Revista Eletrnica de Cincia Poltica, vol. 6, n. 1, 2015.

ISSN 2236-451X

MENSURANDO A DEMOCRACIA NOS GOVERNOS ESTADUAIS: UMA

PROPOSTA PARA CONSTRUO DO NDICE DE CAPACIDADE
INSTITUCIONAL DOS CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS (ICI)1

Andr Luiz Nogueira da Silva 2

Damio Ernane de Souza 3

Resumo
A tarefa de mensurar/avaliar a democracia no Brasil ainda um desafio para as cincias sociais. A
opo brasileira por um modelo democrtico participativo indica a necessidade de investigao sobre
a efetividade das instituies que o compem. Institudos com o objetivo de democratizar o processo
decisrio, os Conselhos de polticas pblicas serviriam para facilitar a captao das demandas da
populao local e para inclu-la no planejamento, implementao e avaliao das aes
governamentais. Este artigo objetiva propor um ndice que permita medir a capacidade institucional
dos Conselhos estaduais em influenciar as polticas pblicas. O ndice de Capacidade Institucional
dos Conselhos (ICI) foi construdo com base nas caractersticas colocadas pela literatura como
essenciais para o funcionamento destes fruns participativos. Os dados utilizados na sua composio
foram extrados da Pesquisa de Informaes Bsicas Estaduais 2012 do IBGE. Os resultados
apontam para uma heterogeneidade no nvel de capacidade institucional dos conselhos, observada
nas regies e por rea de polticas pblica. Argumenta-se que o funcionamento parcial dos conselhos
de polticas pblicas ainda constitui-se num empecilho para a democratizao do processo decisrio
no mbito estadual. Devido ao seu protagonismo coordenativo e sua potencialidade indutora, a Unio
tem um papel fundamental para aprimorar estes canais de participao popular. Prova disso a alta
capacidade institucional de conselhos de reas com intensa influncia do ente federal, como sade,
educao e assistncia social organizadas a partir de sistemas nacionais de polticas pblicas. Tal
proposio sugere uma reduzida propenso dos gestores estaduais em democratizar o processo
decisrio em reas pouco reguladas pelo governo central. Aponta, ademais, para a necessidade dos
estudos sobre instituies participativas inclurem o desenho institucional da sua rea de atuao
como varivel relevante para a mensurao de sua efetividade.
Palavras-chave: democracia participativa; conselhos estaduais de polticas pblicas; capacidade
institucional.
Abstract
The task of measuring / evaluating the brazilian democracy is still a challenge for the Social Sciences.
The brazilian choice for a participatory democratic model indicates the need for research on the
effectiveness of the institutions that comprise it. Instituted with aim to democratize the decisionmaking process, the Councils of public policies serve to facilitate the capture of the demands of local
people and to include them in the planning, implementation and evaluation of government actions.
This article aims to propose an index to measure the institutional capacity of state councils in
influencing public policy. The Institutional Capacity Index of Councils (ICI) was constructed based
on the characteristics posed by the literature as essential to the functioning of these participatory
forums. The data used in its composition were obtained from the Pesquisa de Informaes Bsicas
Estaduais 2012 do IBGE. The results point to a heterogeneity in the level of institutional capacity of
the councils, observed in the regions and by area of public policies. It is argued that the partial
functioning of the councils of public policy still constitutes a limit to the democratization of the
decision-making process at the state level. Due to its coordinative role and its inducing potential, the
DOI deste artigo: 10.5380/recp.v6i1.37486.
Mestre em Estudos Urbanos e Regionais pela UFRN e Analista de Planejamento, Gesto e Infraestrutura do
IBGE/RN.
3 Doutor em Sade Pblica pelo ISC/UFBA e Analista de Gesto em Pesquisa do IBGE/RN
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governos estaduais: uma proposta para construo do ndice de Capacidade Institucional dos Conselhos de
Polticas Pblicas (ICI)
Union has a basic task to improve these channels of popular participation. Proof of this is the high
institutional capacity of councils in areas with intense influence of the federal government such as
health, education and social assistance - arranged from national systems of public policies. This
proposition suggests a reduced propensity of state authorities to democratize the decision-making
process in areas little regulated by the central government. Points, furthermore, to the need for studies
on participatory institutions include the institutional design of their area of expertise as a relevant
variable for measuring its effectiveness.
Keywords: participatory democracy; state councils of public policies; institutional capacity.
Resumen
La tarea de medicin / evaluacin de la democracia brasilea sigue siendo un reto para las Ciencias
Sociales. La seleccin brasilea para un modelo democrtico participativo indica la necesidad de una
investigacin sobre la eficacia de las instituciones que lo conforman. Instituido con el objetivo de
democratizar el proceso de toma de decisiones, los Consejos de las polticas pblicas sirven para
facilitar la captura de las demandas de la poblacin local y para incluirlos en la planificacin,
implementacin y evaluacin de las acciones del gobierno. Este artculo tiene como objetivo
proponer un ndice para medir la capacidad institucional de los consejos estatales para influir en las
polticas pblicas. El ndice de Capacidad Institucional de Consejos (ICI) se construy sobre la base
de las caractersticas que plantea la literatura como esencial para el funcionamiento de estos foros
participativos. Los datos utilizados en su composicin se obtuvieron de la Pesquisa de Informaes
Bsicas Estaduais 2012 del IBGE. Los resultados apuntan a una heterogeneidad en el nivel de la
capacidad institucional de los consejos, se observan por las regiones y por el mbito de las polticas
pblicas. Se argumenta que el funcionamiento parcial de los consejos de poltica pblica todava
constituye un lmite a la democratizacin del proceso de toma de decisiones a nivel estatal. Debido a
su papel de coordinacin y su potencial de inducir, la Unin tiene una tarea bsica para mejorar estos
canales de participacin popular. Prueba de ello es la alta capacidad institucional de los consejos en
zonas con intensa influencia del gobierno federal, como la salud, la educacin y la asistencia social dispuesto de los sistemas nacionales de las polticas pblicas. Esta proposicin sugiere una
propensin reducida de los gobernadores para democratizar el proceso de toma de decisiones en
reas poco regulados por el gobierno central. Seala, adems, a la necesidad de estudios sobre las
instituciones participativas incluyen el diseo institucional de su rea de especializacin como una
variable relevante para medir su eficacia.
Palabras Clave: la democracia participativa; consejos estatales de las polticas pblicas; la capacidad
institucional.

1. INTRODUO
A tarefa de mensurar/avaliar a democracia no Brasil ainda um desafio para as
cincias sociais. A opo brasileira por um modelo democrtico participativo indica a
necessidade de investigao sobre a efetividade das instituies que o compem. Desta feita,
os Conselhos de polticas pblicas, por seu ineditismo, magnitude e longevidade
(CRTES, 2007) e seu potencial democratizante, surgem como locus principal para avaliao
do regime poltico adotado pelo pas em 1988. Ademais, sua criao e disseminao pelos
governos subnacionais fortalece a importncia destes fruns participativos no sistema
poltico nacional, caracterizado por uma gama de atribuies compartilhadas entre todos os
entes federados.

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Institudos com o objetivo de democratizar o processo decisrio, os Conselhos de
polticas pblicas serviriam para facilitar a captao das demandas da populao local e para
inclu-la no planejamento, implementao e avaliao das aes governamentais. A ideia era
que os Conselhos pudessem influenciar as polticas pblicas. Como as decises estatais
partiriam de uma deliberao pblica, elas possuiriam maior legitimidade e maior capacidade
de promover mudanas sociais (GOHN, 2004). Neste sentido, analisar a capacidade
institucional dos Conselhos na efetivao de sua funo poltica parece ser um dos caminhos
para compreenso da democracia brasileira.
Estudar a efetividade das instituies participativas brasileiras no tarefa indita,
to pouco recente. Ao longo da dcada de 1990, inmeras pesquisas se valeram das premissas
terico-normativas da democracia participativa para desvendar a nova realidade do sistema
poltico do pas. Nos ltimos anos, os estudos tm desvalorizado a mera existncia de canais
decisrios alternativos como qualificador da democracia, passando a se preocupar com os
resultados das decises tomadas no mbito das instituies participativas. Tendo como base
a teoria deliberativa, as anlises passaram incorporaram a ideia de que a qualidade das
decises seria mais importante do que o simples resultado do processo de agregao de
interesses.
Avritzer (2011) coloca que as novas pesquisas em geral focam em dois aspectos da
deliberao: (1) a discusso e deliberao no interior das instituies participativas e (2) o
efeito desta participao na implementao das decises estatais. A discusso aqui
empreendida tangencia os dois fatores a medida que aborda as caractersticas e a estrutura de
funcionamento dos Conselhos de poltica pblicas. A ideia propor um ndice que permita
mensurar a capacidade institucional dos Conselhos estaduais em influenciar as polticas
pblicas. O ndice de Capacidade Institucional dos Conselhos (ICI) foi construdo com base
nas caractersticas colocadas pela literatura como essenciais para o funcionamento destas
instituies. Os dados utilizados na sua composio foram extrados da Pesquisa de
Informaes Bsicas Estaduais 2012 (ESTADIC) da Fundao Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE).
A construo de um ndice sinttico permite a visualizao de um panorama geral
sobre os conselhos estaduais no Brasil e em determinadas reas de atuao governamental.
No caso deste trabalho, optou-se por estudar os conselhos estaduais de 09 (nove) setores
postos pela Constituio de 1988 como de atuao compartilhada entre os trs nveis de

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governos, a saber: educao, cultura, esporte, habitao, transporte, sade, segurana
pblica, meio ambiente e assistncia social. O ndice, ademais, tem o potencial de apontar a
posio dos governos estaduais quanto a incorporao destas instituies participativas s
suas gestes. Pressupe-se, alm disso, que a construo e divulgao de indicadores
institucionais so essenciais tanto para formulao e avaliao de polticas de induo do
governo central quanto para o controle social das aes governamentais (JANUZZI, 2012).
O artigo, inicialmente, aborda o papel que os Conselhos de polticas pblicas
assumiram no Brasil aps a Constituio de 1988, resgatando os principais problemas que
afetam o seu pleno funcionamento. Posteriormente, apresenta a metodologia para
construo do ICI, definindo as variveis que o compem. Em seguida, analisa os resultados
encontrados para os Conselhos estaduais no mbito do pas e das regies, bem como por
rea de poltica pblica. Encerra-se o estudo com algumas proposies conclusivas.

2. A DEMOCRACIA BRASILEIRA PS-1988 E OS CONSELHOS DE POLTICAS

PBLICAS
Desde o fim da Ditadura Militar, o sistema poltico brasileiro vem passando por
profundas modificaes. Com a promulgao da Constituio de 1988, novas instituies
foram sendo criadas com vistas a desenhar um novo modelo de democracia para o pas.
Resultado de intenso debate e mobilizao social, o novo ordenamento constitucional passou
a exigir a participao da sociedade civil na gesto de polticas pblicas das mais diversas
reas.
Tal condio orientou a democracia brasileira para um caminho que ultrapassa os
limites da perspectiva representativa. Ou seja, a existncia de eleies diretas, livres e
peridicas no era mais suficiente. Buscava-se um arranjo democrtico mais participativo,
pois se acreditava no seu potencial reformador; na sua capacidade de inverter as prioridades,
diminuindo as iniquidades sociais (GOHN, 2004; DAGNINO, 2002). A premissa era que a
ampliao da participao pressionaria o Estado, ampliando a transparncia e o controle de
suas aes. Ademais, a participao geraria um impacto direto nos participantes, agindo
como fator educacional na promoo da cidadania (TATAGIBA, 2002).

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Com este sentimento, a gesto pblica brasileira passou a inovar, criando
mecanismos que favorecessem a participao social na elaborao, implementao e
avaliao das aes governamentais. As experincias com Oramento Participativo
Municipal, a realizao de Conferncias temticas e a criao de Conselhos de Polticas
Pblicas so exemplos destas inovaes, que aos poucos vem configurando o desenho
democrtico do pas. Desse modo, os estudos que venham a se debruar sobre a democracia
brasileira devem focar seus esforos na anlise destes novos fruns participativos. Isto
porque, a compreenso da democracia de um pas passa pela compreenso das instituies
que a constituem (DAHL, 2012).
Este cenrio participativo tem gerado inmeros estudos que tratam no apenas da
incidncia e diversidade de formas de participao pelo territrio nacional, mas tambm da
questo da efetividade destas institucionalidades. Alm da influncia da literatura
internacional, a tentativa de associar as instituies participativas com a implementao de
polticas pblicas especficas est na raiz do interesse dos pesquisadores da democracia
nacional. Para Avritzer (2011), um dos principais problemas destas pesquisas est na
diversidade de aportes tericos que so utilizados, o que acaba por dificultar a realizao dos
estudos comparativos. Como exemplo, alguns estudos identificam elementos deliberativos
nos fruns participativos brasileiros (CUNHA, 2007), enquanto outros questionaram tal
similaridade com o modelo proposto pela teoria deliberativa (SILVA e SOUZA, 2013).
Vaz (2011) divide os estudos sobre a democracia participativa no Brasil em duas
fases. A primeira, presente ao longo da dcada de 1990, partiu da premissa de que a expanso
das instituies participativas por si s implicaria no aprofundamento democrtico. Tendo
como principal instrumental terico as ideias de Carole Pateman (1992), os trabalhos partiam
da premissa de que as novas instituies possibilitariam um aprendizado poltico, instituindo
uma nova configurao na relao entre Estado e cidados. Estes novos fruns
representariam uma possibilidade de participao de grupos historicamente marginalizados
do processo decisrio, podendo servir, assim, como centro de redistribuio de recursos
pblicos.
O segundo momento das pesquisas sobre os espaos participativos, iniciada no final
da dcada de 1990 e presente at os dias atuais, passou a incorporar novas preocupaes que
extrapolavam a teoria normativa proposta pela democracia participativa. O interesse passou
a ser a qualidade das decises coletivas produzidas no interior dos fruns participativos. O
foco recaiu sobre a identificao de fatores que explicassem a variao de resultados nas

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instituies participativas. Para Vaz, A emergncia da segunda fase de estudos torna clara a
preocupao de pesquisadores com variveis capazes de influenciar, condicionar e mesmo
determinar o funcionamento e a consolidao dessas instituies (2011, p. 96). A teoria
deliberativa ganhou nfase, substituindo a apologia sobre a participao direta pela
importncia de constituio de espaos decisrios alternativos e sobre a qualificao destas
decises.
A rpida disseminao nas trs esferas de governo e nas diversas reas de atuao
estatal4 e o potencial de promover o debate de ideias antagnicas sobre determinados temas,
fizeram dos Conselhos de Polticas Pblica importante objeto das pesquisas sobre
instituies participativas. Para Cunha et al, [os Conselhos] oferecem caractersticas centrais
do processo deliberativo, o que possibilita que a participao dos diferentes atores nesses
espaos seja analisada a partir da lente da teoria deliberativa (2011, p. 304).
A criao destes espaos ocorreu muito em virtude da induo promovida por
processos de descentralizao que condicionavam a transferncia de recursos financeiros
federais para os nveis subnacionais de governo (CRTES, 2007, p. 137). Ou seja, a
expanso destes fruns acompanhou os processos de descentralizao por que passaram
algumas polticas sociais nas duas ltimas dcadas5.
Novo componente do arcabouo administrativo do pas, os Conselhos tinham a
funo de democratizar a tomada de deciso e de facilitar a captao das demandas da
populao. Tratam-se de espaos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e
sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo das
polticas pblicas setoriais (TATAGIBA, 2002, p.54). Sua natureza jurdica esclarecida por
Moreira (1999, p.65),
[...] so rgos concebidos para influir constitutivamente na vontade normativa
do Estado, mediante o exerccio de competncias conferidas pelas respectivas leis
criadoras, que devem trazer as linhas definidoras de seu campo de atuao. []
constituem-se em instncias de carter deliberativo, porm no executivo; so
rgos com funo de controle, contudo no correicional das polticas sociais,
base de anulao do poder poltico. O Conselho no quebra o monoplio estatal

Levantamento do IPEA aponta que do incio da dcada de 1990 at 2010 haviam sido criados 26 Conselhos
Nacionais com vistas a promover a interao do Estado com a sociedade no planejamento, formulao e
controle de polticas pblicas. No nvel local, observou-se a criao de mais de 1500 Conselhos municipais de
polticas pblicas entre os anos de 2001 e 2009 (IPEA, 2010).
5 Para maiores esclarecimentos sobre a descentralizao das polticas sociais no Brasil ver ARRETCHE,
Marta. 1999.
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da produo do Direito, mas pode obrigar o Estado a elaborar normas de Direito
de forma compartilhada [...] em co-gesto com a sociedade civil.

Ou seja, a perspectiva de que os Conselhos se constituam em fruns que integram

a sociedade civil ao processo decisrio e que possuam capacidade de influenciar as polticas
pblicas. Devem servir como espao pblico de deliberao, assegurando a livre defesa e
expresso de opinies por parte dos conselheiros que o compem. Por este motivo, estas
instituies mitigariam os efeitos negativos da democracia representativa, afastando as
decises baseadas em acordos clientelistas.
Apesar disso, estudos vm demonstrando dificuldades dos Conselhos em garantir a
participao social (TATAGIBA, 2002; NOGUEIRA, 2005; CRTES, 2007). O Estado
ainda aparece como protagonista na definio e priorizao das polticas pblicas. Mesmo
percebendo a criao destes espaos como condio para o controle social, sua existncia
no suficiente para garantir que os participantes atuem de fato no processo decisrio.
Vaz (2011) enumera trs frentes de estudos sobre os Conselhos: (1) pesquisas sobre
o carter deliberativo dos conselhos; (2) trabalhos preocupado com o desenho institucional
dos conselhos; e (3) estudos sobre a representatividade dos conselheiros. Dentre estes, as
pesquisas sobre os arranjos institucionais apresentam importantes contribuies para
compreenso das formas de funcionamento destes canais participativos. Estes trabalhos
partem da premissa de que as normas induzem ou constrangem determinados
comportamentos por parte dos participantes. Assim, a anlise institucional seria um
importante meio de verificar a presena ou no dos princpios que serviram de base para
criao e funcionamento dos Conselhos.
Buscando demonstrar como as variveis institucionais podem influenciar nas
dinmicas participativas, deliberativas e representativas dos fruns participativos, Faria e
Ribeiro (2011) colocam que o desenho institucional aspecto determinante para efetividade
dos Conselhos. Segundo as autoras,
os desenhos no so neutros, suas escolhas e variaes incidem diretamente nessa
atuao [dos participantes], produzindo, assim, uma srie de consequncias para
os resultados da participao. [] o desenho escolhido pode incidir: i) no carter
da participao em termos de quantidade, vieses e qualidade da deliberao; ii) na
capacidade de informar os representantes, os cidados e de fomentar as
habilidades da cidadania; iii) na relao com o Estado em termos de controle
pblico, justia das polticas e sua eficcia; bem como iv) na capacidade de
mobilizao popular (FARIA e RIBEIRO, 2011, p. 127).

Percebe-se, assim, que os parmetros que regem o funcionamento dos Conselhos

constituem dimenso central para se verificar o cumprimento das atribuies funcionais

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destas instituies participativas. Dentre os aspectos que devem ser considerados pelos
estudos sobre o arranjo institucional destaca-se o grau de institucionalizao dos Conselhos.
Sua mensurao passa pela investigao de variveis como: o tempo de existncia dessas
instituies; a existncia de uma estrutura organizacional; e a frequncia de reunies
obrigatrias (VAZ, 2011; FARIA e RIBEIRO, 2011).
Em pesquisa sobre os Conselhos municipais, Tatagiba (2002) identifica problemas
na forma de funcionamento dessas instituies. A partir da anlise de teses e dissertaes
sobre o tema, a autora busca instituir generalizaes possveis para compreenso destes
fruns de participao. Uma das falhas identificadas est na garantia de paridade dos
Conselhos. Como sua principal atribuio incluir a populao no processo decisrio, o
equilbrio de foras entre Estado e sociedade mostra-se essencial. A paridade ganha mais
relevncia quando se percebe que mesmo existindo, o Estado ainda consegue aparecer como
protagonista nas decises do Conselho.
A capacidade de deliberao outro importante fator para eficcia destas
instituies participativas. Segundo a autora, a competncia legal de deliberar sobre as
polticas pblicas a principal fora dos Conselhos enquanto espaos potencialmente
capazes de induzir reforma democrtica do Estado (TATAGIBA, 2002, p.55). Entretanto,
as pesquisas vm demonstrando que o debate em torno de ideias ou polticas so pouco
recorrentes nas reunies dos Conselhos. Os representantes da sociedade civil no conseguem
explicitar e defender suas opinies, bem como no reconhecem no dilogo o principal meio
para tomada de deciso.
O poder normativo dos Conselhos aparece como outra caracterstica fundamental
na influncia da ao governamental. A competncia de instituir normativos, tais como
resolues, vinculam as aes do ente pblico s decises tomadas no mbito destes fruns.
A falta de clareza quanto ao lugar dos Conselhos nas estruturas administrativas do Estado
eles aparecem enquanto instituio da estrutura governamental? Ou se constituem numa
instncia paralela? acaba por onerar o poder vinculante de suas deliberaes.
Apesar destes problemas, as anlises sobre os Conselhos indicam que eles possuem
maior eficcia em inibir a transgresso por parte do Estado atravs da fiscalizao. O
controle social seria facilitado pela existncia de Fundos especficos, criados para que a

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gesto dos recursos passasse pelo Conselho. Tal formatao ampliaria a transparncia dos
gastos pblicos, assim como facilitaria o monitoramento das iniciativas governamentais.
Decorre deste ponto, a principal concluso de Tatagiba (2002). Segundo ela, os Conselhos
municipais vm demonstrando baixa capacidade propositiva. Deste modo, estas
instituies possuiriam diminuto poder de influenciar as polticas pblicas, o que reduziria
seu potencial democratizante.
Para Nogueira (2005, p.141),
Os conselhos, com os quais se imaginava aperfeioar a gesto das polticas
descentralizadas, em poucos casos funcionavam, cortados por descontinuidades
e bloqueios variados. As formas e os ritmos da descentralizao variaram muito,
assim como variou bastante o modo como ela foi implantada e funcionou em
cada regio do pas e em cada rea das polticas sociais. No se pode concluir,
portanto, que se tratou de uma poltica bem-sucedida.

Por no apresentar evidncias empricas que comprovem a completa ineficcia dos

Conselhos, o discurso do autor soa generalista. No entanto, notrio que a introduo destes
espaos s estruturas da gesto pblica brasileira seguiu o desenvolvimento institucional de
cada rea de poltica pblica. Alm disso, o momento de sua criao e seu modo de
funcionamento possuem especificidades inerentes a cada estado e/ou municpio.
Parece haver uma heterogeneidade quanto a capacidade dos Conselhos em
influenciar os negcios pblicos, que se expressa tanto pelo setor da poltica pblica quanto
pela sua esfera de atuao. Analisar as caractersticas e a estrutura de funcionamento destas
instituies participativas constitui-se num importante meio para avaliar e compreender o
potencial democratizante destes espaos institucionalizados de participao.

3. CONSTRUINDO O NDICE DE CAPACIDADE INSTITUCIONAL DOS

CONSELHOS (ICI)
So poucos os estudos que se propuseram a construir um indicador que
possibilitasse a averiguao do funcionamento dos Conselhos de polticas pblicas no Brasil.
Em sua dissertao de mestrado, Silvia Toledo (2005), com base na MUNIC (Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais do IBGE), props o ndice de Estrutura de Participao
(IEP). Seu objetivo foi definir um dado que agregasse a existncia e as condies de
funcionamento dos Conselhos Municipais vinculados gesto urbana dos municpios. O
IEP seria uma medida das condies institucionais de que o municpio dispe para

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governos estaduais: uma proposta para construo do ndice de Capacidade Institucional dos Conselhos de
Polticas Pblicas (ICI)
participao qualificada da sociedade no processo de gesto urbana municipal (TOLEDO,
2005, p.69).
O IEP se utiliza de trs variveis: existncia do conselho, carter paritrio e
realizao de reunies. Mostra-se, dessa forma, insuficiente para indicar as condies
institucionais para efetivao da participao social nos processos decisrios. Como j
colocado, outros fatores so essenciais para que os Conselhos cumpram com sua funo
democratizante, como o caso do carter deliberativo, fiscalizador, normativo, etc.
O desafio, ento, construir um indicador que permita mensurar a capacidade
institucional dos Conselhos de Polticas Pblicas, deixando claro suas limitaes e
possibilidades de utilizao. Para tanto, convm esclarecer que o termo capacidade envolve
uma perspectiva de ao potencial, que induz a uma possibilidade de efetivao sua funo
institucional. Neste sentido, o ICI, antes de se insurgir enquanto indicador que quantifica o
poder de influncia dos Conselhos na agenda governamental e na promoo de polticas
pblicas, aufere significncia pelo seu potencial de questionar a efetividade destes espaos de
participao. Ou seja, elevados nveis de capacidade institucional no garantem que o
Conselho afete a atuao estatal, no entanto, baixos ndices tendem a comprovar sua
ineficcia funcional.
As variveis componentes do ICI foram definidas com base nos estudos sobre os
Conselhos de polticas pblicas, sobretudo, no trabalho de Tatagiba (2002), bem como na
Pesquisa de Informaes Bsicas Estaduais (ESTADIC) do IBGE, so elas: existncia do
conselho, paridade, carter deliberativo, carter normativo, carter fiscalizador, realizao de
reunio nos ltimos 12 meses e existncia de fundos especficos.
A ESTADIC trata-se de uma nova pesquisa do IBGE, publicada em 2013, cujo
informante era a autoridade do executivo estadual, secretrio de estado ou outro
representante devidamente indicado pelo gestor para o fornecimento das informaes. A
coleta de dados foi realizada atravs de dois questionrios Questionrio Bsico e
Suplemento de Assistncia Social. O Questionrio Bsico coletou informaes da gesto e
equipamentos estaduais, dados sobre recursos humanos, existncia de Conselhos, suas
caractersticas e respectivos fundos, poltica de gnero, direitos humanos, segurana

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alimentar e nutricional e incluso produtiva. No suplemento sobre Assistncia Social foram
coletadas informaes mais detalhadas sobre a estrutura de gesto deste setor.
Para a pesquisa do IBGE, o Conselho foi considerado como instrumento de
fortalecimento da participao democrtica da populao na formulao e implementao de
polticas pblicas. Em relao s caractersticas, a pesquisa utilizou os seguintes conceitos:
conselho deliberativo refere-se quele que efetivamente tem poder de decidir sobre a
implantao de polticas e/ou a administrao de recursos relativos sua rea de atuao;
conselho fiscalizador o que fiscaliza a implementao e o funcionamento de polticas
e/ou a administrao de recursos relativos sua rea de atuao; conselho normativo
estabelece normas e diretrizes para as polticas e/ou a administrao de recursos relativos
sua rea de atuao; e conselho paritrio apresenta um nmero igual de representantes da
sociedade civil e do setor governamental.
Nesta perspectiva, a construo de um indicador para mensurar a capacidade
institucional dos conselhos de polticas pblicas contribuir para compreenso do
funcionamento destas instituies no nvel estadual, permitindo a atuao estatal no seu
aperfeioamento. Poder ainda, fornecer subsdios para os movimentos sociais e a sociedade
civil acompanharem o desenvolvimento institucional destes espaos, pressionando o Estado
para efetivao da democratizao do processo decisrio. Tal instrumento reveste-se de
maior importncia para Unio, tendo em vista seu importante papel coordenativo e indutor.
Como colocado, o IEP foi construdo com base em informaes disponveis para
os governos municipais, no entanto, a proposta ora apresentada props construir um ndice
correlato para os Estados, a partir dos dados da ESTADIC que disponibiliza as mesmas
variveis nesse nvel governamental, mas ampliando e incluindo na medida, para os conselhos
estaduais, as caractersticas: existncia do conselho, carter paritrio, deliberativo, normativo,
fiscalizador, ocorrncia de reunio nos ltimos doze meses e existncia de fundo especfico
para a rea de poltica pblica.
O ICI refere-se relao entre o somatrio das caractersticas dos conselhos (P) que
compe o numerador e o somatrio das caractersticas estudadas (T) que compe o
denominador. Para o clculo do ICI, foi considerado que para cada caracterstica presente
era atribudo 1 (um) ponto e para a ausncia da mesma era atribudo 0 (zero) ponto. No

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SILVA, Andr Luis Nogueira da & SOUZA, Damio Ernane de. Mensurando a democracia nos
governos estaduais: uma proposta para construo do ndice de Capacidade Institucional dos Conselhos de
Polticas Pblicas (ICI)
caso do denominador, considerando que eram 7(sete) as caractersticas estudadas dos
conselhos, o valor de T foi fixado neste nvel.
Para clculo do ndice foi aplicada a seguinte frmula:
ICIx = (P)
T
Onde:
P = (E+P+D+N+Fis+R+Fun)
T=7
x = nacional, por regio ou por rea de poltica pblica.
P = Existncia do Conselho, existncia de fundos, realizao de reunio nos ltimos 12
meses e caractersticas presentes nos Conselhos existentes (paritrio, deliberativo e
normativo), nacionalmente, por cada regio e por rea de poltica pblica, investigados pela
ESTADIC. Para cada uma dessas variveis foi atribudo o valor 1 e para as ausentes foi
atribudo o valor 0.
T = Total das variveis, considerando o total nacional, por cada regio e por poltica pblica.
Para Brasil:
ICIBrasil = (P)
T
Por regio:
ICIRegio = (P)
T
Por rea:
ICIrea = (P)
T

242

Revista Eletrnica de Cincia Poltica, vol. 6, n. 1, 2015.

O valor do ICI varia de 0 a 1, sendo os valores prximos a 0 representantes de
capacidade institucional frgil e os valores prximos a 1 indicadores de forte capacidade
institucional.
4. A CAPACIDADE INSTITUCIONAL DS CONSELHOS ESTADUAIS DE
POLTICAS PBLICAS (ICI)
Para aplicao do ICI nos Conselhos estaduais foram escolhidas nove reas de
atuao governamental cuja Constituio de 1988 compartilha as responsabilidades entre os
trs entes federados, a saber: educao, cultura, esporte, habitao, transporte, sade,
segurana pblica, meio ambiente e assistncia social. A escolha apenas foi possvel pela
disponibilizao das informaes pela ESTADIC sobre os conselhos destas reas.
O quadro abaixo apresenta os resultados encontrados no clculo do ICI.
Quadro 1 ndice de Capacidade Institucional dos Conselhos Estaduais, por unidade geogrfica,
global e por rea de poltica pblica.
Unidade
Geogrfica

ICI
Glob
al

Edu
ca
o

Cultur
a

Espor
te

Habit
ao

Trans
porte

Sad
e

Seg.
Pbli
ca

Meio
Ambi
ente

Ass.
Social

BRASIL

0,63

0,82

0,76

0,46

0,50

0,29

0,86

0,35

0,82

0,82

NORTE

0,60

0,82

0,80

0,22

0,31

0,18

0,90

0,45

0,92

0,82

Rondnia

0,56

1,00

0,71

0,43

0,00

0,00

1,00

0,00

1,00

0,86

Acre

0,62

0,71

1,00

0,00

0,71

0,00

0,86

0,57

0,86

0,86

Amazonas

0,62

0,86

0,86

0,57

0,14

0,00

0,86

0,57

0,86

0,86

Roraima

0,48

0,71

0,71

0,00

0,14

0,14

1,00

0,00

0,71

0,86

Par

0,73

0,86

0,71

0,57

0,14

0,71

0,71

1,00

1,00

0,86

Amap

0,51

0,86

0,86

0,00

0,00

0,00

1,00

0,00

1,00

0,86

Tocantins

0,70

0,71

0,71

0,00

1,00

0,43

0,86

1,00

1,00

0,57

NORDES
TE

0,61

0,84

0,73

0,48

0,52

0,00

0,87

0,40

0,81

0,81

Maranho

0,62

0,71

1,00

0,29

0,71

0,00

0,86

0,71

0,57

0,71

Piau

0,48

0,57

0,29

0,57

0,57

0,00

0,71

0,00

0,71

0,86

243

SILVA, Andr Luis Nogueira da & SOUZA, Damio Ernane de. Mensurando a democracia nos
governos estaduais: uma proposta para construo do ndice de Capacidade Institucional dos Conselhos de
Polticas Pblicas (ICI)
Cear

0,78

0,86

0,71

1,00

0,71

0,00

1,00

0,86

1,00

0,86

R. G. do
Norte

0,56

0,86

0,86

0,71

0,00

0,00

0,86

0,00

0,86

0,86

Paraba

0,62

0,86

1,00

0,14

0,71

0,00

0,71

0,43

0,86

0,86

Pernambuc
o

0,71

0,86

0,57

1,00

0,71

0,00

0,86

0,86

0,71

0,86

Alagoas

0,67

1,00

0,57

0,57

0,57

0,00

1,00

0,71

0,86

0,71

Sergipe

0,46

0,86

0,86

0,00

0,00

0,00

0,86

0,00

0,86

0,71

Bahia

0,57

1,00

0,71

0,00

0,71

0,00

1,00

0,00

0,86

0,86

SUDESTE

0,54

0,79

0,54

0,36

0,61

0,32

0,75

0,04

0,68

0,75

Minas
Gerais

0,67

1,00

0,71

0,57

0,57

0,71

0,71

0,00

0,86

0,86

Esprito
Santo

0,51

0,86

0,57

0,00

0,86

0,00

1,00

0,00

0,71

0,57

R. de
Janeiro

0,41

0,43

0,29

0,14

0,43

0,29

0,57

0,14

0,57

0,86

So Paulo

0,56

0,86

0,57

0,71

0,57

0,29

0,71

0,00

0,57

0,71

SUL

0,68

0,71

0,86

0,76

0,48

0,43

0,95

0,24

0,86

0,86

Paran

0,71

0,57

1,00

0,86

0,86

0,00

1,00

0,43

0,86

0,86

S. Catarina

0,67

0,71

0,71

0,71

0,00

1,00

0,86

0,29

0,86

0,86

R. G. do Sul

0,67

0,86

0,86

0,71

0,57

0,29

1,00

0,00

0,86

0,86

CENTROOESTE

0,72

0,93

0,89

0,46

0,57

0,50

0,82

0,64

0,82

0,86

Mato
Grosso do
Sul

0,60

0,86

0,71

0,14

0,71

0,57

0,57

0,43

0,57

0,86

Mato
Grosso

0,89

1,00

1,00

1,00

0,86

0,57

0,86

1,00

0,86

0,86

Gois

0,59

0,86

0,86

0,00

0,14

0,14

0,86

0,71

0,86

0,86

Distrito
Federal

0,81

1,00

1,00

0,71

0,57

0,71

1,00

0,43

1,00

0,86

Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Estaduais do IBGE de
2012.

244

Revista Eletrnica de Cincia Poltica, vol. 6, n. 1, 2015.

A constituio do ICI global nos estados se deu a partir da mdia obtida dos ICIs
de todas reas de atuao governamental analisadas. Este indicador constri um retrato da
situao geral dos conselhos estaduais em cada unidade federativa, favorecendo uma anlise,
mesmo que superficial, da permeabilidade deste nvel de governo s demandas da sociedade.
Podem sugerir, assim, o papel que os conselhos assumem na estrutura decisria dos governos
estaduais. Ou seja, indicam se o funcionamento dos conselhos compe o projeto poltico do
executivo estadual. Observou-se que 16 estados possuem ICI global abaixo do ndice
registrado para o Brasil (0,63) o mesmo que a mdia nacional. Rio de Janeiro (0,41), Sergipe
(0,46), Piau (0,48) e Rorama (0,48) apresentaram os escores mais baixos, enquanto Mato
Grosso (0,89) e o Distrito Federal (0,81) registraram os maiores ndices.
Percebe-se, ainda, uma heterogeneidade inter e intraregional, o que sugere que a
posio geogrfica no determinante na definio da capacidade de atuao dos conselhos.
Apesar disso, importante observar a reduzida discrepncia do ICI global registrado para os
estados do Sul. Seus ndices, ademais, superam a mdia nacional. No h, assim, qualquer
padro regional de capacidade institucional dos conselhos, havendo uma heterogeneidade
dentro das 05 (cinco) regies do pas. Outra questo perceptvel que o nvel econmico do
estado tambm no varivel explicativa no que ser refere a importncia dos conselhos no
processo decisrio estadual. ICI global do Par, por exemplo, bem superior ao que fora
encontrado em So Paulo.
Na avaliao por rea de poltica pblica, nacionalmente, a rea de Sade destaca-se
como aquela de maior capacidade institucional, apresentando um ICI de 0,86, seguida das
reas de Educao, Meio Ambiente e Assistncia Social com ICI de 0,82. A rea de cultura
tambm registrou um bom escore (0,76), tendo um potencial de ampliao, vez que
apresentou existncia de conselho em todos os estados. Todos estes setores esto
organizados em sistemas nacionais de polticas pblicas, cuja constituio fora coordenada e
implementada pelo governo central6. Esta situao sugere que o desenvolvimento
institucional de polticas nacionais varivel exgena a ser considerada nas anlises sobre a
efetividade dos conselhos de polticas pblicas.
Os conselhos estaduais nas reas de transporte, segurana pblica, esporte e
habitao apresentaram baixos ICIs. Em todos estes setores, o ICI ficou igual ou abaixo de
Sistema nico de Sade (1990), Sistema nico de Assistncia Social (2005), Sistema Nacional de Educao
(2009), Sistema Nacional de Cultura (2010).
6

245

SILVA, Andr Luis Nogueira da & SOUZA, Damio Ernane de. Mensurando a democracia nos
governos estaduais: uma proposta para construo do ndice de Capacidade Institucional dos Conselhos de
Polticas Pblicas (ICI)
0,5, o que indica para uma quase completa ineficcia funcional dos conselhos. Convm
colocar que muitos estados sequer possuem conselhos implantados nestes setores. Dentre
eles, convm destacar a rea de transportes que apresentou o pior ICI (0,29). Tal setor de
extrema relevncia para os governos estaduais, tendo em vista que a metropolizao um
processo cada vez mais presente nas grandes cidades brasileiras. H, assim, a maximizao
da necessidade de integrao do transporte coletivo entre os municpios de uma regio
metropolitana. A coordenao destas aes de competncia dos estados, que demonstra
carncia de um frum participativo capaz de influenciar as iniciativas governamentais.
Outra rea com frgil capacidade institucional dos conselhos estaduais a segurana
pblica. Com atribuies constitucionais concentradas nos governos estaduais responsvel
pela atuao da polcia judiciria (civil) e ostensiva (militar) este setor registrou o segundo
pior escore (0,35). Tal cenrio demonstra uma dificuldade do executivo estadual em
promover a democratizao do processo decisrio no mbito das suas aes de segurana
pblica.
As polticas estaduais voltadas ao esporte (0,46) e habitao (0,50) tambm parecem
conviver com a falta de discusso pblica e de democratizao de suas decises. A ausncia
de conselhos ou mesmo de caractersticas primrias para que eles atuem conforme premissas
deliberativas demonstram gestes estaduais pouco permeveis a participao social.
5. CONSIDERAES FINAIS
Os resultados encontrados na aplicao do ICI para os conselhos estaduais sugerem
a ineficcia funcional destes espaos institucionalizados de participao, o que converge com
proposies de pesquisas anteriores (TATAGIBA, 2002; NOGUEIRA, 2005; SILVA e
SOUZA, 2013). Por outro lado, apontam para uma heterogeneidade no nvel de capacidade
institucional dos conselhos, observada nas regies e por rea de polticas pblica.
Como j dito, a relevncia do ICI est na sua aptido em questionar a efetividade
dos conselhos, pois sua existncia, realizao de reunies peridicas, deteno de fundo
especfico e de carter paritrio, deliberativo, fiscalizador e normativo no garantem sua
influncia

nas

decises

governamentais,

no

entanto,

ausncia

destas

caractersticas/variveis impede a plenitude de sua funo poltica.

246

Revista Eletrnica de Cincia Poltica, vol. 6, n. 1, 2015.

Nesta perspectiva, as regies sudeste, norte e nordeste apresentaram os piores ICIs
de seus conselhos estaduais, demonstrando que a posio geogrfica e o feitio econmico do
estado no possuem relao com a capacidade institucional destes espaos de participao.
No obstante, as reas de transporte, segurana pblica, esporte e habitao apresentaram
ICIs extremamente baixos, sugerindo uma incapacidade institucional de seus conselhos
estaduais e assim, ausncia de participao social em seus processos decisrios.
Deste modo, funcionamento parcial dos conselhos de polticas pblicas ainda
constitui-se num empecilho para a democratizao do processo decisrio no mbito estadual.
Devido ao seu protagonismo coordenativo e sua potencialidade indutora, a Unio tem um
papel fundamental para aprimorar estes canais de participao popular. Prova disso a alta
capacidade institucional de conselhos de reas com intensa influncia do ente federal, como
sade, educao e assistncia social organizadas a partir de sistemas nacionais de polticas
pblicas.
Tal proposio sugere uma reduzida propenso dos gestores estaduais em
democratizar o processo decisrio em reas pouco reguladas pelo governo central. Aponta,
ademais, para a necessidade dos estudos sobre instituies participativas inclurem o desenho
institucional da sua rea de atuao como varivel relevante para a mensurao de sua
efetividade.

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