ANALISIS DE POLITICA No.

10

El sistema administrativo como apoyo a la

educacin de calidad en Guatemala

Jos Antonio Torres-USAID/Dilogo para la Inversin Social en Guatemala

Las polticas educativas, para ser

eficaces, deben considerar de
forma concreta y especfica las
cadenas causales que asegurarn
su efecto directo dentro del aula.
De lo contrario, las polticas
mejor intencionadas pueden no
conducir a la mejora en la calidad
educativa, an cuando usen
mucho dinero y mucho esfuerzo.

Proyecto USAID/Dilogo para la Inversin Social en

Guatemala (2009). Invertir en calidad de la educacin.
Anlisis de Poltica No. 5. Guatemala. Disponible en:
http://www.proyectodialogo.org/documents/
educacion/politica_educacion_05.pdf.

www.proyectodialogo.org

Presentacin

Lo ms importante: la calidad en el aula

La calidad de la educacin en el marco del sector educativo depende, por
encima de cualquier otra cosa, de lo que sucede dentro del aula, entre
maestros y estudiantes. Muchos factores entran en juego. Entre otros,
esto incluye las caractersticas del hogar, la formacin, destrezas y voluntad de los docentes, el liderazgo pedaggico de los directores y directoras de escuela, el estado de salud y nutricin de los estudiantes y la disponibilidad de materiales y textos apropiados y a tiempo.
Las polticas educativas, para ser eficaces, deben tomar en cuenta de forma especfica las cadenas causales que asegurarn su efecto directo sobre
dichos factores en el aula. De lo contrario, an las polticas mejor intencionadas pueden no conducir a la mejora en la calidad educativa, incluso
cuando usen mucho dinero y esfuerzo. El mapeo retrospectivo o retrgrado es una tcnica analtica usada para identificar las prcticas deseadas a
nivel de servicio, ver cmo el sistema administrativo afecta dichas prcticas en el aula, identificar puntos clave relacionados con la calidad y desarrollar mejoras a las estructuras que apoyen la calidad educativa. Este
abordaje fue discutido en un Anlisis de Poltica anterior1.
Aqu presentamos resultados de una aplicacin concreta al anlisis de la
relacin entre decisiones y acciones administrativas clave y la implementacin de una educacin de calidad en las escuelas primarias de Guatemala, financiado con apoyo del proyecto USAID/Dilogo para la Inversin
Social en Guatemala en 2009. Se presentan tambin consideraciones de
poltica que cobran especial relevancia de cara al dilogo para la reforma
educativa, cuando los lderes polticos, educativos y la ciudadana en general deben considerar cules son las prioridades de poltica educativa inmediatas y para los siguientes aos.
Este documento est disponible en lnea en:
www.proyectodialogo.org/documents/educacion/politica_educacion_10.pdf

EL SISTEMA ADMINISTRATIVO COMO APOYO A LA EDUCACIN DE CALIDAD

Pgina 2

Indicios preocupantes: malos resultados de la educacin

en Guatemala
Diversos estudios han puesto de manifiesto los malos resultados en las pruebas estandarizadas internacionales entre los estudiantes de la escuela primaria de Guatemala, y las grandes
disparidades en resultados entre zonas rurales y urbanas.2 En consisGrfica 1: Relacin entre poblacin en extrema pobreza y
tencia con esos anlisis, este estudio revela grandes disparidades en
desempeo educativo en 1er grado de primaria
60
los resultados educativos en primer grado entre los municipios con
o
ri
o
una proporcin menor o mayor de pobres. (Grfica 1).
ct
% de poblacin
en extrema
pobreza en el
municipio

af 50
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0-5
6-12
13-19
20-31
32-64
Satisfactorio en lectura

Satisfactorio en matemticas

Incluso en los municipios con menos pobres, slo 50% de los alumnos de 1er grado obtuvieron calificaciones satisfactorias en pruebas
de matemticas y lectura, mientras que en los municipios con ms
pobres, menos del 30% obtuvieron calificaciones satisfactorias en
lectura y menos del 40% en pruebas de matemticas. El bajo rendimiento de primer grado se traduce en altas tasas de repitencia. En
los municipios con ms pobres, cerca del 70% de estudiantes de 1er
grado tienen sobreedad.

Desempeo en Pruebas

Fuente: Meade, B. y A. Gershberg (2009). Uso del mapeo retrospectivo para

examinar cmo el sistema administrativo de la escuela primaria apoya la educacin de calidad en Guatemala. Proyecto USAID/Dilogo para la Inversin
Social en Guatemala. Guatemala (borrador).

Los estudiantes indgenas estn concentrados en escuelas multigrado y escuelas cuyo

director debe adems dar clases, ms que los estudiantes no indgenas; esto coincide con
un patrn sistemtico en que las escuelas con mayor necesidad reciben menor apoyo;

Los niveles de desempeo tienden a ser significativamente menores en escuelas multigrado, escuelas de reas rurales, escuelas sin director y en aulas con ms de 40 alumnos;

No hay diferencias significativas en el uso de prcticas de enseanza menos efectivas

(por ejemplo, copiar de la pizarra) entre escuelas en municipios pobres y menos pobres;

Las clases con profesores que utilizan ms instruccin activa, tienden a tener ms altos
niveles de logro, aunque la relacin vara entre grados; y

El desempeo de los docentes no vari significativamente si tenan menos de dos aos

de experiencia, y tampoco se observaron niveles de desempeo significativamente ms
altos o ms bajos entre clases con docentes que participaron en la capacitacin del
Currculum Nacional Base CNB realizada entre 2005 y 20073.

McEwan, P.J., y Trowbridge, M. (2007).

The achievement of indigenous students
in Guatemalan primary schools. International Journal of Educational Development
27(1), 6176; Reimers, F. (2000).
Educational Opportunity and Policy in
Latin America. Captulo 4 en Reimers,
Fernando (Ed.) (2000) Unequal Schools,
Unequal Chances. The Challenges to Equal
Opportunity in the Americas. Cambridge,
MA. Harvard University Press, 54-111;
Wise, D. y Leal, G. (2007). Propuesta
para Redisear y Fortalecer el Sistema
Nacional de Supervisin Educativa, Ministerio de Educacin Guatemala. Programa
de Estndares e Investigacin Educativa.
USAID Guatemala; Marshall, J H. (2009)
School quality and learning gains in rural
Guatemala. Economics of Education Review.

Al analizar los datos a nivel del aula en una muestra de 115 escuelas,
para identificar los factores clave que explican estos bajos niveles de
logro y las disparidades con respecto a las reas pobres y rurales se
encontr que:

Uno de los resultados ms notables y que es especialmente relevante para esta investigacin,
es el consistente efecto negativo de tener en la escuela un director que adems deba dar
clases. A la vez, no puede descontarse que este menor desempeo se deba a factores relacionados con aspectos tales como la pobreza de la comunidad o de la escuela.

Esto es consistente con un estudio

previo que encontr diferencias en la
distribucin fsica de las clases entre
participantes de la formacin del CNB,
pero no en sus prcticas de enseanza
(Juarez and Associates Inc. (2009). Estudio Panel Escuelas Centinela. Reporte para
USAID, Guatemala).

Dos puntos crticos: el compromiso y los recursos

Como se ilustra en el mapa retrospectivo (Grfica 2, pgina 3), desde las polticas hasta la
escuela hay muchos factores que inciden directa o indirectamente sobre la calidad educativa.
En las entrevistas con 70 informantes (funcionarios de nivel central, supervisores y directores
de escuela, maestros y otros), dos aspectos recibieron su mayor atencin: el nivel de com-

Pgina 3

ANALISIS DE POLITICA No. 10

promiso docente y la disponibilidad de recursos.4 Los encuestados reportan que, aunque

muchos profesores competentes y dedicados trabajan en circunstancias difciles, muchos
otros carecen de compromiso y profesionalismo, y tienen antecedentes educativos que no
los preparan adecuadamente para ensear. Por ser una opcin de empleo inmediato despus
del diversificado, el magisterio es visto como un medio para recibir una paga regular, ms
que una profesin (Recuadro 1). El poco compromiso y profesionalismo se refleja en problemas como bajas tasas de asistencia entre docentes y baja calidad en la enseanza.

Recuadro 1

Los entrevistados tambin hicieron nfasis en la gravedad de las limitaciones de recursos en

las escuelas. Los problemas comunes incluyen insuficientes libros de texto, hacinamiento e
infraestructura deteriorada, y niveles salariales insuficientes para sostener a los maestros y
sus familias. Estos problemas son especialmente graves en las zonas rurales ms pobres. A la
vez que se discuti la relacin entre recursos insuficientes y bajos niveles de compromiso
docente, los entrevistados subrayaron que estos problemas se vinculan con factores administrativos, tales como la forma de monitoreo y apoyo a los maestros, la distribucin de recursos, el desarrollo profesional y reuniones administrativas programadas por los supervisores a
nivel distrital que distraen del tiempo en clase.

Hoy [] dice el maestro:

aunque sea de maestro me
voy. Me voy mientras
consiga otro mejor trabajo.
O se van, consiguen un
lugar como docente y siguen
estudiando otra carrera que
no tiene nada qu ver con
educacin.

Las disparidades de recursos y los problemas administrativos parecen haberse agravado durante el periodo de la investigacin debido a dos grandes cambios de polticas: la poltica de
garanta de gratuidad y la eliminacin de PRONADE5. La implementacin de estas dos iniciativas, que buscaban mayor equidad tanto para los estudiantes como para los docentes, parece haber retado al sistema administrativo, especialmente en las reas rurales. Esto podra
asociarse a su vez con una disminucin en la calidad de la educacin. La gratuidad, por ejemplo, se ha asociado a un aumento significativo de la matrcula, especialmente en reas rurales
pobres. Esto podra haber conducido a problemas de hacinamiento, aumento de alumnos con
sobreedad y contratacin apresurada de nuevos docentes. En las reas urbanas, muchas es-

Director entrevistado

Grfica 2: Mapeo retrospectivo de algunos factores que afectan la calidad educativa primaria
Educacin de calidad
A nivel municipal
Apoyo a educacin
Cmo son identificadas las necesidades y
prioridades en la Municipalidad
Si la Municipalidad apoya la educacin
primaria
Contexto poltico/ disponibilidad de recursos

A nivel departamental/central
Funciones clave
Desarrollo profesional y distribucin de
recursos de capacitacin
Monitoreo, evaluacin y rendicin de
cuentas
Capacidad y deseo del personal
administrativo para trabajar efectivamente, eficientemente y equitativamente
Experiencia y antecedentes educativos
Cmo son identificadas las necesidades y
prioridades en el departamento
Puntualidad en la distribucin de recursos
y complecin de las funciones
administrativas
Disponibilidad y calidad de textos y
materiales
Disponibilidad y calidad del desarrollo
profesional docente
Presencia y calidad del sistema de
monitoreo de disponibilidad de
recursos
Contexto
Nivel de involucramiento e influencia a
nivel poltico

A nivel del aula

Capacidad y compromiso del docente
Antecedentes educativos
Habla el idioma materno de los estudiantes
Actitud y profesionalismo
Recursos
Disponibilidad de textos/materiales
Estatus de las instalaciones de la escuela
Razn de estudiantes por docente
Salario del docente
Antecedentes de los estudiantes
Pobreza y factores interrelacionados, incluyendo
demanda de trabajo y mala nutricin
Apoyo de los padres

A nivel de distrito
Nivel de supervisin y apoyo para los docentes
Habilidad y deseo de los supervisores de operar efectivamente, eficientemente y equitativamente
Experiencia y antecedentes educativos de los supervisores
Tiempo disponible y nivel de demandas administrativas
Nmero de escuelas asignadas por supervisor
Disponibilidad de fondos para transporte para el supervisor
Ubicacin de la escuela en relacin con el supervisor
Actitud y profesionalismo del supervisor
Forma de identificacin de necesidades y prioridades en el
distrito
Disponibilidad de recursos
Contexto
Nivel de involucramiento e influencia a nivel poltico

A nivel de escuela y la comunidad

Nivel de monitoreo y apoyo
para docentes
Conocimiento del currculo y pedagoga
Tiempo disponible y nivel de demandas administrativas
Direccin con grado
Niveles de apoyo y conocimiento de
pares
Disponibilidad de servicios especiales
Actitud, profesionalismo y liderazgo
pedaggico del director en la
escuela
Contexto de la escuela y la comunidad
Homogeneidad de la poblacin
estudiantil
Escuela multigrado
Ubicacin de la escuela en relacin
con los estudiantes
Pobreza y factores relacionados
Capacidad y nivel de apoyo de la
comunidad
Disponibilidad de recursos externos
para apoyar el aprendizaje

A nivel poltico
Caractersticas e implementacin
de polticas educativas clave
Gratuidad
Cierre de PRONADE
Currculo Nacional Base
Nivel de continuidad de las
polticas educativas

4
La influencia de la formacin inicial
docente ha sido el foco de una investigacin concurrente de FLACSO Guatemala, patrocinada tambin por el proyecto
USAID/Dilogo para la Inversin Social
en Guatemala, por lo que este estudio se
enfoc en el nivel de compromiso y
profesionalismo del docente, las limitaciones de recursos, y los muchos factores que son vistos que afectan esos
componentes clave de la calidad.
5

El Programa Nacional de Autogestin

para el Desarrollo Educativo
(PRONADE) se desarroll en las ltimas
dos dcadas para ampliar cobertura,
principalmente en zonas rurales pobres,
mediante escuelas con participacin
administrativa de la comunidad y contratacin directa de maestros y maestras.
En 2008 el programa fue cancelado y los
maestros incorporados a la nmina
regular del Ministerio de Educacin.

EL SISTEMA ADMINISTRATIVO COMO APOYO A LA EDUCACIN DE CALIDAD

Pgina 4

cuelas parecen estar luchando por encontrar formas de financiar programas y servicios que
anteriormente tenan el apoyo econmico de los padres de familia.
El cierre de PRONADE parece haberse asociado a un rpido incremento en la carga administrativa del personal administrativo, particularmente supervisores del rea rural. Junto con la
poltica de gratuidad condujo a la incorporacin acelerada de un gran nmero de maestros al
sistema educativo. Muchos encuestados expresaron preocupacin acerca de la preparacin y
compromiso de estos docentes, y sealaron el deterioro del sistema de evaluacin docente
debido a la sobrecarga.
Grfica 3: Diferencias en niveles de experiencia entre directores con
uno o ms grados a cargo, y sin ellos
25

Docencia sin lderes, educacin sin

liderazgo pedaggico

Los hallazgos de los investigadores sugieren fuertemente que

los maestros, especialmente en escuelas primarias rurales, caiac
n
recen de lderes pedaggicos que les orienten y den apoyo.
ie
r 15
Aose
p
Excepto en casos aislados, los docentes nuevos dependen de la
x
Con grado
de e
e
expe-d 10
experiencia de sus iguales para recibir orientacin, o se ven
Sin grado
s
o
riencia

obligados a trabajar independientemente. En la mayora de caA

5
sos los directores no son vistos como lderes pedaggicos,
especialmente en las escuelas rurales en las que tienen adems
0
uno o ms grados a cargo como docentes. Adems, los superExpe rie nc ia como doc e nte Expe rie nc ia como dire c tor
visores juegan un rol muy limitado en el apoyo a la calidad de la
Fuente: Meade, B. y A. Gershberg (2009). Uso del mapeo retrospectivo para examieducacin en sus distritos, y en ocasiones su capacidad para
nar cmo el sistema administrativo de la escuela primaria apoya la educacin de calidad en Guatemala. Proyecto USAID/Dilogo para la Inversin Social en Guatema- monitorear a los docentes especialmente en su asistencia
la. Guatemala (borrador).
es limitada.
20

El estudio detect que las disparidades en la calidad de la educacin entre rea urbana y rural,
y entre poblaciones pobres y menos pobres se deben en parte a cmo son gestionados y
apoyados los maestros en las escuelas urbanas y rurales. En escuelas rurales se observ a
directores que fueron asignados al puesto porque eran el nico docente sin contrato en la
escuela. Por razones como esta, los directores en el contexto rural no son considerados a
menudo como lderes pedaggicos en la escuela, sino como docentes con responsabilidades
administrativas adicionales, frecuentemente sin formacin especfica para realizar esas tareas.
Los entrevistados informaron que la supervisin juega un papel muy limitado respecto al apoyo a la enseanza, pues se focaliza sobre problemas especficos y resolucin de conflictos,
facilitacin de la distribucin de los recursos educativos, e intermediacin entre las escuelas
del Ministerio de Educacin y otras fuentes de recursos y apoyo, tales como municipalidades
y ONGs. En las reas rurales algunos supervisores tenan asignadas hasta 120 escuelas. Diez y
siete de 97 supervisores tenan ms de 60 escuelas a cargo cada uno. La investigacin de casos sugiere que tales supervisores se concentran en reas rurales. Un problema particular
para los supervisores rurales es la falta de fondos para transporte para llegar a las escuelas
ms aisladas.
Muchos de los entrevistados tambin sugirieron que la cercana de las relaciones entre supervisores y docentes es ambigua. Por una parte, les ayuda a abordar problemas y movilizar recursos. Por la otra, la falta de profesionalidad y limitacin de recursos hace inefectivos a los
supervisores al pedir cuentas a los docentes, lo que redunda en altas tasas de inasistencia
docente y falta de datos validos para estadsticas clave. Adems, los supervisores carecen
igualmente de monitoreo, al menos en los tres departamentos estudiados.

Pgina 5

ANALISIS DE POLITICA No. 10

Al que tiene, se le dar

Una preocupacin central entre los administradores es que el sistema administrativo no est
trabajando para promover una distribucin racional y equitativa de los recursos. Si bien se ha
hecho mucho para reclutar y contratar a un nmero suficiente de maestros, existen problemas en la distribucin equitativa de esos docentes en el sistema. Como resultado, los que
poseen menos experiencia y menos estabilidad laboral han sido concentrados en las reas
rurales pobres. Un patrn similar se observa en la distribucin de directores y supervisores.
Aquellos con menos experiencia son normalmente ubicados en escuelas rurales con grandes
cargas de trabajo. Esto es reflejo de un modelo en el que las escuelas con mayor nivel de necesidad
reciben el menor apoyo.

La presin poltica y la corrupcin en la administracin de recursos humanos son dos factores importantes que parecen limitar la distribucin racional y equitativa de los recursos
humanos, as como la capacidad del sistema de recursos humanos para funcionar de manera
meritocrtica. La influencia poltica se presenta con frecuencia en torno a la seleccin de
docentes y personal administrativo del nivel departamental, as como en la distribucin de
maestros. Aunque con los datos disponibles es difcil identificar el alcance de estos problemas
en las oficinas del nivel departamental o la gravedad de sus efectos, en las entrevistas se hizo
evidente que son considerados como unos de los problemas ms importantes que obstaculizan las operaciones en el sistema administrativo. Tambin hay evidencia que muestra cmo la
politizacin a nivel de distrito y municipio agrava la inequidad y las ineficiencias en la distribucin de los recursos: algunos docentes fueron capaces de utilizar influencias polticas para
asegurar su colocacin en escuelas urbanas.
Segn los entrevistados, una figura clave en la determinacin del grado de influencia poltica
local es el Director Departamental de Educacin. Este puesto es comnmente visto como
extremadamente politizado, lo que en parte explica el alto grado de rotacin entre administradores departamentales. Los entrevistados comentaron cmo se ven obligados a navegar
entre las normas del Ministerio y las presiones para ignorarlas por parte de figuras polticas
locales y gremiales.
A pesar de grandes progresos en el intercambio de informacin en el Ministerio de Educacin, los administradores de los diferentes niveles reportaron carecer de acceso a informacin vlida y confiable, especialmente que refleje las necesidades de cada escuela. En parte
esto se debe a que los supervisores educativos, figuras clave en el sistema administrativo,
carecen de la capacidad o motivacin para recolectar informacin efectivamente. Aunque los
datos son crticos para distribuir recursos a las escuelas segn sus necesidades, el que la informacin concerniente a las escuelas con mayor necesidad de recursos llegue a quienes tienen la autoridad para atender dichas necesidades parecer depender en gran medida del contexto. Las comunidades ms activas y con conexiones polticas ms fuertes son capaces de
obtener la mxima atencin, mientras las ms pobres quedan desatendidas.

Jos Antonio Torres-USAID/Dilogo para la Inversin Social en Guatemala

Otros problemas de distribucin de recursos vistos como conexos con la calidad, son los
retrasos administrativos y la falta de sistemas capaces de atender a tiempo las necesidades de
recursos. Por ejemplo, los administradores describieron la entrega insuficiente de libros de
texto al inicio del ciclo lectivo, para la cual los textos complementarios no llegan sino hasta
mediados del ao escolar. Los directores de las escuelas con frecuencia buscan apoyo fuera
del Ministerio de Educacin para atender sus necesidades de recursos, debido a la escasa
confianza que tienen en que sus problemas sern atendidos o resueltos de forma oportuna.

EL SISTEMA ADMINISTRATIVO COMO APOYO A LA EDUCACIN DE CALIDAD

Pgina 6

Contradicciones en la formacin y desarrollo profesional

Entre los entrevistados las impresiones sobre el Currculum Nacional Base (CNB) fueron
positivas, en su mayora. Tanto el contenido como los mtodos de enseanza promovidos en
el CNB fueron vistos como alineados con las necesidades de los estudiantes. Muchos vieron
bien que Guatemala haya desarrollado un currculo nacional con la sociedad civil.
A pesar del respeto y reconocimiento que recibe, se encontr poca evidencia de que el CNB
se est implementando en el aula tal como fue diseado. La evidencia sugiere que el problema
responde a una variedad de factores: a) un nmero de profesores an no ha recibido la forGrfica 4: Factores clave que impiden la efectividad del sistema macin respectiva, b) la formacin proporcionada fue limitada en su
profundidad, c) paradjicamente, en gran parte los directores de escueadministrativo para apoyar la calidad de la educacin
la no fueron capacitados, y d) los docentes carecen de apoyo y asesora Insuficiencia de recursos educativos
miento en la aplicacin del CNB.
Bajos salarios
Finalmente, de acuerdo con algunos entrevistados, la resistencia de alAula
Atrasos en distribucin de recursos
gunos maestros a aplicar el CNB se debe a que promueve una estrate Ausencia y mala calidad de supervisin, capacitacin
gia de enseanza radicalmente diferente de la aprendida por ellos en su
y apoyo a los docentes
formacin educativa. El que los docentes sean formados para un grado

Insuficiencia
de
recursos
para
realizar
funciones
Escuela y
en el CNB, y luego cambien a otro grado tambin es una limitacin.
administrativas

distrito
(Supervisores y
directores)

Favoritismo, politizacin

Falta de coherencia y estabilidad en liderazgo y

Falta de voluntad y capacidad de apoyo a la calidad

polticas

Nivel departamental y
central

Politizacin de funciones administrativas

Ausencia y/o mala calidad en datos
Incapacidad para corregir irregularidades
Magnitud y rapidez en cambios de poltica

Conclusiones
El estudio mostr claramente que los retos fundamentales que afectan la
calidad educativa en el aula estn en parte enraizados en cuestiones administrativas del sistema. La Grfica 4 muestra los principales factores internos que, al menos en los departamentos incluidos, fueron considerados
como obstculos importantes y sistemticos para una educacin de calidad en los diferentes niveles de anlisis.

El anlisis tambin sugiere que estos impedimentos a la calidad son mayores en las reas rurales. La brecha en el rendimiento urbano-rural, por
ejemplo, radica en parte en las desigualdades de acceso a los recursos
educativos6, y estas cuestiones estn conectadas a las irregularidades en
la distribucin de recursos en el sistema educativo, y a diferencias en los niveles de apoyo y
supervisin de los maestros en contextos urbanos y rurales. En conjunto, los resultados de los
datos nacionales y de la investigacin de casos sugieren que los maestros menos experimentados
tienden a ensear a los estudiantes con los ms altos niveles de necesidad, y que estos se encuentran
con frecuencia en las escuelas y los distritos con los niveles de apoyo y supervisin ms bajos. En las
escuelas rurales, que concentran a los maestros menos experimentados, muchos trabajan solos.
Incluso en escuelas urbanas los maestros carecen de lderes pedaggicos.

Fuente: Meade, B. y A. Gershberg (2009). Uso del mapeo retrospectivo

para examinar cmo el sistema administrativo de la escuela primaria apoya
la educacin de calidad en Guatemala. Proyecto USAID/Dilogo para la
Inversin Social en Guatemala. Guatemala (borrador).

McEwan y Trowbridge, Op. Cit.

El abordaje de los grandes problemas sistemticos identificados en esta investigacin involucrar tiempo, esfuerzo y un gran compromiso poltico, y no podr realizarse a travs de cambios rpidos en la poltica. La grave escasez de recursos en todo el sistema subraya que el compromiso poltico debe materializarse con ms recursos por perodos sostenidos. Programas como el de
capacitacin y profesionalizacin docente y la formacin de directores de escuela son pasos
importantes. Junto con estos esfuerzos, parece fundamental que la evaluacin de solicitantes de
puestos docentes y de docentes en servicio, y la contratacin de personal administrativo, operen para garantizar que los candidatos ms calificados sean contratados y retenidos. Al considerar la
limitada cantidad de recursos disponibles, las disparidades en recursos y en la calidad, parece

Pgina 7

ANALISIS DE POLITICA No. 10

tambin imprescindible que los docentes y otros recursos importantes de educacin sean distribuidos
de una forma eficiente y equitativa.
Es probable que la alta politizacin del medio institucional frustre los esfuerzos por asegurar
una administracin racional, eficiente y equitativa. Garantizar que un mejor acceso a datos lleve
a una distribucin mejor de los recursos exige superar problemas de calidad en los datos, que los
administradores locales tengan capacidad para utilizarlos, y existan protocolos consistentes para alinear la administracin con los objetivos del Ministerio.

Este anlisis se ha centrado ms en la identificacin de los desafos clave que en la formulacin

de recomendaciones para enfrentarlos, pero la investigacin sobre casos de xito de reformas
en contextos similares, y las sugerencias de los individuos en el campo proporcionan alguna
orientaciones. Ejemplos exitosos de reforma a los servicios pblicos en contextos similares
muestran una combinacin de fortalecimiento de la rendicin de cuentas, incremento de capacidades,
y esfuerzos para mejorar el estatus, el orgullo y el compromiso de los proveedores locales8.
El estudio ha resaltado factores que impiden el desarrollo del orgullo y compromiso del personal administrativo y docente, muchos de ellos relacionados con problemas internos al MINEDUC. A los directores de escuela, por ejemplo, se les pide que asuman una posicin de liderazgo en su escuela, pero no se les compensa con un salario ms alto. A muchos supervisores
en zonas rurales se les ha aumentado la carga de trabajo administrativo, pero sin un aumento
correspondiente en los recursos para hacer frente al trabajo. En todo el sistema se observan
docentes y personal administrativo a quienes se les pide que hagan ms con menos.
Los programas de monitoreo directo de las escuelas pueden proporcionar al personal administrativo central informacin confiable y medios para promover el orden y la rendicin de cuentas, pero corren el riesgo de minar al personal administrativo local en el proceso. Hay una
clara necesidad de mejorar el dilogo entre el personal administrativo local y central en torno
al monitoreo, para asegurar su implementacin sin daar la moral de muchas personas comprometidas con el sistema. Una mayor transparencia y la deteccin de irregularidades, como la
injerencia poltica en la administracin a nivel local, pueden proporcionar otro medio para promover la rendicin de cuentas locales9.
Recuadro 2: Ficha Tcnica
La investigacin us una mezcla de mtodos cuantitativos para mostrar lneas generales, y estudios de caso para establecer
conclusiones sobre el contexto10. En la primera parte de la investigacin se analizaron datos cuantitativos para determinar
tendencias y comprobar hiptesis generales en la escuela y distrito, como inicio del mapeo retrospectivo. Entre otros, se
usaron datos de exmenes nacionales, un estudio de escuelas centinela realizado con apoyo de USAID11, datos de la Plataforma de Informacin Social Integrada del MINEDUC y datos de nivel municipal de la encuesta de hogares de 2002.
La segunda parte del anlisis examin de cerca cmo funcionan los factores administrativos relacionados con la calidad en los
diferentes niveles del sistema educativo, mediante la investigacin de casos en tres departamentos12. Estos fueron seleccionados para representar la diversidad de contextos en Guatemala, incluyendo diferentes niveles de logro en lectura en primer
grado, niveles de pobreza de la comunidad, nivel de ruralidad, cultura e idioma.
Entre junio y julio de 2009 se realizaron 70 entrevistas a docentes y directores en nueve escuelas, supervisores, personal de
las Direcciones Departamentales, representantes de las alcaldas municipales y otros a nivel local, y personal administrativo
del MINEDUC central. Las entrevistas fueron grabadas, transcritas, analizadas y codificadas sistemticamente. Durante el
proceso de anlisis, siempre que fue posible, se triangularon los resultados de los estudios de caso con los anlisis cuantitativos, para examinar si las percepciones de los entrevistados eran confirmadas o no por los datos representativos de nivel
nacional13.

Jos Antonio Torres-USAID/Dilogo para la Inversin Social en Guatemala

Por otra parte, la efectividad de los esfuerzos de reforma es amenazada por factores como los
que han afectado la implementacin del Currculum Nacional Base7. Sobresale entre ellos la
falta de capacidad y voluntad locales para reformar las prcticas, las altas tasas de rotacin de docentes, y la falta de monitoreo y supervisin a los docentes en apoyo a la implementacin.

Payne, C. M. (2008). So Much Reform

So Little Change. Cambridge, MA: Harvard Education Press; Elmore, R.
(2004). School Reform from the Inside
Out. Cambridge, MA: Harvard Education Press.

8
Tendler, J. (1997). Good Governance in
the Tropics. Maryland: Johns Hopkins
University Press; Davis, J. (2004).
Corruption in Public Service Delivery:
Experience from South Asias Water
and Sanitation Sector. World Development, 32( 1), 53-71.
9

Davis, ibd.; Tendler, Op. Cit.

10

Ivankova, N. V., Creswell, J. W., y

Stick, S. (2006). Using Mixed Methods
Sequential Explanatory Design: From
Theory to Practice. Field Methods, 18
(1), 3-20; Johnson, B.R. y Onwuegbuzie,
A.J. (2004). Mixed methods research:
A research paradigm whose time has
come. Educational Researcher, 33(7), 14
-26.
11

Jurez y Asociados Op. Cit.

12

Yin, R. (2003) Case Study Research:

Design and Methods. 3rd ed. Thousand
Oaks, CA: Sage.
13

Johnson y Onwuegbuzie Op. Cit.

EL SISTEMA ADMINISTRATIVO COMO APOYO A LA EDUCACIN DE CALIDAD

Pgina 8

Puntos para una agenda muy concreta

La serie ANLISIS DE POLTICA

busca diseminar informacin y
anlisis sobre poltica pblica en
salud y educacin que ayude a los
responsables de la toma de decisiones, analistas y ciudadanos a
tener posiciones mejor informadas sobre aspectos crticos para
el desarrollo social en Guatemala.
El material aqu presentado fue
preparado a partir del estudio
Uso del mapeo retrospectivo
para examinar cmo el sistema
administrativo de la escuela primaria apoya la educacin de calidad en Guatemala, realizado en
2009 por Ben Meade,
(Universidad de Nueva York), y
Alec Gershberg, (Universidad
Milano: The New School for Management and Urban Policy y Bur
Nacional de Investigacin Econmica de los EEUU) para el proyecto USAID/Dilogo para la
Inversin Social en Guatemala.
Esta es una publicacin del proyecto USAID/Dilogo para la
Inversin Social en Guatemala,
bajo la Orden de Trabajo EDH-I00-05-00024-00, y en apoyo al
Objetivo Estratgico 3 de USAID,
Inversin social: personas ms sanas
y con mejor nivel de educacin.
Las opiniones expresadas en este
trabajo no necesariamente reflejan la posicin de USAID.
Octubre de 2010

El estudio de Mead y Gershberg no formul recomendaciones especficas de poltica. Sin embargo, sus
hallazgos permiten identificar algunos puntos urgentes para la agenda de reforma educativa en Guatemala.
Despolitizacin del nombramiento de docentes y desarrollo de una meritocracia docente: Histricamente los partidos polticos han visto las plazas docentes como botn poltico a repartir entre correligionarios al llegar al gobierno. Adems de los esfuerzos ya en marcha por regularizar los procesos de
seleccin y contratacin, puede promoverse un acuerdo inter-partidario que reconozca la prioridad de
contar con un magisterio estable, y que retire el incentivo perverso a la colocacin arbitraria de docentes.
Esto se puede ver apoyado con la creacin y promocin intensiva de un portal en internet y por otros
medios para recibir denuncias al respecto e investigar las mismas, y con la capacitacin de comunidades y
organizaciones comunitarias para realizar auditora social al proceso de seleccin y contratacin docente.
Discriminacin positiva sistemtica a favor de las reas rurales, pobres e indgenas, y aplicacin
de anlisis y frmulas de distribucin de recursos educativos para abordar las diferencias: A partir
del anlisis de experiencias de otros pases en la definicin de cuotas y frmulas de distribucin territorial
de docentes y del gasto podra instalarse un seminario permanente inter-partidario para planificacin y
anlisis presupuestario educativo. Este tendra por propsito establecer polticas y criterios de distribucin territorial del gasto educativo, identificar y comprometerse con metas de ampliacin a la equidad
(probablemente a partir de favorecer el crecimiento acelerado de la asignacin a las reas rurales, pobres
e indgenas) y dar seguimiento al gasto.
Involucro de la comunidad y la municipalidad en la supervisin escolar: Muchos aspectos de la gobernanza educativa local son de naturaleza muy dispersa, lo cual hace difcil para el MINEDUC darles un
seguimiento efectivo. Fortalecer las capacidades para la participacin municipal y comunitaria en la gobernanza y la supervisin liberara recursos y tiempo del personal del MINEDUC para concentrarse en las
funciones pedaggicas. El MINEDUC podra liderar un proceso de consulta con los municipios a travs de
foros departamentales mediados y facilitados por el Consejo Nacional de Educacin. Esto se debera
acompaar del mejoramiento de los sistemas de informacin para reporte a nivel de escuela, destinados a
la consulta por todos los actores de la comunidad educativa local, incluyendo la municipalidad.
Priorizacin de la formacin y acompaamiento de maestros: Al compartir con el gobierno local y la
comunidad la gobernanza de los sistemas locales de educacin, el MINEDUC podra priorizar y financiar
mejor el desarrollo del liderazgo pedaggico. Esto incluira el fortalecimiento de la funcin de asesora
pedaggica y el acompaamiento por docentes experimentados a docentes nuevos, ms que simplemente
de supervisin, el establecimiento de equipos locales de asesora pedaggica en vez de supervisiones individuales, consolidar los sistemas de informacin que conecten la escuela con la supervisin y el nivel central, y priorizar en la legislacin y el presupuesto el cargo de Director de Escuela.

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