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EDESIO FERNANDES - REGULARIZAO DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS NA AMRICA LATINA

- Todo relatrio criado para diminuir a distncia entre teoria e prtica, combinando r
esultados de pesquisas, estudos de caso e contribuies acadmicas de diversas discipl
inas com contribuies de profissionais atuantes, autoridades locais e cidados de div
ersas comunidades.
- Introduo - Anlise de dois paradigmas principais
1 - O primeiro, exemplificado pelo Peru, envolve a legalizao estreita da posse da
terra por meio de escritura pblica.
2 - O segundo a abordagem mais ampla do Brasil para a regularizao que combina a es
cri- tura da propriedade com a melhoria dos servios pblicos, criao de emprego e estr
uturas de apoio comunitrio.
a maioria dos assentamentos informais na Amrica Latina exibe violaes da ord
em jurdica formal prevalente do uso da terra, planejamento, registro, edifi- cao e
tributao e, assim, tm problemas fundamentais de ilegalidade. Resolver esses proble
mas no est diretamente relacionado com a melhoria dos servios pblicos, a menos que a
melhoria seja feita como parte de um programa de regularizao mais amplo.
-- Resumo Executivo -os
no
no
as

Assim, a definio de informalidade imprecisa e multidimensional, cobrindo aspect


fsicos, socioeconmicos e jurdicos. As diferenas em definies geram medies incompar
tempo e no espao -- a informalidade seja parte signifi- cativa do tecido urba
das grandes cidades latino-americanas, somando de um dcimo a um tero das moradi
urbanas.

- Os residentes de assentamentos informais criados em terrenos privados geralmen


te tm documentos de venda ou documentos relacionados e essas propriedades so compr
adas e vendidas normalmente. A informalidade atribuda a muitas causas, incluindo
baixos nveis de renda, planejamento urbano impraticvel, falta de terrenos com forn
ecimento de servios de rede pblica e habitaes de cunho sociais, e um sistema jurdico
deficiente
- Programas de regularizao - O programa de regularizao do Peru envolve a legalizao estreita da posse por meio d
e escritura pblica. Essa abordagem foi inspirada na hiptese de Hernando de Soto de
que a segurana da posse um gatilho para o desenvolvimento, pois estimula o acess
o a financiamento, atividade econmica e melhoria da moradia.As avaliaes indicam que
a segurana da posse teve pouco impacto sobre o acesso ao crdito, rendeu algum i
nvestimento em habitao e pode ter contribudo para certa reduo da pobreza, embora os c
anais causais para este ltimo efeito no estejam claros. A segurana da posse aumento
u os valores de propriedade em cerca de 25 por cento, muito mais do que o custo
da escritura
- No Brasil combinam escrituras legais com a modernizao dos servios pblicos, criao de
empregos e estruturas de apoio comunitrio
Recomendaes 1. Avaliar o desempenho dos programas de regularizao, incluindo a coleta de dados
iniciais anteriores ao programa e de dados posteriores sobre custos e result
ados do programa.
2. Adaptar as polticas e programas, pois improvvel que uma nica abordagem funcione
bem em todas as situaes.
3. Usar sistemas adequados de documen- tao (escrituras de propriedade, arrendamen
to, cooperativas, terras em fideicomisso ou propriedade comunal) para assegurar
a sustentabilidade socioeconmica da comunidade.

4. Incentivar a participao de homens e mulheres para evitar o vis de gnero no proces


so e para aumentar a eficcia de longo prazo.
5. Tornar a regularizao mais autosus- tentvel financeiramente com a cobrana de impos
tos sobre a propriedade, taxas sobre infraestrutura urbana e melhorias no servio
para recuperar parte da valorizao do terreno e para responsabilizar todos os segme
ntos da sociedade pelos encargos fiscais.
6. Realizar mais pesquisas e anlises para determinar se a situao est melhorando ou p
iorando em cidades especficas e para evitar a criao de novos assentamentos informa
is, especialmente quando se acredita que o seu aparecimento foi causado pelos prp
rios programas de regularizao.

-- Captulo 1 - Os desafios dos assentamentos informais --

- Tal tecido resultante, em parte, da ocupao ilegal ou da diviso no autorizada de lo


tes e, em parte, das prticas excludentes que contriburam para as condies histricas de
siguais de crescimento econmico e de distribuio da riqueza ]] Inicialmente, os serv
ios pblicos, como pavimentao, iluminao pblica, gua e saneamento so inexistentes. Com
ssar do tempo, os edifcios so ampliados, materiais de construo mais durveis substitue
m os temporrios e alguns servios pblicos comeam a aparecer. A proviso de servios pblic
s geralmente estimula mais a construo.
- Assentamentos em terrenos privados normalmente no tm qualquer registro formal d
e propriedade, mas os ocupantes muitas vezes compram os lotes demarcados ilegal
mente do proprietrio do terreno ou dos ocupantes anteriores, e eles podem at mesmo
ter documentos de venda.
- As autoridades governamentais e a opinio pblica tendem a ser mais tolerantes co
m assentamentos informais em que existe documentao legal precria (por exemplo, docu
mentos de venda, contratos, recibos) que estabelea ligaes sucessivas na cadeia de t
ransferncia da propriedade, mas elas tratam mais rigorosamente assentamentos orig
inalmente resultantes da invaso de terrenos (FERNANDES, 2007). No entanto, um pri
ncpio jurdico bsico afirma que o tempo gera direitos e as reivindicaes precarias de p
osse de terrenos podem tornar-se direitos fundirios totais, como o usucapio.
- Aspectos sciojurdicos da informalidade
- Assim, do ponto de vista jurdico, os assentamentos informais tm problemas bsico
s de ilegalidade. No entanto, isso geralmente minimizado por aqueles que conside
ram a ordem jurdica como ilegtima e usam, em vez disso, a noo de pluralismo jurdico
a explicar o desenvolvimento fundirio informal.
- A distribuio de direitos e da justia em assentamentos informais geralmente alt
amente regulamentada, mas informalmente. Em muitos assentamentos consolidados,
o uso e o loteamento informais so estritamente regulados por prticas estabelecidas
e muitas transaes so autorizadas (com taxas cobradas) por poderes informais, inclu
indo at mesmo um pro- cesso de registro informal.
- Os residentes dos assentamentos informais so especialmente vulnerveis em matria
de despejo e
negociao para a mudana de local. Em alguns casos, as pessoas podem no
ter direitos prprios terra ou o direito de permanecer nas terras que ocuparam,
mas quase sempre tm direitos decorrentes do seu estado de ocupao. Esses direitos de
vem ser reconhecidos pelas autoridades executivas e por juzes
por exemplo, no cas
o de despejo, as pessoas tm o direito de ser razoavelmente indenizadas pela sua p
rpria
O fardo da informalidade
- Fardo jurdico - A informalidade significa principalmente a falta de segurana tot

pa

al da posse ]] A falta de escrituras totalmente reconhecidas significa que, con


stantemente, os moradores de assentamentos informais so privados de os seus dire
itos bsicos de cidadania. Em muitos casos, os moradores no tm um endereo oficial e i
sso faz com que seja virtualmente impossvel a obteno de crdito em lojas e bancos, o
recebimento do correio, a comprovao de que so moradores da cidade, ou a exigncia de
mandado judicial para que a polcia entre na sua residncia.

- Fardo social - As comunidades de assentamentos informais h muito tempo so excluda


s do acesso normal aos benefcios do desenvolvimento urbano, incluindo o acesso a
servios pblicos, infraestruturas, espaos pblicos e instalaes coletivas. Os servios pb
os, tais como servios de polcia ou bombeiros, so geralmente deficientes em assentam
entos informais consolidados. O estigma cultural ligado a comunidades informais
tambm significa que os residentes so, com frequncia, excludos do mercado de trabalho
formal e as suas comunidades literalmente deixadas

- Fardo urbano-ambiental - Os assentamentos informais tm gerado cidades fragment


adas e bairros precrios, marcados profundamente por diferentes riscos de sade, se
gurana, degradao ambiental, poluio e condies sanitrias inadequadas. As condies ger
vida nesses assentamentos so precrias: ruas estreitas, ocupao densa, construo precria
dificuldade de acesso e circulao, falta de ventilao, falta de saneamento e falta d
e espaos pblicos
- Fardo poltico - as pessoas no tm direitos claramente definidos sujeita h muito te
mpo os moradores de assentamentos informais manipulao poltica por partes de todos
os lados do espectro poltico. A literatura acadmica tem evidenciado, repetidamente
, que formas de clientelismo poltico tradicionais onde polticos fazem promessas el
eitorais para resolver os problemas que afetam os assentamentos informais tendem
a perpetuar a informalidade

- Fardo econmico e tributrio - Embora muitos acreditem que a informalidade seja um


a opo barata para obter acesso a terrenos urbanos e moradia, os assentamentos inf
ormais geram cidades intrinsecamente ineficientes e de gesto urbana cara. Os cust
os de programas de regularizao so at trs vezes maiores que os de incorporaes urbanas n
vas e legalizadas

INtERVENES PARA RESOLVER A INFORmALIDADE


A eliminao da informalidade exige dois tipos de intervenes. Uma evitar a criao de no
os assentamentos informais. A outra corrigir as deficincias dos assentamentos e
xistentes por meio de programas que
proporcionem
o
reconhecimento
jurdico
formal das comunidades, bem como formas de propriedade e posse legal in
dividuais ou outras formas de propriedade;
remedeiem
as
lacunas
nos
servios
pblicos; e
promovam
o
crescimento
e
as
oportu- nidades econmicas locais.
Embora enfatize a importncia crucial de se criar e implementar um conjunto de po
lticas preventivas que amplie as condies de acesso aos terrenos urbanizados e morad
ia, este relatrio centra-se principalmente em uma anlise da experincia na regulariz
ao de assentamentos informais existente
- No de se estranhar que a realidade indique que iniciativas bem sucedidas de re
gularizao devam ser concebidas levando-se em considerao os fatos e a histria do assen
tamento informal e, em particular, o contexto do pas.
- Embora se possa aprender muito com a experincia, compreender como regularizar
assentamentos informais ainda um trabalho em andamento. Existe a tendncia de dife
rentes pases utilizarem diferentes abordagens e cada abordagem tem seus pontos fo
rtes e fracos. Contudo, a experincia atual mostra que vale a pena avaliar o que a
tualmente conhecido sobre as vantagens e desvantagens das vrias estratgias de reg
ularizao.

-- Captulo 2 Definir e medir os assentamentos informais e avaliar suas causas Caracteristicas dos assentamentos

Os assentamentos informais englobam muitas dimenses e variaes nas cidades latinoamericanas, entre elas:
ocupao
de
terras pblicas,
comunais
e privadas, seguida
autoconstruo (favelas, barriadas, villas miseria, villas- emergencia, chabolas, tu
gurios), s vezes em bairros originalmente aprovados;
subdiviso
no
autorizada
de
terras pblicas, comunais ou pri
vadas, seguida pela venda dos lotes individuais e de autoconstruo (barrios, loteo
s piratas, lotea
Assentamentos informais, conjuntos de habitaes de interesse social novos e bairros
estabelecidos espalhados na periferia da cidade do Panam.mentos irregulares, lo
teamentos clandestinos);
projetos
habitacionais populares
irregulares (conjuntos habitacio
nais), alguns dos quais gradualmente se tornaram extrajudiciais;
urbanizao
e
desenvolvimento de
reas definidas como rurais;
subdiviso
no
autorizada
de
lotes previamente exis
tentes juridicamente, destinados construo de edifcios adicionais (casas-de-frente-e
-fundo);
ocupao
generalizada
das
margens dos
rios, reservatrios de gua,
s de montanhas e outras reas de proteo ambiental; e
ocupao
de
espa
pblicos
como
ruas, caladas e viadutos.
- Embora difiram em caractersticas especficas, os assentamentos com uma ou mais de
ssas caractersticas so normalmente categorizados como informais. Esse termo tem
a vantagem de ter amplo escopo, mas a sua generalidade pode impedir polticas pbli
cas eficazes. Por exemplo, Caldern (1998) distingue assentamentos ilegais, irreg
ulares e clandestinos para discutir as diferentes condies dos assentamentos infor
mais no Peru.

- Caracteristicas fsicas - Tais critrios fsicos podem incluir infraestrutura urbana


, servios pblicos e equipamentos coletivos precrios; construo inadequada; degradao amb
ental; ausncia de espaos pblicos e de instalaes comunitrias, culturais e de lazer, e
a predominncia de moradores pobres - Entretanto, a presena de uma ou mais dessas
caractersticas no diferencia necessariamente esses assentamentos de outros assenta
mentos chamados formais. Por exemplo, algumas favelas brasileiras antigas possue
m melhor infraestrutura urbana, servios ou construes slidas do que loteamentos for
mais mais novos, existentes na periferia urbana.
- Caracteristicas socioeconmicas - A maioria das pessoas que mora em assentament
os informais so, de fato, pobres e a maioria dos indicadores socioeconmicos alfabet
izao, educao, sade, mortalidade, renda e emprego demonstram os seus baixos rendimentos
e as ms qualidades de vida e moradia -- O emprego informal tambm no uma caractersti
ca definidora de assentamentos informais. A Rocinha, maior favela do Rio de Jane
iro, tem uma economia informal dinmica e diversificada, envolvendo vrias redes so
ciais e de capitais, e a presena cada vez maior de provedores formais de bens de
consumo e servios.
- Aspectos jurdicos - Se existe uma determinante subjacente e caracterstica, em pr
aticamente todos os tipos de assentamentos informais, a violao da ordem jurdica vi
gente de algum modo. Os assentamentos informais geralmente envolvem a existncia
de uma ou mais formas intrnsecas de ilegalidade, seja por violaes dos direitos de p
ropriedade de terras privadas, pblicas ou comunais; seja pela violao
das normas ou regulamentos urbanos, ambientais ou de construo; ou ainda pela fal
ta de inscrio e disposies de tributao.

DESAFIOS DA MEDIO
- As estatsticas variam em diferentes pases, mas as realidades so semelhantes. Dife
rentes estimativas do tamanho e do crescimento dos assentamentos informais refle
tem a difcil tarefa de se definir a informalidade.
CRITRIO DE MORADIA EM FAVELA PELA ON8-HABITAT

acesso
gua
tratada (acesso a
quantidade
suficiente
de
ua
para o uso familiar, economicamente vivel, disponvel para os membros da fa
mlia sem precisar de grande esforo);
acesso a
saneamento
bsico (acesso a
um
sistema de
eliminao de excrementos, quer seja um banheiro privado ou pblico, compartilhado com
um nmero razovel de pessoas);
segurana
de
posse (documentao para
comprovar
a
posse
segura, proteo de fato ou que seja considerada segura contra despejos);
durabili
dade
da
habitao
(estrutura
adequada
e
permanente
em
local no perigoso);
rea
suficiente
para
a
habitao
(no
mais
de
duas
pessoas compartilhando o mesmo quarto).
- Um problema recorrente das pesquisas a autopercepo. Quando indagados se so propr
ietrios da sua casa, os moradores muitas vezes respon
dem positivamente, porque assim que eles percebem o seu estado. A falta de cadas
tros eficientes e de registros de terra centralizados, em muitos pases, tambm limi
tam a opo de coleta de outros dados sobre a ilegalidade.
CAUSA DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS
- Baixa Renda - Pobreza e fatores macroeconmicos nacionais e internacionais subja
centes, especialmente a distribuio de riqueza e a criao de empregos, desempenham um
papel central na determinao do processo de assentamentos informais. Embora a maior
ia dos habitantes de assentamentos informais seja, de fato, pobres, pobreza no a n
ica causa do loteamento informal de terras. Alguns dados indicam que os nveis de
pobreza absoluta diminuram enquanto que informalidade cresceu
- Questes socioespacias - A situao atual reflete o que tem sido chamado a incapaci
dade estrutural das administraes pblicas em pases da Amrica Latina, especialmente n
a esfera municipal, de garantir acesso suficiente terra urbanizada a custo acessv
el e/ou a unidades habitacionais em reas urbanas
- Falta de habitao de interesse social - A produo insuficiente de moradias de intere
sse social agravada pelas condies inadequadas dos projetos de habitao existentes (m
uitos dos quais so ilegais de alguma forma, muitas vezes por causa da falta de re
gistro ou licenas municipais, ou violaes de zoneamento e normas de construo). Alm diss
o, as credenciais exigidas por diversas instituies de crdito para aprovar os candi
datos hipoteca excluem a maioria das pessoas pobres do acesso a emprstimos e at
mesmo a muitos programas de habitao popular.
- Resultados do mercado formal - Combinado com uma distribuio espacial desigual da
infraestrutura urbana pelas autoridades pblicas, o processo global de distribuio d
e terras e de habitao por meio do mercado formal caracterizado por preos elevados q
uando comparados renda, causando assentamentos informais. Os incorporadores priv
ados tradicionalmente no tm atendido s necessidades dos pobres urbanos das cidades
latino-americanas, especialmente por causa da ausncia de subvenes pblicas signific
ativas, abrindo assim espao para o aparecimento dos assentamos informais. Mesmo
em muitos assentamentos informais, os preos de terras, propriedade e aluguis so el
evados e servios como abastecimento de gua so caros. Os processos que ocorrem nos

assentamentos informais geralmente envolvem operaes altamente lucrativas no mercad


o informal.
- Clientelismo poltico - Em geral, os polticos prometem escrituras duvidosas de te
rras pblicas, e eles prprios influenciam as reas pblicas a ser ocupadas

- Planejamento impraticvel - Uma crtica recorrente do planejamento urbano destaca


a integrao precria da terra, da habitao, do meio ambiente, do transporte, da tributao
de polticas oramentrias. Com poucas excees, as administraes locais no promovem uma o
m urbana mais inclusiva. As leis de planejamento existentes e a aprovao (especialm
ente pelas administraes municipais) de regulamentos de planejamento urbano eliti
sta, com base em normas tcnicas impraticveis, no leva em conta as realidades socioe
conmicas que determinam as condies de acesso terra e moradia.
- Problemas de gesto urbana - Os assentamentos informais tambm so derivados da natu
reza excludente do quadro regulamentar que rege o uso da terra, e da natureza b
urocrtica de sistemas de gesto da terra e da cidade, que so arbitrrios e no envolvem
uma participao popular efetiva. Em muitas cidades latinoamericanas, o alvar de subd
ivises pode levar at cinco anos
- Sistema jurdico disfuncional - A ordem urbano-jurdica vigente na maioria das ci
dades latino-americanas tem contribudo para a formao de preos comparativamente elev
ados de terrenos e imveis em ambos os mercados, formal e informal, ajudando a e
xistncia de um padro de segregao socioespacial. Esses problemas so mais comuns do qu
e se pensa e as violaes so cometidas por utros grupos socioeconmicos alm dos pobres
urbanos. Por exemplo, a criao generalizada de condomnios fechados que impedem o l
ivre acesso a zonas costeiras e ruas pblicas no tem base jurdica em muitos pases.

-- Captulo 3 - A regularizao dos assentamentos informais consolidados -A promoo de polticas urbanas de uso da terra e de habitao inclusivas pode aumentar o
acesso legal a bairros com fornecimento de servios pblicos. Isso envolve redefini
r os direitos de propriedade de terra; integrar o direito urbano e a gesto pblica;
aumentar a participao popular no processo de tomada de decises, facilitar o acesso
ao sistema judicial e, acima de tudo, criar as bases de um processo de governa
na dterra para apoiar a democratizao do acesso terra e habitao.
Como so poucas as autoridades executivas que compreendem plenamente a natureza e
a dinmica dos processos de assentamentos informais, as polticas de regularizao mal
concebidas normalmente reforam a segregao socioespacial e a informalidade urbana.
Essas polticas tendem a ser prejudiciais aos interesses dos pobres que residem na
s cidades e podem resultar em vantagens para incorporadores e outros grupos soci
oeconmicos privilegiados. A gentrificao de bairros, por exemplo, decerto result
ado da regularizao de terras, mas muitas vezes consequncia de polticas normativas
inadequadas.

- DESAFIOS DA REGULARIZAO - Elas visam a assegurar que moradores de assentamentos


informais consolidados possam perma
necer na terra que ocupam com acesso a melhores condies de vida e no sejam expulso
s ou relocados. Assim sendo, as polticas de regularizao tambm promovem a justia socia
l e compensam desigualdades histricas. Essa abordagem no exclui todas as relocaes,
j que nem todas as situaes podem ou devem ser regularizadas. As preocupaes ambientais
e de sade pblica, e a necessidade de espaos pblicos so razes legtimas para justific
r algumas relocaes. Todavia, alternativas adequadas em reas prximas devem ser oferec
idas pelas autoridades pblicas e por proprietrios privados, e negociadas com os m
oradores afetados para ajud-los a manter as redes sociais existentes. Esse princpi
o tem sido expressado em normas internacionais e legislaes nacionais, como o Esta
tuto de Cidade de 2001 no Brasil e as decises judiciais na Colmbia e na Argentina
.

- POR QUE REGULARIZAR A quantidade insuficiente de terrenos urbanizados inviabiliza a relocao em grande
escala.
As cidades no tm recursos financeiros suficientes para implementar relocaes de po
.
Os custos sociais enormes derivados do desenraizamento das comunidades que no d
esejam ser relocadas devido s redes sociais e capitais valiosas que as comunidade
s formaram ao longo dos anos.
As autoridades pblicas tm a obrigao legal de promover o acesso habitao adequa
bres da cidade.
A relocao de comunidades gera custos e consequncias ambientais.
Em muitos casos, as comunidades tm o direito legal de permanecer onde vivem.
A cultura jurdica serve de base a um processo essencialmente especulativo e ao l
aissezfaire de desenvolvimento urbano que tem contribudo para a segregao socioespac
ial, a degradao ambiental e o crescimento dos assentamentos informais. Uma fora cre
scente, no sentido oposto, baseada na funo social da propriedade, quer dar mais po
der s administraes municipais em matria de organizao territorial e urbana e mais pode
r participao dos cidados nos processos de tomada de decises locais -- O Estatuto d
a Cidade de 2001 regulamentou as disposies constitucionais e estabeleceu uma abo
rdagem ampla para a regularizao de terras, combinando a legalizao, melhoria e outr
as polticas de planejamento urbano relacionadas.

- QUEM PODE REGULARIZAR- Vrias avaliaes das polticas de regularizao destacaram que a
sua eficcia (e a integrao de toda a organizao territorial e regulamentao de assentame
tos) s pode ser garantida quando todas as esferas governamentais participam na su
a formulaO. Dada a natureza inter- disciplinar da regularizao, profissionais de plan
ejamento, arquitetura, engenharia e direito comearam a trabalhar em conjunto

- QUEM PAGA A CONTA E COMO - Os programas de regularizao tradicionalmente tm sido f


inanciados pelos oramentos nacionais e municipais, taxas de escrituras, emprstimo
s de instituies financeiras internacionais e contribuies de rgos de desenvolvimento
bilaterais. A proviso de servios pblicos, especialmente a infraestrutura de saneame
nto, encarece tais polticas. Para alcanar o grau de interveno pblica necessrio, as p
olticas de regulari- zao precisam ser mais autossustentveis - tais como receitas vin
culadas ao desenvolvimento, operaes urbanas e processos de recuperao da valorizao das
propriedades
Ao longo dos anos, a participao popular tem sido incentivada de vrias maneiras: de
sde a discusso de plantas de projeto at as decises relativas relocao e alocao de
cursos, mas os moradores resistem fortemente a contribuir com os custos.
DIVIDA HISTORICA X VALORIZAO
O mesmo argumento de tentar ajudar o pobre est na raiz das decises de no cobrar im
posto sobre a propriedade, mesmo aps a legalizao dos assentamentos, porque os encar
gos financeiros da formalizao seriam pesados para os moradores. A Lei de Regular
izao de 1983, pioneira de Belo Horizonte, no Brasil, um exemplo dessa disposio. Entr
etanto, o fracasso de se impor um imposto sobre a propriedade limita a possibili
dade de ampliarem-se as polticas de regularizao e coloca em risco a prestao contnua de
servio

- QUAIS SO OS RESULTADOS - Relativamente, poucos relatrios usam mtodos de avaliao e a


presentam resultados quantitativos. Assim, muitas vezes difcil determinar quantas
famlias receberam acesso aos servios urbanos ou escrituras. E a falta de um eleme
nto avaliador no projeto significa muitas vezes que no existem dados da linha de
base para comparaes anteriores e posteriores implementao.
Leva muitos anos para implementar um programa de regularizao totalmente integrado
, especialmente se houver litgios jurdicos e legais envolvidos. Dada a diversidade
das situaes existentes, no h nenhuma resposta automtica, mgica ou simplista, ou solu
que sirvam para todos os casos. mais fcil, mais rpido e mais barato evitar que o
processo de assentamento informal ocorra logo de incio. No entanto, com todas as

suas deficincias e restries, inegvel que as polticas de regularizao contribuem deci


amente para melhorar as condies precrias de vida das pessoas nas comunidades afetad
as. O desafio est em melhorar o seu projeto e a implementao de modo a no estimular u
ma nova informalidade.
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E DESENVOLVIMENTO URBANO

Os sistemas jurdico-urbanos emergentes redefinidos tm como objetivo:


uma distribuio justa dos custos e oportunidades de desenvolvimento urbano entre p
roprietrios, incorporadores, autoridades pblicas e sociedade;
a afirmao do papel ce
ntral das autoridades pblicas na definio de uma ordem territorial adequada, por me
io de planejamento e gesto;
a separao clara entre direitos de propriedade e direit
os de construo/melhorias; novos critrios para calcular a indenizao por expropriaes,
durao reduzida da ocupao para a existncia do usucapio e
o fortalecimento do reconhec
mento dos direitos de ocupantes e proprietrios.
No Brasil, a funo social da propriedade cumprida quando o uso da terra consistent
e com o plano diretor. O conceito da funo social da propriedade tambm foi ampliado
para cobrir a propriedade pblica e o registro da propriedade. Uma srie de direi
tos coletivos para orientar os processos de ordenamento do uso e desenvolvimento
urbano foi aprovada, dentre eles, o direito ao planejamento urbano; o direito s
ocial moradia adequada; o direito a um meio ambiente equilibrado; o direito da c
omunidade e a obrigao das autoridades pblicas de recuperar a valorizao da terra gera
da pela ao destas e pela legislao urbana; e o direito regularizao de assentamentos i
formais consolidados
-- Captulo 4 - Experincias com a regularizao: os casos do Peru e do Brasil -DOIS PARADIGMAS
. O primeiro prev a legalizao formal da propriedade por meio da emisso de escrituras
de propriedade como catalisador ou gatilho para promover o investimento privado
em habitao, facilitar o acesso ao crdito oficial e mercados, e reduzir a pobreza
. Proposta de Hernando Del Soto -- O ponto-chave de de Soto a sua proposta de qu
e formalizar os direitos de propriedade impulsiona o desenvolvimento econmico em
pases transicionais de renda baixa. A sua proposta a de que pobreza e o subdesen
volvimento econmico sero reduzidos removendo-se as barreiras legais e instituciona
is para a apropriao e transferncia dos recursos econmicos produzidos informalmente .
Como resultado, polticas de legalizao em grande escala foram propostas amplamente
como antdoto contra a pobreza urbana e a proposio de de Soto tem sido apoiada por
agncias bilaterais e multilaterais de desenvolvimento.

O segundo paradigma tem um mbito mais vasto e consolida a segurana jurdica da escr
itura combinada com um conjunto de intervenes socioespaciais integradas que vincul
am a legalizao da posse da terra com a melhoria dos servios pblicos, planejamento ur
bano, e polticas socioeconmicas relacionadas. Esta abordagem refletida na legislao n
acional brasileira que incorpora o direito social moradia adequada. Ainda que ex
istam mais elementos avaliveis sobre a abordagem usada no Peru do que a usada no
Brasil, os resumos da experincia com a regularizao em ambos os pases revelam lies tei
.
ESCRITURAO COMO GATILHO DO DESENVOLVIMENTO - A EXPERIENCIA PERUANA

O processo de formalizao envolve trs etapas: (1) a produo de informaes sobre a terra
os obstculos existentes formalizao dos assentamentos, (2) a identificao, a demarcao
o registro de lotes e de edifcios, e (3) a identificao dos ocupantes de direito. Ce
rca de 1,6 milho de escrituras de propriedade livres foram distribudas no Peru
entre 1996 e 2006
- Crtica escriturao
A escriturao implementada sem meno de redes de segurana social e bem estar, ou de co
operativas e bens pblicos. Alm disso, a abordagem de escriturao do Peru utiliza o re

gistro universal moda antiga, ao passo que outros modelos, tais como o registro
de terras, provavelmente seriam mais adequados para atender a realidade dos asse
ntamentos informais --Essa noo de que o capital gerado pelos processos informais
est morto enganosa. Nos pases em desenvolvimentoa tributao indireta sobre os servio
o consumo muitas vezes gera mais receitas do que impostos diretos sobre a terra
, propriedade e capital == Apesar de um argumento recorrente sustentar que as po
lticas de regularizao beneficiam as pessoas que no pagam impostos, a maioria dos ci
dados que vivem em reas informais contribui decisivamente para a economia nacional
.
- Avaliaes empricas
1 - Acesso ao crdito
Ao contrrio, a situao de emprego parece ser mais importante para a obteno de crdito d
o que um ttulo de propriedade.Apesar de a existncia de escrituras de propriedade e
do aumento mdio dos valores dos imveis em 25 por cento depois que as escrituras f
oram concedidas (ANGEL et al., 2006), a maioria dos bancos ainda tm dificuldades
de dar crdito aos pobres, exigem garantias maiores do que o valor dos emprstimos
(especialmente em zonas perifricas onde as propriedades tm baixo valor de mercado)
e no confiam no sistema de reintegrao de posse.
2 - Investimento em habitao
A maioria das cidades latino-americanas demonstra que as escrituras no so necessria
s para que as pessoas invistam sistematicamente na sua casa e/ou na sua empresa
informal

3 - Reduo da pobreza
Naturalmente, a erradicao efetiva da pobreza requer investimentos consistentes e s
ignificativos em bens pblicos como infra
estrutura, educao e poltica social, bem como no emprego e em estratgias de gerao de re
nda. As pesquisas indicam uma associao entre as polticas de formalizao e o aumento na
s taxas de nutrio, na melhoria da educao e na reduo do nmero de dias de absentismo esc
lar entre as crianas maior participao na fora de trabalho e diminuio nas taxas de gra
videz na adolescncia. Entretanto, as relaes causais permanecem obscuras e difcil atr
ibuir essas alteraes regularizao fundiria
SEGURANA DA POSSE COMO PROGRAMA INTEGRADO - A EXPERINCIA BRASIEIRA

o desafio para as autoridades polticas tem sido o de conciliar os interesses indi


viduais e os direitos dos moradores de assentamentos informais com os interesses
pblicos e obrigaes de todos. A abordagem integrada da regularizao socioespacial ten
ta garantir a segurana da posse individual, mantendo as comunidades nos seus loc
ais originais, com o objetivo de garantir que os principais beneficiados sejam
os pobres urbanos. Naturalmente, o pleno reconhecimento da segurana da posse leg
al continua a ser uma meta, pois garante que os moradores no sero expulsos ou pres
sionados por entidades pblicas ou proprietrios. Alcanar a integrao socioespacial exig
e um amplo conjunto de estratgias e medidas que vo desde a promoo da sustentabilidad
e urbana e ambiental ao fortalecimento das comunidades locais e o poderio das mu
lheres.
A A questo como obter a segurana de posse e uma regularizao socioespacial integrada.
Algumas polticas de regularizao tm combinado a legalizao da posse (tambm formaliza
escriturao) com a melhoria das reas informais. Outras possuem, tambm, uma dimenso so
cioeconmica (para gerar renda e oportunidades de emprego) e/ou uma dimenso cultura
l (para superar o estigma dos que residem em reas informais).

- Sucessos e fracassos
Os municpios brasileiros tm sido muito mais bem sucedidos em melhorar os assentame
ntos informais do que em legaliz-los, embora a maioria dos programas de modernizao
no tenha levado escriturao. Ao longo dos anos, algumas polticas de regularizao se tor
aram mais sofisticadas tecnicamente, mais sensatas ambientalmente e mais partici

pativas, mas os programas continuam a beneficiar um pequeno nmero de pessoas, pri


ncipalmente por causa dos seus elevados custos financeiros.
- Custos e benefficios
Os custos de melhoria por moradia variam bastante: dependem da geografia especf
ica do bairro, da sua localizao, da infraestrutura existente e de quantas famlias n
ecessitam ser relocadas para instalar infraestrutura.
Um dos motivos de os custos aumentarem tem sido a crescente complexidade dos pr
ojetos de melhoria ao longo do tempo por exemplo, pela adio de componentes relacion
ados sade, gerao de renda e desenvolvimento comunitrio.
Mesmo com as deficincias existentes, as polticas de regularizao socioespaciais inte
gradas podem ter uma importncia social e econmica enorme. Elas podem promover o de
senvolvimento socioeconmico das comunidades, a sua estabilidade poltica, a raciona
lidade e a eficincia da gesto urbana, e a minimizao dos impactos sociais e ambientai
s. Certamente, no vo acabar com a pobreza urbana, mas podem melhorar as condies de
habitao e de vida de milhes de pessoas.

AVALIAO DAS EXPERINCIAS DE REGULARIZAO


, esses programas tambm tm criado muitos problemas que poderiam ser resolvidos por
meio da implementao de processos mais sustentveis.
Sempre que a regularizao fundiria foi reduzida apenas dimenso de escriturao, pouca at
no tem sido dada necessidade de promover um desenvolvimento urbano integrado do po
nto de vista socioespacial, pois muito caro. Essa abordagem no tratou as causas
subjacentes dos assentamentos informais ou da pobreza
A abordagem do Brasil em relao a assentamentos informais tem enfatizado que a seg
urana da posse e a integrao socioespacial devem ser combinadas para garantir a perm
anncia das comunidades, com melhores condies de vida e de habitao na terra que j ocupa
m h muito tempo. As polticas de regularizao brasileiras relacionam a legalizao aos pro
gramas de melhoria e, algumas vezes, a programas socioeconmicos, enfatizando a pa
rticipao popular efetiva em todas as fases do processo. A experincia brasileira apl
ica diferentes solues jurdicas para situaes diferentes, usa diversos instrumentos jurd
icos para lidar com assentamentos informais em terras pblicas e em terras privad
as, acarreta custos mais elevados por famlia, em razo dos custos de urbanizao, e cob
riu um nmero menor de lares. E o Brasil tem agora cerca de 1 milho de escritura
s em processo, ainda que por meio de um sistema fragmentado, liderado pelas admi
nistraes municipais, ao contrrio do processo centralizado do Peru.
No basta legalizar o ilegal sem provocar mudanas no sistema jurdico-urbano que levou
ilegalidade em primeiro lugar, especialmente em nome da luta contra a pobreza.
A escriturao por si s fornece segurana jurdica da posse aos moradores, um passo neces
srio, mas insuficiente para promover a integrao socioespacial, o que pode compromet
er a permanncia das comunidades nos assentamentos legalizados.
CONSEQUNCIAS IMPREVISTAS
Apesar de vrios objetivos dos programas de escriturao em grande escala, como aquele
s do Peru, no terem se materializado plenamente, a pesquisa revelou consequncias i
mprevistas relacionadas aos impactos no mercado de terra informal: a formalizao de
assentamentos insustentveis, a gentrifio de bairros, a manipulao poltica dos programa
s de regularizao e problemas com o registro de novas escrituras de propriedade. A
lguns estudos indicam que as polticas de regularizao aumentaram os preos dos terreno
s em mercados informais. Melhorias fsicas tm atrado mais pessoas a viver nessas reas
e isso esgota a capacidade remanescente da infraestrutura, servios e equipamento
s recm-implementados. Distores e abusos na escriturao tambm ocorreram, tais como os ch
amados lotes de turista
no Peru, onde pessoas que no moravam em um bairro demarcav
am lotes na expectativa de receber a escritura da propriedade
Uma maior probabilidade de regularizao de terras, por- tanto, teve o efeito irnico
de estimular o processo de aparecimento de assentamentos informaiS
Os programas de regularizao do segurana individual de posse e proteo contra o despejo
legal, mas tambm podem causar a elitizao, especialmente em reas localizadas centralm

ente e em regies valorizadas onde incorporadores e loteadores possam ressionar os


residentes para vender seus lotes (DURAND-LASSERVE, 2006). Muitas comunidades
tradicionais de So Paulo, por exemplo, foram convertidas de assentamentos informa
is a incorporaes para a classe mdia e alta. As polticas de legalizao tambm tm levado
rescentes expectativas de gentrificao no Vidigal, uma favela antiga e bem localiza
da no Rio de Janeiro
Muitos assentamentos legalizados ainda carecem de saneamento, gua, servios de uti
lidade pblica, infraestrutura e espaos pblicos em alguns
casos, 10 anos aps a sua regularizao. Algumas medidas tratam da mitigao dos problema
s ambientais existentes e s recentemente foram realizados esforos sistemticos no
Peru para fornecer servios e infraestrutura. As polticas de regularizao, por vezes
, tm sido utilizadas como veculos de clientelismo poltico em regimes de escrituras p
or votos . Em outros casos, o processo poltico no corrige os desequilbrios histricos e
ntre homens e mulheres

tAIS Programas de escriturao so em parte polticas de habitao e, para serem bemsucedid


os, deveriam ser repensados em um contexto mais amplo de polticas fundirias, urban
as, habitacionais e fiscais preventivas que efetivamente ampliassem as condies de
acesso a terrenos urbanizados e moradia. Nessa perspectiva, a questo da legalizao d
e assentamentos informais torna-se ainda mais relevante e mais complexa. As polti
cas de escriturao so muito importantes para promover a segurana da posse e dar proteo
contra o despejo forado;
ajudar os governos a cumprir sua obrigao de garantir o di
reito social moradia; assegurar o ressarcimento justo aos residentes em casos
de relocao; minimizar conflitos jurdicos futuros com famlias e comunidades, esclare
cendo os direitos de propriedade;
definir regimes fundirios e de propriedade pa
ra proteger investimentos futuros por parte de residentes e terceiros, dentro da
s condies impostas pelas polticas de regularizao;
facilitar aos residentes a oferta
da sua propriedade como garantia, ou a obteno de acesso a outros tipos de moradia
formal, ou crdito a consumidor; fortalecer as comunidades, reconhecer os direito
s bsicos de cidadania e promover a estabilidade sociopoltica;
tratar dos deseq
uilbrios de gnero; e gerar dados sobre limites dos lotes e de edifcios existentes p
ara o sistema municipal de imposto sobre a propriedade.
-- Captulo 5 - Questes jurdicas adicionais relacionadas regularizao -- tIPOS DE DIREItOS DE POSSE Os moradores de assentamentos consolidados muitas v
ezes no consideram a escritura uma prioridade, porque j consideram sua posse segur
a. Alguns at consideram a escritura prejudicial aos seus interesses, pois implica
encargos potenciais e pode restringir a
sua capacidade de utilizar ou alienar a propriedade se a escritura estiver suj
eita aos regulamentos urbanos e ambientais. A questo da escriturao das propriedad
es relevante para todos aqueles que moram em reas informais consolidadas, porque
os fatos que geram a percepo de segurana da posse de muitos residentes mudam. A es
criturao continua a ser a principal forma de promover a segurana jurdica total e du
radoura da posse

- Questes jurdicas de ocupao da terra


Um aspecto jurdico fundamental a se levar em conta o regime inicial da propriedad
e da terra, pois a regularizao de assentamentos consolidados em terras pblicas deve
ser implementada diferentemente da regularizao de assentamentos em terras privada
s. A transferncia direta da propriedade pblica aos ocupantes da terra, seja por ve
nda ou doao, geralmente requer autorizao jurdica especfica. Quando existe transferncia
de propriedade pblica no mbito dos programas de regularizao, uma confuso comum muitas
vezes feita entre os direitos de propriedade e o direito moradia. Garantir o a
cesso habitao de interesse social adequada queles que dela necessitam o principal p
apel legal e a obrigao das autoridades pblicas. Isso no o mesmo que conceder, exclus
ivamente, ttulos de propriedade ou escrituras individuais da terra. Na verdade, p
ara muitos assentamentos em terras pblicas, a propriedade individual da terra pod

e no ser a melhor opo.


O usucapio de terras privadas baseia-se muitas vezes na funo social da propriedade
: os ocupantes da propriedade privada de algum podem ter o direito de serem recon
hecidos como os legtimos proprietrios aps um perodo de ocupao contnua e pacfica. Os o
antes, diferentemente do proprietrio original, deram uma funo social propriedade
Embora essa seja uma questo civil entre particulares, as autoridades pblicas podem
apoiar comunidades nos seus direitos terra, por exemplo, proporcionando-lhes aj
uda de tcnica, jurdica e financeira. Sempre que o usucapio usado, a administrao pblic
no precisa expropriar terras ocupadas para promover a sua regularizao, j que os mor
adores j tm direitos e precisam apenas de uma declarao administrativa ou judicial. O
mesmo raciocnio no se aplica no caso de ocupaes de terras pblicas. A menos que o si
stema jurdico reconhea explicitamente o usucapio em propriedade pblica, a regulariz
ao pode ser implementada concedendo aos ocupantes a condio de posse, mas no a proprie
dade. Formas do tipo de arrendamento (tais como aquelas que esto sendo usadas no
Brasil) constituem direitos reais que promovem a segurana da posse e podem ser re
gistrados, transferidos ou herdados. Arrendamento e aluguel de habitao de interess
e social so duas alternativas vlidas que podem ser mais adequadas aos interesses d
as autoridades pblicas e dos moradores de assentamentos informais. A privatizao de
terras pblicas no necessria para o cumprimento do direito social moradia; ao contrri
o, manter a propriedade pblica da terra pode ser a melhor maneira de garantir a
permanncia das comunidades.
- Como garantir a durabilidade dos benefcios aos pobres
Muitos moradores teriam vendido e alguns ento teriam voltado a ocupar terrenos pb
licos ou privados ilegalmente, iniciando o processo novamente. Nesse sentido, no
Peru, nas cidades brasileiras de Recife e Porto Alegre e em Buenos Aires, entre
outros lugares, as autoridades executivas tm restringido a transferncia das propr
iedades legalizadas recentemente, exigindo que as vendas sejam aprovadas por ass
ociaes de moradores ou proibindo as vendas por vrios anos. Estes regimes no funciona
ram bem e simplesmente geraram novos tipos de operaes informais (ANGEL et al., 200
6). A partir dessas experincias, algumas administraes municipais mudaram o foco da
s aes dos residentes atuais para a busca de meios que garantissem que a terra lega
lizada e urbanizada com dinheiro pblico permanecesse em uso como habitao para grupo
s sociais menos favorecidos. Em vez de impor restries nas vendas futuras, as autor
idades pblicas usam regras de planejamento urbano e ferramentas de gesto do uso d
o solo para garantir que famlias de baixa renda continuem a ser a maioria nas rea
s regularizadas, minimizando assim o despejo pelo mercado ou transaes com ganho de c
apital. Alguns municpios brasileiros criaram zonas especiais de interesse social
(ZEIS) que incluem reas ocupadas por assentamentos informais consolidados. Alinha
da com os mecanismos de gesto democrtica, toda zona especial precisa aprovar o seu
prprio regimento urbano. Isso proporciona uma oportunidade para criar normas de
uso e desenvolvimento do solo, impedindo que essas reas recentemente legalizadas
sejam adquiridas por incorporadores imobilirios e que as comunidades tradicionais
sejam substitudas por outros grupos socioeconmicos.
- Gnero e direito terra
As mulheres tm sido agentes ativos nos mercados informais em cidades latino-ameri
canas, vendendo e comprando de terrenos, construindo e alugando moradias e desen
volvendo e mantendo redes sociais e de capital vibrantes.
O reconhecimento da condio de igualdade jurdica das mulheres em relao aos direitos da
terra e de propriedade um objetivo importante, independentemente da natureza
jurdica do regime matrimonial. No Peru e no Brasil, as escrituras da terra tm sido
dadas em conjunto para maridos e esposas. Decises judiciais progressistas refora
ram os direitos das mulheres terra, tais como a anulao do ttulo de propriedade do h
omem, quando a separao devida violncia domstica
- Proteo ambiental Em vrios casos, surgiram conflitos contrastando valores ambientais e polticas pbli
cas
para regularizar ou legalizar assentamentos. Em outros casos, a oposio ambiental

pode ser um vu que cobre os preconceitos sociais contra os pobres urbanos, especi
almente aqueles que vivem em regies centrais da cidade. A mesma preocupao talvez no
seja articulada quando as reas de proteo ambiental so ocupadas ilegalmente por famli
as de renda mdia e alta.
Os moradores participaram no processo evitando uma ocupao ainda maior do solo, pl
antando rvores, implementando vrias medidas ecolgicas e ajudando a financiar a ins
talao do sistema de tratamento de esgotos local
-- Captulo 6 - Recomendaes para a poltica de regularizao -1. Avaliao. preciso haver mais esforos sistemticos para avaliar o desempenho dos pro
gramas de regularizao, incluindo a coleta de dados na linha base anterior ao prog
rama e a coleta de dados aps o programa, referentes aos custos e resultados do pr
ograma. Conceitualmente, os impactos do programa devem englobar o bem estar no nv
el da unidade familiar, os servios no bairro e o grau de informalidade na cidade.
As avaliaes de desempenho tambm so necessrias para solues alternativas dos problemas
e regularizao.
2. Abordagens adaptadas. As polticas bem sucedidas de regularizao devem ser adaptad
as aos fatos, contexto e histria de cada assentamento, porque improvvel que uma nic
a abordagem tenha xito em todas as situaes. Alm disso, essas polticas provavelmente e
xigiro revises ao longo do tempo, conforme as condies e as prticas evoluam. A regular
izao deve ser considerada como parte de uma poltica social mais ampla, destinada in
tegrao social. Isso pode significar que elementos do programa devam ir alm dos serv
ios de infraestrutura e incluam componentes como emprego, formao, educao pblica e ser
vios de sade.
3. Escritura adequada. A emisso de escrituras o que h de mais comum nos programas
de regularizao, mas existem outros tipos de ttulos e direitos, como arrendamento, c
ooperativas, fideicomissos de terra ou propriedade comunal, que podem ser mais a
propriados em assentamentos que so altamente irregulares na disposio fsica ou que es
to situados em terras pblicas. Em alguns casos, os ttulos de posse podem ser mais e
ficazes do que a escritura para proteger os ocupantes e assegurar a sustentabili
dade socioeconmica da comunidade
4. Igualdade de gneros. Os programas de regularizao precisam visar participao de home
ns e mulheres para evitar o aparecimento de vis de gnero no processo, pressupondo
que os chefes de famlia sempre so do sexo masculino. A participao direta de todos os
beneficirios na concepo do programa aumentar a sua eficcia a longo prazo.
5. Financiamento. A regularizao precisa ser mais autossustentvel finan- ceiramente
. Por exemplo, o pagamento de impostos sobre a propriedade, aps a regularizao, gera
receitas municipais e tambm fortalece o processo judicial para a obteno de servios
e exerccio da cidadania. As taxas de melhoramentos da infraestrutura urbana e se
rvios a fim de recuperar parte da valorizao resultante da terra devem refletir a ca
pacidade de pagamento e ser baseadas em princpios semelhantes aos aplicados em ba
irros formais que so beneficiados por intervenes pblicas. Se os servios em reas forma
is so pagos pelo municpio, eles tambm devem ser pagos em bairros regularizados. Em
suma, a recuperao dos custos em programas de regularizao no deve impor uma carga fisc
al maior sobre os pobres do que em outros segmentos da sociedade.
6. Pesquisa e anlise. As definies mais coerentes de informalidade devem basear-se n
os dados disponveis, tais como relatrios de censo, para que assentamentos informai
s possam ser acompanhados de forma confivel ao longo do tempo e para que se possa
determinar se a situao est melhorando ou piorando, em cidades especficas. Para que
exista progresso, necessrio mais trabalho para evitar a criao de assentamentos inf
ormais adicionais, especialmente quando se acredita que eles foram causados pelo
s prprios programas de regularizao.