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TRANSPARENCIA
Estrategia y herramientas
para construir un ayuntamiento
ms transparente
Hoja de ruta hacia la Transparencia: Estrategia y herramientas para construir un ayuntamiento ms transparente
Coordinacin: EUDEL / Contenidos y secretaria tcnica: S&F
NDICE
1. Objetivos de la Hoja de Ruta para un ayuntamiento transparente
...
2.
3.
14
32
33
43
47
56
1.
Objetivos de la
Hoja de Ruta para
un ayuntamiento
transparente
2.
Contexto de la
Transparencia
Municipal
Euskadi parte de una situacin ventajosa frente al resto del Estado; de hecho, 3 ayuntamientos vascos estn posicionados entre los 10 primeros y 5 se encuentran en el
ranking entre los 50 primeros, de acuerdo con el Informe de Transparencia de los
Ayuntamientos 2012 elaborado por la organizacin Transparencia Internacional.
Sin embargo, no todos los ayuntamientos vascos alcanzan esta altsima valoracin.
Incluso entre quienes la alcanzan hay siempre margen de mejora para ser ms
transparentes. De ah que hayamos decidido promover una Red, precisamente con el
nimo de ayudar a los ms pequeos y mostrar a la sociedad el compromiso, el avance realizado y las acciones de mejora continua emprendidas por los ayuntamientos
vascos. En definitiva, poniendo en valor el trabajo ya realizado e impulsando el intercambio de conocimiento entre los municipios para seguir avanzando.
Esta Hoja de Ruta hacia la Transparencia es un producto del trabajo colaborativo de esta Red y aspira a servir de orientacin a los ayuntamientos vascos,
pero tambin a otro tipo de instituciones y entidades para avanzar en este reto, uno
de los ms importantes a los que vamos a enfrentarnos en los prximos aos. Pero
sobre todo, para aprovechar las oportunidades de profundizar en la democracia y en
el servicio a la ciudadana que nos ofrece la Transparencia.
QU EXIGE LA
TRANSPARENCIA?
Un enfoque transversal, sistmico que tiene implicaciones organizativas. Combina aspectos jurdicos,
organizativos y de gestin del cambio.
Un replanteamiento de todas las
cuestiones de fondo dentro del ayuntamiento, cambios culturales, de
procesos y de modelo de organizacin.
POR QU ES NECESARIA?
Sin Transparencia
No se puede dar una verdadera participacin ciudadana. Sin Transparencia la participacin se convierte en manipulacin. Si la ciudadana no dispone de toda la informacin necesaria para opinar, su respuesta estar sesgada y no tendr validez, ya
que no conocer toda la realidad del asunto, sino tan solo la parte sobre la que ha sido
informada.
Hoja de Ruta hacia la Transparencia
10
11
12
13
3.
Desarrollo de la
Hoja de Ruta para
un ayuntamiento
transparente
DECISIN
POLTICA
Identificacin de
mbitos prioritarios
y dificultad
BUENAS
PRCTICAS:
Quines son
lderes? Cmo lo
hacen?
EXTERNO:
Preguntar a la
ciudadana qu
mbitos de la
transparencia son
prioritarios?
Identificacin de la
informacin
obligatoria a
presentar por los
ayuntamientos
INTERNO:
Autorreflexin:
- Poltica
-Tcnica
DIAGNSTICO
II
III
Objetivos
Alcance
Fases
Acciones
Responsables
Calendario
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
Internamente y
pedir
colaboracin
COMUNICAR
EL PLAN
Abrir seccin en
Web
Sistema de
evaluacin
Equipos de
seguimiento
Equipos de
trabajo
Definir
responsables
Definir procesos
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VI
Implementar
las acciones de
transparencia
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VII
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
IV
Evaluacin por
la ciudadana
Evaluacin
interna
Seguimiento
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
VIII
II
DECISIN
POLTICA
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
VIII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
Compromiso de corresponsabilidad
por parte de los diferentes agentes que intervienen: los cargos electos y el personal tcnico deben hacerse corresponsables en el avance hacia un ayuntamiento ms transparente, cada uno desde su papel.
Compromiso poltico
16
II
DECISIN
POLTICA
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
17
II
DECISIN
POLTICA
1.
III
DIAGNSTICO
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
1.
2.
3.
4.
La planificacin municipal
5.
La informacin econmico-financiera
6.
7.
La contratacin
8.
9.
Open Data
Indicar que el hecho de que un ayuntamiento obtenga una puntuacin u otra como
resultado de los contenidos que pone a disposicin de su poblacin refleja el grado
de exposicin de la informacin municipal ante la ciudadana, pero no juzga el
grado de tica de ese gobierno local ni la calidad de la informacin que proporciona.
La medicin de la Transparencia de un ayuntamiento no es suficiente para asegurar un buen gobierno. Es necesario que exista una tica pblica (por ejemplo,
mediante la existencia de un Cdigo tico de Buen Gobierno) y una vocacin real
de servicio pblico orientado a la ciudadana (por ejemplo, mediante la existencia
de canales de comunicacin abiertos, Oficina de Atencin Ciudadana, informacin
puntual no dispersa, pertinente y clara, existencia de un mapa web, etc).
18
II
DECISIN
POLTICA
2.
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
VII
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VIII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
Antes de nada, el ayuntamiento debe conocer sobre qu cuestiones existe la obligacin legal de ser transparente.
Conforme al Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin
Pblica y Buen Gobierno (Artculos 5-7), el ayuntamiento, los organismos autnomos locales, las entidades pblicas empresariales locales, las sociedades pblicas mercantiles y las fundaciones tendrn obligacin de facilitar informacin institucional, organizativa (Art. 5) e informacin econmica, presupuestaria y estadstica (Art. 7). Adems, el ayuntamiento, los organismos autnomos locales y las
entidades pblicas empresariales locales debern publicar, en el mbito de sus
competencias, informacin de relevancia jurdica, y de planificacin y evaluacin
(Art. 6).
Artculo 5:
Artculo 6:
Artculo 7:
Informacin institucional,
organizativa y de planificacin
Informacin de relevancia
jurdica
Informacin econmica,
presupuestaria y estadstica
Funciones que
desarrollan.
Directrices, instrucciones,
acuerdos, circulares.
Normativa de aplicacin.
Estructura organizativa.
Planes y programas
anuales y plurianuales en
los que se fijen objetivos
concretos y actividades,
medios y tiempo previsto
para su consecucin.
Evaluacin y publicacin
peridica del grado de
cumplimiento y resultados
junto con indicadores de
medida y valoracin.
Documentos que,
conforme a la legislacin
sectorial vigente, deban
ser sometidos a un perodo de informacin pblica
durante su tramitacin.
Contratos formalizados.
Relacin de convenios
suscritos.
Subvenciones y ayudas
pblicas.
Presupuestos y cuentas
anuales.
Retribuciones de los altos
cargos.
Resoluciones relativas a
compatibilidad de los
cargos.
Declaraciones anuales de
bienes y actividades.
Informacin estadstica
suficiente para valorar el
grado de cumplimiento y
calidad de los servicios
pblicos.
19
II
DECISIN
POLTICA
3.
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
4.
20
II
DECISIN
POLTICA
5.
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
Al ayuntamiento que desee avanzar en Transparencia le puede servir de apoyo conocer ejemplos, experiencias o buenas prcticas desarrolladas por otros ayuntamientos.
Para facilitar esta tarea, siguiendo los once mbitos de Transparencia comentados, se
ha elaborado el documento denominado 70 Buenas prcticas para lograr un ayuntamiento transparente.
21
II
DECISIN
POLTICA
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
2.
La Transparencia debe constituirse en un rea de gestin, por lo que debe incorporarse al Plan de Legislatura, Plan Estratgico y/o a cualquier otro instrumento
de planificacin del que disponga el ayuntamiento.
3.
22
II
DECISIN
POLTICA
4.
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
5.
La difusin de la informacin por parte del ayuntamiento no debe ser reactiva sino
proactiva: por iniciativa propia, el ayuntamiento muestra toda la informacin a su
ciudadana.
23
II
DECISIN
POLTICA
6.
III
DIAGNSTICO
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
IMPLANTACIN
AVANCE
EXCELENCIA
7.
Es necesario identificar a las personas que impulsen la Transparencia. Estas personas deben contar con capacidad para liderar, convencer y recoger aportaciones.
Adems, se debern identificar a las personas RESPONSABLES que queremos
que participen en el proceso, formar un equipo de trabajo y establecer con claridad su papel en el mismo.
24
II
DECISIN
POLTICA
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
Los objetivos tienen la funcin de priorizar qu hay que hacer y de marcar un horizonte comn, y hay que adecuarlos a los mtodos a utilizar para alcanzar dichos
objetivos.
Se deben enumerar de manera clara y concisa, diferenciando los objetivos generales (a dnde queremos llegar) de los objetivos operativos del mbito de la
Transparencia concreto al que nos referimos (deben ser concretos y medibles, y
fcilmente entendibles).
2.
3.
25
II
DECISIN
POLTICA
III
DIAGNSTICO
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
Comunicar a la ciudadana
A nivel externo, se debe publicar el Plan en la Web municipal y enviar una nota a
los medios para que toda la ciudadana est debidamente informada.
Habr diferentes momentos de informacin y comunicacin a la sociedad sobre el
avance municipal en materia de Transparencia: durante y a la finalizacin del Plan.
La informacin sobre el Plan debe ser clara, veraz y entendible por la poblacin en
general. Se recomienda contextualizar qu se entiende por Transparencia y argumentar las razones para promoverla en el ayuntamiento.
26
II
DECISIN
POLTICA
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
Definir procesos
Cuando el gobierno municipal decide de forma clara impulsar la Transparencia, la
estructura de los procesos internos de organizacin se ve afectada, porque la
Transparencia es transversal a la organizacin.
Se necesitan revisar, definir y desarrollar los procedimientos que permitan el acceso a la informacin pblica. Es una buena oportunidad para simplificar procedimientos.
No olvidar la relacin directa que existe entre Transparencia y modernizacin electrnica. Para que la Transparencia funcione es necesario adecuar los sistemas de
informacin.
27
II
DECISIN
POLTICA
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
28
II
DECISIN
POLTICA
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
29
II
DECISIN
POLTICA
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
30
II
DECISIN
POLTICA
DIAGNSTICO
III
IV
DECIDIR LA
ESTRATEGIA
ELABORAR EL
PLAN DE
TRANSPARENCIA
V
COMUNICAR
EL PLAN
VI
PREPARAR LA
ORGANIZACIN
VII
IMPLEMENTAR
LAS ACCIONES
VIII
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACIN
31
Anexos
Herramientas
para construir
un ayuntamiento
transparente
A.1
Cuestionario de
autorreflexin para
los ayuntamientos
en materia de
Transparencia
CUESTIONARIO
PARA LA REFLEXIN Y AUTOEVALUACIN
EN TRANSPARENCIA EN AYUNTAMIENTOS
Ayuntamiento:
Fecha:
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Transparencia en la contratacin.
8.
9.
Open Data.
34
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
35
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
36
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
37
5. Transparencia en la informacin
econmico-financiera
5.1. Presupuesto
5.1.1. Publica el ayuntamiento el presupuesto
municipal completo?
5.1.2. Realiza el ayuntamiento un esfuerzo
para hacer comprensible la informacin
facilitada? Publica un presupuesto desglosado,
con cuadros resumen, grficos?
5.1.3. Publica con el presupuesto un glosario o
explicacin de los trminos que en l aparecen
en un lenguaje sencillo?
5.1.4. Publica indicadores, explicando en un
lenguaje sencillo lo que significan?
5.1.5. Separa en el presupuesto los servicios
obligatorios de los no obligatorios?
5.1.6. Facilita el ayuntamiento la posibilidad de
comprobar la evolucin anual de los presupuestos
de los ltimos ejercicios y sus porqus?
5.1.7. Publica el ayuntamiento la procedencia
de los ingresos?
5.1.8. Publica el ayuntamiento la desviacin de
los ingresos respecto al presupuesto municipal y
el porqu de la desviacin?
5.1.9. Publica el ayuntamiento la distribucin de
los gastos municipales por partidas?
5.1.10. Publica el ayuntamiento la desviacin
de los gastos respecto al presupuesto municipal
y el porqu de la desviacin?
5.1.11. Publica el ayuntamiento los datos de
gasto por habitante que suponen los diferentes
servicios (por ejemplo, coste por persona del
servicio de atencin a, etc.)?
5.1.12. Informa el ayuntamiento sobre las ayudas
y subvenciones concedidas?
38
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
5.2. Deuda
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
39
No
Qu nos falta?
la gestin
Medidas a
implementar
7. Transparencia en la contratacin
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
40
No
Qu nos falta?
obras pblicas
Medidas a
implementar
9. Open Data
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
41
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
42
No
Qu nos falta?
Medidas a
implementar
A.2
Cuestionario para la
identificacin de las
necesidades y
prioridades ciudadanas
en el mbito de la
Transparencia
43
MODELO DE CUESTIONARIO
PARA IDENTIFICAR LAS NECESIDADES DE
TRANSPARENCIA POR PARTE DE LA CIUDADANA
44
45
3. Cmo quieres que comunique el ayuntamiento aquellas cuestiones relacionadas con la Transparencia? Respuesta abierta.
.............................................................
.............................................................
.............................................................
46
A.3
Informe de resultados
de la encuesta sobre
los aspectos ms
importantes de la
Transparencia desde el
punto de vista poltico
y el grado de dificultad
en la implementacin
desde el punto de
vista tcnico
47
48
49
SUBMBITO 1
SUBMBITO 2
50
SUBMBITO 3
SUBMBITO 4
51
SUBMBITO 5
SUBMBITO 6
52
SUBMBITO 7
SUBMBITO 8
53
SUBMBITO 9
SUBMBITO 10
54
SUBMBITO 11
55
A.4
Recomendaciones para
la presentacin de
informacin econmicofinanciera comprensible
para la ciudadana
Los presupuestos y los documentos vinculados a los mismos (liquidaciones presupuestarias, memorias, informes de auditora de cuentas y de fiscalizacin, )
son quizs el principal documento de un ayuntamiento, puesto que suponen la
traslacin de las intenciones polticas a acciones que tienen impactos reales en
trminos de generacin de riqueza, proteccin social, sostenibilidad, . Por esta
razn, la Transparencia en esta materia es particularmente importante.
Por supuesto, como siempre, lo primero que deber hacer un ayuntamiento es
cumplir las obligaciones de transparencia que establezca la futura Ley de
Transparencia, Acceso a la Informacin y Buen Gobierno. Pero, dada la importancia de esta materia, creemos que es importante ir ms all, haciendo que esta
informacin sea, adems de transparente (por ejemplo, a travs de la publicacin
completa del presupuesto y sus documentos relacionados en todo su ciclo de
vida: presupuestacin, ejecucin, cierre y verificacin) comprensible para la ciudadana, de forma que sta pueda valorar la realidad econmico-financiera del
ayuntamiento y, en un estadio ms avanzado, proponer las mejoras que considere necesarias.
Para lograr esta mxima Transparencia, se presentan a continuacin una serie
de recomendaciones que forman parte de este documento de Hoja de ruta hacia
la Transparencia: Estrategia y herramientas para construir un ayuntamiento ms
transparente. Adems, en el documento 70 Buenas prcticas de Transparencia
en Ayuntamientos, publicado por EUDEL en el marco de la Red de
Ayuntamientos Vascos por la Transparencia, se pueden encontrar ejemplos prcticos de cada una de estas recomendaciones; concretamente, en el apartado 5
referido a la Transparencia econmico-financiera.
RECOMENDACIN N 1:
El presupuesto, adems de publicarse en la Web municipal en la seccin correspondiente en una versin reducida o esquematizada, se debe publicar en toda su extensin. La mayor Transparencia la ofrecera aquel ayuntamiento que presentara la planificacin de los presupuestos, su ejecucin (mensual, trimestral o semestral) y la
liquidacin final para mostrar a la ciudadana la realizacin definitiva del presupuesto.
RECOMENDACIN N 2:
57
RECOMENDACIN N 3:
Este resumen debe intentar explicar las principales magnitudes del presupuesto a travs de un lenguaje sencillo y accesible para la ciudadana. Este documento, adems
de publicarse en el sitio Web municipal, puede incorporarse a otro tipo de soportes,
como revistas municipales, brochures para buzoneo,
RECOMENDACIN N 4:
Los gobiernos locales deben tener claro que los presupuestos no son solo un documento administrativo, sino que debe tener tambin como destinatario a la ciudadana.
Como gran parte de la ciudadana no est familiarizada con la terminologa econmico-financiera, se recomienda incluir un glosario de trminos o una anotacin al margen que facilite la interpretacin de la informacin presentada por el ayuntamiento.
RECOMENDACIN N 5:
El formato que se emplee, lo visual, tambin es un tipo de lenguaje, y cuanto ms cercano, claro y entendible sea, mejor.
Los grficos facilitan la visin general y hacen ms atractiva la informacin econmico-financiera. Se recomienda elaborar grficos que presenten las aportaciones de
cada valor al total, comparar valores entre categoras y visualizar la evolucin y composicin de los gastos y de los ingresos.
RECOMENDACIN N 6:
58
RECOMENDACIN N 7:
RECOMENDACIN N 8:
RECOMENDACIN N 9:
RECOMENDACIN N 10:
Los ratios ayudan a explicar la situacin econmico-financiera y la ejecucin presupuestaria del ayuntamiento.
RECOMENDACIN N 11:
En relacin con el punto anterior, se recomienda la publicacin de la evolucin reciente de los indicadores econmico-financieros (3-5 ejercicios), con el fin de que se pueda
interpretar la evolucin de la situacin del ayuntamiento.
RECOMENDACIN N 12:
59
miento publique la procedencia de la financiacin que servir para financiar las inversiones.
RECOMENDACIN N 13:
RECOMENDACIN N 14:
RECOMENDACIN N 15:
A menudo las entidades locales prestan servicios que no corresponden a los que la
normativa les obliga. Es importante que la ciudadana conozca la magnitud de los gastos de cada tipo de servicios: obligatorios y no obligatorios.
RECOMENDACIN N 16:
60
61
B. INDICADORES PRESUPUESTARIOS:
INGRESOS Y GASTOS
62
63
64