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Capacidad Estatal,
instituciones y liderazgo
poltico en la Argentina
de la post-convertibilidad
Maximiliano Rey*
Fecha de recepcin:
Fecha de aceptacin:
Correspondencia a:
Correo electrnico:
8 de agosto de 2011
23 de agosto de 2011
Maximiliano Rey
maxirey@hotmail.com
Resumen:
El artculo desarrolla la cuestin de las capacidades estatales, interesndose centralmente
en los avances que se han verificado en las mismas durante la ltima dcada.
El abordaje de la temtica se realiza contextualizando la situacin del Estado tanto
en relacin a las modificaciones estructurales de la sociedad mundial sucedidas en
las ltimas dcadas del siglo pasado como a los procesos polticos acontecidos en la
Argentina previamente a la crisis de 2001.
En trminos tericos, se presenta el concepto capacidades estatales a travs de una
breve exposicin de una definicin bsica -pero que concita el acuerdo de la literatura
especializada- y luego se profundiza las dimensiones en que puede desagregarse el
concepto original.
Finalmente se afirma que, habiendo dado vuelta la pgina de las polticas neoliberales, el
Estado argentino ha mejorado sus capacidades principalmente a partir de generar lazos
con actores sociales previamente poco relevantes para las polticas pblicas. La forma en
que se han logrado este tipo de progresos marca que aunque las instituciones importan,
las prcticas y estilos polticos de los actores (tales como el liderazgo poltico) son factores
de vital importancia.
Palabras claves: Capacidades estatales, actores estatales y sociales, liderazgo poltico.
Introduccin
La gran crisis que asol Argentina a fines de 2001
se constituy, posteriormente, en una oportunidad para replantear la forma en que deba reconstruirse un centro de autoridad poltica, capacitado para gobernar los procesos complejos
caractersticos de la sociedad actual, en el marco
de una reconfiguracin del patrn de desarrollo
imperante hasta aquel momento.
De tal forma, la cuestin de la estatalidad y de
los rasgos que debieran satisfacerse para cumplir aquella funcin surgieron con renovado
bro. Las capacidades del Estado, entendidas
genricamente como la habilidad o aptitud para
llevar a cabo efectivamente las polticas pblicas,
entraron en la agenda de acadmicos y reformadores algo previamente a la cada de la convertibilidad, pero vieron agigantarse su importancia
luego. Con ese teln de fondo comenz la primera dcada del siglo XXI.
En este artculo se describen avances en la capacidad del Estado verificados recientemente, en las
distintas dimensiones en que puede desagregarse
dicho concepto y en diferentes reas de polticas.
Para llegar a esta presentacin ubicada en la tercera seccin del artculo, previamente se introduce la situacin en que se encontraba el Estado
antes de la crisis (primera seccin) y luego se
delinea el concepto de capacidades estatales
en la segunda seccin. Por ltimo, las conclusiones afirman que la activacin de los sectores socialmente ms desfavorecidos ha sido una
de las principales contribuciones a la capacidad
estatal de estos aos y que si bien la consolidacin institucional es parte de los avances logrados e incluso es necesaria para mantenerlos, el
liderazgo es un elemento de primer orden para
motorizar los procesos que incrementan la capacidad estatal.
Transformaciones recientes
del Estado
Las ltimas dcadas del siglo pasado vieron desarrollarse dos procesos socio-polticos de enorme
impacto en la configuracin del Estado argentino.
El primero, de proyeccin mundial y anclado en
la transformacin de las sociedades industriales
de postguerra, modific el contexto del Estado y
por ende gener la necesidad de adaptar la forma
en que se piensa al mismo y a su relacin con la
sociedad. El segundo tambin surc el territorio
de varias regiones del mundo y adquiri particular
intensidad en Argentina, cuando durante la dcada
de 1990 se someti al pas al paradigma neoliberal,
a travs del cual se intent reformar al Estado para
que sea funcional a la preeminencia del mercado.
Es necesario detenerse en estos dos procesos,
puesto que explican la situacin en la que se encontraba el Estado argentino a la salida de la convertibilidad.
La construccin de un nuevo modo de
relacionamiento entre Estado y sociedad
Fenmenos mundiales de distinta ndole, tales
como la diversificacin de la estructura social,
1. Estos trminos para referirse a los estados latinoamericanos surgen precisamente para marcar la diferencia con el concepto Estado de bienestar, debido a que las caractersticas y alcances en la proteccin social de los primeros fueron menores que en Europa, aunque con variacin entre pases.
2. A su vez, casi contemporneamente a esta tendencia mundial, han tenido lugar en Amrica Latina procesos de reconstruccin de la democracia, elemento fundamental a la hora
del reconocimiento de la multiplicidad de sujetos en la vida poltica de una sociedad, con la consiguiente necesidad de reconocerlos en los mecanismos por los cuales toman forma
las decisiones pblicas.
3. En trminos generales, esta perspectiva interrogaba la capacidad del estado de asegurar el orden social y de evitar la politizacin de las relaciones econmico-sociales.
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Capacidades estatales
El traumtico paso de los aos 80s y 90s en
Amrica latina demostr las graves falencias del
neoliberalismo. No slo en cuanto a garantizar
las condiciones necesarias para el crecimiento
econmico (por no mencionar sus consecuencias
sociales), sino principalmente en la carencia de
una institucin que funcione como sostn social
(aportando los componentes de coordinacin y
legitimacin imprescindibles para gobernar una
sociedad). De tal forma, se volvi la mirada hacia
el Estado.
Ya hacia fines de siglo voces acadmicas, gubernamentales y de consultora manifestaron la necesidad de una segunda generacin de reformas,
apuntando ms a la modernizacin del Estado que
a su desmantelamiento (Garca Delgado, 2001;
Rabotnikov, 1999; Breser Pereyra, 1998). A partir
de entonces tom impulso el concepto capacidades institucionales del Estado, como variable
relevante para la calidad de las polticas pblicas.
Han trascurrido ya varios aos desde entonces,
sin embargo en la bibliografa especializada slo
se observa cierto denominador comn en una
definicin muy genrica, tras la cual se descubren
distintos tipos de entendimientos, que difieren en
varias de las dimensiones de su definicin (Rodrguez Gust, 2004).
Una de las tericas que ms ha trabajado el concepto capacidad, Merilee Grindle (1997:34), ha
aportado una definicin bsica: la habilidad para
llevar a cabo tareas apropiadas de forma efectiva,
eficiente y sustentable. Tambin Fabin Repetto
(2003:6) colabor a partir de una buena recopilacin de la literatura existente, entendiendo a la
capacidad estatal como la aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a travs de polticas pblicas, los mximos valores posibles de
valor social.
A partir de estas ideas iniciales es necesario avanzar primero con algunas distinciones que posibiliten aclarar el significado que aqu se le otorga al
concepto capacidad estatal4.
En primer lugar, la caracterizacin del Estado
como cuerpo diferenciado de mltiples agencias
que operan con diferentes actores y en distintos
contextos institucionales, implica que la construccin de capacidades estatales se realiza desde cada
una de estas agencias en relacin con las dems y
con su entorno social (a partir del juego que se desarrolla en esta constelacin mltiple), en determinada rea de poltica y en la relacin entre stas5.
4. Obviamente, con esto no se pretende saldar el debate sobre el tpico, cuestin que escapa al alcance e intenciones de este artculo.
5. Sin perjuicio de lo anterior, an cuando se comparta la perspectiva de que es un error pensar en el Estado como actor unificado, es posible pensar en la capacidad del Estado
(agregado, no de sus partes) como concepto analtico. Este se puede construir analticamente a partir del cruce comparativo de las diferentes reas de polticas que componen la
vida poltica de un pas.
6. Cabe destacar que entre stas, no es indiferente que el new public management posea entre sus mximas la autonomizacin de las diferentes agencias estatales, promoviendo
la fragmentacin de las estructuras pblicas. Una de las consecuencias de esta `receta es que debilita la capacidad del gobierno de coordinar y conducir las polticas en funcin de
una orientacin global.
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7. Entre otras, prontamente se modific de la composicin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, se busc la recuperacin de la figura del presidente de la Nacin como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, se puls fuertemente contra el proyecto norteamericano de integracin continental (ALCA), promoviendo la integracin latinoamericana.
8. Este haba comenzado en noviembre de 2002, cuando la asociacin gremial de los docentes entrerrianos (AGMER) decidi iniciar una huelga por deudas salariales, que en aquel
momento ascendan a $65 millones. En diciembre ltimo, los alumnos entrerrianos rindieron sus exmenes finales del ciclo lectivo 2002, pero debido al conflicto con los docentes
muchos no saben an si pasaron de grado (La Nacin, 28 de mayo de 2003). La protesta se extendi en 2003, provocando que no se iniciaran las clases. A los pocos das se solucion de la misma forma expuesta arriba una situacin similar en San Juan, y en esos primeros das de gestin, tanto el Presidente como su Ministro de Educacin comunicaron
profusamente a la opinin pblica que la educacin era prioridad del gobierno recin asumido.
9. Si bien el paradigma neoliberal propulsaba la idea de otorgar participacin a las ONGs u otros actores de la sociedad civil, lo haca promoviendo que los propios `clientes de un
servicio pblico especfico intervengan en su direccin y control, bajo un modelo normativo que interpela ms a su conocimiento experto bajo un rol gerencial -o sea, como participantes administrativos- en vez de sus intereses sociales y su capacidad para introducir consideraciones de valores y de poltica en el ms amplio sentido (Cunill Grau, 1999:105).
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10. Obviamente esta es una descripcin global, que puede ser profundizada diferenciando por tipo de sector, ya que no todos los actores empresariales fueron beneficiados, e
incluso entre los que s lo fueron, no siempre fue en igual forma. Un ejemplo en cuanto a alta rentabilidad fueron las empresas prestadoras de servicios pblicos, en sectores clave
como agua y saneamiento o energa.
11. De nuevo, esta visin general puede no hacer justicia a ciertos actores y sectores empresariales que s han colaborado con el desarrollo de la poltica productiva e incluso a
otros que han podido desarrollar conexiones ms estrechas que lo deseable para fortalecer la capacidad del Estado.
12. Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; de Educacin, de Ciencia y Tecnologa; de Salud; de Economa y Produccin; de Planificacin Federal, Inversin Publica
y Servicios; de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos). Adems participan, la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, el Consejo Nacional de las Mujeres; La
Comisin Nacional Asesora para la Integracin de Personas Discapacitadas; el Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad; el Programa Nacional de Desarrollo Infantil
Primeros Aos; el Sistema de Identificacin Nacional Tributario y Social (SINTyS); el Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales; El Sistema de
Identificacin y Seleccin de Familias Beneficiarias de Programas Sociales (SIEMPRO_SISFAM).
13. Debe mencionarse que al igual que el Estado nacional, los Estados provinciales han observado desde 2003 un notable incremento en sus presupuestos (Garnero, 2005).
Junto a ello, mediante diferentes herramientas fiscales (Rgimen de Responsabilidad Fiscal, el Programa de Financiamiento Ordenado, el Programa de Asistencia Financiera y el
reciente Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas) estn transitando hacia una situacin en la cual los pagos de deuda sean menos gravosos para su
desempeo.
Al igual que en el caso del rea educacin, el funcionamiento de otros consejos federales ha dependido ampliamente del tipo de liderazgo que
ejercite el actor estatal nacional del rea, observndose algunos en los cuales se produjo cierto
grado de articulacin y otros en que fue menor.
Como novedad se puede mencionar la creacin
de mbitos de concertacin sobre una temtica
especfica, como por ejemplo la Autoridad de
Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)14.
Constituyendo la respuesta estatal a un conjunto
de demandas ciudadanas (algunas de las cuales
tomaron forma jurdica) y al fuerte involucramiento de la Corte Suprema de Justicia respecto
de la contaminacin sufrida por la mencionada
cuenca, su creacin supuso un primer paso en
la tarea de coordinar jurisdicciones y as elevar la capacidad estatal (en este caso entendida
como capacidad del sistema de gobierno federal
como un todo). El funcionamiento efectivo de
la ACUMAR ha generado ciertos avances, pero
fundamentalmente ha demostrado que el segundo paso para la coordinacin es tan complicado
como el primero, y que amn de la voluntad de
consenso de los diferentes actores, necesita cierto liderazgo que motorice la disposicin a lograr
puntos en comn.
Por ltimo, la dimensin administrativa de la capacidad estatal tambin tuvo avances relativos.
En lo tocante a uno de los recursos ms importantes del Estado como es el conjunto de sus trabajadores, en la senda positiva se inscribieron el
reinicio del reclutamiento de los cuadros estatales
mediante concursos pblicos, la profundizacin
de la democratizacin laboral en el mbito pblico a travs de la firma del segundo Convenio
Colectivo de Trabajo General para la Administracin Pblica Nacional (Decreto 214/2006) y la
puesta en marcha del SINEP mediante el primer
Conclusiones
La primera dcada del siglo XXI ha mostrado
cambios en la visin global del estado y varios
14. Sancionada en noviembre de 2006, la Ley 26.168 crea la ACUMAR como un ente interjurisdiccional de derecho pblico compuesto de ocho miembros, adems del Secretario
de Ambiente y Desarrollo Sustentable: tres representantes del Estado Nacional, tres por la Provincia de Buenos Aires y dos representantes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
La ACUMAR tiene facultades de regulacin, control y fomento respecto de las actividades industriales, la prestacin de servicios pblicos y cualquier otra actividad con incidencia
ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevencin, saneamiento, recomposicin y utilizacin racional de los recursos naturales. Concretamente, el Artculo 5 de la mencionada Ley define que est facultada para: a) Unificar el rgimen aplicable en materia de vertidos de efluentes a cuerpos receptores de agua y
emisiones gaseosas; b) Planificar el ordenamiento ambiental del territorio afectado a la cuenca; c) Establecer y percibir tasas por servicios prestados; d) Llevar a cabo cualquier tipo
de acto jurdico o procedimiento administrativo necesario o conveniente para ejecutar el Plan Integral de Control de la Contaminacin y recomposicin Ambiental; e) Gestionar y
administrar con carcter de Unidad Ejecutora Central los fondos necesarios para llevar a cabo el Plan Integral de Control de la Contaminacin y recomposicin Ambiental.
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Bibliografa
Abal Medina, JM (2009) Estrategias de coordinacin en el Estado. La integracin de actores para
una gestin de calidad, SGP, Buenos Aires.
Berretta, N. (Coord.), Paolino, C., RodrguezGust, A.L., Vila, M., Moreira, C., Oddone,
G. (2005) Transformacin estatal y gobernabilidad en el contexto de la globalizacin: el
caso de Uruguay. Capacidades estatales aplicadas a la generacin de valor agregado en
las polticas pblicas en Uruguay, Centro de
Investigaciones Econmicas (CINVE), Montevideo, junio.
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