ASPECTOS CONCEPTUALES Y EXPLICATIVOS

1.
EL PRINCIPIO DE JURICIDAD EN LA CONSTITUCIN DE 1993
El principio de Juricidad, contemplado en el artculo 38 de la Constitucin an vigente, Orden Jurdico o
Seguridad Jurdica -que algunos denominan impropiamente de legalidad-, al consagrar el deber de respetar,
cumplir y defender el ordenamiento jurdico de la Nacin, se constituye en el ms conspicuo fundamento de
nuestro Estado Democrtico de Derecho, entendido ste como aquel Estado conformado sobre la idea de
libertad, es decir, que ha organizado sus ramas en forma que se contrapesen recprocamente, mirando como
objetivo ltimo la seguridad de la persona y la vigencia de un orden jurdico que permite a cada hombre
realizar su destino([1]); siendo su trascendencia de tal magnitud que algunos tericos han afirmado que,
conjuntamente con la accin de cumplimiento, bastaran como texto constitucional.
Alberto Borea dice que una de las principales trabas con que se encuentra el Derecho constitucional es con el
poder que poseen los actores principales del mismo, que lleva a que resulta difcil conminarlos.
Por ello, es necesario que la persona humana, jurdica, la familia, la comunidad y la humanidad en general,
vivan y se relacionen con orden; entendiendo ste en su acepcin ms corriente, como la disposicin
concertada y armoniosa de las cosas; lo contrario conduce al desorden. As, el gnero orden comprende, en
materia jurdica, orden jurdico, publico e interno, a que hace expresa referencia la Constitucin. El orden
jurdico, respecto a determinado Estado, lo constituye el orden jurdico de una Nacin y que comprende la
Constitucin, las leyes y normas legales de menor jerarqua que rigen en determinado tiempo y espacio; y, en
lo que respecta a la humanidad integrada por naciones y Estados, se formaliza mediante los tratados. El Orden
Pblico consiste en el conjunto de normas privativas absolutamente obligatorias, donde no cabe transigencia
ni tolerancia, por afectar a los principios fundamentales de la sociedad o las garantas precisas de su
existencia. El orden interno, es de responsabilidad de todos los ciudadanos y del que corresponde velar por el
Estado, el Presidente de la Repblica.
Estas consideraciones corroboran el criterio de que el principio de juricidad es el supremo fundamento de
nuestro Estado Democrtico de Derecho, pues abarca y comprende y, por lo tanto, es aplicable a la esfera
judicial, extrajudicial y administrativa; al mbito del derecho pblico y privado; y, finalmente, a todo el
ordenamiento jurdico de la Nacin, esto es, desde la Constitucin hasta las resoluciones administrativas de
funcionarios pblicos de menor jerarqua en ejercicio de sus funciones.
Este principio es el fundamento para la declaracin, en las esferas del derecho civil, de la nulidad del acto
jurdico, lo mismo que para establecer las responsabilidades constitucionales, polticas, civiles y penales.
Desde el punto de vista hermenutico, como bien seala Enrique Bernales Ballesteros, el artculo 38 de la
Constitucin, contiene reglas de actuacin que se constituyen en principios de interpretacin integral del
sistema jurdico, en lo que atae a la actuacin de los peruanos. La jurisprudencia nacional puede beneficiarse
notablemente incorporando estas consideraciones en sus fallos y enriqueciendo su contenido.
Indudablemente, todo ello debe hacerse utilizando armnica y sistemticamente las diversas normas
constitucionales existentes, y, en particular, los derechos constitucionales, porque esta norma impone deberes
y ellos no pueden ser nunca entendidos para avasallar los derechos reconocidos. ([2])
Hasta aqu he considerado al principio de Seguridad Jurdica como el respeto a un ordenamiento jurdico; sin
embargo, desde otra perspectiva, igual de importante, puedo decir, que es un principio que ha estado
permanentemente, en el Derecho, buscando dar estabilidad y certeza a las relaciones sociales. Es un principio
conexo a la justicia, a cuya realizacin contribuye y procura su permanencia.
El ser humano siente como una necesidad inherente a s mismo la de gozar de seguridad. Los distintos valores
jurdicos: seguridad, orden, paz, son, en realidad, necesidades de hombres y mujeres, que deben ser
satisfechas en atencin a un imperativo superior: la justicia, y se constituyen, as, en caminos o vas que
conducen al logro del valor supremo.
La tarea de los registradores, ms que dirimir conflictos ya producidos, es la de evitarlos y la cumplen
ofreciendo certeza y seguridad. Por estos caminos, con la seguridad como va, el registro busca el valor justicia
que es el valor supremo.
EL CONCEPTO DE ACTO CONSTITUCIONAL

La complejidad de la idea que analizamos aconseja comenzar por

acercarnos a ella de forma aproximada e incluso negativa frente a otras figuras afines y slo despus podremos definir
positivamente el concepto.
1. Aproximacin a la idea
Los diferentes rganos pblicos tienen atribuidas por el Ordenamiento una serie de potestades que varan lgicamente de unos a
otros. Igualmente disponen de unos instrumentos jurdicos para formalizar tales decisiones. As, por ejemplo, las Cortes Generales
y las
Asambleas autonmicas aprueban con la forma de ley la mayor
parte de las decisiones que constitucional o estatutariamente les corresponden. Del mismo modo, las potestades del Rey y del
Gobierno se
ejercen por medio del instrumento dispositivo que conocemos con el
nombre de real decreto. Por lo tanto, los trminos ley y real decreto, tal como aparecen configurados en nuestro
Ordenamiento,
hacen referencia a la forma que revisten las decisiones de tales rganos constitucionales, sin que a primera vista puedan
diferenciarse las
potestades que en cada caso se estn ejerciendo por medio de tal instrumento. El concepto puramente formal de ley admitido en
nuestra
Constitucin {vide infra) hace que la forma ley cubra completamente cualquier contenido posible. En todos los casos decimos
que las Cortes han ejercido la potestad legislativa, tanto si dicha ley aprueba un
nuevo Cdigo penal como si decide la modificacin de los lmites provinciales (art. 141.1 CE), autoriza la celebracin de un
tratado internacional de cesin de parcelas de soberana (art. 93) o acepta la abdicacin del Rey (art. 57.5 CE)^. El rgimen
jurdico bsico y por tanto el de
impugnacin y fiscalizacin de tales disposiciones es siempre el
mismo cualquiera que sea su contenido^.
^ Por si fuera poco, el Tribunal Constitucional ha aceptado la legitimidad de
las leyes singulares, esto es, de las que dictan normas para un solo caso. La doctrina sobre las leyes singulares en la STC 166/86,
FF JJ 10 y 11. ^ As, junto a los acuerdos del Tribunal Constitucional que aprueban normas reglamentarias al amparo del art. 1.2
LOTO, estn los que contienen actos administrativos singulares y concretos sujetos todos ellos a control jurisdiccional por
la Sala 3.= del Tribunal Supremo (art. 58.1 LOPJ y arts. 1.3.a. y ll.l.c. de la nueva
LJCA).
Por medio de sus acuerdos, lo mismo se puede aprobar un reglamento (art. 110 LOPJ), actos administrativos (Unos y otros
fiscalizables ante la Sala 3.^
del Tribunal Supremo, art. 58.1 LOPJ y arts. 1.3.b. y ll.l.b. LJCA) o la propuesta al
Rey para el nombramiento de dos magistrados del Tribunal Constitucional (nombramientos fiscalizables slo por el Pleno del
propio Tribunal Constitucional (art.
lO.f. LOTO.
^ Dejamos al margen una tercera categora posible, la de los contratos administrativos que para nada afectan al tema que aqu
se estudia.
'^ Naturalmente el concepto de norma es mucho ms complejo, pero partimos de la dea general ms comunmente aceptada sin
perjuicio de reconocer la
existencia de objeciones y excepciones que sin duda pueden hacerse y encontrarse
45 ANTONIO M. GARCA CUADRADO
concreto y singular, no altera en nada el Ordenamiento jurdico, sino
que lo aplica a un caso concreto y se agota con su cumplimiento. Por
otro lado, es sabido que todos los rganos constitucionales tienen potestades administrativas y por tanto no slo el Gobierno y la
Administracin, sino el Congreso, el Senado, el Tribunal Constitucional y el
Consejo General del Poder Judicial (a veces sus presidentes o sus rganos directivos colegiados) dictan verdaderos actos
administrativos.
Desde el punto de vista del control jurisdiccional es importante
recordar ya en este momento que los actos administrativos, cualquiera que sea el rgano del que procedan, son controlables
siempre por
los tribunales ordinarios, y si lesionan derechos fundamentales, tambin por el Tribunal Constitucional en va de amparo. En
cambio, el
control de las normas se realiza segn el rango: si tienen rango de ley

por el Tribunal Constitucional, si tienen rango reglamentario por los tribunales ordinarios integrados en la jurisdiccin
contenciosa^^
Ahora bien, la diferencia acto-norma, que es vlida en el nivel administrativo, resulta ms borrosa si nos elevamos al nivel
constitucional.
En efecto. Es una norma o es un acto el real decreto que declara el estado de excepcin con la previa autorizacin del Congreso?
Y la disolucin de las Cortes y convocatoria de elecciones generales? Y el testamento del Rey o la prohibicin del Rey al
heredero de la Corona de que
contraiga matrimonio con determinada persona? Adems, existen ciertos actos indudablemente singulares pero difcilmente
reconducibles a la
categora de actos administrativos, como el nombramiento de magistrados del Tribunal Constitucional o de vocales del Consejo
General del
Poder Judicial o de la persona que ha de presidir alguno de estos rganos constitucionales, realizada por el Rey tras la pertinente
propuesta.
a tal definicin. Sobre la dificultad de encontrar un concepto de norma vlido para
todos los
, A.: La Ley como fuente del Derecho en la
Constitucin de 1978, en Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al
profesor Eduardo Garca de Enterra Tomo I, Madrid 1991, pg. 207. Esta dificultad
se ha puesto tambin de manifiesto en la propia jurisprudencia constitucional,
como puede comprobarse, por ejemplo, en la STC 27/1983, FJ 2..
" Me refiero, por supuesto al control negativo, es decir, a la declaracin
de nulidad erga omnes de una disposicin legal o reglamentaria, por tanto hacemos
aqu abstraccin del juicio positivo de constituclonalidad que deben hacer todos
los jueces antes de aplicar la norma (sobreentendido en el art. 163 CE) y de los supuestos excepcionales en que los rganos del
poder judicial pueden decidir sobre
s mismos sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley (leyes preconstitucionales, ultra vires del decreto
legislativo).
46 APROXIMACIN A UNA TEORA DE LOS ACTOS CONSTITUCIONALES
Este tipo de actos jurdico-pblicos que no pueden ser reducidos
a la idea de norma o de acto administrativo no se producen slo en el
complejo orgnico formado por el Rey y el Gobierno, sino tambin en
el poder legislativo, en las Cortes Generales, pues qu naturaleza
tiene la inhabilitacin regia? Y la designacin del Presidente o de los
miembros de la Mesa de la Cmara o del Defensor del Pueblo? Y la declaracin del estado de sitio por el Congreso? Y la
autorizacin del Senado al Gobierno para que utilice la potestad de compulsin sobre las
Comunidades autnomas del art. 155 CE?
Analicemos un poco la cuestin e interrogumonos por qu tales
decisiones formalizadas jurdicamente no encajan en la idea de norma
ni en la de acto administrativo.
Partiendo de la distincin administrativista entre acto y norma podemos afirmar que todo acto jurdico-publico singular consiste
en la aplicacin de una norma general y abstracta a un caso concreto y determinado. As, cuando la norma que regula el ascenso
de ciertos funcionarios
es aplicada e individualizada al ascender el Gobierno o los rganos administrativos superiores a un determinado funcionario,
decimos hallarnos ante un acto administrativo singular y concreto que no innova ni modifica para nada el Ordenamiento y que se
agota con su cumplimiento.
Sin embargo, en los casos ms arriba mencionados la norma que se aplica a un supuesto concreto (por ejemplo la inhabilitacin
del Rey) es la
propia Constitucin. Y ello sin perjuicio de que en ocasiones la normacin constitucional haya sido completada por una norma de
rango legal
(caso de la declaracin de los estados de anomala, que no slo debe respetar los lmites y procedimientos de los arts. 55 y 116
CE, sino todas las
previsiones de la LO 4/1981, de 1 de junio y los arts. 162 a 165 del Reglamento del Congreso). Se trata pues de actos singulares y
concretos que
se incardinan directamente en la Constitucin.
Pero no podemos conformarnos con un criterio tan formalista. Si

tales actos estn directamente normados por la Constitucin es porque

su importancia, es decir, su naturaleza intrnseca, es constitucional. O
como ha dicho en alguna ocasin nuestro Tribunal de Garantas porque
versan sobre materia constitucional^". Ms adelante analizaremos
esta cuestin.
En cualquier caso, sea cual fuere la naturaleza exacta de tales decisiones polticas aprobadas con el mismo instrumento formal
con que
se aprueban normas y actos administrativos, lo cierto es que constituSTC 16/1984, FJ 4." y STC 64/1990, FJ 1..
47 ANTONIO M. GARCA CUADRADO %
yen un tertium genus realmente distinto de los otros dos. Denominaremos aqu actos constitucionales a todos aquellos actos
jurdico-pblicos que ni son normas ni son actos administrativos:
a) No son normas propiamente dichas, quiere decir que no establecen un mandato general y abstracto que modifique el
Ordenamiento y se incorpore a l, sino que realizan una ordenacin concreta
y singular, sea por referirse a personas determinadas, sea por hacerlo
a momentos, situaciones o hechos concretos.
b) No son actos administrativos porque no estn sujetos al Derecho administrativo sino slo al Derecho constitucionaP^ cuestin
esta que ms adelante se analizar.
As pues, denominaremos actos constitucionales, provisionalmente y hasta precisar mejor su concepto, a todos los actos jurdicopbiicos que realizan una ordenacin concreta y singular sin que puedan
ser objeto de control contencioso-administrativo por no corresponder
su naturaleza a la idea comnmente aceptada de actos administrativos.
Ahora bien, Qu rgano pueden dictar un acto constitucional? En
principio, slo las Cortes Generales (o una de las Cmaras) y el Rey. En
el primer supuesto unas veces se har con forma de ley, en cuyo caso
se considera siempre como norma a efectos de su control jurisdiccional,
pero otras veces no (llmese acuerdo o resolucin parlamentaria).
En el segundo caso, es decir, cuando el acto constitucional es un acto
regio, se entiende que la forma ser siempre la de real decreto. Ms
adelante tendremos que aadir tambin como posibles sujetos a las
Asambleas autonmicas y a los Presidentes de las Comunidades Autnomas en cuanto ejercen funciones anlogas a las que realizan las Cortes Generales y el Rey al dictar determinados actos
constitucionales.
2. Definicin de acto constitucional
Cul es entonces la verdadera naturaleza de los actos constitucionales? Es posible dar una nocin positiva del concepto? Si
obser^^ La afirmacin no es ma: Este es el caso ...de los actos constitucionales en
que se plasman las relaciones entre los Altos rganos del Estado...; ...su actividad no
es administrativa, sino poltica, y est sometida, por tanto al Derecho constitucional
GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ, T R . : Curso de Derectio Administrativo I. 5.^ Edicin,
Madrid 1989, pg. 31. Lo interesante de esta afirmacin es que procede de quienes con
ms rotundidad han defendido la desaparicin, tras la aprobacin de la Constitucin de
1978, de los actos polticos del Gobierno, como veremos ms adelante.
48 APROXIMACIN A UNA TEORA DE LOS ACTOS CONSTITUCIONALES
vamos todos los supuestos mencionados hasta ahora comprobamos
que, adems de no ser propiamente hablando normas ni actos administrativos, todos ellos se refieren a una de estas tres materias:
1.) La determinacin de las personas que han de ocupar los
puestos de gobernantes superiores del Estado.
2.) La modificacin de preceptos y garantas constitucionales
durante un tiempo concreto y determinado: estados de anomala, por
una parte, que alteran el rgimen ordinario del ejercicio de los derechos, deberes y libertades del ciudadano (arts. 55.1 y 116
CE)^^ e intervencin excepcional del Estado en las Comunidades Autnomas pudiendo suspender durante cierto tiempo
preceptos constitucionales y
estatutarios sobre distribucin territorial del poder (art. 155 CE).

3.) Autorizaciones, convalidaciones o ratificaciones de normas

jurdicas con rango de ley (y aun de rango constitucional) que son necesarias para la validez de tales normas (por las Cortes de
ciertos tratados, art. 94 CE, por el Congreso de los decretos leyes, art. 86 CE, por
el electorado de las reformas constitucionales, arts. 167.3 y 168.3)^^.
Se trata pues en todos los casos de actos jurdicos de eficacia en
cierto modo constitucional o al menos legislativa. La norma constitucional que otorga competencias o atribuye funciones no
puede ser eficaz hasta que un individuo (o varios en el caso de los rganos constitucionales colegiados) con nombres y apellidos
ocupan el cargo. De
igual modo, carecen temporalmente de eficacia plena los preceptos
constitucionales que determinan el estatuto bsico de las libertades del
ciudadano y los que regulan el rgimen bsico de la distribucin territorial del poder cuando, en uso de potestades excepciones
constitucionalmente reconocidas, dichos preceptos quedan temporalmente en
suspenso. Igualmente, dado el rango jerrquico de los decretos-leyes y
'^ La declaracin del estado de guerra (art. 63.3 CE), pese a lo desdibujado
de esta figura en nuestro Ordenamiento, no cabe duda de que sera, si es que llegase a producirse, lo cual es ms que dudoso, un
acto constitucional. Por lo pronto
hara legtima la aplicacin de la pena de muerte (art. 15 CE) pero no con la actual
legislacin penal militar y adems impedira iniciar una reforma de la Constitucin
(art. 169 CE).
" Con respecto al real decreto de convocatoria de referendum, tngase
presente que la decisin que tome el pueblo, supuesto que sea respetada (referendum consultivo art. 92.1 CE), puede
considerarse tambin un acto constitucional,
puesto que la consulta popular habr de versar sobre decisiones polticas de especial trascendencia. Por no mencionar otros
tipos de referenda previstos en la
Constitucin con evidente eficacia legislativa (art. 151.2.3. CE, ratificacin de los Estatutos de autonoma) o incluso constituyente
(arts. 167.3 y 168.3 CE).
49 ANTONIO M. GARCA CUADRADO
de los tratados internacionales en nuestro sistema de fuentes, la convalidacin de los primeros y la autorizacin para la
ratificacin de los
segundos tiene eficacia legislativa innegable.
Por otro lado es claro que todos los supuestos mencionados se
encuentran directamente subordinados a la Constitucin, es decir, aplican a un supuesto concreto una norma que forma parte de
la Constitucin formal.
En conclusin, podemos definir los actos constitucionales como
aquellos actos jurdico-pblicos singulares y concretos directamente incardinados en la Constitucin y de eficacia en cierto modo
constitucional o al menos legislativa, bien porque constituyen un complemento imprescindible para la plena efectividad de los
preceptos constitucionales,
bien porque son necesarios para la validez de normas jurdicas con
rango de ley. Tngase en cuenta que los actos constitucionales que sirven para enervar diversos preceptos constitucionales
(garantas de los
determinados derechos, autonoma de las Comunidades autnomas) en
realidad son tambin complemento necesario para la plena efectividad
de otro precepto constitucional: el que prev la suspensin de los otros
en casos especiales (arts. 116 y 155 respectivamente).
Segn esto, sern actos constitucionales todos los que determinen la designacin de las personas concretas que han de integrar
los
rganos superiores de gobierno y en cambio sern actos administrativos los de designacin de las personas que integren
cualquier rgano
pblico de inferior categora^^. Igualmente, diremos que son actos
constitucionales los previstos en los arts. 116 y 155 CE, y en cambio
ser acto administrativo el real decreto de convocatoria de elecciones
municipales (art. 185 LOREG). Por eso tambin, junto a los actos cons18 Por ello, en cierto modo debern ser considerados actos constitucionales
las credenciales de diputados y senadores expedidas por la Administracin electoral correspondiente y las actas de escrutinio
elaboradas por las correspondientes

Juntas Electorales. De hecho, en numerosos paises se encarga al Tribunal Constitucional la revisin jurisdiccional de dichas actas,
sea en nica instancia, sea como ltima tras su Impugnacin ante los rganos judiciales. Se tratara propiamente de un
acto constitucional emanado del electorado. De la experiencia histrica y comparada (vase PARDO FALCN, .-.Algunas
consideraciones sobre el control de las actas
electorales en el Derecho comparado y en la Historia constitucional espaola,
50 APROXIMACIN A UNA TEORA DE LOS ACTOS CONSTITUCIONALES
titucionales regios y parlamentarios, podemos hablar de otros autonmicos: la disolucin de la Asamblea por su Presidente^^ mientras que
los actos parlamentarios que determinan la persona del Presidente autonmico (investidura, censura) se integran en realidad en
un acto
regio complejo, el real decreto de nombramiento de Presidente de la
Comunidad Autnoma.
Sin embargo es preciso matizar algo ms las anteriores afirmaciones. Algunos actos constitucionales tienen una cierta dimensin
normativa. As, el real decreto de disolucin de las Cortes contiene normas sobre la convocatoria de elecciones que se realiza a la
vez. Y est
legalmente previsto (arts 6.2, 11, 13, 14, 15, 32.2 y 35 de la Ley Orgnica reguladora de los estados de alarma, excepcin y sitio)
que la declaracin de los estados de anomala -y las correspondientes autorizaciones parlamentarias cuando procedancontengan tambin normas,
es decir, mandatos generales y abstractos que se proyectan sobre un
nmero indeterminado de casos singulares, al menos durante el tiempo en que est en vigor dicho estado de anomala. Es de
suponer que
algo similar sucedera con la autorizacin del Senado y el real decreto
de intervencin excepcional del Estado en las Comunidades autnomas del art. 155 CE. Lo que sucede en estos casos es que el
acto constitucional en cuestin tiene una naturaleza mixta acto-norma. Algo parecido a lo que ocurre en Derecho administrativo
con la convocatoria
de unas oposiciones: es acto singular y concreto pero contiene normas que se proyectan sobre un nmero indeterminado de
personas y
supuestos concretos. Es por esto que en algunas ocasiones el Tribunal
Supremo ha credo que el real decreto de convocatoria de elecciones
generales era un reglamento y como tal lo ha enjuiciado, como veremos ms adelante.