econmica. Op. cit. pp. 32 y 33.

pesos, de los cuales el Gobierno Federal subsidi 50,000 millones.


Entre las que destacan por sus prdidas hay
que sealar a la Comisin Federal de Electricidad que perdi segn la Cuenta Pblica, 1,977
millones de pesos y paradjicamente el gobierno la subsidi con 10,392 millones de pesos.
Productos Pesqueros Mexicanos tuvo prdidas por 355 millones y fue subsidiada con
255; Conasupo perdi 4,895 a cambio de lo
cual le fueron entregados 5.494 millones; el
Instituto Mexicano del Caf tuvo nmeros
negros por 750 millones y un subsido de 40
millones.
Los casos ms patticos fueron las empresas
Diesel Nacional y Siderrgica Nacional, las
cuales tuvieron prdidas por 1,616 y 392
millones respectivamente; lo peculiar es que
ambas tienen un capital negativo, es decir,
que su capital social no alcanza para pagar sus
prdidas.
Fertimex tuvo saldo negativo por 1,393 millones de pesos y recibi un subsidio por 1970
millones de pesos'
Lo crtico del dficit no estriba en que las
empresas pierdan en trminos de-utilidades,
sino que escondan su ineficiencia en los subsidios gubernamentales.

Sin embargo, a pesar del dficit tambin


hubo superavit en las empresas del Estado.

Datos de la Cuenta Pblica presentada ante el Congreso


de la Unin, publicada en El Universal, el 11 de marzo de

1979.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

En una entrevista a un diario de la capital,


Alejandro Carrillo Castro manifest que 28 de
las 803 empresas y organismos paraestatales,
estaban sujetas a control, luego asegur que el
Estado es tan buen administrador como el
Grupo Alfa.
Precis que de las 803 empresas y organismos administrados por el Estado, 70 por
ciento contribuyen a la generacin de productos esenciales para el desarrollo del pa (s. y el
resto son entidades de servicio social, donde
se concentran los subsidios y las prdidas de
organismos manejados por el gobierno. Expres que de las 803 que el Estado administra, 30
por ciento brindan servicios baratos a la sociedad y que por eso en muchos casos tienen
prdidas.

En 1980 obtuvieron utilidades: Talleres


Grficos de la Nacin, Inversiones Reforma,
Compa (a Operadora de Teatros, Afianzadora
Internacional Mexicana, Arrendadora Internacional, Aseguradora Higalgo, Aseguradora
Mexicana, Banco del Pequeo Comercio, Banco Internacional, Industrias Conasupo, Banca
Somex, Finasa, IMCE, Nafinsa, Exportadora
de Sal, Tabacalera Mexicana y otras, hasta
completar 28 que obtuvieron utilidades por
4,000 millones de pesos.
Dentro de este grupo, Banobras obtuvo utilidades de orden de 1,300 millones de pesos y
tambin por separado se encuentran, el Banco
de Mx ico, la Loterla Nacional y muchas ms'

63

10. Perspectivas de las Empresas Pblicas

Las fallas que se encuentran en las empresas


pblicas son debidas al crecimiento deformado
a que fueron sometidas durante ms de treinta
aos. El rgimen del presidente Crdenas
avanz en el terreno de independizar los recursos nacionales y preservar nuestra soberarua
nacional. Trat de consolidar esta poi tica
mediante el Plan Sexenal, que contemplaba
medidas como la reglamentacin de la explotacin de la minera, reintegrando al dominio
completo de la nacin todos los yacimientos
concesionados que se manten an como simples
reservas, la nacionalizacin de la industria petrolera, elctrica, el control de la totalidad de
la banca, etctera.' 8
Desde la poca de Lzaro Crdenas, las empresas pblicas se han ido incrementando y
expandiendo. Entre 1939 y 1950, el sector
pblico financi ms de tres cuartas partes de
sus programas de inversin con sus propios
ahorrros, provenientes de supervits de sus
empresas descentralizadas y de participacin
estatal. Sin embargo a partir de 1950. comenz
a recurrir cada vez ms al financiamiento externo de los programas y del desarrollo de sus
empresas. La formacin de la administracin
pblica paraestatal se di en sus principios en
ramas de los energticos (petrleo e industria
elctrica. bsicamente). que ten ian como objetivo el control de los mismos. La expansin
empresarial del Estado se enfoc despus a la
esfera de lascomunicaciones y de la promocin
agropecuaria, como es el caso de los fertilizantes. Posteriormente. y en forma gradual, se

18 Lzaro Crdenas. Apunte del 10. de enero de 1938, en el

* Publicado en Exclsior el 27 de noviembre de 1979.

T.1. de las Obras: Apuntes de 1913 a 1940. UNAM,


Mxico, O.F _, p. 381.

64

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

orient hacia los productos aqrtcolas de exportacin como el azcar, tabaco, caf, etctera.
Duranteel sexenio 1970-1976, fue reforzada
la tendencia a la expansin empresarial del
Estado. Se cambi la estrategia del desarrollo
para hacer posible la democracia social, entendida como redistribucin del ingreso y bsqueda del bienestar social.

11. Las Principales Ramas de Actividad


Empresarial del Estado

Los Ingresos en 1976 de las empresas pblicas


se calcularon en 210 millones de pesos que,
hechos los ajustes pertinentes a fin de evitar
dupl icaciones, constituyen un aporte del orden
de 100 por ciento, en la produccin de petrleo y en la petroqu (mica bsica, 85 por ciento
en la generacin de electricidad, 77 por ciento
en las comunicaciones y 35 por ciento en los
transportes y la rninerra. Absorbiendo cerca
del 7.5 por ciento de la poblacin econmica
mente activa -casi un milln de trabajadores
y empleados- y concurriendo, con 15 por
ciento, en los impuestos federales y una proporcin sustancial de las importaciones. Sus
compras, estimadas en 100 mil millones de
pesos para 1976, nominalmente debieron haberse elevado con motivo de la devaluacin
monetaria.

Por el monto de sus recursos, a mediados


del propio ao de 1976 estos se calculaban en
480 mi millones, siendo las reas ms irnportantes: energia elctrica, con 71,753 millonesal cierre de 1975 ymsde 125mil millones
hasta agosto de 1976. petrleo, con cerca de

66,250 (tambin en 1975); comunicaciones y


transportes, cuyos activos alcanzan alrededor
de 66 mil millones; la industria de transformacin, que absorbe poco menos de 37 mil
millones, el sistema de seguridad social que
dispone de 35,500 millones y diversas actividades de fomento y regulacin econmica
cuyos recursos ascienden a ms de 25 mil
millones. Las empresas agrcolas manejan
unos 13 mil millones, las mineras poco ms
de 11 mil millones y lasde cornercio v servicios
comerciales alrededor de 10 mil millones."?
Los datos anteriores nos dan una idea de la
magnitud alcanzada por las empresas pblicas
hasta 1976. Actualmente se piensa que merced
a la industrializacin y comercializacin del
petrleo pueden contribuir con el 17.8 por
ciento al PI B. 2 o
Las principales ramas industriales, actualmente consideradas como ncleos de expensin econmica -el petrleo, la enerqia elctrica, la extraccin de mineral de hierro y la
siderurgia- estn completa, o casi completamente,en manos del Estado, y sin embargo para
ste es dificil general condiciones para satisfacer las crecientes necesidades del pueblo
trabajador; el sistema econmico no origina
empleos al ritmo necesario, que faltan viviendas, hospitales, alimentos, escuelas. Aparentemente se da una situacin en que de un lado
disponemos de importantes recursos naturales
y humanos y sin embargo, la miseria es el
rango dominante en las ciudades y el campo
del pa (s

19 Aovuar Alonso Problemas del Capitalismo Mexicano


reviste Estrategia abril di: 1977.

20 Scoun datos (!cif'ntes dt~! Sobsecretaric


(~stilti:ll Dr. Surqio Garua Rarmrnz.

ce Industria Par a-

ARTICULOS MONOGRAFICOS

12. Eficacia, Eficiencia y Rentabilidad de


las Empresas Pblicas
La Constitucin Poltica de 1917 seala una
mayor intervencin del Estado en la vida econmica y social del pas.
Sin embargo, no es sino hasta el decenio de
los treinta en que el Estado tiende al principio
nrnidamente. pero despus decididamente a
convertirse en un agente econmico del cambio. El instrumento directo ms efectivo por
parte del Estado para intervenir en la vida econmica ha sido definitivamente la accin de
las empresas pbl icas,
Basta citar que para 1975 el sector paraestatal participa con el 12.5 por ciento de los
ingresos tributarios, el 32.6 por ciento de las
exportaciones de mercancas, y el 38 por ciento de las importaciones." 1
Para 1980 el presupuesto federal se compone en ms del 50 por ciento de las inversiones para las empresas pbl icas. y que ms del
80 por ciento de la deuda pblica exterior, se
encuentra en el sector pararestatal. Es decir,
"la magnitud e importancia tanto cuantitativa
como cual itativa que ha alcanzado el sector
paraestatal lo sitan como un instrumento de
poi uica econmica. "22

Por otro lado, vemos que mucho se ha criticado la ineficacia e ineficiencia y prdidas de

65

las empresas pblicas, inclusive se ha dicho en


ocasiones que el Estado es un mal administrador, sin embargo, un estudio reciente detect
que dentro de las diez empresas que pierden
ms slo aparece una del sector pblico y no
ocupa los primeros lugares, sino la octava posicin.
Por el contrario, de las diez empresas que
tienen la mayor tasa de ganancia, el Estado
tiene participacin mayoritaria en cinco y
minoritaria en una. Pero, lo que es ms
importante, las dos que mayores ganancias
se obtienen dentro de las empresas mexicanas,
consideradas en conjunto, pertenecen al
Estado: Telfonos de Mxico y NAFINSA23
Asimismo, se ve la participacin de la empresa pblica en la economa nacional y la
aplicacin de los criterios previamente establecidos a algunas empresas escogidas.

13. Las Diferencias entre las Empresas


Pblicas y Empresas Privadas
Evidentemente no es posible evaluar con los
mismos parmetros a ambas empresas ya que
sus objetivos son diferentes. Las empresas
privadas buscan maximizar utilidades con el
m inimo sacrificio de recursos para la empresa,
as su objetivo es claro y bien definido. Los
objetivos de una empresa pblica son ms
amplios y complejos. Generalmente de naturaleza econmica, pero tambin de naturaleza
social. En este caso, se puede hablar de un
beneficio social.

21 vuareat. Heo. y R. de Villareal, Norma Roela, "La


Empresa Pblica" en Opciones de Pottce Econmica en
Mxico, despus de la Devaluacin. Ed. Tecns. Mxico,
1977. p. 83.

22 !bid.

23 Vase Carrillo Castro, Alejandro, y otros, Las Empresas


Pblicas en Mxico, Ed. INAP., Mxico, 1976, p. 33.

66

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Los objetivos de poi tica econmica y social


en los que debe enmarcarse una empresa pblica para el desarrollo son los siguientes:

El control ha evolucionado en nuestro pas


en la medida que ha crecido el sector paraestatal.

Acelerar el crecimiento del producto y, por


lo tanto, generar utilidades para financiar los
aumentos de su inversin, incrementar el empleo, garantizar la soberanla nacional y la produccin interna de los sectores estratgicos,
mejorar la balanza de pagos y coadyuvar a una
mejor distribucin del ingreso factorial como
regional.

En una primera etapa posterior a 1925, en


que el Estado ha ido teniendo mayor ingerencia en la vida econmica y social -que Fernando Solana llama creacin coyuntural de las
empresas pblicas->, ha seguido una segunda
etapa de los mecanismos de control, en una
tercera etapa podemos hablar de planeacin,
coordinacin y control de las empresas pbiicas. 2 5

Por lo anterior el patrn de evaluacin


de una empresa pbl ica se hace en trminos
de rentabilidad social.
Es encomiable la preocupacin del gobierno
actual quien, a travs de un proceso de reforma administrativa, ha depurado al sector paraestatal, habiendo as suprimido a la fecha 40
empresas pblicas, adems de crear o funcionar
otras para evitar duplicidad de tuncionesi "
La poi (tica de subsidios que el gobierno
otorga a las industrias del Estado no necesariamente encuentra su base en una operacin
ineficiente, sino en la necesidad de asegurar
el consumo y de apoyar en su conjunto a todo
el sistema econmico del pa IS que repercuta
en factores positivos de carcter social.

14. El Control de las Empresas Pblicas


Es evidente que despus de conocer la importancia econmica de las empresas pblicas, que
para 1980 se calcula en superior a 750,000
millones de pesos, es necesario fiscalizarlas a
travs de distintos mecanismos.

La primera etapa abarcara -nos seala Carrillo Castro- a grosso modo, de 1925 a 1946;
Se caracteriza por el establecimiento coyuntural por agregacin y asistematizacin de las
empresas pblicas, en funcin de las necesidades que fueron presentndose en los distintos
perlados que atraves el pas, desde su consolidacin postrevolucionaria hasta fines de la
11 Guerra Mundial. 26
Este proceso desarticulado y casustico
llev finalmente a la decisin de realizar un
esfuerzo de control, dando origen a la segunda
etapa que se inicia en 1947 con el establecimiento de la primera Ley para el Control, por
parte del Gobierno Federal, de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participacin
Estatal, Instituciones Culturales y Universidades, este per odo data de 1960 y de esta poca
a nuestros d las, con la sectorizacin. se piensa
que se tiene necesidad de planear, coordinar y
controlar a stas entidades paraestatales, de
ah la sectorizacin.
25 Carrillo Castro, Op. clt., pp. 49 Y 50

24 Declaraciones del Dr. Sergio"Garcia Parrurez. Novedades


del 22 de noviembre de 1979.

26 Carrillo Castro,

OP.

cn.. pp. 49

y 50

ARTICULOS MONOGRAFICOS

El control se ha considerado como extrao


a nuestro medio, ms an a nuestro lenguaje,
pues tiene muchos y muyampliossignificados;
la ley utiliza la palabra sobre todo con el
sentido de vigilancia, direccin.administracin
y fiscalizacin de las empresas.
El control de las entidades paraestatales es
doble y para los fideicomisos triple. En aquellas es doble por el proceso de la sectorizacin
por el cual las entidades son coordinadas por
el ti tu lar de su cabeza de sector.

15. El Control Administrativo


El control administrativo tiene sus antecedentes en la Ley para el Control, por parte
del Gobierno Federal, de Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal
que, entre otras cosas otorga ciertas atribuciones a la Secretaria de Hacienda y Crdito
Pbl ico, para controlar y vigilar las operaciones
de estas entidades.
Una nueva ley, en 1965, modific las funciones de coordinacin y control por medio
de las Secretarias de Patrimonio Nacional que
ejerca el control administrativo, la Secretaria
de Hacienda y Crdito Pblico que tendr ia el
control Financiero y la Secretaria de la Presidencia que intervendrla en fiscalizar las inversiones pblicas.
A este control, el Presidente Jos Lpez
Portillo, lo denomin el tringulo de la efi-

ciencia del Gobierno Federal. 2 7

En 1970, una nueva Ley para el Control


buscar la llenar algunas lagunas y es la que se
encuentra en vigor.
El paso trascendental de este ordenamiento
consisti en ejercer la fiscalizacin, no slo
sobre los organismos descentralizados y las
empresas de participacin estatal mayoritaria,
sino que adems inclu la las minoritarias y los
fideicomisos pbl icos.? 8

16. Sectorizacin de la Administracin


Pblica Federal
Otro tipo de control y vigilancia administrativa
es definitivamente la sectorizacin, que surge
como una necesidad para reorganizar a las empresas pblicas que hablan proliferado en
forma asimtrica y desordenada.
La figura de la sectorizacin proviene de la
Tutelle Administrative del derecho pblico
francs y consiste en que los secretarios de
estado y jefes de departamentos administrativos tendrn agrupadas bajo su sector administrativo ciertas entidades dedicadas a 135
mismas actividades, a fin de evitar duplicidad
e incongruencia de funciones.
La sectorizacin nace formalmente con la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, en sus Artculos 50 y 51, y luego se
instrumenta con el acuerdo de sectorizacin
del 17 de enero de 1977, que entre otras
facultades, autoriza a las Cabezas de Sector
para que planeen, coordinen y evalen las
operaciones de las entidades agrupadas en su
rea.

27 Lpez Portillo Jos "La Administracin del Gasto Pblico


en Mxico" Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. XI. Nm.L p. 29, 1974.

61

28 Carrillo Castro, Op. cit., p. 50

68

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Cabe sealar que la sectorizacin no hace


menoscabo de la personalidad jurdica de las
empresas pblicas, sino que, respetndola, hace
posible su coordinacin con las Secretaras de
Estado y los departamentos administrativos
correspondientes. Por ello "la sectorizacin
consiste bsicamente en el establecimiento de
sectores administrativos configurados por el
coordinador o cabeza de sector y un conjunto
de entidades paraestatales que el presidente de
la Repblica determina agrupar a dicho sector
para efectos de compatibilizar sus acciones
hacia propsitos comunes y prioritarios." 9

Conclusiones
El Estado mexicano es el agente ms importante del desarrollo econmico y social del
pas, su accin se ejerce fundamentalmente a
travs de una poi (tica de inversiones cuyo
efecto multiplicador repercute en una poi tica
de creacin de empleos, y en un aumento de
la demanda efectiva, que ejerce un impacto
general sobre el mercado. El desarrollo econmico supone no slo la generacin de riqueza
sino tambin su distribucin equitativa, por lo
que el gobierno federal orienta su poi tica
salarial en base a su objetivo de beneficio
social.
El papel del Estado como rector de la economa es impostergable, por ello es fundamental una mayor intervencin del Estado en
el desarrollo econmico; mayor control de las
trasnacionales, nacionalizacin de algunas
industrias bsicas; que los excedentes por
concepto de la exportacin y comercializacin
del petrleo sean para beneficio de lasmayoras
y no de unos cuantos.
29 Jurez Godoltlno. La Secrorizacin de la Administracin
Pblica Federal, del Lic. Godolfino Jurez. Ed. INAP.

p.9.

Es necesario que, para reorientar la economa, se profundice en la sustitucin y orientacin hacia la exportacin, y por otro lado el
desarrollo social requiere que se garantice la
produccin y distribucin de los bienes de
consumo bsico para las mayoras.
Adems, se debe formular una estrategia
global de corto y mediano plazo que defina a
la empresa pblica y seale cuales deben ser
los trminos de su expansin.
Integrar las empresas pblicas al desarrollo
econmico del pas.
Hacer congruentes las poi ticas financieras,
fiscal, comercial, industrial y laboral del pas,
para lo cual las empresas pblicas se deben
convertir en verdaderas herramientas de progreso.
Fortalecer el papel del Estado como rectr
de la economa en lo relativoa inversin pblica, produccin, comercializacin y financiamiento, para preservar la soberana econmica
del pas frente a las transnacionales, protegindose de la creciente transnacionalizacin de la
economa.
Elevar la eficiencia, eficacia y rentabilidad
de las empresas pbl icas a travs del programa
de Reforma Administrativa 1977-1982.
Incrementar la programacin paraestata! y
consolidar al sector financiero paraestatal para
sanear las finanzas pbl icas de las empresas
pblicas.
Disminuir el dficit del sector pblico a fin
de controlar el endeudamiento, sin llegar a
contener la actividad econmica, ni disminuir
el desarrollo social.

ARTICULOS MONOGRAFICOS

Finalmente, es preciso rectificar el modelo


de desarrollo econmico para beneficio de las
mavor ias y para ello el Estado cuenta, como
principales instrumentos, con: las empresas
pblicas, el gasto pblico y la poi tica fiscal
con lo que puede orientar la econorrua, a fin

69

de conseguir una sociedad ms digna, ms Iusta


y ms libre, la cual habr de asegurar, alimentos, vivienda, educacin, servicios pblicos y
seguridad social para ms de 100 millones de
habi tantes.

LA FORMACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA MODERNA (11) *


LA SUBORDINACION DEL MAGISTRADO
AL PRINCIPE
Ya que el magistrado, despus del pr mcipe, es
la primera persona de la Repblica, sobre la
cual yace el peso de los que tienen la suprema
autoridad, hacindolo participe del poder, la
fuerza y la autoridad de mando, bien ser,
antes de seguir adelante, tratar brevemente de
la obediencia que debe al supremo seor, por
ser su principal obligacin para con l.
Es necesario advertir que hay una diferencia
notable entre el pr mcipe supremo, los magistrados y los particulares. El pr ncipe no tiene
mayor ni igual a l todos sus sbditos estn
bajo su autoridad; el particular no tiene sbditos ni autoridad publica de mandar. Pero el
magistrado, que contiene en si el. sustento de
muchas personas, cambia de calidad, de accin,
de semblante y de manera de proceder y, para
cumplir con su oficio y obligacin, es necesario
que deba obedecer al pr ncipe. someterse a la
autoridad de los magistrados superiores, honrar a sus iguales, mandar a los sbditos, defender a los dbiles, enfrentar a los fuertes e
impartir justicia para todos. Por esto, decian
los antiguos que el magistrado descubre cul es
el hombre; es como si, estando en un teatro pbl ico y a la vista de cada uno, representase
diversos personajes. Tambin podemos decir,
.. Este tr'tulo comprende el capitulo IV del libro 1I1 deLos
seis libros de la Repblica y contina el anlisis de Badina
del nmero anteror ck usta Revisto.

Juan Badina

al contrario, que la persona da a conocer cul


es el magistrado, porque si tiene valor eleva
la dignidad del propio magistrado; mas, si es
hombre indigno de tal cargo, no solamente
rebajar su autoridad, sino tambin la majestad
del pr incipe supremo, como lo seala Tito
Livio cuando habla del magistrado indigno de
su cargo: Non qui sibi honorem adieciaset, sed

indignitate suavim, ac jus Magistratui quen


gerebat dempsisset.
Los poderes del prncipe

Para entender cual es la obediencia que debe


el magistrado al principe supremo, es necesario
saber cunto se extiende la autoridad y la
fuerza del prlncipe, porque sus mandatos son
muy variados. Unos comprenden edictos y
leyes perpetuas generales para todas las personas, independientemente de su calidad y condicin, O se dirigen especialmente a algunas y
por tiempo limitado, en forma provisoria;otros
contienen privilegios de exencin a favor de
una persona o de varios sbditos, o bien algn
beneficio que no vaya contra la ley; otros
otorgan premios a los buenos, penas a los
malos o algn oficio o comisin. El pr ncipe
puede expedir decretos y dar privilegios; hacer
la guerra y concertar la paz, o reclutar tropas,
edificar alhndigas; imponer tributos, ayudas,
subsidios o emprstitos; enviar embajadores
alegrndose o condolindose del bien o del

14

REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA

trabajo de los otros prncipes; tratar casamientos, confederaciones u otras cosas semejantes;
fabricar y fortificar ciudades, reparar puentes,
caminos, puertos y pasos; juzgar pleitos, ejecutar mandatos, aceptar provisiones de justicia,
restitucin de los menores, de los mayores y
de los condenados; y dar absolucin general,
particular, remisin o letras de perdn. Entre
las ordenanzas y mandatos antedichos, hay
algunos que contienen diversas especies, como
son los privilegios y beneficios por causa
de alguna donacin, exencin e inmunidad de
todos los impuestos o de parte de ellos; O letras
de Estado o para conseguir derecho de vecindad, de legitimacin, nobleza o caballera; de
ferias, de cuerpo y colegio y otras cosas semejantes.
Todas las gracias o privilegios mencionados
se pueden reducir a dos clases que son, a saber:
letras patentes de mandato o a letras de justicia,
aunque la c1usu la "os mandamos", se inserta
tanto en unas como en las otras, como se hace
con la palabra latina jubemus, que se agrega
en las letras de justicia, tanto como en las de
gracia y de favor, que ya se pueden observar
en las leyes y ordenanzas de los emperadores
de Grecia. Las patentes de gracia, que proceden
s610 de la autoridad del prncipe, son llamadas
propiamente en Francia mandatos, y los
secretarios que las despachan se denominan
secretarios de los mandatos, en tanto que las
letras de justicia son expedidas generalmente
por otros secretarios.
Adems de la diferencia entre el gran sello
y el pequeo, la variedad que se observa en la
cera, en el pergamino sencillo o doble y el
sello pendiente o con seda de diversos colores,
hace que se conozcan las distinciones entre las
letras patentes. Entiendo que los latinos deno-

minaban mandata principun a lo que llamamos


en lengua vulgar instruccin a los gobernadores,
embajadores y otros que ejercen algn cargo.

As se define la palabra mandato en el derecho


civil. El emperador Justiniano dice haber elaborado un libro de mandatos o preceptos para
los gobernadores de provincia. Pero, dejando
aparte la sutileza de las palabras, examinemos
la fuerza de las clusulas insertas en las letras
patentes y en los mandatos. La primera, que
es a todos los presentes y por venir, se inserta
en las letras patentes otorgadas a perpetuidad,
mas no en las ordenanzas que se atribu an por
tiempo limitado, ni en las comisiones, ni en
otras patentes provisorias: esto es muy claro.
Pero la otra clusula, en tanto que baste, es de
mayor importancia y ordinariamente inserta en las letras de justicia, mediante las cuales
el prncipe remite a la discrecin del destinatario su aplicacin o anulacin conforme a su
conciencia y a la equidad. Esto, en contraste,
no se hace en las letras de mandato, que no
confieren ninguna atribucin a quien se dirigen, sino solo el conocimiento del hecho, pero
no de los mritos acerca de la concesin, tal y
como se otorga cuando tiene simplemente esta
clusula: si estis informado de cuanto se os

ha dicho, etctera.
Puede decirse, pues, que las letras de justicia,
aunque sean otorgadas por el pr ncipe, no
conllevan mandato ni apremio para el magistrado a quien van dirigidas. Antes, al contrario,
por ordenanzas de Carlos VII y Felipeel Bello,
se prohibe a los jueces ejecutarlas si no son
razonables y van acompaadas de equidad y,
aunque la misma forma de letras de justicia
sea concedida en Inglaterra, a la que llaman
breves de justicia y en Espaa y en otros reinos,
con todo eso han sido introducidas ms por el

ESTUDIOS

provecho particu lar de algunos, que por la


grandeza y acrecentamiento de la majestad
real (pues se suelen conceder en forma de
beneficio) o por la necesidad de que todo se
remita a la autoridad de magistrado despus
de hecha la concesin de las letras y no antes.
Por esta causa, los estados en Orleans suplicaran al rey que mandase retirar esta forma de
letras, por ser dainas al pueblo y sin beneficio tanto del rey, como del bien pblico
Nunca, ni los antiguos griegos ni los Latinos,
conocieron esta forma de letras de justicia;
los magistrados, sobre la peticin de las partes,
hadan lo mismo que hacen nuestros jueces
sobre la concesin de las letras de justicia, y la
clusula en tanto que baste, es la misma que
se pon a en los edictos de los pretores: si que
mihi justa causa videbitum. Es verdad que la
autoridad de corregir. suplicar y declarar las
leyes que rigen a la jurisdiccin civil. as como
las de restituir y reintegrar a los que hubiesen
sido engaados o que hubiesen errado en la
formal idad de las leyes (autoridad que era
dada a los pretores en la institucin de sus oficios. como dice Papiniano), se parece en cierta
manera a los atributos de la suprema majestad.
Por esto, el derecho de los pretores se llamaba
derecho honorable, el cual, en su momento,
los dictadores decan de noble obl igacin.
En cuanto a la declaracin y correccin de
los edictos y ordenanzas, ya hemos dicho que
pertenecen a los que tienen la autoridad suprema. Pero, acerca de las restituciones y todo
aquello que toca a las letras de justicia, no
deben sealar al pr incipe o, mejor dicho, los
oficiales de los cancilleres no deben implicar
el nombre del prncipe. Yo exceptuara algunas letras de justicia que llevan el gran sello,
en las cuales la clusula que seal, en tanto

75

que baste, va inserta, y que causaran descontento a cierto personaje que ten a uno de los
ms altos grados de honor en el reino de
Francia porque, no entendiendo su fuerza, la
dese anular alegando que la majestad del rey
era disminu da; sin embargo, no pod a excusarse de no haber ledo bien las ordenanzas de
aquellos reyes. cOu razn hay para pensar
que. por esta causa, disminuya la autoridad
del rey, pues los antiguos reyes de Egipto hacan jurar a los magistrados que no deb an
obedecer a los mandatos reales cuando fuesen
injustos o cuando mandasen juzgar injustamente? As se lee en las sentencias de los reyes
de Egipto, referidas por Plutarco. Como la
aceptacin o rescisin de las letras de justicia
dirigidas a los magistrados en nombre del rey,
depende de la equidad y discrecin de ellos,
no hay para qu continuar el asunto.

Obediencia a las letras de mandato


Las letras de mandato, que no contienen
sino la cuestin del hecho simple, sin atribuir
el conocimiento de sus mritos al magistrado,
tampoco tienen dificultad si el magistrado estando informado del hecho (como se sealaba en las letras] debe verificarlo o, siendo
injustas, ejecutarlas. Y aunque la dificultad es
an mayor cuando las letras no otorgan autoridad al magistrado sobre el hecho, ni sobre el
mrito de la concesin, mayormente ocurre
cuando hay mandamiento expreso de ejecutarlas. Algunas veces, los prncipes se sirven de
ruegos a los magistrados mediante cartas particulares que acompaan a sus letras patentes
de mandato injustas y, frecuentemente, en las
patentes los ruegos son acompaados de mandatos, a saber: os rogamos y os mandamos. En
tales casos, si el mandato es justo, el prncipe
disminuye su autoridad y, si es injusto, ofende

76

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

a la ley de Dios ya la ley natural. El magistrado


nunca ha de ser rogado para cumplir su deber,
ni persuadido de hacer cosa injusta o deshonesta, como dice Catn Censorino, sobre todo
si el mandato es incompatible con el ruego.
En conclusin, para dar solucin al asunto,
si las letras de un prncipe no atribuyen al
magistrado el conocimiento del derecho o de
la causa, sino slo la simple ejecucin, el magistrado no puede pretender el conoci miento
si las letras no son manifiestamente falsas, nulas
o contrarias a las leyes naturales. Es como si
el prncipe mandase a los magistrados matar a
inocentes, o a sus hijos, como hicieron Faraon
y Agripa; o robar y saquear a los pobres, como
en nuestros das el marqus Alberto, quien,
entre sus finas crueldades, hac a plantar horcas
en las ciudades que tomaba y mandaba a los
soldados que robaran y saquearan a susvecinos,
so pena de ser colgados, aunque no hubiera
causa verdadera o aparente de que hayan tomado las armas.
Si el sbdito de un seor particular o de un
magistrado no es obligado, en trminos del
derecho, a obedecer cuando el seor pasa los
Iimites de su territorio y el magistrado los de
la autoridad que les es dada, aunque la cosa
que manda sea justa y honesta, zcrno ser
obligado el magistrado a cumplir o ejecutar
los mandatos del prncipe siendo injustos y
deshonestos? En este caso, el prncipe viene a
contaminar y romper los sagrados fines de la
ley de Dios y de la naturaleza. Quien diga que
no hallar prncipe tan indiscreto que se presuma que mande cosa como sta, yo creo que
tiene razn, porque quien hace cosas tan
indignas pierde la calidad de prmcipe. He
mostrado, ms arriba, que el pnncipe no puede
actuar contra la ley natural, considerando

tambin las distinciones que se pueden hacer


en las leyes humanas; quiere decir autoridad
suprema y absoluta, y saalael peso que tienen
aquellas palabras de las patentes de los prncipes: tal es nuestra voluntad. Estas pueden
aclarar la cuestin acerca de la obediencia
del magistrado para con su prncipe, la cual
no pienso considear ahora, salvo el sealar que
es obligacin del magistrado ejecutar los mandatos de su prncipe.
A veces hay tan ruines magistrados que
hacen peor lo que se les manda, como cierto
hombre, conocido en el reino de Francia, quien
fue mandado a recabar mil francos de una
provincia por va de tributacin y sac hasta
la suma de mil, siendo agradecido y premiado.
El emperador Tiberio, aunque fue tenido por
cruel tirano, reprendi severamente al gobernador de Egipto por haber recogido msdinero
del que se le orden, diciendo: tenderi meas
oves, non autem detrahi volo. Si el mandato
del principe no es contrario a las leyes naturales, el magistrado lo debe ejecutar aunque sea
opuesto al derecho de gentes, ya que este
puede ser cambiado y alterado por la ley civil
cuando tal mandamiento no dae a la justicia
y a la equidad natural, sino slo al provecho y
utilidad pblica o particular, que el prncipe
pueda modificar.
Aunque hemos dicho que el prncipe debe
guardar el juramento hecho a su pueblo, en el
supuesto que lo haya prestado, est obligado a
guardar las leyes del Estado y la Repblica
donde es soberano supremo; sin embargo, no
por eso se ha de concluir que, si el prncipe
falta a su deber, el magistrado no le deba obedecer. No toca al magistrado atribuirse semejante prerrogativa, ni repugnar la voluntad de
su prncipe acerca de las leyes humanas, las

ESTUDIOS

cuales puede derogar. Pero si el magistrado


considera que el pr ncipe anu la la ms ju sta o
benf ica ordenan za para sup li rla po r o tra
menos benfi ca para el b ien pb lico, puede
di simu lar la ejecuci n del mandato o edi cto
duran te el t iempo necesario para dir igirse al
pr(n cipe y sealarle los inconven ient es, hasta
t res veces consecut ivas. Si , a pesar de estas
ex ho rt aci ones, el pri cipe desea que cumpla
la or den, el magistr ado la debe ejecu tar pron tamente ; es ms, el pr imer mandat o se ha de
cu mplir sin rplica cuando el di latarlo fuese
peli groso para el Estad o. Sobre este pu nto
hemos de referir lo que deca Inocencia, ant es
de ser Papa, es decir, que es necesario ejecu tar
los mandato s del pr ncipe aunq ue sean injustos, en t indese por cuanto la ut ili dad y la justi cia civ il, mas no si son contrar ios a las leyes
natu rales.
La m isma in terp retacin ha de servir a la
opin i n de los do ct ores, cuando dicen que el
pr mcipe pued e derogar el derech o nat ural.
porque ellos enti enden del derecho de gentes
y las const i tuc iones comu nes a los puebl os;
por que baj o la somb ra de la auto r idad de los
docto res o de la equ ivocaci n del derecho
natu ral, no se puede temerar iamen te hacer
dao a la ley de Di os y a la natu ral. Y , si dicen
que la ley del emperado r A nastasia manda
ex presament e que los jueces y magistrados no
permitan que, de ninguna manera, se presenten
las letras y escr it os concedidos a los part iculares contra los edicto s y ordenanzas generales,
respon do qu e esto se ent iende cuando no es
expresamente derogada la ord enanza general ;
no obst ante tal der ogacin, el magistr ado debe
repl icar al pr in ci pe y, aunque la cosa sea en
perj ui cio del pb l ico y vaya cont ra las leyes y
ordenanzas, est ob ligado a esperar la segunda
decisin, sigui endo los trminos de la ley del

77

emp edador, a ejemplo de la cual se hizo el


ed icto de Carlos IX acerca de las propu estas
de los magistrados para con el pr ncipe. Mu cho
t iem po an tes, el gran Teod osio hab la exped ido
una ley , a instancia de San A mb rosio , para
que la ejecuci n de las paten tes y mand atos
que tuvi esen mayor castigo del ord i nauo se
suspendiesen tr einta dia s despus de su presen taci n; est o se debi a qu e se ejecutaron a siet e
mil t esalinos con un simp le mandato del emperad or Teod osio, por la rebelin del p uebl o
y el asesinato de los magistrado s de aqu vin o
la costu mb re ant igua de obtener del Papa tres
escri to s, llamados moni t or ios, comendatar ios
y ejecutori os.
Lo m ismo diremos cuando el prncipe,
mediante sus let ras pat entes, manda que se
proceda a la ejecuc in de las penas previstas
para quienes hubieren contraven ido susedicto s
y or denanzas, ya cas: olvidados por ant iguas
cost um bres y po r el disimulo del pr in cipe o
de los magistra dos. La t ol erancia del prin cipe
y la convi vencia de los magist rad os, ante cuyos
ojos se tr ansgreden las orde nanzas, deja en
suspenso la pena sealada por la lev, si esta no
puede ser anulada en f or ma alguna por el abuso
de quienes la con travienen . Por ell o, el magistrad o no debe pro ceder temerari amente a l
cast igo de la pena, sin haber hech o pub licar d e
nuevo las ordenanzas olvidadas por su cul pa.
Incl uso, el prncipe debe proceder contr a los
magistr ad os que, por negligencia, han dejado
olvida r sus edictos. De otra manera ser ia cosa
injusta, parecida a t iran (a. hacer ord enanzas y ,
pasad o un t iempo , despreciar las, y luego pro ceder contra aquell os mov idos del ejemplo de
ot r os qu e han err ado, por que los pri meros no
fuer on cast igados. Esta fu e una de las tr etas
del crue l Nern V de ot ros ant iguos ti ranos; al
contra r io, el buen emperad or T rajano ob lig a

78

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Plinio, gobernador de Notolia, que hiciese


publicar de nuevo todas las ordenanzas que,
en todo caso, estaban sepultadas por el error
de los sbditos y el disimulo de los magistrados.
El yerro comn es tenido en la ley, si la ley
natural no repugna al error que se hace. Mas,
alguien podra preguntar: ebe el magistrado
obedecer los mandatos del pr mcipe si estima
que son contra la ley natural, aunque en efecto
no lo sean? La justicia y la razn natural no
siempre son tan claras para que no tengan
adversarios y detractores y, muchas veces, los
grandes jurisconsultos han dudado sobre esto
y habido encontradas opiniones entre ellos;
las leyes de los pueblos son, a veces, tan contradictorias que unas, por el mismo hecho,
dan premio y otras castigo. Los libros, la
historia, las leyes, estn llenas de esto y seda
asunto infinitoanalizarlasen detalle. Respondo
que sI' ten an razn losantiguos cuando decan
que nunca se debe hacer aquello de cuya
justicia se duda; con mayor razn se ha de
observar el principio cuando se considera
evidente que lo que el pr ncipe mand es
injusto por naturaleza. El magistrado, cuando
se trata slo de la justicia civil, debe poner en
ejecucin los mandatos, aunque piense que
son civilmente injustos. Esta es la causa por la
cual, en toda Repblica, se toma juramento a
los magistrados de guardar las leyes y ordenanzas: no puedan poner en duda lo que est
determinado.
Esta era la costumbre de los romanos cuando
los magistrados viejos reciban el juramento
de los sucesores, al ingresar a sus oficios en el
templo del Capitolio, despusde los sacrificios;
el magistrado perd (a su oficio si, en el plazo
de cinco d (as, no hubiera jurado. Tambin, el
magistrado que presid (a la junta del pueblo

constre la particularmenta a los que imped an


la publicacin de una ley que habran jurado
guardar, so pena de destierro. Lucio Metelo
Numidio fu desterrado, mediante sentencias
del pueblo, por no haber querido jurar las leyes
publicadas a instancia del tribuno Saturnino.
Cuando las ordenanzas de Lu is X II fueron
publicadas por el Parlamento, porque haba
quienes no las aprobaban como buenas; el
procurador general hizo instancia para que
fuesen guardadas y se prohibiese el dudar de
ellas, so pena de lesa majestad. Debido a que
Luis XII habla amenazado speramente al
Parlamento por haber rehusado el aceptar y
publicar ciertos edictos injustos, el presidente
Baerio, acompaado de buen nmero de consejeros vestidos con ropas coloradas, fu a
quejarse ante el rey por las amenazas lanzadas
contra el Parlamento. El rey, viendo la qravedad, la compostura y la dignidad de aquellos
honrados personajes que quedan renunciar a
sus oficios antes de admitir los edictos que
les hablan sido presentados, se detuvo y,
teniendo temor a la autoridad del Parla
mento, hizo anular los edictos en presencia de
ellos, rogndoles que perseverasen en su integridad y justicia, y les jur que no les enviada
otro edicto que no fuese justo y razonable.
Este acto fu de gran importancia para tener
al rey en obediencia y trminos de la razn,
porque siempre usaba de su poder absoluto y,
en tiempo que no era sino Delfn, mand Ila
mar a los presidentes de la corte y les dijo
que hiciesen quitar las palabras de expreso
mandato que el Parlamento haba hecho poner
en la aceptacin de los privilegios concedidos
al condado de Maine, y que no saldr ia de Pars
si esto no se hiciese y antes renunciara al cargo
y comisin que el rey le habla dado. La corte
del Parlamento orden que aquellas palabras

ESTUDIOS

se quitasen, para que en todo tiempo se pudiese ver la anulacin y mand que el registro
original, as anulado, se guardara y se halla
ahora fechado el veinticinco de julio de 1442.
As que las palabras de expreso mandato y de
expresisma mandato y, algunas veces, multis
vicibus itersto, que se encuentra a menudo
en los registros de los consejos supremos sobre
la publicacin de los edictos, tienen tal consecuencia que edictos y privilegios no son
observados ose olvidan, y se dejan por disimulo
de los magistrados. Por este medio, el reino se
ha mantenido en tal grandeza que, de otra
suerte, se hubiera echado a perder, porque los
que lisonjean a los prncipes obtienen cuanto
quieren y los reyes, que a las veces han tenido
por bien que se haya usado de esta resistencia,
han sido bien amados y queridos por los sbditos sin que la aceptacin trajese perjuicio al
sbdito o desobediencia al rey (hablando propiamente), ni cargo a la conciencia de los
magistrados.

La renuncia del magistrado

Hay que analizar otro punto: si el principe


debe consenti r que el magistrado abandone su
cargo cuando quiera renunciar, antes que admitir un edicto, una comisin o un mandato
tenido por injusto y contrario a la razn natural, aunque por otros muchos fuese tenido por
justo y razonable; las buenas y vivas razones
brotan de un entendimiento maduramente desarrollado, que no exste sino en hombres
sabios y entendidos y, en menos grado, en
otros. En tal caso, digo que no es lcito si el
prncipe supremo no quiere que renuncie a su
oficio; por el contrario, est obligado a obedecer los mandatos del prncipe cuando son
refrendados como justos por la mayor parte

79

de los magistrados, que tienen el cargo de


verificar los edictos. Permitrsele renunciar al
oficio antes de aceptar un edicto aprobado
por los dems sera tanto como dar ocasin a
todos los sbditos para rehusar y desobedecer
los edictos del prncipe, y cada magistrado, en
su oficio, podra abandonar a la Repblica al
peligro y dejarla expuesta a la tempestad, como
navo sin gobierno, so pretexto de cierta idea
de justicia, producto quiz de la invencin de
un cerebro fantstico y caviloso empeado en
oponerse duramente a la opinin comn. Por
esto, entre las ordenanzas ms loables de Luis
XII, hay una segn la cual, cuando los jueces
suman tres o ms opiniones, los que son minora estn obligados a conceder y aceptar el
parecer de la mayora para que se ejecute lo
decidido.
La corte del Parlamento se encontr muy
confundida sobre la aceptacin de esta ordenanza, porque parecra problema difcil y
extrao a muchos querer forzar la conciencia
de los jueces en las cosas que son remitidas a
su prudencia y juicio. Sin embargo, despus
de haber considerado el inconveniente que r.e
segu a a la diversidad de las opiniones y que el
cursos de la justicia y la conclusin de las sentencias era muchas veces entendida, el Parlamento acept el edicto medante el cual, por
sucesin de tiempo, es hallado justo y necesario.
La costumbre de los antiguos fu seguir
voluntariamente el parecer de los ms, como
se puede observar en Plinio, cuando una parte
de los jueces hab (a condenado a muerte a un
culpable, otra lo habla librado del todo y la
tercera lo haba desterrado por cierto tiempo;
en este caso, los que le haban absuelto y
condenado a muerte coincidieron en el destie-

80

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

rro. En tantas diversidades, no puede faltar la


regla de los sabios que desea que de dos cosas
justas se siga la ms justa y de dos inconvenientes se evite la mayor; de otra suerte, jams
se pondra fin a las acciones de los hombres.
Se puede decir que la justicia que resulta de
una ley no es propiamente natural, si ella es
obscura y dudosa, porque la verdadera justicia
natural es ms clara que el resplandor del sol.
Despus de la ordenanza de Luis XII, no he
podido entender por qu un magistrado quiso
renunciar a su oficio por temor de ser obligado
a seguir una opinin contraria a su conciencia.
Tampoco en el tiempo en que los oficios de
justicia se daban a los virtuosos, dicha ordenanza forzaba a los jueces a que juzgaran contra sus conciencias, aunque tcitamente era
permitido renuncia" previamente, a sus oficios;
en caso tal, opino que el rey poda aceptar la
renuncia. Por la misma causa, los procuradores
del rey han obligado muchas veces a los jueces
a que guarden las ordenanzas, aunque todos
fuesen de parecer contrario. Recuerdo que el
presidente de una de lascmarasdel Patrimonio
de Tolosa, llamado Bartolom, viendo que
todos los consejeros de su sala ten an la misma
opinin en un pleito, estando directamente
contra la ordenanza, los constri, despus de
haber hecho reunir a todas las salas, a cambiar
de opinin y juzgar segn la propia ordenanza.
En este sentido, cuando la injusticia fuese
evidente, los sabios ministros tienen costumbre
de solicitar al rey que declare su ordenanza,
que es uno de los atributos pertenecientes a
su majestad, porque no compete al magistrado
exceder los trminos de la ordenanza, ni impugnarla, cuando es clara y no ofrece dificultad; antes, debe estudiarla bien para ponerla
en ejecucin puntualmente. Si el magistrado,

con agudeza, juzga contra la ordenanza, la ley


le acusa de infamia, y si lo hace por ignorancia
o pensando que su parecer no es contrario a la
ordenanza, no por esto es infame; sin embargo,
lo que juzgue ser nulo. De esto se deriva que,
antiguamente, no era menester apelar.
Hay una diferencia notable entre los edictos
y ordenanzas publicados y los que son enviados a publicar. En el juramento que todos los
magistrados hacen al ingresar en sus oficios,
prometen guardar los edictos y ordenanzas; al
hacer lo contrario, incurren en la infamia de
perjurio, as como en las dems penas contenidas en los edictos. Acerca de los edictos y
ordenanzas no publicados, que se presentan
ante el magistrado para que las conozca, tiene
la libertad de examinarlos y trasmitir su parecer al prncipe antes de publicarlos, como lo
hemos sealado ms arriba, aunque se trate
del inters de algn particular; tanto mshabr
de hacerlo cuando implique el inters o el perjuicio pblico y, si este es muy grande, como
decan los antiguos, encubrir la justicia del
edicto.
No es pertinente llegar al punto en el que el
provecho, por grande que sea, est por encima
de la razn, ni coincidir en estacan los lacedemonios, que no ten an otra justicia que la
utilidad pblica y, por esto, no haba juramento, razn, justicia o ley natural que pudiese,
entre ellos, tanto como el inters pblico. Es
mucho mejor para la Repblica y ms de
acuerdo a la dign idad del magistrado, renunciar
al oficio, como hizo el canciller de Felipe 11,
duque de Borgoa, antes de admitir una cosa
injusta; el duque, viendo la perseverancia de
su canciller, que quera privarse de los sellos,
revoc el mandato ordenado.

ESTUDIOS

Muchas veces la firmeza y perseverancia de


los magistrados, acompaada de natural equidad, ha salvado el honor de los prncipes y
mantenido en su grandeza al Estado. Pero si
no hubiese remedio para los errores del
prncipe supremo y ste ofrezca excusar sus
acciones ante los sbditos, es mucho mejor
obedecer y, por esta va, cubrir y sepultar el
recuerdo de una cosa mala ya cometida, que
rehusarse irritndolo en extremo y aadir un
mal a otro mal. Esto hizo Papiniano, gran
preboste del Imperio y tutor nombrado para
los emperadores Caracalla y Geta en el testamento del emperador Severo, a quien mand
Caracalla que lo excusase con el Senado del
asesinato de su hermano Geta. No lo quiso
hacer, respondiendo, en pocas palabras, que
no era tan fcil excusar un fraticidio, como el
hacerlo. El emperador, alterado por esta
respuesta, lo hizo matar y no por eso ces en
el futuro de asesinar y tiranizar sin freno
alguno. Si Papiniano cubriera lo que ya no se
pod ra enmendar, hubiera salvado su vida y
excusado las crueldades del emperador que,
hasta ah, le haba tenido mucha reverencia y
respeto. He querido recalcar este error de
Papiniano, porque ha sido loado por muchos
sin advertir que su resistencia no fue de
provecho, sino de dao irreparable para los
negocios del Imperio, el cual qued privado
de un hombre tan importante, ms poderoso
que nadie por ser prncipe de sangre y tenido
en la mayor dignidad dentro del reino. Si las
cosas hubieran sido de otra manera y el
emperador le hubiera mandado asesinar a
Geta o exigido justificar su muerte, entonces
hubiera sido ms justo morir primero que
obedecer o consentir el fraticidio. En contraste, Sneca y Burra, gobernadores de Nern, le
aconsejaron matar a su madre. El consejo, el
mandato y la ejecucin de un hecho como

81

ste, sern siempre reprendidos y juzgados por


aborrecibles.
Analicemos ahora el caso de un prncipe
que ha mandado una cosa y que se est
comenzando a cumplir; si, despus revoca la
orden, debe el magistrado diferirla o proceder? A primera vista se dir que es correcto
suspenderla y no continuar, siguiendo las mximas del derecho civil. Pero creo que cabe
una distincin, a saber: si el asunto se puede
dejar sin dao pblico, se debe hacer; pero si
est encaminado de manera tal que no se pueda
suspender sin peligro evidente de la Repblica,
el magistrado debe continuar con la ejecucin,
tal como hemos dicho arriba en lo que concierne a la guerra. A este propsito el cnsul
Marcelo deca: multa magia Ducibua, sicut

non agredienda, ita aomel aggresis nondimittenda. Pero, si el magistrado, conforme al


mandato que se le ha ordenado ha comenzado
a ejecutar a los condenados o aquellos que el
prncipe ha mandado matar, debe suspender
la ejecucin sindole revocada la orden; y no
hacer, como el cnsul Fulbio, quien, habiendo
tomado a Capua, comenz a castigar y cortar
cabezas, y pasado por alto el que los senadores
capuanos le presentaran letras del Senado romano mandndole que detuviese la ejecucin,
guard las cartas sin leerlas sospechando su
contenido, continuando hasta hacer morir ms
de ochenta personas. Aunque es verdad que el
Senado no ten a autoridad de mandar a los
cnsules, como ya se ha dicho, muchas veces
le obedecan. La causa principal por la cual
los habitantes de Gante asesinaron a treinta
y seis hombres de la ley (as! llaman al magistrado), despus de la muerte del duque Carlos
de Borgoa, fu porque condenaron a un
hombre a muerte sin ser confirmados en sus
oficios, aunque este acto de confirmacin no
era necesario.

82

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Obediencia a las letras que implican duda

Todo lo que hemos dicho se refiere slo a las


letras de mandato, que no conllevan conocimiento del hecho. Mas, qu diremos cuando
las letras, en su contenido, mencionen hechos
que'no sean tan notorios o, tambin, que no
los haya entendido el magistrado? En este
caso se tiene que hacer una distincin, segn
se ordene al magistrado el conocimiento de la
verdad del hecho o no, segn el conocimiento
del hecho le sea expresamente prohibido. En
el pri mer caso, no hay duda de que el magistrado debe verificar si el contenido de lasletras
es verdadero. El segundo caso es dudoso, sobre
todo cuando se afirma queel prncipe, estando
bien informado de la verdad, ha mandado que
se ejecuten las letras. La mssana opinin sostiene que, tanto en un caso, como en el otro,
el magistrado debe conocer de la verdad del
hecho porque, cuando no se prohibe ni se
manda conocer del hecho, aunque se invierta
la clusula de ejecucin, el magistrado debe
conocer del hecho. Acerca del ltimo caso,
cuando el prncipe ordena que se proceda a la
ejecucin y l est bien informado de la verdad
del hecho, el magistrado debe conocer la
verdad, no obstante dicha clusula, porque no
puede impedir el conocimiento sin causar perjuicios a terceros, al pblico y, mucho ms, a
la propia verdad. Empero, generalmente, en
trminos de derecho, las causas narrativas de
los mandatos, comisiones, leyes, privilegios,
testamentos y sentencias, no pueden perjudicar
a la verdad. Aunque durante su tiran a los
Sforzas expidieron una ordenanza para que se
diese entera fe y crdito a los mandatos y
letras del prncipe, fue anulada luego que
fueron arrojadas del Estado de Miln por los
franceses.

Si se ha de dar fe a la narrativa de las letras


y mandatos del prncipe, esto no se puede
entender sino por declaracin de sus edictos,
comisiones, mandatos o juzgados, que nadie
los puede declarar, sino ellos mismos. Tales
declaraciones son disposiciones, ms que narraciones. Mas, si el prncipe afirmase por sus
letras que aqul que las ha solicitado es sabio
y hombre de bien, el magistrado no debe tener
consideracin al respecto, sino informarse de
la verdad; el prncipe ha presupuesto que es
as, pero si hubiera dado oficio, dignidad o
comisin a alguno, ste ser tenido por
benemrito y no corresponde al magistrado
examinar ni inquirirse, salvo si el prncipe lo
permitiese o que la costumbre fuera tal. As se
haca en Roma, y hoy da se hace en todas
partes, principalmente con respecto a los jueces, en tiempos de Teodorico, rey de los godos,
respecto a los senadores; escribiendo al
Senado romano para que recibiese a un nuevo
senador, dice: admittendos in Senatumexaminare coqit, soticitus honor Senetus, como
refiere Casiodoro.
Si hubiera falsedad en las letras del mandato
del prncipe, concedidas en provecho del solicitante, el magistrado las debe anular. Estara
bien que en toda Repblica se observase la
ordenanza de Felipe de Valois acerca de los
donativos, como se guarda en el Estado de
Miln, por la cual el solicitante necesita manifestar al magistrado todo lo que l u otro, por
l, han alcanzado en tiempo pasado, salvo si lo
ignorase.
Los mandatos que tienen mayor relacin
con el pblico son los privilegios, dispensas,
exenciones y libertades; los magistrados deben
estar atentos, especialmente en los estados
populares, donde la desigualdad causada por

ESTUDIOS

los privilegios trae consigo sediciones y, muchas veces, la cada de las repblicas. Por esto,
habla una ley en las XII Tablas que prohiba
conceder privi legios y dispensas, so pena de
muerte, si no haba universal consentimiento
del consejo del pueblo: Privilegia nisi comitiis

centuriatis ne irroganto, qui secus faxitcapitale


esto. El emperador Constantino, escribiendo
al pueblo, decra que no era bueno solicitar
mandato perjudicial para el fisco o contrario a
las ordenanzas; sin embargo, todos los privilegios son directamente contrarios a la ordenanza
porque, de otra manera, no seran privilegios.
Si, despus de la rplica de los magistrados y
de un segundo mandato conviene aceptarlos,
se ha de hacer secretamente como cosa odiosa
y contraria al derecho comn, pero sin permitir que de ello se infiera alguna consecuencia.
En Francia, en tiempos pasados, las personas
de justicia, que han usurpado en su provecho
los privilegios dados a los militares, usando de
estas graciosas palabras: soldados foronais,
soldados celestes, descargan todo el pesosobre
los pobres labradores que tambin deban ser
partcipes de los privilegios.
No hay para qu entrar ahora a la discusin
de los privilegios, que seria cosa infinita; baste
advertir a los magistrados, en forma general,
que miren y examinen las letras que contienen
algn privilegio con ms diligencia de lo que
se hace, sin dejarse impresionar por los elogios
que haga al prncipe del favorecido con el privilegio. La mayora de las veces los pr mcipes
no conocen a qu ien han hecho la merced y no
hay astcia ni sutileza que no se intente para
defr31llJar las leyes y abusar de la honestidad
del prncipe y los magistrados.
Los emperadores y reyes, cuando tratan de
eliminar una ley o anular una ordenanza, dando

83

lugar a las dispensas y privilegios, aaden estas


palabras: de nuestra propia voluntad. Aunque
los prncipes hayan sido importunados y casi
obligados a conceder lo que se les pide, se
sabe que nunca faltan testigos que depongan
la vi rtud, bondad, prudencia y doctrina. El]
Francia se ha dado lugar a esto; pero siempre
se ha visto lcito inquirirse de la verdad del
hecho. Era cosa fcil engaar al prncipe y a
los magistrados cuando los mandatos, letras
patentes y rescriptos eran perpetuos; ha sido
sabiamente ordenado que todo esto no valga
pasado el ao y que, antes de la aceptacin,
no tenga efecto alguno. A mi parecer, la ordenanza de Miln es mejor, a saber: que los mandatos y letras patentes dirigidas al Senado no
se admitan pasado el ao, y las que se dirigen
a los magistrados expiren al mes; y no solamente se agrega en ellas la fecha del ao y el
da, sino tambin la hora. Esto se acostumbra
en Alemania, siguiendo la oponin de muchos
jurisconsultos, para aclarar las diferencias que
nacen de las gracias, oficios y beneficios concedidos a muchas personas en el mismo d (a.
As fu concluido en la junta del tercer estado
en Bies, sobre el pedimento hecho acerca de
esto por Bodino, diputado del pas de Vermandoes.

Obediencia en caso de prohibicin expresa


La tercera parte de nuestra distincin serefiere
al caso en que el prncipe prohibe expresamente en sus letras patentes, el conocimiento
del hecho relatado en ellas, aunque fuese dudoso o falso; el asunto consiste en saber si el
magistrado, en tal caso, ha de obedecer. Parece
que debiera cerciorarse porque, hemos dicho,
puede y debe informarse del hecho o hechos
contenidos en las patentes, no obstante que el

84

REVISTA DE A DM I NIST RAC ION PUBLI CA

prnci pe declare sa ber la verdad ; pero creo


que no corresponde al magist rado omi tir las
pro hi bic iones del pr nci pe supremo, porqu e
hay mucha diferencia cuando el pr ncipe decl ara que conoce y sabe la verdad, que cuando
proh ibe qu e no se i nquiera.
En lo pr imero se ha de presum ir que ha sido
engaado y qu e si hubi era sabido la verd ad no
firmara lo fal so por verdadero . Si d iera la
judi catura a un sol dado y el cargo de cap it n a
un abogado, n i uno ni otro debe ser admi t ido
por el magistrado ni gozar del benefi cio, constando que el soldad o dij o ser abogado y el
abogado ser soldado, conforme a que las
pretendidas profesiones provocaran la equ ivocacin del pr nci pe. Mas, cuando el prncipe
pro hi be al magistrad o el conocim iento de l
hecho, se ha de presumi r q ue sabe mu y bien
lo que hace y que no quiere confer ir su co noci m iento al magistrado. Bien podr el magist rado
usar del remed io que hemos mencionad o y
most rar al pr nc ipe la verdad y la im portancia
de su mandato y , habi ndose descargado de su
deber, ha de obedecer si de nuevo se le mandase. De ot ra suerte, la majestad del prncipe
supremo sera menoscabada y parecer a estar
subord inada a los magist rados; habra qu e
temer que los dems magist rados, mo vidos del
ejempl o y , tras ell os el pueblo, desob edecieron al prn cip e y se provo cara la ruina del
Estado. Si se dice que no conviene que el
pr nci pe mande cosa que sea injusta; y o
concuerdo y aado que t an poca cosa, si f uese
posibl e, sujeta a repr ensin y calumn ia; po r
eso, es bueno que no mande cosa que, siendo
cont raria al parecer de los magist rados, los
haya de f orzar a c um pli rla. Un pueblo ignorante se mu eve a la desobediencia y al menosprecio de los edict os y ordenanzas que han
sido publ icados y recibidos, por el temor y la
fuer za.

Obediencia en caso de error del soberano

Ahora es necesario saber qu debe hacer el


magistrado cuand o el pr ncipe, no hacien do lo
qu e es obl igad o, manda algo contra la util idad
p blica y la j ustici a civil, siempre que no se
op onga a la ley de Dios y de la nat uraleza. De
ser as, cuando el magist rado menor sea obedecido, aunque mande cosa inj usta , ne Praetoris Majestas contenpla videstur, como di ce
la ley , zcu nto ms se debe obedecer al pr nci pe supremo , de cuya majestad dependen
t od os los magist rados? Ha sido reiter ado en
las ley es que conviene obedecer a los magistrados en cualqu iera cosa que manden, sea
ju st a o inj usta , siguiendo el parecer de to dos
los sabios que de esto han escrito. A este propsito dec a Cicer n, aunq ue era enem igo
capita l de los tr ibun os del puebl o , que era
necesario obedecer la oposic in injusta de los
t r ibunos. z Ou in di ce desconocer qu e los sbditos se han puesto en ar mas contra su prncipe,
cuando ven la desobed ienc ia y resistencia de
los magistrados para admi t ir y ejecu tar sus
edi ctos y mandat os? Con tod o eso dan voces:
el edicto es pern icioso al bien pblico, no podemos ni debemos acepta rlo. Est bien, pero,
viendo que es aquella la vo luntad f irm e y perseverante del pr nci pe, convi ene poner al
Estado en peligro ? est bien dejarse forzar?
Ms ho nest o ser a ren unc iar al cargo y al of ic io ,
por que no hay cosa ms pel igrosa ni de mayor
perjuicio, que la desobedien cia y el desprecio
del sbdito para con su prnci pe.
Concluim os que es mejor hu mil larse a la
majestad suprema con t oda obediencia qu e,
rehusando sus mandatos, dar ejemp lo de rebeli n a los sbdit os, siem pre y cuando se guarde n
las distin cion es que hemos sealado. Esto, especialmente cuando se trata del honor de Di os,

85

ESTUDIOS

que es y debe ser para todos los sbditos el


mayor, el ms claro y el ms precioso que los
bienes, la vida y el honor de todos los prncipes del mundo. Para que se entienda la manera
como el hombre se ha de encontrar, entre muchos ejemplos est el de Sal, el cual habiendo
mandado que matasen a todos los sacerdotes,
no hall quien le obedeciese sino Doeg, quien
solo hizo la ejecucin. Tenemos otro muy
bueno de Petronio. gobernador de Asiria, que
recibi la orden de poner la estatura del emperador Cal gula en el ms prominente lugar
del templo de Jerusalem, como se hab a hecho
en todos los templos del Imperio. Los judos
no lo quisieron consentir en sus templos; antes,
derribaron y quitaron todas las imgenes de
los emperadores, incluso ciertos escudos que
se haban puesto por fuerza. Disgustado de
esto, Cal gula ratific su orden rigurosamente.
Petronio junt las bandas viejas de las guarniciones e increment el ejrcito para ejecutar
su comisin. Pero los judos, dejando las ciudades y el cultivo de la tierra, se acercaron a
l y con vivas razones procuraron persuadirle
que no deba temer tanto a un hombre mortal,
cuanto cometer maldad tan grande contra la
majestad de Dios, suplicndole recibiese de
buena parte la constancia y firmeza de ellos,
que era la de morir antes que ver la ejecucin.
Petronio les dijo que les costara la vida en
ello y para asustarlos acerc el ejrcito a la
ciudad de Tiberia, donde el pueblo hebreo,
venido de todas partes, haba corrido desarmado y determinado de morir primero que
ver la imagen en el templo, hizo frente al
ejrcito que le ten a cercado. Viendo Potronio la firmeza de aquella gente y la ardiente
aficin del honor de Dios, cambi de parecer

y prometi. que dara cuenta de sus razones al


emperador y que l morira primero antes
que ejecutar aquella orden, poniendo su vida
por la sangre inocente de tantos pueblos. El
emperador, odas las razones de Petronio, le
escribi ratificando expresamente lo mismo,
con amenazas rigurosas de hacerle pasar tormentos y muerte si no lo ejecutaba. Sucedi
que la nave donde iban las cartas del emperador se retard debido a tormentas y en este
lapso llegaron nuevas a Petronio acerca de la
muerte del emperador. As, el gobernador,
habiendo cumplido con su conciencia para
con Dios, con su obligacin para con su prncipe y con la piedad para con los sbditos de
una lstima tan grande, se libr milagrosamente de las crueldades que el emperador le
ten a amenazado. Al contrario de esto, se ha de
tener mucha consideracin que el velo de la
conciencia mal fundada no abra puertas a
la rebelin; que, despus que el magistrado haya cumplido con su conciencia acerca de la dificultad que tiene para ejecutar los mandatos,
no debe hacer siniestro juicio de la conciencia
de su prncipe. As, es necesario que est muy
seguro del verdadero conocimiento de la piedad y rel igin para con Dios y que sepa lo
que ha de hacer. Yo pondra otros ejemplos,
si no temiese que los que se llaman paganos
no se avergonzasen, porque el ferviente amor
a la honra de Dios se ha de tal manera atemperado y enfriado por el paso del tiempo, que
hay peligro de que se hiele del todo.
Hemos tratado de la obediencia del magistrado para con el pr rncipe supremo. Tratemos
ahora la autoridad de los magistrados sobre
los particulares. *
... Este tema. as! como el de la ierarqu la de autoridad entre
los magistrados. tal como lo expone Bodioo. es tratado en
el siguiente nmero do la RAP.

LA CLASE POLlTlCA*
Gaetano Mosca

Predominio de una clase dirigente sobre toda


la sociedad

Entre las tendencias y hechos constantes que


se encuentran en todos los organismos politicos, uno es tan obvio que es obvio a toda
manifestacin: en todas las sociedades, comenzando desde aquellas mediocremente
desarrolladas y que apenas han arribado a
lo primordial de la civilizacin, terminando
por las ms numerosas y ms cultas, existen
dos clases de personas, una de los gobernantes
y la otra de los gobernados. La primera, que
es siempre la menos numerosa, realiza todas
las funciones polticas. rnonopol iza el poder y
goza de las ventajas que ello trae consigo;
mientras que la segunda, ms numerosa, es
dirigida y regulada por la primera, de un modo
ms o menos legal, ya ms o menos arbitrario
y violento, y ella la prove, al menos aparentemente, de los medios materiales de subsistencia
y de aquellos que para la vitalidad del organismo poltico son necesarios.
En la vida prctica todos reconocemos la
existencia de esta clase dirigente o clase poi -

* Este r-nsavo es la reproduccin


Elementi di Seienza Politice

tica. como en otra parte decidimos definirla-'


Sabemos que en nuestro pa s" la direccin
de la cosa pblica est en manos de una minoria de personas influyentes, a la cual la
rnavor ra concede, voluntaria o involuntariamente la direccin. y que lo mismo sucede en
los pa (ses vecinos; y no sabemos de un mundo
organizado en forma diferente, en el cual todos, igualmente y sin alguna jerarqu ia, estn
sujetos a uno solo o todos en igualdad dirigiendo la cosa pol tica. Si en teor a razonamos diferentemente, es en parte debido a los
hbitos arraigados en nuestro pensamiento y
en parte a la exagerada importancia que damos a dos fenmenos sociales, cuya apariencia es superior a la realidad.
El pri mero de estos fenmenos consiste en
el hecho que en cada organismo poi tico hay
siempre una persona que es la cabeza de la
jerarqu ia de toda clase poi (tica y que dirige
aquello que se llama el timn del Estado. Esta
persona no siempre es aquella que empua
legalmente el poder supremo; a veces, junto
de el rey o del emperador hereditarios, hay
un primer ministro o mayordomo ms poderoso; otras "eces, en lugar del presidente
electo, gobernar el hombre pol tico ms

del cap. 11 (~ Id obra

,lo' (;,1"1,11)"

MIISC,I, j" Sil vr'l

1 Mosca, Teorice del Governo Parlamentare, cap. 1.

*" Mosca se refiere a Italia. (N. del E.)

88

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

influyente que procur su eleccin. Bajo


circunstancias especiales, puede haber, en lugar de una sola persona, dos o tres que desempean las funciones de suprema direccin.
El segundo fenmeno se explica con un
hecho que es de fcil percepcin: cualquiera
que sea el tipo de organizacin social, las presiones provenientes del descontento de las
masas que son gobernadas, de las pasiones con
las que son agitadas, ejercen una cierta influencia sobre la accin de la clase poi (tica.
Pero el hombre que est a la cabeza del
Estado ciertamente no podr gobernar sin el
apoyo de una clase numerosa para que sus
rdenes sean seguidas y respetadas, y si l
puede hacer sentir el peso de su potencia en
uno o, al parecer, varios individuos de esa
clase, no puede en verdad desplazarlo por
completo o destruir otra clase, sin la cual su
accin estada completamente paralizada.
Por otra parte, aceptando que el descontento de las masas lograra deponer a la clase
dirigente, deber necesariamente formarse,
como ms tarde mostraremos, en el seno de
las masas mismas, otra minada organizada
que desempee el oficio de clase dirigente.
Por el contrario, cualquier organizacin o
cualquier estructura social, ser destruida.
Lo que puede constituir la verdadera superioridad de la clase poi (tica, como objeto de
investigacin cientfica, es la importancia
preponderante que su constitucin variable
tiene al determinar el tipo poi tico y el grado
de civilizacin de los diferentes pueblos.
Estando de acuerdo con la manera de clasificar formas de qobierno, que an est en boga,
Turqua y Rusia son del todo monarquas ab-

solutas. Inglaterra e Ital ia monarqu las constitucionales y Francia y Estados Unidos, se


encuentran en la cateqor ra de repblicas.
Esta clasificacin est basada sobre el hecho
que, en los dos primeros pases mencionados,
la cabeza del Estado es hereditario y nominalmente omnipotente, mientras que en los dos
segundos, siendo hereditario, tiene facultades
y atribuciones limitadas; en los dos ltimos es
elegido. La clasificacin es obviamente superficial. Hay poco de comn en las formas corno
Rusia y Turqua son polticamente controlados as corno de diferencia en el grado de
civilizacin y organizacin de las clases poi (ticas de ambos paises. Siguiendo este criterio,
encontramos que 'el rgimen de Italia monrquica es ms anlogo al de la Francia republicana, que al de Inglaterra, igualmente monrquica. Y hay diferencias importantes entre las
organizaciones poi ticas de los Estados Unidos
y Francia, aunque ambos pases son repblicas.
Corno antes hemos sugerido, las formas habituadas de pensar estn opuestas, y siguen
oponindose en este punto, al progreso
cienUfico. La clasificacin ya mencionada,
que divide a los gobiernos en monarqu las absolutas, monaquas limitadas y repblicas, fue
establecida por Montesquieu al intentar reemplazar las categoras clsicas de Aristteles,
quien dividi a los gobiernos en monarquas,
aristocracias y democracias. Lo que Aristteles llam una democracia era sencillamente
una aristocrcia ms amplia, y el mismo Aristteles pudo observar en que cada Estado
griego, fura aristocrtico o democrtico,
habla - siempre una o pocas personas que
ten an una influencia preponderante. De
Polibio a Montesquieu muchos autores han
perfeccionado la clasificacin aristotlica
desarrollando la teora de los gobiernos

ESTUDIOS

mezclados. Ms tarde, la corriente democrtica


moderna, que tuvo su inicio en Rousseau,
declara que la mayora de los ciudadanos en
un Estado puede y debe participar en su vida
poi tica; la teor a de soberana popular, a
pesar de que la ciencia moderna nos ha demostrado la coexistencia en cada organismo
poi tico de los principios democrticos,
monrquicos y aristocrticos, sigue prevaleciendo en muchas mentes. No nos detendremos
a refutar esta teora, puesto que es el trabajo
presente lo que pretende demostrar en su
totalidad. Adems, sera difcil destruir en
unas cuantas pginas todo un sistema de ideas
que se han arraigado firmemente en la mente
humana; como acertadamente escribi Las
Casas en La Vida de Cristbal Coln: es mucho ms difcil no aprender que aprender.
Prevalencia de la minora organizada sobre la
mayora

Pensamos que puede ser ti 1, sin embargo,


responder a una objecin, la cual parece muy
fcil desde nuestro punto de vista: Si es fcl
comprender que un solo individuo no puede
mandar a una masa, sin tener una minora
que lo sostenga, es mucho ms difcil negar,
como un hecho constante y natural, que las
minoras gobiernan a las rnavorras y no stas
a aquellas. Pero este es uno de los puntos,
como tantos que se dan en todas las otras
ciencias, en el cual la primera impresin de
las cosas es contraria a lo que son en realidad.
De hecho es fatal la prevalencia de una minora organizada, que obedece a un nico impulso, sobre la mayor a desorganizada, que se
encuentra en una situacin que llamaremos
pasiva. La fuerza de esta rninor ia es irresistible frente a cada individuo de la rnavona. el
cual se encuentra aislado ante la totalidad de

89

la minora organizada; al mismo tiempo se


puede decir que ella se encuentra organizada
por la razn de ser minora. Cien hombres
actuando uniformemente en concierto y
entendindose unos con otros, triunfarn
sobre mil que no estn de acuerdo y que, por
tanto, pueden ser tratados de uno en uno; al
mismo tiempo, ser ms fcil para los primeros actuar en concierto y tener una comprensin mutua, porque son cien y no mil. De
este hecho se recaba fcilmente la consecuencia que, cuanto ms grande es una comunidad
poi tica, menor ser la proporcin de la minar a gobernante respecto a la mayor a gobernada y tanto ms difcil para esta mayora
ser organizarse por reaccin contra aquella.
Pero, adems de la gran ventaja, que proviene de la organizacin, las minoras gobernantes generalmente estn constituidas de
manera que los individuos, que las forman, se
distinguen de la masa de los gobernados por
ciertas cualidades, que les dan superioridad
material, intelectual y hasta moral; son tambin herederos de los ndividuos que pcseyeron tales cualidades. En otras palabras, deben
tener cualqu ier atributo, verdadero o aparente,
que sea fuertemente apreciado y de mucho
valor en la sociedad en la que viven.
Las fuerzas polticas y el valor militar

En la sociedad primitiva, que est en el primer


estado de su organizacin, el valor militar es
la cualidad que ms fcilmente abre el acceso
a la clase poi tica dirigente. La guerra, que en
las sociedades de civilizacin avanzada es un
estado exepcional, puede ser considerada
como normal en aquellas que estn en el inicio de su desarrollo y en las cuales los indivduos que muestran las mejores aptitudes en

90

REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA

la guerra con facilidad obtienen supremaca


sobre sus compaeros: los ms valientes se
convierten en jefes. El hecho es constante,
pero las formas que puede asumir, en cada
caso, son muy diversas.
Normalmente el dominio de la clase guerrera
sobre una multitud pacfica se suele atribuir a
una superposicin de razas, a la conquista que
un pueblo belicoso hace de otro relativamente
no belicoso. En ocasiones, tal es realmente el
caso: tenemos ejemplos en India despus de
las invasiones, en el Imperio Romano despus
de las invasiones germnicas, y en Mxico
despus de la conquista azteca; pero ms
frecuentemente, en ciertas condiciones sociales, advertimos formarse una clase guerrera
dominante donde no hay traza alguna de una
conquista extranjera. Mientras que una horda
viva exclusivamente de la cacera, todos los
individuos pueden fcilmente convertirse en
guerreros y se alzarn los lderes que tendrn
naturalmente el predominio de la tribu, ms
no habr la formacin de una clase belicosa
que explote y tutele, al mismo tiempo, a otra
clase que est dedicada a labores pacficas.
Pero a medida que va rebasando el estado de
cacera y entra al agrcola y pastoril, luego
junto con un enorme incremento de poblacin
y una mayor estabilidad de la costumbre,
puede nacer la divisin ms o menso definitivamente en dos clases: una consagrada exclusivamente a la labor agrcola, la otra a la guerra.
En este caso, es inevitable que la ltima
adquiera poco a poco tal preponderancia
sobre la primera, para poderla impunemente
oprimir.
Polonia ofrece un ejemplo caracterstico
da la transformacin gradual de la claseguerrera en clase absolutamente dominante. Origi-

nalmente los Polacos ten an la misma organizacin de comunas rurales, como prevaleca
entre los pueblos esclavos donde no haba
distincin alguna entre guerrero y agricultores, o sea, entre nobles y campesinos. Pero,
despus de que los polacos se establecieron
en las extensas planicies donde fluyen el
Vstula y el Niemen, comanzando a desarroliarse la agricultura y al mismo tiempo continuando la necesidad de guerrear contra
vecinos belicosos, los jefes de las tribus o
waiewodes se circundaron de un cierto nrnero de individuos selectos, cuya ocupacin
especial era la de las armas. Estos guerreros
estaban distribu idos entre las varias comunidades rurales y estaban exentos de deberes
del campo, pero reciban su porcin de los
productos de la tierra, a los cuales, como
los otros miembros de la comunidad, ten an
derecho. En esos primeros tiempos su posicin
no era considerada muy deseable y los mora-_
dores del campo algunas veces renunciaban a
la exencin del trabajo agrcola, a fin de evitar
ir a la guerra; pero, gradualmente, como este
orden de cosas se hace estable, una clase se
habitu al manejo de las armas y a la organizacin militar, mientras la otra se afanaba en
el uso del arado y de la pala; los guerreros
devinieron en nobles y patrones, mientras
que los campesinos, otrora compaeros y
hermanos, se convirtieron en villanos y siervos. Pronto los belicosos seores multiplicaron
sus exigencias al punto que la parte que
tomaban como miembros de la comunidad, se
alarg hasta comprender todo el producto de
la comunidad misma, menos lo que era
absolutamente necesario para la subsistencia
de los cultivadores; y cuando estos trataron de
escapar a tales abusos, fueron constreidos
por fuerza a quedar atados a la tierra, asumiendo su situacin todas las caractersticas

91

ESTUDIOS

de una verdadera y real servidumbre de la


gleba.
En el curso de esta evolucin, alrededor
del ao 1333, el Rey Casimiro el Grande
trat en vano de detener la insolencia insoportable de los guerreros y, cuando los campesinos ven an a quejarse de los nobles, se limitaba
a preguntarles si no ten (an piedras y palos.
Ms tarde, en 1537, la noblesa forz a todos
los burgueses de las ciudades a vender sus
tierras, de manera que las propiedades de stos
no pod (a pertenecer sino a los nobles; al
mismo tiempo, ejerci presin sobre el Rey
para abrir negociaciones con Roma, con el fin
de que en adelante solamente los nobles fueran admitidos al sacerdocio en Polonia, valindose de ello para excluir absolutamente de los
cargos honor(ficos y el status social a burgueses y campesinos.t
Evolucin anloga encontramos en Rusia.
Los guerreros, que formaban la droujina o sea
el squito de los antiguos Kniaz o prncipes
descendientes de Rurik, obtenran para vivir
una parte del producto del mir o comunidades
rurales de las campesinas rurales. Poco a poco
esta parte creci y, puesto que la tierra abundaba y los trabajadores escaseaban porque los
campesinos preferian emigrar, el zar Boris
Godounov, a fines del siglo XVI, di el derecho a los nobles a retener por la fuerza a los
campesinos en sus tierras, dando as( origen a
la servidumbre de la gleba. Sin embargo, las
fuerzas armadas en Rusia nunca estuvieron

compuestas exclusivamente de nobles: los


moujiks o siervos iban a la guerra como sol-

2 M ick lewics. Staves. cap. IV. p. 376-80' Histoire Populaire


de Pologne, 1-11.

dados rasos de los miembros de la drojina y


despus, a fines del siglo XVI, Ivan el Terrible constituy, mediante los stretttzes, un
cuerpo de tropa profesional, que sobrevivi
hasta que Pedro el Grande lo sustituy con
regimientos organizados de acuerdo con el
tipo europeo-occidental, en los cuales los
antiguos miembros de la droujina mezclados
con extranjeros formaron el cuerpo de oficiales, mientras que los moujiks integraron por
entero en contingente de soldados rasos. 3
En general, en todos los pueblos que han
entrado recientemente al estadio agrcola y
relativamente civi Iizado, encontramos constante el hecho que la clase por exelencia
militar corresponde a la poi tica dominante.
En ocasiones el uso de las armas est reservado exclusivamente a esta clase, como sucedi
en la India y en Polonia. Ms comunmente
sucede que los miembros de la clase gobernada pueden ser eventualmente enrolados, pero
siempre como soldados rasos y en cuerpos de
menor respeto; asr, en Grecia, en la poca
de las guerras mdicas, los ciudadanos pertenecientes a las clases ms ricas e influyentes
constituyeron el cuerpo selecto de caballeria
y de los hospitales y los menos ricos combatian como operadores de catapultas o como
honderos, en tanto que los esclavos, o sea las
masas de los trabajadores, fueron casi completamente exentados del manejo de las armas.
Organizacin perfectamente anloga encontramos en la Roma republicana al final de la
poca de las guerras pnicas, inclusive a fines
del gobierno de Mario, en la Galia en tiempos
de Julio Csar, en la Europa latina y germni-

3 Lerov. Beaulieu, L'emo.re des Tzars el les Russes, vol. 1,


p

338.

92

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

ca en la Edad Media, en Rusia, conforme acabamos de explicar y entre otros muchos


pueblos. Csar seala repetidamente que la
columna vertical de los ejrcitos Galos estaba
constitu ida por caballeros reclutados de entre
la nobleza. Sus Edui, por ejemplo, no pudieron resist r ms a Ariovisto, despus de que la
mayor parte de su caballera haba sido aniquilada en batalla.
La riqueza

Como en Rusia y en Polonia, como en la India


y en la Europa medieval, en todas partes, la
clase guerrera dominante adquiere casi en
exclusividad la propiedad de la tierra, que
en los pases no muy civilizados es la principal
fuente de la produccin y la riqueza. A medida que la civilizacin va progresando, el valor
de las tierras va aumentando. Con el crecimiento de la poblacin suele crecer, al menos
en cierta poca, la rentabilidad en el sentido
Ricardiano, en gran parte porque se crean
grandes centros de consumo que son o fueron
constitu idos en las capitales y otras grandes
ciudades antiguas y modernas. Eventualmente,
si otras ci rcunstancias concuerdan, puede devenir una transformacin social muy importante; la cualidad ms caracterstica de la
clase dominante, ms que el valor militar,
viene a ser la riqueza: los gobernantes son los
ricos, no los fuertes.
La principal condicin necesaria para que
esta transformacin se produzca, es la siguiente: ocurre que la organizacin social se perfecciona y se concentra, de modo que la proteccin de la fuerza pblica es considerablemente ms eficaz que aquella de la fuerza
privada. En otras palabras, que la propiedad privada sea suficientemente tutelada por la

fuerza prctica y real de las leyes, de modo


que resulte superflua la del propietario mismo.
Esto se obtiene mediante una serie de graduales mutaciones en la estructura social que tiene
por efecto cambiar el tipo de organizacin
poi tica, que nosotros conocemos por Estado
Feudal, en otro tipo esencialmente diferente,
que para nosotros ser dominado Estado
Burocrtico. Por ahora podemos decir que la
evolucin a la cual hemos hecho referencia
normalmente se facilita mucho por el progreso de costumbres pacficas, por ciertos hbitos morales que la sociedad humana contrae a
medida que avanza la civilizacin.
Una vez efectuada esta transformacin, es
cierto que, como el poder poi itico ha producido la riqueza, tambin la riqueza produce el
poder. En una sociedad ya un tanto madura,
en la cual la fuerza individual es tenida bajo
freno por la de la colectividad si los poderosos son ordinariamente los ricos, de otra parte,
basta ser rico para converti rse en poderoso. Y
en verdad, es inevitable que, cuando est
prohibida la lucha a mano armada, mientras
es permitido hacerlo con libras y peniques,
los mejores puestos son inevitablemente
conquistados por quienes estn mejor provistos de libras y peniques.
Hay en verdad Estados de una civil izacin
muy avanzada que estn organizados sobre la
base de principios morales de una ndole tal,
que parece excluir esta preponderancia de
riqueza a la que hemos aludido. Pero este es
uno de tantos casos en los cuales los principios tericos no tienen sino una apl icacin
limitada en la realidad de las cosas. En los
Estados Unidos de Amrica, por ejemplo,
todos los poderes influyen directa o indirectamente en las elecciones populares y, el sufra-

ESTUDIOS
gio es, en casi todos los Estados, universal;
an ms, la democracia prevalece no slo en
las instituciones, sino hasta cierto punto
tambin en las costumbres, y hay una cierta
repuganancia de los ricos a entregarse ordinariamente a la vida pblica y una cierta repugnancia de los pobres a escoger a los ricos
para los cargos electivos. Pero esto no evita
que el rico sea siempre ms influyente que el
pobre, puesto que puede utilizar la presin
sobre los poi (tices que controlan la administracin pblica; no evita que las elecciones
se hagan al campas de los dlares; que legislaturas locales completas y numerosas fracciones del Congreso no resista la influencia de las
poderosas corporaciones ferroviarias y de los
grandes valores de las finanzas'
Aunque en la China el gobierno no habia
aceptado el principio de elcciones populares,
estaba fundado sobre una base esencialmente
igualitaria; los grados acadmicos abrieron el
acceso a los cargos pblicos y estos grados se
confirieron por examenes, implicando un
aparente resguardo contra la familia o la riqueza. De acuerdo con algunos autores, slo
peluqueros y ciertas clases de marinos incluyendo a sus hijos, fueron impedidos del
derecho de competencia a los diversos grados
del mandarinato." Pero, aunque la clase adinerada de China era menos numerosa, menos
rica, menos poderosa que la de Estados
Unidos de Amrica del presente, no es menos
cierto que ha sabido notablemente modificar
la escrupulosa aplicacin de este sistema. No
slo fue la indulgencia de los examinadores,

93

con frecuencia comprada con dinero, sino el


gobierno mismo que en ocasiones vend la los
grados acadmicos y perrnitia a las personas
ignorantes, con frecuencia del estrato social
mas bajo, ocupar puestos pblicos."
En relacin con este argumento, debemos
afirmar que, en todos pa(ses del mundo, otros
medios de influencia social, como la notoriedad, gran cultura, conocimiento especializado,
alto rango en la jerarqu la eclesistica, administrativa y militar, se adquieren siempre mucho
ms fcilmente por los ricos que por los pobres. Los primeros, invariablemente, tienen un
camino ms corto que recorrer, una va notablemente ms breve que la de los segundos,
sin considerar que el trecho del camino, que
el rico tiene dispensado, es frecuentemente el
ms spero y dificil.

Las creencias religiosas V la cultura cientfica


En las sociedades en las cuales las creencias
religiosas son muy fuertes y los ministros del
culto forman una clase especial, se constituve
casi siempre una aristocracia sacerdotal, que
obtiene casi siempre una parte ms o menos
grande de la riqueza y del poder poi (ti ca. Tenemos ejemplos conspicuos de este hecho en
cierta poca del antiguo Egipto, en la India
brahmnica y la Europa medieval. Con frecuencia los sacerdotes, que no slo desempean
oficios religiosos, poseen el conocimiento
legal y cientrico. y repr.esentan la clase intelectual ms elevada, Conciente o inconcientemente, las jerarqu as sacerdotales con frecuencia manifiestan una tendencia a monopolizar
el conocimiento y obstaculizan la difusin de

4 Janes. Le tnstttuztoni Po/itiche e Social degli Stat;


Unir; D'Americe. parte 11, cap. X.

5 Housset. A TRAVERS LA CHINE.

6 Mas y Sena. La Chine et les Pussences cnretiennee.


vol. 11 op. 332334; Huc. l'Empire Cntoote.

94

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

los mtodos y los procedimientos que hacen


posible y fcil el aprendizaje. Se puede en
verdad sospechar que a esta tendencia se debe,
al menos en parte, la muy lenta difusin del
alfabeto demtico en el antiguo Egipto, infinitamente ms simple y fcil que la escritura
jerogl fica. Los druidas en Galia conocan
el alfabeto griego, pero no permit an que el
copioso caudal de su literatura fuera escrito,
obligando a sus alumnos al aprendizaje de
memoria. Al mismo punto de vista puede ser
atribuido el tenaz y frecuente uso de las lenguas muertas, que encontramos en la antigua
Caldea, en la India y en la Europa medieval.
Algunas veces, en fin, como era el caso en la
India, las clases mis bajas han sido expl citamente prohibidas de adquirir los conocimientos de los libros sagrados.
La nocin sagrada y la cultura verdaderamente cientfica, exentas de cualquier aureola
sagrada o religiosa se convierten en fuerzas
poi (ticas importantes slo en un estado muy
avanzado de civilizacin y, slo entonces se
abre el acceso a la clase gobernante para aquellos que lo poseen. Pero en este caso, hay que
tener presente que no estanto el conocimiento
en s( el que tiene valor poltico, como las
aplicaciones prcticas que se pueden hacer
del mismo para provecho del pblico o del
Estado. Algunas veces no se requ iere sino
poseer los procesos mecnicos indispensables
para la adquisicin de una cultura superior
porque es ms fcil' constatar y mesurar la
pericia que un candidato ha podido adquirir.
As. en ciertas pocas del antiguo Egipto,
la profesin de escriba conduca a los cargos
pblicos y al poder, tal vez porque aprender la
escritura jerogl fica requeria largo y paciente
estudio; en la China moderna, el conocimiento de los numerosos caracteres en la escritura

china a formado la base de la cultura del

mandar rn.?
En la Europa del presente y en Amrica, la
clase que aplica los avances de la ciencia moderna a la guerra, a la administracin pblica,
a las obras y a la sanidad pblica, ocupa una
posicin poi rticamente relevante y, en nuestro
mundo occidental, como en la antigua Roma,
absolutamente privilegiada es la condicin
de los abogados que conocen la legislacin
compl icada. comn a todos los pueblos de
la antiguedad civilizada, mxime aquellas
nociones jurdicas que acopian aquel gnero
de elocuencia que ms encuentra el gusto de
los propios contemporneos.
No faltan ejemplos en los cuales vemos
que, a la fraccin ms encumbrada de la clase
poi (tica, la larga prctica de regir el organismo
civil y militar de la comunidad hace nacer y
desarrollar un verdadero arte de gobiern.o,
superior al tosco empirismo y a todo aquello
que sugiere la mera experiencia individual. En
tales circunstancias se constituyen aristocracias de funcionarios, como el Senado romano,
el veneciano y, hasta cierto punto, la aristocracia Inglesa, misma que han inspirado la
admiracin a John Stuart Mili, y que ciertamente han desarrollado gobiernos que se
distinguieron por poi ticas cuidadosamente
consideradas y por la gran firmeza y sagacidad
en su ejecucin. Este arte ciertamente no es la
Ciencia Poi (tica, pero ha precursado sin duda
la aplicacin de algunos de sus postulados: sin
embargo, en relacin con esto, sobre alguna
afirmacin de que cierta clase de personas
7 Esto era verdad hasta hace unos cuantos aos, cuando el
examen de un manderjn versaba sobre disciollna literaria
e histrica.

ESTUDIOS

han estado durante largo tiempo en' posesin


de las funciones poi ticas, creemos que su conocimiento no hab (a servido ms como criterio ordinario para abrir el acceso a las mismas,
cuando su posicin social no omitiera la exclusividad de los cargos pblicos.
El grado de dominio del arte de gobernar
que un individuo ostenta es, salvo casos
excepcionales, una cualidad muy dificil
de constatar, si la persona no ha dada una demostracin prctica de poseerlo.

La influencia delaherencia en laclase poitica


En ciertos pases encontramos castas hereditarias; la clase gobernante est definitivamente
restringida a un cierto nmero de familias y
el nacimiento es el nico criterio que determina la entrada a la clase o la exclusin de la
misma. Los ejemplos de estas castas hereditarias son muy comunes y no hay prcticamente
ningn pas de antigua civilizacin que, en
una poca determinada de su historia, no las
haya tenido. Encontramos noblezas hereditarias durante ciertos periodos en la China, en
el antiguo Egipto, en la India, en la Grecia
anterior a las guerras mdicas, en la Roma
antigua, entre los esclavos, entre los latinos y
los germanos de la Edad Media, en Mxico
en la poca de la conquista de Amrica y en
Japn hasta hace pocos aos atrs.
A este propsito debemos considerar dos
observaciones: la primera es que todas las
clases poi (ticas tienden a converti rse de hecho
en hereditarias: Todas las fuerzas poi ticas
poseen como cualidad, lo que en fsica se
llama la fuerza de inercia, la tendencia a permanecer en un puntd' y en el estado en el
cual se encuentran. El valor militar y la ri-

95

queza fcilmente, por tradicin moral y material, se mantienen en ciertas familias; la prctica de los grandes cargos, los hbitos y la
aptitud al tratar los asuntos de importancia
se adquieren ms fcilmente cuando desde
pequeo se tiene con ello familiaridad. An
cuando los grados acadmicos, la cultura
cientfica, las aptitudes especiales probadas
por medio de examenes y de concursos,
abren al camino a los cargos pblicos, no se
destruye la ventaja especial a favor de algunos,
a quienes los franceses definen como la ventaja de positions deja prises, y en realidad,
aunque los examenes y concursos sean tericamente abiertos a todos, la mayora nunca
tiene los recursos para poder sufragar los
gastos de una larga preparacin y otros
muchos se encuentran sin las relaciones y los
parentescos por los cuales un individuo es
puesto de sbito en la va buona y se evita los
titubeos y los tropiezos que son inevitables
cuando se entra a un ambiente desconocido,
en el cual no se tiene gua ni apoyo.
El principio democrtico de eleccin por
un sufragio de bases amplias parecera a primera vista estar en contradiccin con la tendencia hacia la estabilidad de la clase poi rtica,
tal como lo habemos asentado. Pero cabe
observar que los candidatos tienen xito en las
elecciones democrticas casi siempre son
aquellos que las fuerzas poi ticas que hemos
ya enunciado y que con mucha frecuencia
son hereditarias. En los parlamentos ingls,
francs e italiano, vemos frecuentemente a los
hijos, los nietos, los hermanos, los sobrinos,
los yernos y los parientes de diputados y
ex-diputados.
La segunda observacin consiste en esto:
que, cuando vemos en un pas establecerse

96

REV ISTA DE ADMI NISTRACIDN PUBLICA

una casta heredita ria que mo nipo liza el poder


poi (t ico, se puede estar seguro que un status
de jure fue precedido por un status de (acto.
Antes de pr oclamar su derecho exclus ivo y
hered itario al poder. las famil ias o castas
poderosas deb ieron tener bien sl ido en sus
manos el bast n del mand o, debi endo monopoli zar absolutamente tod as las fuerzas pol
ticas de la poca y del pueblo en el cual se
af ir maro n ; de otra forma una pretensin de
ste gnero hub iera suscitado pr otestas y
luc has sangri ent as,
-

De acuerdo con est o, diremos que las aristo cracias hereditarias con fr ecuencia han
argumenta do or genes sobrenaturales o por lo
menos d iferentes y superio res a aquellos de las
clases gobernadas. Tales pretensiones se exp tican como un hecho socia l muy impor tante, es
decir, que toda clase gobernante tiende a just ificar su poder de hecho apov ndol o en un
pr incip io mora l de orden general. Hecient emente la misma clase de pretens in se ha
presentado con el apoyo de un investim ient o
cient fico. A lgunos escri tores, desarrol land o y
ampli fica ndo la teora de Darwin , creen que
las clases superio res representan un grado ms
elevado, /a evo lucin social y que esas clases
son por const ituci n orgnica mej or que las
in feriores; Gum pl owicz , ya cit ado, va ms all
y sostiene netamente el concepto de las divisiones de los pueblos en clases pro fesionales,
fundado en los pases de moderna civil izaci n
sobre una heteroqeneidad."
Es mu y no torio en la histo ria, cm o las
cualidades, lo mismo que los defect os especia8 Der Rassenkampf. Este concepto se recaba de todo el

esp ritu de la obra. pero est e xplic itame nte for mu lado en
el libro I I , Cap . X XX II I.

les, unos y los otros mu y acentua dos, han


mostrado que las artisto cracias han permanecido perfectamente cerradas y normalmente
han tenido , por tanto, un esp ritu muy exclusivo. El ant iguo patriarcad o rom ano y las
modernas no blezas inglesa y alemana, dan una
pronta idea del ti po a que no s referimos . Pero
al tratar est e hecho , con las teoras que ti enden
a exagerar su signif icado , siempr e se pued e
obtener la misma objecin : que los individuos
que pertenecen a estas arist ocracias deben sus
cualidades especiales no tant o a la sangre que
fluye en sus venas, cuanto por la muy particular educacin que han recib ido y que ha
desa rrollad o en ellos ciertas ten dencias
intelectuales y m ora/es, a preferencia de otras.
Entre t odos' los factores que f iguran en la
jerarqu izacin social, la superiorid ad in telectual es la que menos relaci n t iene con la
herencia. Los hijos de homb res con gran
inteligencia frecuente ment e tienen med iocres
talen tos. Esa es la razn por la cual lasaristocracias hereditarias nun ca han defendido su
gob ierno solamente sobre la base de una
superior idad intelectual, sino ms bien cimentadas en las superio ri dades de carcter y
riq ueza.
Se d ice que puede ser su fici ente explicar
la peculiar idad de las aptitu des merament e
intelectuales, mas no aquellas de carcter
moral, como fuent e de la f uerza de vo luntad,
el valo r, el o rgul lo y la energ a de carct er.
Pero la verdad es que la posicin social, la
tr adici n de fam ilia, los hbitos de la clase en
la cual vivim os, contribuyen al mayor o menor
desarroll o de las cualidades mencionadas, ms
de lo que comnmente se cree, As, observando atent amente a las indivi duos que han
cambi ado de posicin social, sea para bien o

ESTUDIOS

para mal, y que se encuentran en consecuencia


en un ambiente diferente de aquel al que
estaban acostumbrados, podemos fcilmente
afirmar que sus aptitudes intelectuales se han
modificado mucho menos sensiblemente que
las morales. Independientemente de la mayor
ampl itud de visin que el estudio y el conocmiento aportan a cualquiera que no sea absolutamente un estpido, todo individuo, sea un
simple secretario o se convierta en ministro,
que alcance el rango de sargento o el de
general, sea millonario o pordiosero, se
mantiene Inevitablemente en el nivel intelectual que la naturaleza le ha dado. An ms,
con los cambios de la posicin social y de la
riqueza, podemos fcilmente ver al orgulloso
devenir en humilde y la servidumbre cambiarse
en arrogancia; un carcter franco y enrgico,
constreido por la necesidad, aprendea mentir
o por lo menos a disimular;y quien se arraiga
largamente en simular y mentir, puede adoptar
una franqueza sedicente e inflexibilidad de
carcter. Es pura verdad que quien de lo alto
viene a lo bajo, frecuentemente adqu iere fuerza
de resignacin, de sacrificio y de iniciativa;
como es verdad tambin, en quien de lo bajo
se alza a lo alto se conserva el sentimiento de
la justicia y de la equidad. En suma, si se muta,
para bien o para mal, debe ser excepcionalmente temperado aquel individuo que,
cambiando notablemente de posicin social,
conserve inalterable el propio carcter. Decla
Mirabeau que para cualquier hombre, una gran
elevacin en la escala social produce una crisis
que cura los males que tiene y le crea algunos
que antes no ten la 9

9 Correspondance entre le comte de mirabeau et le comte


de la Marck, vol. 11 p.228.

97

El valor guerrero, la energ a en el ataque,


la capacidad de resistencia, son cualidades que,
normal y extensamente, son condiciones
creidas como monopolio de las clases superiores. Ciertamente grande puede ser la diferencia
natural y, lo diremos as, innata, entre un
individuo y otro; pero, ms que nada, son las
tradiciones y el habituamiento a los ambientes
lo que mantienen en lo alto, en lo bajo o en
medio, a cualquier categora numerosa de
seres humanos. Cuando generalmente nos
fami liarizamos con el peligro o mejor, entonces
con cierto peligro, las personas con las cuales
convivimos hablan de l con indiferencia y
permanecen calmadas e imperturbables delante
del mismo. De hecho muchos alpinistas y
marineros, que son por naturaleza tmidos,
afrontan impvidos los peligros de los abismos
y los relativos al mar, y as laspoblaciones y las
clases acostumbradas a la guerra mantienen
las virtudes militares en su ms alto nivel.
Tan veridico es que aun las poblaciones y
clases sociales ordinariamente ajenas a las
armas, adquieren rpidamente las virtudes
militares porque losindividuosque las integran
son incorporados a ciertos ncleos donde el
valor y el atrevimiento son tradicionales; porque son, si cabe la metfora, fundidos en
crisoles humanos fuertemente empapados de
aquellos sentimientos de modo que es posible
transmitrselos. Mahoma 11 reclut susterribles
janizarios principalmente entre nios que
haban robado a los degenerados griegos de
Bizancio; el tan despreciado labriego egipcio,
desacostumbrado por largos siglos a la guerra
y habituado a permanecer humilde e intil
bajo el bastn de los opresores, lleg a ser
buen soldado cuando Nehemet-AI i lo mezcl
con los regimientos turcos y albaneses. La
nobleza francesa siempre ha gozado de repu-

98

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

tacin por su brillante valor, pero a fines del


siglo dieciocho esta cualidad no era igualmente
atribuida a la burguesia del mismo pas: Sin
embargo, las guerras de la Repblica y del
Imperio demostraron ampliamente que la
naturaleza habra sido igualmente prdiga de
valor para todos los habitantes de Francia y
que tanto la plebe como la burguesla suministraron buenos soldados, que hasta entonces se
crean privilegio exclusivo de los nobles como
excelentes oficiales. Del resto de las afirmaciones de Gumplowicz acerca de la diferenciacin
de las clases sociales que dependen mximamente de la variedad tnica, merecen por lo
menos ser probadas: en contra de estas afirmaciones muchos hechos se pueden aducir
fcilmente; son tan obvios: frecuentemente
las ramas de una misma familia pertenecen a
clases sociales muy diferentes.

Periodosde estabilidad y renovacin de la


clase poltica
Finalmente, estando adheridos a la idea de
aquellos que sostienen la fuerza exclusiva del
principio hereditario en la formacin de la
clase pol tica, deberramos ser llevados a una
conclusin similar a la que habramos anotado
en la primera parte de nuestro trabajo: la historia poi (tica de la humanidad deberla ser
mucho ms simple de lo que es. Si verdaderamente la clase poi (tica perteneciera a una raza
diferente o si sus cualidades de dominacin se
transmitieran principalmente por medio de la
herencia orgnica, no se entenderla por qu,
una vez formada esta clase, ella podr a decaer
o perder el poder. Las cualidades peculiares de
la raza son sumamente tenaces y, adhirindonos a la teorta de la evolucin, las aptitudes
adquiridas por los padres son innatas en sus

hijos y con la sucesin de generaciones se va


siempre afinando. Por tanto, los descendientes
de los dominadores debieron convertirse
siempre en ms aptos para el dominio y las
otras clases debieron ms y ms ver remotas
sus posibilidades de medirse con ellos y sustituirlos. Ahora la ms comn experiencia basta
para estar seguros que las cosas no van precisamente asi.
Nosotros vemos que apenas se desajustan
las fuerzas poi iticas. si nuevas fuerzas nacen,
si las antiguas pierden importancia o si se produce un cambio en su distribucin, cambia
tambin la manera como la clase poi (tica est
formada. SI una nueva fuente de la riqueza se
desarrolla en una sociedad, si la importancia
prctica de los conocimientos crece, si la antigua rel iqin decae o nace una nueva, si una
nueva corriente de ideas se difunde, simultneamente ocurren fuertes dislocaciones en la
clase gobernante. Se puede decir aSI, que toda
la humanidad civilizada se resume en la lucha
entre la tendencia que tienen los elementos
dominantes que monopolizan el poder poi (tico
y transmiten hereditariamente la posesin a
sus sucesores, y la tendencia que existe contra
la dislocacin de estas fuerzas y la afirmacin
de fuerzas nuevas que producen un cont muo

fermento de endsmosis entre las clases altas


y algunas fracciones de las clases bajas. Las
clases poi rticas decaen inevitablemente cuando
no pueden ms ejercer la cualidad por la cual
arribaron al poder o ste perdi su importancia
en los ambientes en los cuales viven: asi decay la aristocracia romana cuando ya no fue
ms liJ fuent(; nxclusiva dr: ros auos oficiJII's del

ejrcito, de los administradores de la repblica,


de los gobernadores de las provincias; aSI
decay la veneciana cuando sus patricios no
comandaron ms las galeras y ya no pasaron

99

ESTUDIOS

ms la mayor parte de sus vidas navegando,


comerciando y combatiendo.
En la naturaleza inorgnica tenemos el
ejemplo del aire, en el cual la tendencia hacia
la inmovilidad, producida por la fuerza de
inercia, est continuamente combatido por la
tendencias al cambio, consecuencia de la desigualdad en la distribucin del calor. Las dos
tendencia, prevaleciendo por turnos en las
diversas regiones de nuestro planeta, van produciendo ahora la calma, ahora el viento, ahora
la tormenta. Sin pretender encontrar alguna
analoga sustancial entre este ejemplo y los
fenmenos sociales, slo citndose como fcil
parangn formal, observamos que, en la sociedad humana, prevalece ahora la tendencia que
produce la clausura, la inmovilidad, la cristalizacin, por as decirlo, de la clase poi tica,
aqullo que tiene por consecuencia su ms o
menos rpida renovacin.
Las sociedades del Oriente, que nosotros
consideramos estacionarias, en realidad no lo
han siempre estado. porque de otra forma,
como ya lo hemos sealado, no habran podido
hacer los progresos de los cuales nos han dejado
irrefutables testimonios. Es mucha ms exacto
deci r que llegamos a conocerlos cuando estaban
en un periodo de cristalizacin desus fuerzas y
clases poi ticas. Lo mismo ocurre en aquella
sociedad que comunmente llamamos decrpita, en la cual las creencias rel igiosas, la cultura
cientifica, los mtodos de produccin y distribucin de la riqueza no han tenido por siglos
algn cambio radical, y que no han sido perturbados en su curso cotidiano por infiltraciones materiales e intelectuales de elementos
extranjeros. En esta sociedad, las fuerzas poi ticas son siempre las mismas, la clase que las
posee mantiene el poder indisputado, se

perpeta en ciertas familias y la inclinacin a


la inmobilidad se generaliza hacia todos sus
estratos sociales.
Es as! que en la India vemos el rgimen de
las castas estabilizarse rigurosamente despus
de que fue sofocado el Budismo. As ( vemos
que en el antiguo Egipto los griegos encontraron castas hereditarias, pero sabemos que en
los periodos de esplendor y renovacin de la
civilizacin egipcia la herencia de los oficios y
las condiciones sociales no exista. Poseemos
un documento egipcio que resume la vida de un
alto oficial del ejrcito que vivi durante el
perlado de la expulsin de los Hiksos y que
haba empezado su carrera como un simple
soldado. Otros documentos muestran casos en
los cuales el mismo individuo serva sucesivamente en el ejrcito, en la administracin civil
yen el sacerdocio.' o
Pero el ejemplo ms conocido y quiz ms
importante de una sociedad que tiende a cristalizarse, la tenemos en el periodo de la historia
romana que por costumbre es llamado el Bajo
Imperio yen el cual, despus de algunos siglos
de inmobilidad social casi completa, observamos la ms neta separacin entre dos clases:
una de grandes propietarios e importantes
funcionarios, la otra de Siervos, colonos, plebeyos; y lo que es ms notable, la estabilidad
flu la ms de la costumbre que de la ley y la
herencia de los oficios y de las condiciones
sociales fue en aquella poca rpidamente

qeneraizada.'

11 MOITlmSen e Marquardt. Manuel des entiauites romaines;


Fustl;1 de Coulanocs , Nouvelles Recherches Sur Quelques
Problemes D'Histore.

100

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Mas puede suceder ai contrario, y sucede


algunas veces en la historia de ias naciones,
que el comercio con pueblos extranjeros, la
necesidad de emigrar, los descubrimientos, las
guerras, crean nueva pobreza y riqueza nueva,
difundiendo conocimientos ya antes conoc
dos, produciendo infiltraciones de nuevas
corrientes morales, intelectuales y religiosas.
Puede acontecer que, por lenta elaboracin
interna o por efecto de esta infiltracin o por
ambas causas, surja una ciencia nueva o retorne
en uso los resultados de la antigua que habia
estado olvidada, o que las nuevas ideas o las
nuevas creencias alteren las costumbres sobre
las cuales se fundaba la obediencia de la masa.
La clase poi (tica puede tambin ser aniquilada
y destruida en todo o en parte por invasiones
extranjeras o, cuando se producen las circunstancias antes mencionadas, pueden entonces
ser desalojadas por el impacto de nuevos estratos sociales fortalecidos por nuevas fuerzas
poi ticas. Es natural entonces que advenga un
periodo de renovacin o, si se prefiere definirlo
asr. de revolucin, durante el cual las energias
individuales tienen un juego libre y algunos
indiviuos ms apasionados, ms activos, ms
intrpidos y astutos, pueden desde la base de
la escala social abrirse la via hacia los grados
ms elevados.
Este movimiento, una vez iniciado, no se
puede todo y de momento refrenar; el ejernplo de los individuos que, partiendo de nada
han alcanzado posiciones prominentes, estimulan nuevas ambiciones, nuevas avaricias,
nuevas energias, y el renovamiento molecualar
de la clase poi tica se mantiene activo hasta
que un largo periodo de estabilidad social
vuelve a apaciguarlo. Casi no necesaitamos
citar ejemplos con tales periodos de renovacin, porque en nuestra poca seria superfluo.

Recordaremos, por tanto, que en los pa (ses de


reciente colonizacin el fenmeno de la
rpida renovacin de las clases poi iticas es
muy frecuente y muy impresionante. Cuando
la Vida social comienza en tales paises no hay
una clase dirigente y, durante el periodo en el
cual se constituye, es natural que el ingreso a
la misma resulta ms fcil. El monopolio de la
tierra y de otros medios de produccin viene a
ser, si no del todo imposibles, en cierto modo
dificil. Tal es el por qu, cuando menos durante cierta poca, los griegos ofrecian un
amplio escape para todas las energias y ernpresas de la Hlade; tal es el por qu en los
Estados Unidos de Amrica, donde la colonizacin de las nuevas tierras ha durado por
todo el siglo diecinueve y las nuevas industrias
estuvieron continuamente surgiendo, los settmade-men eran entoces muy frecuentes, se ha
contribu ido a mantener la ilusin de que la
democracia es una realidad.
Ahora, suponiendo que del estado febril
una sociedad va pasando al de la calma, puesto
que las tendencias psicolgicas del hombre
son siempre las m ismas, aquellos que son parte
de la clase poltica van adquiriendo un espiritu de cuerpo y, por tanto, el arte de rnonopolizar en su ventaja las cualidades y asptitudes
necesarias para acceder al poder y para
mantenerlo; al final, con el tiempo, se forma
la fuerza conservadora por excelencia, la fuerza
de la costumbre, por la cual los muchos se
resignan a estar en la base y los miembros de
cierta familia o clase privilegiada adquieren la
conviccin que para ellos es casi un derecho
absoluto el estar en lo alto y en el mando.
Un filntropo estara seguramente tentado
a indagar si la humanidad es ms feliz o menos
infel iz. cuando se encuentra en un periodo de
calma y cristalizacin social, en el que todo

ESTUDIOS

mundo debe casi fatalmente permanecer en el


grado de la jerarqua social, en el cual naci, o
cuando atraviesa el perido perfectamente
opuesto de renovacin y revolucin que permite a todos aspirar a los grados ms excelsos
y a algunos, incluso, ocuparlos. Una simple
indagacin sera dificil, y debiramos tener
con ella respuestas de muchas condiciones y
excepciones y, necesariamente, stas seran
siempre influenciadas por el gusto individual
del observador. Por ello nosotros nos guardamos bien de darla; mucho ms, aunque
pudieramos obtener un resultado indiscutible
y seguro. Aquello que los filsofos y los telogos llaman libre albedro, o sea la opcin
espontnea de los individuos, ha tenido hasta
ahora, y tal vez para siempre, poco o casi
nula influencia en apresurar el fin o el principio de uno de los periodos histricos mencionados.

101

curiosos detalles tcnicos que entorpecen su


funcionamiento" Los argumentos prcticos y
las disertaciones legales en Amrica -aadese parecen a los de ejecutores testamentarios
que hacen ejecutar un testamento mal redactado; el sentido de sus discursos es razonable,
pero no pueden hacerlo comprender completamente sin defenderlo con sencillez, porque
est enredado en los viejos trminos de un
testamente viejo. "Pero la consecuencia ms
importante es que hemos recurrido, sin darnos
cuenta de la significacin poi tica de nuestros
actos, a medios extraconstitucionales para
modificar el sistema federal en las partes en
que el equilibrio de los poderes era demasiado
delicado para servir a usos prcticos en que
ese sistema no conven a al principio esencial
de su creacin, es decir, al gobierno por
el pueblo por medio de sus representantes en
el Congreso".

El PODER EJECUTIVO EN El GOBIERNO CONGRESIONAL"


Woodrow Wilson

Es a la vez curioso e instructivo ver cmo nos


hemos visto obligados a enmendar nuestra
Constitucin en la prctica sin enmendarla
constitucionalmente. La manera legal de cambiar la Constitucin es tan lenta y tan penosa,
que nos vemos forzados a adoptar una serie de
fricciones cmodas que nos permiten conservar
las formas sin obedecer laboriosamente al
espirito de la Constitucin, que se ensanchar
a medida que la nacin se agrande. Parece que
ningn otro rnotivo que la salvacin del pas,
que ninguna fuerza menos poderosa que una
revolucin, pueden hoy poner en movimiento
el mecanismo complicado del artculo 50, que
atae a la revisin formal de la Constitucin.
Sera necesario un extraordinario movimiento de opinin para arrastrar a los dos
tercios de cada una de las Cmaras del Congreso y al pueblo de las tres cuartas partes de
los estados. El seor Bagehot ha demostrado
que una consecuencia de ese mecanismo casi
imposible de poner en movimiento, "es que
no se pueden remediar rpidamente los ms
evidentes males", V que, por tanto, "la poi tica
de un pueblo prctico se halla embarazada por
cunosos detalles tcnicos que entorpecen su

.. Peproducunos en ste nrnero el captulo V de la obra de


Woodrovv wllson. Congressional government, publicado
oriqlnatmente en 1885. versin que suvt de base a la

presente.

funcionamirnto. Los drgurrwntos prcucos y


las diser taconcs legJl(~s (m ArnriciJ-;("Jd(~
se parecen

los de; (:jecutorus testiJrnrmtarios

que hocen ejecutar un testamento mal redactado, el sentido dE> sus discursos es razonable,
pero na pueden hacnr io comnrnnder completamr:llW sin dofr.nderlo con sencillez, porque
E;st enredado en los viejos trrninos de un
testamento viejo." Pero la consecuencia mas

importante es que hemos recurrido, Sin damos


cuenta d(~ la significacin poi tic<.J dr: nuestros
actos, <.J medios ex tr aconst i iucionales para
modificar (JI sistema federal en las partes en
que el equ.librio de los poderes era demasiado
delicado para servil a usos prct.cos en que
ese sistema no conven la al principio esencial

de su creacin, es decir. al gobierno por el


pueblo por modio de sus representantes en
el Cangroso.

La eleccin presidencial
Nuestra manera de elegir los presidentes es un
sorprendente ejemplo de esas observaciones.
La diferencia entre el modo actual y el modo
constitucional, es la que existe entre una eleccin ideal sin esp(ritu de partido y una eleccin
hecha bajo la influencia de los partidos; es la

104

REV ISTA D E ADMIN ISTRA CION PUBLI CA

di ferencia ent re una eleccin hech a por elector es in dependientes, li b res de toda pro mesa,
obrando separadamen te en los Estados, y un a
eleccin hecha por una convenci n nacional
de part ido . Nuestro ejecut ivo. como los poderes ejecutivos de Francia y de Inglaterra. es
elegido por u na Asamb lea representat iva y
del iberante; pero en Inglaterra y en Fran ela la
elecci n est in terven ida por una Cmara
legislat iva perma nente. m ientras que aqu I lo
est por una Asamblea elegida con tal objeto
y que desapar ece una vez alcanzado ste. En
Inglaterra el gabi nete en tero es prct icamen te
electivo. Las Cmaras f rancesas eli gen. siqui en do ciertas for mas, al pre sid ente. je fe ti tu lar
del gob ierno. y el p residente toma en consid eraci n la vo lun tad de la Cmara cuando
no m bra al pri me r M ini stro. q ue ese l je fe acti vo
del gob iern o y Que. a su vez. se rodea de co tegas q ue t ienen la con f ianza de la legislatu ra.
Los f ranceses no han hecho ms qu e co pia de
la Con st itu ci n Inglesa, Que hace del rnin ist eri o ejecu t ivo el representant e del partid o que
ti ene may or a en la Cmara de los Comu nes.
Entre nosot ros. po r el cont rar io , el pr esid ent e
es elegido po r una Asa mb lea representat iva
Que no tie ne nada que hacer con l despus
de su elecci n. y el gobierno es aprobado por
ot ra Cmara rep resentat iva que no t iene ya
ninguna relacin d irec ta co n l. despus de su
nombrami ento .
Nat ural mente. no qu iero decir q ue la
reun in de un a convenc in nacional co nst ituya
exact amente un a elecc in. La convenc i n no
designa nada ms que un candi dat o. Pero este
candi dat o es el n ico hombre por qu ien pueden
vo tar los electores de su partido ; y as la
pr eferencia que ex presa la con venc in del
partido do m inante es prct icamente equ i valente a un a eleccin y podr la asim ismo ser

llamada una elecc i n po r una perso na Que


ex pon e los hechos im port antes y no hace
disti nciones sut iles . En Inglat err a el soberano
escoge al ho mbre q ue debe ser su primer
m inist ro. pero se ve obligado a escoger al que
es ind icado por la Cm ara de los Co m unes; as
es ms sencill o y perfectamente c ierto decir
que la Cmara de los Comunes elige al pr i mer
m in ist ro . Mi agente no escoge el caballo determ inado que yo le ordeno co m prar. En realidad ,
los elec to res son los agentes de las convenci nes nacionales. y este hecho co nsti tuye ms
que una en m ienda al sistema pr im it ivo Que
qu er a que todos los electores fuesen lo que
f ueron los primero s elect or es. hom bres d ignos
de con f ianza que ten an carta blanca para
vo tar por qui en q uer an . depositand o sus
papeletas en tr ece cap i tales de Estad o . con la
esperanza de q ue la may or a llegar a a entenderse.
Bueno es tam bin hacer no tar o t ra par ti cular idad de este sistema de elecci n . Hay en las
A samb leas una minada aud az qu e hace nuestra s elecc iones. Del otro lado del Oce n o. un
pr imer m in istro liberal no es elegido ms que
por lo s rcpr oson t.u.tos de: los l iberalns q Ul ~ recrbon en L1r CtH1 SU l r cio rH ;~: i iber;j ll ~s ; los qLH-::
hhil Hn en ot ra par t l ;n m ino r{a, en Ull di stril O con sorvador , no l icfl P.fl voto ev idell tf!me nW
en ( ~Sil d{;cc i l1 . De Iq u dl mod o , un pr imer
min istr o co nservado r no dono nada l los
co nserva d ores. q ue n o hall po d ido env iar un
minmb ro ;11 Par lumen ro . Plr d (~ I son l jberd lcs.
Ill wstu que su rcp rc scn r.nue en la C ma ra d (~
ios C O Il HJl IP S I ~S l ibera l. L os Parla m en tos q ue
1:l iqPII ti nuestr o p ws d c n t l ~ son i od os. po r pI
co n rrn rio . dpl mi smo par tid o, Nuuj n d ist ri to
lh~ ostado pu ed e WIH'r busta nt rs pocos rupu -

h ticanos p arl1 q U!! no tr-nqa c er cen o a u n


r(:pWS (~n Ul l1 tp en Ir) Convenci n NHcio nal ro
pu bl icana, y

"S" .."presenr'" ll" ,Ar i ~ u a l al del

ESTUDIOS

distrito ms compleIJrn'''lil: rr'pLlbIICdl!()


cJt~1 pas: y un osr.ido ropuhlicano (~st; t,Jll
bien representado (;(1 1(1 Convnnr.n dprncrlta como los estucos ms

d(~rnCraIJs.

105

convocar. En 1828, las legislaturas de los


estados presentaron una multitud de candidatos y en 1832 se reunieron las primeras
convenciones nacionales

para

presentar un

candidato.

Hemos a.ravcsado varias

f;:lses

d..

dCSi;1ITOi

lo

antes de llegar al sistema de eleccin por las


Convenciones. Para las dos primeras elecciones
presidenciales, los electores fueron libres de
votar, segn su conciencia y los deseos de la
Constitucin; porque la Constitucin los invitaba a votar por el que juzgasen que era el
mejor, y no se necesitaba mucha sabidurla
para votar por el General Washington. Pero
cuando el General Washington no fue ya
candidato y nuevos partidos disputaron el
campo a los federal istas. los jefes de partido se
vieron obligados a preocuparse por los votos
de los electores, y algunos de los que fueron
nombrados para escoger al segundo presidente
se comprometieron de antemano a votar por
tal o cual candidato. Despus de la tercera
eleccin presidencial, el Congreso se ocup de
la cuestin. De 1800 a 1821 hubo una serie
no interrumpida de caucus de los miembros
republicanos del Congreso para dirigir a los
electores de su partido; y la presentacin de
un candidato por el caucus, no desapareci
sino cuando el partido republicano hubo
llegado a ser virtualmente el nico partido
importante -el nico partido en cuyo nombre
pod (a presentarse un candidato con alguna
esperanza de xito, -y entonces la opinin
pbl ica clam contra las instrucciones secretas
de ese monopolio. En 1796, los federalistas
del Congreso hab (an tenido un caucus poco
importante para entenderse de la eleccin
prxima; pero en lo sucesivo se abstuvieron
de ese gnero de reuniones y se contentaron de
tiempo en tiempo con una especie de convencin hasta que no tuvieron ya partidarios que

Hab la, pues, una forma de gobierno congresional que habla fracasado. Era muy lgico
que un Gobierno dirigido por los partidos,
presentara a los electores por un caucus del
Congreso, el candidato a la primera magistratura del pa IS; pero esta manera de obrar
no era bastante franca. La Cmara francesa no
escoge los primeros ministros en un caucus
secreto de los miembros de la rnavor ia. La
Cmara de los Comunes tampoco. Ellas escogen, despus de una larga prueba pblica en los
debates y en la direccin de los asuntos a
los hombres en quienes han descubierto ms
tacto para dirigir, ms habilidad para preparar
proyectos de reformas, ms autoridad para
gobernar. No dicen por medio de una votacin;
dadnos al Sr. Ferry O dadnos al Sr. Gladstone;
pero Su Majestad sabe tanto como sus sbditos
que el Sr. Gladstone es el nico hombre a
quien obedecer la rnavor ia liberal; y el presidente Grevy, ve que el Sr. Ferry es el nico
hombre al que seguirn las Cmaras. Cada uno
de estos hombres se ha elegido l mismo,
subiendo al primer puesto en su partido. La
eleccin se ha hecho pblicamente poco a
poco, durante aos, y es muy diferente de la
votacin secreta de un caucus sobre un extrao
que va a sentarse, no en el Congreso, sino en
el palacio del ejecutivo; que no es su hombre
sino el del pueblo.
La presentacin de un candidato por las
legislaturas de los estados, no responderla
tampoco al objeto. Naturalmente, cada Estado
tendr ia o creerla tener -Jo que viene a ser lo

106

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

mismo- un ciudadano digno de ser presidente,


y serla el colmo de la confusin tener tantos
candidatos como estados. Una lucha tan qeneral entre hijos bien amados, habr ra llevado
con tanta frecuencia la eleccin a la Cmara
de Representantes, que el caucus de presentacin habr a sido reemplazado por un caucus
encargado de la eleccin.
La eleccin Virtual del gabinete, que es el
verdadero ejecutivo, o al menos del primer
ministro, Jefe del ejecutivo, por la Cmara de
los Comunes en Inglaterra, nos suministra ms
bien un contraste que un paralelo con la e!cccin de nuestro primer magistrado, jefe del
ejecunvo, por una Asamblea deliberante
representativa, a causa de la diferencia de
funciones y del derecho de permanecer en
ellas entre nuestros presidentes y los primeros
ministros inqleses. William Pitt fue elegido
para dirigir a la Cmara de los Comunes; John
Adams, para defender la Constitucin contra
las Cmaras del Congreso y mantener el equi!ibr io Uno era el jefe de la legislatura; otro, el
colega, por decirlo aSI, de la misma. Aparte de
esto, la Cmara de los Comunes no slo hace
ministerios, tambin los derriba; por el contrario, las Convenciones slo pueden ligar a su
partido con la presentacin de un candidato,
y se necesita para derribar a un presidente una
acusacin, lo que es cas imposible, o un
periodo de cuatro aos. Como ha dicho
sutilmente un cr uico. nuestro sistema es
esencialmente astronmico. La utilidad de un
presidente se mide, no con arreglo a sus servi
cios. sino conforme a los meses del calendario.
Se cuenta con que si es bueno, lo ser durante
cuatro aos. Un primer ministro necesita conservar el favor de la mayoria; un presidente,
no tiene ms que continuar viviendo.
En otro tiempo, las funciones del elector presidencial eran muy augustas. El elector

hablaba en nombre del pueblo; el pueblo debla


aceptar su decisin. Preciso era que fuese
adems por las cualidades que atraen la confianza, lo que era el ms grande de los Electores
del lrnperio. por el poder que inspira el terror.
Hoy no es ya ms que una mquina de registrar,
ms que una especie de po.ichinela de msica
en manos de la convencin de su partido. Ella
la aprieta y l suena. Es, pues, evidente que la
parte de la Constitucin que fija sus funciones
es letra muerta. Un progreso muy sencillo y
muy natural en la organizacin de los partidos,
que ha tomado forma primero en los caucus
del Congreso y ha venido a parar despus en
las convenciones que escogen el candidato, ha
cambiado radicalmente una Constitucin que
declara que no puede ser enmendada ms
que por la voluntad de dos tercios del Congreso
y de las tres cuartas partes de los estados. Los
sagaces autores del Pacto Constitucional de
1787 esperaban, Ciertamente, que su obra
fuese cambiada, pero no pod (an esperar que
lo fuera de una manera tan irregular.
Las condiciones que determinan la eleccin
de una Convencin encargada de nombrar un
presidente, son diversas por completo de las
condiciones que facilitan la eleccin de una
Cmara representativa que se escoge un primer
ministro. "Entre las grandes ventajas de un
Parlamento nacional -dice el seor Partonhay las dos siguientes; primero, se forman en
l, por la prctica, hombres de estado; y
en segundo lugar, se muestra a esos hombres al
pa IS, de suerte que cuando se necesitan hornbres capaces, se puede hallarlos, sin entregarse
a penosas investiqaciones o a ensayos peliqrosos". En los gobiernos que son administrados
por un comit ejecutivo de la Asamblea legislativa, se forma y se hace conocer constante y
completamente a los hombres de estado. La

ESTUDIOS
carrera que lleva a las funciones de ministro,
es una carrera en que uno mismo se expone.
Un hombre se revela a SI mismo en los debates
y se revela al mismo tiempo a la nacin yal
ministerio del d la, que busca reclutar capaces,
y a la Cmara de los Comunes, que distingue
pronto la voz que consentir en escuchar los
conocimientos que podrn interesarla. Pero
en los Gobiernos como el nuestro, en que las
funciones ejecutivas y las legislativas estn
completamente separadas, esa educacin es
incompleta y esa exposicin falta casi por
entero. Una convencin que escoge un candidato no va a examinar las listas de los archivos
del Congreso para elegir a un hombre que la
convenga; y si lo hiciese, no lo encontrarla,
porque el Congreso no es una escuela en que
se preparen administradores, y lo de creer
que la convencin no busca un miembro de
comit experimentado, sino un probado hombre de estado. La prueba que le hace falta no
que se aplica a los miembros del Congreso.
Ellos hacen las leyes, pero no tienen que
hacerlas ejecutar. Tienen mucha experiencia
para dirigir, pero ninguna absolutamente para
ser dirigidos. Su cuidado es votar proyectos de
ley, pero no hacerlos funcionar constantemente una vez que se han convertido en
leyes Pasan su vida sin ocuparse directamente
en la administracin, aunque la administracin
dependa de las mec''"'as que adopten.
Si una convencin presidencial escoge a un
hombre que es o ha sido miembro del Congreso,
no lo escoge a causa de su experiencia en el
Congreso, sino porque le supone talentos que
no ha tendio que desplegar all l. Andrew Jackson habla sido miembro del Congreso, pero
fue elelgido presidente porque hab la ganado
la batalla de Nueva Orleans y arrojado a los
indios de la Florida. Se pens que su genio

101

militar hacia esperar el genio administrativo.


Los hombres cuya fama no es debida ms que
a laureles ganados en el Congreso, han tenido
rara vez ms suerte que Webster y Clay en su
candidatura a la Presidencia. Washington era un
soldado; Jefferson no desempe ms que
un papel muy obscuro en los debates; Monroe
era diplomtico; se han necesitado largas
investigaciones para saber lo que haban sido
vanos de nuestros pres.dentes antes de ser
candidatos a la Presidencia; y la distincin en
las funciones legislativas siempre ha sido un
medio muy inseguro de adelanto.
El papel del presidente

Durante estos ltimos aos, se ha podido


observar una tendencia a hacer del puesto de
gobernador de los principales estados, el cargo
ms cercano a la Presidencia; hay que confesar
que existe mucha razn en esta tendencia. El
gobierno de un estado se parece mucho a una
pequea Presidencia o mejor, la presidencia se
parece mucho al gobierno de un estado muy
grande. El hbito de las funciones del uno
prepara para las funciones de la otra. Es la
nica posicin inferior que lleva a la posicin
ms elevada. En los gobiernos de gabinete, las
promociones se hacen todavla de un modo
ms natural. El ministerio es un ministerio
legislativo, sale de la legislatura, desde donde
los hombres de ms talento llegan siempre a
entrar en el ejecutivo. Una larga carrera en el
Parlamento asegura al menos un largo contacto
con la prctica del gobierno, yen las condiciones ms favorables, un largo aprendizaje de las
funciones y de los deberes ordinarios del
hombre de estado.
Pero, entre nosotros, no hay relaciones tan
Intimas entre las funciones del poder legislativo

108

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

y las del ejecutivo. El solo ascenso natural es


el paso de la administracin de un estado a la
esfera mucho ms vasta de la administracin
federal. Preciso es reconocer que este hecho
est en arman a con el plan general de la
Constitucin. Las ocupaciones del presidente,
muy importantes alguna vez, no se elevan; las
ms de las veces por encima de la rutina. Por
regla general, no son ms que la administracin,
la obediencia pura y simple a las indicaciones
de los dueos de la poi itica, es decir, de los
comits permanentes. Si el derecho de oponer
su voto no hiciera de l una parte de la legislatura, el presidente podra, con facilidad, ser
un funcionario permanente; seria el primer
empleado de un sistema de funciones civiles
dispuestas jerrquicamente con cuidado y
reguladas de un modo imparcial, yel ms joven
empleado, pasando por eleccin por toda la
serie de promociones, podra elevarse hasta
la primera magistratura. Es ms bien una parte
del mecanismo administrativo que del mecanismo poi (tico del gobierno, y sus deberes
piden ms bien aprendizaje que genio. Si se
puede encontrar, en las funciones civiles de
los estados, una posicin inferior en que se
formen hombres ventajosamente para las funciones presidenciales, tanto mejor. Losestados
tendrn mejores gobernadores, la Unin mejores presidentes, y se habr suplido a una de las
necesidades ms importantes que la Constitucin haba olvidado: la necesidad de una
escuela especial para formar administradores
federales.
La administracin es una cosa que los
hombres se ven obligados a aprender; no brilla
en esas funciones de nacimiento. Los americanos se lanzan a todos los negocios ms naturalmente que cualquier otra nacin y las
funciones ejecutivas del Gobierno constitiyen

un gnero superior de negocios; pero los


americanos mismos no son presidentes desde
la cuna. No cabe tener demasiada instruccin
preparatoria y experiencia para ocupar tan
elevada legislatura. Es, pues, dificil ver qu razones serias pueden hacer valer los que
sostienen que las funciones de presidente
deben ser de corta duracin para que sean
esencial y completamente republicanas. Si el
republicanismo est fundado sobre el sentido comn, una cosa tan alejada del sentido
comn, no puede formar parte de l. En una
Repblica, tanto como en una Monarqu ia. no
puede concederse la confianza a un funcionario
pblico, sino en cuanto es capaz de desempear como conviene a los deberes de su cargo;
ahora, un sistema que arroja de su puesto,
despus de un corto periodo, a los hombres
capaces tan inexorable y tan seguramente
como a los incapaces, no es menos contrario a
la sabidur ra republicana que a la sabidura
monrquica. Por desgracia, los Estados Unidos
no aceptan este principio. El presidente es
relevado casi tan pronto como ha aprendido a
conocer los deberes de su cargo, y un hombre
que ha pasado seis aos en el Congreso es una
curiosidad. Estamos excesivamente inclinados
a creer que todo hombre razonable y enrgico
puede hacer en seguida, sin preparacin, el
trabajo de legislador o de administrador. Nadie
imagina que el comercio de tejidos o de
quincalla, ni siquiera el oficio de zapatero,
pueda llevarse con buen xito por otros que
han hecho, penosamente y sin ganar nada, su
aprendizaje, y que han consagrado su vida a
perfeccionarse como comerciantes o como
zapateros. Pero se cree que la legislacin est
al alcance de todos los hombres llegados a la
edad madura y dotados de un pocodesutileza;
que un abogado puede, de tiempo en tiempo,
encontrar ventaja con ocuparse en la legislacin

ESTUDIOS

sin abandonar su clientela; que todo joven


inteligente puede adquirir con facilidad el arte
de hacer las leves. La administracin es igualmente una cosa que se puede confiar a un
antiguo soldado, a un antiguo diplomtico o a
un poi itico popular; se cree que esos hombres
nacen administradores. Todos los que tienen
.ta.ento, pueden lisonjearse con la esperanza
de que han nacido para ser candidatos a la
presidencia.
Son verdaderamente extraordinarias esas
conclusiones que un pueblo eminentemente
prctico ha aceptado; V puede considerarse
como un despertar del sentido comn, el deseo
real que hoy muestra la nacin de formar V
preparar los presidentes en puestos inferiores,
pero parecidos, tales como el gobierno de los
grandes estados. Para tener los presidentes que
necesita el gobierno federal, tal como est
organizado, lo mejor es escogerlos entre los
gobernadores de estados, ms capaces V ms
experimentados.

El presidente y los secretarios de estado

He ah ( en cuanto a la presentacin V la eleccin; pero despus de la eleccin, qu pasa?


El presidente no es todo el Ejecutivo. No
puede gobernar sin los hombres que nombra
con el consentimiento V segn la opinin del
Senado, V que son realmente partes integrantes
de esa rama del gobierno que representa por s(
l solo. El carcter V la experiencia de los
secretarios son casi tan importantes como su
talento y sus antecendentes; de suerte que
el nombramiento que hace, confirmado por el
Senado, debe aadirse al mecanismo de la presentacin por las convenciones V de la eleccin
por electores automticos, para completar la

109

enumeracin de los diversos acontecimientos


que se suceden en la formacin del poder
ejecutivo
Los primeros Congresos parecen haber considerado al Attornev General V a los cuatro
secretarios que constitu ian los primeros gabinetes, como algo ms que los lugartenientes
del presidente. Antes de la reaccin republicana que sigui a la suprernacia de los
federalistas, los jefes de los departamentos se
presentaban en persona ante la Cmara para
dar los informes pedidos V para hacer las
proposiciones que juzgaban necesarias, de igual
modo que el presidente iba a leer l mismo su
"Mensaje". Eran unidades reconocidas en el
sistema gubernamental, V no simples ceros
colocados tras la cifra presidencial. La voluntad
de cada uno de ellos, se contaba como una
voluntad independiente.
Parece, sin embargo, que los Iimites de esta
independencia no estuvieron nunca claramente
definidos. Era el presidente el que, segn su
carcter, decid a o no tomar el parecer de los
colegas que l mismo hab (a nombrado. He
aqu 1, por ejemplo, un rumor que corri en
1862: "No pretendemos conocer los secretos
de Estado, decia el Evening-News de Nueva
York, pero sabemos de buen origen que no
hay ni inteligencia, ni unidad, ni deliberacin,
en nuestra administracin; que la voluntad
bien marcada del presidente de asumir toda la
responsabilidad, ha neutralizado completamente la idea de una responsabilidad comn;
V que se dan rdenes y se ordenan movimientos de que los secretarios llegan a saber la
existencia como todo el mundo, o que desaprueban y hasta censuran, lo que es peor.
Luego cada secretario dirige su propio departamento poco ms o menos como le place, sin

110

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

consultar, ya al presidente, ya a sus coadjutores, y con frecuencia contra las determinaciones tomadas por los dems". He ah; un cuadro
que nos recuerda a cierto primer ministro
muy Imperioso, quien fuera nombrado en su
vejez conde de Chatharn. Aquellos ruidos acaso
eran verdaderos o bien no eran ms que un
simole rumor; pero muestran un estado de
cosas perfectamente posibles. No hay otra
influencia que el ascendiente o el tacto del
presidente que pueda mantener la arman ia en
el Gabinete y obtener que los ministros obren
de comn acuerdo. Seria, pues, muy dificil
decir de una manera precisa cules son los
elementos que constituyen el ejecutivo. No se
pueden determinar esos elementos ms que
para una administracin a la vez y slo cuando
ha tenido fin; y es un hombre que conoce sus
secretos el que ha tenido a bien comunicarlos.
Pensamos en el Seor Lincoln ms que en
sus secretarios, cuando nos trasladamos al
periodo de la guerra; pero pensamos en el
Seor Hamilton ms que en el presidente
Washington, cuando examinamos la poi (tica
de la primera administracin. Daniel Webster
era ms poderoso que el presidente Fillrnore.
y el presidente Jackson ms poderoso que el
secretario Van Duren. Es el carcter, la experiencia, la situacin anterior de los miembros
del gabinete, los que hacen que stos manden
o no en la administracin; de igual modo, los
talentos y la preparacin anterior del presidente hacen que sea o no sea una simple figura
de abogado. Un presidente dbil puede mostrarse ms sabio que la convencin que lo ha
elegido, rodendose de un gabinete de hombres
de valer.
Por la fuerza misma de las cosas, el presidente no puede ser omnipotente en materia

de administracin; lo es s610 como el presrdente de la Cmara de Representantes, es


omnipotente en materia de legislacin, porque
nombra a los que son omnipotentes en los
diversos ministerios. El presidente debe, sobre
todo, su poder a su derecho de veto; es poderoso, en otros trminos, como rama de la
legislatura ms que como jefe titular del
Ejecutivo. Casi todas las funciones realmente
ejecutivas estn confiadas a los secretarios de
los departamentos. Por ms que un presidente
sea laborioso y deseoso de bien obrar, no
podr mantener a la marina en buen estado si
tiene un secretario corrompido e Incapaz en el
departamento de Marina; no podr impedir al
ejrcito caer en la desmoralizacin si el secretario de Guerra carece de inteligencia, de
experiencia o de conciencia; habr prcticas
corrompidas en el departamento de Justicia,
aunque haya lo que quiera para cambiar los
mtodos de un Attorney General que engae
o sea engaado; no podr obtener la equidad
y la imparcialidad respecto de las tribus indias
si el secretario del Interior quiere burlar sus
planes, y el secretario de estado puede hacer a
su espalda tanto mal como el secretario del
Tesoro. Puede estudiar detalladamente y fiscalizar la administracin de su departamento,
pero le es imposible vigilarlos todos con
cuidado. Todo lo que sabe de los actos pasados
o presentes de los secretarios, le viene de los
secretarios mismos, naturalmente, y sus Mensajes anuales al Congreso no son, en gran parte,
ms que la recapitulacin de las principales
cosas contenidas en las Memorias detalladas
que los jefes de los departamentos someten el
mismo tiempo a las Cmaras.

El congreso y los secretarios de estado


Es, sin embargo, fcil exagerar el poder del
gabinete. Despus de lo que hemos dicho, es

ESTUDI OS

evidente que los secre tar io s dif ieren de los


f unci o nari os permanentes en qu e no so n
perman entes. Se hace de pender la d u raci n de
sus f uncio nes de la suposicin de que esas fu nciones so n m s bien indepen d ien tes qu e
subo rd inadas. Se hace de ell os los repr esentantes de un partid o, po rq ue se ref uta q ue
di rigen la poi (t ica. En realidad, el pr imer
in tervent or del Tesoro t iene ta nto pod er en la
d ir ecc i n de l os asun t os de su departamento
co mo el secre t ario m ismo ; yen la prct ica ser (a
tan t il cambiar ese f un cion ario, que ter icamente es per manente , a cada camb io de
ad mi n istra cin , co m o no ap lic ar esa regla ms
que a su jef e o f icial. Las o f icinas perman entes,
los emplead os de los depar t amento s, co nsideran a los secreta r ios como " coronam ientos
m ovib les" ; pero pr oba blem ente seria tan
c mo do en la prctica t ener una tapadera
estab le co mo una t apadera mo v ib le. He most rado bastante q ue los secretar ios no son
realmente los di rect or es de la poi t ica ejecut iva
del gobierno, cuan do he hecho ver q ue los
co mits per man entes del Congreso q u ieren
vigi lar de una manera com p leta la admi n ist racin hasta en sus menores detal les.
Co n la intervenc in act ual de los asunt os
nad ie puede hacer nada, si no est auto rizado
a ell o por los Comits. Los secreta r ios de lo s
depart amentos podr ran . ciertamente , en
m uchos casos, ob rar co n ms sa b id ur ra qu e
los co mits, porq ue conocen ms m ti mamente
q ue ningn comi t el f un cio nam iento y las
necesidad es de esos depart ament os. Pero los
co m its q uieren go bern ar co mo ciegos mejor
que no gobern ar de modo alguno, y los
secretar ios se encuentran de hech o ligad os, en
to do lo q ue no es la rut ina, por leyes q ue se
han hecho para el los y que no t ienen nin gn
m ed io legal de m odi f icar. Naturalm ente , los
secretar io s estn so me t do s a los ste tutes, y

11t

to dos sus deberes consisten en obedecer


est r ic tamente al Congreso. El Congreso los ha
hech o y puede deshacer los. Al Congreso deben
dar cuent a de la marcha de la ad m in istr acin .
El jefe de cada departamen to est obligado a
hacer t odos los aos un a relacin det allada d e
lo s gastos de su departamento, a dar cuenta
m inuc iosa del tr abaj o y de la di visin de f unciones en ese departam ento , dand o el no mbre
de cada uno de sus emple ados . L os pr inci pales
deberes de un m iemb ro del gab ine te nos harn
co mprender los deberes de sus co legas. Incumbe al secret ar io del Tesor o " preparar p royect os
para in t rodu cir mejora s en la percepci n y el
emple o de las rentas, y para favo recer el crd ito
p bl ico, hacer reglamentos para la t ened ur a y
rend ici n de las cuentas pbl icas; co nceder las
aut o r izaciones necesa rias par a sacar del
T eso ro las suma s abonadas po r el Congreso;
co mun icar al Congreso O a la Cmara, en
persona o por escrito, las noti cias qu e se
refi eren a sus f unc iones; hacer t odos los t rabaj os qu e se le pidan sobre las cuest iones de
Hac ienda . Est ob l igado a env iar to dos 'os
aos al Congreso, el pr ime r lu nes de Jun io,
una Memo r ia sob re los resu ltados de los tr abajos real izados y de los dat os reu ni do s por la
Of icina de estad (stica sobre el estado de las
in dust r ias, del co merci o in teri or , de los valores,
de los Banc os, de l os est ad os y de los t err it ori os". " Hace un reglamento para el territor io de
A laska y para los d os vecin os, sobre la caza
de las nut ri as, de las mart as, de las cibelinas y de
los dems an ima les de pieles" . Debe tam b in
presen tar al Congreso, en cada legislat ura, los
in fo rmes de las comprobacio nes en q ue se
muest ra c mo se han ganad o los crdi t os concedidos a los de partamen t os de Guerra y de
Mar ina, y tambi n resm enes y cuadros qu e
muest ran separadament e las sumas pr odu cidas
por los in gresos in ter iores.

112

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Es naturalmente, de la ms alta importancia


que un secretario que tiene el derecho de presentar proyectos de segundo orden para la
administracin de los ingresos del estado y
para el mantenimiento del crdito pblico, sea
escogido entre los hombres ms hbi les en la
administracin de Hacienda y ms experimentados en los negocios. Pero no es ms necesario
que el hombre a quien se confan esas funciones difciles sea un poltico activo, encargado
de dirigir su departamento, mientras el presidente que lo ha nombrado contine en funciones y le atestige su confianza, de lo que es
tener a un hombre esencialmente poi tico
para hacer leyes sobre la caza en Alaska y en
los ros de Alaska. Los animales de pieles no
tienen ninguna relacin con los partidos
poi ticos, a menos que sea como "despojos".
Hasta es una real desventaja tener un secretario
que ha sido elegido conforme a tal principio.
No puede tener los conocimientos ni, por
consiguiente, ofrecer las ventajas de un
funcionario permanente que est fuera de las
luchas de partido, y que se ha elevado a
las ms altas funciones de su departamento por
una serie de promociones ganadas despus de
largos servicios. La poi tica general del gobierno en materia de Hacienda, todo lo que se
refiere a las grandes operaciones del Tesoro,
depende de la legislacin y est completamente
en manos de los comits de Vas y Medios y
de Hacienda; de suerte que es contrario a el
sentido comn hacer un cargo esencialmente
poi tico del puesto del funcionario que vigila
tan slo detalles administrativos.
y esta observacin parece aplicarse con ms
fuerza an a los dems secretarios. Ellos tienen
para ejercitar su energa un campo menosvasto
que el del secretario del Tesoro. Debe hacer
en cualqu ier sistema un poder considerable en

manos del funcionario que recibe y distribuye


sumas inmensas, an cuando las reciba y
distribuya segn las rdenes de sus superiores.
El dinero, en sus idas y venidas, pone en movimiento a mucha gente. No puede cambiar de
lugar en gran cantidad sin mover a una gran
parte del mundo comercial. La direccin de los
detalles de la Hacienda basta para trastornar
los mercados del dinero. El secretario del
Tesoro es, pues, menos que sus colegas, un
empleado principal; y si sus funciones no son
en realidad poi (ticas, las de ellos tampoco lo
son ciertamente.
A propsito de esa particularidad que tienen
los secretarios de ser nombrados, teniendo en
cuenta sus ideas poi ticas, y tratados despus
como funcionarios, es interesante ver lo que
representan ya quines representan. Se refuta,
sin duda alguna, que representan al partido
poi tico a que pertenecen; pero ocurre a menudo que les es imposible hacerlo. Algunas
veces se ven obligados a obedecer al partido
contrario. Tenemos la costumbre de hablar
del partido a que se ha adherido pblicamente
el presidente, y que tiene la intervencin de
los nombramientos para los cargos civiles,
como del partido en el poder; pero es evidente
que la intervencin del mecanismo ejecutivo
no es todo el poder, que no es siquiera ms
que una pequea parte del poder en un pa(s
gobernado como el nuestro. En calidad de
funcionario del Ejecutivo, el presidente es el
servidor del Congreso; y los miembros del
gabinete que no tienen ms que funciones
ejecutivas, son completamente los servidores
del Congreso. Sin embargo, aparte de sus
funciones de jefe titular del Ejecutivo, el
presidente forma, gracias a su derecho de veto,
una tercera rama de la legislatura, y el partido
que l representa est en el poder, como lo
estara si tuviera de su parte a la mayora de

ESTUDIOS

los miembros de una de las otras dos ramas


del Congreso. Si la Cmara y el Senado son de
un partido, y el presidente con sus ministros
de otro, apenas puede decirse que su partido
est en el poder, porque no le queda ms que
el derecho de veto para impedir o retardar
ciertas medidas. Los demcratas estaban en el
poder durante las sesiones del 250 Congreso,
porque ten (an la rnavor a en el Senado y
a Andrew Jackson en la Casa Blanca; pero los
presidentes que han venido despus que l,
han tenido contra ellos a la Cmara y al
Senado.
Esta posibilidad constante de la diferencia
de partido entre el presidente y el Congreso,
es la que complica mucho nuestro sistema de
gobierno por los partidos. La historia de las
administraciones no es necesariamente la historia de los partidos. Las elecciones presidenciales pueden hacer inclinar a un lado la
balanza del poder para un partido, y las elecciones del Senado en segundo grado pueden
hacerla inclinar al otro. Es rara vez posible
tener una administracin fuerte, concentrada
en manos de un partido que tenga una organizacin poi rtica, nica y reconocida, que
retenga todas las energ las del estado y tenga,
gracias a ese poder, toda la responsabilidad.
Estamos as privados del verdadero gobierno
de partido, tal como lo deseamos y tal como
debe ciertamente desearse en un gobierno
como el nuestro. El gobierno de partido no
puede existir ms que si la intervencin absoluta de la administracin, el nombramiento
de los funcionarios y la direccin de sus recursos y de su poi (tica, se confian directamente a
esa rama del gobierno que posee el poder
supremo, es decir, al Cuerpo representativo.
Roger Sherman, uno de los hombres ms
perspicaces y ms sabios de la gran Convencin

113

de 1787, expuso y demostr audazmente este


hecho, y propuso se aceptara francamente.
Comprend (a que era forzosamente necesario
hacer omnipotente al Congreso nacional que
la Convencin iba a crear; afirm, adems
que "consideraba a la magistratura ejecutiva
nicamente como una institucin destinada a
hacer ejecutar la voluntad de la legislatura;
que la persona y las personas que constituyeran el ejecutivo, dsbian ser nombradas por
la legislatura y responsables ante sta, que es la
depositaria de la voluntad suprema de la sociedad". El ejecutivo era tan completamente a
sus ojos el servidor de la voluntad legislativa
que queda que la legislatura fuese juez del
nmero de personas de que el ejecutivo debla
componerse.
Parece que varios otros miembros de la convencin eran, poco ms o menos, de su parecer
sobre estas cuestiones. Lo que impidi a la
rnavor ta aceptar esas miras fue, segn parece,
el deseo de crear, para la balanza de los poderes, muchos de esos contrapesos que adornan
hoy la teoris literaria de la Constitucin.
La anomal (a que ha resultado es, sobre
todo, sorprendente en las relaciones de partido
que existen entre el presidente y su gabinete.
El presidente es un hombre de partido -es
elegido por esa razn- y sin embargo, anula
con frecuencia las leyes votadas por el partido
que representa; puede decirse que, en nuestros
das, es raro hallar un gabinete compuesto de
hombres que representen realmente a un
partido. Son los hombres de su partido a los
que el presidente prefiere, pero no son necesariamente o siempre a los que prefiere su
partido. La reputacin de algunos de los
Gabinetes recientes ha cado tan bajo, an a
los ojos desus amigos poi ticos, que los crticos

114

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

de nuestros principales peridicos no vacilan


en expresar abierta y libremente el desprecio
que sienten por los miembros de esos gabinetes. "Cuando M. ha sido nombrado secretario
-dice mofndose La Nacin, de New Yorktodo el mundo ha estado seguro de que tratarla a su ministerio como despojos; aSI nadie
ha quedado desencantado. Es uno de esos
hombres de estado que no conciben que una
rama de la administracin pblica no tenga
despojos. El gabinete no tiene ninguna influencia sobre su partido, no tiene tampoco su
direccin, que parece, sin embargo, corresponderla a su situacin oficial"; tales son los
resultados de nuestro sistema constitucional,
como nos lo muestra el hecho de que el
gabinete haya llegado a ser cada vez ms
insignificante en su partido a medida que ha
envejecido el sistema. Las relaciones que
existian entre los primeros gabinetes y los
primeros Congresos se parecan mucho a las
que existen entre los jefes y su partido. Hamilton y Gallatin dirigieron a las Cmaras ms
que las obedecieron, y durante largo tiempo,
las proposiciones de los secretarios de los
departamentos recibieron de los comits legislativos una acogida respetuosa y benvola. Pero
a medida que los comits adquirieron poder e
influencia, la autoridad del gabinete perdi
terreno. El Congreso se apoder del gobierno
en cuanto se hubo hecho su propio amo; en
nuestros das, un secretario no puede ya
ausentarse de sus funciones para ponerse a la
cabeza de un partido. El Congreso considera
como una verdadera impertinencia todo consejo que no le viene de uno de sus miembros.
Es al mismo tiempo evidente que el Congreso no tiene ms que medios muy limitados
e insuficientes para intervenir y vigilar minuciosamente los departamentos, como querra

hacerlo. Las relaciones con el presidente se


reducen a mensajes ejecutivos, y sus relaciones
con los departamentos se reducen a las con suItas particulares poco fciles entre los comits
y los tuncionarios del ejecutivo, a entrevistas
irregulares de los ministros con los miembros
del Congreso, o cartas que los secretarios del
gabinete envlan de tiempo en tiempo a los
presidentes de las dos Cmaras en pocas fijas,
o a una respuesta cuando se ha decidido formalmente una peticin de informacin. El
Congreso est, haga lo que qu iera, casi por
fuera de los ministerios. De tiempo en tiempo,
en esos esfuerzos espasmdicos que hace para
disipar o confirmar sospechas de malversacin
o de corrupcin desvergonzada, ordena
informaciones especiales, enojosas, desagradables; y esas informaciones mismas no le dan
ms que una idea muy superficial del interior
de una pequea provincia de la administracin
federal. Funcionarios hosti les o astutos pueden
siempre mantenerlo a distancia por un subterfugio o un disimulo hbil. Puede enturbiar
violentamente, pero rara vez puede examinar
hasta el fondo las aguas del mar en que nadan
y engordan los grandes peces de los servicios
civiles. Las redes agitan el fondo sin limpiarlo.
A menos que haya al frente de los departamentos hombres capaces y animosos, al
corriente de lo que l quiere y enteramente de
acuerdo con sus proyectos, puede, cuando
ms, asustar a esos funcionarios que no tienen
otros acusadores que su conciencia.
Es fcil ver cmo pueden los agentes ejecutivos evitar el obedecer las rdenes del Congreso y eludir sus preguntas. Los comits
mandan, pero no pueden vigilar la ejecucin
de sus rdenes. Los secretarios no son bastante
libres para tener una poi (tica independiente,
pero lo son para ser mediocres servidores,

ESTUDIOS

porque el congreso no puede gobernarlos. Una


vez instalados, la posesin de sus funciones no
depende de la voluntad del congreso. Si agradan al presidente y se entienden con sus colegas, no tienen que preocuparse seriamente del
desagrado de las Cmaras, a menos que se
expongan locamente por un crimen a ser
juzgados por el congreso. Si sus locuras no son
demasiado evidentes, demasiado extravagantes,
pueden conservar su puesto hasta que la tierra
haya hecho cuatro veces su viaje anual alrededor del sol. Pueden cometer todos los das
desaciertos en la administracin, falta sobre
falta en sus asuntos, contrarrestar los designios
del congreso por mil pequeos enredos y
frotarse las manos de gusto al ver su descontento. Se les ha negado la satisfaccin de
poseer un poder real, pero tienen el placer
de gozar con toda seguridad de una mezquina
independencia que los hace astutos o intrigantes. Hay varios modos de obedecer, y si el
congreso no est contento, qu les importa?
No es el congreso quien les ha dado su puesto,
y difcilmente puede quitrselo.
Sin embargo, contina siendo verdad que
todos los asuntos importantes de los departamentos se llevan con arreglo a la direccin de
los comits permanentes. El presidente
presenta, y con la aprobacin legislativa,
nombra para las funciones ms importantes
del gobierno; los miembros del gabinete
tienen el privilegio de darle su opinin sobre
las cosas para que no pueda tomar una decisin definitiva sin el asentimiento del Senado;
pero los principios de la poltica se dejan
todos a la decisin de la legislatura y no a la
del ejecutivo. Es una satisfaccin bien pequea
para un hombre poseer el privilegio estril de
proponer los mejores medios de despachar los
asuntos corrientes de las diversas oficinas,

11 5

mientras que los grandes proyectos que ese


trabajo cotidiano debe hacer realizar se le dan
por otros hombres colocados por encima
de l.
Si un hombre ha recibido la orden de ir ac
o all, y est obligado a ir, quiralo o no, apenas apreciar la libertad que se le deje de ir a
pie o a caballo. La sola cuestin importante es
saber s o no, si el congreso puede ejercer
una intervencin real y eficaz y ofrecer
garantas suficientes de responsabilidad a los
que representa, y, en fin, si esa disposicin
puede producir un buen Gobierno.
Nadie controvierte, as lo supongo al menos, el principio de que los representantes
del pueblo poseen la autoridad suprema
en todas las cuestiones de gobierno, mientras
que la administracin es simplemente la parte
del Gobierno que est confiada a empleados.
La legislacin es la fuerza creadora; ella fija
lo que se har; y si el presidente no quiere
o no puede detener una ley, en virtud de su
poder extraordinario, como parte de la legislatura, tiene el deber evidente, cierto, de obedecer al congreso. Y si es deber suyo obedecer,
con mayor razn lo es de sus subordinados.
El poder de hacer las leyes es natural y
esencialmente el de dirigir, y ese poder pertenece al congreso. Este principio no consiente ninguna reserva; est en perfecto acuerdo
con todos los usos anglo-sajones; la dificultad,
si la hay, reside en la eleccin de los medios
que hay que emplear para dar eficacia a ese
principio. El medio natural consiste, al parecer, en dar a la Asamblea representativa
el derecho de vigilar constante y seriamente
a los servidores ejecutivos de su voluntad,
y de hacerlos absolutamente responsables;
en otros trminos, concedera el privilegio

116

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

de relevarlos cuantas veces sus servicios


dejan de ser satisfactorios. Ese es el privilegio natural de todos los seores. Si el congreso no lo posee, puede decirse que su
autoridad suprema est trabada, pero que la
posee, a pesar de todo. Los funcionarios del
ejecutivo no dejan de ser sus servidores; la
nica diferencia est en que, si se muestran
negligentes, incapaces o engaadores, el congreso se ve obl igado a contentarse con sus
servicios tales como son, esperando que el
principal administrador, el presidente, tenga a
bien nombrar mejores secretarios. No puede
hacerlos dciles, aunque pueda obligarlos a
obedecer en todas las cosas importantes. El
congreso es el amo cuando se trata de hacer
leyes; pero cuando hay que apl icarias, no es
ms que magistrado. Manda con una autoridad absoluta; pero no puede castigar a los
que desobedecen ms que usando un procedimiento judicial, regular y lento.
Maquiavelo declara que, "en inters de la
estabilidad del estado, es muy importante
que la Constitucin otorgue todas las facilidades para acusar a los que se sospecha que han
cometido una mala accin". El autor de un
artculo de la Wetsminster Review hace sobre
esta declaracin el siguiente juicioso comentario: "las ventajas de esta facilidad son de dos
clases: primero, el miedo saludable del da
prximo, en que se vern probablemente
obligados a dar cuenta de susactos, impedir a
ciertos hombres malos y ego (stas entregarse
a sus culpables maquinaciones; en segundo
lugar, la va legal de la acusacin ofrece una
salida a las viciosas inclinaciones del cuerpo
poi (tico. inclinado que arruinaran completamente la Constitucin si fueran estorbadas o
rechazadas... " He ah las ventajas que quera
obtener nuestra Constitucin Federal por

medio de sus reglas sobre la acusacin. Ningn


servidor del estado, ni aun el presidente, deba
estar libre de una acusacin por la Cmara de
Representantes y de un juicio por el Senado.
Pero las condiciones requeridas para una
acusacin, como las que son necesarias para
enmendar la Constitucin, son muy difciles
de reunir, y es dificil tambin sacar partido de
ellas. Se necesita pasin para producir semejantes acontecimientos, y slo los crmenes
ms groseros contra las leyes del pas pueden
hacerlas producir un efecto rpido y completo.
Una indignacin bastante grande, para hacer
olvidar los Intereses del partido, puede garantizar una condena; nada menos poderoso puede
hacerlo.
Si se juzga por el pasado, la acusacin no es
ms que una vana amenaza. La Cmara de los
Representantes es un gran jurado muy lento
en obrar, y el Senado un Tribunal de justicia
muy inseguro.
Adems, los grandes crmenes que pueden
dar margen bastante rpidamente a una
acusacin, no son frecuentes en los servicios
pblicos ms relajados. Una opinin pblica
vigilante impide generalmente que se produzcan. Lo que de ordinario molesta y pone
trabas a un buen Gobierno, es la tontera y
la incapacidad de los ministros de estado. Por
eso el derecho de acusar, de juzgar y de castigar
por un crimen pblico, es menos necesario
que el derecho y el privilegio de despedir a los
ministros por causa de incapacidad. La acusacin atae a otra cosa que a la administracin.
Un negociante no querra, aunque la ley se lo
permitiera, fusilar a un empleado que no
pudiera aprender a hacer el comercio. Logra
igualmente su objeto despidindolo, y es
menos cruel para su empleado. E1 defecto

ESTUDIOS

Irritante de nuestro sistema es que la autoridad


constitucional, que tiene la prerrogativa de
dirigir la polrtica y de vigilar la administracin,
tiene menos autoridad para obtener que su
trabajo. sea bien hecho. que el ms humilde
ci udadano para hacerse ayudar en susempresas.
La autoridad que est ms interesada en los
nombramientos y los deberes de los funcionarios civiles no tiene casi que ocuparse en
los nombramientos. y todav la menos en los
relevos. El presidente nombra con la sancin
del Senado. y no puede relevar a sus conseje. os
sin el consentimiento legislativo;sin ernbarqo.
en realidad los ministros sirven, no al prcsidente, sino al Congreso, y el Congreso no
puede ni nombrarlos ni relevarlos. En otros
trminos. corresponde al presidente tomar la
iniciativa para las dos cosas. aunque no sea el
seor real; y el congreso. que es el seor real.
no tiene en esas importantes cuestiones ms
que una voz consultiva. que puede expresar
por su Cmara alta. pero slo cuando el
presidente pide su parecer. Yo considerara
mis empresas como desesperadas. SI mi
principal empleado debiera ser nombrado por
una tercera persona. y encargado despus. sin
que yo tuviera un derecho de inspeccin sobre
l, de escoger l mismo y dirigir a sus subordinados, no conforme a mis rdenes. sino
pidiendo tan slo mi consentimiento
Las relaciones que existen entre el congreso
y el departamento son fatalmente desmoralizadoras para el uno y para los otros. No hay
ni puede haber entre ellos nada que se asemeje
a la confianza ya una colaboracin completa.
Se puede excusar a los departamentos de la
actitud hosti I que toman algunas veces respecto
del congreso. porque es un sentimiento
humano el que impulsa al servidor a temer y a
engaar al amo, que no considera como amigo,

111

Sino que recela, que esp a sus movimientos


con desconfianza. El congreso no puede
fiscalizar a los secretarios del Ejecutivo sin
deshonrarlos. El nico instrumento que posee
con ese objeto es la informacin, la Inspeccin
sernijud.cial de los rincones que se supone
sucios. Se ve obligado a atraer las miradas del
pblico, confesando que tiene sospechas; luego
engruesa y aumenta el escndalo, lanzando sus
comits para Interrogar a subordinados espantados y a ministros desabridos. Despus que
todo est terminado y la falta descubierta. no
se hace de ordinario nada absolutamente. Los
culpables, si los hay, continan con frecuencia
en sus puestos deshonrados a los ojos del
pblico, arruinados en la esumacn de las
gentes honradas, pero recibiendo siempre su
sueldo y aguardando cmodamente que el
pbl ico. cuya memoria es corta, los olvide.
Para qu desenterrar al cadver si no queris
hacerlo desaparecer?
Luego los departamentos se quejan con
frecuencia de las exiqencias constantes del
congreso respecto a ellos. Murmuran porque
estn siempre ocupados -dicen- en satisfacer
su curiosidad y en responder a las peticiones
de su actividad inquieta. A los empleados les
cuesta trabaja poder tener al corriente los
asuntos de sus departamentos; pero el congreso
les pide sin cesar informes que estn obligados
a ir a sacar laborrosamente de toda clase de
fuentes, unas accesibles, otras muy lejanas. Un
gran dircurso en el Senado puede costar les
horas de trabaja y de preocupacin; porque
el senador que lo hace no deja de presentar de
antemano una mocin pidiendo a uno de los
secretarios una estadlstica sobre talo cual
asunto que qu lere tratar en su discurso. Si
quiere hablar de Hacienda, necesita cuadros
comparativos de los impuestos; SI se trata del

118

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

cornercio o de las tarifas de aduanas, no puede


pasarse sin las menores cifras que figuren en
las cuentas del Tesoro; cualquiera que sea su
asunto, los datos oficiales son siempre la base
ms segura para su edificio De ordinario, el
Senado no vacila en aprobar la mocin que
debe poner a su servicio a todos los empleados
de la administracin. Y naturalmente, la
Cmara hace ella tambin innumerables
preguntas a que deben responder, hasta en sus
ltimos detalles, los empleados pacientes y los
secretarios descontentos. He ah ( lo que los
funcionarios ministeriales llaman con mal
humor la tiran (a del congreso, y ningn
hombre imparcial puede, razonablemente,
prohibirles que se sirvan de esa palabra.
No conozco nada ms dif ci: de exponer
claramente y quedando en los Justos I imites,
que la manera cmo la nacin Interviene la
poi (tica, a pesar de esas rarezas y ese luego de
escondite de la autoridad Cabe preguntarse,
en efecto, si inspecciona todos los rodeos que
puedan tomar la responsabilidad legislativa y
la responsabilidad ejecutiva. Se ve obligada a
seguir al congreso un poco a ciegas; sabido es
que el congreso obedece a sus comits sin
comprenderlos bien; y los comits confan el
cuidado de poner sus proyectos en ejecucin a
funcionarios que tienen muchas ocasiones de
engaarlos. Despus de todos esosactos hechos
ciegamente, ies muy probable que la autoridad
suprema, el pueblo, vea claramente lo que se
ha hecho o lo que ser otra vez' Tomad, por
ejemplo, la poi (tica de Hacienda; es un ejemplo
No conozco nada ms difcil de exponer
claramente y quedando en los justos lmites,
que la manera cmo la nacin interviene la
poi tica, a pesar de esas rarezas y ese juego de
escondite de la autoridad. Cabe preguntarse,

en efecto, si inspecciona todos los senderos y


todos los rodeos que puedan tomar la responsabilidad legislativa y la responsabilidad
ejecutiva. Se ve obligada a seguir al congreso un poco a ciegas, sabido es que el congreso
obedece a sus comits sin comprenderlos bien;
y los comits confan el cuidado de poner sus
proyectos en ejecucin a funcionarios que
tienen muchas ocasiones de engaarlos. Despus de todos esos actos hechos ciegamente,
ies muy probable que la autoridad suprema,
el pueblo, vea claramente lo que se ha hecho o
lo que lo ser otra vezl Tomad, por ejemplo,
la poi tica de Hacienda; es un ejemplo bien
escogido, porque, segn he mostrado, se habla
ms en el congreso de las diversas etapas legislativas de la poi rtica de Hacienda, que de
cualquier otro asunto, y es, por tanto, un
ejemplo extremo. Despus que la Cmara ha
acabado por entenderse lentamente, a censecuenc.a de numerosos proyectos y de numerosas discusiones, sobre la aplicacin de los crditos y la fijacin de los impuestos, los
consejos imperativos y la insistencia obstinada
del Senado llevan tan bien la confusin a todo
ese trabajo, que las comisiones de conferencia
mismas no ven muy claramente, cules han
sido los resultados de esos desacuerdos. Luego,
cuando ese compromiso est votado y ha
adquirido fuerza de ley, la manera de hacerlo
ejecutar escapa a la intervencin de las Cmaras y se deja a los departamentos. Cmo la
inteligencia del pueblo, no digo la voluntad,
puede ejercer una intervencin sobre el curso
de los asuntos en semejantes condiciones? No
hay tornillo de responsabilidad que pueda
apretarse sobre la conciencia o sobre los pulgares oficiales de los comits dl congreso
encargados especialmente de esos trabajos.
Los comits del congreso no son nada para la
nacin; no son ms que las piezas del rnecanis-

ESTUDIOS

mo interior del congreso. Para el congreso son


permanentes o no. Y como apenas ste tiene
seguridad de ser el amo con euos, es poco
probable que los colegios electorales puedan
gobernarlos. En cuanto a los departamentos,
es ms fcil al congreso que al pueblo obtener
de ellos una obediencia dcil y servicios suficientes El congreso es y debe ser, en esas
cuestiones, los ojos y la voz de la nacin. Si
no puede ver lo que va mal y no puede hacerse
obedecer cuando manda, la nacin es igualmente ciega y muda.

Consecuencias de la divisin de poderes


Ese es, para hablas srn arnbajes. el resultado
prctico del desmenuzamiento de la autoridad, del despedazamiento que se ha Imaginado en nuestro sistema poi (tICO. Cada rama del
gobierno ha reci bido una pequea parcela de
responsabilidad, a que la conciencia de cada
funcionario puede sustraerse fcilmente. Todo
culpable, sospechoso de un entuerto, puede
hacer recaer su responsabilidad sobre sus
camaradas. Es acusado el congreso de haber
hecho leyes corrompidas, imperfectas o
insensatas? Puede responder que est obligado
a seguir precipitadamente a sus comits o a no
hacer ms que hablar; nada puede, si un
comit lo empuja, sin de ello darse cuenta, a
empresas injustas o absurdas. Si la administraci n comete errores y se preci pi ta en toda
clase de dificultades, los secretarios se apresuran a dar como excusa las rdenes no
razonables o imprudentes del congreso, y el
congreso critica a lo secretarios. Los secretarios afirman que todo el mal se habria evitado
si hubieran estado autorizados para proponer
las medidas necesarias; y los hombres que han
votado las medidas existentes confiesan, a su
vez, que desesperan de tener un buen qobier-

119

no, mientras se vean obligados a confiar la


ejecucin de sus leyes a la incompetencia y a
la torpeza de hombres nombrados por otro
hombre y responsables ante l. Cmo el
maestro de escuela, quiero decir, la nacin
puede saber cul es el discipulo al que se
debe azotar? No puede negarse que la autoridad aSI' desmenuzada, la responsabilidad as
disimulada, son propias para paralizar grandemente al gobierno en caso de peligro. Hay
pocas o no hay ninguna determinacin
importante que pueda tomarse por una
rama del gobierno sin el consentimiento
o la cooperacin de otra rama. El congreso
obra por medio del presidente y de su gabinete; el presidente y su gabinete se ven

obl igados a conformarse con la voluntad del


congreso. No hay jefe supremo -sea magistrado, sea Asamblea representatlva- que
pueda decidir, de seguida y con una autoridad
completa, lo que debe hacerse en el momento
en que se haya de tomar una decisin, yeso
inmediatamente. Naturalmente, ese defecto
se hace sentir en todos los instantes, tanto
cuando se trata de despacho de los asuntos
corrientes, como en las horas de crisis; pero
si surgiera una dificultad repentinamente,
tal defecto podr ia ser fatal; o causar a la
ruina del sistema, o no permitira luchar
contra esas circunstancias crticas. La poi (tica
no puede ser ni pronta ni franca, cuando est
obligada a servir a varios seores. Busca
equvocos, vacila o fracasa completamente.
Puede salir del congreso con designios muy
claros y puede ser extraviada o muti lada por
el ejecutivo.
Si hay un principio perfectamente evidente,
es ste: en todo negocio, ya sea gubernamental
o comercial, es necesario fiarse de alguien, a
fin de que se sepa, si las cosas van mal, qu in

IZO

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

debe ser castigado. A fin de hacer marchar


vuestro comercio con la rapidez y el buen xito
que deseais. os vis obligado a fiaros, sin
segunda intencin, de vuestro principal empleado, a darle los medios de arruinaros,
porque le facilitais as motivos de serviros. Su
reputacin, su honor o su vergenza, todas sus
esperanzas comerciales, dependen de vuestro
buen xito. La naturaleza humana es poco ms
o menos la misma en el gobierno que en el
comercio de tejidos. El poder y la reponsabilidad absoluta para el uso que de l se hace, con
los elementos esenciales de un buen gobierno.
El sentimiento de la ms elevada responsabilidad, los sentimientos nobles y elevados que
nos dan la confianza de los dems para con
nosotros, la conciencia de estar en una posicin
oficial de tal modo visible, queel cumplimiento
fiel del deber ser necesariamente reconocido
y recompensado, y todo abuso de confianza
descubierto y castigado; he ah las influencias,
las nicas influencias que producen los
hombres de Estado prcticos, enrgicos y
honrados.
Los mejores gobernantes son
siempre aquellos a quienes se dan muchas
facultades, hacindoles comprender que sern
honrados y recompensados con abundancia si
hacen buen uso de ellas, y que nada podr
ponerlos al abrigo de los castigos ms severos
si de ellas abusan.
Es, pues, un defecto radical en nuestra
Constitucin ese desmenuzamiento del poder
y ese desmigajamiento de la responsabilidad.
Dirase que la Convencin de 1787 se propuso,
ante todo, cometer esa gruesa falta. La alegr a
literaria de los contrapesos y del equilibrio da
una idea muy exacta de lo que quisieron hacer
los autores de la Constitucin, yesos contrapesos y ese equilibrio ha sido cada vez ms
perjudiciales a medida que han llegado a ser

ms reales. Puede decirse, sin temor de engaarse, que si los miembros de aquella convencin extraordinaria estuvieran reunidos hoy
para contemplar la obra de sus manos a la luz
del siglo que la ha puesto a prueba, seran los
primeros en admitir que el nico resultado del
desmenuzamiento del poder ha sido hacerlo
irresponsable. He ah lo que ha retardado la
reforma de los cargos civiles en este pas y lo
que hace dudar de que se realice jams. Estamos exactamente en el caso en que estaba
Inglaterra antes de hacer la reforma porque
hoy luchamos. La fecha de esta reforma en
Inglaterra no es menos significativa que el
hecho mismo. No hasidocumplidahasta el da
que los ministros de la Corona han llegado a
ser, realmente y de una manera cierta, responsables ante un solo seor. He ah la leccin
ms conmovedora y ms sugestiva que encontramos en la interesante y preciosa historia del
Seor Eaton, sobre los cargos civi les en la
Gran Bretaa. La reforma se hizo en 1853 por
el gabinete de Lord Aberdean. Fue aconsejada
por los funcionarios encargados de hacer los
nombramientos, y el ministerio la hizo votar a
pesar de la oposicin de la Cmara de los
Comunes, porque aunque esto parezca paradjico, l haba llegado a tener conciencia de
su responsabilidad ante la Cmara de los
Comunes, o ms bien ante la nacin, que est
representada por la Cmara.
Los progresos considerables que se han
realizado en los servicios pblicos del Imperio
britnico desde la poca de Walpole y de
Newcastle, han ido a la par con el perfeccionamiento de ese sistema que se designa hoy
con el nombre de gobierno por un gabinete
responsable. Este sistema no ha llegado a la
perfeccin sino poco a poco y lentamente. Slo
mucho tiempo despus de Walpole fue cuando

ESTUDIOS

se acab por aceptar como un principio constitucional la responsabilidad del gabinete


entero, esa unidad de responsabilidad que le
hace considerar a la Cmara de los Comunes
como su nico seor, "Cuando era costumbre
constituir los gabinetes con hombres cuyas
ideas pollticas eran diferentes, los miembros
de esos gabmetes no consideraban ni podan
considerar esa responsabilidad ante el Parlamento como una o indivisible. La dimisin de
un miembro importante, o hasta del primer
ministro,

no

era

mirada como causa para

producir la retirada simultnea de todos sus


colegas", En la poca de la carda de Sir Robert
Walpole, cincuenta aos despus del cambio
de dinasta que sigui a la rcvoluc.n (era el
primer ejemplo de una dimisin por deferencia
a una votacin parlamentaria hostil), vemos
al Rey rogar al sucesor de Walpole, Pul tenev
le respondi que quedarla satisfecho con tal
que los principales fuertes del Gobierno, es
decir, los principales ministerios estuvieran
en sus manos, Slo cuando el rmmstero de
Lord North fue reemplazado por el de Lord
Rockingham en 1782, fue cuando un rninisterio entero, a excepcin de Lord Canciller, se
retir a consecuencia de una votacin por la
cual la Cmara de los Comunes le retiraba su
confianza, Desde entonces, la dimisin del
jefe del gobierno, por deferencia a un voto
hotil de la Cmara popular, ha ido seguida
siempre de la dimisin de todos sus colegas,
Pero, aun despus de este precedente,
transcurrieron todava muchos aos antes de
que los ministros fuesen libres de no agradar
ms que a la Cmara de los Comunes, libres
tambin para seguir su propia pol rtica. sin
tomar el parecer del soberano, Hasta la muerte
de Jorge IV sintieron que debian obediencia al
Rey, al mismo tiempo que a la Cmara de los

121

Comunes La composicin de los ministerlos


dependa mucho todava del capricho leal, y
sus actos eran ernbarazados por la necesidad
de navegar hbil y atentamente entre el
desagrado del Parlamento y el descontento
de Su Majestad El siglo presente hab ia transo
currido en parte, y estaba prximo el remado
de la Reina Victoria, cuando fueron por
primera vez libres de obedecer urucarnente
a los representantes del pueblo, Cuando
hubieron llegado a ser responsables ante la
Cmara de los Comunes, slo y casi inrnediatamente que estuvieron seguros de su nueva
posicin de servidores del pueblo, se Inclmaron

a hacer tentativas casi aventuradas


reformar los empleados civiles,

para

Sent ian que todo el peso y toda la responsabilidad del gobierno descansaban sobre sus
hombros, estaban atentos a los intereses de su
partido, quer ian dejar un nombre sin mancha,
y por consiquiente. hacer votar buenas leyes;
as fueron los primeros en proponer y sostener
un sistema mejor para los nombramientos en
los serVICIOS de que eran jefes reconocidos
Declararon inmediatamente que era "el deber
del Ejecutivo asegurar el funcionamiento
eficaz y armnico de los servicios civiles", que
no pod ran traspasar "este deber a otro cuerpo
mucho menos competentes que ellos mismos,
sin infringir un gran principio constitucional,
que habia sido ya infringido demasiado a
menudo, con gran detrimento de los servicios
pblicos". Resolvieron, pues, ellos mismos
inaugurar el sistema de eleccin con arreglo al
mrito, sin aguardar el asentimiento en los
diversos departamentos a una Comisin de
examen imparcial, Esperaban que la opinin
pblica obligarla al Parlamento, una vez hecha
la cosa, a votar los crditos necesarios para
hacer se lograra su plan. Y no contaron sin la

122

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

husped. Los miembros de la Cmara de los


Comunes habian ejercido desde tiempo
inmemorial, por medios poco recomendables,
un patronato nacional, que se consideraban
dichosos con poseer, y que hacia su poder. A
pesar suyo fue como consintieron en abandonar ese patronato; pero no tuvieron la audacia
de confesar su repugnancia sospechosa en
presencia de la honrada proposicin de un
ministerio que ten (a su confianza y que estaba
sostenido en su proyecto por todas las gentes
honradas de la nacin. El mundo tuvo entonces
la alegr la de ver el dulce, pero raro espectcu lo
de jefes de partido que sacrificaron libre y
espontneamente, para tener un buen Gobierno, los "despojos" de susempleos tanto tiempo
queridos de su partido y de la Asamblea a que
ellos representaban y servian,
En nuestro pa IS, la reforma se ha hecho de
una manera enteramente opuesta. Ni el Ejecutivo ni el congreso la han comenzado. Es el
pueblo el que la ha reclamado imperiosamente;
la opinin pblica la ha pedido al congreso y
ha formulado su peticin varias veces, insistiendo cada vez ms, antes de que el congreso
se haya ocupado en ello. Esta reforma se ha
abierto camino: la multitud se ha convencido
desde luego de su utilidad, y hoy un pequeo
nmero de hombres se proponen hacerla llevar a cabo. Entre las principales dificultades
que la han cerrado el camino y que impiden ste
completamente realizada, se halla eseprincipio
intr mseco de nuestra Constitucin, de que
acabo de hablar, y que la penetra enteramente:
el principio de los poderes divididos. Antes de
introducir una reforma real y duradera de los
servicios civiles en un pas en que la autonom a
da a los cargos pblicos una forma especial, es
necesario trazar una I(nea de demarcacin
muy precisa entre los cargos que son poi (ticos

y los que no lo son. Para todos los cargos cuyo


titular no tiene que elegir entre varios partidos
poi (t.cos. se deben escoger los candidatos
segn su mrito, y darle el ascenso que han
ganado con su trabajo. En cuanto a los tunc!onanos que tienen el privilegio de elegir las ideas
poi ticas a cuyo servicio deben poner su administracin, slo los partidos pueden elegirlos o
despedirlos, recompensarlos o castigarlos.
Estos funcionarios son poco numerosos bajo
cualquier Gobierno. Se dice que no hay ms
que cincuenta, cuando ms, en los servicios
civiles de la Gran Bretaa; pero esos cincuenta
entran y salen, segn el Gobierno pasa de un
partido a otro. Para nuestros servicios civiles
seria, creo, muy dificil trazar la lnea de
demarcacin. En todos los altos cargos, esa
distincin particular es enteramente vaga. Se
est en la duda acerda del Gabinete mismo.
Los secretarios son o no son funcionarios
polrticos? Parece que no son exclusivamente ni
lo uno ni lo otro Son al menos semipoi ticos.
Por un lado, son simplemente los servidores del
Congreso y, sin embargo, por otro lado, tienen
bastante libertad para desfigurar y para colorear, si no para escoger, un objeto poi (tico.
Pueden hacer fracasar proyectos, si no pueden
hacerlos. Debe hacerse de ellos funcionarios
permanentes porque son simples secretarios, o
bien la duracin de sus funciones debe depender de la fortuna de los partidos, porque tienen
muchas ocasiones de prestar servicios a los
partidos? Y si debe aplicrseles una de las dos
reglas, a cuntos ya cules de sus subordinados habr que extenderla? Si no son real o
necesariamente hombres de partido, que sufran
exmenes y se sometan a las pruebas ordinarias
para mostrar su capacidad, que los ltimos
ordenanzas trabajen para elevarse hasta el
puesto de secretario, sino que sean estricta,
absolutamente responsables ante su partido.

ESTUDIOS

He ah el punto principal de una reforma


prctica de los servicios civi les.

Esta duda sobre la posicin exacta de los


principales ministros de estado en nuestro
sistema hace comprender bien el sistema
rrusrno. Este sistema completo es lgico y
sencillo; pero no se le encuentra completo
ms que en teoria. En la realidad sorprende y
presenta misterios a cada cambio de punto de
vista. El observador prctico, que investiga los
hechos y examina su organizacin actual, se
ve a menudo muy embarazado para descubrir
los verdaderos mtodos de gobierno. Encuentra
lazos por todos lados. Si jurisconsultos constitucionales de principios severos llenaran el
congreso y estuvieran a la cabeza de los departamentos, obedecerian formalmente todas las
clusulas de la Constitucin, y sera tan fcil
saber exactamente y de antemano a qu se
parecer el gobierno interiormente maana,
como lo es saber a qu se pareca ayer exteriormente. Pero ni la conciencia aproxima la
Constitucin a los poi ticos de oficio; y de los
poi ticos tenemos que ocuparnos hoy cuando
estudiamos el gobierno.

123

Todo gobierno es, en gran parte, lo que son


los hombres que lo constituyen. Si su carcter
y sus opiniones cambian de tiempo en tiempo,
la naturaleza del gobierno cambia con ellos; y
como su carcter y sus opiniones cambian con
frecuencia, es muy difcil hacer del gobierno
un cuadro del que se pueda decir que era
perfectamente fiel ayer y que probablemente
ser exacto todava maana. Aadid a esas
dificultades, que se pueden llamar las dificultades de la naturaleza humana, otras que
encierran nuestro sistema, la dificultad de las
distinciones legales sutiles, un bello plan
terico trazado con lneas delicadas o imperceptibles, exigencias legales que se presentan
rara vez y que es fcil y natural eludir y
descuidar, y tendris una idea completa de las
dificultades que se encuentran cuando se
quiere explicar de una manera prctica lo que
se hace realmente en la administracin federal.
No es imposible indicar lo que deb a ser el
ejecutivo, lo que ha sido alguna vez o lo que
podra ser; se puede tambin, con trabajo y
atencin, descubrir las principales condiciones
que lo adaptan a las formas de la supremaca
del congreso, pero no puede esperarse descubrir otra cosa.

LA ADMINISTRACION PUBLlCA*
M. Blunchli
Qu es la administracin?

Esta expresin, que ha destronado en parte a


la de gobierno, slo fue puesta de relieve con
claridad por la escuela moderna. Se toma en
diversos sentidos y abarca, segn el caso, un
crculo ms o menos amplio de atribuciones y
de actividades.

Frente a la constitucin o a la ley, adrninistracin designa la actividad concreta y variada


del Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general y
permanente. Se dice pues que la constitucin
determina la forma de gobierno y que la
eleccin de un presidente o la nominacin de
los ministros son actos de administracin; que
la ley plantea los princi pios de la representacin
nacional y que la administracin convoca a las
cmaras. La organizacin de los tribunales, el
procedimiento y los impuestos son fijados por
la constitucin o por la ley; la direccin de un
proceso, la percepcin, la cuenta, la utilizacin
de los impuestos son asuntos de la administracin
* Este articulo es la reoroovccln del libro X I de la obra La
Politique, de M. Btunch. publicada originalmente en
alemn en 1876 y traducida al francs en 187Q, misma
que sirvi a la presente ed letn en espaol. Aqu i es tratada
por primera vez y entre otras materias, la diferencia entre

la ootrttca y la administracin.

Lorenz van Stein, a sornojanz. de Rousseau,


ve en esto una mera aplicacin de la oposicin
psicolgica ms general entre la voluntad y la
accin: "La nacin desea, el rey obra". Es
cierto que la ley, en su forma, es un acto
voluntario, la expresin de la voluntad nacional y que la administracin acta.

Pero la idea de Stein no es menos falsa. La


voluntad del Estado es tambin igual de etectiva dentro de los actos de la administracin,
que son en su mayora, actos voluntarios de las
autoridades administrativas con las cuales
cuenta la ley. Hecrprocamente. la mayor parte
de las leyes, y las ms importantes, son mucho
menos creaciones voluntarias que el reconoci
miento de lo que es necesario. Las leyes tienen
su origen en la naturaleza mucho ms que en
nuestra voluntad. Es mucho ms frecuente
encontrar que desear el derecho, dice una
antigua frmula alemana. En fin no es acto
de legislar?

En realidad, la ley y la administracin se


oponen como la voluntad general y la voluntad
particular, como el orden general y la disposicin especial. La ley fija los principios y los
1mites de la administracin. Esta se mueve
libremente en este marco legal. No es ms una

t26

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

simple ejecucin de la ley.' La administracin


militar, que elige el modelo de las armas de
guerra, que organiza los ejercicios y las maniobras de las tropas, que dirige incluso las
operaciones de una campaa zno hace ms
que seguir el texto de una ley? No se puede
decir otro tanto de todas las ramas administrativas?
La administracin se opone tambin a la
poi (tica. Esta incluye la elevada conducta
general del Estado; aquella la actividad detallada inferior. Una es la misin del estadista,
otra de los funcionarios tcnicos. De este
modo, el gobierno poi (tco es el que decide la
paz o la guerra, da instrucciones a los embajadores, nombra a los ministros; la administracin es la que regula y organiza los detalles de
estos actos.
Por supuesto, esta oposicin esmuy flexible.
La poi tica no puede marchar sin la ayuda de la
administracin; una serie de actos administrativos asumen un carcter poi tico por su
imporancia general. El estadista se remitir,
generalmente a la administracin para una
infinidad de cosas, aunque en ciertas circunstancias no hay acto administrativo, por
m (nirno que sea, que no deba atraer su
atencin.
La administracin, propiamente dicha, se
opone adems a la justicia civil, penal o administrativa; una protege el derecho turbado, la
otra busca y lleva a cabo lo til.

En resumen, en un sentido ms estrecho, se


distingue la administracin civil, en general,
de ciertas ramas ms especiales de administracin tcnica, como:
a) La administracin militar, b) financiera.
el de trabajos u obras pblicas, d) de instrucciones pblicas.
Sin embargo, todas estasramasse relacionan
con la administracin civil yen particular con
la poi tica, por cuanto todas necesitan del
auxilio de la autoridad para cumplir su misin.
Es as como el gobierno de las escuelas, de
los pobres, los caminos, etctera vienen a apoyar a las administraciones correspondientes.
El gobierno es el verdadero centro y la
expresin ms clara de la administracin del
Estado. Incluso la teora antigua daba su
nombre al conjunto de la administracin civil.
Robert V. Mohl intitula su gran obra Die
Polizewissenschaft (ciencia del gobierno). Hoy
d (a, hacemos una distincin ms precisa entre
el gobierno y las funciones puramente tcnicas
y de tutela (Pflegeaemter), no revestidas del
poder de restriccin.
R6ssler propuso recientemente incluir estas
ltimas, as como la administracin de la
sociedad, bajo el nombre de administracin
stricto sensu, para oponerlas juntas al gobierno.
Pero esta forma perturba la nocin y amenaza
la unidad de la administracin pblica.
\

Administracin pblica y administracin


privada
1 L. Stein (Verwaltungslehre. p. 9l mismo previene contra

este error: mas zcoroc escucharlo cuando nos ha enseado


a entender la ley como voluntad y la administracin
como acto de ejecucin?

Muchas veces el trmino administracin tiene


un sentido ms amplio, que no se detiene en
el dominio de la vida pblica. Es asr que

ESTUDIDS

hablamos de la administracin de la Iglesia,


del culto V los sacramentos, de una sociedad
comercial, de una empresa; aSI, podemos
oponer la administracin privada a la adrn.nistracin pblica.
La administracin pblica se basa en el
derecho V el deber pblicos l.a adminstrac.n
privada tiene como asiento el derecho privado,
se deja al arbitrio de los particulares o, SI es
obligatorio en algn sentido, como por ejemplo
en los deberes familiares, de sociedad, de reli
q.n, no es un derecho hacia el Estado. En
principio, la primera llega tan lejos como el
dominio del derecho pblico; la segunda se
aplica libremente en el terreno del derecho
privado
Una se contra a los funcionarios la otra se
deja a los particulares. Entre ellas hay puntos
de transicin V a menudo concurren al mismo
objetivo
Por ejemplo, la administracin del tutor es
ante todo una adrn.nistracon privada, puesto
que se ocupa de las personas V de los bienes
de un particular. Pero el Estado se siente obli
gado a vigilarla veste control supremo es
administracin pblica. Se puede decir lo
mismo de los seguros contra incendio, va sea
porque el Estado los somete a un control
especial o porque se convierte en asegurador.
Asimismo, las escuelas actuales son por lo
general instituciones pblicas o comunales.
Pero las escuelas privadas maniobran y compiten libremente a su lado. El correo V los
ferrocarriles presentan una analoqa.
La administracin pblica, es un ejrcito de
restriccin, tiene un radio de accin en cualquier parte donde lo exijan la seguridad V las

127

necesidades de la nacin. Ese es su verdadero


campo, el de imperium V el de jurisdictio. No
puede abandonarlo a la administracin privada
El Estado todavia ten la grandes irnperfecciones cuando perrnitia la incautacin privada de
los bienes del deudor, lavenganzade la familia,
las guerras de los seores. La limitarir. V las
fuerzas externas no deben dejarse en 'aS manos
apasionadas del hombre privado La legtima
defensa V la correccin de los menores hecha
por los padres son quiliJ las unicas excepciones
l

esta 'egla

Pero la libre administracin privada reencuentra su rrnperro donde slo interv.enen los
Intereses particulares. La par ticipacin bien
Intencionada del Estado ser la una amenaza
para el individuo. Si la Edad Media habla
dado demasiado margen a la aceren privada, el
siglo XVIII la habla restringido demasiado
por su man (a de ornniqobernador
Una serie de asuntos delicados se presenta
en el terreno de la transicin, donde los
Intereses pblicos V privados se cruzan V se
encuentran. Esto se aplica sobre todo a los
intereses sociales. Sin duda, la sociedad V la
nacin no se confunden; la nacin es una
persona, un organismo poi .tico: la sociedad
es una mera coleccin de clases e Individuos.
Pero sus relaciones no son menos estrechas El
Estado goza de la salud de la sociedad V sufre
con sus males; la sociedad tiene muchas veces
necesidad de ayuda del Estado. Los dos campos no estn bien separados V el estadista se
ve obligado a ocuparse con solicitud de los
intereses sociales.
En este terreno intermedio, la administracin privada es preferible cuando el inters

128

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

privado predomina y las fuentes privadas son


suficientes; y el Estado debe intervenir cuando
los intereses pblicos estn comprometidos o
cuando los intereses sociales tienen necesidad
de su apoyo.
Los pueblos tienen distinto aprecio de estas
condiciones. Los ingleses y norteamericanos
confan lo ms posible en las fuerzas y la
accin de los particulares. Ah la iniciativa
privada es activa slo en el campo de transicin.
Por el contrario, a los franceses les gusta
invocar al Estado en cuanto los intereses
sociales sufren; y, aunque amigos de la libertad privada individual, por ejemplo de la
libertad del comercio y de la industria,
confunden con facilidad el Estado y la sociedad,
los intereses pblicos y los intereses sociales.
La administracin pblica es la regla para el
terreno intermedio. Adems, es poderosa en
Francia porque ejerce una gran influencia sobre
la sociedad y, segn las circunstancias, determina la polrtica del Estado o le pone
obstculos.
El sistema prusiano-alemn es el trmino
medio entre los precedentes. Acepta la distincin de la sociedad y del Estado, pero sin fiarse
nicamente de la iniciativa privada y en l
reconociendo el deber del Estado de intervenir
cuando son insuficientes las fuerzas de la sociedad. El Estado pide a la sociedad su concurso
y le brinda su ayuda.
A estos regimenes moderados se puede
oponer el comunismo destructor, que socava
en nuestros d as los fundamentos del orden
pblico y de la libertad privada: por una parte
reivindica la autoridad del Estado para la
comuna, esdecir, para la muchedumbre grosera

e irritable; por la otra, fuerza a los individuos


a entregarse en persona y bienes a una comunidad brutal como el dios Moloch_
La administracin pblica y la administracin privada no tiene ni los mismos efectos ni
las mismas cualidades.
La administracin pblica es esencialmente
general. Se extiende de modo uniforme sobre
las clases de la sociedad y sobre todo el territorio o, por lo menos, sobre sus divisiones
orgnicas: provincias, circulas, comunas. Tiene
normas legales y ordenamientos magisteriales.
A la inversa, la administracin privada es de
ordinarios local, relacionada con el domicilio
de las personas que se ocupan de ella. Salvo en
contadas excepciones, no ampl a sus ramificaciones a lo lejos mediante la asociacin. Tambin es muy variada. Cada uno puede elegir su
mtodo; no suele haber decisiones autoritarias
que la obstaculicen; todo queda a la clarividencia y voluntad del interesado.
El Estado puede pedir a sus funcionarios
pruebas de capacidad, una educacin cientfica
y prctica; vigila y controla su accin, les
toma cuentas y los declara responsables.
Estas garantias no se dan en la administracin privada. Con conocimientos o ignorancia
puede manejar su patrimonio a su modo, bien
o mal, no importa, sin control, sin vigilancia,
sin tener que rendir cuentas, por su cuenta y
riesgo. La libertad es completa; nadie tiene qu
decir en tanto no se viole el orden legal. En
casos excepcionales y de incapacidad patente,
como la infancia, la demencia y la prodigalidad
excesiva, es cuando interviene el Estado y
pone bajo tutela a los incapacitados.

ESTUDIOS

No obstante, cuando se asocian los intereses


privados, se esfuerzan por precaverse de este
defecto imitando los procedimientos del
Estado. Es aSI como las grandes sociedades
annimas designan a sus directores y ernpleados despus de minuciosas informaciones y
tienen un consejo de administracin y un
comit de vigilancia; hacen que les rindan
cuentas detalladas y escrupulosas y declaran a
sus admi n istradores responsables. Sin embargo,
la experiencia demuestra que esta Imitacin
es menos perfecta que su modelo poderoso
y menos seguro en esos resultados.
Pero la administracin pblica tambin tiene
sus peligros. Una vez consolidada y tranquila,
es ms fci I la correccin de la forma y
la negligencia del fondo, vicio ordinario de la
burocracia. Algunas veces es arbitraria, parcial
o ineficaz para darse cuenta exacta de los intereses privados.
El inestimable tesoro de la libertad privada
compensa en mucho las deficiencias que pueden reprocharse de la administracin privada;
despierta todas las fuerzas latentes y da a todos
los talentos la ocasin de desarrollarse. Por
otra parte, cada uno es siempre responsable
consigo mismo de su gestin; administra por
su cuenta y riesgo y esta idea tiene mucho ms
influencia que la responsabilidad, a menudo
formal, del funcionario. La exageracin de la
vigilancia y de la administracin del Estado
asfixiarla la tiberted.?

129

mente individuales, y se aproximan a los intereses pbl icos, No se puede dejar toda la atencin a la iniciativa privada, ms si la sociedad
sabe y desea ayudarse a SI misma.'
La vigilancia y la accin concurrente del Estado
sern aqu I indispensables. Ciertas localidades
o incluso, ciertas clases sociales, se descuidan
y se administran mal, aun en los pases que
poseen las mejores cualidades de autogobierno,
como Inglaterra o Norteamrica. Con mayor
razn, el Estado est forzado a intervenir en
Francia y en Alemania. La unin de las dos
administraciones y la accin comn de los
estadistas y los particulares, sern con freo
cuencia la mejor solucin al problema y poco
a poco formarn a los ciudadanos para que se
ayuden a SI mismos.
Sobre esta idea se basa el sistema de los
antiguos jurados y los actuales tribunales de
Schffen; los consejos de provincia, distrito,
crculos o de departamento; las comisiones
escolares; asistencia pblica y otras combinaciones anlogas de funciones pblicas y
funciones civiles honor rticas.

Administracin de las Asociaciones

Pero los intereses sociales tienen un carcter


ms general y universal que los intereses pura-

No obstante, numerosos intereses sociales se


administran en todas partes sin ayuda del
Estado y en forma de asociacin. Esta es
como un trmino medio entre la administracin del Estado y la administracin de los
particu lares. Pero importantes diferencias
distinguen a las asociaciones modernas de
aqullas de la Edad Media.

2 Vivien. Etud administr .. 11, p. 15. hace notar que esta


exaoeracin abre la puerta al socialismo y al comunismo.
mientras que el hbito de la autoqestin los aleja.

3 Comp. F. Lieber, Libert civil et self sdministrstion


(Libertad civil y autoqestinl. traducido al alemn por
F. Mittermaier, p. 208

130

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

La Edad Media tena rdenes, religiosas o


laicas, confraternidades, gremios y corporaciones. Era la religin la que inspiraba la mayor
parte de estas un iones. Pedran aI Papa o a los
obispos su consagracin porque la Iglesia era
entonces la potencia social ms respetada.
Ten an una regla fija, si no impuesta, por lo
menos conformada por va de la autoridad y
con frecuencia se compromet an de por vida;
las rdenes religiosas teman y an tienen su
casa general establecida en Roma, bajo la
mirada de la Curia. Toda unin formaba un
sistema ordenado jerrqu icamente, de carcter
aristocrtico, con jefes, captulos, monjes,
caballeros, maestros, compaeros y sus hermanos legos; las rdenes democrticas, como
por ejemplo las rdenes medicantes, eran la
excepcin. El hbito, la regla, las casas, los
sitios de reunin, lasdistingu (an perfectamente
entre s. Eran las que teman ms reputacin
de inmortales y con organizacin unitaria para
una vida propia.
Las uniones modernas sedistinguen de todas
estas asociaciones. As las rdenes que subsisten de la Edad Media parecen ahora extraos
restos del pasado.
En las uniones modernas el motivo religioso
y la sancin de la Iglesia no suelen estar presentes. Se fundan ms racionalmente y para
necesidades humanamente reconocidas; su
carcter es temporal. Si requieren confirmacin
y apoyo, se dirigen al Estado como el verdadero poder pblico. Los individuos se unen
libremente, entran y salen con libertad: el
personal es muy movible. Los estatutos y
reglamentos son votados por los asociados por
mayora y jams son inmutables. Los jefes
cambian con frecuencia. Ya no son los generales que gobiernan autocrticamente un centro

comn que encabezan. Si quieren unirse entre


si, as sea a nivel internacional, para el mismo
objetivo, eligen de preferencia la forma federativa y designan delegados en una asamblea
comn. Pocas veces la constitucin no esaristocrtica, sino representativa democrtica: Los
jefes y los consejos son elegidos por todos los
miembros. No hay habitacin, manera de
VIVir, vestido particular. Todo miembro
conserva su libertad y su individualidad y
puede formar parte de varias asociaciones. No
hay pretensin de duracin eterna. Se basan
en la asociac.n libre, en una meta determinada que se persigue actualmente en comn y
terminan con la necesidad.
Diversas en sus formas y objetivos, unas son
sociedades de capital, donde la aportacin es
unas veces igual, como en las sociedades por
acciones, otras veces desigual, como con mucha
frecuencia ocurre en las sociedades de seguros;
otras, las sociedades colectivas, muchas veces
con una aportacin pecuniaria nula o insignificante. Pero siempre es la actividad voluntaria
y libre de los individuos el estilo de asociacin,
lo que asegura su duracin.
La administracin de las asociaciones posee
carcter de intermediario. Descansa ante todo
en la actividad privada de los asociados, pero
se confa a los funcionarios sociales copiados
de los del Estado, con frecuencia remunerados,
y es controlada por las comisiones y consejos
parecidos a las autoridades publ icasde control.

Centralizacin y descentralizacin
Tomadas de la mecnica, estas dos frmulas
indican dos tendencas opuestas en el sistema
administrativo: una que congrega todas las

ESTUDIOS

funciones en un jefe, de donde se derivan para


llegar a las extremidades; la otra que reclama
una independencia relativa a las divisiones
orgnicas'
Esta terminologa es poco afortunada: las
partes de una mquina no tienen ninguna
independencia, ni siquiera relativa; el espritu
que la anima se halla fuera de sta. Por el
contrario, en todas partes del Estado, en el
centro y en la circunferencia encontramos
hombres, es decir, inte.iqenca y libertad. Ah
es imposible una centralizacin absoluta y el
despotismo, por s solo, da la apariencia de
esto El tirano tambin est obligado a servirse
de instrumentos humanos, como consecuenca,
a confiar mucho y hasta el exceso en su
esclavo; ste al actuar en nombre de otro,
guarda forzosamente su naturaleza individual.

Por otra parte, una descentralizacin exclusiva no es menos absurda; rompe la unidad y
tambin el orden y el poder El antiguo imperio
alemn padecera por una descentralizacn

131

originalidad de las partes. las libertades


publicas casi no pueden existir sin una gran
medida de descentralizacin y autoqest.n.
Una nacin llega a la plenitud de su poder
cuando sabe reunir sus fuerzas dispersas y las
centraliza en una accin comn.

Esta oposicin se presenta en todas las


esferas de las funciones pbucas. de la adrni
nistracir- propiamente dicha y de la auto
gestin.

En la legislaCin es con esta razan que todos


los pueblos civilizados reclaman hoy la unidad
y la uniformidad del derecho y, por consi
guiente de la legislacin. Un derecho uniforme
es LJtl1 cuando las condiciones de vida son
las mismas. La autonoma que conceda la
Edad Media a cada principado, ciudad, poblacin e, Inclusive, a cada orden y asociacin,
pr odujo una confusin que obstaculizaba en
todas partes el comercio general y destru la
toda sequridad para cualquiera que hablara
fuera de su estrecha local idad.

excesiva, en tanto que Francia sufrirla de una

centralizacin demasiado grande.


Por tanto, hay que combinar ambos princiPIOS y esforzarse en reconocerlos en una
relacin justa.

La centralizacin confiere al conjunto unversalidad, poder, energa, igualdad de derecho;


la descentralizacin da sat.sfaccrn a la diversidad y a la libertad de los miembros, a las
necesidades y a las costumbres locales, a la
4 Como. Vivien, Etud. eam., vol
Contr al .saun:

1, tit 11, cap. 10 "DE la

Pero la uniformidad tambin puede tener


sus exageraciones y perjudicar las relaciones
jurdicas naturales, tan variadas en las esferas
subordinadas. Algunas veces se le ve Ignorar
las diferencias que tienen sus fundamentos en
la naturaleza de las cosas. Hay que dar leyes
idnticas a las comunas rurales y a las cornunas urbanas? Es posible confundir bajo las
mismas normas el derecho criminal comn y
la disci pf na y penal idades mi litares, el derecho
comercial y el derecho civil? Se debern
destruir las costumbres naturales de ciertos
lugares de comercio, asimilar las regiones de
costas, montaas, vastas llanuras sin riberas?

132

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Una descentralizacin relativa parece indispensable en todas partes. 5


Pero el sistema ingls, con sus leyes tan
minuciosamente detalladas, es dificil de citar
como modelo, a pesar de la opinin de numerosos ingleses, incluso del alemn Gneist. que
ven ah I una condicin esencial de una buena
autogestin. zCrno podria el parlamento
de un vasto reino enterarse de la infinidad de
asuntos de administracin menores? zNo es
esa la misin de los interesados y de los administradores especiales? Estas leyes inglesas
no son ni terica ni prcticamente un modelo
de legislacin; carecen de claridad, flexibilidad,
y aplicabilidad. La nocin continental, y ms
en particular la nocin alemana de la autonom la y auto-organizacin, en los 1imites de las
leyes generales, es un correlativo necesario y
legitimo de la autoqestin. En efecto, son las
diversas uniones secundarias las ms capaces
de reconocer las normas de su gobierno. El
Estado fijar las bases comunes del orden
jur dico y sus miembros orgnicos accionarn
con independencia y iberted."
5 Tocquevil!e. ouvres , VIII, p. 322 "La uniformidad en las
leyes secundarias, en lugar oc ser una ventaja es casi
siempre un qrun mal, porque son pocos los D<J'SPS cuyas

partes pueden soportar la misma leuislacin hasta en sus


detalles"
6 Br ater. articulo "Centrausauon"

(Centralizacin en el

Stetswrterbucn de Bluntschl y Brater "La descentralizacin oe la Edad Media era mala, no porque el Estado
hubiese dejado a cada crculo la atencin de sus asuntos,

sino porque ccnceb (a demasiado estrechamente su propia


misin y del aba fuera de su accin cosas QUf! le ocr tenccran
en esencia o que tienen una relacin inmediata. Es cierto
que este nexo es el resultado. en parte, de los progresos
ulteriores de la cultura y de la econo mta".

al SI-! sabe que la ley del 24 de [ulio de 1873 sobre la


organizacin del ejercito. estableci en Francia un sistema
mixto. aplicado al ejercito activo. el reclutamiento nacional, y a la disponibilidad y l su reserva, asr como al ejercito
territorial ya su reserva. el reclutamiento reqlonat.

El gobierno poi rtico tiene ante todo necesidad de la centralizacin, ya que se necesita
que concentre el poder del Estado y su conducta sea una. Sin embargo, cierta descentralizacin puede ser necesaria, en especial, para
el gobierno de posesiones, colonias alejadas y
las provincias no asimiladas.
Asimismo, la centralizacin es, sin duda
alguna, preponderante en la administracin
militar. No obstante, hay excepciones en
cuanto a la organizacin misma del ejrcito.
En el sistema alemn, los regimientos se forman
por distritos, los cuerpos de ejrcito por provincias o principados y los vecinos naturales
se reunen o acercan de esta manera. Esta descentralizacin aumenta la rapidez de las
formaciones, la emulacin de las tropas, el
esprtu de cuerpo. Por el contrario, Francia
tiene un sistema centralizado que slo considera el esplritu nacional y combina a los
hombres y a los regimientos de todo el pais.
Ocurre algo similar para los plenos poderes
otorgados al comandante en Jefe o a otros
oficiales encargados de una misin determinada. Una centralizacin excesiva hada depender
todo del cuartel general y aun del consejo de
guerra de la capital, con frecuencia demasiado
alejados de los lugares.
El gobierno est obligado a actuar en los
casos, los detalles y en multitud de lugares
dispersos; estar un tanto descentralizado. El
alto gobierno que debe precaverse de los
peligros generales y la alta vigilancia de la
autoridad central o del ministerio, tal vez
constituyan la excepcin. El gobierno sedivide
entre los puestos medios y encuentra pequeos
centros hasta en las subdivisiones locales y
comunales. Hay una fcil disposicin a descentralizar demasiado. El poder del gobierno

ESTUDIOS

es esencialmente un pod er de l Estado; co nform e a la regla, debe ser ejerc ido po r f unci onar ios jerarq u izados del Estado y no ser
aband o nado a las comunas, ms que para los
in ter eses puramente locales, co mo el alu mbrado y la li mpieza de las cal les, la v igilancia de
las pro piedades r urales, etc tera. Un buen gob iern o necesita f uerzas materia les y morales
q ue un a local idad insignfi can te apenas puede
o f recer.
La descentral izacin d o mina 8n la ad m inistra cin d e las f inanzas. La gest i n general
debe ser cen t ral izada ; ocu rre lo m ismo con el
sistema tr ibut ario. Co n t od o, este lt im o no
podr ia sin inj usti cia hacerse puramente
un if o rme y ol vidar las d if eren cias reales de los
terri t or ios (po r ejemp lo de las col oni as), de la
ciudad, del campo y d e las profesion es pri ncipales. Una descentra l izaci n re lati va es pues
ind ispensab le. La recau daci n de impuesto s,
por lo general , t iene un a organi zaci n loca l.
El domini o de la cu lt ura debe ser ms bien
descent ral izado. Sin d uda, es desd e el cen tro
do nd e hay qu e deter mi nar el co nj unto de relaciones de la iglesia y el Estad o , las leyes
confesion ales y de inst rucc i n pb l ica, las
p restacio nes pagaderas po r las com unas,
et ct era. Pero las insti t uciones de cu ltur a no
p rosperan sino po r la ind ependencia de sus
mi emb ros, sacerd otes, profeso res o d ueo s.
Para q ue las escuelas popu lares den buen os
frut os, se requiere q ue las co mu nas y los
padres de famil ia se oc upe n de ell o y , en consecuencia, q ue se o rgan icen a escala lo cal. El
Estado p od r nombr ar a los maest ros de
inst ruc ci n secun dar ia: gimn asio, escuelas
reales o p ro fesionales y profesores de est udi os
superlares; un iversi dades, escuelas po i itcn icas,
escuel as de bell as artes. Pero d ejar un a gran
independencia a la di reccin de las di versas

133

escuelas y , sobre tod o, a los profesores de instruccin superi o r ." Las un iversidades descen tr al izadas de Al emania salvaron fe lizm en te a la
ciencia alemana de los capr ichos despti cos de
ciert os prncipes y p rod u jero n un a r iq ueza
de frut os q ue el sistem a un if or me y centr ali
zado de las un iversidades f rancesas se ve
im posibil i tado de dar.
La descen t rali zaci n t amb in es la regla en
la asistencia pb l ica, por qu e para co nocer
bien y socor re r a los verd aderos pobres hay
que estar en el lugar. Sin emba rgo, de nuevo
se evitar un f racc ionam ient o exagerad o. La
asisten cia cent ral o intermed iar ia debe se rv ir
de apoyo a la asisten cia local y es la ley
la que enuncia los p rincipi os del derecho y
de la cont ri bucin a los pob res.
Por lt im o, en la eco nom la hay q ue d ist in gu ir las inst it uciones de inters general de
aquellas que slo son de int ers local. La
m oneda, los pesos y las medidas, los ferro carr iles y las grand es carreteras, pertenecen a
las pr imeras; los camin os departamenta les,
los caminos vecinales, las calles de las ciu.a
des, los acued uctos, los canales de desage,
los reglamentos so bre construcci n u rba na,
el alumbra do, las p lazas y mercado s, etctera a
las segund as. Unas requieren , por supuesto,
la centraliza cin , otras, la descentrali zacin.
En resum en , la administra cin del Estado
est ms bien cent ral izada, la autogestin
descentralizada. Las autoridades centrales
siemp re consideran el bien del co nj unto y
co nservan la un idad y armonia de derech o
7 Rec iente mente . Fra ncia ha d esce nt ra lizad o es to s aspect os
d e con formi dad co n las leyes del 15 de marzo d e 185 0 y

d el 12 d e ju lio d e 18 7 5 . la segu nda da am pl io paso a las


influ encias cl er ical es.

134

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

pblico general; las autoridades medias


tienen una independencia relativa y accionan
conforme a uno u otro principio; las autoridades locales, aunque subordinadas entre
s, tienen principalemente una misin descentralizada.

As este orden se volvi poco a poco un


poder que se impona al mismo pr ncipe. El
rey no pudo ya gobernar sin el consejo y el
auxilio de sus servidores. Su poder, absoluto
en apariencia, haba encontrado una barrera
que no ceda ms que con dificultad ya un
precio de un violento esfuerzo.

Importancia de las funciones profesionales en


el Estado moderno

Por consiguiente, los funcionarios adquirieron un sentir profundo de su dignidad. Demandaron y obtuvieron al fin, por lo general,
una situacin exenta del capricho del prncipe.
Se les reconocieron derechos pragmticos,
lo que los protega contra revocaciones arbitrarias y les aseguraba el derecho al sueldo
(corno Thor. gn., p. 470)

Las funciones profesionales son una creacin


de la monarqua absoluta que, al requerir de
servidores permanentes, a la vez dciles y
capaces, los sustituy poco a poco con los
vasallos y gente de servicio, una clase de
hbiles funcionarios menos imperiosos y
ms flexibles, ms instruidos y mejores
adminsitradores.
Luego entonces, la funcin fue atribuida
esencialmente en razn del mrito personal,
sin tener en cuenta la extraccin o la orden;
se exigi una educacin universitaria previa;
el prmcipe nombr libremente a quien quiso: el funcionario era el servidor del pr ncipe,
depend a de su gracia; recibi un sueldo fijo,
suficiente para la manutencin modesta de
su familia; y ciertas funciones, en particular
la del juez, adquirieron una actuacin independiente y garantizada.
Estas funciones no eran hereditarias. Pero
los hijos segu an por su voluntad la carrera
del padre, la comunidad de estudios, de instruccin, de profesin y hasta de traje. As
se form en el continente un arde y familias de funcionarios anlogas a los nobles
familias parlamentarias de Inglaterra, y la
capacidad profesional y los empleos se transmitieron, de hecho, hereditariamente.

Fue, en esta forma, que este orden pas a


la monarqu (a constitucional. Al principio,
sta le era tan poco simptica como a la
mayora de los principes. Los funcionarios
vean con desagrado el nuevo poder de as
cmaras no slo les quitaba parte de sus atribuciones, sino que incluso pretend a controlarlos y pedirles cuentas. Al igual que los
pr ncipes, solamente cedieron por necesidad.
Pero despus se acomodaron a la Innovacin,
comprendieron las ventajas de sta tanto
para su dignidad como para el pas. Hoy da,
la mayora de ellos son constitucionales. Los
funcionarios actuales del continente son
ciertamente cultos, activos, acostumbrados a
los negocios, afanosos, honorables, Constituyen una clase distinguida y plena de mritos.
Sus servicios son preciosos para el Estado y
para la sociedad. Sin embargo, el funcionarismo profesional no carece de peligro. Y en
primer lugar, se puede temer que engendre
una especie de casta que se acostumbre a
gobernar desde su despacho, sin conocimiento
de las necesidades reales, a partir de reglas

ESTUDIOS

formales, burocrticas, y an despticas,


oprimiendo la libertad privada con la mana
de meter mano en todas partes, Este antiguo
peligro es menor en nuestros das, La forma
representativa obliga a los funcionarios a estar
en comunicacin frecuente con los ciudadanos y evrta. as. su orgullo o tirana, Las
funciones de honor, la autoadministracin,
el procedimiento oral, el control de las autoridades superiores, las cmaras, la prensa,
reaccionan contra la burocrasia formal ista :
la libertad, ampliamente asegurada por las
leyes, y la responsabilidad de los funcionarios, Impiden Igualmente una tutela exagerada
y se oponen a la man la de gobernar todo,
Pero el peligro que hay que temer actualmente es el de la tiran la de los partidos La
forma representativa, el otorgar a todos una
libertad poi (tica y acceso al gobierno, ha
desencadenado al mismo tiempo las rivalidades polticas. Ella misma llama a la lucha
a los partidos, En Inglaterra son sus jefes
los que forman directamente el ministerio, Si
bien en Alemania sucede de otra manera, el
gabinete no est menos obl igado a contar con
la mayor (a en las cmaras y de obedecer su
apoyo, En toda la Europa occidental, los
r1]lllh!rOS casi no se pueden sostener por
mucho tiempo contra el partido dominante,
tanto debido a su responsabilidad ante las
cmaras como en razn del asentamiento
necesario de stas para las leyes y el presupuesto,
De all que el ministerio no puede permanecer responsablemente ante las cmaras, sino
estando seguro de sus subordinados, Si stos
pertenecen a un partido enemigo y obstaculizan su poi ica. la administracin se divide,
Por tanto, hace falta que el ministerio resta-

135

blezca, mediante revocaciones, la unidad


poi (tica y la subordinacin de sus agentes,
Pero esta necesidad lleva fcilmente consigo
el grave peligro de la opresin de las minor ras,
y el Estado, en vez de ser la unin de los
partidos, no es ms que la tiran (a de uno
de ellos,
Rudolf Gneist insiste, con razn, sobre
este punto, aunque exagerando un poco,
Propone, para remediarlo, que la ley misma
reglamente las relaciones entre los funcionarios y los particulares, y que una jurisdiccin
especial se encarge de proteger a todos los
individuos no slo en sus derechos privados,
sino tambin en sus derechos publ icos.
Esos medios son buenos, pero slo en tanto
que dichas relaciones puedan ser precisadas
por una ley, y hay una multitud de casos en
que es preferible, por razn de las necesidades
tan variadas de la vida, no encerrar a la administracin con reglas formales, Adems,
la vigilancia de los superiores y el recurso a
ellos muy frecuentemente son insuficientes,
Ms bien quisiera distinguir aqu (tres clases
de funciones:
1, Las funciones poi/tices de confianza, que
representan la poi (tica del Estado o llevan la
responsabilidad ante las cmaras, Aunque
ellas tambin estn al servicio del Estado y
no al servicio de un partido, son atribuidas
directamente por la confianza del partido
en el poder, con la que debe contar el gobierno, En donde el gabinete est formado por
los jefes de partido, los ministros son miembros del parlamento y continan siendo sus
gu as, En donde, por el contrario, los ministros ms bien salen de las fi las de los funcionarios, no es en lo absoluto indispensable que

136

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

sean miembros del parlamento; incluso ms


vale que no lo sean. Pero es necesario que
permanezcan en relacin con los partidos y
no podrn sostenerse mucho tiempo si pierden verdaderamente la confianza de las cmaras.
Por consiguiente, estos funcionarios son
mucho menos estables que los otros. Son
perenemente revocables, incluso cuando su
conducta estuviera exenta de culpa. El desplazamiento de la antigua mayora parlamentaria
ocasiona generalmente un cambio del personal
de las funciones poi ticas.
2. Otras funciones, por el contrario, deben
alejarse de las luchas de los partidos y neutralizarse. En primera linea se encuentran
aquellas que son de justicia. El juez debe no
slo ser imparcial, sino que debe inspirar
confianza a todos. Por tanto, debe mantenerse al margen de las luchas violentas. Es
necesario que cada partido est convencido
de encontrarlo siempre del lado del derecho
y de la ley
Colocamos tambin en esta categora a
las funciones inferiores de polica y todos los

oficios militares. Estos n determinan la


linea poltica que debe seguirse, sino que ejecutan las rdenes y las instrucciones recibidas.
Todos los funcionarios neutrales permanecen, en tanto que cumplan con sus deberes,
al albrigo de revocaciones arbitrarias que
ocasiona un cambio de poi tica.
3. Finalmente, hay una tercera clase de oficios, tales como los tcnicos y de cultura,
que no tienen poder de autoridad (ni imperium,
ni jurisdictioL no participan en forma alguna
en la administracin poi tica del pas y, por
consiguiente, conservan, como los particulares, su plena libertad de accin. De esta manera, los profesores, los doctores, los ingenieros del Estado, los empleados de correos o de
telgrafos, etctera, pueden mezclarse libremente en la lucha de los partidos. Al no tener
que gobernar, no es de temerse que formen un
gobierno de partido. Slo se puede prohibirles claramente emplear abusivamente contra la poi tica del gobierno, la influencia
natural que sus funciones les dan sobre sus
subordinados. Como individuos polticamente
libres, como funcionarios, tienen que respetar
al gobierno que los nombra.

LA FUNCION ADMINISTRATIVA*
Frank Goodnow

Se da el nombre de administracin a la funcin


que se encarga de ejecutar la voluntad del
Estado. Se ha demostrado que esta funcin
debe estar sujeta al control de la poi rtica,
s( se espera que se ejecute la voluntad manifiesta del Estado y se convierta en una verdadera regla de conducta. Sin embargo, este
control no trasciende ms de lo necesario,
con objeto de asegurar la ejecucin de la
voluntad del Estado. Si lo realiza, la expresin
espontnea de la verdadera voluntad del
Estado tiende a dificultarse y, por ende,
ser ineficiente la ejecucin de dicha voluntad. Es indispensable analizar la funcin
administrativa, a fin de precisar los 1rnites
exactos hasta donde debe extenderse este
control tan necesario.

Al efectuar el anlisis, encontramos que la


administracin puede ser de justicia o de
gobierno. Ninguna legislatura u rgano
legislativo puede expresar la voluntad del
Estado en cuanto a todos los asuntos de la
conducta humana, en forma tan transparente
que no surja alguna disputa en lo que se refiere
a su significado. Antes de poder ejecutar la
voluntad del Estado en casos concretos, es
preciso calmar las disputas que surgen necesa* Este articulo comprende el capitulo IV d(~ la obra Politics

and edministretion, de Frank Goodnow, traducido especialmente para ste nmero.

riamente. Por razones tanto de conveniencia


como de idoneidad, se piensa que la interpretacin de la voluntad del Estado ser realizada
por alguna autoridad ms O menos autnoma
de la legislatura. La accin de dicha autoridad
no legislativa se le denomina, por lo general,
administracin de justicia y la autoridad a la
cual se contra esta rama de la funcin administrativa se le conoce habitualmente como
autoridad judicial.
La funcin administrativa, aparte de su
dimensin judicial, puede llamarse administracin de gobierno, la cual es, asimismo,
susceptible de diferenciacin. En caso de
analizarla, se ver que consta de varios elementos. En la 1(nea divisoria que existe
entre la administracin de la justicia y la
administracin del gobierno, es una funcin
menor de la administracin cuyo desempeo
realizado por algunos sistemas de gobierno y
encargada a ciertos funcionarios que se
ocupan primordialmente de la administracin
de la justicia. En otros sistemas, los funcionarios que se consideran bsicamente de carcter
administrativo son los que atienden esta
funcin. No puede darse un nombre genrico
adecuado a esta rama de la actividad gubernamental. Su carcter se hace patente mediante
ejemplos concretos, as como a travs de unas
cuantas palabras que nos proporcionan una
descripcin general.

140

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Muchas leyes aprobadas por la autoridad


legislativa del Estado son de una naturaleza
tal, que meramente manifiestan la voluntad
del Estado como una regla general de conducta. No la expresan y, en la naturaleza de las
cosas, no la pueden expresar con tal detalle
que puedan ejecutarse sin mayor accin
gubernamental, lo cual tiende a llevar a un
individuo determinado o un caso concreto
a la clase que la regla general que la ley se
propone afectar. Por consiguiente, hasta
que el caso concreto se lleve a la clase general
afectada por la ley, no podr ejecutarse la
voluntad del Estado.
Por ejemplo, la ley puede estipular que
ciertas clases de individuos debern pagar
impuestos por ciertos tipos de propiedad y
que estos impuestos oscilan en cantidad
conforme al valor de dicha propiedad. A fin de
que se pueda manifestar la voluntad del
Estado, en lo que se refiere al impuesto que
un individuo determinado deber pagar por un
terreno dado, cabe averiguar tres puntos,
a saber: si este individuo pertenece a esta clasificacin, si su propiedad es la del tipo
especificado y cual es el valor de sta.
De nueva cuenta, la ley puede prever que
cierto tipo de edificios debern construirse en
una forma especificada. Con objeto de asegurar que sus disposiciones sean cumplidas, la
ley puede estipular que la misma autoridad
gubernamental que aprueba los planos de todas
las construcciones, lo haga antes de comenzar
su edificacin.
En ambos casos, una autoridad gubernamental deber tomar alguna accin, a fin de
que los casos concretos sean Ilevadosal mbito
de operacin de las reglas generales. Si esta es
la situacin, el desempeo de esta funcin

gubernamental se asemeja en gran medida a la


desempeada por la administracin de justicia.
En algunos casos, las autoridades reconocidas
como de carcter francamente judicial
atendern el asunto, en otros, no est tan marcada la distincin de autoridades bsicamente
judiciales. En efecto, en la mayora de los
casos, las autoridades judiciales que participan
en la decisin de demandas relativas meramente a los derechos privados no estn capacitado para hacerse cargo de estos asuntos.
Las autoridades judiciales no tienen capacidad para realizar estos deberes, porque dicho
desempeo precisa de un profundo conocimiento tcnico. Asimismo, la determinacin
adecuada del valor de la propiedad con
propsitos impositivos requiere que las
personas que realizan estos avalos cuenten
con un profundo conocimiento en materia de
valor de la propiedad. Los que conocen bien
los procesos de la construccin son los que
debern aprobar los planos. Por consiguiente,
en trminos generales, estos asuntos no se
incluyen en la administracin de justicia, sino
ms bien, forman parte de la administracin
del gobierno.
Ms an, no se puede elegir a un funcionario
de gobierno sin la accin de enorme importancia llevada a cabo por las autoridades gubernamentales. Esto siempre debe ser imparcial y
estar libre de cualquier prejuicio, en la medida
de lo posible, en caso de que se espere que los
funcionarios electos representen al pueblo; en
otras palabras, si se espera que el gobierno sea
popular. La accin de los funcionarios electos
tiene, asimismo, un carcter cuasijudicial.
i Por ltimo, con objeto de que prosiga el

trabajo del gobierno, la organizacin guberna-

141

ESTUDIOS

mental deber contar con ampl ia Informacin y


conocimientos variados. Esta informacin
que no es util izada solamente por el gobierno,
sino tambin por muchos estudiosos en la
materia, deber en la mayor parte de los casos
ser recabada por alguna autoridao gobernamental que tenga un carcter relativamente
permanente, puesto que gran parte de esta
informacin slo puede obtenerse como
resultado de una serie de observaciones que
perduren un largo periodo. Las autoridades
gubernamentales que recaban esta Informacin
deben ser absolutamente imparciales y con la
menor cantidad de perjuicios posibles, SI es
que se espera llegar a la verdad. Por ende, su
funcin guarda una gran similitud con el
trabajo cuasijudicial descrito con anterioridad.
La segunda parte de la administracin de justicia se encontrar de la mera ejecucin de
la voluntad expresada del Estado: la ley. Nadie
podr negar que, si esta voluntad ha de
convertirse en una verdadera regla de conducta,
deber ejecutarse. Antes de poder hacerlo, es
preciso que entren en accin las autoridades
judiciales y cuas.judiciales que ya se mencionaron; pero despus de haber tomado esta
accin, deber ejecutarse la voluntad del
Estado. Si se viola sta, habr que imponer un
castigo al que la viol y restaurar, en todo lo
posible, las condiciones que existlan antes de
que se presentara dicha violacin.
Finalmente, con objeto de que se manifieste
o ejecute la voluntad del Estado, debe establecerse, conservarse y desarrollarse una organizacin gubernamental sumamente compleja.
Habr que elegir legisladores, escoger jueces y
prever un gran nmero de funcionarios para
que realicen las ya citadas funciones cuasijudiciales, las labores en materia de estad stica y

similares efectuadas por el gobierno y la


ejecucin directa de la voluntad del Estado.
En un gobierno popular, el establecimiento y
el desarrollo de esta vasta fuerza de funcionar.os y autoridades debern ser emprendidos
teniendo en mente el objetivo de garantizar,
hasta donde sea posible, la manifestacin libre
de la voluntad popular, y asegurar la ejecucin
ms eic.en te de dicha voluntad, despus de
que haya sido expresada 1
Despus de analizar la funcin administrativa nos encontramos en posicin de responder
a la pregunta planteada al principio de este
captulo: zCules son las partes de esta funcin
administratriva que deben someterse al control
de la funcin poi (tica. a fin de que pueda

Posada. en

Sil

valioso y suqestivo Tratado de Derecho

Administrativo. llamo "la funcin de 18 administracin" al

dubur qur' cada Estado t.cne oe establecer, conservar y


oesarrouar su oruantzac.oo qubcr oaruuntat. Sin orobaroo.
su anlisis (k las tunciones de qobier no , Posada tor 1
como punto de partida los motivos de conducto y no la
actividao funcional. Asevera que, as como es uno de los
ceberos ms aItas del F stao o ('1 pr ocu r ar se u na u rqan ilacin
cclente. la provisin real de esta oruanizacio. independi~ntcrTleqtt) de la autoridad gubernamental, no deber
estar influida por consideraciones de orden colrtico. Por
supuesto, liJ autoridad legislativa y otras autoridadcs
oubernamentefes debern dictaminar en asuntos de organizacin (! uobtcrno aparte del efecto que su decisin
r\HxJa producir en la suerte de cualquier partido oolrttco :
pero tarnoin es cierto que la creacin de un tipo particular
df' organizacin gubernamental es una cuestin de poi tica
y. con frecuencia los partidos pofrtlcos se han organizado
a fin de coadyuvar en su solucin. La definicin de Posada
en lo que respecta a la funcin administrativa, si bien es
de suma val ra al subrayar la necesidad de reconocer que
la adm inistracin no debe estar demasiado sujeta al control
de la ootica. parece dar una idea poco adecuada de la
medida de dicha funcin. No toma en cuenta la gran
cantidad de trabajo realizado, de carcter judicial y cuasiiudiciel , que en esta poca reviste cada vez mayor trascendencial.
ert

142

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

de justicia debe estar y est fuera del alcance


de este control. An queda por considerar la
funcin de ejecutar la ley, que puede llamarse
ejecutarse la voluntad manifiesta del Estado?
Se ha comprobado que la administracin
la funcin ejecutiva, la funcin coasijudicial, las funciones estadrsticas y sernicientficas, si las podemos llamar as, y la funcin de
establecer, conservar y desarrollar la organizacin gubernamental.

dar pie a que los jueces tomen mejores decisiones.?

Ningn control que un organismo poi tico


pueda ejercer sobre un rgano encargado de
recabar datos y recopilar informacin puede

2 En cuanto a estas funciones cuasiudiciales de las autoridades administrativas, cabe aseverar que {~I derecho anglo-

americano segn se imparte en los dctmenos de los

En lo que se refiere a la funcin ejecutiva,


como se le ha llamado, no puede haber duda
alguna con respecto a la necesidad de someterla
al control del organismo que se encarga, en
ltima instancia de la expresin de la voluntad
del Estado. Si no existe ninguna relacin de
subordinacin entre el rgano que elabora la
ley y el que la ejecuta, o si los rganos legislativos son independientes entre s en cuanto a
sus relaciones gubernamentales, no se hace
disposicin alguna fuera del sistema de gobierno a fin de armonizar la elaboracin y la
ejecucin de la ley; es fcil concebir una
condicin, en la cual las autoridades estipuladas para la ejecucin de la ley pueden, por
cualquier motivo, negarse a ejecutarla. De
ah que esta funcin ejecutiva, por necesidad,
se subordinar a la funcin de orden poi (tico.

Sin embargo, no existe una relacin estrecha


entre la funcin de la poi (tica y lasotras ramas
de la administracin de gobierno. Ningn
control de carcter poi tico puede dar lugar a
que los funcionarios administrativos desempeen mejor, por ejemplo, sus deberes cuasijudiciales ms que para que dicho control pueda

tribunales. siempre las ha considerado sobre el mismo


fundamento Que las funciones judiciales bien reconocidas

de los tribunales. Como lo dice en Wilson v. The Mayor,


I Venia, 595, 599 "Aunque en el sentido estricto el
funcionario no es un juez, si sus poderes son discrecionales
y se ejercern o detendrn conforme a su propia opinin

en cuanto a lo Que juzga apropiado. son judiciales y est


exento de cualquier responsabilidad de accin por los
motivos que le influyeron y la forma en que se real izan
dichos deberes". Esta norma se elabor en Inglaterra n
una epoca en la cual en efecto la mayor parte de estas
funciones eran realizadas por las autoridades que se trataban como parte del sistema judicial. a saber, el juez de
paz. Sin embargo. desde un principio. las autoridades que
no se consideraban como parte del sistema judicial estaban
encargadas comunmente de desempear estos deberes y
existe la tendencia a limitar un poco la regla. como se
explic con anterioridad. con el fin de acusar a funcionarios que no se encargaban de tribunales ordinarios como
responsables de mala fe y propsitos deshonestos. independientemente del hecho de que sus temores tenian un
carcter cuasijudicial. De ah( Que en el caso de Pike v,
Meqoun (44 Mo. 491), los funcionarios encargados de
registrar las elecciones fueron acusados de conducta
fraudulenta al evitar que una persona que tena el derecho
de voto fuese incluida en la lista de registro de lectores.
Por tanto. puede usarse el mandamus a fin de corregir el
uSO arbitrario del albedro por un cuerpo colegiado; se
aleg que el abuso consista en seleccionar. por propsitos
puramente partidistas. a jueces y oficiales de juzgado del
mismo partido potlco con objeto de llevar a cabo una
eleccin de m iembros de dicho cuerpo colegiado. (State v,
Board, 134 Mo. 296. 56 Amer. Sto Rep. 503). Esta tendencia indica el reconocimiento del principio que plantea
Que el desempeo de estas funciones cuasfludlclales
debern ser absolutamente imparciales y no deben estar
sujetas al control poltico.

ESTUDIOS

dar resultado, la recabacin de una mayor cantidad de datos o la recopilacin de mayor


informacin exacta. Lo mismo puede decirse
quiz, aunque no en la misma medida, en el
caso de las acciones necesarias efectuadas
antes de que los electores escojan a los funcionarios. En estos casos, debe dejarse mucho
albedro oficial, dado que lo que se exige a los
funcionarios no es obra de algo concreto, sino
del ejercicio de criterios.
Al ejercer el control que el sistema norteamericano de gobierno les concede sobre los
actos de funcionarios, los tribunales han estado
obligados por la propia fuerza de las cosas a
reconocer esta distincin. Aunque es posible
que ejerzan un control mucho ms efectivo
que el que pudiera ejercer la legislatura, voluntariamente confinaron su competencia a actos
ministeriales y se negaron a ejercer control
sobre los actos discrecionales. La nica posible
excepcin a este planteamiento se encontrarla
en el hecho de que los tribunales se ocuparn
de que noseabuseengran medida del albedrlo.
Esta es la nica instancia en la cual la legislatura o algn organismo poi (tico semejante,
puede ejercer control sobre el desempeo de
esta rama de la administracin. Todo lo que
el rgano legislativo o cualquier otro rgano
poi tico es encargase, al travs del ejercicio de
su control, de que las personasque desempean
estas funciones administrativas sean eficientes
e imparciales. Su conducta general deber
estar sujeta al control, pero no sus acciones.
No es slo cierto que el control que el
organismo poi rtico debe tener y puede ejercer
sobre la autoridad ejecutiva no pueda, en la
naturaleza de las cosas, ejercerse sobre una
autoridad administrativa, es decir, una autoridad que desempea esa parte de la funcin de

143

adm inistracin que no sea de carcter ejecutivo


distintivo; pero cualquier intento de ejercer
tal control ms all del intento de garantizar
una integridad administrativa, probablemente
producir ms mal que bien. Es posible que
una relacin entre la poltica y el trabajo de
carcter administrativo, en el trabajo efectuado
por la administracin en la investigacin de
hechos y la recopilacin de informacin, contamine las fuentes de la verdad en el sentido
de que puede hacer que el investigador est
prejuiciado. Es posible en el caso de un
funcionario que se ocupa de desempear las
tareas cuasijudiciales dar lugar a la corrupcin,
en cuanto a que puede quitarle esta imparcialidad que es tan necesaria. Los mismos motivos
que exigen una administracin imparcial y
honesta de estos asuntos de gobierno. El
derecho privado puede violarse con la misma
facilidad por una administracin corrupta y
parcial de una ley impositiva, que por un
dictamen judicial corrupto y parcial. Los
funcionarios corruptos y parciales violan con
facil idad los derechos poi (ticos. Es factible
que el control poi (tico sobre las funciones
administrativas produzca finalmente una
administracin ineficiente, en cuanto a que
provoca que los funcionarios administrativos
piensen que lo que se les exige no implicar
trabajo, que no tanto mejora sus propias
dependencias sino que cumple con los mandatos de un partido poi rtico,
Hasta hace pocos aos, hablando comparativamente, la existencia de esta rama de la
administracin de gobierno se haba prcticamente ignorado. Los funcionarios cuyo deber
primordial era la ejecucin del derecho, en el
sentido que se da a estas palabras en estas
pginas, se han ocupado de estas cuestiones administrativas. Las funciones distintiva-

144

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

mente administrativas, naturalmente, se


confundt'an, con excepcin de la funcin
ejecutiva. Se pensaba que era correcto ejercer
el mismo control sobre los asuntos adrninistrativos, que el que ejerca adecuadamente
sobre la funcin ejecutiva. Sin embargo,
cuando los asuntos administrativos comenzaban a asumir mayor importancia con la
ampliacin del campo del gobierno -una ampi iacin que se haca bsicamente en cuanto a
los temas de carcter administrativo y no los de
orden ejecutivo- aparecieron rpidamente los
efectos adversos de un tratamiento como este.
Es slo en aquellos pases que han reconocido
plenamente que la administracin separada de
su carcter ejecutivo no est, desde el punto
de vista terico, y no debera estar desde el
punto de vista de los hechos, relacionada con
la poi (tica. donde se logr un gran avance en
el mejoramiento de los detalles de gobierno
que, como en cualquier otro campo de la vida,
cuentan tanto; de hecho, mucho ms que los
principios generales.
La necesidad que existe de separar la poi tica y la administracin es muy patente en el
caso del gobierno municipal, puesto que este
tipo de gobierno es, en gran medida, asunto de
la administracin en el sentido ms estricto
de la palabra. Esta es la verdad que se encuentra en el fondo de la aseveracin hecha con
tanta frecuencia, en el sentido de que el
gobierno municipal es un asunto empresarial.
Por supuesto, el planteamiento de la verdad
en esta forma no es el correcto, dado que el gobierno municipal no es un negocio, sino un
gobierno. Sin embargo, es casi exclusivamente
un asunto de la administracin, y uno de la
administracin local.
Si bien es cierto que la poi tica no tiene
ms que ver con el Estado, que con la admi-

nistracin municipal, utilizando el trmino en


forma estricta, tambin es cierto que la
influencia de la poi tica en el gobierno municipal es peor que la ejercida en la administracin estatal. Esto ocurre porque el gobierno
municipal tiene un carcter ms administrativo
que el gobierno estatal y porque cuando la
poi tica incide en el gobierno municipal, lo
har probablemente no slo en la poi (tica
local, sino en la estatal y la nacional. El resultado es, no slo que el gobierno municipal se
considera como parcial, injusto e ineficiente,
sino que se sacrifican los intereses municipales
en aras de los intereses nacionales y estatales.
Aquellos pases como Inglaterra y Alemania,
cuya opinin pblica ha hecho una distincin
ms clara entre la administracin de la poi tica
estatal y local, han tenido mayor xito en
resolver el problema del gobierno municipal.
Por ende, el hecho es que existe una gran
parte de la administracin que no est relacionada con la poi tica, que por tanto deber
quedar relevada en gran medida, si no totalmente, del control de los rganos poi (ticos.
No se encuentra relacionada con la poi tica
porque abarca campos de actividad semicientfica, cuasijudicial y cuasiempresarial o
comercial, labores que influyen poco o nada
en la expresin de la verdadera voluntad del
Estado. Deber organizarse una fuerza de
agentes gubernamentales que estn absolutamente libres de la influencia de la poi tica a
fin de lograr un desempeo ms ventajoso de
esta rama de la funcin de la administracin.
Dicha fuerza deber estar libre de la influencia
de la poi tica debido al hecho de que su misin
es el ejercicio de previsin y albedro, la
bsqueda de la verdad, la recopilacin de
informacin, el mantenimiento de una
actividad estrictamente imparcial hacia los

ESTUDIOS

individuos con los cuales tiene tratos y el


proporcionar una organizacin administrativa
lo ms eficiente posible. El puesto asignado a
tales funcionarios debera ser igual al otorgado
por consentimiento universal a los jueces. Su
trabajo no es ms poi tico en naturaleza que
el de los jueces; y si bien su organizacin
difiere un poco de la organizacin judicial, an
el desempeo ms ventajoso del trabajo
asignado, hace que sea necesario que su cargo
sea muy semejante al que asignamos a los
funcionarios judiciales.
Le llev mucho tiempo al mundo admitir
que los funcionarios judiciales ocuparan el
puesto que tienen en la actualidad. En lnqtaterra, este cargo se les otorg por ley hasta la
aprobacin de la Ley de Asentamientos de
1701. En algunos pa(ses de Europa continental,
an no se considera que este cargo les perte
nezca' Antes de que este cargo pudiera otorgarse a los jueces, era necesario reconocer la
existencia de la funcin judicial como una
funcin que no estaba relacionada con la poi
tica. Por tanto, antes de poder esperar que los
funcionarios administrativos puedan ocupar
un puesto razonablemente permanente en
cuanto a carcter y razonablemente libre de la
poi tica, cabe reconocer la existencia de una
funcin administratva cuyo desempeo no
puede estar influido por consideraciones
poi (ticas. Esto es lo que han hecho, en menor
grado, Inglaterra, Alemania y Francia y esto
se debe en gran parte a la excelencia de sus
sistemas administrativos. En tales condiciones
el gobierno puede encargarse en forma sequra
de mucho trabajo que, mientras el pueblo
norteamericano no pueda lograr la misma

3 Por ejemplo. Francia e Italia. ver Lowell, Government and


Parties in Continental Eur ooe. Vol. 1. PP. 51, 176.

145

concepcin, no puede confiarse a los rganos


gubernamentales, puesto. que cuando lo
realizan estos rganos es ineficiente y lo es
debido a que no reconocimos la existencia de
una funcin administrativa que debera ser
desempeada por las autoridades que no estn
sujetas a la influencia de la poi tica.
Las autoridades gubernamentales encarqadas del desempeo de la funcin administrativa
deben no solamente, como los jueces, estar
libres de la influencia de la poi (tica, sino al
igual que stos, tener una permanencia considerable en su cargo. Deben tener permanencia
en su cargo porque" la excelencia de su trabajo
se condiciona frecuentemente por el hecho de
que sean expertos, y la competencia proviene
en gran medida de un ejercicio prolongado en
su profesin. La permanencia razonable en el
cargo es absolutamente necesaria para las
ramas semicientficas, cuasijudiciales o tcnicas del servicio administrativo. Asimismo es
extremadamente conveniente en una parte
mucho ms grande del servicio administrativo
cuyos deberes no son tan importantes en el
bienestar del Estado, como aquellos de las
ramas semicient ficas, cuasij udiciales y tcn leas
antes mencionadas. Esta es la vasta clase de
funcionarios burocrticos y ministeriales que
sencillamente llevan a cabo las instrucciones
de sus superiores, en cuyas manosseencuentra
la determinacin de las cuestiones generales
de la poi (tica administrativa. La permanencia
razonab!e en el cargo es conveniente para esta
clase de funcionarios porque, sin ella, es
imposible lograr un mnimo de eficiencia
administrativa. Sin ella, es cierto, el trabajo
del gobierno puede continuar, pero el costo
aumenta much (sima y el trabajo essumamente
deficiente. Puede garantizarse dicha perrnanencia en el cargo mediante estipulaciones

146

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

jurdicas, como sucede en Alemania, o garantizarse por las exigencias de la opinin pblica
entendida como sucede en Inglaterra.
Sin embargo, cabe tener cautela en que la
permanencia en el cargo no se otorgue a
aquellos funcionarios decididamente ejecutivos
a quienes se contra la ejecucin general de la
ley. Si se les concede tal cosa a dichos funcionarios, el gobierno, en conjunto, tender a
perder su carcter popular, dado que la ejecucin de la ley ejerce una importante influencia
en la expresin de la voluntad del Estado. Una
ley que no ha sido puesta en vigor no es
realmente una regla de conducta, y el hacer
cumplir la ley se encuentra en manos de dichos
funcionarios, tanto si los funcionarios encaro
gados de la ejecucin de la ley no se encuentran
sujetos a cierto control de carcter poi tico
estipulado en la organizacin gubernamental,
por ejemplo el control de la legislatura, debern
estar sujetos al control del partido, en cuyo
caso se precisa que ejerza ese control poi (tico
sobre la funcin general de la administracin
que tan indispensable es para lograr un
gobierno armonioso y eficiente.
Suiza es prcticamente el nico pas que
cuenta con un gobierno popular donde no se
reconoce como poi ticos a los funcionarios
ejecutivos del ms alto nivel, en el sentido de
que cesan con el cambio de la voluntad pupular. Esta condicin anmala de asuntos se
debe probablemente, en gran medida, al franco
reconocimiento de que estos funcionarios son
meros agentes ministeriales de la legislatura
-el rgano poi tico en el gobierno par exce//ence- y a la indudable existencia de la
facultad que tiene la legislatura de destituirlos
de su cargo en cualquier momento. Como
afirma el Sr. Lowell: "la relacin del rgano

ejecutivo al legislativo en Suiza es diferente a


la de cualquier otra nacin. El Consejo Federal
no es, como el presidente de los Estados
Unidos, una rama separada del gobierno que
tiene la facultad de una decisin final dentro
de su propio mbito de accin. No se le ha
otorgado la facultad del veto sobre leyes a fin
de evitar la usurpacin de sus derechos, e
incluso en asuntos ejecutivos, en el sentido
estricto de la palabra, no cuenta con autoridad
autnoma alguna, dado que la Asamblea
General puede supervisar, controlar o invertir
sus actos administrativos... Si la Asamblea no
est de acuerdo con ellos (los Consejeros) en
cuanto a asuntos legislativos o ejecutivos, se
someten a la voluntad de aquella como la
autoridad final y procuran seguir sus instrucciones en forma leal'"
Igualmente, el Sr.
Lowell afirma: "El Consejo Federal es esencialmente un rgano empresarial y al seleccionar a los candidatos se presta mayor atencin
a la capacidad ejecutiva que al liderazgo
poi tico. Su deber consiste en conducir la
administracin y asesorar en materia de legislacin, pero no se espera que controle la
poi (tica del Estado, y aqu radica el verdadero
secreto de su cargo'"
En el caso de los funcionarios ejecutivos de
alto nivel a quienes se otorgan grandes poderes
discrecionales, la permanencia en el cargo es
incompatible con el gobierno popular, dado
que tiende a propiciar la formacin de un
inmenso aparato gubernamental cuya propia
eficiencia puede poner en peligro la existencia
del gobierno popular. Cabe recordar que una

4 Governmenre and Pa-rtes in Continental Europc. Vol. 11,


p. 197. et seq.

5 lbid.. p. 200.

ESTUDIOS

fuerza excesiva en la organizacin administrativa tiene la tendencia de hacer imposible la


existencia de un gobierno popular. Por ende,
una administracin vigorosa, cuando la organizacin del partido es dbil, puede nulificar la
voluntad popular mediante el control que tiene
la administracin. Esto es vlido en gran
medida en la poca actual en Alemania y en
el pasado en Francia. Por otra parte, cabe
recordar que un sistema administrativo donde
no existe en absoluto la permanencia en el
cargo en las escalas inferiores del servicio,
puede aprovecharse tambin donde exista
una fuerte organizacin de partidos a fin de
nulificar la voluntad popular. Esto puede
hacerse a travs del ejercicio injusto del poder
de designacin, bajo un sistema de partidos
creados de tal manera que haga que sea difci:
manifestar la voluntad popular en el partido.
En las divisiones semicientificas, cuasijudiciales. burocrticas y ministeriales del sistema
administrativo, es necesario elaborar disposiciones en materia de permanencia en el cargo,
en caso de esperar una administracin eficiente
e imparcial, y si hay que dictaminar cuestiones
de poi (tica de conformidad con la voluntad
pupular. En las divisiones superiores, es decir,
aquellas en donde los que asumen esos cargos
tienen una influencia determinante en cuestiones de poi tica y particularmente en el caso
del ejecutivo deber evitarse la permanencia
en el cargo. En estos casos, cabr estipular el
control poi (tico si seespera asegurar la decisin
de cuestiones de poi (tica por parte de rganos
que representen al pueblo.
Esperamos haber dicho suficiente para
demostrar que si bien dos funciones primordiales de gobierno pueden diferenciarse, las
preguntas que emanan del desempeo de una

147

no puede, en un gobierno popular, considerarse separada de las cuestiones que surgen del
desempeo de la otra. A fin de que la ejecucin
de la voluntad del Estado se conforme a su
expresin, es decir, con objeto de que puedan
coordinarse la poi rrca y la administracin, el
rgano poi (tico en el sistema de gobierno
debe controlar al cuerpo administrativo. Sin
embargo, existen 1(mites ms all de los cuales
no puede ejercerse dicho control. Si se va a
ampliar a todos los funcionarios en el servicio
administrativo, el gobierno se torna ineficiente e incapaz en atender muchos asuntos que,
debido a su atencin ventajosa, requieren ser
atendidos por el gobierno. Una extensin
demasiado grande del control poi (tico.
cuando la organizacin de partidos tiene una
gran fuerza y el sistema administrativo es
dbil, tiende adems a anular el propsito
para el cual fue creado, dado que puede
aprovecharse la organizacin administrativa
para promover an ms los fines del partido y
evitar la libre expresin de la voluntad del
Estado.

Por otra parte, se intenta robustecer el


sistema administrativo en forma indebida, con
la esperanza de garantizar una administracin
eficiente, se corre el riesgo de que si la organizacin del partido es dbi 1, puede aprovecharse
la organizacin administrativa a fin de influir
en la expresin de la voluntad del Estado a
travs de su poder en las elecciones. La sequridad reside nicamente en reconocer francamente, que debe haber un control general
sobre la ejecucin de la ley y que existe una
parte en el quehacer de la administracin en
donde no puede penetrar la poi itica. Slo de
esta forma podr obtenerse un gobierno
popular y una administracin eficiente.

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