Universidad de Chile

Instituto de Estudios Internacionales

Magster en Estrategia Internacional y Poltica Comercial, MEIPC

Estudio de caso

La poltica de la Poltica Comercial. Brasil y Estados Unidos

durante la negociacin del rea de Libre Comercio de las
Amricas (ALCA)

Autor: Juan Cristbal Marn Silva

Profesor Gua: Alberto Van Klaveren
Julio de 2012

ndice
I. Introduccin 2
II. Para entender el ALCA. El contexto de las negociaciones... 13
III. El rea de Libre Comercio de las Amricas y sus negociaciones....... 15
IV. La poltica de la Poltica Comercial, casos de estudio.... 32
Brasil... 32
El gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso... 33
El gobierno del Presidente Luiz Incio Lula da Silva 38
Estados Unidos.. 41
Objetivos en el ALCA.... 41
Resistencias internas hacia el ALCA. 44
Poltica comercial e intereses durante la negociacin del ALCA.. 47
V. Conclusiones..... 51
VI. Anexos 56
VII. Bibliografa 57

I.

Introduccin
Durante el siglo XIX hubo diversos intentos por integrar polticamente a los pases

latinoamericanos. El ms notable de ellos fue el Congreso de Panam, realizado en junio y julio

de 1826, convocado por Simn Bolvar, entonces Jefe de Estado de la Gran Colombia. Bolvar
cre un conjunto de ideas que inspiraron diversas iniciativas regionales, como el Congreso
Americano de Lima, en 1847, o el Congreso Continental de Santiago, en 1856. Estos encuentros
posean varios puntos en comn. En primer lugar, posibilitaban el establecimiento de algn tipo
de unin poltica entre sus participantes. En segundo lugar, no se trataba de iniciativas de
regionalismo econmico, toda vez que no incorporaban el concepto de integracin comercial,
aunque ello poda ocurrir como consecuencia de una eventual integracin poltica. Finalmente,
eran iniciativas acotadas a un cierto grupo de pases, principalmente del rea andina.1
Desde la creacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en 1948,
Amrica Latina fue testigo de la generacin de mltiples experiencias de integracin econmica.
En 1960, mediante la firma de los Tratados de Montevideo y Managua, se establecieron la
Asociacin

Latinoamericana

de Libre

Comercio

(ALALC) y el

Mercado

Comn

Centroamericano (MCCA), respectivamente. Por su parte, en 1969 se origin el Pacto Andino.

Sin embargo la impronta comn a todos estos emprendimientos estuvo dada por un fuerte
voluntarismo poltico que se traduca en un proceso del tipo topdown, caracterizado por el fuerte
compromiso estatal que apuntaba a una vinculacin de los procesos de integracin regional con
el modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones, orientado al mercado interno. La
meta planteada era la superacin de las limitaciones de dicho modelo a nivel nacional a travs de
la creacin de mercados regionales. Adems, partiendo de una valoracin ms bien negativa con
respecto al rol de la inversin extranjera directa y de las multinacionales, se definieron estrictas
regulaciones dentro de los esquemas regionales. 2 Si bien estos acuerdos generaron expectativas,
hacia la dcada de 1970 haban entrado en crisis.
Pese al fracaso de estas iniciativas, desde mediados de la dcada del 80 el ideario
integracionista se vio beneficiado por una coyuntura ms favorable. En esa lnea, los acuerdos
1

Ideas extradas de FERREIRA, Simes. A ALCA no limiar do sculo XXI: Brasil e a EUA na negociao
comercial hemisfrica. Buenos Aires, INTAL ITD STA, 2002, p. 5. Traduccin personal.
2
GIACALONE, Rita. Venezuela en el ALCA, entre realidades y fantasas. Mrida, Facultad de Ciencias
Econmicas y Sociales de la Universidad de Los Andes, 2005, p. 34.

de complementacin econmica negociados en el marco de la ALADI (Asociacin

Latinoamericana de Integracin, que en 1980 sustituy a la ALALC) dieron paso a proyectos
como el del Mercosur. Por su parte, el Pacto Andino, convertido en 1995 en la CAN (Comunidad
Andina de Naciones), reformul sus objetivos y estableci una unin aduanera imperfecta,
mientras que el MCCA apunt a su revitalizacin por medio de su reordenamiento institucional
entre 1991 y 1993. En forma paralela, en el norte del hemisferio se dieron desarrollos similares
con el tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Canad, que constituy el punto de
partida para la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) que incluy
tambin a Mxico. En general, el surgimiento de nuevos proyectos integracionistas coincidi con
un cambio de percepcin general respecto de las estrategias de desarrollo que conllevaba la
necesidad de superar la concentracin en el mercado interno y acentuaba la orientacin
exportadora y la integracin activa en el mercado internacional.3
Concluida la dcada de 1980, recogida por la literatura como la dcada perdida,
marcada por la crisis de la deuda y el agotamiento de una estrategia de desarrollo basada en la
industrializacin por sustitucin de importaciones (modelo ISI), el decenio de 1990 estuvo
caracterizado por el retorno a la democracia y la adopcin de un modelo de apertura comercial
(unilateral, bilateral y/o multilateral) en prcticamente todos los pases del Continente
Americano. En opinin de Armando di Filippo, era la primera vez, en la historia de Amrica
Latina que comenzaba a existir tan alto grado de coincidencia en la vigencia simultnea de las
instituciones del capitalismo (a escala nacional, regional y global) y de la democracia (a escala
nacional).4 En efecto, el Consenso de Washington, como se denomin a este cmulo de ideas,
sent las bases para emprender diversas reformas estructurales que pretendieron cambiar el
rumbo econmico de la regin.
En este contexto, recogiendo una iniciativa propuesta por el Presidente de Estados Unidos
William Clinton, con ocasin de la I Cumbre de las Amricas, los Jefes de Estado y de Gobierno
de todos los pases del Continente Americano, a excepcin de Cuba, plantearon el
establecimiento de un rea de Libre Comercio para las Amricas (ALCA), que abarcara desde
Alaska hasta Tierra del Fuego. Segn se indic, el objetivo de esta zona de libre comercio sera
3

Ibdem p. 35.
DI FILIPPO, Armando. rea de Libre Comercio de las Amricas: origen, desarrollo y propuestas de futuro.
Trabajo presentado al Seminario sobre Modelos de Integracin y Procesos Integradores en Amrica Latina: 26 28
de marzo de 2007. Valencia, Fundacin del rea Mediterrnea Latinoamericana (AMELA), Fundacin Caada
Blanch y Colegio de Altos Estudios Miguel Servet, pp. 7 8.
4

la eliminacin de las barreras al comercio y los flujos de capitales, a lo que se agregaban

diversas disciplinas complementarias como propiedad intelectual, tratamiento a las inversiones,
liberalizacin del comercio agrcola y de servicios, compras del sector pblico, establecimiento
de normas tcnicas y fitosanitarias, estndares laborales y medioambientales, y la creacin de
mecanismos supranacionales de solucin de diferencias. 5 El ALCA pretenda crear la mayor
zona de libre comercio del mundo, abarcando una poblacin de 780 millones de habitantes, un
producto interno bruto (PIB) que superaba los 11 billones de dlares, 30% superior al de la
Unin Europea, lo cual constitua ms de un tercio del producto mundial y ms de un quinto del
comercio mundial.
En opinin de Axel Huelsemeyer, la propuesta de conformacin de un rea de Libre
Comercio de las Amricas representaba la primera oportunidad en que un esquema de
integracin pretenda abarcar una zona geogrfica compuesta por cuatro acuerdos preferenciales
existentes (NAFTA, Mercosur, Comunidad Andina y CARICOM). A su juicio, ello resultaba
relevante por dos motivos: en primer lugar, la integracin variaba a lo largo de un eje Norte Sur. Mientras el NAFTA era un rea de libre comercio con numerosos perodos de transicin y
sectores exceptuados, los otros tres acuerdos preferenciales eran, de forma muy limitada, uniones
aduaneras. Esta diferenciacin llev a la existencia de diversos puntos de vista sobre el alcance
de la integracin hemisfrica. En trminos generales, el Sur, bajo el no siempre bien tolerado
liderazgo de Brasil, se resista a la idea de Estados Unidos de establecer una agenda hemisfrica
como una simple extensin del NAFTA. En segundo lugar, mientras los acuerdos preferenciales
existentes tenan una membreca reducida, el ALCA deseaba incorporar una gran cantidad de
pases.6
Segn se estableci durante la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las
Amricas, la negociacin del ALCA deba estar concluida para el ao 2005 y presentar avances
sustanciales para el ao 2000. Se determin que se tratara de un proceso balanceado,
comprensivo, congruente con la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), y coexistente con
5

PUERTA R., Hilda. El entorno externo latinoamericano: anlisis comparativo de los patrones de las relaciones
econmicas de Estados Unidos y la Unin Europea con la regin. Economa y Desarrollo 133 (2): 89 112, julio
diciembre 2003, p. 94.
6
Profesor asociado del Departamento de Ciencias Polticas de la Universidad de Concordia, Canad. En:
HUELSEMETER, Axel. Goliath vs. Goliath? The role of the U.S. and Brazil in Shaping the FTAA. [En lnea] En:
46th Annual Convention of the International Studies Association. Honululu, Hawaii, 1 5 marzo, 2005.
<http://citation.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/9/9/6/pages69964/p69964-1.php>
[consulta: 20 abril 2012], p.1.

todos los acuerdos bilaterales y subregionales de integracin en los que participan los pases del
hemisferio occidental. Adems, se aclara que se tomar en cuenta el nivel de desarrollo de las
economas ms pequeas, el punto de vista de la sociedad civil, y que los acuerdos se alcanzarn
por consenso y mediante un compromiso nico (single undertaking).7
Debido a las importantes asimetras y diferencias de desarrollo que existan entre los
pases que formaban parte de la negociacin, autores como Roberto Bouzas estimaban que
haba pocas razones para pensar que el ALCA ira ms all de un ejercicio de retrica, tal como
haba ocurrido con la Iniciativa para las Amricas. 8 En efecto, en sus inicios era difcil ver como
esta propuesta de poltica podra transformarse en una negociacin sustantiva. Las divergencias
de intereses, las percepciones disimiles y el fracaso del Ejecutivo norteamericano para obtener
una autorizacin del Congreso para negociar acuerdos comerciales bajo el mecanismo de la "va
rpida" minaban su credibilidad.9 Sin embargo, en el periodo que transcurri desde esa fecha
hasta el 2005, cuando la iniciativa fracas y fue abandonada, las negociaciones atravesaron por
diversas etapas, marcando un hito en las relaciones comerciales del hemisferio, ya que
simultneamente convocaban a ms de 1.000 negociadores de 34 equipos.
En consideracin de lo anterior, el presente estudio de caso tiene por finalidad abordar la
negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas desde el punto de vista de las posturas,
intereses y dificultades de los dos principales actores del proceso de gestacin del acuerdo, Brasil
y Estados Unidos. En ese sentido, se pretende identificar la poltica de la Poltica Comercial de
ambos Estados.
Para un desarrollo armnico, se ha estimado conveniente estructurar la investigacin en
cinco captulos. El primero de ellos corresponde a una introduccin, donde se describen los
temas a analizar; se sealan los objetivos, generales y especficos; se enumeran las preguntas de
investigacin; se formula la hiptesis; se define el marco terico; se expone la metodologa; y se
analiza brevemente la bibliografa consultada. El segundo repasa, de manera general, el contexto
7

ARUZ L., Alejandro. ALCA y Tratados de Libre Comercio. Oportunidades y retos para la integracin
Centroamericana. Managua, Fundacin Friedrich Ebert, 2002, p.22.
8
Para mayores detalles sobre la Iniciativa de las Amricas vase el tercer captulo del presente estudio El rea de
Libre Comercio de las Amricas y sus negociaciones.
9
BOUZAS, Roberto. El proceso del ALCA: incertidumbres y desafos. Qurum: revista de pensamiento
iberoamericano (4): 121 133, otoo 2002, p. 121 122.

internacional de las dcadas de 1990 y 2000, a fin de situar adecuadamente las diversas etapas de
la negociacin del ALCA. El tercero realiza una descripcin del proceso de negociacin del
ALCA, abarcando desde sus antecedentes en 1990, hasta el fracaso de la iniciativa, el 2005. El
cuarto constituye el corazn del trabajo. En l se estudian las posturas de negociacin de Brasil y
Estados Unidos, los dos pases que desempearon los roles ms relevantes durante la
negociacin. Este captulo constituye un esfuerzo por identificar la poltica de la Poltica
Comercial de esos Estados, analizando sus posiciones, dificultades, intereses y aproximaciones
hacia el proceso de conformacin del acuerdo regional. El quinto y ltimo captulo corresponde a
la conclusin, donde se retoman algunas ideas abordadas durante el desarrollo del trabajo, a fin
de intentar responder las preguntas de investigacin.
El objetivo general del estudio de caso es realizar un anlisis de la poltica de la Poltica
Comercial, reseando la negociacin del ALCA y situndola en el contexto de las posturas y
particularidades de los dos actores ms relevantes del proceso. Como objetivo especfico se
pretende determinar si el proyecto de ALCA significaba, de manera implcita, adoptar un
determinado concepto de regionalismo; y analizar los intereses y dificultades de Brasil y Estados
Unidos durante la negociacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas.
Para lo anterior se han estructurado las siguientes preguntas de investigacin:

Exista un modelo de regionalismo implcito en la negociacin del ALCA?

Cules fueron las posturas, intereses y dificultades de Brasil y Estados Unidos durante el
proceso de negociacin del ALCA?

Cmo esas posturas, intereses y dificultades afectaron la negociacin general del

acuerdo?
La hiptesis de trabajo es que el rea de Libre Comercio de las Amricas significaba ms

que una zona de libre comercio entre 34 pases del Continente Americano. En su trasfondo se
configuraba como un acuerdo econmico y poltico, mediante el cual se estableca un modelo de
regionalismo basado en relaciones preferenciales con Estados Unidos.
La negociacin del ALCA es abordada desde la perspectiva terica del nuevo
regionalismo. En este sentido, cabe sealar que desde mediados de 1980 los pases de Amrica
Latina comenzaron a suscribir diversos acuerdos preferenciales de comercio. 10 Dicha tendencia
no fue algo completamente novedosa, sin embargo, la diferencia radicaba en que la modalidad de
10

En general se trataba de Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE), firmados en el marco de la ALADI.

discriminacin comercial difera de mtodos aplicados en el pasado, basndose en lo que se ha

denominado como nuevo regionalismo. 11 Este concepto es recogido por Rita Giacalone, quien
seala que otro rasgo que lo diferencia de su antecesor [el viejo regionalismo] es que lo
impulsan intereses econmicos y actores privados que se convierten en motores de la integracin
y de la construccin de instituciones regionales, las cuales denotan un menor grado de desarrollo
y una mayor variedad que sus antecesoras.12
Este regionalismo moderno sufri algunos cambios de contexto y contenido que lo
apartaban del viejo regionalismo. En cuanto al contexto, se trataba de un ambiente normativo
menos aislacionista y con un renovado inters en profundizar la integracin con la economa
mundial. En lo concerniente al contenido, se incorpor una cobertura ms amplia de disciplinas y
se establecieron acuerdos norte-sur, que vincularon economas con grandes disparidades de
ingreso per cpita.13
Los beneficios del nuevo regionalismo se relacionaban con los cambios mencionados.
Debido al nuevo marco normativo del comercio, las polticas menos aislacionistas haban
reducido los costos econmicos del comercio para los miembros y la discriminacin negativa
para los no miembros. Los acuerdos norte-sur ayudaban a los pases menos desarrollados,
permitindoles obtener acceso preferencial a grandes mercados de altos ingresos, convirtindolos
en poderosos incentivos a las exportaciones. Adicionalmente, dichos acuerdos podan ofrecer
mayor certidumbre al rgimen de polticas y atraer mayores flujos de inversin extranjera hacia
los pases con serias restricciones de balanza de pagos. La cobertura de un mayor nmero de
disciplinas planteada por el nuevo regionalismo poda crear condiciones ms estables de
acceso a mercado para las economas de menor desarrollo. 14 Sin embargo, para que los pases
obtuvieran dichas oportunidades, los acuerdos norte-sur deban cumplir cuatro desafos: asegurar
la reciprocidad efectiva; ayudar al pas en desarrollo a cubrir los costos de transicin y ajuste;
impedir la consolidacin de dinmicas de polarizacin y asegurar que los efectos institucionales
indirectos sean positivos; y que el socio en desarrollo pueda asimilarlos de manera eficaz.15

11

Idea extrada de BOUZAS, Roberto. El nuevo regionalismo y el rea de Libre Comercio de las Amricas: un
nuevo enfoque menos indulgente. Revista de la CEPAL (85): 7 18, abril 2005, p. 8.
12
GIACALONE, Rita. Op. Cit. p. 35.
13
Vase BOUZAS, Roberto. El nuevo regionalismo Op. Cit., p.9.
14
bidem.
15
Ibdem.

La reciprocidad era un principio bsico de este postulado, no obstante, no fue fcil de

aplicar en el sistema multilateral de comercio. Algunas caractersticas estructurales de la
integracin regional norte-sur parecan dificultar este proceso. En primer lugar, los pases
industrializados suelen tener instituciones democrticas slidas, que hacen que los votos de sus
ciudadanos tengan mayor relevancia en el proceso poltico interno que en los pases en
desarrollo. Mientras que el sector privado generalmente est mejor organizado y promueve sus
intereses con mayor eficacia que en los pases en desarrollo, los actores no empresariales de los
pases desarrollados tambin participan activamente en el proceso de elaboracin de polticas. En
segundo lugar, algunos temas controvertidos, muy delicados para algunos pases en desarrollo,
surgen del juego de fuerzas en la economa poltica mundial. En tercer lugar, la aplicacin de la
reciprocidad en los acuerdos preferenciales norte-sur tambin depende de la dinmica del
proceso de negociacin.16
Los acuerdos de preferencia comercial suscritos bajo el paradigma del nuevo
regionalismo presentaban algunas ventajas en comparacin con los acuerdos del pasado, sin
embargo, stas van acompaadas de algunas dificultades que no permiten afirmar
necesariamente su superioridad. De hecho, muchos de los desafos y oportunidades de la
discriminacin comercial se magnifican en los acuerdos norte-sur. Los beneficios a los que
podra aspirar un pas en desarrollo dependen del contenido del acuerdo, la agenda bilateral, las
caractersticas estructurales de los socios y las polticas internas. 17 En ese sentido, en el caso del
nuevo regionalismo se trata de un proceso de compleja y prolongada puesta en prctica que
requiere a la vez de una clara visin acerca de sus oportunidades y riesgos, de una frrea y
persistente voluntad poltica y de una ponderacin acertada acerca de los caminos por los cuales
debe encauzarse.18
En opinin de Roberto Bouzas, el ALCA es uno de los principales y ms complejos
ejemplos del nuevo regionalismo, ya que los problemas que surgen con respecto a su
arquitectura y contenido regulador son representativos de los obstculos y las ventajas que ofrece
la nueva modalidad de discriminacin comercial.19
16

Ibdem. p. 9 y 10.
bidem p. 12.
18
ALZUGARAY T., Carlos. Regionalismo, integracin y relaciones interamericanas. En: PRECIADO C., Jaime
(Coord.). La integracin poltica latinoamericana y caribea: un proyecto comunitario para el siglo XXI. Mxico,
editado por la Asociacin por la Unidad de Nuestra Amrica (Cuba), la Universidad de Guadalajara (Mxico), y la
Universidad Michoacana, 2001, p. 145.
19
Vase BOUZAS, Roberto. El nuevo regionalismo Op. Cit., p.8.
17

La metodologa de investigacin se basa en el anlisis de fuentes primarias y secundarias.

Las primeras incluyen la revisin del sitio web oficial del proceso del ALCA y entrevistas
realizadas a la acadmica Alicia Frohmann, quien se desempe como Jefe del Departamento de
ALCA y Amrica del Norte de la Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales
(DIRECON) durante la negociacin del acuerdo, y al profesor

Roberto Bouzas, quien ha

publicado numerosos artculos sobre el ALCA. Las segundas se relacionan principalmente con la
abundante cantidad de libros, artculos de revista y papers de diversa ndole que se han escrito
sobre el rea de Libre Comercio de las Amricas. De esa forma, el anlisis bibliogrfico
constituye la principal fuente de informacin del presente estudio de caso.
El sitio web oficial del ALCA es la fuente primaria ms relevante de informacin
utilizada.20 All es posible encontrar gran abundancia de material, entre el que se incluye:
Declaraciones de las cinco Cumbres de las Amricas que se realizaron durante el proceso de
negociacin del ALCA; los Planes de Accin que las acompaaron; las Declaraciones Conjuntas
de las ocho Reuniones Ministeriales de Comercio que se efectuaron entre 1995 y 2003; los tres
borradores del acuerdo; informacin sobre las reuniones y el trabajo del Comit de
Negociaciones Comerciales; las actividades de los nueve grupos de negociacin; y antecedentes
respecto de los cuatro Comits Especiales que se conformaron (Grupo Consultivo sobre
Economas Pequeas, Comit de Representantes Gubernamentales sobre la Participacin de la
Sociedad Civil, Comit Tcnico de Asuntos Institucionales y Comit Conjunto de Expertos del
Gobierno y del Sector Privado sobre Comercio Electrnico); entre otra informacin relevante.
Mucho se ha escrito sobre el rea de Libre Comercio de las Amricas, tanto en Chile
como en el extranjero, en espaol, portugus e ingls. En ese sentido, la bibliografa utilizada
puede ser agrupada, arbitrariamente por cierto, en tres categoras. En la primera se incluyen los
textos relacionados con las perspectivas tericas sobre el regionalismo, que ayudaron a definir el
enfoque conceptual. En este grupo destaca el trabajo de Rita Giacalone 21, quien dedica un
captulo de su investigacin para analizar el marco terico del ALCA, abordando el proceso
desde las perspectivas del neo-realismo, la interdependencia estructural y la globalizacin, el
neofuncionalismo, el institucionalismo neoliberal y el constructivismo; y el artculo de Roberto
Bouzas22, quien aborda las caractersticas de este nuevo regionalismo y sus desafos y ventajas
20

http://www.ftaa-alca.org/alca_s.asp
GIACALONE, Rita. Op. Cit. Pp. 33 a 56.
22
BOUZAS, Roberto. El nuevo regionalismo Op. Cit.
21

con respecto a los acuerdos preferenciales del pasado. Otros textos utilizados fueron los de
Alberto Rocha Valencia23, quien analiza las compatibilidades del ALCA con diversos foros
subregionales y las dinmicas polticas internas de estos procesos, y Carlos Alzugaray 24, quien
aborda el fenmeno del nuevo regionalismo en las relaciones internacionales y la integracin
neoliberal neopanamericana.
El segundo grupo se encuentra comprendido por trabajos que describen el proceso de la
negociacin del ALCA. Aqu es posible ubicar los trabajos de Juan Manuel Rodrguez 25; Paulo
Moraes26; Esteban Tomic27; Armando di Filippo28; Roberto Bouzas y Gustavo Svarzman 29; Ada
Lerman30; y el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).31 Si bien existe
abundancia de artculos o papers sobre el ALCA, la gran mayora fue escrita antes del trmino de
las negociaciones.
Por ltimo, un tercer grupo est constituido por los artculos que analizan las posturas,
intereses y dificultades de negociacin, tanto de Estados Unidos como de Brasil. Para el caso del
primero destacan el trabajo de Gary N. Horlick y Claire R. Palmer 32, quienes explican la
situacin poltica interna de Estados Unidos, los objetivos que este pas deseaba alcanzar con la
creacin del ALCA y su posicin hacia los principales temas de negociacin; el documento de

23

ROCHA V., Alberto. El dilema poltico de la integracin regional latinoamericana y caribea. [En lnea] Instituto
de Estudios Econmicos e Internacionais (IEEI), 2003. <http://www.ieei-unesp.com.br/portal/wpcontent/uploads/2011/08/El-dilema-politico-de-la-integracion-regional-latinoamericana-y-caribena-AlbertoValencia.pdf> [consulta: 2 mayo 2012].
24
ALZUGARAY T., Carlos. Op. Cit.
25
RODRGUEZ, Juan Manuel. Para entender el ALCA (orgenes, estructura, principales decisiones, visiones
nacionales, problemas polticos y coyuntura frente a la Cumbre de Quebec). En: XI Conferencia Regional de la
Alianza Cooperativa Internacional: Asuncin del Paraguay, 2 al 4 de octubre de 2002. PP. 1 63.
26
MORAES, Paulo. A rea de Livre Comrcio das Amricas numa perspectiva do Mercosul. Lisboa So Paulo,
Frum Euro-Latino-Americano, Instituto de Estudos Estratgicos e Institucionais (IEEI) e Instituto Roberto
Simonsen da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (IRS/FIESP), 2000. 31p.
27
TOMIC E., Esteban. El rea de Libre Comercio de Las Amricas: descripcin, estado actual y perspectivas.
Estudios internacionales (138): 107 117, julioseptiembre 2002.
28
DI FILIPPO, Armando. Op. Cit.
29
BOUZAS, Roberto, SVARZMAN, Gustavo. El rea de libre Comercio de las Amricas: donde est y hacia
dnde
va?
[En
lnea]
Boletn
Informativo
Techint
306,
abril
Junio
2001
<http://www.netamericas.net/researchpapers/documents/bouzas/Bouzas8.pdf> [consulta: 7 mayo 2012].
30
LERMAN, Ada. El rea de Libre Comercio de las Amricas: antecedentes y perspectivas. Comercio exterior 54
(9): 822 832, septiembre 2004.
31
CONSEJO Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Informe rea de Libre Comercio de las
Amricas. Primera entrega. Buenos Aires, diciembre 2000. <http://www.cari.org.ar/alca/alca1.html> [consulta: 7
mayo 2012].
32
HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. La negociacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas.
Integracin & comercio (13): 163 177, eneroabril 2001.

10

Juan Manuel Rodrguez33, que aborda las razones por las cuales el pas norteamericano impuls
el ALCA y repasa las condicionantes que formul el Congreso para otorgar el fast track al
Presidente estadounidense; el artculo de Claudio Katz34, que entrega su visin respecto de los
objetivos inminentes e intereses subyacentes de Estados Unidos hacia el ALCA; y el escrito de
Christian Deblock y Sylvain F. Turcotte35, que aborda los temas relacionados con las iniciativas
comerciales de Estados Unidos en la regin latinoamericana, que pueden ser considerados como
antecedentes del ALCA, los cambios producidos por los atentados del 11 de septiembre de 2001
en la poltica comercial del pas norteamericano, la globalizacin y sus consecuencias respecto al
comercio y los intereses estadounidenses. Para analizar el fast track o Trade Promotion
Authority se utilizaron los textos de Marco Romero 36; Jos Manuel Salazar-Xirinachs37; y
Joaqun Roy38.
Para el caso de Brasil tambin existe abundante bibliografa, la cual puede ser agrupada
en dos enfoques. El primero se refiere a la poltica exterior de Brasil durante el perodo de
negociacin del ALCA. All destacan los trabajos de Ral Bernal-Meza 39; Alcides Costa40; Luiz
Alberto Moniz41; y Paulo Roberto de Almeida42. El segundo se relaciona con los intereses de
Brasil hacia el ALCA, donde se pueden encontrar artculos como el de Jos Augusto Guilhon 43,
que da cuenta de las reservas que gener la iniciativa y del mayor inters a contar de 1997; el

33

RODRGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. pp. 1 63.

KATZ, Claudio. Free Trade Area of the Americas. NAFTA marches south. Report to Post Cold War Latin America
XXXV (4): 27 45, febrero 2002.
35
DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain. Estados Unidos, Brasil y las negociaciones hemisfricas: el ALCA
en modalidad bilateral. Foro Internacional XLV (1): 5 34, enero marzo 2004.
36
ROMERO, Marco. Integracin frente al unilateralismo? La economa poltica del ALCA. Comentario
Internacional: revista del Centro Andino de Estudios Internacionales (3): 115 133, 2002.
37
SALAZAR XIRINACHS, Jos Manuel. El proceso del ALCA: De Miami 1994 a Quebec 2001. [En lnea]
<http://www.sedi.oas.org/DCTC/TRADE/PUB/Books/Free_Trade/ftch14_s.pdf> [consulta: 18 junio 2012].
38
ROY, Joaqun. El ALCA: origen, evolucin, consecuencias. Politica internazionale (1-2): 157 168, enero abril
2003.
39
BERNAL-MEZA, Ral. A poltica exterior do Brasil: 1990 2002. Revista Brasileira de Poltica Internacional
(RBPI) 45 (1): 36 71, 2002.
40
COSTA V., Alcides. El Gobierno de Lula Una nueva poltica exterior? Nueva Sociedad (187): 139 152,
septiembre octubre 2003.
41
MONIZ B, Luiz. Poltica Exterior de Brasil: de Fernando Henrique Cardoso a Lula. [En lnea] La onda digital.
Primera revista electrnica de reflexin y anlisis 31/08/2004 06/09/2004, N 201,
http://www.laondadigital.com/laonda/laonda/201-300/201/B3.htm> [consulta: 18 junio 2012].
42
DE ALMEIDA, Paulo Roberto. A diplomacia da era Lula. Balano e avaliao. Revista Poltica Externa 20 (3): 95
114, noviembre diciembre 2011, enero 2012.
43
GUILOHN A., Jos. El ALCA en la poltica exterior brasilea. Poltica exterior 16 (85): 174 188, enerofebrero
2002.
34

11

texto de Ftima V. Mello44, que narra la posicin de diversos sectores de la economa y la

sociedad civil brasilea hacia el acuerdo; el trabajo de Clarisa Giaccaglia 45, que identifica a los
diversos actores domsticos involucrados en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior
brasilea, resaltando su aumento en cantidad desde el final de la Guerra Fra; y el escrito de
Mara Julieta Cortes46, que entrega una aproximacin sobre la continuidad histrica de la poltica
exterior de ese pas, resaltando que el modelo de Cardoso generaba mayores sintonas con la
negociacin del ALCA, mientras que el planteamiento de Lula era ms contestatario del enfoque
neoliberal.
Uno de los principales aportes de este estudio de caso es la perspectiva histrica que
entrega el paso del tiempo. Poco se ha escrito sobre el ALCA desde el ao 2005 2006, cuando
la iniciativa fue abandonada. En ese sentido, se estima que faltan anlisis posteriores, sobre todo
si se considera la recurrencia de los procesos de integracin en Amrica Latina.

II.

Para entender el ALCA. El contexto de las negociaciones

44

MELLO, Ftima V. Brasil y el ALCA El estado del debate desde la victoria de Lula. [En lnea] Estudios sobre el
ALCA. N 2, Santiago, Friedrich-Ebert-Stiftung, noviembre 2002. < http://library.fes.de/pdffiles/bueros/chile/01438.pdf> [consulta: 10 abril 2012].
45
GIACCAGLIA, Clarisa. La influencia de los actores domsticos en la poltica exterior brasilea durante el
gobierno de Lula da Silva. Confines 6 (12): 95 121, agosto diciembre 2010.
46
CORTES, Mara Julieta. El ALCA en la poltica exterior de Brasil durante las presidencias de Cardoso y Lula.
Convergencias
y
diferencias.
[En
lnea]
<http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresossaap/VI/areas/03/cortes.pdf> [consulta: 19 junio 2012].

12

Para analizar las negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas, es necesario
comprender el contexto internacional en que stas se desarrollaron.
La dcada del 90 estuvo marcada por el triunfo de la globalizacin como consecuencia
del fin de la Guerra Fra y la cada del bloque sovitico; el surgimiento de la Organizacin
Mundial de Comercio (OMC) en 1995, como resultado del trmino de la Ronda Uruguay; y la
profundizacin de la integracin de los mercados europeos luego de la firma del Tratado de
Maastricht. Adicionalmente, este decenio presenci el crecimiento de Japn y de las economas
del sudeste asitico; la creacin del Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC); y la
existencia de una abundante oferta de capital que financiaba el acelerado crecimiento de las
economas en desarrollo.
Latinoamrica se encontraba inserta en un proceso de transicin hacia gobiernos
democrticos. Adicionalmente, se estaba adoptando un modelo de apertura comercial, que
buscaba superar la denominada dcada perdida A ello debe sumarse la creacin del Mercosur;
el fin de los conflictos revolucionarios en Centroamrica, que haban recibido gran parte de la
atencin que Estados Unidos brinda a Amrica Latina; y la incorporacin de Canad y los pases
del Caribe a la Organizacin de Estados Americanos (OEA), permitiendo que por primera vez
este organismo represente al hemisferio en su conjunto.
Estas y otras transformaciones del sistema internacional de fines de los ochenta y
comienzos de los noventa, posicionaron a los temas comerciales como el eje de las relaciones
entre Estados Unidos y Amrica Latina, en reemplazo de temas geopolticos o ideolgicos. En
ese sentido, el contexto de la dcada de 1990 resultaba bastante favorable para el
multilateralismo comercial.
El cambio de decenio vino acompaado de cambios significativos, ya que desde fines de
los noventa comenz a apreciarse un mayor escepticismo y cuestionamiento respecto de los
beneficios de la globalizacin. Ello tuvo su punto ms lgido en violentos enfrentamientos
durante la Reunin Ministerial de la OMC en Seattle, en noviembre de 1999. Se evidenciaba una
mayor reticencia hacia las iniciativas multi y plurilaterales que durante la dcada anterior,
cuestin que se manifest en el fracaso de la Reunin Ministerial de la OMC en Cancn el 2003
y la falta de acuerdo respecto de la Ronda Doha. A ello habra que sumar el derrumbe del
mercado asitico en 1997, el desplome burstil de Estados Unidos hacia fines del ao 2000 y el

13

atentado de las Torres Gemelas en Nueva York en septiembre de 2001, que gener una
modificacin en los intereses internacionales de Estados Unidos.
Por ltimo, en trmino polticos en algunos pases de Amrica Latina se estaba
produciendo un viraje hacia la izquierda, que conllev el establecimiento de posturas crticas
hacia la agenda econmica neoliberal. Como seala Armando di Filippo, este proceso empez
con el colapso de la economa argentina a fines del 2001 y la toma del mando por parte de
Eduardo Duhalde, primero, y Nstor Kirchner despus; sigui con la asuncin al poder de Juan
Ignacio Lula en Brasil, y ha continuado a lo largo del ltimo quinquenio con la eleccin de
Tabar Vzquez en Uruguay, la consolidacin de Chvez en Venezuela, la eleccin de Correa en
Ecuador.47

III.
47

El rea de Libre Comercio de las Amricas y sus negociaciones

Di Filippo. Op. Cit. p. 12

14

En junio de 1990 el Presidente de los Estados Unidos, George Bush, lanz la Iniciativa
para las Amricas, proyecto que buscaba establecer una zona de libre comercio en todo el
Continente Americano. Sus objetivos eran primero, la conformacin en el largo plazo de una
zona hemisfrica de libre comercio y, en el corto y mediano plazo, la paulatina liberalizacin
comercial de las economas latinoamericanas mediante la suscripcin bilateral de acuerdos de
comercio e inversin con Estados Unidos; segundo la promocin de reformas a los regmenes de
inversin para favorecer los procesos de privatizacin y de regulacin simpticos al mercado.
Provisin de ayuda tcnica y financiera apoyada con 1,5 billones de dlares provenientes
mayoritariamente de EEUU, y complementariamente de otros pases de la OECD; y tercero la
reduccin negociada de la deuda oficial o gubernamental de los pases latinoamericanos que se
fueran adhiriendo al espritu de la Iniciativa.48 Durante ese mismo periodo, otras zonas del
mundo transitaban hacia la conformacin de diversos bloques regionales. En Europa avanzaba el
proceso de consolidacin de un mercado comn y se proyectaban las bases de una futura unin
econmica y monetaria. En Asia proliferaban los acuerdos regionales, como el Foro de
Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC), creado en 1989, el East Asia Economic Caucus
(EAEC), propuesto por el Primer Ministro de Malasia en 1990, y el ASEAN Free Trade Area
(AFTA), establecido en 1992. Paralelamente, entre 1986 y 1994, se efectuaron las negociaciones
de la Ronda Uruguay.
Por esos aos la economa de Estados Unidos presentaba un menor crecimiento que otras
regiones desarrolladas del mundo, perdiendo participacin en los mercados internacionales. En
ese contexto, la Iniciativa para las Amricas lanzada apenas dos semanas despus que el
Presidente Bush anunciara la intencin de negociar con Mxico un acuerdo de libre comercio,
constituy una respuesta poltica de los EUA al nuevo ambiente internacional definido por la
superacin de la guerra Fra, la difusin de la regionalizacin y los cambios internos en los
pases de Amrica Latina: liberalizacin comercial y reformas estructurales en el plano

48

DI FILIPPO, Armando. rea de Libre Comercio de las Amricas: origen, desarrollo y propuestas de futuro. En:
SEMINARIO sobre Modelos de Integracin y Procesos Integradores en Amrica Latina: 26 28 de marzo de 2007.
Valencia, Fundacin del rea Mediterrnea Latinoamericana (AMELA), Fundacin Caada Blanch y Colegio de
Altos Estudios Miguel Servet, p. 8.

15

econmico, democratizacin en el plano poltico."49 Sin embargo, por diversas razones, la

propuesta del Presidente Bush no prosper.50
Recogiendo una propuesta del Presidente de Estados Unidos, William Clinton, en
diciembre de 1994, con ocasin de la I Cumbre de las Amricas, los Jefes de Estado y de
Gobierno de todos los pases de Amrica Latina, Norteamrica y el Caribe, a excepcin de Cuba,
decidieron establecer un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). 51 Como fuera
sealado en la introduccin, el propsito de esta iniciativa no consista slo en eliminar las
barreras al comercio, sino que abarcaba diversas disciplinas complementarias, como propiedad
intelectual, inversiones, liberalizaciones agrcolas, comercio de servicios, compras pblicas,
normas tcnicas y fitosanitarias, temas laborales, estndares medioambientales y solucin de
controversias, entre otros.
En la Declaracin de Principios de la I Cumbre de las Amricas los Jefes de Estado y de
Gobierno expresaron que el progreso econmico de sus pases dependa de polticas econmicas
slidas, del desarrollo sostenible y de un sector privado dinmico. Una clave para la prosperidad
es el comercio sin barreras, sin subsidios, sin prcticas desleales y con un creciente flujo de
inversiones productivas. La eliminacin de los obstculos para el acceso al mercado de los
bienes y servicios entre nuestros pases promover nuestro crecimiento econmico. Una
economa mundial en crecimiento aumentar tambin nuestra prosperidad interna. El libre
comercio y una mayor integracin econmica son factores clave para elevar el nivel de vida,
mejorar las condiciones de trabajo de los pueblos de las Amricas y proteger mejor el medio
ambiente. Por consiguiente, decidimos iniciar de inmediato el establecimiento del "rea de
Libre Comercio de las Amricas" en la que se eliminaran progresivamente las barreras al
comercio y la inversin. Asimismo, resolvemos concluir las negociaciones del "rea de Libre
Comercio de las Amricas" a mas tardar en el ao 2005, y convenimos en alcanzar avances
concretos hacia el logro de este objetivo para el final de este siglo. 52 Sin embargo, en la misma
Declaracin se reconoci que la integracin econmica y la creacin de un rea de libre
49

CONSEJO Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Op. Cit.

Para mayores referencias sobre la Iniciativa de las Amricas vase CEPAL. La conformacin del rea de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA): aspectos institucionales y comerciales. LC/MEX/L.405, 12 de octubre de 1999,
p. 3.
51
Los 34 pases que participaron en la negociacin fueron: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados,
Belice, Bolivia, Brasil, Canad, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de
Amrica, Grenada, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per,
Repblica Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca, Surinam, Trinidad y Tobago,
Uruguay y Venezuela.
50

16

comercio eran tareas complejas, especialmente en atencin de las grandes diferencias de

desarrollo y disparidades de tamao entre las economas del Continente Americano.
La aludida Declaracin de Principios fue acompaada de un Plan de Accin, el cual
abord el rea de Libre Comercio de las Amricas, estableciendo las siguientes medidas de
accin:
Instruimos a nuestros ministros responsables del comercio a que adopten los siguientes
pasos concretos iniciales para lograr el "rea de Libre Comercio de las Amricas".
6) Con el objetivo de garantizar una discusin plena y cabal entre las partes de los
diversos acuerdos comerciales en el Hemisferio, ordenamos que se celebren reuniones en el
marco de los foros de comercio e inversin existentes. Los miembros de estos foros determinaran
las reas de coincidencia y divergencia en los acuerdos particulares bajo estudio, y debern
considerar los medios de mejorar las disciplinas entre ellos y hacerlos ms parecidos. Instruimos,
asimismo, a los miembros de estos foros a que informen a los ministros sobre el estado de sus
discusiones y formulen recomendaciones para lograr el "rea de Libre Comercio de las
Amricas".
7) [] Instruiremos a la Comisin Especial sobre Comercio de la OEA, con el apoyo del
BID, de la CEPAL y de otras organizaciones regionales y subregionales especializadas, a que
asista en la sistematizacin de datos en la regin y a que contine su labor de estudio de los
arreglos de integracin econmica del Hemisferio, incluyendo descripciones comparativas
breves de las obligaciones en cada uno de los acuerdos comerciales existentes en el Hemisferio.
8) Instruimos a nuestros ministros responsables del comercio a: a) revisar el progreso de
la labor emprendida en los foros mencionados en los prrafos 6 y 7; b) ofrecer orientacin con
respecto al trabajo posterior; y c) considerar las reas que requieren atencin inmediata, tales
como la facilitacin aduanera, y pruebas y certificaciones de productos con miras a alcanzar
acuerdos de reconocimiento mutuo, que puedan ser debatidos en los foros pertinentes.
9) Por consiguiente, hoy lanzamos el "rea de Libre Comercio de las Amricas,"
mediante el inicio del siguiente proceso. Instruiremos a la OEA a que asista al pas anfitrin en la
organizacin de las reuniones ministeriales.
Enero de 1995. Inicio de los programas de trabajo y establecimiento de calendarios en los
foros contemplados en el prrafo 6 y en la Comisin Especial sobre Comercio.
52

SITIO web oficial del proceso del ALCA. Declaracin disponible en http://www.summit-americas.org/miamidecspanish.htm

17

Junio de 1995. Reunin de los ministros responsables del comercio (Informe preliminar
sobre el estado de los trabajos en los foros descritos en el prrafo 6; informe preliminar de la
Comisin Especial sobre Comercio; y reas para consideracin inmediata)
Marzo de 1996. Reunin de los ministros responsables del comercio (informe final a los
ministros de la Comisin Especial sobre Comercio; informes finales a los ministros de los foros
descritos en el prrafo 6; y calendario para el trabajo posterior).53
En 1990 Estados Unidos haba suscrito el Tratado de Libre Comercio con Canad, el cual
se extendi a Mxico en 1994, conformando el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLCAN o NAFTA, por sus siglas en ingls). En diversos aspectos, el NAFTA rompi con la
lgica tradicional de los acuerdos comerciales, por cuanto fue el primer proceso integracionista
de envergadura que incorpora a pases con tan desiguales niveles de desarrollo y que sienta bases
en el tratamiento de determinados temas relativamente novedosos para este tipo de esquemas,
como es el caso de la liberalizacin de las inversiones. A partir de este momento los esquemas de
este estilo han tomado este modelo como referencia y mantienen como una constante la
incorporacin de cuestiones no propiamente comerciales tales como la liberalizacin de los
flujos de capital y la apertura a las compras gubernamentales, entre otros. 54 En ese sentido,
durante la negociacin del ALCA Estados Unidos busc seguir patrones similares a los
acordados en el NAFTA, que no slo abordaban temas de liberalizacin comercial, sino que
abarcaban materias de ndole poltica, como democracia y gobernabilidad.55
Como fuera instruido en el Plan de Accin, finalizada la I Cumbre de las Amricas
comenz lo que se ha denominado como fase preparatoria del ALCA. En este perodo, que
comprende hasta abril de 1998, los ministros responsables del comercio de cada uno de los 34
pases definieron el programa de trabajo tcnico para preparar las negociaciones. As, los
mecanismos de ejecucin de la etapa preparatoria fueron definidos de la siguiente forma:

Reuniones Ministeriales (desarrollaban el plan de trabajo completo para el ALCA).

53

SITIO web oficial del proceso del ALCA. Plan de Accin completo disponible en http://summitamericas.org/miamiplan-spanish.htm#9
54
PUERTA R., Hilda. El entorno externo latinoamericano: anlisis comparativo de los patrones de las relaciones
econmicas de Estados Unidos y la Unin Europea con la regin. Economa y Desarrollo 133 (2): 89 112, julio
diciembre 2003. P. 107.
55
Vase FERNNDEZ, Luis; HERNNDEZ, Jorge. Estados Unidos y El ALCA: La institucionalizacin de la
hegemona hemisfrica del siglo XXI. [En lnea] Centro de Estudios sobre Estados Unidos (CESEU)
<http://www.uh.cu/centros/ceseu/Articulos/ALCA%20Cuba%20Soc.pdf> [consulta: 7 mayo 2012] p. 9

18

Reuniones Viceministeriales (dirigan y coordinaban los grupos de trabajo, asesorando a

los Ministros de Comercio).

Grupos de Trabajo. (Se encargaban del levantamiento de inventarios de la informacin

relevante en cada una de las reas temticas, de la identificacin de necesidades de
cooperacin y de la elaboracin de recomendaciones sobre las negociaciones
hemisfricas.)

Comit Tripartito (formado por la OEA, el BID y la CEPAL, deban otorgar apoyo
tcnico a las labores de los Grupos de Negociacin.).56
En la I Reunin Ministerial, efectuada en junio de 1995 en Denver, Estados Unidos, los

Ministros de Comercio de los 34 Estados acordaron desarrollar un programa de trabajo para dar
inicio a las negociaciones. Se decidi el establecimiento de siete Grupos de Trabajo en las
siguientes reas: Acceso a mercados; procedimientos aduaneros y reglas de origen; inversin;
normas y barreras tcnicas al comercio; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios,
antidumping y derechos compensatorios; y economas ms pequeas.57
Durante la II Reunin Ministerial, celebrada en marzo de 1996 en Cartagena, Colombia,
se aprobaron los informes presentados por los Presidentes de los siete Grupos de Negociacin y
se instruy a los Viceministros de Comercio para que dirigieran, evaluaran y coordinaran la labor
de todos los Grupos de Trabajo, a fin de asegurar un avance significativo antes de la reunin
Ministerial de 1997. Adicionalmente, se decidi la conformacin de cuatro nuevos Grupos de
Trabajo en compras del sector pblico; derechos de propiedad intelectual; servicios; y poltica de
competencia.58
La III Reunin Ministerial, realizada en mayo de 1997 en Belo Horizonte, Brasil, marc
un punto de inflexin respecto de las dos anteriores. No obstante la polarizacin que se gener en
diversos temas de la negociacin,59 durante este encuentro se estableci un duodcimo Grupo de
56

Vase CONSEJO Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Op. Cit.
Para mayores detalles sobre las tareas encomendadas a cada uno de estos grupos vase la Declaracin Conjunta de
la
Primera
Reunin
Ministerial
de
Comercio,
disponible
en
http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Denver/denver_s.asp
58
Para mayores antecedentes de la evaluacin realizada y las tareas encomendadas a los cuatro nuevos Grupos de
Trabajo vase la Declaracin Conjunta de la Segunda Reunin Ministerial de Comercio, disponible en
http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/Cartagena/Cartagena_s.asp
59
Mientras los delegados del Mercosur respaldaban un proceso gradual de negociacin, donde el tratamiento de las
cuestiones de acceso a los mercados se pospondran para el final, los delegados norteamericanos favorecan la
discusin de este tema desde el comienzo. Del mismo modo, mientras que los representantes del Mercosur
57

19

Trabajo sobre solucin de controversias y se lograron importantes definiciones sobre algunos de

los principales criterios que guiaran las negociaciones del ALCA, a saber:

El consenso constituye el principio fundamental en la toma de decisiones del proceso

del ALCA, que procura preservar y promover los intereses esenciales de nuestros 34
pases de manera equilibrada y comprensiva;

El resultado de las negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas constituir
un compromiso nico comprensivo (single undertaking) que incorpora los derechos y
obligaciones que se acuerden mutuamente. El ALCA puede coexistir con acuerdos
bilaterales y subregionales, en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales
acuerdos no estn cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA;

El ALCA ser congruente con los acuerdos de la OMC;

Los pases podrn negociar y adherir al ALCA individualmente o como miembros de un

grupo de integracin subregional que negocie como una unidad;

Debera acordarse especial atencin a las necesidades, condiciones econmicas y

oportunidades de las economas ms pequeas, a fin de asegurar su plena participacin en
el proceso del ALCA;

La necesidad de establecer una Secretara administrativa temporal a fin de apoyar las

negociaciones;

A ms tardar el ao 2005 como fecha para la conclusin de las negociaciones.60

En la IV Reunin Ministerial, efectuada en marzo de 1998 en San Jos, Costa Rica, los

Ministros de Comercio de los 34 Estados definieron los objetivos y principios generales del rea
de Libre Comercio de las Amricas, as como la estructura, organizacin y diversos aspectos
administrativos que deban orientar el proceso. De esa forma, se acord recomendar a los Jefes
de Estado y de Gobierno iniciar las negociaciones del ALCA durante la Segunda Cumbre de las
Amricas, a realizarse en Santiago de Chile durante los das 18 y 19 de abril del mismo ao. Para
respaldaban un single undertaking, Estados Unidos y otros pases proponan resultados tempranos (early harvest)
que implementaran acuerdos parciales o sectoriales, mientras proseguan las negociaciones sobre temas ms
conflictivos. Vase BOUZAS, Roberto, SVARZMAN, Gustavo. Op. Cit. p. 3 (pie de pgina).
60
Para mayores detalles sobre los trminos de referencia del Grupo de Trabajo sobre Solucin de Controversias y el
resto de los acuerdos adoptados durante este encuentro, vase la Declaracin Conjunta de la Tercera Reunin
Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/Belo/Belo_s.asp

20

ello se reafirmaron los principios establecidos durante la III Reunin Ministerial, en el sentido
que el acuerdo sera balanceado; comprensivo; congruente con los principios de la OMC;
constituira un compromiso nico; tomara en consideracin las necesidades, condiciones
econmicas y oportunidades de las economas ms pequeas; adoptara sus decisiones por
consenso; y coexistira con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida en que los
derechos y obligaciones de dichos acuerdos no estuvieran cubiertos o excedieran los derechos y
obligaciones del ALCA. Se mantuvo la meta de concluir las negociaciones a ms tardar el 2005,
realizando avances concretos para el logro de este objetivo hacia finales de siglo.
Se acord que las negociaciones mantendran una estructura flexible, la cual podra ser
modificada durante el proceso. Se estableci que los Ministros de Comercio se reuniran al
menos una vez cada 18 meses. Se conformaron nueve Grupos de Negociacin, que reemplazaron
a los doce Grupos de Trabajo, sobre acceso a mercados; inversin; servicios; compras del sector
pblico;

solucin

de

controversias;

agricultura;

subsidios,

antidumping

derechos

compensatorios; propiedad intelectual; y poltica de competencia. 61 A nivel de Viceministros, se

cre el Comit de Negociaciones Comerciales (CNC), con la responsabilidad de guiar el trabajo
de los Grupos de Negociacin; decidir sobre la estructura general del acuerdo y los asuntos
institucionales; asegurar la plena participacin de todos los pases en el proceso del ALCA; y
garantizar que las preocupaciones de las economas ms pequeas y de los pases con distintos
niveles de desarrollo fueran tratadas al interior de cada grupo de negociacin. Adicionalmente, se
conform un Grupo Consultivo sobre Economas ms pequeas, abierto a todos los pases del
ALCA; se cre una Secretara Administrativa de Negociaciones; se mantuvo el Comit Tripartito
conformado por la OEA, el BID y la CEPAL; se incorpor un Comit de Representantes
Gubernamentales sobre la Participacin de la Sociedad Civil (SOC); y se constituy un Comit
Conjunto de Expertos del Gobierno y del Sector Privado sobre Comercio Electrnico.
En esta Reunin Ministerial tambin se adoptaron determinaciones sobre otros temas
relevantes para la negociacin. Se establecieron los pases que ejerceran la Presidencia y la
Vicepresidencia del proceso, acordndose que desde el 1 de mayo de 1998 al 31 de octubre de
1999 las negociaciones seran presididas por Canad y secundadas por Argentina; entre el 1 de
noviembre de 1999 y el 30 de abril de 2001 la Presidencia sera ejercida por Argentina y la
61

Para ms informacin respecto del trabajo de los nuevo Grupos de Negociacin vanse los siguientes trabajos:
WITKER, Jorge. El rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Ciudad de Mxico, Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2004. 295 p.; HORLICK, Gary N.,
PALMER, Claire R. Op. Cit.; y MORAES, Paulo. Op. Cit.; entre otros.

21

Vicepresidencia por Ecuador; entre el 1 de mayo de 2001 y el 31 de octubre de 2002 la

Presidencia recaera en Ecuador y la Vicepresidencia en Chile; y entre el 1 de noviembre de 2002
y el 31 de diciembre de 2004 habra una Co-presidencia establecida por Brasil y Estados Unidos.
Se determin que el pas que se encontrara ejerciendo la Presidencia del ALCA sera la sede de
las Reuniones Ministeriales y presidira el CNC. Adicionalmente, se estipul que las reuniones
de los Grupos de Negociacin se realizaran en una sede nica que rotara de la siguiente forma:
Miami, Estados Unidos, del 1 de mayo de 1998 al 28 de febrero de 2001; Ciudad de Panam,
Panam, del 1 de marzo del 2001 al 28 de febrero del 2003; y Mxico D.F., Mxico, del 1 de
marzo de 2003 al 31 de diciembre de 2004 o hasta que concluyeran las negociaciones. 62 Para una
mayor comprensin, el Anexo N 1 es un cuadro que resume la estructura de la negociacin del
rea de Libre Comercio de las Amricas.
Cabe sealar que para alcanzar consenso en torno a los objetivos, principios y estructura
de la negociacin, los 34 pases debieron realizar importantes esfuerzos tcnicos, humanos,
financieros y polticos. En esa lnea, un artculo de Bouzas y Svarzman precisa que entre las dos
primeras cumbres presidenciales los funcionarios nacionales participaron de cuatro reuniones
ministeriales, catorce encuentros de viceministros y cerca de un centenar de reuniones de grupos
de trabajo. A lo largo de este proceso los gobiernos recolectaron una masa significativa de
informacin cuantitativa y cualitativa sobre flujos de comercio y regmenes de comercio e
inversin en el hemisferio.63 Estos autores agregan que la fase preparatoria puso en evidencia
que los intereses y las prioridades de negociacin no eran plenamente convergentes. Se
explicitaron visiones diferentes sobre cmo avanzar en el proceso de liberalizacin preferencial,
cunto ms all ir con relacin a los compromisos asumidos en la OMC o qu tipo de tratamiento
especial, si acaso alguno, deba darse a las economas ms pequeas y menos desarrolladas. En
buena medida, estas diferencias reflejaban divergencias estructurales de tamao, patrones de
comercio, niveles de proteccin y grados de desarrollo. Pero tambin eran el resultado de
diferentes preferencias de poltica y de contrastantes economas polticas nacionales.64
Las recomendaciones formuladas por los Ministros de Comercio con ocasin de la IV
Ronda Ministerial de San Jos fueron ratificadas en la II Cumbre de las Amricas, efectuada en
62

Para mayores antecedentes sobre lo acordado durante la IV Reunin Ministerial vase la Declaracin Conjunta de
la
Cuarta
Reunin
Ministerial
de
Comercio,
disponible
en
http://www.ftaaalca.org/Ministerials/SanJose/SanJose_s.asp.
63
BOUZAS, Roberto, SVARZMAN, Gustavo. Op. Cit. p. 2.
64
bidem pp. 2 3.

22

abril de 1998 en Santiago de Chile. En la Declaracin de Principios suscrita por los Jefes de
Estado y de Gobierno de los 34 pases se estipul que la integracin econmica, la inversin y
el libre comercio son factores claves para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones
laborales de los pueblos de las Amricas y lograr una mejor proteccin del medio ambiente, por
lo cual se instruy a los ministros responsables del comercio que inicien las negociaciones
correspondientes al ALCA de acuerdo con la Declaracin Ministerial de San Jos, de marzo de
1998. Reafirmamos nuestra determinacin de concluir las negociaciones del ALCA a ms tardar
en el ao 2005 y a lograr avances concretos para finales del presente siglo. El acuerdo del ALCA
ser equilibrado, amplio y congruente con la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), y
constituir un compromiso nico.65 En el Plan de Accin que acompa a la Declaracin se
resolvi que las negociaciones se realizaran de manera tal que se genere amplio respaldo y
comprensin pblica acerca del ALCA, y consideren las opiniones sobre asuntos comerciales
emitidas por diferentes sectores de nuestras sociedades civiles, tales como empresarios,
trabajadores, consumidores, grupos ambientalistas y acadmicos, que se presenten al Comit de
Representantes Gubernamentales creado en la Cuarta Reunin de Ministros de Comercio
realizada en Costa Rica.66
Juan Manuel Rodrguez destaca que para la II Cumbre de las Amricas se presentaron dos
propuestas sobre la construccin del ALCA, cuya diferencia principal radicaba en el tiempo que
deban durar las negociaciones y en el momento de entrada en vigor del acuerdo. En su opinin,
detrs de esta divergencia se escondan dos estrategias claramente diferenciadas, la del Mercosur
y la de Estados Unidos, contando cada una con el apoyo de diversos pases. En ese sentido, l a
posicin americana era que deban acortarse los plazos al mnimo posible y por lo tanto que el
ALCA deba entrar en vigor cuanto antes. La posicin del Mercosur haba sido acordada en
reuniones de Ministros y de Presidentes del bloque y en lo esencial propona mantener los plazos
acordados en Miami, es decir terminar las negociaciones en el ao 2005. La firme postura del
Mercosur, sumado al hecho que la delegacin norteamericana fue a la reunin debilitada porque
el Congreso no haba otorgado el fast track al Presidente, que le hubiera permitido concretar
acuerdos con posibilidad de ser aprobados en el Congreso, determin que la resolucin final no
65

Declaracin de Principios de la II Cumbre de las Amricas, disponible en http://www.summitamericas.org/chiledec-spanish.htm

66
Vase Plan de Accin suscrito por los Jefes de Estado y de Gobierno asistentes a la Segunda Cumbre de las
Amricas, disponible en http://www.summit-americas.org/chileplan-spanish.html

23

incluyera cambios en los acuerdos anteriores como se pretenda, frustrndose las aspiraciones
norteamericanas.67
Durante la V Reunin Ministerial, efectuada en noviembre de 1999 en Toronto, Canad,
los ministros responsables del comercio instruyeron a cada Grupo de Negociacin que preparara
un borrador de texto. Se estableci que dichos borradores deban ser remitidos al CNC a ms
tardar doce semanas antes de la prxima Reunin Ministerial, a celebrarse en abril del 2001. Al
CNC se le otorg la responsabilidad de compilar los textos proporcionados por los Grupos de
Negociacin y preparar un informe para la sexta Reunin Ministerial. Ello result un avance
considerable, ya que los nueve Grupos cumplieron el mandato en el plazo estipulado.
Adicionalmente, se acordaron 18 Medidas de facilitacin de negocios, ocho referentes a Asuntos
Aduaneros y diez a Transparencia.68
Con ocasin de la VI Reunin Ministerial, efectuada en abril de 2001 en Buenos Aires,
Argentina, los ministros encargados del Comercio de los 34 pases del ALCA recibieron el
primer borrador del acuerdo con mltiples corchetes, lo cual reflejaba la falta de consenso en
diversas materias.69 Adicionalmente, se cre el Comit Tcnico de Asuntos Institucionales para
considerar la estructura del acuerdo en sus aspectos generales y se alab el progreso en la
implementacin de las dieciocho Medidas de facilitacin de negocios aprobadas durante la V
Reunin Ministerial. Los 34 ministros instruyeron a los Grupos de Negociacin que
intensificaran los esfuerzos tendientes a resolver las divergencias y remitir un nuevo borrador al
Comit de Negociaciones Comerciales, a ms tardar ocho semanas antes de la prxima
ministerial. Por ltimo, en cumplimiento de la instruccin recibida de los Jefes de Estado y de
Gobierno durante la II Cumbre de las Amricas, se acord que despus de la III Cumbre de las
Amricas se publicara, en el sitio web oficial del proceso, el primer borrador del acuerdo en los
cuatro idiomas oficiales. Esta medida tena por objeto aliviar la preocupacin pblica acerca del
ALCA y establecer nuevos estndares de transparencia en las negociaciones comerciales.70
En la Declaracin de la III Cumbre de las Amricas, realizada en abril de 2001 en
Quebec, Canad, los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron que acogan el progreso
67

RODRGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 9.

Para mayor informacin sobre lo convenido durante la V Reunin Ministerial, vase la Declaracin Conjunta de
la
Quinta
Reunin
Ministerial
de
Comercio,
disponible
en
http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Toronto/Toronto_s.asp
69
El primer borrador de acuerdo ALCA se encuentra disponible en http://www.ftaa-alca.org/FTAADraft/draft_s.asp
70
Para mayor informacin respecto de la VI Reunin Ministerial, vase la Declaracin Conjunta de la Sexta
Reunin Ministerial de Comercio, disponible en http://www.ftaa-alca.org/Ministerials/BA/BA_s.asp
68

24

significativo logrado hasta la fecha para el establecimiento de un rea de Libre Comercio de las
Amricas (ALCA), incluyendo la elaboracin de un borrador preliminar del Acuerdo ALCA. Tal
como se acord en la Cumbre de Miami, el libre comercio, sin subsidios ni prcticas desleales,
acompaado de flujos crecientes de inversin productiva y de una mayor integracin econmica,
favorecer la prosperidad regional, permitiendo elevar los niveles de vida, mejorar las
condiciones laborales de los pueblos de las Amricas y proteger mejor el medio ambiente. La
decisin de hacer pblico el borrador preliminar del Acuerdo ALCA es una muestra clara de
nuestro compromiso colectivo con la transparencia y con una comunicacin creciente y sostenida
con la sociedad civil.71 Adicionalmente, acordaron instruir a sus ministros para que aseguren
que las negociaciones del Acuerdo ALCA concluyan, a ms tardar, en enero de 2005, para tratar
de lograr su entrada en vigencia lo antes posible, y no ms all de diciembre de 2005.72 Esto ser
un elemento clave para generar el crecimiento econmico y la prosperidad en el Hemisferio, y
contribuir al logro de los amplios objetivos de la Cumbre. El Acuerdo deber ser equilibrado,
comprensivo, y congruente con las reglas y disciplinas de la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC), y deber constituir un compromiso nico. Otorgamos gran importancia a que el diseo
del Acuerdo tenga en cuenta las diferencias en tamao y niveles de desarrollo de las economas
participantes.73
La Declaracin de Quebec incorpor una clusula democrtica, estableciendo que
cualquier alteracin o ruptura inconstitucional del orden democrtico en un Estado del
Hemisferio constituye un obstculo insuperable para la participacin del Gobierno de dicho
Estado en el proceso de Cumbres de las Amricas. Tomando debidamente en cuenta los
mecanismos hemisfricos, regionales y subregionales, existentes, acordamos llevar a cabo
consultas en el caso de una ruptura del sistema democrtico de un pas que participa en el
proceso de Cumbres.74
A fines del 2001 ocurri un hecho relevante para la negociacin. En esa fecha la Cmara
de Diputados de Estados Unidos le entreg su autorizacin al Presidente Bush para realizar
71

Declaracin de Principios de la II Cumbre de las Amricas se encuentra disponible en http://www.summitamericas.org/Documents%20for%20Quebec%20City%20Summit/Quebec/Declaration%20of%20Quebec%20City

%20-%20Span.htm
72
La delegacin de Venezuela reserv su posicin sobre este prrafo de la Declaracin y el prrafo 6-A del Plan de
Accin, en virtud de las consultas que se estaban llevando a cabo entre los diversos sectores del Gobierno nacional,
para dar cumplimiento a los compromisos que se derivaran de la entrada en vigor del ALCA en el ao 2005.
73
Declaracin de Principios de la II Cumbre de las Amricas, Op. Cit.
74
Ibdem.

25

negociaciones comerciales mediante la va rpida o fast track, ahora denominado Trade

Promotion Authority (TPA). Posteriormente, en agosto del 2002 el Senado de ese pas entreg su
aprobacin al TPA, con lo cual concluy el trmite parlamentario. Luego de nueve aos, el
Presidente de Estados Unidos estaba en facultad de negociar acuerdos comerciales sin la
necesidad de discutir cada uno de los captulos de los acuerdos al interior del Congreso. Sin
embargo, la autorizacin otorgada contena importantes limitaciones, que de no ser reflejadas en
el acuerdo final del ALCA supondran la eventual revisin de todo el contenido por parte del
Congreso norteamericano, pudiendo postergar por mucho tiempo la aprobacin del acuerdo.
Este hecho redujo apreciablemente el margen de maniobra del ejecutivo estadounidense,
disminuyendo las expectativas de finalizar con xito las negociaciones del rea de Libre
Comercio de las Amricas.75
Paralelamente, en julio de 2002 tuvo lugar en Guayaquil, Ecuador, la II Cumbre
Suramericana. All los de Jefes de Estado acordaron continuar con el proceso de conformacin
de un espacio econmico comn en Amrica del Sur e instruyeron a sus ministros para que a
fines de ese ao concluyeran las negociaciones entre la CAN y el Mercosur, a fin de crear un
rea de libre comercio en el subcontinente. Segn se seal, el nuevo gobierno de Brasil,
encabezado por Luiz Incio Lula da Silva, pretenda focalizar sus esfuerzos integracionistas en el
Mercosur, antes de enfocarse en el ALCA.76 Este hecho gener incertidumbre respecto de la
prioridad que algunos pases le otorgaban a las negociaciones del ALCA.
La VII Reunin Ministerial, efectuada en noviembre de 2002 en Quito, Ecuador, registr
modestos avances en relacin a la Reunin Ministerial de Buenos Aires. Se present un segundo
borrador de acuerdo con una mnima eliminacin de corchetes y se instruy al CNC para
presentar un tercer borrador, a ms tardar ocho semanas antes de la VIII Reunin Ministerial. 77
Los ministros reiteraron la necesidad de aumentar la participacin de la sociedad civil en la
negociacin del ALCA, instando a todos los pases del hemisferio a profundizar sus procesos de
consulta. Adicionalmente, se estableci que entre el 15 de diciembre de 2002 y el 15 de febrero
de 2003 se deba proceder al intercambio de ofertas iniciales para el acceso a mercado en bienes
agrcolas y no agrcolas, servicios, inversin y compras del sector pblico. Entre el 16 de febrero
75

Para mayores antecedentes sobre los alcances del Trade Promotion Authority, vase el captulo IV de la presente
investigacin La poltica de la Poltica Comercial, casos de estudio: Estados Unidos.
76
Vase ARUZ L., Alejandro. Op. Cit. pp. 22 23.
77
El segundo borrador de acuerdo ALCA se encuentra disponible en http://www.ftaaalca.org/FTAADraft02/draft_s.asp

26

y el 15 de junio de 2003 deban revisarse dichas ofertas y presentar solicitudes de mejoramiento.

Finalmente, a partir del 15 de julio de 2003, los pases propondran ofertas revisadas e iniciar las
negociaciones.78
El lanzamiento de las negociaciones en esos cinco grupos (agricultura, acceso a mercado,
servicios, inversin y compras del sector pblico) sembr dudas sobre la capacidad de cumplir
con los plazos establecidos, ya que no se determinaron directrices sobre temas importantes, como
la estructura del captulo de servicios (lista positiva o negativa); la relacin entre servicios e
inversin; la forma de presentar concesiones arancelarias en bienes (Nacin Ms Favorecida o
tratamiento diferenciado segn pases o grupos de pases); y el contenido del principio de
tratamiento diferenciado. Como seala Roberto Bouzas Las ofertas realizadas a partir de
diciembre del 2002 reflejaron esas ambigedades. Casi todos los pases presentaron ofertas
relativas a bienes y servicios antes de la fecha establecida (15 de febrero de 2003), pero no
ocurri lo mismo en el caso de los captulos de inversin y compras del sector pblico. Los
grupos de pases que presentaron ofertas conjuntas (el Mercosur, la Comunidad Andina y el
Mercado Comn Centroamericano) lo hicieron con diferente formato, cobertura y estructura,
situacin que reflej las dificultades para encontrar un enfoque comn. Estados Unidos, a su vez,
present cuatro ofertas distintas de acceso al mercado, segn el grupo de pases destinatarios.
Todos los dems participantes realizaron una nica oferta, indicando la posibilidad de algn tipo
de tratamiento especial para las pequeas economas. Las ofertas relativas a los servicios e
inversiones tambin se realizaron con distintos enfoques estructurales.79 Adicionalmente, la falta
de ofertas por parte de Argentina y Brasil en sectores como compras del sector pblico, servicios
e inversiones reflejaron una creciente preocupacin por el equilibrio general de las
negociaciones. En efecto, la reticencia de Estados Unidos por abordar materias como subsidios
agrcolas o antidumping en el mbito hemisfrico, provoc que temas considerados de inters
ofensivo por ese pas (inversin, servicios y compras del sector pblico), fueran excluidos de
la negociacin. El captulo sobre inversiones gener dificultades porque la propuesta
norteamericana pretenda reproducir la experiencia del artculo XI del NAFTA, que haba sido
cuestionado por numerosos expertos, ya que incorporaba definiciones demasiado amplias
78

Para mayores antecedentes sobre lo acordado durante la VII Reunin Ministerial vase la Declaracin Conjunta
de
la
Sptima
Reunin
Ministerial
de
Comercio,
disponible
en
http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Quito/Quito_s.asp
79
BOUZAS, Roberto. El nuevo regionalismo Op. Cit., pp. 15 16.

27

respecto del concepto de inversin y de la proteccin que sta deba recibir en los pases
receptores.80
Como consecuencia de lo anterior, en mayo de 2003 el Mercosur present una propuesta
para continuar la negociacin por tres vas paralelas: una bilateral, para el acceso a mercados;
otra multilateral, donde mandaban a la OMC todos los temas sensibles para ellos pero
importantes para Estados Unidos; y el regional o ALCA, donde se desarrollaran algunas
disciplinas comunes. Esto es lo que se ha conocido como ALCA light.81 Esta frmula
coincidi con una estrategia de bilateralizacin del proceso de apertura comercial. En esa lnea,
Estados Unidos firm un tratado de libre comercio con Chile y concluy negociaciones con los
miembros del Mercado Comn

Centroamericano. Tambin lanz negociaciones con la

Repblica Dominicana, Per, Colombia, Ecuador y Bolivia. Desde el punto de vista de los
intereses de los Estados Unidos, estas negociaciones secuenciales apuntaron a consolidar
gradualmente una agenda y una arquitectura coherente con sus objetivos de negociacin ms
amplios. Esta estrategia no fue slo de los Estados Unidos. En efecto, el Mercosur intent con
mucho menos xito establecer un rea de libre comercio en Amrica del Sur, mientras que
Mxico y Chile consolidaron su papel como centros de conexiones en el sistema de ejes y
rayos que se estaba construyendo.82
Convencido que Brasil no modificara su postura frente al ALCA y preocupado que la
Reunin Ministerial de Miami no fracasara, el 7 de noviembre del 2003 el responsable del
comercio exterior de Estados Unidos, Robert Zoellick, invit a su colega brasileo, Celso
Amorim, a una reunin privada. El objetivo de este encuentro fue intercambiar opiniones acerca
de la negociacin e intentar consensuar posturas entre ambos pases. Al da siguiente se efectu
una mini cumbre con los Cancilleres de16 pases de la regin (Argentina, Brasil, Canad, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Jamaica, Mxico, Panam, Per,
Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago y Uruguay), destinada a destrabar las negociaciones y
evitar el fracaso de la Ministerial de Miami. En dicho encuentro Estados Unidos y Mercosur
acordaron las bases para establecer un ALCA menos ambicioso.
80

Para mayores antecedentes vase Di Filippo. Op. Cit. pp. 12, 15 y 16.
GIACALONE, Rita. Op. Cit. p. 28. Para ms informacin en relacin al ALCA Light vase VIGEVANI, Tulio,
PASSINI, Marcelo. ALCA light. Poltica externa 13 (2): 45 52, septiembrenoviembre 2004.
82
BOUZAS, Roberto. El nuevo regionalismo Op. Cit., p. 16. La teora de ejes y rayos, o hub and spokes, seala
que los pases ejes, o hub, disfrutan de una preferencia comercial en el mercado de pases rayo, o spoke, mediante
una serie de acuerdos bilaterales separados. Sin embargo, los pases rayos no tienen acceso a cada uno de los otros
mercados. Peor an, deben competir entre ellos para obtener preferencias en el mercado del pas eje.
81

28

Celebrada slo semanas despus del fracaso de la Quinta Conferencia Ministerial de la

OMC en Cancn, la VIII Reunin Ministerial, que tuvo lugar en noviembre de 2003 en Miami,
Estados Unidos, no logr disipar las dudas respecto del futuro del ALCA. Este encuentro marc
el abandono del principio de compromiso nico o single undertaking, ya que los ministros
reconocieron que los pases podan asumir diferentes niveles de compromisos. En efecto, se
acord desarrollar un conjunto comn y equilibrado de derechos y obligaciones que fuesen
aplicables a todos los pases, permitiendo adems que aquellos que as lo desearan pudieran
negociar, en el contexto del ALCA, beneficios y obligaciones adicionales. 83 En lneas generales,
el acuerdo de Miami no resolvi las discrepancias de fondo, ya que se pospuso la negociacin
sobre los temas principales, a pesar que slo faltaban 12 meses para la fecha en que deban
finalizar las negociaciones. Este nuevo esquema del ALCA supuso una victoria diplomtica para
Brasil, pero no se lograron superar las diferencias que haban impedido avanzar bajo el esquema
anterior.
En enero de 2004 tuvo lugar en Monterrey, Mxico, una Cumbre Extraordinaria de las
Amricas, cuyo objetivo era discutir polticas pblicas en torno a tres ejes fundamentales:
desarrollo social, crecimiento econmico con equidad y fortalecimiento de la actividad
democrtica. Previo al inicio de este encuentro, su principal promotor, el Primer Ministro de
Canad, Jean Chrtien, haba sealado que la reunin no abordara temas que tuvieran su propio
curso de negociacin, como el ALCA. No obstante la oposicin brasilea, pero sin el alcance
deseado por Estados Unidos, finalmente la Declaracin de Nuevo Len incluy una breve
alusin a la negociacin del ALCA, sealando que se acogen los avances logrados hasta la fecha
para el establecimiento de un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y tomamos nota con
satisfaccin de los resultados equilibrados de la VIII Reunin Ministerial del ALCA realizada en
Miami en noviembre de 2003. Apoyamos el acuerdo de los ministros sobre la estructura y el
calendario adoptado para la conclusin de las negociaciones para el ALCA en los plazos previstos,
que fomentar, con la mayor eficacia, el crecimiento econmico, la reduccin de la pobreza, el
desarrollo y la integracin, a travs de la liberalizacin del comercio, contribuyendo al logro de los
amplios objetivos de la Cumbre.84
83

Para mayores antecedentes sobre lo acordado durante la VIII Reunin Ministerial vase la Declaracin Conjunta
de
la
Octava
Reunin
Ministerial
de
Comercio,
disponible
en
http://www.ftaaalca.org/Ministerials/Miami/miami_s.asp
84
La
Declaracin
de
Nuevo
Len
se
encuentra
disponible
en
http://www.summitamericas.org/SpecialSummit/Declarations/Declaration%20of%20Nuevo%20Leon%20-final-span.pdf. Para mayores
antecedentes sobre el proceso del ALCA durante fines del 2003 y comienzos del 2004 vase GENTILI, Rafael.

29

La IV Cumbre de las Amricas, celebrada en noviembre de 2005 en Mar del Plata,

Argentina, marc el fracaso de las negociaciones que pretendan establecer el rea de Libre
Comercio de las Amricas. Debido a la existencia de posturas divergentes en torno al futuro del
ALCA, la Cumbre corri el riesgo de culminar sin una Declaracin. En ese sentido, el
decimonoveno prrafo de la Declaracin de Mar del Plata dej claramente planteadas las
divisiones existentes al sealar que: reconociendo la contribucin que la integracin econmica
puede efectuar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y
fortalecer la gobernabilidad democrtica:85
A. Algunos miembros sostienen que tengamos en cuenta las dificultades que ha tenido el
proceso de negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), y reconozcamos
la contribucin significativa que los procesos de integracin econmica y la liberalizacin del
comercio en las Amricas pueden y deben aportar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear
trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrtica. Por ello,
mantenemos nuestro compromiso con el logro de un Acuerdo ALCA equilibrado y comprensivo,
dirigido a la expansin de los flujos comerciales y, en el nivel global, un comercio libre de
subsidios y de prcticas que lo distorsionen, con beneficios concretos y sustantivos para todos,
teniendo en cuenta las diferencias en el tamao y nivel de desarrollo de las economas
participantes, y las necesidades especiales y el tratamiento especial y diferenciado de las
economas ms pequeas y vulnerables. Participaremos activamente para asegurar un resultado
significativo de la Ronda de Doha que contemple asimismo las medidas y propsitos del prrafo
anterior. Continuaremos promoviendo las prcticas y actividades establecidas en el proceso del
ALCA, que garanticen la transparencia y promuevan la participacin de la sociedad civil.
Instruimos a nuestros responsables de las negociaciones comerciales a reanudar sus reuniones en
el curso del ao 2006, para examinar las dificultades del proceso ALCA, a fin de superarlas y
avanzar en las negociaciones, de acuerdo con el marco adoptado en Miami, en noviembre de
2003. Asimismo, instruimos a nuestros representantes en las instituciones del Comit Tripartito a
que continen asignando los recursos necesarios para apoyar la operacin de la Secretara
Administrativa del ALCA.86
ALCA y Mercosur: Informe de Coyuntura Vol.1 Laboratorio de Polticas Pblicas Buenos Aires Programa de
Poltica Internacional. <http://www.lpp-buenosaires.net/LPP_BA/Publicaciones/documentos/EI16_PPI_Vol1.pdf>
Buenos Aires, 2005.
85
Los pases del Mercosur se opusieron a que la Declaracin explicitara qu pases preferan una u otra alternativa.
86
Esta postura era avalada por 29 pases, a excepcin de Venezuela y los miembros del Mercosur.

30

B. Otros miembros sostienen que todava no estn dadas las condiciones necesarias para
lograr un acuerdo de libre comercio equilibrado y equitativo, con acceso efectivo de los
mercados, libre de subsidios y prcticas de comercio distorsivas y que tome en cuenta las
necesidades y sensibilidades de todos los socios, as como las diferencias en los niveles de
desarrollo y tamao de las economas.87
Por primera vez desde la I Cumbre de las Amricas, celebrada en Miami en 1994, el Plan
de Accin que acompa a la Declaracin no contuvo ninguna referencia al rea de Libre
Comercio de las Amricas.

IV.

La poltica de la Poltica Comercial, casos de estudio

Brasil y Estados Unidos fueron los dos actores ms relevantes durante la negociacin del

rea de Libre comercio de las Amricas. Si bien ambos propusieron caminos alternativos,
muchas veces opuestos, compartan la condicin de aglutinar a otros pases con intereses
similares. As, mientras Brasil ejerca sus influencias sobre los miembros del Mercosur, Estados
Unidos haca lo propio con los del NAFTA. Para Estados Unidos, Brasil era el actor clave del
ALCA, ya que de no lograr beneficios para acceder a ese mercado, el acuerdo no presentara
87

Este enfoque era respaldado por Venezuela y los 4 pases del Mercosur.

31

grandes ganancias para ellos. Por otra parte, el 60% de las exportaciones brasileas hacia Estados
Unidos se vean afectadas por algn tipo de obstculo no arancelario y, de no lograr reducir
significativamente ese porcentaje, Brasil no tena incentivos para avanzar en un proceso de
integracin ms all de las fronteras del Mercosur. En esa lnea, este captulo pretende examinar
las posturas, intereses y dificultades que posean ambos Estados en relacin a la negociacin del
ALCA, a fin de intentar responder a los objetivos y preguntas planteadas en la introduccin.

Brasil
Hacia comienzos de los aos 80, Brasil era considerado como una potencia intermedia
emergente. Posea esa condicin por su dinmica economa, abundante en recursos naturales y
capacidad tecnolgica. Sin embargo, las dos dcadas siguientes estuvieron caracterizadas por
dramticos cambios, en los cuales su rol internacional se redujo de manera considerable. La
crisis de la deuda interrumpi cinco dcadas de progreso econmico, donde la

economa

brasilea fue una de las que ms creci a nivel mundial. Con este panorama, y con una inflacin
desbordada, Fernando Collor de Mello fue electo Presidente en 1989. Su gobierno se caracteriz
por instaurar un modelo neoliberal, aplicar una poltica de privatizaciones y desarrollar un
acelerado y desordenado proceso de desgravacin arancelaria.
Como ha sido mencionado, en 1990 el Presidente George H. W. Bush lanz la Iniciativa
para las Amricas. A diferencia de otros pases de la regin, esta propuesta no gener entusiasmo
en Brasil. La diplomacia brasilea critic su falta de amplitud, sobre todo por no incorporar la
transferencia de ciencia y tecnologa. La respuesta de ese pas produjo acciones en dos mbitos,
ya que de un lado, llev a un acuerdo con Argentina, dando un paso ms en la integracin
econmica y poltica con sus vecinos, mediante la adopcin del Tratado de Asuncin que cre
Mercosur en 1991. Del otro, se logr un modelo peculiar de acuerdo con Estados Unidos, el
4+1.88 El acuerdo con Argentina estableca que los dos pases se alinearan en para entregar una
respuesta a la propuesta norteamericana, lo cual protega al gobierno brasileo de un eventual
aislamiento. La creacin del Mercosur tambin fue una respuesta contundente, ya que ambos
pases definieron a la integracin regional como su prioridad. El mecanismo del 4+1 reflej
esta situacin, pues slo se firm una vez que Estados Unidos acept negociar con el Mercosur
88

GUILOHN A., Jos. Op. Cit. p. 176.

32

como bloque, no aisladamente con cada uno de los cuatro Estados. Lo interesante de esto ltimo
es que Mercosur an no haba sido constituido formalmente como una entidad internacional. 89
Como sealramos, la iniciativa del Presidente Bush no prosper.

El gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso

En diciembre de 1994, durante la I Cumbre de las Amricas, se propuso crear el rea de
Libre Comercio de las Amricas. Un mes despus, en enero de 1995, Fernando Henrique
Cardoso asumi la Presidencia de Brasil. La posicin de su gobierno hacia el ALCA no vari
sustancialmente en relacin a la postura hacia la Iniciativa de las Amricas. As, la diplomacia
brasilea busc descalificar la celebracin de la Cumbre, criticando temas de forma.
Segn lo establece Jos Augusto Guilhom, Brasil posea cinco argumentos en contra de
los procesos de integracin continental. Primero, el argumento global trader: Brasil tiene un
perfil comercial bien equilibrado internacionalmente y posee intereses en todas las regiones del
mundo. Un acuerdo regional como el ALCA no tendra gran relevancia en comparacin con el
comercio exterior del pas. Segundo, la superioridad del Mercosur: segn el Canciller brasileo,
Celso Lafer, mientras Mercosur es un destino el ALCA es apenas una opcin. Mercosur es
comercial, poltico cultural, etc. Tercero, desinters-unilateralismo de Estados Unidos: su
mximo inters estara en Europa y en Asia-Pacfico, por lo tanto la negociacin de un rea de
Libre Comercio sera una mera accin para dividir y limitar la integracin del Cono Sur, o
incluso hacerla inviable, de modo que se mantenga al resto del continente bajo su dependencia.
Cuarto, la superioridad de la UE: un acuerdo con la UE sera ms ventajoso para Brasil por
diversas razones, desde el paralelismo entre los dos modelos de integracin hasta el inters
anlogo en limitar la hegemona de Estados Unidos. Quinto, el desmantelamiento: partiendo de
la idea de la mayor competitividad global de la economa de Estados Unidos y el dficit en la
balanza comercial bilateral, se concluye que la industria y el sector servicios brasileos seran
desmantelados en la hiptesis de un aumento de competitividad con Estados Unidos.90
En diciembre de 1995, luego de la firma del Acuerdo Marco Interregional (AMI), la
Unin Europea y Mercosur emprendieron negociaciones destinadas a alcanzar un Acuerdo de
89
90

Ibidem. pp. 176 177.

Ibidem pp. 180 181.

33

Asociacin Interregional. As, mientras resista las presiones de Estados Unidos para acelerar en
las negociaciones del ALCA, el gobierno brasileo intentaba avanzar en el frente Mercosur-UE,
explorando las oportunidades del paralelismo entre ambos procesos. Al mismo tiempo, asuma
posturas ms comprometidas en la defensa de los intereses de los pases en desarrollo en la
definicin de la agenda de lo que vendra a ser la primera rueda de negociaciones en el marco de
la OMC.91
El gobierno de Fernando Henrique Cardoso defenda un ALCA en el que todos los pases
tuvieran mejores condiciones de acceso a mercado. Es importante sealar que, contrario a lo que
suceda en otros pases del continente, en los cuales las exportaciones eran altamente
dependientes del mercado norteamericano, Brasil era un comerciante global, que buscaba
mantener un equilibrio en sus relaciones comerciales con las diversas regiones. 92 Para este pas,
el acuerdo hemisfrico deba seguir el modelo OMC y no el del NAFTA93, lo cual implicaba no
adherir a cualquier ALCA. Uno de los principales beneficios que el gobierno brasileo observaba
en las negociaciones del ALCA era la posibilidad que sus productos accedieran al mercado de
Estados Unido, donde padecan importantes barreras arancelarias y paraarancelarias.
Hasta 1997, Brasil asumi un bajo compromiso con la etapa preparatoria del ALCA. Su
estrategia consista en postergar la negociacin para ganar tiempo, argumentando que tenan
mucho que perder y poco que ganar con la propuesta norteamericana. Ese anlisis se
fundamentaba en una relacin entre la vulnerabilidad externa brasilea y el dficit en su balanza
de pagos. Sin embargo, debido a los avances de las negociaciones, hacia 1997 la agenda externa
de Mercosur y Brasil comenz a verse afectada. Al respecto, Samuel Pinheiros Guimares seal
que la posicin defensiva asumida frente al ALCA puede ser vista, desde otro ngulo, como una
posicin ofensiva en lo que se refiere a la poltica regional y global del pas. Por lo tanto, yo no
dira que se trata propiamente de estar presenciando una nueva polmica entre Brasil y Estados
91

COSTA V., Alcides. Op. Cit. p. 142. Se discuta si El Mercosur deba escoger entre negociar un acuerdo con la
Unin Europea o hacerlo en el marco del ALCA. En ese sentido, un estudio seal que la eliminacin de los
subsidios europeos resultara en un crecimiento de entre un 3,9% y un 6,3% del PIB de Brasil y un aumento de
bienestar del orden de 7 billones de dlares. En defensa de la opcin del ALCA se apuntaba que las exportaciones a
la UE posean bajo valor agregado, se encontraban concentradas en pocos productos y sufran de mayor volatilidad
de precios debido a la alta participacin de commodities. Adicionalmente, las ventas hacia la zona ALCA se basaban
en productos manufacturados, con mayor diversificacin y precios ms estables. Al respecto, vase MORAES,
Paulo. Op. Cit.
92
MELLO, Ftima V. Op. Cit. p. 2.
93
El NAFTA incorporaba algunos captulos sobre materias que no formaban parte de establecido en los textos
jurdicos de la OMC, como inversiones, servicios financieros, energa y petroqumica bsica, etc.

34

Unidos, pero si una bsqueda para negociar los lmites de la adhesin brasilea a esa rea de
libre comercio94 Adicionalmente, Brasil comprendi que su falta de entusiasmo no impedira el
avance de los preparativos para la negociacin del ALCA. A ello se sumaba que la III Reunin
Ministerial tendra lugar en mayo de 1997 en Belo Horizonte, Brasil, y no deseaban que se
produjera un fracaso. Producto de este mayor compromiso hacia la negociacin, comenzaron los
debates sobre qu posicin deba asumir el pas frente al proceso de integracin continental.
Entre los temas de inters para Brasil figuraba la eliminacin de las barreras al comercio
agrcola, en particular los subsidios que otorgaba el Gobierno norteamericano a sus productores;
la reduccin consensuada de la aplicacin de medidas antidumping por parte de Estados Unidos,
consideradas discriminatorias para sus exportaciones agrcolas y de manufacturas; y el apoyo a
la transferencia de tecnologa hacia los pases con menor desarrollados. 95 Entre las materias que
le complicaban se encontraban: inversiones; compras pblicas; medio ambiente; servicios; y
propiedad intelectual.
Para Brasil, la administracin norteamericana quera consolidar medidas ultra liberales
forzando la apertura unilateral de las economas latinoamericanas para obtener ventajas
comerciales por medio de reducciones en las barreras a sus exportaciones y capitales. Sin
embargo, el Congreso norteamericano no se manifest dispuesto a hacer concesiones eliminando
los elevados subsidios a la agricultura y manteniendo la legislacin antidumping que afecta la
venta de productos manufacturados, entre los cuales se encuentran los siderrgicos, exportados
por Brasil96. Adicionalmente, el Congreso norteamericano haba establecido limitaciones para
las negociaciones de mercancas como la carne, el aceite de soja y de otros vegetales, frutas,
legumbres, azcar, jugo de naranja, cacao, chocolate, preparados de caf y t, algodn, cigarros,
etc., productos exportados por Brasil. En referencia a la disputa entre Brasil y Estados Unidos
por la conformacin del ALCA, el Presidente Cardoso seal: Brasil no tiene fuerza para tanto.
El mundo no debe ser pensado en trminos de hegemona. Lo que s, Brasil no acepta una
hegemona absoluta de cualquier otro pas y no queremos tampoco imponer la nuestra. Y adems
de no tener fuerza, no tenemos anhelo en esa direccin. Brasil tiene una actuacin a nivel global.
Estados Unidos no es nuestro primer cliente; es Europa, segundo Estados Unidos, que es ms o
94

CORTES, Mara Julieta. Op. Cit. pp. 10 -11. Pinheiros se desempeaba como Director del Instituto de
Investigaciones de Relaciones Internacionales de Itamaraty (IPRI)
95
ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 125; MORAES, Paulo. Op. Cit. p. 16.
96
CORTES, Mara Julieta. Op. Cit. p. 12.

35

menos equivalente a Amrica Latina, y luego est Asia. Es mejor para el mundo, incluso para
Estados Unidos, que exista una redistribucin ms significativa de poder en el plano mundial y
en esta redistribucin queremos ser partcipes junto con otros pases de la regin97.
La postura pro-ALCA adoptada por la administracin Cardoso a contar de la III Cumbre
de las Amricas, efectuada en abril de 2001 en Quebec, produjo quiebres al interior de Itamaraty.
Ello sucedi cuando el Embajador Samuel Pinheiros Guimares, quien a la fecha se
desempeaba como Director del Instituto de Investigaciones de Relaciones Internacionales
(IPRI), afirm en un foro realizado en San Pablo que era un mito que el libre comercio
beneficiase a todos los pases por igual. Agreg que Brasil no tena nada que ganar con la
apertura de su comercio exterior, ya que, a su juicio, las empresas de su pas no estaban en
condiciones de competir con las americanas. Expres que mediante el ALCA, Estados Unidos
deseaba alinear a los pases latinoamericanos con su poltica externa. Celso Lafer, Ministro de
Relaciones Exteriores de Cardoso, reaccion con molestia y le solicit su la renuncia. Pinheiros
se neg, pues seal que haba hablado a ttulo personal, respondindole use la navaja si quiere
servir mi cabeza en alguna bandeja en la reunin de Quebec. Finalmente, fue aparatado del
cargo. Este hecho, aunque puntual, demuestra que Brasil haba adoptado la decisin de no
marginarse del proceso. Su estrategia apuntara a consolidar un bloque latinoamericano para
hacer valer sus posiciones y alcanzar resultados.98
La intervencin del Presidente Cardoso durante la Cumbre de Quebec oficializ el viraje
de la poltica brasilea y dej claro que su pas tena una agenda para el ALCA, Brasil quiere
imponer un lmite a los instrumentos unilaterales de proteccionismo; quiere un acceso ms libre a
sectores en los que el pas es competitivo; quiere patrones mnimos negociados de proteccin a
los derechos humanos, a los derechos sociales, a la competitividad; y quiere condiciones
factibles de ajuste para los sectores sensibles, ms tiempo, ms polticas compensatorias. 99 En
su mensaje seal que el ALCA era factible, pero que poda resultar muy beneficioso o muy
daino segn se negociara.
Es pertinente destacar que durante la negociacin del ALCA, Brasil no actuaba como
pas, sino que lo haca a travs del Mercosur. En los Grupos de Negociacin la posicin de Brasil
era manifestada a travs de este bloque subregional. En efecto, durante su intervencin en la
97

Ibdem. p. 13.
RODRGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. pp. 49 50.
99
GUILOHN A., Jos. Op. Cit. p. 184.
98

36

Cumbre de Quebec, el Presidente Cardoso reiter la idea que para su pas "Mercosur es un
destino y el ALCA es una opcin", por lo cual sus mayores esfuerzos apuntaban al
fortalecimiento de este bloque. Se mostr contrario a suscribir el ALCA si slo responda a
intereses norteamericanos.100
Durante la administracin de Cardoso ocurrira otro hecho relevante para la negociacin.
Como se ha mencionado, en agosto del 2002 el Senado de Estados Unidos le concedi al
Presidente Bush el Trade Promotion Authority para negociar acuerdos comerciales. Sin embargo,
esta autorizacin contena importantes limitaciones respecto de las concesiones que los
negociadores podan otorgar, lo cual produjo molestia y frustracin en las contrapartes. En
efecto, los representantes brasileos expresaron inmediatamente su preocupacin por las
tendencias proteccionistas que predominaban en los legisladores estadounidenses. Al respecto, el
Presidente Cardoso manifest que el Congreso americano acaba de aprobar el fast track para
negociaciones como el ALCA. Pero lo aprob con condicionantes que si fueran llevadas al pie de
la letra significan que no va a haber TLC Agreg que "el ALCA es slo una propuesta
comercial. Ser aceptada o no dependiendo de nuestros intereses. La cuestin en una negociacin
es tener claros los intereses de cada uno, y tiene que ser una cosa recproca". 101 Las crticas al
TPA llegaron inclusive desde la Cmara de Diputados brasilea, ya que all se prepar una
mocin para solicitar la retirada de sus negociadores, ya que condicionaba las negociaciones del
ALCA al mantenimiento y ampliacin de los mecanismos proteccionistas que perjudicaban a las
exportaciones brasileas, como los subsidios agrcolas y la ampliacin indiscriminada de
medidas antidumping".102 La disconformidad por la aprobacin del TPA con restricciones fue
compartida por Luis Igncio Lula da Silva, entonces candidato a la Presidencia.

El gobierno del Presidente Luiz Incio Lula da Silva

A fin de disipar la incertidumbre respecto del inters que tendra Brasil hacia el ALCA
durante un eventual gobierno suyo, el candidato a la Presidencia Luiz Incio Lula da Silva
expres que nos sentaremos a negociar en el ALCA con mucha firmeza, luchando mucho, de la
misma manera en que los Estados Unidos son intransigentes en la defensa de sus intereses ()
100

ROMERO, Marco. Op. Cit. pp. 124 125.

Ibidem. p. 126 127.
102
bidem.
101

37

Nosotros vamos a ser intransigentes en la defensa de nuestros intereses, y esa lucha va a permitir
que la gente llegue a un acuerdo que interese al Brasil, a los Estados Unidos, y a los dems
pases el continente que van a participar en el ALCA () Si no creamos un mecanismo por el
cual los pases ms ricos puedan ayudar a los ms pobres, como la UE ayud a Espaa, a Grecia
y a Portugal a adquirir una infraestructura para que se volvieran competitivos () la economa
ms fuerte puede sofocar a la economa ms dbil () Yo pienso que un acuerdo de libre
comercio tiene que presuponer la supervivencia de la economa de cada pas que forma parte del
bloque.103 Con esta afirmacin buscaba disipar cualquier duda sobre lo que sera su eventual
administracin.
En enero de 2003, Lula asumi sin establecer ninguna ruptura directa con el modelo del
Presidente Cardoso, sin embargo, la Poltica Exterior de su gobierno se construy sobre la base
de una evaluacin crtica de la construccin y resultados alcanzados por su predecesor. As, con
una postura revisionista, pero sin querer apartarse de forma dramtica de los legados de Cardoso,
Lula seal que su poltica exterior estara fundada en 1) la subordinacin directa de la poltica
exterior a los dictmenes del desarrollo, orientado ste por una perspectiva humanista; 2) la
reafirmacin de la soberana y de los intereses nacionales en el plano internacional; 3) la
centralidad y el apoyo al comercio exterior como herramienta esencial para el desarrollo
econmico y para la reduccin de las vulnerabilidades externas del pas; 4) el compromiso en la
construccin de alianzas y sociedades en los planos regional y global simultneamente, en favor
de objetivos y causas identificadas con las necesidades del desarrollo econmico y social; y, por
ltimo, como rasgo efectivamente distintivo, 5) la accin decidida en favor de la promocin de
un orden poltico y econmico ms democrtico, justo y equitativo entre las naciones.104
El nuevo gobierno de Brasil deseaba focalizar sus esfuerzos en el Mercosur antes de
insertarse en el proceso del ALCA. Para Lula, la compatibilidad entre la integracin regional o
subregional de los pases de Amrica Latina y el Caribe, y la integracin hemisfrica, era un
problema que no haba sido adecuadamente abordado. Al respecto, los socios del Mercosur
estimaban que la plena insercin internacional de sus economas radicaba en una consolidacin
previa y profunda del proceso de integracin en el Cono Sur. Se estimaba que una integracin

103
104

MELLO, Ftima V. Op. Cit. p. 1.

ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 125.

38

continental acelerada podra perjudicar la meta de fortalecer poltica y econmicamente al

Mercosur y establecer relaciones de excesiva dependencia con Estados Unidos.105
Si bien su prioridad estaba destinada a fortalecer los procesos subregionales de
integracin, el Presidente Lula sealaba que las negociaciones comerciales posean una gran
importancia para Brasil, como una forma de integrar completamente al pas en las dinmicas del
comercio internacional, respetando, al mismo tiempo, su derecho soberano a tomar decisiones de
acuerdo a su modelo de desarrollo. En ese sentido, el Gobierno de Lula renov el compromiso de
Brasil de continuar su activa participacin en las negociaciones hemisfricas, que entraban en
una etapa decisiva en noviembre de 2002 durante la Reunin Ministerial de Quito, cuando Brasil
y Estados Unidos asumieron la co-Presidencia.106
Frente a la opcin de Estados Unidos de negociar su poltica de defensa comercial y
apoyo a la agricultura exclusivamente en la Organizacin Mundial de Comercio, Brasil decidi
responder con una medida similar y plante que los temas relacionados con propiedad
intelectual, compras pblicas, servicios, inversiones y medio ambiente, deban ser abordados en
el mismo foro multilateral. En opinin del nuevo Gobierno brasileo, incorporar estas materias a
las negociaciones del ALCA minara su capacidad para desarrollar polticas pblicas de tipo
social, medioambiental y tecnolgico.107
A fin de destrabar esa situacin y reformular la estructura de la negociacin, en mayo de
2003, previo a la VIII Reunin ministerial de Miami, Brasil present una propuesta denominada
de tres trilhos (tres vas), las cuales podan ser desarrolladas de forma paralela. As, la primera
va se denomin El ALCA posible. Esta implica tratar en forma bilateral - entre los pases y
Estados Unidos, o entre bloques regionales y Estados Unidos- la apertura de los mercados para la
mayora de los productos, la reduccin de tarifas para las mercaderas y la notificacin de los
mecanismos aduaneros utilizados por los pases miembros. En esta va no se consideran temas
controvertidos como salvaguardas o subsidios. La segunda va consiste en dejar en el seno de la
Organizacin Mundial del Comercio la resolucin de los asuntos complicados como la apertura
agrcola, las compras gubernamentales, servicios, propiedad intelectual e inversiones. Una vez
resueltos estos temas en la OMC se incorporaran al ALCA. La tercera es la va la hemisfrica, el
105

MORAES, Paulo. Op. Cit. p. 16. Traduccin personal.

BARBOSA, Rubens. Perspectivas da ALCA. Poltica externa 13 (2): 53 62, septiembre noviembre 2004, p.
55. Traduccin personal.
107
Ibdem. p. 55 56.
106

39

ALCA propiamente dicho y propone un ALCA a mediano plazo, es decir la integracin

hemisfrica ser alcanzada entre los aos 2005 y 2015. Ac se incluyen las definiciones
pertinentes a sistemas de origen, armonizacin de mecanismos aduaneros, barreras no tarifarias,
salvaguardas y solucin de controversias.108 La iniciativa fue rechazada por Chile, Mxico,
Colombia, algunos pases centroamericanos y Estados Unidos. Como fuera sealado, durante la
Ministerial de Miami la situacin se salv mediante el abandono del principio del single
undertaking y el establecimiento de diferentes niveles de compromisos.
De la mano de la nueva Poltica Exterior de Lula, hacia el 2003 2004, Brasil se haba
posicionado como un actor internacional relevante. Ello qued demostrado mediante los
resultados obtenidos en la Ronda de Doha, que culmin con un acuerdo para el lanzamiento de
una nueva ronda de negociaciones multilaterales, fueron considerados como muy importantes
para el Brasil y las economas en desarrollo; en dicho desenlace ese pas jug un papel muy
activo, conjuntamente con otros pases menos desarrollados, consiguiendo, mediante una
estrategia de alianzas flexibles, acuerdos de principio sobre la limitacin de los derechos de
patentes en el caso de las medicinas; la eliminacin de las barreras y subsidios al comercio
agrcola; y la discusin de restricciones en el uso de barreras fitosanitarias para limitar las
importaciones.109 En noviembre del 2004, Robert Zoellick, representante comercial de Estados
Unidos, reconoca el posicionamiento internacional que haba alcanzado Brasil al declarar que
quienes quieren impulsar a Brasil como potencia deben entender que no est listo si no afronta
polticas adecuadas, y deben ayudar a crear incentivos".110

Estados Unidos
Objetivos en el ALCA
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos desempe un papel
importante en la promocin del multilateralismo comercial, liderando diversas rondas
negociadoras del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Su objetivo

108

CORTES, Mara Julieta. Op. Cit. pp. 23 24.

109

ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 125.

110

GENTILI, Rafael. ALCA y MERCOSUR: Informe de Coyuntura Vol. 1 Laboratorio de Polticas Pblicas Buenos
Aires Programa de Poltica Internacional. Buenos Aires, 2005.

40

era impulsar una fuerte reduccin de aranceles, sobre todo en el sector industrial, para eliminar
las barreras al comercio y ampliar sus mercados.111
Hacia fines de los aos ochenta, la competitividad de la economa norteamericana haba
decrecido sustancialmente. Si bien las principales razones se relacionaban con problemas micro
y macroeconmicos internos, su poltica comercial necesitaba algunos cambios. En atencin a
ello, durante dicha dcada Estados Unidos promovi la firma de acuerdos comerciales con
algunas regiones y pases americanos. El primero de ellos fue la Iniciativa para la Cuenca del
Caribe, formulada en mayo de 1982, cuyo resultado fue una ley que otorg un estatuto
comercial preferencial a los pases caribeos. Sin embargo, ello estuvo sujeto a tres condiciones:
Primero, que los pases fueran democrticos. Segundo, que se emprendieran reformas
orientadas hacia el mercado y el libre comercio. Tercero, que se brindara amplia proteccin a las
inversiones estadounidenses112. Ese sistema preferencial fue utilizado como un modelo para
promover el crecimiento y la integracin econmica de los pases en desarrollo.
El primer hito de esta nueva estrategia ocurri en 1988, mediante la firma de un acuerdo
de libre comercio con su principal socio comercial, Canad. En 1990, Estados Unidos mir hacia
Mxico, pas con el cual estableci negociaciones destinadas a ampliar el acuerdo conseguido
con Canad. stas concluyeron a finales de 1992 con la firma del Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (NAFTA o TLCAN), el cual entr en vigor el 1 de enero de 1994. La
importancia del NAFTA respecto del ALCA consista en que sus tres miembros deseaban
utilizarlo como punto de partida para las negociaciones. En efecto, las clusulas del TCLAN
seguirn siendo vlidas para Canad, Mxico y los Estados Unidos, que intentarn extenderlas
tambin a otros pases. Cuanto ms dbil sea el ALCA, ms importante seguir siendo el TCLAN
para estos tres pases. Sin embargo, el proceso del ALCA puede incitarles a aumentar su grado de
integracin en el TCLAN ms all de los asuntos comerciales.113
En junio de 1990, el Presidente Bush anunci el lanzamiento de un proyecto mayor, la
Iniciativa para las Amricas. Si bien esta empresa no logr materializarse, trajo consigo dos
consecuencias positivas para Estados Unidos: los pases latinoamericanos se interesaron en la
propuesta, ya que les otorgaba la posibilidad de obtener mayor acceso al mercado
111

RODRGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 11.

DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain. Estados Unidos, Brasil y las negociaciones hemisfricas: el ALCA
en modalidad bilateral. Foro Internacional XLV (1): 5 34, enero marzo 2004, p. 9,
113
HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 9.
112

41

norteamericano, y Washington logr transmitir un mensaje claro, dirigido tanto a los pases del
hemisferio como a los miembros del GATT. Con el terreno as preparado, en diciembre de 1994
se celebr la I Cumbre de las Amricas, donde se reunieron 34 de los 35 Jefes de Estado y de
Gobierno de Continente Americano. De esta Cumbre naci un Plan de Accin que constaba de
23 iniciativas y ms de 150 medidas, divididas en cuatro grandes temas: la preservacin y
reforzamiento de la comunidad de democracias de las Amricas; la promocin de la prosperidad
mediante la integracin econmica y el libre comercio; la erradicacin de la pobreza y de la
discriminacin en el continente; y la garanta de un desarrollo sustentable y la conservacin del
medio ambiente natural para las generaciones futuras.114 Uno de los objetivos ms importantes
anunciados durante esta Cumbre fue la decisin de crear el rea de Libre Comercio de las
Amricas (ALCA). Esta propuesta debe entenderse en el contexto de la estrategia
norteamericana que pretenda consolidar a Amrica Latina como una privilegiada zona de
comercio e inversin.
Frente a la iniciativa del Presidente Clinton, cabe preguntar por qu Estados Unidos
escogi a Amrica Latina. Para Juan Pedro Rodrguez, las principales razones se relacionaran
con factores histrico-econmicos; con el reducido nmero de regiones en el mundo que todava
no participaban de un proceso de integracin comercial con alguna potencia econmica; con el
importante crecimiento econmico y comercial que registraba Amrica Latina; y con los
acuerdos subregionales que se negociaban en Centro y Sudamrica. 115 De esa forma, mediante la
construccin del ALCA, Estados Unidos buscaba obtener una mayor apertura regional, mejores
condiciones para sus inversiones en el extranjero y el crecimiento de su comercio exterior. En ese
sentido, el ALCA buscaba profundizar la tendencia de la dcada de los noventa, que mostraba un
aumento de la participacin de Amrica Latina en el total de las exportaciones
norteamericanas.116
Algo similar ocurra con la inversin extranjera directa. Si bien como regin Europa era
el principal inversor en Amrica Latina, a nivel pas esa posicin le corresponda a Estados
Unidos. Por lo tanto, el establecimiento de una zona de libre comercio en todo el continente

114

DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain . Op. Cit. p. 10.

RODRGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 11.
116
Ibidem. p. 12.
115

42

resultaba comprensible en el contexto de la estrategia norteamericana, que deseaba consolidar en

el campo comercial el dinamismo que su economa retom en la dcada de los noventa.117
Los acuerdos subregionales que se negociaban en Centro y Sudamrica constituan otro
argumento para acelerar la interaccin comercial. En los aos noventa, ste proceso adopt una
dinmica importante que, de haberse consolidado, habra otorgado preferencias a los pases
participantes. Frente a ese eventual escenario, Estados Unidos no deseaba que sus productores se
vieran en una situacin desventajosa para acceder a esos mercados. Los exportadores
norteamericanos perciban los costos de la no participacin de su pas en esos acuerdos
comerciales y estimaban que sus miembros podran comenzar a utilizar medidas
paraarancelarias.118
Christian Deblock y Sylvain F. Turcotte identifican a la globalizacin y a sus
consecuencias como las razones que tuvo Estados Unidos para plantear un proyecto como el
ALCA. Los autores afirman que Estados Unidos no estaba al margen de las realidades generadas
por los fenmenos de alcance global. Ello se relacionara con la apertura de los mercados y el
retorno de las polticas liberales, que convirti a la integracin competitiva en la clave del
crecimiento econmico mundial. As, la globalizacin sera opuesta al mtodo negativo de
negociacin, el cual consiste exclusivamente en reducir o suprimir aranceles sin dar paso a la
libre circulacin de mercancas y capitales, y proclive a la implementacin de marcos normativos
transnacionales positivos, que responden a realidades de integracin profunda de los espacios
econmicos.119 Agregan que la orientacin general de la poltica econmica internacional de
Estados Unidos no puede ser sino global, sin perjuicio de que, para alcanzar ms rpida y
eficazmente sus objetivos, pase por la va regional o bilateral, tanto en el continente como en las
otras regiones del mundo. Pero es, sin duda, en el Continente Americano donde esta estrategia
puede llegar ms lejos.120
Otra razn importante que explica el inters manifestado por Estados Unidos hacia el
establecimiento de un rea de Libre Comercio de las Amricas, tiene relacin con el objetivo de
ese pas de iniciar una nueva ronda de negociaciones en la OMC. La Casa Blanca deseaba
promover una mayor apertura de los mercados entre los miembros de la OMC, pero no contaba
117

Ibidem. p. 13.
Ibidem.
119
DEBLOCK, Christian, TURCOTTE, Sylvain . Op. Cit. p. 16.
120
Ibdem.
118

43

con el apoyo de todas las Partes de esa organizacin. De esa forma, Estados Unidos tena inters
por servirse de unas negociaciones para tratar de influir en otras. El Gobierno norteamericano
habra estimado que el proceso del ALCA, en el cual participaba un elevado nmero de
miembros de la OMC, impulsaran a su vez las negociaciones en esa organizacin. Debido a la
mayor facilidad de negociar con un menor nmero de miembros, 34 en el ALCA versus ms de
140 en la OMC, Estados Unidos Estimaba que si las negociaciones del ALCA concluan de
forma exitosa, stas podran extenderse al resto de los miembros de la OMC. 121 Sin embargo,
despus del desastre de Seattle y del fracaso de Cancn, pocos estimaban que las negociaciones
en la OMC podran reanudarse fcilmente.

Resistencias internas hacia el ALCA

No obstante el mencionado inters de Estados Unidos por desarrollar una poltica
agresiva que permitiera conformar un rea de Libre Comercio de las Amricas, al interior de ese
pas tambin existan resistencias. Para entenderlas, se deben considerar las
condiciones domsticas que enfrentaron los Gobiernos de Bill Clinton y George W. Bush. La
expresin ms clara de esta reticencia fue la negativa del Congreso de ese
pas para otorgar el fast track, posteriormente denominado Trade Promotion
Authority (TPA), al Presidente Clinton.122 Las dos principales razones para ello
tenan que ver con temas laborales y medioambientales, as como por una
visin negativa del NAFTA.
Las organizaciones sindicales y los grupos de presin ecologistas resultaron serios
obstculos para la administracin de Clinton en lo concerniente al ALCA. Posteriormente,
durante el gobierno republicano, esas organizaciones se debilitaron, pese a que no llegaron a
desaparecer por completo. Adems, a diferencia de Bush, por motivos electorales Clinton estaba
en deuda con los sindicatos, por lo cual deba incluir disposiciones en materia de empleo en
cualquier acuerdo comercial, medida a la que se oponan con firmeza muchos representantes
121

HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 4.

El fast track (va rpida) o Trade Promotion Authority (TPA) significaba que el Congreso de Estados Unidos
ceda parte de su soberana en materia de comercio exterior a la Casa Blanca. Esta prerrogativa es otorgada l
presidente Bush en agosto del 2002.
122

44

republicanos. Por otra parte, especialmente luego de su alejamiento del Protocolo de Kyoto y de
la regulacin de emisiones de dixido de carbono, Bush tampoco tena la obligacin de agradar a
los grupos de presin ecologistas. Sin embargo, los congresistas demcratas seguan concediendo
una enorme importancia a estos asuntos, por lo tanto, Bush tampoco poda ignorarlos si deseaba
obtener el TPA. Sin embargo, no estaba dispuesto a ceder ms all de los acuerdos
complementarios establecidos con motivo del NAFTA, los cuales nicamente obligaban a los
participantes a aplicar su propia normativa ambiental y laboral. Un importante grupo empresarial
estadounidense, la Asociacin Nacional de Fabricantes (NAM), se opona al establecimiento de
sanciones comerciales en aspectos no estrictamente relacionados con el comercio. Este tema
podra haberse convertido en un problema para Estados Unidos, ya que la mayora de los pases
que participaban en la negociacin del ALCA se manifestaban en contra de fijar normas
internacionales en materias laborales y ambientales, sobre todo si estaban respaldadas por un
mecanismo de solucin de controversias.123
Poco tiempo despus de la entrada en vigor del NAFTA, Mxico ingres
en una profunda recesin que redujo sus importaciones. As, el saldo
comercial norteamericano con Mxico se deterior por la fuerte reduccin de
las compras de este pas y de un supervit de 5,4 mil millones de dlares en
1992 pas a un dficit de 15,8 mil millones en 1995 y algo ms en 1996.
Esto poda ser explicado por la recesin, pero lo grave es que ahora que
Mxico recuper su nivel de actividad, sigue teniendo un saldo favorable con
los EE.UU. de 14.500 millones de dlares en 1997. Esto hizo que en los
EE.UU. la apertura comercial sea presentada por sus detractores como
sinnimo de desequilibrio comercial. 124 Al respecto, cabe sealar que a
comienzos de los 90 el comercio de Estados Unidos con Mxico era menor a
la mitad del comercio norteamericano con Canad, sin embargo, cuando se
discuti el fast track para el acuerdo con Canad prcticamente no hubo
debate, mientras que si lo hubo con ocasin de la negociacin con Mxico.
Para el caso de Chile se volvieron a presentar objeciones. Aunque los pases
del ALCA representaban una menor proporcin que el comercio que Estados
123
124

HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. pp. 2 3.

RODRGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p. 18.

45

Unidos mantena con Canad y Mxico, y no obstante exista una balanza

comercial favorable tanto con Argentina como con Brasil, el antecedente de
lo ocurrido con Mxico dificult la aprobacin de un nuevo fast track y reflej
la gran sensibilidad que exista en Estados Unidos respecto del proceso de
apertura comercial.125
Joaqun Roy ha afirmado que adems de los reiterados problemas para
la obtencin del fast track, Estados Unidos presentaba otro escollo interno
que dificultaba la negociacin de acuerdos comerciales, la recurrencia de la
dispersin (especialmente durante la Presidencia de Clinton) negociadora y
de influencia en el proceso hacia el libre comercio, repartida entre diversos
departamentos y agencias, cada uno con unas miras y unas presiones
diferentes.126 Este inconveniente habra sido drsticamente limitado con el
liderazgo de Bush y de su Subsecretario de Estado, Robert Zoellick.
Los atentados del 11 de septiembre del 2001 generaron cambios
relevantes en la Poltica

Exterior de Estados Unidos y en las relaciones

internacionales a nivel global. El establecimiento y funcionamiento de una

coalicin antiterrorista se convirti en el tema principal de la Poltica Exterior
de ese pas, restando importancia a los temas comerciales. Sin embargo,
estas materias no fueron del todo abandonadas, simplemente cambiaron de
ritmo y propsito. Prueba de ello es que hacia el final de su mandato, Bush
aument las iniciativas en los diversos frentes de negociacin comercial.
Como consecuencia de ello, el 6 de agosto del 2002 obtuvo el anhelado
Trade Promotion Authority. Esta autorizacin fue aprobada por el Comit de
Medios y Arbitrios de la Cmara y por el pleno de la Cmara de Diputados el
6 de diciembre de 2001, por el margen de un voto, con 215 a favor y 214 en
contra. Posteriormente, el Comit de Finanzas del Senado lo aprob el 12 de
diciembre de 2001, por 18 votos a favor y 3 en contra. 127 Finalmente, el 6 de

125

Ibdem.
ROY, Joaqun. Op. Cit. p. 163.
127
ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 120.
126

46

agosto de 2002 el Senado otorg su aprobacin al TPA, con lo cual concluy

el trmite parlamentario.
Si bien se esperaba que este hecho reimpulsara las negociaciones del
ALCA, diversos pases de Amrica Latina consideraron que la aprobacin del
TPA reduca las posibilidades de alcanzar acuerdo, ya que creaba asimetras
que no respondan a los intereses de la regin. Esta situacin se deba a que
el TPA concedido contena un importante nmero de limitaciones, que
excluan del proceso de liberalizacin en ALCA a una lista de productos
agrcolas (293 tem), denominados sensibles, entre los cuales estn todos los
productos exportados por Amrica Latina que compiten con produccin
norteamericana; se excluye la posibilidad de restringir el uso de las
disposiciones antidumping; y, para asegurar que estas restricciones se
cumplan, se ampla el poder de supervisin del Congreso en todas las fases
de negociacin, el cual tendr sus representantes en las delegaciones
norteamericanas,

reduciendo

la

autoridad

de

los

negociadores

del

ejecutivo.128
Adicionalmente,

la

Comisin

de

Finanzas

del

Senado

incluy

condicionamientos ambientales y laborales que no haban sido considerados

por la Cmara de Diputados y que eran

resistidos por muchos pases

latinoamericanos, por cuanto los consideraban proteccionistas. Segn se

interpret, las disposiciones incorporadas mantenan abierta la posibilidad
para el unilateralismo norteamericano, como la que establece que el
presidente Bush deber informar al parlamento sobre el cumplimiento
histrico de los derechos laborales por parte de los potenciales socios comerciales
de Estados Unidos129.

Poltica comercial e intereses durante la negociacin del ALCA

128
129

Ibdem. p. 123
Ibdem.

47

En 1997, el Presidente Clinton present al Congreso norteamericano un informe donde se

expresaban los objetivos de poltica comercial de su pas. En l se indicaba que el comercio y el
desarrollo econmico se haban convertido en asuntos estratgicos fundamentales desde el fin de
la guerra fra, por lo cual la prosperidad de Estados Unidos dependa de la habilidad para crear y
mantener relaciones comerciales provechosas para ellos y sus contrapartes. Con este argumento
se buscaba fundamentar la mantencin de una postura agresiva hacia las negociaciones del
ALCA.130
Los objetivos de la delegacin estadounidense que asisti a la II Cumbre de las Amricas,
realizada en Santiago en 1998, fueron anunciados ante el Congreso norteamericano por el
delegado para el ALCA, Richard Fisher:
a) Progresiva eliminacin de las tarifas vigentes en Amrica Latina, que eran cuatro
veces ms altas que las existentes en Estados Unidos.
b) Eliminacin de las barreras no arancelarias.
c) Controlar las prcticas distorsionantes del comercio de productos agrcolas incluyendo
aquellas que eran equivalentes a los subsidios a la exportacin.
d) Promover mecanismos y medidas aduaneras que aseguren que las operaciones sean
conducidas con transparencia, eficiencia, integridad y responsabilidad.
e) Eliminar barreras tcnicas innecesarias al comercio.
f) Liberalizar comercio de servicios.
g) Asegurar proteccin adecuada y efectiva a los derechos de propiedad intelectual
tomando en cuenta los cambios tecnolgicos.
h) Garantizar que no existan procedimientos empresariales anticompetitivos.
i) Estructura legal justa y transparente para inversiones y flujos relacionados.
j) Hacer que las polticas de liberalizacin comercial y medioambiental sean mutuamente
sustentables.
k) Asegurar la observancia y promocin de los derechos laborales, renovando el
compromiso del ALCA respecto a los niveles laborales esenciales que son internacionalmente
reconocidos131.
De los nueve temas que se discutan en los Grupos de Negociacin, acceso a mercados;
inversin; servicios; compras del sector pblico; solucin de controversias; propiedad intelectual;
130
131

RODRGUEZ, Juan Manuel. Op. Cit. p 19

Ibdem.

48

subsidios, poltica de competencia; antidumping y derechos compensatorios; y agricultura, los

dos ltimos complicaban particularmente a Estados Unidos. Por otra parte, sus mayores intereses
se relacionaban con acceder al mercado del Mercosur e impulsar sus exportaciones de servicios y
tecnologa hacia Latinoamrica. A su vez, los pases de Amrica Latina y el Caribe buscaban la
apertura del mercado norteamericano para sus exportaciones, bsicamente agrcolas y primarias,
y la reglamentacin del uso de las normas antidumping, que eran utilizadas unilateralmente por
Estados Unidos para frenar el flujo de importaciones que competan con su produccin
domstica.132
El 2002, poco despus de la Reunin Ministerial de la OMC en Doha, el Senado
estadounidense aprob la legislacin agrcola conocida como Farm Bill", mediante la cual se
incrementaba la remuneracin para los productores agrcolas norteamericanos entre un 21 por
ciento y un 64 por ciento, dependiendo del producto, en relacin con los niveles actuales de
ayuda; esta disposicin tiene diez aos de duracin y significara una asignacin presupuestaria
adicional estimada en 17 mil millones de dlares anuales. 133 Tal medida era claramente un
reforzamiento de las tendencias proteccionistas y enviaba un negativo mensaje a los pases que
participaban del proceso de conformacin del rea de libre Comercio de las Amricas. El
Gobierno de Estados Unidos declaraba que no discutira sus subsidios agrcolas a nivel
hemisfrico, situacin que era considerada de especial relevancia por los pases del Mercosur, en
especial Brasil y Argentina.
Segn se ha sealado, una razn importante por la cual Estados Unidos se negaba a
satisfacer las demandas agrcolas de los pases del ALCA era que la mayora de sus
exportaciones del rubro se destinaban a pases que se encontraban fuera de la regin. En ese
contexto, para Estados Unidos no resultaba conveniente abordar el tema de los subsidios
agrcolas si otros pases, como Japn, China o los miembros de la Unin Europea, no hacan lo
propio en el marco de la OMC. Es pertinente sealar que durante las negociaciones del Acuerdo
de Libre Comercio de comienzos de los 90, Canad, que destinaba el 75% de sus exportaciones a
Estados Unidos, solicit limitar los subsidios generales, pero los delegados norteamericanos
rechazaron la medida, ya que Estados Unidos destinaba el 75% de sus exportaciones a otros

132
133

ROMERO, Marco. Op. Cit. p. 124.

Ibdem, p. 122

49

mercados. Por razones semejantes, Estados Unidos desestim recortar su programa de apoyo al
sector agrcola en la negociacin del ALCA.134
Otro tema que complicaba a Estados Unidos era el establecimiento de medidas precisas
que regularan el antidumping. Segn Claudio Katz, las barreras paraarancelarias aplicadas por
Estados Unidos, principalmente medidas antidumping, afectaban al 34% de los productos
exportados por el Mercosur.135
Si bien los negociadores norteamericanos podan haber tenido una mayor disposicin
para flexibilizar algunas clusulas de la ley de defensa comercial, a cambio de mejor acceso a
mercado o del aumento en la proteccin de la propiedad intelectual en los pases del ALCA, en la
prctica los miembros del Congreso estadounidense estaban estrechamente vinculados con las
industrias de sus Estados, por lo cual reconocan que no resultaran reelectos si eran vistos como
traidores por abrir un sector industrial a los competidores extranjeros. 136 Al respecto, Gary
Horlick y Claire Palmer agregan que los pases del ALCA no se pueden permitir un sistema en
el que, cada vez que logran desarrollar una industria que comienza a ser competitiva
internacionalmente, se les deniega acceso a su mercado ms amplio mediante la ley antidumping,
con la consiguiente destruccin de la industria. El tamao relativo de los mercados tambin es un
componente esencial del problema. Otros pases, como Canad, Mxico, Brasil y Argentina,
tambin emplean legislacin antidumping, pero sus mercados no son lo suficientemente grandes
para destruir una industria estadounidense que se vea apartada de ese mercado por dicha
legislacin. La industria estadounidense siempre puede replegarse a su mercado interior,
mientras que lo contrario no siempre es cierto para los productos de otros pases. 137 Al igual
como suceda con el tema agrcola, Estados Unidos no estaba dispuesto a realizar concesiones en
materias de antidumping en las negociaciones del ALCA, ya que estimaba que ese era un tema
que deba abordarse en el marco de la OMC.
Durante los ltimos aos del proceso, las negociaciones se tornaron ms complejas y el
avance era cada vez menor. En ese contexto, Estados Unidos opt por priorizar la va bilateral.
Para ello, Washington firm un tratado de libre comercio con Chile, concluy negociaciones con
el Mercado Comn Centroamericano y lanz iniciativas con Bolivia, Colombia, Ecuador,
134

HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 5.

KATZ, Claudio. Op. Cit. p. 30. Investigador y profesor de la Universidad de Buenos Aires y CONICET.
136
HORLICK, Gary N., PALMER, Claire R. Op. Cit. p. 27.
137
Ibdem, p.28
135

50

Repblica Dominicana y Per. Esta estrategia apuntaba tanto a conseguir lo que no haba
alcanzado por la va multilateral, como a presionar a los pases del Mercosur.138

V. Conclusiones
El proyecto lanzado por el Presidente Clinton durante la I Cumbre de las Amricas en
1994 responda a un fenmeno tpico del mundo globalizado, por cuanto reflejaba la
internacionalizacin de las estructuras productivas, la transformacin de los estndares
tecnolgicos y la conformacin de acuerdos comerciales basados en temas econmicos, sociales,
geogrficos y polticos. En general, la participacin de los pases en iniciativas de integracin
responde al inters de acceder a otros mercados, obtener los beneficios que generan las
economas de escala, promover la inversin y consolidar procesos de apertura comercial
mediante el establecimiento de compromisos internacionales.139
En ese sentido, el proyecto que pretenda establecer el rea de Libre Comercio de las
Amricas constituy un buen ejemplo de lo que se ha denominado nuevo regionalismo, por
cuanto abordaba temas que tradicionalmente se han considerado internos de los Estados, como
narcotrfico, derechos humanos, y democracia, entre otros. Por esta razn, una de las principales
crticas que se le realizan a los acuerdos comerciales es la incorporacin de normas que afectan
las facultades soberanas de los Estados. Ello evidencia la necesaria vinculacin que debe existir
entre la Poltica Comercial y los objetivos de Poltica Exterior de los Estados, ya que la primera
constituye un elemento fundamental de la segunda.
La negociacin del ALCA se caracteriz por involucrar a una gran cantidad de pases,
por su disparidad de tamao, por las asimetras en los niveles de desarrollo, porque la mayora de
los involucrados ya pertenecan a algn acuerdo regional de integracin y, sobre todo, por su
carcter vertical, al incluir a pases desarrollados como Canad y Estados Unidos. 140 Para que una
138

Ibdem, p. 7
Vase MORAES, Paulo. Op. Cit. p. 6. Traduccin personal
140
Vase LERMAN, Ada. Op. Cit. p. 831.
139

51

negociacin con estas caractersticas pudiera concluir satisfactoriamente se deban abordar dos
problemas de fondo, la flexibilidad y las asimetras. As, debido a la gran heterogeneidad de los
pases, resultaba fundamental que todos pudieran haberse beneficiado de la liberacin comercial,
mediante la incorporacin de medidas tendientes a reducir las enormes diferencias de desarrollo.
Adicionalmente, como nos recuerda Ada Lerman, las asimetras no slo se relacionan con la
capacidad para competir en igualdad de condiciones cuando el acuerdo se perfeccione, sino
tambin con los recursos intelectuales e institucionales para llevar adelante las negociaciones. 141
En ese sentido, si bien se estipul que las necesidades especiales de las economas ms pequeas
seran abordadas durante la negociacin, para lo cual se estableci el Grupo Consultivo sobre
Economas ms Pequeas, en la prctica ello no fue debidamente incorporado, transformndose
en una de las crticas ms frecuentes que es posible recoger en la literatura revisada.
En lnea como lo sealado en el prrafo anterior, parece pertinente recordar lo expresado
por Herminio Blanco y Jaime Zubbludovsky, en el sentido que existan al menos cinco razones
que hacan del ALCA un proyecto de gran complejidad: el elevado nmero de participantes; la
heterogeneidad de los niveles de desarrollo de los 34 pases de la zona; la coincidencia de la
negociacin hemisfrica con la Agenda Para el Desarrollo Doha de la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC); la necesidad de resolver la coexistencia del ALCA con otros acuerdos
subregionales en vigor; y, finalmente, la postura del Congreso estadounidense con respecto a las
iniciativas comerciales.142
Los nueve aos de negociaciones del ALCA, de los cuales ms de un tercio se dedicaron
a lograr un acuerdo sobre la estructura de negociacin y su alcance, fueron testigos de
importantes cambios al interior del Continente Americano. Los pases de Amrica Latina que
comenzaron a negociar el acuerdo en 1994 haban sufrido cambios importantes hacia el 2005, sin
embargo, la negociacin no recogi estas diferencias. Durante este periodo, Brasil emergi en la
escena internacional como actor relevante y algunos pases viraron a la izquierda.
Analizando el caso de Brasil, resulta posible apreciar que existieron diferencias de
aproximacin entre las administraciones del Presidente Fernando Henrique Cardoso y el
Gobierno de Luiz Incio Lula da Silva. El modelo del primero mostraba mayores sintonas con
141

Ibdem. P. 831. Otro texto que aborda de manera adecuada el tema de las asimetras en la negociacin del ALCA
es BUSTILLO, Ins, OCAMPO, Jos Antonio. Asimetras y cooperacin en el rea de Libre Comercio de las
Amricas. Serie Informe y Estudios Especiales. Santiago, CEPAL, 2003.
142
BLANCO M., Herminio, ZUBLUDOVSKY K. Jaime. ALCA, un largo y tortuoso camino. Foreign affairs en
espaol 3 (4): 115 128, octubrediciembre 2003, p. 115.

52

una visin neoliberal del crecimiento econmico, mientras que la perspectiva del segundo era
menos ortodoxa respecto de ese modelo, por cuanto pregonaba la necesidad de generar un
desarrollo econmico y social sustentable.
En relacin a su aproximacin regional, ambos Jefes de Estado demostraron una
preocupacin especial por consolidar y fortalecer Mercosur como objetivo prioritario, luego
estaban las negociaciones del ALCA. Sin embargo, durante la presidencia de Lula este proceso
se acenta, en especial luego de la eleccin de Nstor Kirchner en Argentina. En ese sentido, es
pertinente recordar lo expresado por Williams Dymond, para quien Brasil siempre mostr una
posicin tibia en su apoyo a la meta de lograr un acuerdo de libre comercio hemisfrico. Su meta
primaria es expandir y consolidar el Mercosur y utilizarlo como una plataforma de lanzamiento
para un acuerdo con toda Amrica del Sur en el cual l sera el protagonista principal. El formar
parte de un acuerdo de libre comercio que sumerge al Mercosur dentro de un acuerdo de libre
comercio dominado por los Estados Unidos resulta poco atractivo para los brasileos. 143
Adicionalmente, cabe recordar que tradicionalmente Brasil ha basado su desarrollo en la
actividad de su gran mercado interno.
Brasil tena intereses y dificultades propios en la negociacin. Sus prioridades se
relacionaban con el acceso de sus productos al mercado de Estados Unidos, de la mano de dos
medidas fundamentales: la eliminacin de los subsidios al comercio agrcola y la reduccin
consensuada de la aplicacin de reglas antidumping. Por otro lado, sus dificultades principales
estaban en temas de inversiones, compras pblicas, medio ambiente, servicios, y propiedad
intelectual. Su reticencia a ofrecer propuestas de acceso a mercado en estas materias, y su
postura para abordar estos temas en la Organizacin Mundial de Comercio fueron una de las
principales causas del fracaso en las negociaciones del ALCA.
Como fuera mencionado, Estados Unidos fue el principal promotor de la negociacin
destinada a establecer una zona de libre comercio que comprendiera desde Alaska hasta Tierra
del Fuego. En ese sentido, este pas present mayor continuidad que Brasil en su poltica hacia el
ALCA. Tanto el Presidente Clinton como el Presidente Bush estuvieron comprometidos con la
negociacin. Sin embargo, el primero fracas en obtener la autorizacin del Congreso para

143

DYMOND, William A. La dinmica regional de las negociaciones del ALCA. [En lnea] Banco Interamericano
de Desarrollo, mayo 2001 <http://www.iadb.org/document.cfm?id=596347> [consulta: 7 mayo 2012], p. 9.

53

negociar por la va rpida, mientras que el segundo la obtuvo en agosto del 2002, aunque con
tantas limitaciones que prcticamente eliminaban la posibilidad de llegar a acuerdo.
Estados Unidos deseaba ampliar el mercado para sus exportaciones y abrir posibilidades
en el extranjero para sus inversionistas, por ello estaba especialmente interesado en negociar
captulos de inversin, compras pblicas, servicios, y propiedad intelectual. Por otro lado, era
contrario a abordar la eliminacin de sus subsidios agrcolas y la aplicacin de medidas
antidumping, por cuanto consideraba que ambos temas deban abordarse en la OMC. Al igual
como suceda con Brasil, su falta de inters por negociar estas materias fue una de las principales
causas del fracaso en las negociaciones del ALCA.
Luego del fin del bloque socialista, Estados Unidos apareca como la nica potencia
hegemnica a nivel mundial. En esa condicin, el inters que muchos pases de la regin
demostraron hacia el ALCA se basaba en la posibilidad de obtener un mejor acceso para sus
productos en el mercado norteamericano. Por su parte, Estados Unidos tena inters en expandir
el modelo del NAFTA al resto de los pases del hemisferio, razn por la cual se habl de un
acuerdo NAFTA Plus. Los ataques del 11 de septiembre cambiaron las prioridades de
Estados Unidos en materia de Poltica Exterior. Luego de una dcada en la cual las posiciones
fundadas en una visin realista de las relaciones internacionales haban cedido protagonismo
frente a aproximaciones de tipo interdependentista, con centro en lo econmico comercial,
estos hechos volvieron a poner el nfasis en las materias de seguridad y defensa. Con todo, el
tema comercial no fue abandonado. Ejemplo de ello es que el Presidente Bush apel a la
estrategia contra el terrorismo para obtener la aprobacin del TPA en el Congreso.
En atencin al inminente fracaso de las negociaciones del ALCA, Estados Unidos adopt
una agenda de dilogo bilateral destinada a suscribir acuerdos comerciales con diversos pases de
la regin. Como seala Armando di Filippo, no obstante el congelamiento de las negociaciones,
la filosofa subyacente del ALCA ha seguido muy activa bajo la forma de acuerdos bilaterales de
comercio como los recientemente suscritos por Estados Unidos. Estos ltimos acuerdos son una
prueba de que el fracaso de las negociaciones del ALCA, no ha sido el fracaso de la estrategia
perseguida por Estados Unidos desde el lanzamiento de la Iniciativa para las Amricas. 144 En
efecto, Estados Unidos inici conversaciones tendientes a firmar acuerdos comerciales con
Bolivia, Colombia, Ecuador, Repblica Dominicana y Per, concluy las negociaciones con el
144

DI FILIPPO, Armando. Op. Cit. p. 14

54

Mercado Comn Centroamericano y firm un tratado de libre comercio con Chile. Resulta
importante sealar que este pas fue, junto con Canad, uno de los grandes promotores del
ALCA. En gran parte ello se deba a que durante la dcada del 80 decidi abrir de manera
unilateral su economa, lo cual fue complementado de forma bilateral y multilateral en los 90.
As, Chile ya haba pagado los costos de su apertura comercial, por lo cual haba desarrollado
una estrategia para suscribir la mayor cantidad posible de acuerdos comerciales a fin de cosechar
los beneficios.
En atencin a lo sealado durante el presente estudio de caso, es posible concluir que
detrs del inters de Estados Unidos por suscribir un acuerdo que generara un rea de Libre
Comercio de las Amricas subyaca un modelo de regionalismo. Mediante el ALCA, Estados
Unidos pretenda mantener su hegemona en el Continente Americano por la va comercial, en
reemplazo (complemento) de las vas polticas y de seguridad de antao. El desarrollo de las
economas asiticas, la globalizacin de los mercados y el regionalismo abierto amenazaban
con menguar su influencia en los pases de Latinoamrica y el Caribe. Una frase de Paulo
Moraes resumen muy bien esta idea: el proyecto e integracin hemisfrica constitua una
adaptacin del estilo intervencionista norteamericano en la regin de acuerdo al nuevo contexto
internacional. La posibilidad de obtener un mayor acceso al mercado de Estados Unidos era un
atractivo para que los pases de la regin se sometieran a las normas macroeconmicas (liberales)
y polticas (good governance) establecidas por Estados Unidos. En la propuesta de cooperacin
hemisfrica de ese pas se escondera un sutil proyecto de dominacin de Amrica Latina. No
resultara difcil caracterizar la iniciativa de Estados Unidos como de corte hegemnico, pero el
hecho es que el enfoque de la Cumbre de las Amricas y de todo el proceso se volvi ms amplio
de lo que originalmente pretenda ese pas.145

145

MORAES, Paulo. Op. Cit. P. 7.

55

VI. Anexo

56

Cuadro resumen de la estructura de la negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas.

Fuente: Roberto Bouzas y Gustavo Svarzman (2001)

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