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PUC-SP
SO PAULO
2014
SO PAULO
2014
Banca Examinadora
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AGRADECIMENTO
Dedico este trabalho ao Seu Z, meu av, modelo de homem, profissional, chefe de
famlia, responsvel pela formao de toda minha base, minha famlia. Dedico tambm
a minha me, aos meus irmos, Henrique e Lucas fontes de inspirao, dedicao e
motivao para chegar at aqui. Agradeo ao meu pai, meus tios, Jnior e Rogrio que
me deram o suporte e o exemplo em todos os momentos. Agradeo aos meus amigos's
pela compreenso quando tive de me ausentar para conseguir concluir esta jornada, e
em especial Luana que sem a ajuda de todas as horas este trabalho jamais sairia.
Natlia, obrigado pela parceria incondicional. Finalizo com um agradecimento especial
aos mestres que tanto me ensinaram e me mostraram o caminho da pesquisa.
RESUMO
Busca-se traar um panorama geral sobre o ad quem do prazo prescricional em sede de
execuo fiscal, descrevendo, para tanto, o correspondente atual cenrio legislativo e
jurisprudencial. A justificativa para o presente estudo baseia-se no conhecimento da
conduta futura do sujeito passivo disciplinada pela norma, e o alcance da segurana
jurdica a ser propiciada pelo ordenamento. Para tanto, parte-se do pressuposto de que o
direito texto imerso em um sistema comunicacional por excelncia, o que atrai o
necessrio e efetivo conhecimento de sua mensagem pelos sujeitos da comunicao.
Outrossim, entende-se que o texto jurdico submete-se ao postulado da hierarquia, com
a supremacia das normas constitucionais sobre as demais normas que disciplinam o
assunto. A abordagem se d atravs do panorama do neopositivismo lgico, adotado e
desenvolvido pelo Professor Paulo de Barros Carvalho aqui no Brasil, o que propicia
uma anlise objetiva e lgica dos textos normativos sobre o tema e a correta
identificao de todos os vcios existentes na linguagem hoje utilizada.
ABSTRACT
The intention of this dissertation is to get a general view about the last day of the
limitation period in fiscal execution actions, describing, this way, the legal and
jurisprudential scenario. It is justified for the needs of knowing the future behavior
expected by the receiver of the norm, and the legal certainty inherent in law.
Based on an assumption that law is a text belonging to the communicacional system, we
assume that the norms must carry their message until the receiver of the
communication. Likewise, we understand that the hierarchy of laws must be respected,
by the supremacy of the Constitution compared to the others norms about this subject.
The logical positivism is used as the methodological approach, especially Professor
Paulo de Barros Carvalho theory. The result is an objective and logical analyses of the
subject, and the correct identification of the problems of the law text used nowadays.
Key words: last day of the period, limitation, fiscal execution actions, validity,
constitutionality, text, communication, legal certainty.
SUMRIO
INTRODUO .......................................................................................................................... 9
CAPTULO 1 - TEORIA COMUNICACIONAL.................................................................... 12
1.1 Bases conceituais e delimitao do sistema comunicacional. ............................................ 12
1.2 Da norma jurdica. .............................................................................................................. 19
1.3 Da introduo da norma jurdica no direito positivo e das normas gerais de direito
tributrio. .................................................................................................................................. 31
1.4 Alguns apontamentos acerca do processo legislativo......................................................... 35
CAPTULO 2 - DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS E PRINCPIOS JURDICOS. ............ 48
2.1 Breves consideraes sobre direitos fundamentais. ........................................................... 48
2.2 Princpios do Direito Tributrio e da importncia destes na construo semntica
dos direitos fundamentais. ........................................................................................................ 53
2.3 Do sobreprincpio da segurana jurdica. ........................................................................... 57
2.4 Do princpio da reserva legal. ............................................................................................. 61
CAPTULO 3 - CONCEITOS NECESSRIOS AO DESENVOLVIMENTO DA
PROPOSTA. ............................................................................................................................. 64
3.1 Da autonomia do Direito Tributrio e da relao do Estado versus contribuinte............... 64
3.2 Conceito e funo da prescrio. ........................................................................................ 70
3.3. Da natureza jurdica do processo e breves comentrios sobre a citao. ......................... 75
CAPTULO 4 - ANLISE DO TEOR DO ART. 174, PARGRAFO NICO, I, DO
CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL.................................................................................... 79
4.1 Redao original. ................................................................................................................ 79
4.2 Da coexistncia do art. 174, I, do Cdigo Tributrio Nacional e do art. 8., 2., da
Lei de Execuo Fiscal. ............................................................................................................ 86
4.3 Alterao promovida pela Lei Complementar n. 118/2005. ............................................. 89
4.4 Justificativa do Projeto de Lei dos atos de fala. .............................................................. 91
4.4 Consequncias e verificao da validade da alterao normativa. ................................... 101
CAPTULO 5 - ANLISE DO RECURSO ESPECIAL N. 1120295/SP ............................ 107
5.1 Descrio do caso concreto. ............................................................................................. 108
5.2 Da (in)viabilidade da aplicao do Cdigo de Processo Civil ao Direito Tributrio. ...... 119
5.3 Das implicaes do posicionamento jurisprudencial........................................................ 122
5.4 Outros casos do Supremo Tribunal Federal ..................................................................... 126
CONCLUSO ........................................................................................................................ 128
BIBLIOGRAFIA....................................................................................................................132
INTRODUO
Causa certa estranheza a atual redao do inciso I do pargrafo nico do art. 174
do Cdigo Tributrio Nacional, alterada pela Lei Complementar 118/2005, bem como o modo
de aplicao do novel dispositivo pela jurisprudncia ptria, sendo estes o objeto de estudo
deste trabalho. A recente alterao legislativa determina a interrupo da prescrio, em sede
de execuo fiscal, pelo despacho judicial que ordena a citao e no mais pela citao
pessoal do devedor, como dispunha a redao original do texto. Dessa feita, houve um
alargamento do prazo para o fisco procurar haver o crdito tributrio administrativamente, j
que no mais precisar computar o prazo necessrio para a citao quando calcular o perodo
de tempo disponvel para a propositura da ao fiscal. Ademais, h quem cogite a
possibilidade de imprescritibilidade das aes fiscais quando a demora da citao for
imputvel exclusivamente ao Poder Judicirio, consoante o Enunciado de Smula n. 106 do
Superior Tribunal de Justia, o que certamente causa insegurana jurdica ao contribuinte.
Acerca da novel legislao, o Superior Tribunal de Justia construiu o
entendimento de que o maro interruptivo atinente prolao do despacho que ordena a
citao do executado retroage data do ajuizamento do feito executivo, a qual deve ser
empreendida no prazo prescricional. Assim, a propositura da ao constitui o dies ad quem do
prazo prescricional e, simultaneamente, o termo inicial para sua recontagem sujeita s causas
interruptivas previstas no artigo 174, pargrafo nico, do CTN, alargando ainda mais o prazo
para cobrana administrativa do crdito. O julgado representativo do entendimento
jurisprudencial levado a efeito pelo Superior Tribunal de Justia acerca do tema o Recurso
Especial (REsp) 1120295/SP.
A posio vantajosa obtida pela Fazenda Pblica a partir das alteraes
legislativas e entendimentos jurisprudenciais merece maiores estudos e reflexes, mormente
em relao aos direitos dos contribuintes e ao sistema comunicacional em que se insere o
Direito.
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preocupa-se com os utentes da linguagem e suas reaes aos signos (emissor e destinatrio) 21.
Assim, as relaes estruturais do sistema do direito positivo e da norma jurdica so objeto da
sinttica, ao passo que a semntica viabiliza o estudo do contedo do texto normativo e a
pragmtica versa sobre a forma de utilizao da linguagem jurdica para alcanar certos
valores, bem como sobre questes acerca da criao e aplicao de normas jurdicas.22
Seja sob o enfoque da semitica ou da semiologia, certo o aspecto relacional da
linguagem, uma vez que a construo de sentido necessariamente passa pela mobilizao de
diversos elementos, e das relaes existente entre eles. A linguagem existe como instrumento
de comunicao do homem e tem a finalidade de produzir efeitos externos, evidenciando,
assim, a relao que se pretende ver construda. No h comunicao sem linguagem, bem
como sem emissor ou receptor. A ausncia de um desses elementos, ou da ligao entre eles,
gera o nada.
O carter relacional da linguagem tambm pode ser evidenciado pela sua essencial
presena no sistema social23, do qual faz parte do Direito Positivo, enquanto subsistema. O
homem tende a sistematizar a realidade que o cerca, e o faz atravs de associaes
lingusticas, tornando-a compreensvel. Sistema a totalidade construda e composta de vrias
partes que se relacionam e se comunicam entre si, e se aglutinam em torno de um referencial
comum, composta de elementos, ou repertrio, e relaes, ou estrutura. Logo, a prpria noo
de sistema estruturada na relao entre seus elementos, sob pena de estarmos diante de um
grupo. 24
E tendo em mente que todo sistema social constitudo por atos de comunicao,
conclui-se que a relao entre duas pessoas s possvel quando estas desejam se entender, e
quando h um sistema de signos que permita a interao. Assim, comunicao , segundo
Romam Jakobson e Aurora Tomazini de Carvalho:
... transmisso, por um agente emissor, de uma mensagem, veiculada por um
canal, para um agente receptor, segundo cdigo comum e dentro de um
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trabalho quer demonstrar que sem o receptor no h sistema comunicacional, bem como sem
a presena do ru no h estabelecimento de uma relao processual.36
Chama-se a ateno, aqui, para a necessria participao do receptor no processo
dialtico da comunicao. Conforme j dito, no h como normatizar condutas sem integrar
ao processo o destinatrio da mensagem. Dessa feita, entende-se imperiosa a participao do
contribuinte na discusso acerca da interrupo do prazo prescricional para a cobrana de
crdito tributrio no qual figure como sujeito passivo. De fato, em relao a essa norma, o
contribuinte o destinatrio da comunicao, devendo integr-la de forma efetiva para
garantir que o processo dialtico exista.
Para tanto, em termos normativos, utiliza-se a funo prescritiva da linguagem,
que se caracteriza pela entonao imperativa direcionada a outrem. Trata-se da expedio de
ordens, de comandos, de prescries direcionadas conduta humana e abrange tanto condutas
intersubjetivas e intra-subjetivas. Pode-se afirmar, ainda que todas as organizaes normativas
se valem dessa linguagem para interferir na conduta humana. A linguagem prescritiva, e mais
especificamente suas ordens, no se classificam em verdadeiras ou falsas, mas sim em vlidas
ou invlidas, valores lgicos estudados pea Lgica Dentica subconjunto da Lgica
Dentico-jurdica, que tem por objeto a organizao sinttica do texto do direito positivo.3738
Considerada a norma jurdica como linguagem prescritiva por excelncia, no h
como dissociar as prescries contidas na norma do seu campo de atuao, que o
comportamento das pessoas. Assim, consoante j dito, fundamental que o destinatrio tenha
conhecimento da norma de forma clara e efetiva, seja para cumpri-la, seja para sujeitar-se s
sanes decorrentes de sua inobservncia, inclusive para fins de interrupo do prazo
prescricional para a cobrana de crdito tributrio.
36
No se desconsidera o disposto no art. 263 do CPC, que aduz que os efeitos da relao processual j existente
apenas surgem ao ru com a citao vlida. Entende-se aqui, com base na teoria comunicacional, que a relao
processual no existe para o ru at que haja a sua citao vlida atravs de uma das modalidades legalmente
previstas.
37
Paulo de Barros CARVALHO, Direito Tributrio, Linguagem e Mtodo, p. 41-42.
38
Vlido e no vlido so dois (e somente dois) valores lgicos das proposies do direito posto, que no se
confundem com os modalizadores das condutas intersubjetivas. Estes so trs e somente trs (lei deontolgica do
quarto excludo): obrigatrio (Op), proibido (Vp) e permitido (Pp). O chamado comportamento facultativo (Fp)
no um quarto modal, precisamente porque se resolve sempre numa permisso bilateral: permitido cumprir a
conduta, mas permitido tambm omiti-la (Pp . P-p). Ibid., p.83.
19
Em suma, uma relao normativa faz parte do sistema social que constitudo por
atos de comunicao, relacional por excelncia. Afinal, sociedade ope-se individualidade, e
no existe comunicao de uma pessoa consigo mesma. Afirma-se, dessa forma, que s
possvel se relacionar quando as pessoas envolvidas se dispem a se entenderem mediante um
sistema de signos que viabilize a interao. Da mesma forma, impor normas ao
comportamento humano s possvel atravs de um processo comunicacional que possua
linguagem prpria e seja efetiva, levando a mensagem ao destinatrio da mesma, inclusive. 40
Lanadas as bases acima, tem-se que presente trabalho procura estudar, sob o
enfoque da necessria comunicao, os efeitos advindos da alterao pela Lei Complementar
118/2005 no tocante interrupo do prazo prescricional para o sujeito passivo do Tributo,
bem como as implicaes da orientao jurisprudencial exposta no julgamento do Recurso
Especial n. 1120295/SP, relatado pelo Ministro Luiz Fux, e julgado pela primeira seo do
Superior Tribunal de Justia em 12/05/2010. Busca-se saber, em termos comunicacionais, se
h um interesse do Estado de se entender com seu contribuinte, e se coloca a disposio do
sujeito passivo tributrio um sistema de signos que possibilite a interao e a sua defesa.
20
noo do que sejam normas jurdicas.41 Deveras, ausente a norma jurdica no h que se falar
em deveres ou direitos, mas to somente em fatos e relaes sociais. Portanto, h de estudar as
unidades do sistema do direito positivo, leia-se, as normas jurdicas, sem prejuzo do
desenvolvimento de uma teoria do ordenamento jurdico a fim de perscrutar as relaes
existente entre tais unidades.
Assim, temos que a norma jurdica a unidade irredutvel da manifestao do
dentico42, sendo, portanto, ponto fundamental para a anlise e interpretao do direito.
Ademais, a construo de uma teoria normativa evidencia um momento histrico da evoluo
do Direito Tributrio, que iniciou sustentado na chamada obrigao tributria, passou para o
estudo do fato gerador para s ento concentrar-se nas especulaes entorno do que seja
norma jurdica.43
Cumpre ressaltar desde logo: norma jurdica uma expresso lingustica44 que,
em meio a diversos textos, se manifesta na forma prescritiva e encontra-se inserida em um
sistema comunicacional, o direito. Alis, a norma jurdica construda, pelo intrprete, a
partir da transformao de textos em significados. Trata-se de produto da interpretao de
enunciados prescritivos.45 Tal enfoque possibilita a utilizao das categorias da Semitica na
delimitao do objeto de estudo46. Pode-se dizer, portanto, que a estrutura jurdica possvel
de ser analisada pelo plano sinttico da linguagem do direito positivo; o contedo normativo,
por sua vez, pode ser compreendido atravs do plano semntico da norma; enquanto os temas
de aplicao e incidncia podem ser visualizados atravs do enfoque pragmtico das normas
jurdicas. Ressalte-se, a tempo, a inegvel a contribuio da lgica no vis semntico do
direito positivo, mormente a partir da construo da regra-matriz de incidncia.47 Assim, tratar
o direito como texto, e a norma jurdica como sua unidade mondica, municia o estudioso de
ferramentas importantes para o trabalho no campo cientfico48, as quais, neste estudo,
40
Ibid., p. 167.
Aurora Tomazini de CARVALHO, Curso de Teoria Geral do Direito. p. 275.
42
Paulo de Barros CARVALHO. Direito Tributrio, linguagem e mtodo. p. 168
43
Ibid., p. 127
44
Aurora Tomazini de CARVALHO, Curso de Teoria Geral do Direito. p. 277.
45
Gabriel IVO, Norma jurdica: produo e controle, p. XXXVIII.
46
Paulo de Barros CARVALHO, Direito Tributrio, linguagem e mtodo. p. 127
47
Aurora Tomazini de CARVALHO, Curso de Teoria Geral do Direito. p. 277.
48
Aplicando esta tcnica ao direito positivo, o estudo de seu plano sinttico, que tem a Lgica como forte
instrumento, permite conhecer as relaes estruturais do sistema e de sua unidade, a norma jurdica. O ingresso
no seu plano semntico possibilita a anlise dos contedos significativos atribudos aos smbolos positivados.
nele que lidamos com os problemas de vaguidade, ambiguidade e carga valorativa das palavras e que
estabelecemos a ponte que liga a linguagem normativa conduta intersubjetiva que ela regula. E as investidas de
41
21
implica
em
dialogar
permanentemente
com
uma
trialidade
existencial
ordem pragmtica permitem observar o modo como os sujeitos utilizam-se da linguagem jurdica para implantar
certos valores almejados socialmente. nele que se investiga o manuseio dos textos pelos tribunais, bem como
questes de criao e aplicao de normas jurdicas.
Em suma, o ngulo sinttico conduz a uma anlise estrutural, o semntico uma anlise conceitual (de contedo) e
o plano pragmtico a uma anlise do uso da linguagem jurdica.Aurora Tomazini de CARVALHO. Curso de
Teoria Geral do Direito. p. 165-166.
49
Ibid.,. p. 278.
22
normativo. certo, ainda, que a noo de sistema comporta a amplitude da norma jurdica,
em seu suporte fsico, significao e estruturao.50
Nesse contexto de diversas significaes para a expresso, de extrema
relevncia a classificao das normas jurdicas em sentido amplo e em sentido estrito
apontada pelo professor Paulo de Barros Carvalho. Aquelas se referem s frases enquanto
suporte fsico dos textos da lei e aos contedos significativos isolados delas, enquanto estas
ltimas (normas jurdicas em sentido estrito) dizem respeito s significaes articuladas e
oriundas do direito posto, na forma hipottico-condicional, produzindo mensagens com
sentido dentico completo. Assim, os planos S1 e S2 diriam respeito s normas jurdicas em
sentido amplo e os planos S3 e S4 corresponderiam s normas jurdicas em sentido estrito.51
O benefcio em se manter a classificao proposta reside na diminuio das inconsistncias
semnticas do uso da expresso norma jurdica, viabilizando seu uso no meio cientfico de
forma clara e transparente. 52 53
Portanto, pode-se dizer que A norma jurdica encontra-se no plano das
significaes, do contedo dos textos do direito positivo. Ela existe na mente humana como
resultado da interpretao dos enunciados que compem seu plano de expresso.54 E
classifica-se em norma jurdica em sentido estrito a significao obtida a partir dos textos de
direito positivo estruturada na forma hipottico-condicional.55
Dessa feita, h de se perscrutar a significao da norma contida do inciso I do
pargrafo nico do art. 174 do CTN, bem como no comando contido no Recurso Especial n.
1120295/SP a fim de evidenciar as normas contidas, para ento realizar-se a anlise das
normas prescritivas que afetam o contribuinte no que tange interrupo do prazo
prescricional em ao executiva fiscal.
50
23
Ao tratar de norma jurdica em sentido estrito, que merece nossa ateno por
veicular o sentido dentico completo, e que por isso subsidiar a anlise do problema
proposto, h de se salientar que a estrutura hipottico-condicional, absolutamente constante
quando considerada de forma abstrata, to somente uma forma lgica. Assim, o vnculo
implicacional dentico que liga a hiptese ao consequente por ato de autoridade no , de per
si, norma jurdica. A norma , antes de mais nada, uma significao, um algo imaterial, um
juzo do intrprete havido a partir dos textos do direito positivo. E por ser um ato intelectivo
encontra-se sempre na implicitude dos enunciados do direito positivo. Pode-se afirmar que as
normas so sempre implcitas, e havidas intelectualmente de enunciados sempre explcitos. O
juzo, porm, necessita de uma frmula lgica que o sustente em linguagem prescritiva
inerente aos atos de autoridade (ordem).56
Outro aspecto a se salientar que no h correlao entre o nmero de enunciados
prescritivos e o nmero de normas correspondente. De fato, por vezes necessrio a leitura de
diversos textos para formular-se to somente uma norma, ao passo que h casos de um s
enunciado gerar diversas normas, construdas de acordo com a carga valorativa de cada
intrprete.57 Assim, os pontos caractersticos da norma jurdica so a (i) a estruturao em
modal dentico (ii) de significaes havidas a partir da leitura e inteleco do texto do direito
positivo.
Ademais, em se tratando das normas jurdicas em sentido estrito, pode-se apontar
uma homogeneidade sinttica do direito, j que a compreenso da norma s possvel a partir
da estruturao na forma hipottico-fundamental das significaes, que inaltervel
[D(HC)]. Por outro lado, dada a diversidade de matrias reguladas pelo direito positivo, e
considerada modificao axiolgica inerente sociedade, pode-se indicar a existncia de uma
heterogeneidade semntica. A diversidade tambm aplicvel ao plano pragmtico,
consideradas as infinitas maneiras diversas de se aplicar uma mesma norma em casos
concretos, bem como por juristas diversos.58
Todas as regras do sistema tm idntica esquematizao formal: uma
proposio-hiptese H, descritora de um fato (f) que, se verificado no
campo da realidade social, implicar como proposio-consequente C, uma
relao jurdica entre dois sujeitos (S R S), modalizada com um dos
operadores denticos (O, P, V). Nenhuma norma foge a esta estrutura, seja,
56
24
25
26
permitida (P), que deve ser obedecida D[HC (S<S)] S tem o dever
de cumprir certa conduta em relao a S, que tem o direito de exig-la. No
primeiro a relao entre proposies (Hiptese e Consequente), no
segundo, a relao entre termos de sujeitos (S e S).
As proposies hiptese (H) e consequente (C) e os termos de sujeitos (S e
S) encontram-se vinculados, nica e exclusivamente, devido vontade da
autoridade legisladora.66
66
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27
Para que surja uma relao jurdica decorrente de uma hiptese normativamente
prevista, ou seja, um fato relacional, necessita-se de dois elementos: o subjetivo e o
prestacional. O primeiro diz respeito aos sujeitos de direito que se relacionam, um enquanto
sujeito ativo detentor de direitos e prerrogativas, e outro na posio de sujeito passivo,
portador do dever subjetivo de cumprir a exigncia do pretensor, no importando se se trate
de pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, etc. J o elemento prestacional a
conduta modalizada como obrigatria, proibida ou permitida exigvel pelo sujeito ativo.69 A
conexo lgica que deve existir entre o antecedente da norma, que gera o direito subjetivo ao
sujeito ativo, e o elemento prestacional verdadeira garantia de segurana das relaes
sociais. Isso porque a caracterizao da conduta que satisfaz o direito subjetivo do sujeito
ativo confere certeza e segurana ao sujeito passivo, e s interaes sociais como um todo. O
elemento prestacional confere a orientao que se deve seguir nas condutas sociais a fim de
evitar ilicitudes e realizar os valores institudos pela ordem jurdica.70
In casu, deve-se perscrutar a (in)existncia o liame lgico entre os sujeitos da
relao tributria e o elemento prestacional interrupo do prazo prescricional em sede de
execuo fiscal quando da anlise do inciso I do pargrafo nico do art. 174 do CTN e da
interpretao conferida pelo Superior Tribunal de Justia no Recurso Especial n.
1120295/SP. Busca-se, dessa forma, delimitar a orientao a ser seguida de forma que se
alcance a certeza das relaes sociais e a implementao dos valores jurdicos, mormente os
conferidos em prol do contribuinte, observando o limite do Estado em subtrair o patrimnio
do sujeito passivo.
Ainda acerca da estrutura normativa, h de se salientar que o operador dentico
interproposicional existente entre hiptese e consequente no qualificado, ou seja, neutro.
Por outro lado, o operador dentico intraproposicional constante do consequente da norma
modalizado como obrigatrio (O), proibido (V) ou permitido (P). Os operadores denticos, ou
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1.3 Da introduo da norma jurdica no direito positivo e das normas gerais de direito
tributrio.
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Se o ato legislativo, que subjetivamente tem o sentido de dever-ser, tem tambm objetivamente este sentido,
quer dizer, tem o sentido de uma norma vlida, porque a Constituio empresta ao ato legislativo este sentido
objetivo. (...) Portanto, no do ser ftico de um ato de vontade dirigido conduta de outrem, mas ainda e
apenas de uma norma de dever-ser que deflui a validade- sem sentido objetivo da norma segundo a qual esse
outrem deve conduzir em harmonia com o sentido subjetivo do ato de vontade. Hans KELSEN, Teoria Pura do
Direito, p. 6-7.
32
imprescindveis para albergar todo o leque de situaes diversas sobre o qual deve incidir o
direito (pluralidade do real-social).80
Assim, as normas em estudo se submetem s disposies constitucionais e legais
que as fundamentam e que lhes so hierarquicamente superiores. De fato, tanto o inciso I do
pargrafo nico do art. 174 do CTN quanto a orientao jurisprudencial criada pelo Recurso
Especial n. 1120295/SP submetem-se s determinaes do poder poltico vigente na
sociedade brasileira, concentradas na Constituio Federal e nas normas que disciplinam seus
comandos em decorrncia da unidade do sistema jurdico positivo brasileiro.
A partir do critrio da funo exercida no sistema, e, consequentemente,
consoante o diferente regime jurdico a elas imposto, pode-se dividir as normas em dois tipos:
normas de estrutura e normas de conduta. Esta diferenciao deve ser observada durante a
atividade legislativa, desde que presente o vnculo hierrquico.
Outrossim, em planos epistemolgicos, as normas jurdicas, como unidades
atmicas do sistema, cumprem dois papis diferentes: umas disciplinam,
pronta e diretamente, o comportamento so as regras de conduta; enquanto
outra se ocupam tambm do proceder do homem no seio da sociedade,
porm o fazem de maneira mediata e indireta, so regras de estrutura.
nessas ltimas que se encontram as normas gerais de direito tributrio.
Tais formulaes normativas gerais encontram-se presentes no ato de
aplicao do direito, quando, no curso do processo de positivao das
estruturas individuais e concretas so verificadas todas as regras superiores
que lhe do fundamento de validade. pela aplicao que se constri o
direito em cadeias sucessivas de regras, a contar da norma fundamental,
axioma bsico da existncia do direito enquanto sistema (...).81
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Dessa feita, possvel efetuar a anlise mormente da alterao promovida pela Lei
Complementar n. 118/05 no teor do inciso I, pargrafo nico do art. 174 do CTN tambm
pelo prisma da hierarquia sinttica de seu texto normativo. H de se observar, dessa forma, se
houve a observncia do rito legislativo exigido na espcie, e se a forma (sinttica) do texto
no foi prejudicada.
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35
Assim, delimitou-se dois grandes planos de anlise das normas objeto deste
estudo: semntico material e sinttico formal. De tudo, pode-se perceber o relevante papel
desempenhado pelas leis complementares no que tange necessria regulao das limitaes
ao poder de tributar, assim tambm entendida a prescrio, sem prejuzo da necessria
observncia formal disciplinada pela Lei Complementar 95/98, tudo a fim de garantir-se a
elas o fundamento de validade enunciado por Kelsen.
Este trabalho, no que tange a novel redao dada pela Lei Complementar n.
118\2005 ao inciso I do pargrafo nico do art. 174 do CTN, percorrer tambm o processo
legislativo correlato. No se presta, aqui, anlise da poltica que gerou a alterao, mas as
atenes dirigem-se aos atos de fala da produo do texto legislativo, que podem ser vlida e
cientificamente estudados. Enxerga-se, dessa forma, o momento legislativo a partir da teoria
geral do direito (constitucionalismo), de forma a evidenciar que este um trabalho dogmtico.
Assim, busca-se delimitar quais so as normas que disciplinam a produo da norma-objeto
do caso concreto, bem como estudar comparativamente os atos de fala ela relativos.
Dito isso, inegvel que o direito destina-se regulao de condutas, de forma a
disciplin-la de acordo com um sistema de valores. Entretanto, tal regulao no abrange to
somente as relaes intersubjetivas: a produo das normas pelos rgos competentes tambm
disciplinada. Trata-se da regulamentao da conduta que gera a linguagem prescritiva. A
funo exercida pela norma no sistema jurdico gera a classificao entre regras de estrutura e
de conduta.
O critrio para a classificao das normas reside na funo que elas exercem,
permitindo, dessa forma, a separao entre os diversos regimes jurdicos impostos a elas pelo
direito. Dessa feita, as unidades atmicas e indivisveis do sistema, quais sejam, as normas
jurdicas, dividem-se entre aquelas que normatizam o comportamento humano de forma
direta, denominadas regras de conduta; ao passo que outras tratam do proceder humano na
sociedade de forma indireta, mediata, chamadas de regras de estrutura. As normas gerais de
direito tributrio so classificadas como regras de estrutura.89
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Assim, pode-se afirmar, com certeza, que existem normas de produo jurdica
que disciplinam o processo de enunciao, normatizando questes de competncia,
procedimento e matria, e que deixam marcas no documento produzido. Da a necessidade de
realizar o controle to somente aps findo o processo legislativo, a partir dos diticos do
101
40
enunciado105, o que autoriza a anlise do inciso I do pargrafo nico do art. 174 do CTN a
partir de seus diticos neste momento.
Dito de outra forma, certo que todas as normas relacionam-se no sistema
jurdico consoante o primado da hierarquia, que submete cada nova norma ao controle
daquelas que sejam superiores produzida e que analisa o processo legislativo em si,
condicionando a produo de um novo enunciado prescrito observncia estrita da
competncia e processo legislativo previstos.
O contedo de tais consideraes fora-nos a concluir que se atinarmos
significao axiolgica dos grandes princpios constitucionais; se
observarmos os limites objetivos que a Constituio estabelece; e se nos
ativermos ao dinamismo da legislao complementar, exercitando as funes
que lhes so prprias, poderemos compreender, os comandos tributrios,
atribuindo-lhes o contedo, sentido e alcance que a racionalidade do sistema
impe. Tudo, entretanto, no pressuposto de que se observem com o mximo
rigor, toda a radicalizao e com inexcedvel intransigncia, o axioma
fundamental da hierarquia, juntamente com o princpio da reserva legal,
considerado aquele segundo o qual os contedos denticos devem ser
introduzidos no ordenamento mediante o veculo normativo eleito pela regra
competencial.106
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41
42
111
112
43
Complementar 95\98 versa sobre a chamada tcnica legislativa, que deve ser observada a fim
de que a apresentao dos enunciados prescritivos aos destinatrios sejam inteligveis e
exigveis. O Estado do Direito impe que, alm de todas as decises estarem submetidas ao
Poder Legislativo, no podem, essas decises, ser veiculadas por meio de frmulas obscuras,
cifradas ou de qualquer modo que impea a sua clareza e preciso.114 As disposies do
citado diploma vo alm da questo esttica, e to pouco so recomendaes. Trata-se de
regulao acerca da forma de apresentao e redao dos enunciados prescritivos.115
Deve-se ressaltar, aqui, que esse dever de clareza e preciso buscado atravs de
normas de estrutura que disciplinam o processo legislativo convergem para os postulados da
teoria comunicacional do direito. De fato, tambm a forma do enunciado influencia a
transmisso da mensagem ao receptor, bem como impacta na qualidade do ato de enunciao.
Explicado, em termos gerais, o processo legislativo e suas fases, cabe agora
estudar algumas exigncias legais previstas na Lei Complementar 95\98116 aplicveis ao caso
concreto.
Art. 7 O primeiro artigo do texto indicar o objeto da lei e o respectivo
mbito de aplicao, observados os seguintes princpios:
I - excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto;
II - a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada
por afinidade, pertinncia ou conexo;
III - o mbito de aplicao da lei ser estabelecido de forma to especfica
quanto o possibilite o conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva;
IV - o mesmo assunto no poder ser disciplinado por mais de uma lei,
exceto quando a subseqente se destine a complementar lei considerada
bsica, vinculando-se a esta por remisso expressa.
113
44
Cada lei deve tratar, nos enunciados enunciados, de uma nica matria. (...) Assim, o art. 7
da Lei Complementar n. 95, de 1995, trata (...) dos domnios de validade. 117
Entende-se que o dever de observar uma unidade temtica dos textos possui vrias
funes, tais como dar clareza, uniformidade e rigor cientfico no produto. Tais atributos,
alcanados tambm pelo tratamento de uma matria especfica por vez, facilitam a
compreenso do tema pelos destinatrios da norma e pelos prprios parlamentares. De fato,
estes ltimos possuem melhores condies de debate quando a discusso envolve to somente
uma temtica, podendo concentrar seus esforos no exerccio da representao popular
caracterstica da funo que desenvolvem. Ademais, versando cada lei de to somente uma
matria o controle judicial e social facilitado, dando efetiva transparncia aos atos do
legislativo.
Por se tratar de norma de produo normativa, resta claro que a limitao quanto
quantidade de matria especfica de cada enunciado normativo (um nico objeto por lei)
uma limitao ao poder de legislar, e deve ser respeitada em todas as fases do processo
legislativo, inclusive por ocasio da proposio de emendas parlamentares. Afinal, o controle,
conforme j dito acima, realizado sobre o produto, que no caso o texto normativo
publicado. Assim, independente da forma em que houve a insero de tema no idntico ou
afim ao constante do projeto de lei (se desde a propositura do projeto ou atravs de emenda),
certo que a autoridade legislativa tem o dever de produzir leis com objeto nico, sob pena de
ter seu mbito de validade questionado.
De fato, na fase constitutiva, na qual as discusses ocorrem, o projeto apresentado
debatido nas comisses e nos plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
sendo possvel a propositura de emendas parlamentares, ou seja, facultado a cada
congressista fazer proposituras alternativas ao texto proposto. Entretanto, a faculdade de
propor emendas, caracterstica do desempenho da atividade legislativa, possui limites. A
autoridade legislativa no pode fazer proposies com intuito de alterar o texto quando a
emenda importe em: (a) incremento de despesa nos projetos de iniciativa exclusiva do
Presidente da Repblica, e nos projetos sobre organizao dos servios administrativos do
Senado Federal, da Cmara dos Deputados, do Ministrio Pblico, e dos Tribunais Federais
(CF, art. 63 e incisos); (b) desrespeito ao plano plurianual ou lei de diretrizes oramentrias,
117
45
118
Gilmar Ferreira MENDES; Inocncio Mrtires COELHO; Paulo Gustavo Gonet BRANCO, Curso de Direito
Constitucional, p. 918-919.
119
Disponvel em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266422. Acesso em
20.12.2013.
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51
136
52
141
Leonardo MARTINS (Org.), Cinqenta Anos de Jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal Alemo,
p. 81.
142
Ibid., p. 80-87. e Dimitri DIMOULIS; Leonardo MARTINS, Teoria Geral dos Direitos Fundamentais, p.116131.
143
Nesse sentido, vide conceituao feita em Ibid., p.54-62, a qual muito influenciou a definio aqui exposta.
144
As garantias fundamentais correspondem s disposies constitucionais que no enunciam direitos, mas
objetivam prevenir e/ou corrigir uma violao de direitos... DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria
Geral dos Direitos Fundamentais. p. 80.
145
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. p. 406. Nota de rodap n. 28.
53
seus destinatrios, sendo ntima a relao entre os conceitos delineados no captulo anterior e
os ora abordados.
Em outros termos, a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o
Distrito Federal, ao fazerem uso de suas competncias tributrias so
obrigados a respeitar os direitos individuais e suas garantias. O
contribuinte tem a faculdade de, mesmo sendo tributado pela pessoa
poltica competente, ver respeitados seus direitos pblicos subjetivos,
constitucionalmente garantidos. 146
No demais evidenciar que o amparo ao contribuinte se d inclusive contra o
Poder Legislativo em sua atividade tpica, devendo-se observar todos os aspectos formais e
materiais referentes ao estatuto do contribuinte147, ou seja, normas jurdicas destinadas a
proteger o direito de propriedade daquele que custeia a existncia do Estado.148
Entre os diversos direitos conferidos ao contribuinte, destaca-se o necessrio
respeito segurana jurdica e reserva legal, que influiro sobremaneira para responder aos
questionamentos ora propostos. Salienta-se, aqui, que uma lei complementar em matria
tributria que busque disciplinar materialmente o instituto da prescrio considerada norma
de carter geral, devendo, portanto, atentar-se necessariamente para as limitaes
constitucionais ao poder de tributar, ainda que tais limitaes estejam previstas em forma de
princpios.
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62
ilegalidades. E mais, pode-se indicar como corolrio da legalidade o ato jurdico perfeito, o
direito adquirido e a coisa julgada, uma vez que a noo de lei previamente existente no
tempo que se faz ou se deixa de fazer nsita ao Estado de Direito. 172
O princpio da legalidade limite objetivo que se presta, ao mesmo tempo,
para oferecer segurana jurdica aos cidados, na certeza de que no sero
compelidos a praticar aes diversas daquelas prescritas por representantes
legislativos, e para assegurar observncia ao primado constitucional da
tripartio dos poderes. O princpio da legalidade compele o intrprete,
como o caso dos julgadores, a procurar frases prescritivas, nica e
exclusivamente, entre as introduzidas no ordenamento positiva por via de lei
ou de diploma que tenha o mesmo status. Se do consequente da regra advier
obrigao de dar, fazer ou no-fazer alguma coisa, sua construo
reivindicar a seleo de enunciados colhidos apenas e to-somente no plano
legal.173
Ibid., p. 518.
Paulo de Barros CARVALHO, Direito Tributrio, linguagem e mtodo, p. 282-283.
174
Andr Ramos TAVARES, Curso de Direito Constitucional, p. 518-519.
175
Ibid., p. 518.
173
63
176
64
65
definio das razes da existncia do direito tributrio, o seu objeto de estudo179, bem como
sua finalidade. E essa definio parte do estudo da unidade desse subsistema, qual seja, a
norma tributria. In casu, busca-se analisar a norma jurdica tributria contida no inciso I do
pargrafo nico do art. 174 do CTN e a orientao jurisprudencial oriunda do Recurso
Especial n. 1120295/SP, razo pela qual faz-se necessria a delimitao e caracterizao do
subsistema tributrio.
Para tanto, h de se perscrutar o contedo essencial da norma jurdica em voga em
busca do comando nela contido. Ao tratarmos de norma jurdica tributria, a ordem
estabelecida no sentido de que se entregue ao Estado, ou a pessoa por ele designada,
determinada quantia em dinheiro. Evidencia-se, desta forma, que o objeto central da norma
jurdica tributria no o tributo, mas sim o comportamento humano de entregar, dar
dinheiro, aos cofres pblicos. 180
Esta ponderao enseja evidenciar que o objeto da norma tributria no o
dinheiro, transferido aos cofres pblicos, mas sim o comportamento de levar
dinheiro aos cofres pblicos. As obrigaes de dar tm um objeto que o
comportamento consistente em dar alguma coisa. Esta coisa objeto
material do comportamento, o qual, sua vez, objeto do comando.181
179
O aperfeioamento da observao que enseja a formulao de uma noo acabada e completa, permitindo a
construo de um conceito vlido na medida que efetivamente retrata e espelha o objeto observado
caracteriza devidamente o objeto e o isola dos demais. Identificado, recebe um designao convencional, pela
qual se reconhece um instittuo, assim entendido um feixe de princpios e normas, reunidos sob o conceito,
regulando unitariamente um fato ou situao jurdica, que passa a ter entidade e existncia autnoma no mundo
do direito. Geraldo ATALIBA, Hipteses de Incidncia Tributria, p. 33-34,
180
Ibid., p. 21-22.
181
Ibid., p. 21-22.
182
Ibid., p. 29.
66
67
A partir de todo o que foi dito, pode-se delimitar o que seja direito tributrio como
subsistema didaticamente autnomo do direito composto pelas proposies jurdiconormativas que disciplinem, direta e indiretamente, a instituio, arrecadao e fiscalizao de
tributos. Por outro lado, incumbe cincia do Direito Tributrio discorrer e descrever esse o
direito tributrio positivo atravs de proposies declarativas que viabilize o conhecimento
das relaes lgicas e contedo desse conjunto normativo, sem prejuzo da a concepo
unitria do sistema jurdico em vigor.188
Ressalte-se, aqui, que sem prejuzo da unidade do sistema, certo que se trata de
um ramo autnomo do direito, ou seja, possui caractersticas especficas e submete-se a
187
188
68
princpios prprios que o faz distinto dos demais ramos do direito. Essa especificidade
decorre do contedo da norma objeto do estudo do direito tributrio, que estabelece a
obrigatoriedade de contribuir com o financiamento do Estado. Impende ressaltar, no que tange
ao instituto da prescrio de crditos tributrios, que durante muito tempo houve a aplicao
de normas inerentes ao direito privado, mormente o direito civil, relao pblica tributria.
Essa diferenciao por demais importante, e apenas haver a aplicao de normas
tributrias, leia-se, que respeite s especificidades da relao Estado-contribuinte, para a
anlise do problema proposto.
De outra forma, a relao central do estudo a relao jurdica que envolve o
tributo, o vnculo obrigacional criado para exigir do particular a obrigao de dar pecnia ao
Estado, para a manuteno deste. A natureza da relao tributria atrai a aplicao das normas
inerentes, com a excluso das demais. Assim, a partir dessa relao que se deve analisar
qualquer problema posto, inclusive o do presente trabalho.
Impende ressaltar que o professor Paulo de Barros Carvalho busca integrar no
conceito direito tributrio no s o surgimento, desenvolvimento e extino das relaes
jurdico-tributrias, mas tambm momentos anteriores ao nascimento dos laos, seja quando
exista to somente princpios a serem observados no processo legislativo, seja quando haja
questionamentos jurdicos acerca liames extintos.189 Portanto, o Direito Tributrio se ocupa do
estudo das normas que, direta ou indiretamente, tratem da instituio, arrecadao e
fiscalizao de tributos.190
O conceito legal de tributo e seus desdobramentos quanto definio de relao
jurdica tributria atraem as garantias concedidas ao contribuinte pela Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988. De fato, tal diploma normativo consubstancia o ato
legitimador do Estado de Direito que vivemos, e as garantias ali contidas so verdadeiras
contraprestaes existncia do Estado. Portanto, deve-se acrescer ao conceito acima
indicado todo o rol de direitos e garantias constitucionais conferidas ao contribuinte, e,
particularmente neste trabalho, a segurana jurdica e reserva legal.
Por outro lado, o conceito de tributo constitucional. Nenhuma lei pode
alarg-lo, reduzi-lo ou modific-lo. que ele conceitochave para
demarcao das competncias legislativas e balizador do regime tributrio,
189
190
69
Todo o rigor no trato (normativo) com o tributo possui uma justificativa: muito
tnue a linha que divide a arrecadao legtima de bens de particulares e a prtica de confisco.
Portanto, o Poder Constituinte e a legislao vigente tiveram a preocupao de delinear
exaustivamente os procedimentos tributrios. Busca-se, consoante j salientado, a segurana
jurdica, esta necessria para justificar a prpria existncia do Estado.
A conceituao de tributo que se pretenda levar a efeito deve conter as normas e
princpios constitucionais que compem o instituto, levando-nos a crer que as determinaes
constitucionais protetivas ao contribuinte caracterizam e esto indissociavelmente ligadas
atividade de tributar.
Dessa feita, para fins de nortear a discusso, adota-se o conceito desenvolvido
pelo Professor Geraldo Ataliba, que assevera que tributo : (i) a obrigao jurdica pecuniria,
(ii) prevista em lei e que (iii) no possui carter de sano de ato ilcito, (iv) estabelecida entre
uma pessoa pblica (ou pessoa delegada por lei), denominada sujeito ativo, (v) e o sujeito
passivo, ou seja, algum que sofre os efeitos da relao jurdica por fora de lei, (vi)
observados os desgnios constitucionais (explcitos e implcitos).192
De posse de um conceito de direito tributrio, h de se perscrutar qual a
finalidade desse subsistema de normas jurdicas que disciplinam a ao de tributar. Para tanto,
parte-se da relao histrica entre Estado, arrecadao e contribuinte. sabido que antes do
que denominamos Estado de Direito o soberano era arbitrrio na atividade arrecadatria. Ao
revs, atualmente esse poder exercido de acordo com as disposies constitucionais e
legais.193 A partir desse fato, inevitvel pensar que a postura do Fisco em relao a ns,
contribuintes, seria prxima ou a mesma de antigamente se no houvesse o direito tributrio
191
70
enquanto conjunto de normas que disciplinam a obrigao de dar dinheiro ao Estado. Logo, as
normas exacionais possuem dois sentidos: positivo (autorizaes para tributar) e negativo
(protees contra a tributao/Estado)194.
A doutrina, no incio do tratamento acadmico do direito tributrio, afirmava
que era a necessidade de dinheiro do Estado. Assim, a interpretao
econmica era a principal, pois a razo teleolgica para o direito tributrio
a arrecadao. (...)
Entretanto, h outras possibilidades, como a de o direito tributrio ser
considerado um limitador do poder de tributar, funcionando como um
conjunto de freios contra o Estado, em sua nsia arrecadatria. Nesse
sentido, as limitaes ao poder de tributar so conquistas histricas, iniciadas
na Era Medieval (...), na Europa, e que trazem a principal finalidade do
direito tributrio: proteger o contribuinte.195
Renato Lopes BECHO, A interrupo da Prescrio pelo Ajuizamento da Execuo Fiscal: questes
Constitucionais, p 45.
195
Ibid., p. 44.
71
Tributrio Nacional196, e pode ser conceituada como o instituto jurdico de trata do exato
limite para que se satisfaa o crdito tributrio (exigibilidade). Pretende-se, dessa forma,
conceituar o instituto jurdico no pelo seu efeito, qual seja, a perda do direito de exigir o
cumprimento da prestao, mas pelo seu contedo, indicando-se, para tanto, o exato limite do
tempo em que um crdito exigvel. A prescrio opera em favor da segurana jurdica, e
garante a estabilidade e previsibilidade das relaes sociais. Limita-se, dessa forma, o
exerccio da competncia administrativa, estabelece-se um prazo para a cobrana do crdito
tributrio. Assim, a prescrio limita no s o exerccio do direito de ao do Fisco (execuo
fiscal), mas tambm toda e qualquer forma de exigncia que possua o objetivo de satisfazer o
direito.197
Do conceito pode-se extrair duas consequncias lgicas: (i) a aplicao da
prescrio normativa que autoriza a exigncia do crdito pelo sujeito ativo afetada pelo
exato limite do tempo, (ii) o efeito extintivo do crdito decorre da no aplicao da norma de
competncia administrativa pelo sujeito ativo.198 Tal instituto revela o intuito do Direito de
no manter a alguns a faculdade de cobrar, por tempo indeterminado, o que outrem lhe deve,
de forma a no conceder a ningum um direito perene por ser contrrio evoluo
jurdica.199
Pode-se dizer ainda sobre prescrio que o fluxo do prazo para a cobrana judicial
do dbito se inicia a partir do lanamento eficaz, ou seja, daquele no qual houve a regular
notificao do sujeito passivo200 e se encerra com o decurso ininterrupto de cinco anos, a
menos que haja a ocorrncia de uma de suas causas interruptivas ou suspensivas. As hipteses
legais previstas no pargrafo nico do art. 174 possuem o condo de interromper o prazo
temporal que gera a prescrio, ou seja, a ocorrncia de um dos fatos elencados cessa a
196
Art. 174. A ao para a cobrana do crdito tributrio prescreve em cinco anos, contados da data da sua
constituio definitiva.
Pargrafo nico. A prescrio se interrompe:
I - pela citao pessoal feita ao devedor;
I pelo despacho do juiz que ordenar a citao em execuo fiscal;
(Redao dada pela Lcp n 118, de
2005)
II - pelo protesto judicial;
III - por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;
IV - por qualquer ato inequvoco ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do dbito pelo
devedor.
197
Renata Elaine SILVA, Curso de Decadncia e de Prescrio no Direito Tributrio, p. 72-73.
198
Ibid., p. 73.
199
Renato Lopes BECHO, A interrupo da Prescrio pelo Ajuizamento da Execuo Fiscal: questes
Constitucionais, p. 249.
200
Paulo de Barros CARVALHO, Direito Tributrio, linguagem e mtodo, p. 504.
72
contagem do tempo e, ato contnuo, reinicia o decurso do prazo desde o incio, contando-se
mais cinco anos. Havendo a interrupo do prazo prescricional imperioso desprezar-se a
frao de tempo j vencida, reiniciando-se o marco inicial da nova data (data da
interrupo).201
Logo, pode-se arrolar quatro elementos da prescrio, quais sejam (i) a
possibilidade do exerccio de uma ao, (ii) a inrcia ou o no exerccio da ao pelo titular,
(iii) a permanncia dessa inrcia por determinado perodo, e (iv) a no ocorrncia de causa
impeditiva, suspensiva ou interruptiva do prazo prescricional.202 Saliente-se, ainda que impera
aqui o princpio da estrita legalidade203, ou seja, tanto o exato limite do tempo para a cobrana
do crdito tributrio quanto as causas suspensivas e interruptivas que interferem no fluxo
desse prazo devem ser previstas em lei.
Insta ressaltar mais uma vez que e as normas tributrias atinentes prescrio
possuem caracteres distintos e diversos das normas do Direito Civil, ainda que essa
diferenciao tenha sido pouco percebida pela doutrina tradicional do Direito Tributrio.204
De fato, no h como tratar de forma idntica a relao jurdica tributria, que implica em
uma sujeio do sujeito passivo, s relaes de cunho eminentemente privado, nas quais
presumem-se igualdade de condies entre as partes e bilateralidade do negcio. Entretanto,
tal diferenciao no tradicional, e h, em passado recente, registros de discusses acerca da
possibilidade ou no da aplicao da Lei Civil s relaes tributrias, consoante se pode
verificar dos julgados abaixo:
201
73
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n. 18703, da Segunda Turma. Relator:
Lafayette
de
Andrada.
Braslia,
DF,
21
de
setembro
de
1951.
Disponvel
em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=120260>. Acesso em 31 de julho de
2013.
74
210
75
Para maiores informaes acerca das diversas teorias sobre a natureza do processo vide Luiz Guilherme
MARINONI, Teoria Geral do Processo, p. 387-395 e Antonio Carlos de Arajo CINTRA; Ada Pellegrini
GRINOVER; Cndido Rangel DINAMARCO, Teoria Geral do Processo, p. 277-292.
212
Pode-se indicar, a ttulo de exemplo, as seguintes doutrinas que adotam tal teoria: Humberto THEODORO
JUNIOR, Curso de Direito Processual Civil, p. 46; Luiz Rodrigues WAMBIER; Eduardo TALAMINI; Flvio
Renato Correia ALMEIDA, Curso Avanado de Processo Civil, p. 180; e Antonio Carlos de Arajo CINTRA;
Ada Pellegrini GRINOVER; Cndido Rangel DINAMARCO, Teoria Geral do Processo, p. 282.
213
MARINONI. P. 391
214
BRASIL. Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Art. 263. Considera-se proposta a ao, tanto que a petio
inicial seja despachada pelo juiz, ou simplesmente distribuda, onde houver mais de uma vara. A propositura da
ao, todavia, s produz, quanto ao ru, os efeitos mencionados no art. 219 depois que for validamente citado.
Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5869compilada.htm>. Acesso em 24 de jun. de
2014.
215
Luiz Guilherme MARINONI, Teoria Geral do Processo, p. 392
76
Tal teoria evidencia que o processo enquanto instituto jurdico relacional por
excelncia, concluso que no causa estranheza por serem as normas jurdicas atinentes ao
sistema processual parte integrante do sistema jurdico normativo maior. Deveras, o direito
relacional, possui a natureza de texto e faz parte de um sistema comunicacional maior. Logo,
falar em processo implica necessariamente falar em relacionamento e comunicao entre seus
sujeitos (autor, ru e juiz), tudo de acordo com suas regras e princpios prprios,
constitucionais tributrias, neste caso, e sem prejuzo do atendimento dos demais aspectos
inerentes relao processual.
Ressalta-se tal aspecto do processo em geral, e do processo judicial inclusive, vez
que as consideraes acima expostas, atinentes ao estudo do direito de acordo com a
concepo neopositivista, incidem no s em normas de direito material mas tambm em
normas de direito processual. E essa informao interessa j que a norma analisada trata da
interrupo do prazo prescricional (direito material) em sede de ao de execuo fiscal
(incidncia de normas de cunho processual).
Sem discordar da ideia de que o processo uma relao jurdica, Tereza Arruda
Alvim e Jos Francisco Medina vo alm e dizem que o processo uma estrutura interacional,
evidenciando os efeitos dos atos das partes uma nas outras e destacando que a incidncia do
contraditrio deve ser efetiva. E no h como se defender do que no se tomou conhecimento.
H, no processo, relao entre as partes e o rgo jurisdicional, que ,
evidentemente, jurdica. Naturalmente, no h, em tal relao, um simples
esquema de interdependncia das posies ativa e passiva, no sendo
correto, seno um modo simplista de compreender-se o fenmeno, tambm
dizer que, ao se afirmar que o processo uma relao jurdica , se estaria
diante de um conceito que sintetize os poderes e atividades que as partes
desenvolvem no processo.
(...)
Pode-se dizer que o processo um sistema interacional j que se desenvolve
atravs da influncia mtua entre as partes e o rgo jurisdicional, devendo
ser defindo, portanto, como uma estrutura dialtica. O papel que o princpio
do contraditrio desempenha na relao processual, assim, contundente. 216
77
216
Jos Miguel Garcia MEDINA; Teresa Arruda Alvim WAMBIER; Processo Civil Moderno, p. 53-54.
O CPC admite as citaes sob as formas pessoal e ficta. Na primeira a cincia do ru certa, enquanto na
segunda incide presuno legal de conhecimento. A Cincia pessoal feita diretamente ao ru ou a algum que
tenha poderes para represent-lo judicialmente. A citao ficta cabvel nas situaes em que no possvel
citar o ru de maneira direta e inequvoca, seja por que ele se esconde, seja porque o local em que poderia ser
localizado inacessvel etc.. Luiz Guilherme MARINONI, Teoria Geral do Processo, 317-318.
218
Ibid., p. 317.
217
78
79
Esta uma pesquisa que possui bases dogmticas jurdicas, inclusive quando
analisa o processo legislativo que origina o direito positivo. Assim, parte-se do estudo dos
atos de fala havidos na alterao da redao do inciso I do pargrafo nico do art. 174 do
CTN para ento formular um juzo completo sobre a validade ou no do atual texto, seja pelo
prisma semntico material quanto pelo aspecto sinttico formal.
Ademais, o enfoque dado sempre no prisma da comunicao. Preocupa-se aqui
sim com os aspectos formais a serem obedecidos pela Lei Complementar n. 118/2005 no que
tange alterao do marco interruptivo da prescrio em sede de execuo fiscal, mas
tambm com o seu contedo semntico material e com o processo de comunicao, sua
eficcia mediante a entrega da mensagem do contedo da norma ao destinatrio da mesma.
Assim, importante delimitarmos o contedo formal e material do texto original do inciso I
do pargrafo nico do art. 174 do CTN para ento realizarmos o cotejo do mesmo com a
novel redao, sem prejuzo da comparao desta ltima com as normas hierarquicamente
superiores a ela.
A lei n. 5.172/66 ou Cdigo Tributrio Nacional foi recepcionada pela ordem
constitucional vigente por fora do disposto no 5. do art. 34 do Ato de Disposies
Constitucionais Transitrias, que mantm a validade sistmica da legislao tributria anterior
a 5 de outubro de 1988, desde que no seja incompatvel com o novo ordenamento. Assim,
80
81
Cumpre ressaltar, aqui, que a expresso normas gerais contida no art. 146, III,
da Constituio Federal deve ser interpretada de forma sistemtica e em harmonia com os
demais princpios norteadores contidos na Lei Maior. Ou seja, h de se solucionar o aparente
conflito entre a previso de disciplina pela Unio, mediante lei complementar, de normas
gerais em matria de legislao tributria, e com os postulados da autonomia dos Municpios
bem como com o Pacto Federativo.
De fato, soa inconsistente que uma lei complementar sobre normas gerais em
matria tributria possa legislar sobre matrias minudentemente conferidas a outras pessoas
polticas pela Constituio Federal. Isso sem prejuzo da dificuldade de se definir o que seja
normas gerais e os eventuais limites a essa faculdade conferida Unio. Nesse diapaso,
entende-se que o constituinte conferiu ao legislador complementar o poder de dispor sobre
conflito de competncia entre as pessoas polticas e a capacidade de regular as limitaes ao
exerccio da competncia tributria.221 Todos os demais assuntos arrolados no art. 146, tais
como fato gerador, base de clculo, contribuintes, obrigao, lanamento, e inclusive
prescrio, entre outros, podem ser tratados em lei complementar desde que para fins de
dispor acerca de conflito de competncia, sob pena de ofensa ao princpio federativo que
sustenta a nao.222
Apesar da noo constitucionalista de que tais leis seriam as responsveis pela
complementao de dispositivos no auto-aplicveis da Lei maior, pode-se definir como
complementar aquela Lei formal que disciplina matrias implcita ou explicitamente definidas
pela Constituio Federal e que seja aprovada por maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional. Esses dois pressupostos, respectivamente, autorizam a classificao das
leis complementares em norma de natureza ontolgico-formal. Nunca demais relembrar,
ainda que a lei complementar atrai a competncia legislativa da Unio, e se presta a
220
BRASIL. Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Cdigo de Processo Civil. Dirio Oficial [da]
Repblica
Federativa
do
Brasil,
Braslia,
DF,
17
jan.
1973.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5869compilada.htm>. Acesso em: 20 jun. 2014.
221
Roque Antnio CARRAZA, Curso de Direito Constitucional Tributrio, p. 868-870.
222
Paulo de Barros CARVALHO, Curso de Direito Tributrio, p. 224-225.
82
disciplinar nos planos de validade federal e nacional, alcanando a esfera jurdica de outras
pessoas polticas neste ltimo caso.223
No que tange hierarquia das leis complementares em relao s demais, certo
que parte da doutrina entende que estas sejam hierarquicamente superiores s leis ordinrias
em razo da topologia do enunciado legal do art. 59 da Constituio Federal e ante o regime
de aprovao previsto no art. 69.
Entretanto, Jos Souto Maior Borges e Paulo de Barros Carvalho demonstram que
as leis complementares no possuem fisionomia unitria que propicie sua definio de
superioridade, posio com a qual se concorda. Assim, propem a adoo do critrio da
Teoria Geral do Direito para classificar as leis complementares entre aquelas que
fundamentam a validade de outros atos normativos e aquelas que independem de outras
normas. O critrio para a aferio da existncia ou no de hierarquia a razo do fundamento
de validade, e no outros aspectos formais como o quorum necessrio para a aprovao da lei.
Dessa feita, em alguns casos a lei complementar subordina lei ordinria, e em outros no h
223
83
relao qualquer de dependncia, desde que ambas extraiam seu contedo diretamente do
texto constitucional. 225
Saliente-se que o Supremo Tribunal Federal vai alm e indica como critrio nico
de distino entre lei complementar e lei ordinria a reserva de determinadas matrias
primeira, sendo certo que j decidiu, em sede de repercusso geral, no sentido de que uma lei
formalmente complementar pode ser alterada por lei ordinria, desde que aquela seja
materialmente comum.
tradicional a jurisprudncia desta Corte na proclamao da inexistncia de hierarquia
constitucional entre lei complementar e lei ordinria, espcies normativas formalmente
distintas exclusivamente tendo em vista a matria eventualmente reservada quela (lei
complementar) pela prpria Carta (...).
E, especificamente sobre a COFINS e a sua disciplina pela Lei Complementar 70, de
1991, a deciso proferida na ADC 1 (Rel. Moreira Alves, DJ 16.06.1995) (...) foi
inequvoca ao reconhecer:
a) de um lado, a prevalncia na Corte das duas linhas jurisprudenciais anteriormente
referidas (distino constitucional material, e no hierrquica-formal, entre lei
complementar e lei ordinria, e inexigibilidade de lei complementar para a disciplina dos
elementos prprios hiptese de incidncia das contribuies desde logo previstas no
texto constitucional); e
b) de outro lado, que, precisamente pelas razes anteriormente referidas, a Lei
Complementar 70/91 , materialmente, uma lei ordinria. 226
No tocante prescrio, temos que a sua reserva lei complementar est prevista
no art. 146, b, III, da CF de 1988. Neste ponto, ausente de dvida, portanto, a recepo como
tal da parcela do Cdigo Tributrio Nacional que trata do assunto, bem como a sua hierarquia
em relao aos demais textos normativos, j que as demais normas sobre o assunto buscam
seu fundamento de validade na Lei n. 5.172/66.
Em que pese a discordncia acerca da interpretao a ser dada s chamadas
normas gerais passveis de regulamentao por intermdio de lei complementar, h de se
salientar que o Supremo Tribunal Federal enfrentou a questo da necessria disciplina do
225
84
227
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n. 556664, do Tribunal Pleno -Repercusso
Geral. Relator(a):
Min. Gilmar Mendes, Braslia, DF, 12 de junho de 2008. Disponvel em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC& docID=561617> Acesso em: 07 de outubro de
2013.
85
Tratando da hiptese de citao pessoal a ser trabalhada, temos que relembrar que
ingressar com uma ao judicial traduz-se no ltimo meio empregado pelo Executivo na
busca da satisfao de crdito que alega ser seu, desta vez utilizando-se do poder coercitivo
inerente ao Estado Juiz. Nesse contexto, prescrio pode ser definida como a quantia exata de
tempo para exigir-se um crdito tributrio constitudo, quantia por lei fixada em 05 (cinco)
anos a partir da constituio definitiva do crdito tributrio. Assim, impedir a interrupo do
prazo durante a discusso judicial iniciada aps diversas tentativas extrajudiciais de cobrana
no seria razovel, mormente ante o atual cenrio de morosidade existente nos ambientes
judiciais. Infelizmente, agir/legislar de forma diversa seria inviabilizar a cobrana judicial do
dbito pelo esgotamento de todo o lapso prescricional legalmente previsto.229
Por outro lado, verifica-se a perfeita consonncia da hiptese prevista
originalmente pelo art. 174, I, do Cdigo Tributrio Nacional com a proposta metodolgica
adotada neste trabalho: o contribuinte demandado, destinatrio da mensagem, comunicado
pessoalmente da existncia de uma cobrana tributria em sede judicial. Ora, verifica-se
completo o percurso pelas fases do processo comunicacional: o Estado-remetente enviou uma
mensagem, via Estado-judicirio, com a cobrana crdito tributrio constitudo ao
contribuinte-destinatrio, em um contexto histrico-cultural que possibilita a compreenso de
que ele pode ser sujeito passivo de tributos, e que a cobrana destes pode ser por via judicial.
Ademais, utilizou-se da lngua portuguesa, na sua forma escrita, como cdigo comum ao
codificador e decodificador da mensagem, e a citao pessoal, leia-se, comunicao pessoal,
propiciou o contato, verdadeiro conhecimento da existncia da ao de execuo. Esse ciclo
possibilitou a necessria conexo psicolgica entre o remetente e o destinatrio, j que
entraram em comunicao, e propiciou-se ao demandado a assim permanecer mediante a
apresentao das defesas legalmente existentes. De outra forma: o direito enquanto texto
possibilitou ao destinatrio decodificar a mensagem, j que houve observncia necessidade
de contato e conexo psicolgica entre emissor e receptor.
228
BRASIL. Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispe sobre o Sistema Tributrio Nacional e institui
normas gerais de direito tributrio aplicveis Unio, Estados e Municpios. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa
do
Brasil,
Braslia,
DF,
31
out.
1966.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm>. Acesso em: 20 jun. 2014.
229
Renata Elaine SILVA, Curso de decadncia e prescrio no Direito Tributrio, p. 305.
86
230
87
232
Marlene Kempfer BASSOLI apud Renata Elaine SILVA, Curso de decadncia e de prescrio no Direito
Tributrio, p. 310-311.
233
Ibid., p. 311.
88
Assim, temos que, apesar de controversa, antes da alterao promovida pela Lei
Complementar n. 118/2005 prevalecia o entendimento favorvel necessidade de citao
pessoal do devedor para a interrupo do prazo prescricional, o que possibilitava o acesso do
contribuinte ao substrato lingustico do processo comunicacional. Ou seja, o destinatrio da
mensagem tinha efetivo contato com o texto da citao, impresso em lngua portuguesa em
papel, e mediante interpelao pessoal. Viabilizava-se, dessa forma, a construo de sentido
pelo receptor, e a adoo das medidas cabveis em defesa de seus direitos.
234
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Agravo Regimental no Recurso Especial n. 1351279/ MG, da
Segunda Turma. Relator(a): Min. Herman Benjamin. Braslia, DF, 21 de maro de 2013. Disponvel em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp? registro=201202274161&dt_publicacao=09/05/2013> Acesso
em 06.06.2014.
235
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n. 1351279/ RS, da Primeira Turma. Relator(a):
Min.
Demcrito
Reinaldo.
Braslia,
DF,
17
de
junho
de
1996.
Disponvel
em:
<https://ww2.stj.jus.br/processo/ita/listarAcordaos?classe=&num_processo=
&num_registro=199600115214&dt_publicacao=19/08/1996> Acesso em 06.06.2014.
89
90
236
237
91
92
97/2003240, do Deputado Sandro Mabel, que tambm versava sobre alteraes do Cdigo
Tributrio Nacional a fim de adequ-lo aos princpios norteadores da nova legislao
falimentar em discusso, poca, no Congresso Nacional. Um dos principais motes do
projeto de lei n. 97/2003 dizia respeito ao tratamento diferenciado aos crditos tributrios e
previdencirios e o ento privilgio conferido a eles em relao aos demais credores na
falncia.
241
93
- PMDB/PR, para substituir a expresso leilo ou hasta pblica por qualquer modalidade
de alienao judicial existente no art. 133 do CTN.246
Ato contnuo, e na mesma sesso, o Deputado Osmar Serraglio apresentou a
Emenda Aglutinativa Global n. 01, resultante da emenda de plenrio n. 15 com o texto dos
projetos de Lei 72/2003, 73/2003, 97/2003, substitutivo da Comisso de Economia, Indstria
e Comrcio e da Comisso de Finanas e Tributao (CFT)247 A despeito da existncia de
pareceres pela sua rejeio, houve a aprovao integral do seu texto por 316 (trezentos e
dezesseis) votos favorveis, 03 (trs) contrrios) e nenhuma absteno, em um total de 319
parlamentares presentes. Assim, restaram prejudicados a proposio inicial e as Emendas a
esta apresentadas, os Substitutivos adotados pelas Comisses de Finanas e Tributao e de
Economia, Indstria e Comrcio, e os Projetos de Lei Complementar de ns 73/03 e 97/03,
apensados. 248
Inicialmente o trabalho do legislativo se dispunha a tratar sobre as condies e a
forma de parcelamento dos crditos tributrios a que tem direito o devedor em recuperao
judicial, aplicando as mesmas regras dos crditos federais aos parcelamentos de Estados e
Municpios, quando inexistente lei especfica local; limitava os bens gravados por nus reais a
responderem pelo crdito tributrio somente naquilo que seu valor real excedia os crditos j
garantidos; estabelecia a igualdade na concorrncia dos crditos tributrios com os demais
crditos, s preservando a preferncia em relao aos crditos dos administradores sem
vnculo trabalhista da empresa falida ou em recuperao judicial, bem como de seus cotistas,
acionistas controladores e diretores; alterava a nomenclatura utilizada no CTN de encargos da
massa falida para despesas extraconcursais; buscava interpretar e esclarecer sobre o que
configura a infrao de lei por falta de recolhimento do tributo devido (art. 135 do CTN) e
intentava traar linha interpretativa acerca a extino do crdito tributrio (art. 168 do CTN).
Resta claro, portanto, que os projetos de Lei Complementar n 72 e 73, de 2003, tinham o
objetivo de adaptar o Cdigo Tributrio Nacional legislao falimentar que era discutida no
246
94
252
95
custo do capital. Considerou-se tambm que manter os privilgios dados aos crditos
tributrios aumentava, a probabilidade de falncias em cascata, principalmente dos credores,
em detrimento do bem-estar social e da criao de empregos. Ademais, salientou-se que,
apesar de todos os benefcios concedidos fazenda na recuperao judicial dos seus crditos,
nem sempre os ganhos compensavam os custos das sucessivas condenaes ao pagamento de
verbas sucumbenciais decorrentes de embargos do devedor em que se debatem exigncia de
multas e juros na massa falida. Entendeu-se, poca, que uma alterao na legislao
falimentar deveria ser acompanhada de uma nova orientao do Cdigo Tributrio Nacional, a
ser operada mediante lei complementar.253
certo, entretanto, que em nenhum momento da discusso houve a indicao de
alterao do art. 174, I, do Cdigo Tributrio Nacional, e no houve qualquer meno ao tema
da prescrio na Cmara dos Deputados antes de seu envio ao Senado Federal.
Enviado o texto outra casa do Congresso Nacional, l foi recebido como Projeto
de Lei da Cmara (PLC) n. 70/2003, contendo 112 (cento e doze) folhas numeradas e
rubricadas. Encaminhado, em 28 de outubro de 2003, Comisso de Assuntos Econmicos
(CAE), o Senador Ramez Tebet foi designado como seu relator. Ao projeto foram
apresentadas as emendas ns 01 e 02, de autoria do Senador Fernando Bezerra, a emenda n
03, de autoria do Senador Rodolpho Tourinho, as emendas ns 04 e 05, de autoria da Senadora
Lcia Vnia e as emendas n 06, de autoria do Senador Srgio Guerra, e ns 07, 08 e 09, de
autoria do Senador Ney Suassuna. Na data de 27 de abril de 2004, a Comisso de Assuntos
Econmicos emitiu parecer favorvel ao projeto, bem como ao acolhimento das Emendas ns
05 e 08, pelo acolhimento parcial da Emenda n 09, com a rejeio das demais. Na ocasio,
apresentou-se um substitutivo consolidado na emenda n 1-CAE (Substitutivo). 254
Saliente-se que a emenda n. 08, de autoria do Senador Ney Suassuna, Props pela
primeira vez a alterao do artigo 174, I, do Cdigo Tributrio Nacional, a fim de que o lapso
253
96
prescricional fosse interrompido pelo despacho do juiz que ordene a citao 255. A emenda
obteve parecer favorvel da Comisso de Assuntos Econmicos sob a alegao de que a
alterao serviria para compatibilizar o Cdigo Tributrio Nacional ao disposto pela Lei de
Execues Fiscais.256
Nesta etapa, e sob a justificativa da necessidade de aperfeioamentos tcnicos e
redacionais ao texto que veio da Cmara, o Substitutivo proposto pela Comisso de Assuntos
Econmicos deixou de prever, no procedimento da recuperao extrajudicial, a excluso da
sucesso tributria em casos de alienao de filiais ou unidades produtivas da empresa (art.
133 do CTN); modificou a regra sobre parcelamento especial na recuperao judicial,
adequando-a s regras constitucionais de distribuio da competncia tributria (art. 155-A);
previu a limitao da preferncia de crditos trabalhistas na falncia atravs de lei ordinria
(art. 186, 1); salientou e propiciou preferncia aos crditos com garantia real em detrimento
dos crditos tributrios (art. 186, 2), e, sem qualquer pertinncia com a discusso sobre o
regime falimentar, incluiu a modificao ao art. 174, pargrafo nico, I, do CTN, indicando o
despacho do juiz ordenando a citao em execuo fiscal, e no a prpria citao, como termo
para fins de interrupo da prescrio da ao de execuo de crdito tributrio. As demais
alteraes propostas pelo projeto original so mantidas no Substitutivo da CAE. Na
elaborao do Substitutivo aprovado pela CAE, foram examinadas nove emendas dos
membros daquela Comisso, das quais trs tiveram seus preceitos integrados, total ou
parcialmente, redao final. 257
Aps parecer favorvel, o projeto modificado foi remetido Comisso de
Constituio, Justia e Cidadania (CCJ), para ser relatado pelo Senador Fernando Bezerra.
Submeteu-se anlise a Emenda n 1 e 2 propostas pelos Senadores Rodolpho Tourinho e
Arthur Virglio, a de n. 3 de autoria do Senador Arthur Virglio, e a de n. 4 de autoria do
Senador Tasso Jereissati, todas concernentes aspectos falimentares, tais como limite da
indisponibilidade de bens e ordem dos crditos executveis, bem como de aspectos para a
configurao de fraude execuo. Aps a anlise do processo, o Senador Fernando Bezerra,
255
Parecer n. 537 e n. 538 de 2004 CAE - Dirio do Senado Federal em 12.06.2004. p. 18049. Disponvel
em: <http://legis.senado.leg.br/diarios/BuscaDiario?tipDiario=1&datDiario=12/06/2004&paginaDireta=18047>.
Acesso em 10.10.2013.
256
Parecer 537 e 538 de 2004 CAE - Dirio do Senado Federal em 12.06.2004. p. 18053. Disponvel em:
<http://legis.senado.leg.br/diarios/BuscaDiario?tipDiario=1&datDiario=12/06/2004&paginaDireta=18047>.
Acesso em 12.10.2013.
97
relator do Projeto de Lei da Cmara n 70, de 2003 Complementar, votou pela sua
aprovao na forma da Emenda n 2-CCJ por ter acrescentado algumas modificaes no que
diz respeito redao dos dispositivos apresentados pela Emenda n. 1-CAE (Substitutivo), e
opinou pela rejeio das Emendas de ns 1, 2, 3 e 4.258
O trabalho da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania se deu para adequar
o texto do Substitutivo da Comisso de Assuntos Econmicos, modificando a redao do 2
do art. 186 de forma a explicitar que, na falncia, os crditos tributrios no preferem aos
crditos extraconcursais. Ademais, formatou-se o dispositivo de forma a albergar de um
pargrafo nico e um inciso, e no dois pargrafos como propunha a redao original do
mesmo artigo. Alterou-se tambm a redao dada pelo Substitutivo ao art. 185A do CTN, de
forma a aclarar que a indisponibilidade de bens do devedor, inclusive com bloqueio de suas
contas correntes, no atinge todo o seu patrimnio, mas apenas o necessrio para a garantia do
pagamento do crdito tributrio. Melhorias foram realizadas tambm ao 2 do art. 133 do
CTN, a fim de ampliar o rol dos considerados suspeitos em caso de compra de empresa em
processo falimentar ou de recuperao judicial. Ademais, entendeu-se adequado modificar a
ementa do Substitutivo, a fim de abranger todos os temas do texto. 259
Assim havia o texto da Emenda n. 01 Comisso de Assuntos Econmicos,
apresentado em substituio ao texto da Cmara inclusive com o acrscimo da alterao do
art. 174, I, do CTN, e a Emenda n. 02, elaborada pela Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania, que adaptou e aperfeioou a redao da Emenda n. 01 CAE, mas manteve a
previso da alterao do marco interruptivo do prazo prescricional em aes de execuo
fiscal. Em 17 de junho de 2004 houve a votao e aprovao, pela maioria de 50 (cinquenta)
votos, da Emenda n 2-CCJ (Substitutivo), e restou prejudicada Emenda n 1-CAE.
Em 06 de julho de 2004 houve a sesso de votao do substitutivo do Senado
aprovado nos termos da Emenda n 2-CCJ. Na ocasio houve a apresentao de 04 (quatro)
outras emendas, referentes aos artigos 155-A (Em. n. 01), 184 e 186 (Em. n. 02), 185 (Em.
257
98
n. 03) e art. 186 (Em. n. 4), todos do Cdigo Tributrio Nacional. 260 Apenas a emenda n. 04
obteve parecer favorvel da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania e da Comisso de
Assuntos Econmicos. Aps discusses e votaes destacadas, o texto foi assim aprovado por
maioria de votos.261 O texto aprovado manteve a alterao prevista no art. 174, I, da Lei n.
5.172/66, e foi encaminhado Cmara dos Deputados para apreciao.
De volta Cmara dos Deputados em 12 de julho de 2004, enviado atravs do
OF. 1007/04, do Senado Federal, o Substitutivo aprovado passou pela Comisso de Finanas
e Tributao (CFT), tendo sido designado o Relator Deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ),
Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC), sob a relatoria do
Deputado Luprcio Ramos (PPS-AM), e Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania,
momento em que foi relatado pelo Deputado Wilson Santiago do PMDB/PB.262
No tocante alterao do marco interruptivo do prazo prescricional em aes de
execuo fiscal, o parecer proferido pela Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria
e Comrcio (CDEIC) limitou-se a descrever o texto normativo e a justific-lo sob a alegao
de que se buscou evitar prejuzos Fazenda Pblica por atos de devedores que dificultam a
sua citao pessoal, e que a modificao no traria prejuzos s empresas que, de boa f,
buscassem os benefcios concedidos pela situao de recuperao judicial.263
Nota-se, aqui, o completo olvido do legislador acerca do alcance global da
alterao legislativa, j que analisou o novo texto apenas sob a perspectiva das empresas em
situao falimentar ou de recuperao judicial, como se a nova norma tivesse alguma ligao
com o resto do substitutivo. Infelizmente, perdeu-se uma oportunidade profunda de discusso
da matria sob o enfoque geral, destinada a todo e qualquer contribuinte, e no como norma
destinada a dinamizar a economia do pas. E mais, tal colocao deixou claro como o fato de
tratar de mais de um objeto no corpo do mesmo texto legislativo provoca falta de clareza.
260
99
264
Parecer
da
Comisso
de
Finanas
e
Tributao.
Disponvel
em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=258276&filename=PSS+1+CFT+%3
D%3E+PLP+72/2003>. Acesso em 10.10.2013.
100
destacou o artigo 174, I,do CTN para votao em separado do restante do Substitutivo,
quando colocado apreciao do plenrio. 265
Na mesma sesso de 14 de dezembro de 2004, o Deputado Wilson Santiago
proferiu parecer favorvel ao substitutivo do Senado pela Comisso de Constituio e Justia
e de Cidadania, ocasio em que tratou apenas de alteraes relacionadas ao processo
falimentar:
265
Questo de ordem n. 480 de 14.12.2004 Deputado Antonio Carlos Magalhes Neto. Disponvel em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=46F4399E3A730795CE24943852
38324F.node2?codteor=260083&filename=Tramitacao-PLP+72/2003>. Acesso em 10.10.2013.
266
Parecer Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania proferido em plenrio. Disponvel em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=259121&filename=PSS+1+CCJC+
%3D%3E+PLP+72/2003>. Acesso em 10.10.2013.
267
Redao final do Projeto de Lei Complementar n. 72-F da Cmara dos Deputados. Disponvel em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=259751&filename=RDF+1+%3D%3
E+PLP+72/2003>. Acesso em 11.10.2013.
101
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268
103
269
270
104
passivo da relao jurdica criada com o fato que configura o antecedente da norma, gerando
um sem-sentido normativo, e enfraquecendo a juridicidade do direito posto.
Ademais, a insero de matria estranha (prescrio), veiculada atravs da
alterao do art. 174 do CTN, em projeto de lei destinado a regular o processo falimentar deve
ser controlada atravs das seguintes perspectivas: a) no tocante aos aspectos formais, em
relao ao ditico de contedo, j que a alterao do art. 174 no observou a matria objeto da
Lei Complementar 118\05, dificultando a clareza e adstrio\especificidade necessria quanto
ao contedo veiculado pelo instrumento normativo; b) em relao ao sobreprincpio da
segurana jurdica, j que a alterao impede que o contribuinte consiga extrair, calcular, a
partir do texto legal, o dever a si imputado, bem como as consequncias de suas condutas e
das outras instituies em relao a si prprio; e c) em relao ao princpio da legalidade, j
que no se atentou s disposies contidas na Lei Complementar 95/98 acerca do processo
legislativo.
Deveras, a insero de alterao nos marcos interruptivos da prescrio em sede
de execuo fiscal pode levar um leitor desavisado, que se concentrasse to somente na leitura
da Lei Complementar n. 118\05, a se perguntar se tal alterao aplica-se apenas s aes
falimentares. Afinal, no contexto de um projeto de lei que diminui as garantias do Poder
Pblico em processos como tais pode gerar, em contrapartida, a diminuio dos direitos do
contribuinte em processo de recuperao judicial e\ou falncia. Nesse contexto faz sentido a
justificativa apresentada por ocasio das discusses do substitutivo ao projeto de lei.
Relembre-se, aqui, que o parecer proferido pela Comisso de Desenvolvimento Econmico,
Indstria e Comrcio (CDEIC) da Cmara dos Deputados justificou a alterao promovida no
art. 174 do CTN como norma que visa a diminuir os prejuzos Fazenda Pblica por atos de
devedores que dificultam a sua citao pessoal, e que a modificao no traria prejuzos s
empresas que, de boa f, buscassem os benefcios concedidos pela situao de recuperao
judicial.
Entretanto, a alterao legislativa extrapolou os limites das lides falimentares,
alcanando todo contribuinte demandado em ao executiva fiscal. E os efeitos, por todos
suportados, no foram devidamente debatidos pela autoridade legislativa e pela sociedade em
geral, tudo em razo da insero indevida da matria em projeto de lei com objeto diverso do
contedo do art. 174, I, do Cdigo Tributrio Nacional.
105
106
271
Cf. maiores comentrios sobre essas Aes Direitas de Inconstitucionalidade no item 1.4 deste trabalho
(Captulo 1).
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274
109
(mediante DCTF, GIA, entre outros), mas no adimplida.275 Trata-se, portanto, do que se
convencionou chamar regime dos recursos repetitivos, normatizados pelo art. 543-C do
Cdigo de Processo Civil.
Art. 543-C. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em
idntica questo de direito, o recurso especial ser processado nos termos
deste artigo.
1 Caber ao presidente do tribunal de origem admitir um ou mais recursos
representativos da controvrsia, os quais sero encaminhados ao Superior
Tribunal de Justia, ficando suspensos os demais recursos especiais at o
pronunciamento definitivo do Superior Tribunal de Justia. 2 No
adotada a providncia descrita no 1o deste artigo, o relator no Superior
Tribunal de Justia, ao identificar que sobre a controvrsia j existe
jurisprudncia dominante ou que a matria j est afeta ao colegiado, poder
determinar a suspenso, nos tribunais de segunda instncia, dos recursos nos
quais a controvrsia esteja estabelecida.
3 O relator poder solicitar informaes, a serem prestadas no prazo de
quinze dias, aos tribunais federais ou estaduais a respeito da controvrsia.
4 O relator, conforme dispuser o regimento interno do Superior Tribunal
de Justia e considerando a relevncia da matria, poder admitir
manifestao de pessoas, rgos ou entidades com interesse na controvrsia.
5 Recebidas as informaes e, se for o caso, aps cumprido o disposto no
4 deste artigo, ter vista o Ministrio Pblico pelo prazo de quinze dias.
(Includo pela Lei n 11.672, de 2008).
6 Transcorrido o prazo para o Ministrio Pblico e remetida cpia do
relatrio aos demais Ministros, o processo ser includo em pauta na seo
ou na Corte Especial, devendo ser julgado com preferncia sobre os demais
feitos, ressalvados os que envolvam ru preso e os pedidos de habeas corpus.
7 Publicado o acrdo do Superior Tribunal de Justia, os recursos
especiais sobrestados na origem:
I - tero seguimento denegado na hiptese de o acrdo recorrido coincidir
com a orientao do Superior Tribunal de Justia; ou
II - sero novamente examinados pelo tribunal de origem na hiptese de o
acrdo recorrido divergir da orientao do Superior Tribunal de Justia.
8 Na hiptese prevista no inciso II do 7o deste artigo, mantida a deciso
divergente pelo tribunal de origem, far-se- o exame de admissibilidade do
recurso especial.
9 O Superior Tribunal de Justia e os tribunais de segunda instncia
regulamentaro, no mbito de suas competncias, os procedimentos relativos
275
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em:
<https://ww2.stj.jus.br/websecstj/decisoesmonocraticas/frame.asp?url=/
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relatrio
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112
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=9261311&sReg=2009011396
45&sData=20100521&sTipo=91&formato=PDF>. Acesso em 08.02.2014
280
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n. 1.120.295\SP Recurso Repetitivo, da Primeira
Seo. Relator(a): Min. Luiz Fux. Braslia, DF, 12 maio de 2010. Disponvel em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=9261311&sReg=2009011396
45&sData=20100521&sTipo=91&formato=PDF>. Acesso em 08.02.2014.
281
O destaque consta no texto original.
113
114
282
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n. 1.120.295\SP Recurso Repetitivo, da Primeira
Seo. Relator(a): Min. Luiz Fux. Braslia, DF, 12 maio de 2010. Disponvel em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sLink=ATC&sSeq=9988945&sReg=2009011396
45&sData=20100521&sTipo=41&formato=PDF>. Acesso em 08.02.2014.
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Seo. Relator(a): Min. Luiz Fux. Braslia, DF, 12 maio de 2010. Disponvel em:
<https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=200901139645&dt_publicacao=21/05/2010>. Acesso
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Seo. Relator(a): Min. Luiz Fux. Braslia, DF, 12 maio de 2010. Disponvel em:
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118
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Seo. Relator(a): Min. Luiz Fux. Braslia, DF, 12 maio de 2010. Disponvel em:
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Seo. Relator(a): Min. Luiz Fux. Braslia, DF, 12 maio de 2010. Disponvel em:
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Recurso Extraordinrio n. 773000. Deciso Monocrtica.
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288
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Recurso Extraordinrio n. 773000. Deciso Monocrtica.
Relator(a): Min. Dias Toffoli, Braslia, DF, 27 de maro de 2014. Disponvel em: <
119
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121
290
A citao indicada pelo acrdo encontra-se nas pginas 164-165 da 4. Ed. Da mesma obra, publicada em
2011.
291
BRASIL. Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Cdigo de Processo Civil. Dirio Oficial [da]
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5869compilada.htm>. Acesso em: 20 jun. 2014.
122
123
Pode-se afirmar, assim, que tal entendimento conduz a situaes absurdas, tais
como a interrupo do prazo prescricional mediante a propositura de uma ao executiva que,
em razo do acmulo de trabalho, levasse anos para efetivar a citao do devedor, que se
veria obrigado a formular defesa de fatos que se perderam com o decurso do tempo. E o que
mais surpreende que esse contexto jurdico foi fabricado em um momento tecnolgico
altamente favorvel receita, que dispe de todos os mecanismos de controle e localizao de
seus contribuintes (Superreceita, CNIS, INFOSEG, Google Maps, etc.).
emblemtico, para ns, um processo de execuo fiscal iniciado em 25 de
maio de 1976, ajuizado pela Fazenda Nacional. O objeto era suposto dbito
decorrente de Imposto de Renda de Pessoa Fsica, referente ao exerccio de
1966, ano-base 1965. O despacho do juiz determinando a citao foi exarado
logo aps a propositura da ao. Entretanto, a providncia s foi cumprida
em 24 de outubro de 1994, 18 anos e cinco meses aps o incio do
processo!294
124
havia sequer controvrsia nos autos, vez que o tribunal a quo j havia
considerado a data do ajuizamento da execuo fiscal como marco
interruptivo da prescrio.
O julgamento que deveria trazer maior segurana jurdica para as relaes
entre o Fisco e os contribuintes tornou-se, ele prprio, fonte de insegurana.
Isso porque, at ento, a corte apresentava entendimento prevalecente no
sentido de considerar o termo final da prescrio no momento de sua
interrupo, vale dizer, na data da citao do devedor. (...)
bem verdade que o STJ j vinha admitindo a aplicao do entendimento
enunciado na Smula 106/STJ em execues fiscais tributrias. A diferena
especfica do julgado em questo que a corte manifestou expressamente,
sem que houvesse qualquer precedente do tribunal no mesmo sentido, a
incidncia da norma contida no pargrafo 1, do artigo 219, do Cdigo de
Processo Civil.295
295
Rodrigo Rodrigues FARIAS. O STF deve decidir sobre interrupo de prescrio fiscal. Revista Consultor
Jurdico, 30 de agosto de 2012. In: http://www.conjur.com.br/2012-ago-30/rodrigo-farias-stf-decidir-interrupcaoprescricao-fiscal Acesso em 08.02.2014
125
296
126
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Smula Vinculante 8. Braslia, DF, 12 de junho de 2008. Disponvel
em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=1388> Acesso em 07 de outubro de 2013.
299
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n. 554.264, da Primeira Turma, Relator(a):
Min.
Marco
Aurlio,
Braslia,
DF,
12
de
agosto
de
2008.
Disponvel
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=1388> Acesso em 07 de outubro de 2013.
127
Espera-se, portanto, que a Excelsa Corte reveja a orientao firmada pelo Superior
Tribunal de Justia em relao matria, j que no h como incidir, em matria de
prescrio tributria, disposies de lei ordinria (Cdigo de Processo Civil e Lei de
Execues Fiscais e de orientaes jurisprudenciais - Smula n. 106 do STJ), e que, no que
tange ao julgamento do Recurso Especial n. 1.120.295/SP, declare-o inconstitucional por
infringncia ao art. 146, III, b da CF, determinando a aplicao do texto contido no art. 174, I,
do CTN.
300
No mesmo sentido: RE 517.316-AgR, RE 523.514-AgR e RE 534.107-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento
em 29-9-2009, Segunda Turma, DJE de 23-10-2009.
301
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n. 556.664 e Recurso Extraordinrio n.
559.882 - Repercusso Geral, do Tribunal Pleno. Relator(a): Min. Gilmar Mendes, Braslia, DF, 12 junho de
2008. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=1388> Acesso em 07 de
outubro de 2013.
302
No mesmo sentido: RE 560.626, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 12-6-2008, Plenrio, DJE de 512-2008, com repercusso geral; RE 559.943, Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 12-6-2008, Plenrio, DJE
128
CONCLUSO
O direito texto, e pertence ao sistema comunicacional social. Este subsistema
submete-se a princpios e postulados prprios, entre os quais o postulado da hierarquia, que
determina existncia de relaes de coordenao e subordinao entre as unidades mondicas
desse corpo de linguagem. Assim, seja pelo processo comunicacional, que prev a interao
entre dois entes (no existe comunicao consigo mesmo), seja pelo postulado da hierarquia,
o direito eminentemente relacional.
A unidade do subsistema do direito positivo a norma, leia-se, a unidade
irredutvel da manifestao do dentico. E a partir do estudo desta, bem como de algumas de
suas especificidades distintas, pode-se dividir didaticamente o direito positivo em ramos. O
Direito Tributrio o ramo do texto jurdico que se dedica s normas que disciplinam o
comportamento de dar/entregar bens particulares ao Estado para financiar este. O direito
tributrio versa sobre a obrigao imposta ao contribuinte de entregar pecnia ao Poder
Pblico: o tributo. As normas correlatas a esse subsistema, texto jurdico, submetem-se s
relaes de coordenao e subordinao inerentes ao postulado da hierarquia, e esto
especialmente sujeitas norma fundante da Repblica Federativa do Brasil: a Constituio
Federal.
A Carta Magna estabelece diversos princpios fundamentais que devem ser
observados, e estabelece, em relao ao direito tributrio, limitaes claras ao poder de
tributar, colocando o contribuinte em evidncia e estabelecendo princpios que irradiam em
todas as esferas legislativas. Entre outros, deve-se observar sempre a reserva legal e a
segurana jurdica, facultando ao contribuinte a compreenso da conduta futura a partir do
de 26-9-2008, com repercusso geral. Vide: RE 543.997-AgR, voto da Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em
22-6-2010, Segunda Turma, DJE de 6-8-2010.
129
conhecimento da norma. De outra forma, busca-se uma comunicao clara, efetiva e completa
acerca de todas as normas que digam respeito obrigao de dar pecnia aos cofres pblicos
(tributo).
No que tange ao prazo prescricional para a cobrana de crditos tributrios pelo
fisco em sede de execuo fiscal, a redao original do inciso I do pargrafo nico do artigo
174 do Cdigo Tributrio Nacional estava de acordo com todos os postulados e princpios do
direito tributrio, bem como em observava o aspecto relacional e comunicacional do direito.
De fato, a comunicao da propositura de uma ao executiva fiscal em desfavor do
contribuinte era perfeita com a citao pessoal do sujeito passivo.
Entretanto, desde 1980, quando houve a promulgao da Lei de Execuo Fiscal,
verifica-se um intento do legislador infraconstitucional de flexibilizar garantias conferidas ao
contribuinte em relao aos marcos interruptivos da prescrio em sede de ao executiva
fiscal. A outra faceta dessa mesma tentativa de alterao dos marcos interruptivos da
prescrio traduz-se em ofensas prpria estrutura do direito positivo, sua natureza de texto
e carter relacional e comunicacional. De fato, tudo que impea a regular entrega da
mensagem emitida ao destinatrio, bem como todo obstculo que impea o estabelecimento
do relacionamento jurdico processual atenta, em ltima instncia, contra o prprio sistema.
Para tanto, por diversas vezes o legislador desrespeitou o princpio da hierarquia e fechou os
olhos para a eficcia vertical dos direitos fundamentais.
Esse tema sempre gerou muitas discusses no Judicirio Nacional que, aps certo
tempo, consolidava o entendimento garantidor dos direitos a ns concedidos pela Carta
Maior, exigindo do legislador infraconstitucional a observncia aos preceitos formais e
materiais constantes do Texto Constitucional.
A Lei Complementar n. 118/2005 alterou o inciso I do art. 174 do Cdigo
Tributrio Nacional sem a observncia dos requistos sistmicos e materiais acima elencados,
bem como em detrimento dos elementos formais exigidos pela Lei Complementar 95/98, e em
evidente desrespeito natureza de texto do direito e ao princpio da reserva legal. De fato, no
houve, durante as discusses e votaes, a adstrio ao tema do Projeto de Lei e tampouco se
debruou sobre os efeitos, para o contribuinte, da interrupo da prescrio antes mesmo de
130
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