A QUESTO AGRRIA E A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

Humberto Mendes de S Formiga *

1. Introduo
A discusso sobre mecanismos de consolidao dos direitos individuais e coletivos,
definidos pela Constituio Federal de 1988, no imenso espao rural do Pas, com nfase na
sustentabilidade das atividades econmicas agropecurias e na reduo dos fluxos
migratrios, conduz ao cerne dos problemas agrrios brasileiros e necessidade do debate
sobre a oportunidade e a convenincia da execuo de um projeto nacional de reforma agrria,
no atual estgio de desenvolvimento das relaes de produo no campo e em face da elevada
concentrao da propriedade da terra verificada no Brasil.
A despeito das polmicas que cercam o tema, a discusso sobre os direitos individuais e
coletivos dos trabalhadores rurais, luz da legislao vigente, ainda se mostra indispensvel,
vinte anos depois de promulgada a Constituio Cidad. As motivaes mais recentes para
reflexes sobre a questo vm do contexto das recorrentes manifestaes coordenadas por
movimentos populares em prol da execuo de aes de reforma agrria e na reao armada
de proprietrios rurais em regies com tradio de conflitos envolvendo a posse da terra.
O problema inicial do debate surge da dificuldade de se abandonar o hbito de reduzir a
expresso reforma agrria a um fenmeno nico e universal, caracterizado apenas pela
distribuio massiva de terras coordenada pelo Estado. A esse respeito, Filippi (2005, p. 21-51)
adverte que, pelas diferenas substanciais entre estudos de casos do reordenamento
territorial na Inglaterra da Revoluo Industrial at os movimentos reformistas latinoamericanos, ocorridos no Mxico, na Guatemala e em Cuba, passando pelas reparties de
terras decorrentes da Revoluo Francesa, da Revoluo Sovitica e da Revoluo
Nacionalista Chinesa , no h um modelo nico de reforma agrria. A concepo
distributivista contida no conceito reducionista empobrece, por vezes, a explorao do tema e
gera srios obstculos ao dilogo entre governos, proprietrios de terras e representantes dos
movimentos sociais.
*

HUMBERTO MENDES FORMIGA Especialista em Contabilidade e Auditoria pela Universidade de Braslia

(UnB). Consultor Legislativo do Senado Federal.

Mais adequado seria o entendimento das mltiplas possibilidades de solues adaptadas

s caractersticas do territrio brasileiro, o que afastaria as compreenses monolticas e
dogmticas dos processos agrrios e evitaria o tratamento de aes de reforma agrria como
algo definido a priori. Entretanto, no se avana em direo objetividade sugerida e
apreenso das especificidades regionais e locais sem o acompanhamento sistematizado de dados
que permitam a leitura menos ideologizada das transformaes rurais. No Brasil, a displicncia
do Estado comea na carncia de planejamento no intuito de produzir informaes que
permitam uma melhor interpretao das relaes dinmicas entre o campo e a cidade.
Este artigo traz algumas reflexes sobre a questo agrria brasileira. Esperamos, pela
seleo das fontes e a partir das consideraes que a seguir apresentaremos, lograr a
superao das dificuldades da abordagem proposta, de forma a oferecer modesta contribuio
no sentido de avaliar a exequibilidade de aes de reforma agrria no Pas. Essa contribuio
vem revestida de ponderaes sobre aspectos como qualidade dos dados disponveis,
caractersticas da legislao vigente, peculiaridades da questo agrria brasileira, violncia no
campo, experincia dos projetos de assentamentos, desafios da insero da agricultura
familiar no mercado e conflitos no plano institucional.
2. A necessidade de informaes
No bastasse a questo agrria se constituir em tema de larga complexidade poltica, as
dificuldades de abordagem se ampliam muito, diante da precariedade das estatsticas
disponveis. Essa limitao comporta frequentemente o risco de se converter uma anlise em
manifestao de carter meramente ideolgico.
Embora o IBGE, pela qualidade dos dados que divulga, seja fonte obrigatria em
anlises dessa natureza, os censos agropecurios realizados no tm sido regulares (no houve
censo entre 1996 e 2007) e sua abrangncia apresenta-se insuficiente para refletir a dinmica
dos processos agrrios. O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) e o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) tambm disponibilizam informaes
importantes. No entanto, o vis poltico e as mudanas de critrio entre os registros oficiais
tornam rdua a compreenso dos dados e inviabilizam comparaes entre diferentes governos
ou com a situao agrria de outros pases.
Como demonstra Filippi (2005, p. 21),
a questo da terra apenas a parte visvel de uma multitude de fenmenos sociais e
econmicos que nos conduzem a uma anlise mais ampla. Nessa direo o autor assinala
que analisar criticamente a questo da terra em um conjunto de pases requer,
necessariamente, uma abordagem multidisciplinar.

Por outro lado, a escassez de informaes conduz ao tratamento superficial dos

questionamentos elaborados. Pode-se ilustrar essa dificuldade com as informaes do Grfico 1,
elaborado a partir de dados do IBGE, que mostra com clareza a velocidade do processo de
urbanizao no Brasil, ocorrido nas ltimas trs dcadas do sculo XX, quando o
impressionante xodo rural resultou no crescimento de 44,6% da populao urbana, reduzindo
a populao rural em 2000 para menos da metade da existente em 1970. No entanto, a
apreenso das causas e consequncias econmicas e sociais do fenmeno ilustrado demanda,
minimamente, informaes regionalizadas e mais detalhadas sobre a acelerao da automao
nos processos de produo rurais e sobre a participao dos migrantes no nmero de
empregos urbanos gerados na indstria e no setor de servios. Nesse ponto, quando o
detalhamento se faz necessrio, os nmeros disponveis mostram-se limitantes, e o recurso ao
compartilhamento dos pontos de vista de outros estudos se torna um caminho necessrio, mas
nem sempre satisfatrio.
Em se tratando de assentamentos rurais, torna-se importante registrar que trabalhos
coordenados pelo Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD), vinculado
ao MDA, apresentam agregados nacionais sobre as atividades econmicas desenvolvidas.

% da populao total

Grfico 1 - Evoluo das Populaes Rural e Urbana no

Brasil (1970 - 2000)
100
80
60
40

68

76

81

24

19

56
44
32

20
0
1970

1980

1991

2000

Fonte: IBGE
Urbana

Rural

O enredamento das aes de reforma agrria, alm de sua afinidade com fenmenos
populacionais, como a distribuio dos domiclios entre o campo e a cidade, o crescimento
demogrfico e as correntes migratrias, decorre do seu entrelaamento com aspectos
econmicos, tais como distribuio fundiria, inflao do preo dos alimentos, gerao e
distribuio de renda e taxa de emprego industrial. Alm desses componentes, a realidade
agrria interage com outros aspectos altamente relevantes, como conservao do meio

ambiente, automao agrcola e o recente desenvolvimento de processos biotecnolgicos

aplicados produo agropecuria. Por se desenvolver em meio a esse conjunto de
influncias mtuas, informaes precisas so essenciais ao aperfeioamento da compreenso
da questo agrria no Brasil e formulao de propostas mais consistentes que visem
mitigao dos impasses polticos, para que no se reduza a questo agrria ao dualismo de ser
contrrio ou favorvel execuo de um plano de reforma agrria.
Evidentemente, os obstculos mencionados no inviabilizam a apreciao das
correlaes entre os aspectos citados e a questo agrria. Porm, essencial ter presente que a
carncia de dados primrios confiveis, o vis do radicalismo ideolgico e o recurso a
extrapolaes simplistas podem desvirtuar as mais bem intencionadas avaliaes. Assim, o
desafio da elaborao de uma anlise sbria torna-se maior medida que so introduzidas
conformaes polticas reducionistas, que com frequncia permeiam os conflitos agrrios.
3. A legislao e a questo agrria
A legislao agrria atual deriva de dispositivos constitucionais que conservaram, em
boa medida, o que a legislao anterior Assembleia Nacional Constituinte de 1988 j
contemplava, revelando o domnio da viso da chamada bancada ruralista e ilustrando que,
se, por um lado, a legislao requisito necessrio elaborao de planos de reforma agrria,
por outro a sua execuo depende muito da conjuntura poltica. A esse respeito, Graziano
Neto (1996, p. 16) faz a seguinte reflexo, sobre a forma de atuao dos movimentos sociais,
durante a srie de conflitos deflagrados no incio da gesto de FHC:
Se os movimentos que defendem a reforma agrria no se contivessem, se a esquerda no
atuasse de forma mais inteligente, ponderada, haveria um confronto. E na radicalizao,
ganhariam os donos do poder. Assim foi em 1988, na Constituinte.

importante reconhecer, no entanto, que a Constituio Federal assegura o suporte

legislativo primordial para aes de reforma agrria, tratando diretamente do assunto por meio
dos artigos 184 a 191 no ttulo que disciplina a ordem econmica e financeira do Pas.
Embora o texto constitucional resultante estimule o distributivismo controlado da terra,
enfatiza os problemas relativos desapropriao e silencia quanto a etapas posteriores,
indispensveis viabilidade de planos de reforma agrria. No que tange sustentabilidade das
atividades dos assentados, por exemplo, o texto limita-se a orientar que devero ser
compatibilizadas as aes de poltica agrcola e reforma agrria, transferindo o embate
poltico para a legislao infraconstitucional.

Outras disposies constitucionais so relevantes para o entendimento da polarizao

que envolve a questo agrria, como as determinaes contidas nos arts. 5, 153 e 170.
Na difcil misso de harmonizar os interesses envolvidos, o art. 5 da Lei Maior
estabelece a garantia do direito de propriedade (inciso XXII), a obrigatoriedade do
cumprimento da funo social da propriedade (inciso XXIII) e a vedao de penhora para
pagamento de dbitos decorrentes das atividades produtivas da pequena propriedade rural
(inciso XXVI).
A garantia propriedade rural e a obrigatoriedade do cumprimento de sua funo social
mereceram novo destaque nos incisos II e III do art. 170 da Constituio, ao estabelecer que a
ordem econmica tem por fim assegurar a todos a existncia digna, com a observncia da
propriedade privada e da funo social da propriedade.
Na prtica, a garantia do direito de propriedade e a determinao dos ndices de
produtividade transformaram-se no foco das discrdias entre proprietrios rurais e
trabalhadores sem terras. Por um lado, o direito inviolabilidade da propriedade privada tem
sido costumeiramente desrespeitado pelas invases de terra promovidas pelos integrantes de
movimentos sociais que defendem a necessidade das aes de reforma agrria. Por outro lado,
o cumprimento da funo social da propriedade (art. 184, CF) cada vez mais questionado,
sobretudo porque se baseia em ndices de produtividade ultrapassados pelo desenvolvimento
tecnolgico experimentado pela agropecuria nacional nas ltimas trs dcadas.
Com efeito, a Lei Agrria, Lei n 8.629, de 1993, estabelece que os indicadores de
produtividade rural devem ser ajustados periodicamente, em decorrncia da necessidade de
considerar os avanos tecnolgicos e o desenvolvimento regional havidos. A redefinio dos
indicadores agropecurios cabe aos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), que no conseguem aprovar a proposta de
atualizao dos ndices.
O art. 153 da Constituio Federal tambm expressa a distncia que separa a ao do
Estado e o uso dos instrumentos disponibilizados pela legislao. O inciso VI do referido
artigo coloca o Imposto Territorial Rural (ITR) como tributo de competncia da Unio e o
4, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de 2003,
estabelece que o imposto ser progressivo e ter suas alquotas fixadas de forma a
desestimular a manuteno de propriedades improdutivas. Entretanto, no h registro de que
as alquotas fixadas pela Unio tenham causado incmodo nem mesmo aos detentores dos
maiores imveis rurais do Pas. De acordo com a Lei n 9.393, de 1996, e correspondente
regulamentao, para os imveis rurais cujas reas se situem no intervalo de 500 a 1.000

hectares, a alquota do ITR varia de 0,15% a 4,7%, que correspondem, respectivamente, a

graus de utilizao do imvel maior que 80% e menor que 30%. Disso resulta que, para um
hipottico imvel rural de 1.000 ha que no desenvolvesse nenhuma atividade produtiva, a
alquota que incidiria sobre o valor da terra nua, desconsiderados os valores das benfeitorias
existentes, no ultrapassaria 4,7%.
No se observam, por outro lado, presses dos Estados no sentido de elevar,
respeitando-se a progressividade do tributo, a arrecadao do ITR, metade da qual pertence a
eles, nos termos do art. 157 da Constituio, com a redao dada pela Emenda Constitucional
n 42, de 19 de dezembro de 2003.
O art. 243 prev a destinao ao assentamento de colonos das terras expropriadas, sem
direito a indenizao, em razo da explorao de culturas ilegais de plantas psicotrpicas, mas
esquiva-se de incluir entre as hipteses de expropriao a prtica de manter trabalhadores em
condies semelhantes s de trabalho escravo. Assim, no se registra o aumento de terras
destinadas a aes de reforma agrria por expropriao direta, o que torna decorativo o
disposto no referido artigo.
H que se considerar, por outro lado, os avanos observados na regularizao fundiria
permitida pelo que disciplina o art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,
que reconhece a propriedade definitiva das terras ocupadas por remanescentes das
comunidades dos quilombos, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos.
Assim, com lastro no que disciplina a Constituio Federal, identificam-se avanos e
recuos na democratizao da posse da terra no Brasil que deixam entrever a incorporao
legislao dos conflitos reais que decorrem sobremaneira da concentrao fundiria existente
e do processo de excluso social em reas metropolitanas. Entretanto, no se pode
desconhecer a predominncia do conservadorismo poltico na questo agrria.
A questo agrria perdeu espao, desde a promulgao da Constituio de 1988, no
debate poltico nacional, como se depreende da observao dos contedos programticos dos
principais partidos polticos do Pas.
Por ocasio de sua fundao, no ano de promulgao da nova Constituio Federal, o
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) entendia que a poltica de reforma agrria
teria de combinar tributao progressiva e desapropriaes de acordo com as peculiaridades
de cada regio, de modo a garantir melhor distribuio das terras. No texto do novo programa
partidrio, de 2007, o PSDB considera que mudanas na legislao e o empenho do governo
tiraram do limbo a reforma agrria, que em oito anos distribuiu terra a quase 500 mil
famlias. Sendo essa a nica referncia do texto expresso reforma agrria, o tema parece

se esgotar para o Partido. Para o partido Democratas, a reforma agrria fracassou porque a
agricultura mudou, sendo, portanto, algo que ficou no passado. O Partido dos Trabalhadores
deixou de projetar metas de assentamentos, prtica comum antes de chegar Presidncia da
Repblica. Para o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), a reforma agrria
serve para aliviar as tenses presentes nas megalpoles e para interiorizar o
desenvolvimento. No entanto o PMDB ainda expressa um idealismo praticamente
abandonado pelos partidos de maior representatividade nacional, mas presente em partidos de
menor expresso eleitoral, no que tange valorizao de aes de reforma agrria no Pas.
No Congresso Nacional, as contradies tomam corpo quando a imprensa noticia
invases e as Comisses das Casas promovem audincias pblicas para demonstrar interesse
pelo tema, mas o debate no tem sobrevivido ao fim das manifestaes e da repercusso na
mdia.
No Governo Federal, o conservadorismo se faz sentir nas manifestaes promovidas
pelo MST nos meses de abril, quando o fantasma da tragdia de Eldorado dos Carajs se faz
lembrar, e novas metas governamentais so anunciadas revelia de planejamentos e previses
oramentrias.
Na legislao, o reflexo desse tradicionalismo est na prpria Constituio, que, tendo
herdado o que j disciplinara o governo militar na elaborao do Estatuto da Terra Lei
no 4.504, de 30 de novembro de 1964 , mantm-se original nesse ponto, sem que nenhuma
das inmeras Emendas Constituio aprovadas tenha promovido qualquer alterao nas
disposies constitucionais sobre reforma agrria nos ltimos 20 anos. Embora as disposies
constitucionais tenham sido reguladas pela Lei Agrria (Lei n 8.629, de 1993), a questo
apresenta-se fortemente dominada por uma viso poltica conservadora, hegemnica no
Congresso Nacional e no Poder Executivo, que detm a prerrogativa de iniciar o processo
legislativo e aprofundar o debate acerca do tema.
A esse respeito, curioso observar a inteno do Estatuto da Terra, ostentada em seu
art. 1, de regular os direitos e obrigaes concernentes aos bens imveis rurais, para os fins
de execuo da Reforma Agrria e promoo da Poltica Agrcola. Nos vinte anos de
governo militar, a agricultura participou do milagre econmico, com o aperfeioamento das
Polticas Agrcolas, mas as aes de reforma agrria no saram do papel, apesar de terem
suas bases definidas na legislao.
Diante do conservadorismo que predomina no tratamento pelo Estado da questo
agrria, a construo do impasse apresenta-se s vezes como estratgia de enfrentamento
poltico, perdendo-se o foco sobre o que realmente importaria: buscar um modelo de

desenvolvimento rural que contemple tambm instrumentos de viabilizao econmica da

agricultura familiar e dos assentamentos rurais, de forma a assegurar que as aes de
desconcentrao da posse da terra no sejam revertidas facilmente pelo mercado. Nesse
aspecto, Neto (1996, p. 29) revela sua experincia de interao com o MST na execuo das
aes de reforma agrria:
As aes efetuadas pelo movimento social ultrapassavam os limites da boa inteno na
questo agrria. O jogo era poltico demais. Buscava-se o confronto e no a soluo.
E, pior, nessas aes provocativas estavam fazendo ressurgir um forte movimento
reacionrio na agricultura.

4. A violncia no campo
As estratgias governamentais de atuao sobre a estrutura fundiria brasileira nunca
experimentou a distribuio de terras em larga escala. As opes adotadas foram a poltica de
colonizao, com o objetivo de ocupao estratgica do territrio, sobretudo da regio Norte,
e a poltica de assentamentos rurais, hoje presente em todas as regies.
Uma das principais crticas feitas atualmente pelos movimentos sociais ligados aos
trabalhadores rurais sem-terra a acusao de que os governos formam favelas rurais e
concentram assentamentos em locais distantes dos centros de consumo, com carncia de infraestrutura e em regies de fronteira agrcola. Por sua vez os governos justificam que
concentram os assentamentos em regies de fronteira agrcola porque isso reduz os custos
quando comparados com a aquisio de terras em regies de explorao agrcola intensa,
como o Sudeste.
Lderes dos movimentos sociais argumentam que se o governo alterasse os atuais ndices de
produtividade rural, ainda baseados na realidade da dcada de 1970, e a partir deles obtivesse
mais terras por meio de desapropriaes de imveis rurais improdutivos, no precisaria pagar
valores to elevados pela aquisio da terra necessria para as aes de reforma agrria. Esses
mesmos movimentos sociais tm usado a morosidade das aes governamentais e a bandeira do
socialismo utpico para justificar a ocupao de terras por todo o Pas.
O Jornal O Estado de S. Paulo noticiou, no dia 7 de julho de 2008, que o Ncleo de
Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrria (Nera), vinculado Universidade Estadual
Paulista (Unesp), revelou em estudo que nos ltimos 19 anos foram realizadas 7.561 invases
ou ocupaes de terras, com indcios de que os conflitos tendem a se agravar. O estudo mostra
que, no perodo de 1988 a 2007, houve uma mdia de 400 invases por ano, ou seja, mais de
uma ocupao por dia. Outra informao importante do estudo a demonstrao de que o
governo assenta mais onde h menos invases.

Segundo o estudo, enquanto os sem-terra pressionam por terras nas regies Sul,
Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste, os assentamentos concentram-se na regio Norte. Assim,
entre 1995 e 2006, perodo em que foram assentadas quase um milho de famlias, cerca de
40% foram para a regio Norte, e 30% foram para o Nordeste. Por outro lado, apenas 5% das
famlias foram assentadas na rea de maior foco de conflitos, a regio Sudeste.
Em junho de 2008, os principais jornais do Pas noticiaram que integrantes dos
movimentos sociais Via Campesina e Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra
(MST) realizaram uma srie de protestos em 13 Estados brasileiros, nos quais centenas de
manifestantes invadiram prdios, bloquearam estradas e uma ferrovia. As aes da Jornada
de Luta da Via Campesina aconteceram no Rio Grande do Sul, Bahia, So Paulo,
Pernambuco, Paraba, Cear, Esprito Santo, Santa Catarina, Alagoas, Paran, Tocantins e
Rondnia.
Protestos como o divulgado tm acontecido com regularidade nas ltimas duas dcadas,
e muitos desses conflitos acabaram em tragdia, tendo a mais grave delas ocorrido no
Municpio de Eldorado dos Carajs, no sul do Estado do Par, em 1996. No confronto,
dezenove sem-terra foram mortos pela Polcia Militar do Estado e mais de sessenta ficaram
feridos. O enfrentamento ocorreu quando mais de mil pessoas que estavam acampadas
marchavam em protesto contra a demora do governo federal na desapropriao de terras que
seriam destinadas a aes de reforma agrria.
Em agosto de 1995, outro grave confronto havia se registrado no Municpio de
Corumbiara, no Estado de Rondnia, deixando um saldo de dez sem-terra e dois policiais
mortos.
A estratgia dos que lutam por reforma agrria tem direcionado as aes para a
desapropriao de terras porque esta considerada condio indispensvel possibilidade da
reestruturao fundiria almejada pelos trabalhadores rurais, mediante a redistribuio da terra
e o apoio do Estado aos beneficirios das novas unidades.
No por acaso, a Constituio Federal, ao tratar das polticas agrcola e fundiria e da
reforma agrria, no captulo III da Ordem Econmica e Financeira, disciplina inicialmente no
art. 184 que
compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel
rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em
ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo
de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida
em lei.

10

De acordo com Veiga (1984, p. 28), um dos principais obstculos promulgao de

uma lei de reforma agrria entre 1946 e 1964 no Brasil foi a determinao constitucional de
prvia e justa indenizao em dinheiro de qualquer desapropriao por interesse social ou
utilidade pblica. Essa situao viria a mudar desde a aprovao do Estatuto da Terra, de
forma que no h na atual legislao brasileira o nus financeiro do desembolso imediato por
parte do Estado das indenizaes oriundas de desapropriaes de imveis rurais destinados
reforma agrria.
Por outro lado, as terras que preenchem os requisitos legais para aes de
desapropriao para fins de reforma agrria diminuram ao longo das duas ltimas dcadas,
em decorrncia da eficincia na execuo da poltica agrcola, que permitiu a transformao
de imveis improdutivos em empresas rurais tecnificadas, importantes para a significativa
participao da agropecuria na balana comercial brasileira. Como sintetizou o Ministro das
Relaes Exteriores Celso Amorim (MRE, 2003), referir-se agricultura brasileira e s
realizaes do agronegcio implica necessariamente incorrer em superlativos.
Sem dvida, os avanos da agricultura brasileira trouxeram tambm a modernizao do
latifndio e, com esta, a reduo da oferta de imveis rurais desapropriveis, embora parte
dessa modernizao possa, de fato, estar maquiada pela morosidade na atualizao dos ndices
de produtividade da agropecuria. Em razo dessa realidade, torna-se inevitvel tambm a
constatao de que as disposies do art. 185 da Constituio Federal, que tornaram a
propriedade produtiva insuscetvel de desapropriao para fins de reforma agrria,
constituem-se em grande obstculo desconcentrao da propriedade da terra buscada pelos
trabalhadores sem-terra.
Entretanto, as invases seguem acontecendo, inclusive em propriedades consideradas
produtivas pelos critrios atuais, numa afronta evidente ao direito de propriedade estabelecido
constitucionalmente, e a resistncia mais visvel para a ausncia de aes mais vigorosas de
desconcentrao da propriedade rural no Pas permanece sendo a representao poltica
conservadora.
Assim, no Congresso Nacional, nos primeiros oito anos do sculo XXI, o nmero de
audincias para aprofundar o debate sobre a questo agrria no Brasil no chegou a meia
dzia, numa demonstrao evidente de que o tema se encontra enfraquecido na pauta do
legislativo.
Todavia, apesar do propalado e reconhecido avano da agricultura empresarial, as
manifestaes que a sociedade brasileira tem testemunhado nos acampamentos que se
multiplicaram s margens das estradas, nos ltimos anos, deixam a ntida sensao de que a

11

reforma agrria um captulo inconcluso da poltica nacional. Nesse sentido, Medeiros

(2003 p. 93) observa que a vitalidade da luta por terra uma das facetas do desenvolvimento
concentrador de riquezas que caracterizou a formao da sociedade brasileira e assinala
ainda que o tema reforma agrria vem ganhando novos significados ao longo do tempo,
incorporando novos valores e novos temas, no sendo mais apenas uma demanda por terras,
embora seja essa sua dimenso mais visvel.
5. As aes de reforma agrria e o mercado
O total de estabelecimentos agrcolas, conforme o Censo Agropecurio de 1996,
realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), era de 4,8 milhes e a
rea ocupada atingiu 353,6 milhes de hectares. Os imveis rurais com reas inferiores a 100
hectares representavam 89% das propriedades, detendo apenas 20% da rea total. No entanto,
as propriedades com rea superior a mil hectares representavam 1% do total dos imveis e
detinham 45% da rea total. O Grfico 2 apresenta o nmero e a rea dos imveis rurais no
Brasil entre 1970 e 1996.

6.000

400

5.500

300

5.000

200

4.500

100

4.000

0
1970

1975

1980

1985

rea dos
imveis (mil
ha)

Nmero dos
imveis

Grfico 2 - Nmero e rea dos Imveis Rurais no no

Brasil (1970 a 1996)

1996

Fonte: IBGE
Nr. de imveis

rea (em mil ha)

De acordo com o cadastro do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria

(INCRA), 4,2 milhes de imveis ocupam uma rea de 420,3 milhes de hectares. Segundo o
INCRA, os imveis rurais com mais de mil hectares representam 1,6% do total, detendo
46,8% da rea cadastrada, enquanto as propriedades com at 10 hectares equivalem a 32,9%
dos imveis e detm, no entanto, somente 1,6% da rea total. Esses nmeros corroboram os
dados levantados pelo IBGE, revelando a forte concentrao fundiria existente no Pas.

12

Diante do quadro, a desconcentrao da propriedade da terra no Brasil utilizada como

bandeira poltica por movimentos populares, como o MST, que atuam pressionando os
governos para priorizarem a expanso distributivista que tem sido a marca da poltica de
assentamentos rurais implantados a partir da dcada de 1990. Esses movimentos se
posicionam contrrios ao uso da terra pelo mercado como reserva de valor.
Para Rezende (2003, p. 244-5), a deteno da terra como patrimnio no Brasil
independe de sua efetiva valorizao, pois faz parte de uma estratgia comum de
diversificao de ativos. Os proprietrios que adotam essa estratgia de investimento tendem a
subutilizar o imvel com fins de produo agropecuria, em razo da atividade agrcola no
ser trivial, estar sujeita a riscos climticos e mercadolgicos e apresentar custos de
implantao frequentemente elevados. Alm disso, a possibilidade de arrendamento
dificultada pelas ameaas aos direitos de propriedade, advindas de disposies do Estatuto da
Terra, que prioriza para fins de desapropriao as reas onde existe elevada ocorrncia de
arrendatrios e parceiros. De acordo com o autor, o governo deveria estimular o arrendamento
agrcola retirando o vis antiarrendamento presente na legislao atual e no comportamento
do Judicirio , uma vez que no faz sentido a imobilizao dos parcos recursos dos pequenos
agricultores na aquisio de terras. Ressalta tambm as dificuldades derivadas do alto custo
dos programas de reforma agrria baseados em doao de terras, benfeitorias e dinheiro,
diante da obteno de fracos resultados.
Evidentemente, essa estratgia de diversificao de ativos precisaria levar em conta que,
constitucionalmente, terra atribuda uma funo social e sua subutilizao a transforma em
investimento exposto ao risco de desapropriao para fins de reforma agrria. Por outro lado,
o estmulo ao arrendamento melhora sem dvida o rendimento da terra como ativo, embora
nada assegure aos arrendatrios que os investidores proprietrios mantero no longo prazo a
terra disponvel.
Quanto ao juzo sobre os altos custos da reforma agrria e sobre os fracos
resultados alcanados, Graziano Neto (1996, p. 115) observa que
as cooperativas e associaes de produtores rurais, bem como as agroindstrias, precisam
ser incorporadas, auxiliando na pavimentao de um futuro melhor para os
assentamentos, especialmente quanto comercializao de seus produtos [para a
efetivao de] uma reforma agrria que h de ser melhor planejada e mais democrtica,
que no se resuma desapropriao de terras ocupadas nem se norteie pela luta
ideolgica.

13

Nesse aspecto, Sauer (2007, p. 8), expressando algumas das preocupaes de

intelectuais engajados na luta por aes de reforma agrria, levanta o problema da eficincia
produtiva, enfatizando que
a viabilidade dos assentamentos da reforma agrria um referencial fundamental para
diminuir resistncias na opinio pblica e justificar investimentos to necessrios sua
implantao e fortalecimento, e acrescentando que preciso demonstrar que a reforma
agrria e os assentamentos so economicamente viveis e socialmente justos.

Sauer (2007, p. 20 e 26) registrou a palestra de abertura proferida por Leonardo Boff na
Conferncia Nacional da Terra e da gua, realizada em Braslia em 2004, na qual questiona a
modernidade do agronegcio brasileiro, que reproduz velhas condies sociais de trabalho
do tempo da escravido, mencionando o sentido da luta pela reforma agrria como uma
opo pela vida, no conflito entre esta e a propriedade. Ressalta ainda que milhes esto
procurando terra para trabalhar e, como no se faz a reforma agrria, ocupamos.
Cabe observar que, ao generalizar ao agronegcio nacional a prtica de relaes
trabalhistas ilegais e nela concentrar o enfoque, os defensores da agricultura familiar e das
aes de reforma agrria criam bices possibilidade do amadurecimento do dilogo no
mbito poltico. Essa abordagem simplista deixa margem da anlise a contribuio que a
agropecuria empresarial empresta economia brasileira, inclusive na integrao fundamental
com a agricultura familiar, na gerao de emprego e na elevao da renda de trabalhadores
rurais e urbanos. Por outro lado, h que se levar em conta que os incentivos s invases ferem
o direito de propriedade estabelecido pela Constituio Federal promulgada em 1988.
Nesse sentido, foroso reconhecer que a omisso do Estado, seja ao ignorar a demanda
histrica de trabalhadores rurais por terras seja ao permitir o descumprimento do direito de
propriedade assegurado pela Constituio, alimenta simultaneamente a violncia no campo e
na cidade.
De fato, o Estado brasileiro tem se revelado inerte diante da contradio histrica da
convivncia da elevadssima concentrao fundiria com um contingente de excludos da
possibilidade de explorar a terra prpria. Parte desses ex-trabalhadores rurais j fez a
migrao para as reas urbanas, sem passar por qualquer processo de capacitao que lhes
permitisse oportunidade de uma vida urbana digna, e outra parte segue o mesmo destino, em
que pese a resistncia oferecida na forma de movimentos reivindicatrios em favor da
execuo de um plano de reforma agrria.
Agindo sob a presso dos movimentos reivindicatrios, o Estado tem anunciado metas
ambiciosas, no intuito de arrefecer os nimos de invasores de imveis rurais particulares e
prdios pblicos, mas as aes necessrias para o atendimento das metas anunciadas

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raramente tm sido executadas. Dessa forma, a leitura que os movimentos sociais tm feito
desse comportamento a de que o Estado s se dispe a adotar aes de reforma agrria sob
presso e na iminncia dos conflitos.
De fato, como demonstra Leite (2004, p. 41), de uma amostra de 92 assentamentos,
implantados entre 1985 e 1997, apenas 4 tiveram a desapropriao das terras realizadas sem a
existncia de conflitos e, das 88 ocorrncias de conflito, em apenas 6 situaes o INCRA
tomou a iniciativa do pedido de desapropriao. Nas demais fases dos programas de
assentamento, a postura defensiva do Estado se mantm. A mesma pesquisa constata que em
71% dos assentamentos a presena da escola foi produto da demanda dos assentados, sendo
que 73% dos assentamentos s oferecem ensino at a 4 srie do ensino fundamental.
Tomando como referncia os governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e de Luiz
Incio Lula da Silva, Scolese (2005, p. 78-90) expe em parte essa forma de atuao do
Estado. Segundo o autor, a criao do Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria em
1996, duas semanas aps o massacre de Eldorado dos Carajs (PA), evidencia os improvisos
caractersticos de governos acuados e refns das presses dos movimentos sociais radicais.
Sobre as estatsticas do nmero de assentamentos realizados, o autor observa que, mesmo
diante de um desempenho superior ao de seus antecessores (entre 1964 e 1994 foram
assentadas apenas 218 mil famlias 1 ), o governo de FHC anunciou que assentara 44% a mais
do que fora efetivamente realizado: assentou de fato 328,8 mil famlias entre 1995 e 2001,
diferente do anncio de 584,6 mil famlias assentadas, um nmero inflado pelo critrio de
considerar a capacidade total dos assentamentos, houvesse ou no famlias assentadas, e de
contabilizar a regularizao fundiria de famlias que j tinham a posse da terra havia anos.
Entre 1995 e 1997, de acordo com a Comisso Pastoral da Terra (2004), o nmero de
invases de propriedades rurais saltou de 145 para 455, alcanando nos primeiros quatro anos
da gesto de FHC 1.443 ocupaes. No segundo mandato, o nmero de invases se reduziu,
mas superou 1.200 ocupaes, apesar do aumento no nmero de assentamentos e da edio da
Medida Provisria n 2.027-39, de 2000, que probe por dois anos qualquer avaliao ou
vistoria em terras invadidas, dificultando os processos de desapropriao desses imveis.
As disposies da Medida Provisria se mantm no governo do Partido dos Trabalhadores (PT).
A mudana de posio do PT em relao ao tema da reforma agrria foi observada por
Scolese (2005, p. 85), ao registrar que, em 1994, o programa de governo do candidato Lula se

De acordo com dados do INCRA e do MDA, o nmero de famlias assentadas foi de: 77.465 no perodo da
ditadura militar, 83.687 no governo de Jos Sarney, 42.516 no governo de Fernando Collor e 14.365 no
governo de Itamar Franco.

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comprometia com o assentamento de 800 mil famlias; em 1998 a meta subiu para um milho,
mas, em 2002, os nmeros foram suprimidos do programa do candidato que viria a suceder
FHC na Presidncia da Repblica. Apesar da mudana de tom do candidato eleito, a
expectativa era tamanha, que o nmero oficial de acampados saltara de 60 mil famlias, no
final do governo de FHC, para mais de 200 mil no final do primeiro ano do governo de Lula.
A frustrao dos movimentos populares no tardaria e, em abril de 2004, a Ouvidoria Agrria
Nacional registrou 109 ocupaes, o maior nmero de invases j ocorrido em um s ms no
Pas. No mesmo ano, as presses motivaram o governo a anunciar novas metas, mesmo sem
oramento para a sua efetivao, e mais uma vez os resultados mal alcanaram metade da
promessa de assentar 115 mil famlias ao custo de R$ 3,1 bilhes.
Embora a questo no possa ser reduzida a ter ou no oramento para se executar aes
de reforma agrria no Pas, os custos envolvidos nas experincias de assentamentos j
implantados so essenciais na elaborao de uma proposta de desenvolvimento rural, que no
constitui o objetivo da presente abordagem. Mas importante registrar que, tomando por base
a situao existente em 2004, o custo do assentamento de uma famlia seria de cerca de R$ 27
mil reais. Considerando que, para o IBGE, uma famlia rural tem em mdia 4,2 pessoas, o
custo mdio do assentamento de cada membro das famlias acampadas seria de cerca de
R$ 6,5 mil reais. No difcil inferir que tipo de moradia possvel construir com uma frao
desses valores, uma vez que se destinam tambm aos gastos com sade, educao e
investimentos em infra-estrutura.
Ao propalar a maior reforma agrria do mundo, o governo FHC divulgou custos mais
eficientes. O que estava sendo sinalizado era que a execuo das aes de reforma agrria
no se lastreava em um planejamento, mas seguia uma lgica meramente distributivista,
guiada pelos focos de conflitos e sem compromisso com a promoo dos novos
empreendimentos ao universo da agricultura familiar, por meio do provimento de uma
mnima infra-estrutura.
A quantidade de famlias que pleiteiam a condio de serem assentadas no mbito das
aes de reforma agrria outro elemento fundamental ao planejamento do desenvolvimento
rural brasileiro, tendo em vista a reduo dos conflitos agrrios e a incluso social. Levando
em conta que muitos dos assentamentos implantados so denominados favelas rurais, dada
a precariedade da infra-estrutura disponibilizada pela poltica de assentamentos, parte do que
j se considera como problema agrrio resolvido gera, na verdade, uma nova demanda.
Assim, tanto a demanda por assentamentos quanto os impactos oramentrios envolvidos so
difceis de precisar.

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A experincia dos projetos de assentamentos intensificados aps a estabilizao

econmica demonstra que as aes de reforma agrria no terminam com a realizao dos
assentamentos da demanda existente. Sobressai o entendimento de que a realizao mais
importante ser criar os mecanismos suficientes para a emancipao das unidades assentadas
por meio do aperfeioamento de sua competitividade, integrao ao mercado e viabilidade
econmica.
Agrava esse desafio o fato de que a intensificao do uso da tecnologia no campo
transformou muitos latifndios em empresas rurais competitivas e poupadoras de mo de
obra. Muitas dessas empresas contribuem para que o Pas exporte e, simultaneamente,
abastea os grandes centros urbanos, concorrendo direta ou indiretamente com a agricultura
familiar, que encontra dificuldades para manter sua renda.
Assim, conhecimento, tecnologia e crdito surgem como demandas permanentes da
agricultura familiar, com que os governos tero de conviver, para que a concentrao
fundiria no se torne ainda maior do que a atualmente existente, o que agravaria os
problemas sociais no campo e na cidade. Para piorar o quadro, quanto mais aumentar o
nmero de assentados sem perspectivas de emancipao em curto prazo, maior ser o impacto
oramentrio das aes de reforma agrria.
No entanto, no se pode restringir a dificuldade de gerao e manuteno da renda
agrcola da agricultura familiar apenas competio direta com a grande propriedade, haja
vista no haver forte concorrncia direta na produo de alguns alimentos, como mandioca e
feijo, por exemplo. As causas podem estar relacionadas em maior grau estagnao dos
sistemas de produo e ao baixo investimento em pesquisas voltadas para a realidade da
produo familiar, na qual a disponibilidade de fora de trabalho uma caracterstica sempre
presente. No que tange renda agropecuria, seguramente, a intensificao das
transformaes recentes, no mbito do mercado, das relaes de produo na agricultura
merece uma maior ateno. Para Silva (1980, p. 61), a renda do pequeno produtor, nas regies
de agricultura mais desenvolvida, encontra-se comprometida, de um lado, pela compra de
insumos em um mercado oligopolista (poucos vendedores) e, de outro lado, pela venda de sua
produo em mercado tambm oligopsnico ou mesmo monopsnico (predominncia de um
grande comprador).
Estudando os efeitos sobre o emprego e a renda decorrentes da implantao da
Revoluo Verde em vrios pases, Conway (2003, p. 110) traz revelaes importantes que
poderiam ser inseridas no debate sobre a questo agrria. De acordo com a maioria dos
trabalhos consultados, o autor concluiu que todas as classes se beneficiaram com a introduo

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da irrigao combinada com o plantio das novas variedades, mas os fatores determinantes
foram a extenso da mecanizao, que substituiu o trabalho humano, e a disponibilidade de
empregos alternativos. Nos primeiros anos da Revoluo Verde, a introduo da irrigao, o
uso maior de fertilizantes e as variedades modernas elevaram a demanda em cerca de 20%,
mas o subsequente crescimento da mecanizao reverteu parcialmente esses ganhos. Em
alguns casos, o uso de colheitadeiras provocou uma queda de at 95% no emprego. Segundo o
autor o salrio real se restringiu tambm pelo crescimento da oferta de trabalho rural a taxas
de 2-3% ao ano.
No Brasil, Leite (2001, p. 118) assinala que a mudana na orientao do financiamento
para a agricultura, com nfase nas solues de mercado, salienta a clara separao entre a
agricultura empresarial e a pequena agricultura amparada apenas pelos mecanismos sociais de
sustentao. Para o autor, com a perda do poder de regulao do Estado, a distncia entre os
dois tipos de agricultura s tende a aumentar no futuro, havendo pouca margem para a
conduo de uma poltica agrcola que possa reverter a perspectiva de concentrao da
produo e da renda. A despeito da elevao dos recursos do crdito agrcola destinado
agricultura familiar, nos ltimos anos, a observao do autor continua atual, pois
estruturalmente no se observam sinais de mudana na competitividade da produo agrcola
de pequena escala.
6. Conflitos no plano institucional
A construo de um projeto poltico de desenvolvimento de longo prazo que contemple
os requisitos do desenvolvimento rural sustentvel sob os pontos de vista econmico,
ambiental e social envolve estreita relao com as estratgias e diretrizes adotadas para o
crescimento da economia nacional.
Assim, os programas de reforma agrria, os planos agrcolas e os programas especficos
de desenvolvimento rural so polticas setoriais que mantm forte interao com a poltica
macroeconmica, que se compe das polticas fiscal, monetria, comercial e cambial.
Nesse sentido, o Estado intervm na agricultura mediante as aes da poltica
macroeconmica e, setorialmente, por meio das polticas agrcola e agrria e dos programas
especficos de desenvolvimento rural, compondo um conjunto de aes que podem se
harmonizar, mas frequentemente se chocam.
Atualmente,

interveno

do

Estado

nas

atividades

agropecurias

ocorre

indistintamente nos pases em desenvolvimento e nos desenvolvidos, como ilustram os planos

agrcolas anuais de Brasil, Rssia, ndia, China, Estados Unidos e pases da Unio Europeia.

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No bojo desses planos, as solues para algumas questes agrrias vm diludas,

assumindo a forma de subsdios diretos e indiretos aos pequenos produtores, diferenciao de
encargos financeiros para a agricultura familiar, incentivos fiscais e programas fundirios.
Teoricamente, a poltica agrcola lida, no plano imediato, com elementos conjunturais
(preos dos insumos, disponibilidade de crdito e condies favorveis de comercializao) e,
no mdio e longo prazo, preocupa-se com os componentes estruturais da produo
agropecuria (sistema de produo, pesquisa agropecuria, infra-estrutura bsica, logstica e
conservao de recursos naturais). A poltica agrria trata fundamentalmente da interveno
do Estado objetivando a desconcentrao da propriedade rural, no plano imediato, valendo-se
da distribuio de terras prprias ou adquiridas por compra ou desapropriao. No mdio e
longo prazo, a poltica agrria vale-se dos mesmos elementos estruturais da poltica agrcola,
alm tambm do apoio de outras aes de incluso social.
No Brasil, as aes da poltica agrcola e da poltica agrria tm sido alvo de
interpretaes extremistas. Os agentes polticos adeptos da reforma agrria desqualificam os
resultados obtidos a partir da implementao das aes de poltica agrcola, enquanto os
simpatizantes desta, em nome da modernizao, condenam intransigentemente qualquer
iniciativa que resulte na desconcentrao da estrutura fundiria do Pas. A dificuldade de
dilogo entre essas correntes de pensamento determina desde a forma de atuao das
entidades representativas privadas at a estrutura ministerial do governo federal. Entretanto, a
batalha poltica que se trava por meio das expresses peculiares dos agentes permite que a
abordagem do desenvolvimento rural se resuma s questes de produo e produtividade.
Desde os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, vrias entidades participam
ativamente das deliberaes polticas sobre a agropecuria brasileira. Entre elas, encontram-se
a Confederao Nacional da Agricultura (CNA), Organizao das Cooperativas do Brasil
(OCB), Sociedade Rural Brasileira (SRB), que manifestam interesses conservadores em
relao questo agrria. Em outra frente, esto a Comisso Pastoral da Terra (CPT), a
Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), o Movimento dos Trabalhadores Sem
Terra (MST) e a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), entre
outras entidades, que propem a desconcentrao da propriedade da terra.
Medeiros (2003, p. 73) identificou a separao da questo agrria da questo agrcola,
no plano da institucionalidade, ao longo dos oito anos de governo de Fernando Henrique
Cardoso, quando o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) passou a
tratar exclusivamente da produo empresarial, enquanto o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) passou a tratar das questes da agricultura familiar e dos assentamentos.

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No governo Lula, a luta por espao institucional se repete, no contexto de uma nova
coalizo de foras polticas tradicionais. De um lado, entidades como CNA e OCB cultivam a
simpatia do MAPA. Por outro lado, CPT, MST e Contag angariam espao no Incra e no
MDA.
O embate ideolgico pode ser representado no antagonismo existente entre o
paradigma do capitalismo agrrio, objeto de estudo de Abramovay (1992) e o paradigma
da questo agrria, que norteia o MST e algumas correntes do pensamento de esquerda,
como ilustra Fernandes (2001).
O paradigma do capitalismo agrrio prope a soluo do problema agrrio pelo
mercado, pela integrao s inverses capitalistas e com polticas pblicas definidas pelo
Estado, afastando a busca de soluo fora da realidade capitalista.
Menos conciliatrio, o paradigma da questo agrria assume que os problemas
agrrios emergem da desigualdade, da contradio e dos conflitos inerentes ao processo de
gerao e capitalizao da renda agrcola, no qual ocorre a concentrao da propriedade rural
e a reao da luta pela terra, conflito inamovvel dentro do capitalismo. Em razo desse
pressuposto, o sistema capitalista precisaria ser superado e, enquanto isso no ocorre, os
conflitos agrrios precisam ser administrados politicamente.
Para agravar o desentendimento, vrias correntes do desenvolvimento sustentvel
identificam uma forte contradio entre os princpios bsicos de funcionamento do sistema
capitalista e a preservao de um equilbrio do meio ambiente (CUNHA, 2005, p. 40).
O resultado mais nefasto do extremismo poltico-ideolgico disseminado nas
instituies pblicas e privadas encontra-se na baixa efetividade da implementao das
polticas agrcola e agrria apesar do relativo sucesso da agricultura empresarial ,
implicando maiores gastos para o Estado e recorrentes crises, marcadas por conflitos e mortes
no campo.
A expresso crise agrria refere-se ocorrncia de baixos nveis de emprego e renda
no campo, normalmente acompanhada de intensos movimentos migratrios da zona rural para
as cidades, a taxas maiores do que a gerao de empregos urbanos pode atender. J a crise
agrcola decorre basicamente de instabilidade de preos ou baixa produo. Normalmente, as
crises agrria e agrcola se correlacionam, s vezes se agravando mutuamente.
Politicamente, nos momentos em que as duas vises competem entre si, a polarizao
ideolgica ganha fora, acarretando mais dificuldades para a elaborao e a eficcia das aes
governamentais. Por outro lado, apesar dos raros momentos em que o entendimento poltico
se viabiliza, a agropecuria brasileira experimenta avanos estruturais, por via do

20

aperfeioamento de instrumentos de crdito, mecanismos de garantia de preos, seguros

contra adversidades climticas e investimento pblico em pesquisa, entre outros.
Em se tratando de poltica agrcola e poltica agrria similarmente dissonncia que
se verifica entre as aes de poltica agrcola e as de meio ambiente , a regra no tem sido a
cooperao, dificultada pelo j aludido extremismo ideolgico.
7. Consideraes finais
A promulgao da Constituio de 1988 pouco acrescentou, no plano imediato,
resoluo da questo agrria brasileira. Entretanto, o processo de recriao das instituies
democrticas, no contexto da reabertura poltica, um de seus mais importantes tributos,
contribuiu para que o Pas conseguisse construir um ambiente de estabilidade econmica e
amenizar problemas sociais atvicos.
Apesar do conservadorismo poltico predominante e da perda de espao do tema na
agenda poltica nacional, as aes de reforma agrria ganharam fora nos ltimos vinte anos.
Os projetos de assentamentos realizados nos governos de Fernando Henrique Cardoso e de
Luiz Incio Lula da Silva mostraram a insuficincia do distributivismo de terras e revelaram
que aes de reforma agrria, para alcanar o objetivo de emancipar a famlia assentada numa
condio de dignidade, exigem do Estado planejamento e oramento. Muitas das experincias
de assentamentos ao sabor dos improvisos governamentais, frequentemente sob a
intensificao dos conflitos agrrios, levaram ao mau uso dos recursos e postergao dos
problemas.
O recurso a mtodos extremistas para convocar os governos a atuarem pragmaticamente
na soluo de problemas setoriais da agropecuria tem sido prtica corriqueira nesses vinte
anos de vigncia da nova Constituio. O entendimento dos que desafiam a ordem vigente
parece ser o de que a Carta retrata apenas uma ordem eleita entre inmeras ordens possveis e
igualmente viveis. Os que defendem a intensificao de aes de reforma agrria
demonstram, no recurso extremo s invases e ao enfrentamento fsico, que o pacto
constitucional no dirimiu muitos dos conflitos objetivos, entre eles o representado pela
dificuldade do acesso terra. Por outro lado, em nome de avanos na poltica agrcola, usamse as aes de obstruir rodovias ou fazer tratoraos na Esplanada dos Ministrios como
meio de convidar o governo para negociar. Para os que querem avanos nas aes de reforma
agrria ou para os que querem ver a agropecuria empresarial mais fortalecida, os fins acabam
justificando todos os meios.

21

Nessa intransigncia de interesses conflitantes e extremistas, o Estado democrtico de

direito expe as contradies da representao poltica e a necessidade de articulao entre as
foras representativas.
Nesse sentido, a alta competitividade da agricultura empresarial, a rigidez da estrutura
fundiria e a tendncia histrica manuteno da elevada concentrao da posse da terra
impem a necessidade de maior articulao poltica para que se estabeleam vnculos entre o
planejamento governamental, suas manifestaes de poltica agrria e os projetos nacionais de
desenvolvimento. No se deve esquecer que a agricultura empresarial pode compor arranjos
de integrao com a agricultura familiar. No entanto, o xito da proposta depende de que sua
motivao poltica conjugue de forma multidisciplinar desenvolvimento regional, crescimento
econmico, sustentabilidade ambiental e equacionamento das questes sociais rurais e
urbanas.
Em direo construo de maior espao na representatividade poltica nacional e ao
fortalecimento da agricultura familiar, os assentamentos j implantados tm pela frente trs
desafios descomunais. Primeiramente, pela precariedade em que se efetivou a maioria dos
assentamentos, precisam demonstrar viabilidade econmico-financeira e sinalizar a
possibilidade de emancipao, desonerando o Estado no mdio prazo. Em segundo lugar,
devem atender s expectativas de que a agricultura familiar pode contribuir para a
sustentabilidade ambiental. Por fim, tero de reconhecer e aproveitar as oportunidades de
contribuir para o aumento da produo de alimentos bsicos, como proposta no anncio do
Plano Safra 2008-2009, em meio atual crise mundial de alimentos.
A superao de cada desafio apresentado exige apoio tecnolgico que pode ser buscado
pela incluso da agricultura familiar entre as prioridades da pesquisa pblica, executada
principalmente pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), e a
revalorizao do papel da assistncia tcnica e da extenso rural, na comunicao de
tecnologias de produo mais adequadas s pequenas exploraes. A agricultura familiar no
pode prescindir do apoio diferenciado dos demais instrumentos de poltica agrcola (crdito,
seguro rural e comercializao), sem os quais o xodo rural e a concentrao da terra se
intensificaro, independentemente de novas aes de reforma agrria.
No se pode perder de vista, no entanto, que o planejamento das polticas pblicas
depende fundamentalmente do conhecimento preciso sobre a realidade em que se pretendem
mudanas. Nesse aspecto, o investimento governamental na obteno de informaes sobre a
realidade agrria no Brasil precisa evoluir para qualificar o debate que precisa ser feito.

22

Finalmente, vale lembrar que a apreenso individual de qualquer realidade social , por
natureza, limitada, sendo impossvel a familiaridade com todas as partes de sua totalidade.
Isso condiciona qualquer observador a eleger pontos sobre os quais concentra a ateno da
anlise, abstraindo o que considera secundrio, seja porque desconhece, seja porque julga
irrelevante ou ainda porque no consegue se distanciar de interesses subjetivos. Nisso reside a
precariedade de qualquer abordagem sobre problemas sociais, o que torna as concluses aqui
apresentadas apesar do esforo empreendido em alcanar uma tcnica desejvel um
simples talvez. Assim, os pontos de vista elaborados tm muito mais a pretenso de servir
reflexo e ao fomento do necessrio debate sobre as contradies existentes na questo agrria
brasileira do que a de encerrar verdades incontestveis.
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