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Modificaciones en la estructura tributaria argentina

Uno de los debates ms interesantes en la agenda pblica de los ltimos aos ha sido la
necesidad de encarar la reforma del sistema tributario para abandonar la pesada herencia de
la convertibilidad. Muchos analistas postulan que al no haberse establecido nuevos
impuestos ni haberse verificado sustantivos cambios en las alcuotas, la recaudacin del
Estado contina teniendo la misma composicin regresiva que la de la dcada de los aos
90, desconociendo los importantes cambios llevados adelante.
Pero cabe analizar seriamente, no se han verificado cambios durante la ltima dcada en la
composicin de la recaudacin en Argentina? Comprender la importancia de un tema como
este implica indagar en dichas modificaciones, en las herencias tributarias de la dcada
anterior y en los caminos posibles para continuar avanzando durante los prximos aos.
La importancia de la pregunta radica en que la composicin de la recaudacin tributaria de un
pas no es otra cosa que la forma en que una sociedad financia los gastos de su sector
pblico. Dicha forma en que se concreta la recaudacin en conjuncin con su contrapartida,
la composicin del gasto, determinan si el principal agente econmico de la sociedad -el
Estado- contribuye a distribuir progresivamente el ingreso o no.
Los cambios
La configuracin macroeconmica de la post convertibilidad presenta interesantes
divergencias con lo ocurrido en los noventa. Estas diferencias han sido pocas veces
resaltadas en los anlisis econmicos que circulan cotidianamente. En particular, la
recaudacin del Estado Nacional ha mutado de un esquema excesivamente concentrado en
el Impuesto al Valor Agregado (IVA) a uno ms progresivo, diversificado en otros tributos.
A continuacin, se presenta un grfico que muestra la participacin de las principales fuentes
de ingresos sobre el total recaudado por el Estado Nacional para el promedio de los perodos
1997-1999 y de 2010-2012. Cabe aclarar que para el presente anlisis se utilizaron perodos
de tres aos para evitar las distorsiones que pueden ocurrir en un ao en particular.

Fuente: elaboracin propia en base a datos de la Secretara de Poltica Econmica del

Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin.
El impuesto de mayor importancia para la recaudacin del Estado Nacional contina siendo
el IVA. No obstante, mientras que en el trienio 1997-1999 explicaba 41,1% de los ingresos
totales, en la actualidad slo significa 28,3%. La cada en 12,8 puntos porcentuales de este
impuesto responde al mayor crecimiento relativo experimentado por otros tributos, que
ganaron participacin en el total recaudado, restndole la primaca que tena anteriormente,
diversificando la composicin de la recaudacin y hacindola ms progresiva.
En este sentido, el impuesto que ms ha ganado participacin es el de Derechos de
Exportacin (conocido como Retenciones), pasando de 0,1% a fines de la dcada del
noventa a 10,1% para los ltimos tres aos. La devaluacin del peso argentino producto del
colapso de la convertibilidad y los posteriores incrementos internacionales de los precios
agropecuarios incrementaron fuertemente los mrgenes de rentabilidad del sector
agroexportador. Desde sus primeros das, el Gobierno Nacional fue extendiendo este
impuesto a distintos productos e increment sucesivamente las alcuotas para evitar un
mayor traslado a precios domsticos y poder redireccionar parte de la renta agropecuaria
extraordinaria.
En trminos distributivos, las retenciones a las exportaciones pueden ser consideradas como
un impuesto progresivo pues recae sobre los productores y los exportadores de productos
primarios, agentes econmicos que se encuentran en los primeros deciles de la distribucin
del ingreso. Por el contrario, el IVA es un impuesto regresivo pues al ser de una alcuota fija
que afecta al consumo (21% mayoritariamente), grava en mayor proporcin a las familias de
menores ingresos.
Cabe agregar que las retenciones a las exportaciones no cumplen nicamente una funcin
de recaudacin tributaria, como simplifican ciertos sectores de la ortodoxia econmica. Este
impuesto, al desacoplar los precios internos de los externos, genera tipos de cambios

diferenciados que neutralizan, en parte, el impacto sobre la inflacin local del incremento de
los precios internacionales, alentando la diversificacin de la estructura productiva.
En segunda instancia, el Impuesto a los Crditos y Dbitos en Cuenta Corriente (conocido
como Impuesto al Cheque) promedi 6,6% de la recaudacin entre 2010 y 2012. Su
inexistencia durante la dcada de los aos 90 explica un fragmento no menor del cambio
ocurrido en los ltimos aos.
Respecto a los recursos provenientes de la Seguridad Social, dos factores explican el
incremento de su participacin de 20,5 a 25% del total recaudado. En primer lugar, la
recuperacin del mercado de trabajo argentino, con la creacin de ms de 3,3 millones de
puestos registrados proceso que fue acompaado por la recuperacin de los salarios
reales. En segunda instancia, la Ley 26.425 de fines de 2008, que cre el Sistema Integrado
Previsional Argentino, eliminando la intermediacin de las Administradoras Privadas (AFJP),
lo que signific que el Estado Nacional sea el nico destino de los aportes y contribuciones a
la Seguridad Social.
Por su parte, el impuesto que grava a las Ganancias de las personas fsicas y de las
sociedades tuvo una pequea variacin en su participacin, al pasar de representar 18,5%
del total de los recursos del Estado del trienio 1997-1999 a 19,7% en la actualidad. Al
compararlo con las dems fuentes impositivas, este impuesto cumple un rol primordial en la
consecucin de un sistema tributario ms equitativo, pues recae principalmente sobre los
agentes con mayores ingresos. En efecto, con el ltimo aumento del mnimo no imponible
anunciado en enero de 2013, se estima que dicho impuesto slo alcanzar al 17,5% de los
asalariados registrados en la Seguridad Social.
Un comportamiento similar ha mostrado el impuesto a los bienes personales, que no modific
su participacin y contina representando solamente 1,1% de la recaudacin tributaria.
El camino a seguir
Segn un estudio de Gaggero y Rossignolo (2011)[1] desde 2003 a la fecha, la accin del
Estado sobre el nivel de desigualdad de la sociedad resulta fuertemente progresiva, al reducir
el Gini[2] de 0,48, previo a su intervencin en la economa, a 0,29 luego de ella, durante
2010. Esto contrasta con el comportamiento de los aos 90, cuando la accin del Estado (en
trminos de recaudacin y gastos) era regresiva, pues pasaba el Gini de 0,55 a 0,57 en la
medicin realizada para 1997.
En efecto, durante la dcada de la Convertibilidad, la excesiva carga de la deuda externa,
financiada con impuestos regresivos como el IVA, significaban que el Estado empeoraba la
distribucin primaria del ingreso (la que surge del proceso productivo, previo a la intervencin
estatal), ya desigual por aquel entonces.
En contraste, desde 2003, y en particular a partir de 2007, el gobierno nacional modific la
matriz de gasto pblico, expandiendo la importancia de la seguridad social con medidas
distributivas tales como la Asignacin Universal por Hijo, los planes de inclusin jubilatoria
que incorporaron al sistema a ms de 2,3 millones de adultos mayores antes desprotegidos y
el aumento de los haberes previsionales mnimos (ms de 200% de aumento en el poder de
compra respecto a 2003). Estas modificaciones tornaron progresiva la intervencin del
Estado en la economa por el lado del gasto, lo que debe sumarse a una matriz de

recaudacin menos regresiva.

Uno de los temas ineludibles respecto de las modificaciones que debera sufrir el esquema
impositivo nacional se relaciona con los impuestos que gravan a los que ms tienen. A
diferencia de lo que plantean ciertos referentes de la oposicin poltica, en materia de la
eliminacin del impuesto a las ganancias a los trabajadores en relacin de dependencia,
avanzar por el camino de la progresividad redundara en la focalizacin de estos tributos, a la
vez que obligara a aumentar las cargas sobre los bienes personales y a gravar flujos de
ingresos an exentos: intereses ganados en colocaciones financieras, dividendos
accionarios, valorizacin de tenencias de acciones, inversiones en bonos de deuda pblica y
privada, valorizacin de inmuebles, entre otros.
Respecto al IVA, diversos autores plantean como solucin disminuir su alcuota y as reducir
los precios de los bienes y servicios. Sin embargo, cualquier reduccin de su alcuota muy
probablemente no genere una reduccin de los precios, producto de la rpida absorcin por
parte de la cadena comercializadora intermedia. S producira un efecto negativo al
desfinanciar al Estado Nacional al reducirse su principal fuente de ingreso. En este sentido, la
clave pasa por soluciones innovadoras, como la Tarjeta ARGENTA de la Administracin
Nacional de la Seguridad Social (ANSES) que compensa a travs de descuentos en
supermercados a las familias con mayor vulnerabilidad (jubilados y pensionados que cobran
los haberes mnimos y beneficiarios de la Asignacin Universal por Hijo AUH).
Es decir, todas medidas que viene implementando el Gobierno para continuar interviniendo
para hacer ms equitativa la distribucin secundaria del ingreso (aquella que mide la
distribucin una vez cobrados los impuestos y computados los gastos).
La misin:
Si bien no ha habido una modificacin radical en la legislacin tributaria que determina el
financiamiento del Estado Nacional durante los ltimos 10 aos, s se han verificado en la
prctica importantes cambios.
En particular, se destaca la prdida de peso de tributos regresivos como el Impuesto al Valor
Agregado, mientras que han ganado participacin los Derechos de Exportacin, el Impuesto
al Cheque, las Contribuciones a la Seguridad Social y, en menor medida, el Impuesto a las
Ganancias.
Ms all de estos cambios en la composicin, la recaudacin tributaria ha ganado
participacin en trminos del Producto Interno Bruto, desde 16,7% en 1998 a 30,3% en 2012.
Gracias a la mayor recaudacin, fue posible el incremento sostenido de la intervencin
estatal en materia social y previsional, lo que ha significado una mejora en la distribucin
secundaria del ingreso.
De cara a los prximos aos, es necesario continuar profundizando cambios en pos de
conseguir una estructura tributaria ms equitativa en trminos distributivos. Al mismo tiempo,
es de importancia estratgica que la recaudacin tributaria recaiga en mayor medida sobre
los sectores rentsticos de la sociedad.
Gravar la renta permitira disminuir la presin tributaria sobre los sectores populares y
productivos, alentando el consumo y la inversin productiva. De esta forma, no slo se

seguira avanzando hacia una estructura tributaria apuntalada por los que ms tienen, sino
tambin por los sectores improductivos. La misin: profundizar una estrategia de intervencin
pblica funcional al proceso de desarrollo econmico y social de nuestro pas.

[1] Gaggero, J. y Rossignolo, D. (2011): "Impacto del presupuesto pblico consolidado sobre
la equidad" Documento de trabajo N 40 del CEFID-AR, Septiembre de 2011.
[2] El ndice de Gini es una medida de equidad distributiva del ingreso de una sociedad, con 1
como extremo de desigualdad y 0 como extremo de igualdad.

Categoria:
Argentina [1]
.Por:
Mariana Benigni (UBA) y Gustavo Ludmer (UBA)
.Fecha:
04/02/2013
.URL de origen: http://www.economiadelbicentenario.com/node/197
Enlaces:
[1] http://www.economiadelbicentenario.com/taxonomy/term/6