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del MERCOSUR
Marco conceptual
Reunin de Ministros
y Autoridades de Desarrollo Social
y Estados Asociados
Aclaracin
Consejo
de la Repblica Argentina
Alicia Kirchner
Ministra de Desarrollo Social y Combate al Hambre
de la Repblica Federativa del Brasil
TEREZA CAMPELLO
Ministro de Desarrollo Social
Representantes Titulares
Secretaria de Organizacin y Comunicacin Comunitaria del MDS-AR
INS DEL CARMEN PEZ DALESSANDRO
Secretario Ejecutivo Sustituto del MDS-BR
MARCELO CARDONA ROCHA
DANIEL OLESKER
ANDRS SCAGLIOLA
Representantes Alternos
Coordinadora de la Coordinacin de Articulacin
de Asuntos Internacionales del MDS-AR
ANA MARA CORTS
Jefa de la Asesora Internacional del MDS-BR
ALINE SOARES
Jefe de la Unidad de Asuntos Internacionales del MIDES-UY
GUSTAVO PACHECO
Director Ejecutivo
CHRISTIAN ADEL MIRZA
Contenido
Prlogo
pueblos.
los pueblos eligieron democrticamente nuevos gobernantes y decidieron de este modo sealar nuevos rumbos a las orientaciones
Prlogo 11
Presentacin
La dimensin social del MERCOSUR pone de manifiesto una realidad plausible del proceso de integracin regional, diferente a los aspectos comerciales, aduaneros o arancelarios, por cierto igualmente
fundamentales. Esta publicacin surge a iniciativa de la Reunin de
Ministras, Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR (RMADS), mbito institucionalizado del cual depende directamente el Instituto Social del MERCOSUR (ISM).
El marco conceptual de la dimensin social del MERCOSUR
constituye un paso significativo en la convergencia de miradas, perspectivas y enfoques en torno a la cuestin social contempornea que
se han conjugado tras profundos y extensos debates desarrollados en
casi dos aos y a impulso del Consejo del ISM (CISM).
Este documento no agota la discusin relativa a las polticas sociales, pero es un avance sustantivo que contribuye al diseo de polticas pluriestatales y regionales que habrn de concretar el propio
Plan Estratgico de Accin Social aprobado en el Consejo Mercado
Comn (CMC) y en la Cumbre de Presidentes realizada en junio de
2011 en la ciudad de Asuncin. Por tanto, debe subrayarse el carcter
abierto y en construccin de su contenido, el cual habr de cumplir
Presentacin 13
Introduccin
con su objetivo toda vez que motive el debate en crculos cada vez
ms extendidos del Bloque Regional.
La consolidacin de la Comisin de Coordinacin de Ministerios del rea Social del MERCOSUR (CCMASM), as como la
de diversos espacios, redes y grupos especializados a nivel regional,
alienta precisamente a continuar la tarea de actualizar, ajustar o ampliar las principales conclusiones y desafos colocados en el presente
documento -porque as es que se concibe-, como un material de trabajo para seguir avanzando en la ruta hacia ms integracin, ms jus-
Introduccin 15
Adopcin por parte del Consejo del Mercado Comn (CMC) del
Cumbre de Presidentes, junio de 2005. En dicha Cumbre se expresaba que la consolidacin de la democracia en el MERCOSUR
depende de la construccin de una sociedad ms equitativa y
justa, lo que obliga a asumir la tarea prioritaria de un Plan de
Accin de ms amplio alcance para responder a los graves desafos de la actual situacin social.
Comunicado Conjunto de los Presidentes del MERCOSUR. Cum-
03/07, Rio de Janeiro, enero de 2007. Esta institucin inicia sus ac16 La dimensin social del MERCOSUR - Marco conceptual
Introduccin 19
lo social.
pios del MERCOSUR Social sintetiza los temas que haban ocupa-
transfronterizas.
sociales regionales.
ms oportunidades para los muchos ciudadanos que an no han alcanzado los niveles de dignidad que merecen.
Para ello se vislumbran como prerrequisito y desafo el fortalecimiento de los espacios decisorios y de su mecnica de toma
Introduccin 23
6. Para Amartya Sen (2000), autor en el cual se inspiran las concepciones actuales de
desarrollo social y que elabor las bases conceptuales para una nocin de desarrollo con
libertades, una concepcin adecuada de desarrollo debe ir ms all de la acumulacin
de riqueza y del crecimiento econmico. En su concepcin, el desenvolvimiento implica
la ampliacin de las libertades necesarias para que los sujetos puedan tomar decisiones
respecto de sus vidas y, por lo tanto, requiere del incremento de las capacidades
individuales que estn relacionadas a la ampliacin de las decisiones y oportunidades
disponibles para cada individuo. De esta manera, para promover el desarrollo sera
preciso eliminar las principales fuentes de privacin de la libertad: pobreza, falta de
oportunidades econmicas y negligencia sistemtica e intolerancia de los servicios
pblicos. Seccin Brasil, La Dimensin Social del MERCOSUR, Reunin de Ministros y
Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y Estados Asociados, Junio 2006.
cos y culturales.7
Amricas.
nmico sino asumir que todas las polticas pblicas conforman una
del entramado de reas involucradas, sino que tiene que ser central,
escala, de la desigualdad.
tiempo atrs. Fue con el inicio del presente siglo que se super una
ceso de integracin regional optar por una mirada que busque re-
cimos una cosa llamada Comunidad Sudamericana de Naciones y todos participamos del MERCOSUR. En este sentido, es fundamental dirigir la mirada hacia el interior de nuestra regin y encontrar
en las diferencias de cada pas las fortalezas que conduzcan hacia
MERCOSUR ayer y hoy 31
ra, en una suerte de hoja de ruta que indica las prioridades en materia
las reas temticas y los problemas que enfrentan los cuatro Estados
directrices estratgicas.
de polticas sociales.
sagrados universalmente exigen que los Estados garanticen su pleno goce sin ms restricciones que aquellas que permitan un acceso
igualitario y equitativo para todos y todas al conjunto de bienes (materiales y simblicos) y servicios que los satisfagan. De este modo,
los derechos sociales, econmicos, civiles, polticos y culturales son
los pilares fundacionales sobre los cuales se construye una sociedad
integrada e inclusiva. No son los derechos humanos meras declaraciones retricas, sino el fundamento a partir y a travs del cual
se formulan e instrumentan las polticas pblicas. En consecuencia,
los ciudadanos son sujetos de derechos y no objetos pasivos, apenas
receptores de los productos de las polticas pblicas; la propia condicin de ciudadana conduce a un derecho inherente a la misma,
esto es, el derecho no slo a participar de los frutos del desarrollo
y del progreso tecnolgico, sino a participar activamente en la determinacin de las prioridades, la definicin de los objetivos y la
vigilancia del cumplimento de lo acordado democrticamente por el
colectivo social. Dicho de otro modo, no es posible una expansin y
un robustecimiento de las democracias sino es a travs del respeto y
la promocin de los derechos humanos en su ms amplia acepcin.
Todas las metas de las polticas sociales estn, por tanto, referenciadas a garantizar su ms pleno ejercicio, atendiendo precisamente a
las diferencias emergentes en el punto de partida.
34 La dimensin social del MERCOSUR - Marco conceptual
so por la condicin de migrantes. A partir de esto las polticas sociales deben apuntar a contemplar las inequidades histricas que se
han desarrollado en la construccin de las relaciones entre hombres
y mujeres, as como a reformular los roles y modelos de identidad
excluyentes que afectan el desarrollo de las personas, tanto mujeres
como varones. En suma, un abordaje de gnero en las polticas sociales implica identificar los distintos dispositivos que operan en la
exclusin social de la mujeres, diseando estrategias que tiendan a
restituir derechos a la vez que a reconfigurar prcticas que lleven a
dos variables clave para entender sus correlatos empricos, esto es, las
polticas pblicas aplicadas a partir de su fundamento conceptual: por
lista y, por otro, el papel del Estado en una economa de libre mercado.
Matrices de bienestar
disparidades tanto dentro de cada pas, como entre los que componen
haba quebrado, pasando por alto las afanosas conquistas del movi-
para algunos no hay mejor poltica social que una buena poltica eco-
los aportes de Juan Pablo Terra (1986, 1990) con respecto al papel de
Regmenes de bienestar
la accin estatal.
efectos de las polticas sociales, pero este acceso est fuertemente di-
tamente por el Estado, cuya calidad vara entre media y baja; y con
de poblacin entre los tres hayan variado con la historia. Sobre esta
Cuando aquel modelo econmico de corte proteccionista entr en crisis en Amrica Latina (particularmente en aquellas naciones que haban efectivamente desplegado un modelo de proteccin significativo), se resquebrajaron los pilares que sostenan el
Estado de Bienestar, o Estado Providencia al decir de Rosanvallon
(1981): los cimientos cedieron, entre otros factores, por la impo46 La dimensin social del MERCOSUR - Marco conceptual
una mirada de programas financiados por los organismos multilaterales, los mismos que recomendaron los paquetes de medidas
econmicas que inhibieron casi por completo las posibilidades de
abordar estrategias de desarrollo social. Los mismos organismos internacionales de financiamiento que hoy sealan que para que las
naciones latinoamericanas puedan crecer econmicamente deben
atacar a fondo el problema de la pobreza (Banco Mundial, 2006).
Sin embargo, lo ocurrido en las ltimas dcadas y hasta el inicio de
Polticas pblicas y desarrollo social 47
Sucede que son numerosas las familias que, por escasas o mnimas
la regulacin de los mercados, todo ello hace que las reformas en curso
rabilidad socioeconmica.
las caractersticas del rol que debe desempear el Estado como prin-
del Estado a travs del gasto pblico, sino tambin a la capacidad del
y colectivos de aqullos.
segmentadas o divergentes.
za, desde este punto de vista, una suerte de estatus jurdico, poltico y socioeco-
12
talezcan las capacidades del Estado para que ste pueda desempe12. La articulacin del Estado con las esferas del mercado, la familia y la comunidad
constituye el rgimen de bienestar (Esping-Andersen, 1990, 1999).
ar dicha funcin.
duo se inserta en el mercado.O sentido de no contributivo significa do ponto de vista econmico o acesso a algo fora das relaes de
mercado, isto , desmercantilizado ou desmercadorizado (Sposati,
2009). En la medida en que los Estados recuperen su rol y fortalezcan sus capacidades para generar mecanismos de redistribucin y de
integracin social, se reducirn los mrgenes de estratificacin en
los niveles de bienestar, recuperando niveles perdidos de universalidad. Esto implica reposicionar al Estado en el marco de las polticas
sociales y de los procesos de integracin socioeconmica, pasando
de una matriz mercadocntrica a una matriz Estado-cntrica. Como
se sealaba, ser importante atender al fortalecimiento de sus capacidades no slo administrativas y tcnicas, sino principalmente
importancia relativa, segn los casos), las cuales pautan los modos en
Polticas contracclicas. Es necesario incorporar al diseo de polticas socioeconmicas un nuevo sesgo anticclico de inversin social
(no concebimos el monto de dinero destinado a lo social como un
gasto social). Las distintas crisis que ha sufrido la Regin muestran cmo, en un momento de contraccin econmica producto de
los ciclos propios del sistema capitalista, lo primero que se reduce
es el presupuesto para polticas sociales, mostrando de esta manera
un carcter procclico de la inversin social. Es fundamental la inversin social orientada hacia los grupos de menores ingresos, con
polticas contracclicas de largo plazo que contrarresten los vaivenes
de las contingencias, con garantas explcitas y niveles de calidad garantizados. Los sistemas de proteccin y promocin social aparecen
as como una alternativa integral de gran utilidad. Sin embargo, requieren de avances sustantivos en materia de seguridad financiera y
estabilidad institucional. A esto debe agregarse que el aumento de la
inversin social debe tener como principal objetivo la reduccin de
las desigualdades a travs de una redistribucin ms justa y equitativa. Cabe destacar que, en los momentos ms sensibles de la crisis
internacional, la Regin aplic medidas anticclicas para amortiguar
sus efectos en la poblacin ms vulnerable.
La agenda social y sus desafos 71
las fortalezas en materia social implicar, en primera instancia, sistematizar y evaluar las diversas necesidades y polticas sociales im-
plementadas.
que son muchos los desafos que el MERCOSUR tiene por delante.
los pases posibiliten una sinergia regional que dote a los pases de la
implica reconocer las asimetras entre los pases del bloque. No in-
espacio de integracin.
mecanismos que posibiliten una participacin real en la estructura del MERCOSUR. La profundizacin y el incremento de esta
sarrollo en las que prevalecen los intereses nacionales por sobre los
Referencias bibliogrficas
13. Declaracin de Principios del MERCOSUR Social. Carta de Montevideo, XIII Reunin de
la RMADS. Montevideo, 23 de noviembre de 2007.
Referencias bibliogrficas 77
Referencias bibliogrficas 79
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