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PEAASAR II

Plano Estratgico de
Abastecimento de
gua e de Saneamento
de guas Residuais
2007-2013

Editor. Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional


Produo. longoalcance, gesto de imagem e comunicao lda.
Impresso e acabamentos. Grfica Maiadouro
1. edio. 2007
Deposito legal n. 255 106/07
ISBN 978-989-8097-00-2
Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio
e do Desenvolvimento Regional. 2007
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reproduzida por processo mecnico, electrnico ou outro sem
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PEAASAR II
Plano Estratgico de
Abastecimento de
gua e de Saneamento
de guas Residuais
2007-2013

ndice
Prembulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Despacho de Aprovao do PEAASAR II 20072013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

PEAASAR II
Constituio do Grupo de Trabalho e Comisso de Acompanhamento
do PEAASAR II (20062013). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

1. Sumrio Executivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
3. Situao de Referncia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
3.1. O PEAASAR 20002006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.2. Integrao territorial das solues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.3. Nveis de atendimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.4. Infraestruturas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3.5. Investimentos no perodo de programao do QCA III. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
3.6. Modelos de gesto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
3.7. Poltica tarifria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.8. Articulao Alta Baixa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
3.9. Interveno do sector privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
3.10. Objectivos ambientais e de sade pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3.11. Quadro legal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
3.12. Identificao dos problemas por resolver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
3.13. Riscos e oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

4. Objectivos Estratgicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
4.1. Enquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
4.2. Envolvente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
4.3. Objectivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
4.4. Operacionalizao da estratgia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
4.4.1. Enquadramento operacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
4.4.2. Objectivos operacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

PEAASAR II . 20072013

5. Investimentos a Realizar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
5.1. Investimentos na vertente em alta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
5.2. Investimentos na vertente em baixa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
5.3. Outros investimentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

6. Modelos de Gesto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
6.1. Enquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
6.2. Os modelos de gesto no contexto global. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
6.3. O papel do Grupo AdP e o reforo do tecido empresarial privado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
6.4. Reconfigurao dos sistemas plurimunicipais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
6.5. Reviso e uniformizao dos pressupostos de base das concesses. . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
6.6. Organizao territorial da vertente em baixa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
6.7. Alargamento do leque de solues empresariais de gesto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
6.7.1. Critrios e objectivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
6.7.2. Modelo verticalizado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

6.8. Optimizao da explorao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

7. Proteco de Valores Ambientais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117


7.1. Enquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
7.2. Boas prticas ambientais para a gesto integrada dos recursos hdricos. . . . . . . . . . . . . . . 120
7.3. Uso eficiente da gua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
7.4. Gesto das guas pluviais numa perspectiva ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
7.5. Gesto de lamas: reduo e valorizao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
7.6. guas residuais industriais, agroindustriais e da agropecuria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
7.7. Ecoeficincia energtica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
7.8. Gesto patrimonial de infraestruturas numa perspectiva ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
7.9. Exigncias ambientais ao nvel da contratao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
7.10. Monitorizao ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
7.11. Outras medidas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

8. Modelos de Financiamento e Poltica Tarifria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129


8.1. Financiamentos a fundo perdido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
8.1.1. Organizao do apoio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
8.1.2. Condies de acesso aos financiamentos e prioridades na sua afectao . . . . . . . . . . . . . 132

8.2. Fontes de financiamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135


8.3. Poltica tarifria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
8.3.1. Enquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
8.3.2. Constrangimentos actuais nos tarifrios em vigor em Portugal Continental . . . . . . . . . . . . 138

8.4. Equilbrio tarifrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

9. Outros Aspectos Relevantes da Estratgia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143


9.1. Recursos humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
9.2. Investigao e desenvolvimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
9.3. Contributo do PEAASAR 20072013 para a execuo de outros planos. . . . . . . . . . . . . . . 148

10. Papel do Sector Privado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151


10.1. Enquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
10.2. A participao do sector privado na vertente em alta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
10.3. A participao do sector privado na vertente em baixa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

11. Reformulao do Modelo Regulatrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157


11.1. Enquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
11.2. Reforo e alargamento do mbito da regulao dos servios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
11.3. Reforo e alargamento do mbito da regulao ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

12. Reformulao do Quadro Legal e Eficcia da Estratgia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163


12.1. Enquadramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
12.2. Quadro institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
12.3. Concorrncia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
12.4. Alteraes ao quadro legal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
12.5. Eficcia da estratgia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

PEAASAR II . 20072013

Prembulo
Em Abril de 2000, o XIV Governo Constitucional aprovou o Plano Estratgico de Abastecimento
de gua e de Saneamento de guas Residuais (PEAASAR). Este plano estratgico, cuja concretizao
teve incio em 2000 e que foi elaborado para vigorar no perodo 2000-2006, desempenhou um papel
essencial na estruturao de todo o sector do abastecimento de gua e do saneamento de guas residuais do nosso pas. comummente reconhecida a sua importncia na definio das prioridades de
utilizao dos fundos comunitrios atribudos a Portugal no mbito do 3. Quadro Comunitrio de
Apoio, tendo-se mantido ao longo dos anos como o documento orientador dos objectivos e polticas
dos diversos governos nesta rea.
Os progressos notveis verificados, neste perodo, no sector de abastecimento de gua e saneamento de guas residuais, provam a justeza dos principais objectivos fixados no PEAASAR 2000-2006 e
a adequao das linhas de aco nele programadas.
Impe-se prosseguir esse trabalho, garantindo a continuidade de uma estratgia para o sector
das guas no prximo ciclo de fundos comunitrios. Este objectivo est presente no Programa do XVII
Governo Constitucional que aponta a necessidade de qualificar as nossas infra-estruturas ambientais e
a respectiva gesto, de forma a alcanar nveis de atendimento prprios dos pases desenvolvidos e que
prev o relanamento dos investimentos necessrios neste domnio.
Estabeleceu-se, assim, como prioridade, a realizao de um diagnstico aprofundado da actual
situao do sector e a definio do respectivo enquadramento estratgico e programtico, de forma a
assegurar a coerncia das medidas de poltica e a orientar o desempenho dos vrios agentes e protagonistas envolvidos, tendo em conta a experincia adquirida nos ltimos anos, o novo contexto legal,
nacional e comunitrio, e as perspectivas que se abrem com o prximo ciclo de fundos do QREN entre
2007 e 2013.
O PEASAAR 2007-2013, documento que agora se publica, foi baseado no relatrio elaborado
por um Grupo de Trabalho constitudo para o efeito, co-adjuvado por um Conselho Consultivo com uma
ampla representao de entidades relevantes e especialistas na matria, e foi sujeito a um profundo e
participado processo de discusso pblica.
Exprimo o meu reconhecimento a todos os que se envolveram neste processo pela contribuio
que deram para que o novo PEAASAR possa constituir a base estratgica para um novo impulso na
melhoria da qualidade do ambiente em Portugal e, por essa via, da qualidade de vida dos portugueses.
Francisco Nunes Correia
Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Territrio
e do Desenvolvimento Regional

Despacho de Aprovao do PEAASAR II


20072013

MINISTRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO


E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Gabinete do Ministro

DESPACHO N

/2006

DESPACHO DE APROVAO DO PEAASAR 20072013


APROVAO DO PEAASAR 2007-2013

O Programa do XVII Governo Constitucional consagra, para Portugal, uma estratgia de aproximao aos padres de
abastecimento de gua e saneamento de guas residuais dos pases mais avanados da Unio Europeia, na linha do esforo
que tem vindo a serOrealizado
base Governo
nos quadros
comunitrios
de apoio
e, Portugal,
especialmente
no mbito do QCAIII, com
Programacom
do XVII
Constitucional
consagra,
para
uma estratgia
de
aproximao
aos
padres
de
abastecimento
de
gua
e
saneamento
de
guas
o grande impulso do Plano Estratgico de Abastecimento de gua e Saneamento de guas Residuais
para o perodo
residuais dos pases mais avanados da Unio Europeia, na linha do esforo que tem
20002006 (PEAASAR). Este plano estratgico desempenhou um papel essencial na estruturao de todo o sector de
vindo a ser realizado com base nos quadros comunitrios de apoio e, especialmente no
abastecimento de gua
e saneamento
guas
residuais
urbanas,
tendose
mantido,dedesde
a sua elaborao
em 2000, como
mbito
do QCAIII,decom
o grande
impulso
do Plano
Estratgico
Abastecimento
de
gua
Saneamento
de guasdos
Residuais
paragovernos
o perodonesta
2000-2006
(PEAASAR).
Este social, ambiental
documento orientador
doseobjectivos
e polticas
sucessivos
rea, na
busca de solues
plano estratgico desempenhou um papel essencial na estruturao de todo o sector de
e economicamente sustentveis.
abastecimento de gua e saneamento de guas residuais urbanas, tendo-se mantido,
desde a sua elaborao em 2000, como documento orientador dos objectivos e
A importncia do sector
dos dos
servios
urbanos
de guanesta
e saneamento
no carece
ser sublinhada.
As externalidades
positivas
polticas
sucessivos
governos
rea, na busca
de solues
social, ambiental
e
em termos de coeso
nacional, sade
pblica e ambiente, que lhes so amplamente reconhecidas, e o contributo signifi
economicamente
sustentveis.
cativo para o cumprimento
das
directivas
obrigam
o Estado,
justificam
a atribuio
A importncia do sectorcomunitrias
dos serviosque
urbanos
de gua
e saneamento
no
carece ser de apoios pblicos
significativos ao investimento
recurso ao novo
Quadroemdetermos
Referncia
Estratgico
Nacional
(QREN 20072013) para
sublinhada. eAso externalidades
positivas
de coeso
nacional,
sade pblica
ambiente,
so amplamente
reconhecidas,
e o contributo
significativo
para o
mitigar os elevados ecustos
a queque
dolhes
origem,
assegurando
tarifrios social
e economicamente
viveis.
cumprimento das directivas comunitrias que obrigam o Estado, justificam a
atribuio de apoios pblicos significativos ao investimento e o recurso ao novo
Tendo chegado ao seu termo o perodo de programao do PEAASAR 20002006, subsistindo, apesar dos progressos muito
Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN 2007-2013) para mitigar os
significativos que foram
alcanados,
por resolver
no sector
que obrigam
mais do que um simples prolongar
elevados
custos a problemas
que do origem,
assegurando
tarifrios
social eaeconomicamente
viveis.
no tempo da consecuo
dos objectivos antes definidos, e estando em preparao um novo ciclo de fundos comunitrios
relativo ao perodo 20072013,
consubstanciado
QREN, de
impese
a actualizao
da estratgia
definida em 2000. Neste
Tendo chegado
ao seu termo no
o perodo
programao
do PEAASAR
2000-2006,
apesar
dos progressos
significativos
sentido, determinei,subsistindo,
por Despacho
n.19213/2005,
de 10muito
de Agosto,
publicadoque
no foram
Dirio alcanados,
da Repblica, 2. srie, de 5 de
no trabalho
sector quepara
obrigam
a mais do
simples
prolongar
Setembro de 2005, aproblemas
criao depor
umresolver
grupo de
a elaborao
deque
umum
novo
PEAASAR
paranoo perodo de progra
tempo da consecuo dos objectivos antes definidos, e estando em preparao um
mao dos fundos comunitrios
curso.
novo ciclo deagora
fundosem
comunitrios
relativo ao perodo 2007-2013, consubstanciado no
QREN, impe-se a actualizao da estratgia definida em 2000. Neste sentido,
A estratgia consagrada
no PEAASAR
20072013
define objectivos
e propepublicado
medidasno
deDirio
optimizao
de gesto nas
determinei,
por Despacho
n. 19 213/2005,
de 10 de Agosto,
da
2. srie,
de 5 de Setembro
de 2005, a ambiental
criao dedo
umsector,
grupoedeclarifica
trabalhoo papel da iniciativa
vertentes em alta Repblica,
e em baixa
e de optimizao
do desempenho
para a elaborao de um novo PEAASAR para o perodo de programao dos fundos
privada, criando espaos de afirmao e consolidao de um tecido empresarial sustentvel, concorrencial e ajustado
comunitrios agora em curso.
realidade portuguesa. Visa, assim, a minimizao das ineficincias dos sistemas numa perspectiva de racionalizao dos
A estratgia consagrada no PEAASAR 2007-2013 define objectivos e prope medidas
custos a suportar pelas
populaes, de
estabelece
os vertentes
modelos de
e as linhas
orientaododa poltica tarifria e
de optimizao
gesto nas
emfinanciamento
alta e em baixa
e de de
optimizao
define a reformulao
do
enquadramento
legal
e
do
modelo
regulatrio
necessria

sua
maior
desempenho ambiental do sector, e clarifica o papel da iniciativa privada, eficcia.
criando
espaos de afirmao e consolidao de um tecido empresarial sustentvel,
e ajustado e outras
realidade
portuguesa.
assim, acomo
minimizao
das interesse nacional,
A articulao entre concorrencial
o PEAASAR 20072013
linhas
de aco Visa,
consideradas
de relevante
ineficincias dos sistemas numa perspectiva de racionalizao dos custos a suportar
constitui um dos pressupostos de base da sua concepo, assumindo particular relevo no domnio dos recursos hdricos a
pelas populaes, estabelece os modelos de financiamento e as linhas de orientao da
Lei da gua (Lei n.58/2005, de 29 de Dezembro), a Lei da Titularidade dos Recursos Hdricos (Lei n54/2005 de 15 de
Novembro) e o Plano Nacional da gua (DecretoLei n.112/2002, de 17 de Abril). Num mbito mais vasto, devem desta
1

PEAASAR II . 20072013

13

MINISTRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO


E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Gabinete do Ministro

DESPACHO N

/2006

carse a Estratgia Nacional para o Desenvolvimento Sustentvel, aprovada na reunio do Conselho de Ministros de 28 de
Dezembro de 2006, a proposta Assembleia
da Repblica
Programa Nacional
APROVAO
DOdoPEAASAR
2007-2013da Poltica de Ordenamento do Territrio
aprovada no mesmo Conselho de Ministros, o Programa Nacional de Aco para o Crescimento e Emprego (Estratgia de
Lisboa) e o Plano Tecnolgico (aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n.190/2005, de 16 de Dezembro).
O Programa
do XVII trs
Governo
Constitucional
consagra, para
umaorientaes
estratgia que devem enqua
No PEAASAR 20072013
so definidos
grandes
objectivos estratgicos
e asPortugal,
respectivas
de aproximao aos padres de abastecimento de gua e saneamento de guas
drar os objectivos operacionais
as medidas
a desenvolver
no perodo
20072013,
(i) a universalidade, a
residuais dose pases
mais avanados
da Unio
Europeia,
na linhadesignadamente,
do esforo que tem
continuidade e a qualidade
a sustentabilidade
sector e (iii)
proteco
dos valoresno
ambientais.
vindo a do
ser servio,
realizado(ii)
com
base nos quadrosdo
comunitrios
deaapoio
e, especialmente
mbito do QCAIII, com o grande impulso do Plano Estratgico de Abastecimento de
gua e Saneamento
de guas
Residuais paraos
o perodo
2000-2006
Como objectivos operacionais,
so definidos,
nomeadamente,
seguintes:
(i) servir(PEAASAR).
cerca de 95%Este
da populao total do
plano estratgico desempenhou um papel essencial na estruturao de todo o sector de
Pas com sistemas pblicos de abastecimento de gua, (ii) servir cerca de 90% da populao total do Pas com sistemas
abastecimento de gua e saneamento de guas residuais urbanas, tendo-se mantido,
pblicos de saneamento
residuais urbanas,
sendo
quedocumento
em cada sistema
integrado
nvel de atendimento
desejvel
desdedeaguas
sua elaborao
em 2000,
como
orientador
dos oobjectivos
e
polticas
dos
sucessivos
governos
nesta
rea,
na
busca
de
solues
social,
ambiental
e
deve ser de pelo menos 70% da populao abrangida, (iii) garantir a recuperao integral dos custos incorridos dos servios,
(iv) contribuir para aeconomicamente
dinamizao dosustentveis.
tecido empresarial privado nacional e local e (v) cumprir os objectivos decorrentes do
A
importncia
do
sector dosdo
servios
urbanos
de pblica.
gua e saneamento no carece ser
normativo nacional e comunitrio de proteco
ambiente
e sade
sublinhada. As externalidades positivas em termos de coeso nacional, sade pblica
e ambiente, que lhes so amplamente reconhecidas, e o contributo significativo para o
Para a consecuo dos objectivos prevse a adopo de um conjunto de medidas, de que se destacam:
cumprimento das directivas comunitrias que obrigam o Estado, justificam a
atribuio de apoios pblicos significativos ao investimento e o recurso ao novo
a) Realizar osQuadro
investimentos
necessrios
concluso
e expanso
sistemas em
alta
e continuao
da infraes
de Referncia
Estratgico
Nacional
(QRENdos
2007-2013)
para
mitigar
os
custos
a que do
origem,
assegurando
tarifrios
social e visando
economicamente
truturao elevados
da vertente
em baixa,
com
especial
enfoque nos
investimentos
a articulao entre ambas as
vertentes; viveis.
Tendo chegado ao seu termo o perodo de programao do PEAASAR 2000-2006,
subsistindo,
apesar dos progressos
muito econmico
significativos
que foram
alcanados,
b) Rever os princpios
de enquadramento
legal, tcnico,
e financeiro
aplicveis
aos sistemas multimuni
problemas por resolver no sector que obrigam a mais do que um simples prolongar no
cipais e alargar o leque de solues institucionais de gesto empresarial;
tempo da consecuo dos objectivos antes definidos, e estando em preparao um
novo ciclo de fundos comunitrios relativo ao perodo 2007-2013, consubstanciado no
c) Promover uma
maior
integrao
territorial e funcional
de sistemas
vizinhos,
QREN,
impe-se
a actualizao
da estratgia
definidaplurimunicipais
em 2000. Neste
sentido,de forma a potenciar
Despacho
n. 19 213/2005,
de 10 de Agosto, publicado no Dirio da
economiasdeterminei,
de escala e por
de gama
e maisvalias
ambientais;
Repblica, 2. srie, de 5 de Setembro de 2005, a criao de um grupo de trabalho
a elaborao
de um
PEAASAR
para ointegrados,
perodo detanto
programao
dos fundos
d) Promover apara
criao,
na vertente
emnovo
baixa,
de sistemas
quanto possvel
territorialmente articu
comunitrios agora em curso.
lados com as solues existentes na vertente em alta, e com um regime tarifrio uniformizado na rea de inter
estratgia
consagrada
no PEAASAR
2007-2013
objectivos
e prope
medidas
veno de A
cada
sistema,
regulamentar
a gesto dos
sistemasdefine
municipais
e criar
uma Lei
de Bases de Concesses
de optimizao de gesto nas vertentes em alta e em baixa e de optimizao do
em baixa;
desempenho ambiental do sector, e clarifica o papel da iniciativa privada, criando
espaos de afirmao e consolidao de um tecido empresarial sustentvel,
e) Implementar
as disposies
da Lei n.58/2005,
29 de Dezembro,
Lei daagua,
directamente
concorrencial
e ajustado
realidade de
portuguesa.
Visa, assim,
minimizao
das relacionadas com
ineficincias
dos
sistemas
numa
perspectiva
de
racionalizao
dos
custos
a
suportar
o abastecimento de gua e o saneamento de guas residuais e incentivar o uso eficiente da gua e o controlo e a
pelas populaes, estabelece os modelos de financiamento e as linhas de orientao da
preveno da poluio;
1

14

MINISTRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO


E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Gabinete do Ministro

DESPACHO N

/2006

f) Estimular o investimento privado e promover a concorrncia, com especial destaque para um alargamento e dina
mizao muito significativos do
mercado dos DO
contratos
de explorao
e de prestao de servios, promovendo
APROVAO
PEAASAR
2007-2013
assim o desenvolvimento do tecido empresarial nacional e local;
g) Reforar e alargar o mbito dos mecanismos de regulao de servios e de regulao ambiental e de inspeco.
O Programa do XVII Governo Constitucional consagra, para Portugal, uma estratgia
de aproximao aos padres de abastecimento de gua e saneamento de guas
Os investimentos a realizar na vertente em alta no perodo 20072013, necessrios para a concluso e expanso dos
residuais dos pases mais avanados da Unio Europeia, na linha do esforo que tem
sistemas plurimunicipais,
em cerca
de 1600
milhes
de euros,
quais
700 milhes no
susceptveis de candi
vindo aso
serestimados
realizado com
base nos
quadros
comunitrios
de dos
apoio
e, especialmente
mbito
do
QCAIII,
com
o
grande
impulso
do
Plano
Estratgico
de
Abastecimento
de
datura ao QREN. Na vertente em baixa, a estimativa dos investimentos prioritrios a realizar nesse perodo da ordem
gua
e Saneamento
de guas
Residuais
para o perodo
2000-2006
(PEAASAR). Este
dos 2200 milhes de
euros,
dos quais 1400
milhes
susceptveis
de candidatura
ao financiamento
comunitrio.
plano estratgico desempenhou um papel essencial na estruturao de todo o sector de
abastecimento de gua e saneamento de guas residuais urbanas, tendo-se mantido,
Tendo em vista uma
resoluo
eficaz em
dos 2000,
problemas
infraestruturao
e gesto
que continuam
pendentes na
desde
a sua mais
elaborao
como de
documento
orientador
dos objectivos
e
baixa, o PEAASAR
20072013
prope governos
um modelo
derea,
alargamento
parceria social,
entre oambiental
Estado eeas Autarquias, cuja
polticas
dos sucessivos
nesta
na busca da
de solues
economicamente
adopo depende da
conjugao dasustentveis.
vontade de ambas as partes, que consiste na integrao, em certas condies, das
infraestruturas das A
baixas
municipais
nos dos
sistemas
multimunicipais
existentes
ou a criar.
modelo
importncia
do sector
servios
urbanos de gua
e saneamento
noEste
carece
ser no pe em causa
sublinhada. As
externalidades
positivas
em termos
coeso nacional,
pblica
a possibilidade de continuarem
a ser
utilizados outros
modelos
hoje de
existentes
no nossosade
quadro
legal, nomeadamente os
e ambiente, que lhes so amplamente reconhecidas, e o contributo significativo para o
municipais e intermunicipais, e no pe em causa os contratos em vigor, de concesso ou outros.
cumprimento das directivas comunitrias que obrigam o Estado, justificam a
atribuio de apoios pblicos significativos ao investimento e o recurso ao novo
So estabelecidas orientaes
fixados objectivos
de proteco
valores2007-2013)
ambientais no
contexto
Quadro dee Referncia
Estratgico
Nacionalde(QREN
para
mitigardaosactividade do sector,
elevados
a que
do origem,
assegurando
tarifrios
social edos
economicamente
com particular destaque
paracustos
as boas
prticas
ambientais
e para a gesto
integrada
recursos hdricos, o uso eficiente
viveis.
da gua, a gesto das
guas pluviais numa perspectiva ambiental, a gesto das lamas produzidas nas ETA e nas ETAR, a
Tendo chegado
ao seu
termo o perodo
de programao
PEAASAR
2000-2006,
problemtica do tratamento
de efluentes
industriais,
com particular
destaque do
para
os efluentes
agroindustriais, a ecoefici
subsistindo,
apesar
dos
progressos
muito
significativos
que
foram
alcanados,
ncia energtica, a gesto patrimonial de infraestruturas, as exigncias ambientais a nvel da contratao e a monitorizao
problemas por resolver no sector que obrigam a mais do que um simples prolongar no
ambiental.
tempo da consecuo dos objectivos antes definidos, e estando em preparao um
novo ciclo de fundos comunitrios relativo ao perodo 2007-2013, consubstanciado no
A questo tarifria QREN,
uma questo
central
para a sustentabilidade
modeloem
a implementar.
preo justo da gua deve
impe-se
a actualizao
da estratgiado
definida
2000. Neste Osentido,
determinei,
por
Despacho
n.
19
213/2005,
de
10
de
Agosto,
publicado
no
Dirio
representar o ponto de equilbrio de trs premissas da sustentabilidade do sector, ou seja, (i) cobrir os da
custos do servio; (ii)
Repblica, 2. srie, de 5 de Setembro de 2005, a criao de um grupo de trabalho
atravs de tarifas socialmente aceitveis e (iii) escalonadas de forma a contribuir para o seu uso eficiente e para a proteco
para a elaborao de um novo PEAASAR para o perodo de programao dos fundos
do ambiente.
comunitrios agora em curso.
A estratgia consagrada no PEAASAR 2007-2013 define objectivos e prope medidas
A estratgia que agora
se define para
o perodo
a esta
assumindo
como princpio
de optimizao
de gesto
nas 20072013
vertentes emprocura
alta eresponder
em baixa
e dequesto,
optimizao
do
incontornvel a criao
de
condies
para
a
cobertura
integral
dos
custos
do
servio,
como
forma
de
garantir
a sustentabili
desempenho ambiental do sector, e clarifica o papel da iniciativa privada, criando
espaos
de
afirmao
e
consolidao
de
um
tecido
empresarial
sustentvel,
dade do sector enquanto obrigao imperiosa perante as geraes futuras. Parte de duas condicionantes, designadamente (i)
concorrencial e ajustado realidade portuguesa. Visa, assim, a minimizao das
a necessidade de compatibilizar as tarifas com as condies socioeconmicas das populaes e (ii) de concluir os investi
ineficincias dos sistemas numa perspectiva de racionalizao dos custos a suportar
mentos necessrios pelas
para se
atingirem estabelece
nveis de atendimento
a qualidadeeexigida
que se cumpram
as obrigaes
populaes,
os modelos decom
financiamento
as linhase para
de orientao
da
decorrentes da legislao e das boas prticas ambientais.
1

PEAASAR II . 20072013

15

MINISTRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO


E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Gabinete do Ministro

DESPACHO N

/2006

Assim, no contexto dos modelos de financiamento so estabelecidos critrios de elegibilidade e de prioridade na afectao
dos fundos comunitrios, consonantes com
as orientaes
que sero
oportunamente reflectidos nos regulamentos
APROVAO
DOtraadas,
PEAASAR
2007-2013
e procedimentos de gesto do QREN. Por seu turno, definese como objectivo fundamental da poltica tarifria a cobertura
dos custos do servio atravs da prtica de tarifas reais, mas moduladas em funo das caractersticas socioeconmicas das
regies atravs de mecanismos de solidariedade nacional e regional, nos quais assume um papel destacado a possibilidade
O Programa do XVII Governo Constitucional consagra, para Portugal, uma estratgia
de criao de mecanismos
de perequao
tarifriade(por
referncia a de
umagua
banda
tarifria), seja
consignao, por via
de aproximao
aos padres
abastecimento
e saneamento
de pela
guas
residuais
dos pases
mais avanados
na linha
do esforo
quecriao
tem de um Fundo de
contratual voluntria,
de receitas
municipais
do Fundo da
de Unio
CoesoEuropeia,
Municipal,
seja pela
eventual
ser realizado
como base
nos quadros comunitrios
de apoio
e, especialmente
no regies do terri
Equilbrio Tarifrio,vindo
comoa contributo
para
estabelecimento
de um tratamento
equitativo
das diferentes
mbito do QCAIII, com o grande impulso do Plano Estratgico de Abastecimento de
trio nacional, atentas
as suas diferenas socioeconmicas e a aco dos fundos estruturais. Visase que, a nvel nacional,
gua e Saneamento de guas Residuais para o perodo 2000-2006 (PEAASAR). Este
as tarifas ao consumidor
assegurem
a sustentabilidade
entidades
gestoras e evoluam
umdeintervalo compatvel
planofinal
estratgico
desempenhou
um papeldas
essencial
na estruturao
de todo opara
sector
abastecimento
com a sua capacidade
econmica. de gua e saneamento de guas residuais urbanas, tendo-se mantido,
desde a sua elaborao em 2000, como documento orientador dos objectivos e
polticas
dos sucessivos
governos
nesta rea,
na busca de solues
social,multimunicipais
ambiental e
Sem prejuzo do papel
estratgico
reservado
s empresas
concessionrias
de sistemas
do grupo AdP,
economicamente sustentveis.
SGPS, S.A., enquanto instrumentos das polticas pblicas para o sector, o PEAASAR 20072013 aposta decisivamente
A importncia do sector dos servios urbanos de gua e saneamento no carece ser
num envolvimento significativo do sector privado, como meio de aumentar as valncias do processo no sentido de asse
sublinhada. As externalidades positivas em termos de coeso nacional, sade pblica
gurar o objectivo essencial
de qualidade
e preo
do servio
socialmente
aceitvel, significativo
clarifica os domnios
e ambiente,
que lhes so
amplamente
reconhecidas,
e o contributo
para o e formas da sua
das directivas
obrigam
o Estado,
justificam amais competitivo e
interveno e definecumprimento
medidas visando
aumentar acomunitrias
concorrnciaque
e tornar
o processo
de participao
atribuio de apoios pblicos significativos ao investimento e o recurso ao novo
transparente.
Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN 2007-2013) para mitigar os
elevados custos a que do origem, assegurando tarifrios social e economicamente
Os objectivos operacionais
viveis. associados ao processo de reorganizao do sector tm que assegurar uma eficaz proteco
dos valores ambientais, contribuir para a eliminao de inconformidades e ilcitos ambientais e permitir uma nova abor
Tendo chegado ao seu termo o perodo de programao do PEAASAR 2000-2006,
dagem ecoeficientesubsistindo,
das entidadesapesar
gestoras.
passo importante
na concretizao
ser dado com a reali
dosUm
progressos
muito significativos
que destes
foramobjectivos
alcanados,
zao, na fase de preparao
que concretizaro
esteum
PEAASAR,
do procedimento
de avaliao
problemasdos
porprogramas
resolver nooperacionais
sector que obrigam
a mais do que
simples prolongar
no
tempo
da consecuo
objectivosrelativa
antes definidos,
estando
emdepreparao
um planos e programas
ambiental estratgica
previsto
na Directivados
2001/42/CE
avaliaoe dos
efeitos
determinados
novo ciclo de fundos comunitrios relativo ao perodo 2007-2013, consubstanciado no
no ambiente.
QREN, impe-se a actualizao da estratgia definida em 2000. Neste sentido,
determinei, por Despacho n. 19 213/2005, de 10 de Agosto, publicado no Dirio da
O documento de estratgia
que2.
agora
se de
aprova
sujeito adeum
processo
de discusso
pblica
e consulta aos agentes inte
Repblica,
srie,
5 de foi
Setembro
2005,
a criao
de um grupo
de trabalho
para a elaborao
de Nacional
um novo PEAASAR
para Portugueses
o perodo de eprogramao
dosrepresentativas
fundos
ressados, onde se incluem
a Associao
dos Municpios
as associaes
do sector, e
comunitrios
agora
em
curso.
foi objecto de apreciao pelo Conselho Nacional da gua.
A estratgia consagrada no PEAASAR 2007-2013 define objectivos e prope medidas
de optimizao
de gesto
nas vertentes
em alta
e em baixa
e de se
optimizao
do vinculativo para
Dadas as prerrogativas
constitucionais
das Regies
Autnomas,
o documento
que agora
aprova apenas
desempenho ambiental do sector, e clarifica o papel da iniciativa privada, criando
o Continente, competindo a cada uma das Regies, de acordo com as suas especificidades, definir a respectiva estratgia
espaos de afirmao e consolidao de um tecido empresarial sustentvel,
nesta matria.
concorrencial e ajustado realidade portuguesa. Visa, assim, a minimizao das
ineficincias dos sistemas numa perspectiva de racionalizao dos custos a suportar
populaes,
estabelece
os modelos
de financiamento
e as linhas
da
Assim, ao abrigo dopelas
disposto
na alnea
d) do artigo
2.do DecretoLei
n.207/2006
de de
27 orientao
de Outubro,
1. Aprovo a estratgia para o abastecimento de agua e o saneamento de guas residuais para o perodo 20072013,
1

16

MINISTRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO


E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Gabinete do Ministro

DESPACHO N

/2006

abreviadamente PEAASAR 20072013, que se encontra em anexo ao presente despacho, do qual faz parte inte
grante;
APROVAO DO PEAASAR 2007-2013
2. Determino s empresas e servios sob a minha tutela que procedam em conformidade, adoptando as medidas
apropriadas tendo em vista a sua implementao;
O Programa do XVII Governo Constitucional consagra, para Portugal, uma estratgia
de aproximao aos padres de abastecimento de gua e saneamento de guas
3. Determino ao IRAR, enquanto entidade responsvel pela regulao econmica e da qualidade do servio e auto
residuais dos pases mais avanados da Unio Europeia, na linha do esforo que tem
ridade competente
para
a qualidade
da gua
consumo
humano,
ao INAG,
enquanto autoridade
nacional da
vindo a ser
realizado
com base
nos para
quadros
comunitrios
de eapoio
e, especialmente
no
mbito
do
QCAIII,
com
o
grande
impulso
do
Plano
Estratgico
de
Abastecimento
de
gua, que adoptem as medidas apropriadas e coordenem entre si as actividades de monitorizao e acompanha
gua e Saneamento de guas Residuais para o perodo 2000-2006 (PEAASAR). Este
mento de execuo.
plano estratgico desempenhou um papel essencial na estruturao de todo o sector de
abastecimento de gua e saneamento de guas residuais urbanas, tendo-se mantido,
4. O PEAASAR
20072013
ser reavaliado
em 2010,
em vista
a introduo
medidas ede correco caso se
desde
a sua elaborao
em 2000,
comotendo
documento
orientador
dos de
objectivos
verifique essa
necessidade.
polticas
dos sucessivos governos nesta rea, na busca de solues social, ambiental e
economicamente sustentveis.
A importncia do sector dos servios urbanos de gua e saneamento no carece ser
sublinhada. As externalidades positivas em termos de coeso nacional, sade pblica
e ambiente, que lhes so amplamente reconhecidas, e o contributo significativo para o
cumprimento das directivas comunitrias que obrigam o Estado, justificam a
atribuio de
de2006
apoios pblicos significativos ao investimento e o recurso ao novo
Lisboa, 28 de Dezembro
Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN 2007-2013) para mitigar os
elevados custos a que do origem, assegurando tarifrios social e economicamente
viveis.
Tendo chegado ao seu termo o perodo de programao do PEAASAR 2000-2006,
subsistindo, apesar dos progressos muito significativos que foram alcanados,
problemas por resolver no sector que obrigam a mais do que um simples prolongar no
tempo da consecuo dos objectivos antes definidos, e estando em preparao um
novo ciclo de fundos comunitrios relativo ao perodo 2007-2013, consubstanciado no
QREN, impe-se a actualizao da estratgia definida em 2000. Neste sentido,
determinei, por Despacho n. 19 213/2005, de 10 de Agosto, publicado no Dirio da
Repblica, 2.O srie,
de 5dodeAmbiente,
Setembro do
de Ordenamento
2005, a criao
um grupo
Ministro
dode
Territrio
e de trabalho
para a elaborao de um novo PEAASAR para o perodo de programao dos fundos
comunitrios agora em curso.
do Desenvolvimento Regional
A estratgia consagrada no PEAASAR 2007-2013 define objectivos e prope medidas
de optimizao de gesto nas vertentes em alta e em baixa e de optimizao do
Francisco
Nuneso Correia
desempenho ambiental do sector,
e clarifica
papel da iniciativa privada, criando
espaos de afirmao e consolidao de um tecido empresarial sustentvel,
concorrencial e ajustado realidade portuguesa. Visa, assim, a minimizao das
ineficincias dos sistemas numa perspectiva de racionalizao dos custos a suportar
pelas populaes, estabelece os modelos de financiamento e as linhas de orientao da
1

PEAASAR II . 20072013

17

PEAASAR II

Constituio do Grupo de Trabalho e Comisso de Acompanhamento do PEAASAR II


(20062013)

Grupo de Trabalho para a Elaborao do PEAASAR II (20062013)


Engenheiro Pedro Cunha Serra, presidente do Conselho de Administrao da AdP-guas de Portugal,
SGPS, S. A. (coordenador)
Engenheiro Jaime Melo Baptista, presidente do Instituto Regulador de Aguas e Resduos
Dr. Orlando Borges, presidente do Instituto da gua
Engenheiro Ascenso Pires, presidente do Instituto Nacional dos Resduos
Dr. Lusa do Vale, gestora do Programa Operacional do Ambiente
Engenheira Helena Alegre, investigadora principal do Laboratrio Nacional de Engenharia Civil
Conselho Consultivo para Acompanhamento da Elaborao do PEAASAR II (20062013)
Engenheiro Artur Magalhes (coordenador)
Prof. Doutor Anbal Santos
Prof. Doutor Antnio Bento Franco
Prof. Doutor Antnio Monteiro
Prof. Doutor Betmio de Almeida
Prof. Doutor Fernando Santana
Dr. Francisca Cordovil
Engenheiro Frederico Melo Franco
Prof. Doutor Jos Saldanha Matos
Dr. Jos Marques Robalo
Prof. Doutor Jos Vieira
Arquitecto Lus Morbey
Engenheira Rafaela Matos
Prof. Doutor Vtor Martins
Um representante da Associao das Empresas Portuguesas para o Sector do Ambiente
Um representante da Associao Nacional de Municpios Portugueses
Um representante da Associao Portuguesa de Distribuio e Drenagem de guas
Um representante da Associao Portuguesa para Estudos de Saneamento Bsico
Um representante da Associao Portuguesa de Recursos Hdricos
Um representante de cada comisso de coordenao e desenvolvimento regional
Um representante da Confederao Portuguesa das Associaes de Defesa do Ambiente
Um representante do Grupo de Estudos do Ordenamento do Territrio e Ambiente
Um representante da Liga da Proteco da Natureza
Um representante da QUERCUS Associao Nacional de Conservao da Natureza
20

1. Sumrio Executivo

22

O Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional inscreveu nas suas


prioridades a avaliao do processo de implementao do Plano Estratgico de Abastecimento de gua e de Saneamento
de guas Residuais (PEAASAR 20002006) e a preparao dos seus desenvolvimentos para o prximo perodo de
programao dos fundos comunitrios. O balano da implementao do perodo 20002006 demonstra que, alm dos
progressos muito significativos que foram alcanados, persistem por resolver questes fundamentais no sector da gua
que obrigam a mais do que um simples prolongar no tempo da consecuo dos objectivos antes definidos, constituindo
grandes desafios que esto em aberto e cuja resposta necessita da definio de uma estratgia clara para o prximo
perodo de programao 20072013.
A importncia do sector dos servios urbanos de gua e saneamento no carece ser sublinhada. As externalidades positivas (em termos de coeso nacional, sade pblica e ambiente) que lhes so reconhecidas universalmente e
os benefcios em termos de cumprimento das directivas comunitrias que obrigam o Estado, justificam a atribuio de
importantes subsdios ao investimento e o recurso ao Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN 20072013)
para fazer face aos elevados custos a que do origem e assegurar tarifrios social e economicamente viveis.
A elaborao de uma nova Estratgia para o prximo perodo de programao dos Fundos Comunitrios, a
designar por PEAASAR II (20072013), um pontochave na definio e consequente clarificao do sector da gua em
Portugal. fundamental o estabelecimento de orientaes e propostas claras nos diferentes domnios onde permanecem
em aberto questes decisivas, tais como a reviso dos objectivos estratgicos e operacionais para o sector, tendo em
conta a sua exequibilidade nos calendrios previstos e face aos meios disponveis, os modelos de gesto e de financiamento adequados resoluo da problemtica dos sistemas em baixa e sua articulao com os sistemas em alta,

PEAASAR II . 20072013

23

as bases de uma poltica tarifria a nvel nacional, as fontes de financiamento, o enquadramento financeiro das aces a
desenvolver e as condies de acesso aos financiamentos, a clarificao do papel dos intervenientes pblicos e privados
no processo, o alargamento do leque de alternativas de infraestruturao e gesto e o reforo e o alargamento dos
poderes regulatrios.
A resposta s questes em aberto implica a definio de objectivos e orientaes estratgicas e o estabelecimento dos consequentes objectivos operacionais e medidas a adoptar no perodo 20072013, tendo em conta que a
problemtica existente gira em volta de um aspecto fulcral, que a questo tarifria, uma vez que a cobertura integral
do custo do servio o motor para a resoluo da maior parte dessas questes. O preo justo da gua deve representar
o ponto de equilbrio de trs premissas da sustentabilidade do sector, ou seja, (i) cobrir os custos do servio; (ii) atravs
de tarifas socialmente aceitveis e (iii) escalonadas de forma a contribuir para o seu uso eficiente e para a proteco do
ambiente.
A Estratgia para o perodo 20072013 propese dar uma resposta a esta questo, assumindo como princpio
incontornvel a criao de condies para a cobertura integral dos custos do servio, como forma de garantir a sustentabilidade do sector enquanto obrigao imperiosa perante as geraes futuras.
Parte de duas condicionantes, nomeadamente a necessidade de compatibilizar as tarifas com as condies
socioeconmicas das populaes e de concluir os investimentos necessrios para se atingirem nveis de atendimento com
a qualidade exigida e para que se cumpram as obrigaes decorrentes da legislao e das boas prticas ambientais.
Define objectivos e prope medidas de optimizao de gesto nas vertentes em alta e em baixa e de optimizao do desempenho ambiental do sector, e clarifica o papel da iniciativa privada, criando espaos de afirmao
e consolidao de um tecido empresarial sustentvel concorrencial e ajustado realidade portuguesa. Visa assim a
minimizao das ineficincias do processo numa perspectiva de racionalizao dos custos a suportar pelas populaes,
estabelece os modelos de financiamento e as linhas de orientao da poltica tarifria e define a reformulao do enquadramento legal e do modelo regulatrio necessria sua maior eficcia.
A coordenao entre a Estratgia e outras linhas de aco consideradas como de relevante interesse nacional,
constitui um dos pressupostos de base da sua concepo, assumindo neste contexto particular relevo a Lei da gua (Lei
n.58/2005, de 29 de Dezembro) e o Plano Nacional da gua (DecretoLei n.112/2002, de 17 de Abril), a Estratgia
Nacional para o Desenvolvimento Sustentvel (aprovada por Resoluo de Conselho de Ministros em 28 de Dezembro
de 2006), o Programa Nacional de Reformas para a Estratgia de Lisboa e o Plano Tecnolgico (aprovado pela Resoluo
do Conselho de Ministros n.190/2005, publicada no DR n.240, de 16 de Dezembro).
So definidos trs grandes objectivos estratgicos e as respectivas orientaes que devem enquadrar os objectivos operacionais e as medidas a desenvolver no perodo 20072013, designadamente:
A

universalidade, a continuidade e a qualidade do servio, que devem materializarse atravs da solidarie-

dade nacional e regional nas solues adoptadas, contribuindo para o pagamento do servio a um preo
justo e adaptado ao poder de compra dos utilizadores e da lgica de servio com elevada qualidade e
fiabilidade, no respeito pela autonomia legalmente conferida s autarquais locais, privilegiando a adequada
cobertura da populao em detrimento da rentabilidade imediata dos investimentos;

24

A

sustentabilidade do sector, implicando a melhoria da produtividade e da eficincia em articulao com

o Programa Nacional de Aco para o Crescimento e o Emprego (Estratgia de Lisboa) e com o Plano
Tecnolgico, a coordenao com as polticas de desenvolvimento regional, nomeadamente como forma
de consolidar a integrao de cada entidade gestora no tecido social e empresarial da respectiva rea de
actuao, e a credibilidade, a eficcia, o equilbrio e a transparncia dos modelos de gesto do sector;
A

proteco dos valores ambientais, atravs da atribuio de uma elevada prioridade ao cumprimento do

normativo nacional e comunitrio e da incorporao dos princpios subjacentes estratgia nacional e


comunitria para o desenvolvimento sustentvel, da afirmao das boas prticas ambientais, ajudando pelo
exemplo evoluo, no mesmo sentido, do tecido empresarial envolvente, com o reforo dos mecanismos
de regulao, controlo e penalizao.
A Estratgia define nove objectivos operacionais:
No contexto da universalidade, da continuidade e da qualidade do servio:
Servir

cerca de 95% da populao total do Pas com sistemas pblicos de abastecimento de gua e servir

cerca de 90% da populao total do Pas com sistemas pblicos de saneamento de guas residuais urbanas,
sendo que em cada sistema integrado de saneamento o nvel de atendimento desejvel deve ser de pelo
menos 70% da populao abrangida;
Obter

nveis adequados de qualidade do servio, mensurveis pela conformidade dos indicadores de quali-

dade do servio definidos pela entidade reguladora;


Estabelecer

orientaes para a definio das tarifas ao consumidor final, evoluindo tendencialmente para

um intervalo razovel e compatvel com a capacidade econmica das populaes.


No contexto da sustentabilidade do sector:

Garantir a recuperao integral dos custos incorridos dos servios;

Optimizar a gesto operacional e eliminar custos de ineficincia;

Contribuir para a dinamizao do tecido empresarial privado nacional e local.

No contexto da proteco dos valores ambientais:


Cumprir os objectivos decorrentes do normativo nacional e comunitrio;

Garantir

uma abordagem integrada na preveno e no controlo da poluio provocada pela actividade

humana e pelos sectores produtivos;


Aumentar

a produtividade e a competitividade do sector atravs de solues que promovam a eco-

eficincia.
Para a consecuo dos objectivos prevse a adopo de um conjunto de medidas, de que se destacam:
Realizar

os investimentos necessrios concluso e expanso dos sistemas em alta e continuao da

infraestruturao da vertente em baixa, com especial enfoque nos investimentos visando a articulao
entre ambas as vertentes;

PEAASAR II . 20072013

25

Definir

critrios de elegibilidade e de prioridade no acesso aos fundos comunitrios dos investimentos, no

descriminando entre solues institucionais desde que ajustados aos objectivos traados na Estratgia;
Rever

os princpios de enquadramento legal, tcnico, econmico e financeiro aplicveis aos sistemas multi-

municipais e alargar o leque de solues institucionais de gesto empresarial;


Potenciar

economias de escala e de gama e maisvalias ambientais, atravs de uma maior integrao territo-

rial e funcional de sistemas plurimunicipais vizinhos;


Promover

na vertente em baixa o princpio da criao de sistemas integrados, tanto quanto possvel

territorialmente articulados com as solues existentes na vertente em alta, e com um regime tarifrio
uniformizado na rea de interveno de cada sistema, regulamentar a gesto dos sistemas municipais e criar
uma Lei de Bases de Concesses em "baixa";
Implementar

as disposies da Lei n.58/2005, de 29 de Dezembro, LeiQuadro da gua, directamente

relacionadas com o abastecimento de gua e o saneamento de guas residuais e incentivar o uso eficiente
da gua e o controlo e a preveno da poluio;
Estimular

a implementao de modelos de financiamento que potenciem o investimento privado e promover

a concorrncia, com especial destaque para um alargamento e dinamizao muito significativos do mercado
dos contratos de explorao e de prestao de servios;
Reforar

e alargar o mbito dos mecanismos de regulao de servios e de regulao ambiental e de

inspeco.
Descontados os investimentos necessrios concluso do programa de infraestruturao que contou com o
apoio do QCA III, os investimentos a realizar na vertente em alta, necessrios para a concluso e expanso dos
sistemas plurimunicipais, e que sero objecto de financiamento no prximo perodo de programao dos fundos comunitrios, so estimados na ordem dos 1600 milhes de euros, dos quais 700 milhes elegveis aos apoios do QREN.
Na vertente em baixa, a estimativa dos investimentos prioritrios a realizar no perodo 20072013 da ordem
dos 2200 milhes de euros, dos quais 1400 milhes elegveis, e referese a:
Investimentos

directamente relacionados com a articulao com os sistemas em alta, designadamente a

execuo das interligaes entre ambas as vertentes (alta e baixa) de redes de distribuio de gua e reservas
municipais e de redes de drenagem de guas residuais;
Investimentos

de renovao e reabilitao essenciais ao processo de reduo de perdas, nomeadamente nas

redes de abastecimento de gua;


Investimentos

essenciais em sistemas de drenagem de guas residuais para o incio do processo de sepa-

rao da componente pluvial em sistemas unitrios e de erradicao de ligaes cruzadas nos sistemas
separativos.
No mbito da optimizao dos modelos de gesto, preconizada a reconfigurao dos sistemas multimunicipais atravs da realizao de fuses entre sistemas vizinhos, atenta a sua oportunidade e desde que da resulte

26

gerao de economias de escala, de gama ou de maisvalias ambientais. tambm recomendada a reviso das bases
das concesses dos sistemas multimunicipais, numa perspectiva de optimizao tarifria, e a preparao de legislao
para que sejam adoptados nos sistemas municipais, com as necessrias adaptaes, pressupostos semelhantes aos que
vigoram nos sistemas multimunicipais, nomeadamente no que se refere a nveis de servio e requisitos operacionais e
econmicofinanceiros.
Tendo em vista uma resoluo mais eficaz dos problemas de infraestruturao e gesto que continuam pendentes
na baixa, a Estratgia prope um modelo de alargamento da parceria entre o Estado e as Autarquias, cuja adopo
depende da conjugao da vontade de ambas as partes, que consiste na integrao, em certas condies, das infraestruturas das baixas municipais nos sistemas multimunicipais existentes ou a criar.
Este modelo no pe em causa a possibilidade de continuarem a ser utilizados outros modelos hoje existentes
no nosso quadro legal, nomeadamente os intermunicipais, e no pe em causa os contratos em vigor, de concesso e
outros. A adeso a ele por parte das Autarquias ser livremente negociada com o Estado (designadamente atravs da AdP)
e com as empresas concessionrias que operam na rea dos referidos sistemas multimunicipais.
So estabelecidas orientaes e fixados objectivos de proteco de valores ambientais no contexto da actividade
do sector, com particular destaque para as boas prticas ambientais e para a gesto integrada dos recursos hdricos,
o uso eficiente da gua, a gesto das guas pluviais numa perspectiva ambiental, a gesto das lamas produzidas nas
ETA e nas ETAR, a problemtica do tratamento de efluentes industriais, com particular destaque para os efluentes agroindustriais, a ecoeficincia energtica, a gesto patrimonial de infraestruturas numa perspectiva ambiental, as exigncias ambientais a nvel da contratao e a monitorizao ambiental. So ainda analisados outros aspectos relevantes
para a estratgia, designadamente a formao, a investigao e o desenvolvimento, assim como o contributo para a
concretizao do Plano Tecnolgico, do Programa Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio e da Estratgia
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel.
No contexto dos modelos de financiamento so estabelecidas prioridades na afectao dos fundos comunitrios, consonantes com as orientaes traadas. Por seu turno, definese como objectivo fundamental da poltica tarifria
a cobertura dos custos do servio atravs da prtica de tarifas reais, mas moduladas em funo das caractersticas
socioeconmicas das regies atravs de mecanismos de solidariedade nacional e regional, nos quais assume um papel
destacado a possibilidade de criao de mecanismos de perequao tarifria (por referncia a uma banda tarifria),
seja pela consignao, por via contratual voluntria, de receitas municipais do Fundo de Coeso Municipal, seja pela
criao de um Fundo de Equilbrio Tarifrio, como contributo para o estabelecimento de um tratamento equitativo das
diferentes regies do territrio nacional, atentas as suas diferenas socioeconmicas e a aco dos fundos estruturais.
Visase que, a nvel nacional, as tarifas ao consumidor final evoluam para um intervalo compatvel com sua a capacidade econmica.
Sem prejuzo do papel estratgico reservado s empresas concessionrias de sistemas multimunicipais do grupo
AdP, SGPS, S.A., enquanto instrumentos das polticas pblicas para o sector, a Estratgia aposta decisivamente num
envolvimento significativo do sector privado, tanto a nvel da gesto como financeiro, como meio de aumentar as valncias do processo no sentido de assegurar o objectivo essencial de qualidade e preo do servio socialmente aceitvel,

PEAASAR II . 20072013

27

clarifica os domnios e formas da sua interveno e define medidas visando aumentar a concorrncia e tornar o processo
de participao mais competitivo e transparente. Estabelece ainda orientaes no sentido de maximizar o recurso ao
outsourcing sempre que tal concorra para uma maior eficincia dos servios prestados, promovendo assim o desenvolvimento do sector empresarial a nvel nacional e local.
Finalmente, prevse o reforo e o alargamento do mbito de aco da regulao, tanto a nvel dos servios
como ambiental, analisamse as principais alteraes legislativas necessrias sua implementao e definemse os seus
mecanismos de monitorizao e controlo.
Dadas as prerrogativas constitucionais das Regies Autnomas, a nova Estratgia apenas ser vinculativa para
o Continente, competindo a cada uma das Regies, de acordo com as suas especificidades, definir, em documento
prprio, a respectiva estratgia nesta matria.

28

2. Introduo

30

O programa do XVII Governo Constitucional preconiza a necessidade de se proporcionarem em Portugal nveis


de proteco ambiental e de qualidade de vida equivalentes aos dos parceiros europeus, o que implica qualificar as
nossas infraestruturas ambientais e a respectiva gesto, de forma a alcanar nveis de atendimento e padres de servio
prprios dos pases desenvolvidos, designadamente em domnios como o abastecimento de gua e o saneamento de
guas residuais. A via apontada para esse desiderato passa pelo relanamento dos investimentos em infraestruturas,
atravs da optimizao do aproveitamento dos fundos comunitrios disponveis, tendo em vista as metas do PEAASAR
para o perodo 20002006.
Em particular, na poltica da gua o programa do Governo prev, entre as suas prioridades, pr termo situao
de incumprimento da DirectivaQuadro da gua mediante a aprovao de uma nova Lei da gua que consagre o
princpio da gesto por bacia hidrogrfica, no mbito de uma reforma do sistema institucional de gesto e do regime
de utilizao dos recursos hdricos. Com a aprovao na Assembleia da Repblica, por uma ampla maioria, da Lei
n.58/2005, de 29 de Dezembro, o primeiro destes objectivos foi alcanado. Por outro lado, prevista a retomada
da aplicao do Plano Nacional da gua e dos Planos de Bacia Hidrogrfica e o relanamento da cooperao lusoespanhola para a gesto dos cursos de gua transfronteirios, bem como um novo impulso aprovao dos planos de
ordenamento das albufeiras de guas pblicas. Finalmente, o reforo da regulao a cargo do Instituto Regulador de
guas e Resduos outra das apostas do programa.
Em cumprimento do Programa do Governo, o Ministrio do Ambiente, Ordenamento do Territrio e Desenvolvi
mento Regional inscreveu nas suas prioridades a avaliao do processo de implementao do PEAASAR e a preparao

PEAASAR II . 20072013

31

dos seus desenvolvimentos para o prximo perodo de programao dos fundos comunitrios, tendo o Despacho
Ministerial n.19 213/2005, de 10 de Agosto, estabelecido as seguintes linhas orientadoras desta aco:
Avaliao

da situao actual do Pas e do que falta realizar para atingir nveis adequados de atendimento e

para assegurar o cumprimento cabal das exigncias resultantes do normativo nacional e comunitrio aplicvel
no sector do abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais, incluindose nessa avaliao uma
estimativa realista dos investimentos necessrios no perodo 20072013;
Atribuio

de particular importncia aos sistemas em baixa, privilegiando, tanto quanto possvel, solu-

es que permitam economias de escala e de gama e se adeqem ao tipo de estrutura de ocupao do


territrio, formulando tambm cenrios de financiamento que potenciem o investimento privado e utilizem
subsidiariamente os fundos comunitrios com o objectivo de compensar disparidades regionais e assegurar
tarifas econmica e socialmente viveis. Nesta abordagem devem ser tidas em conta as situaes muito
diferenciadas relativamente aos investimentos realizados pelas Cmaras Municipais nos sistemas em baixa
no quadro do QCA III, de forma a no penalizar os concelhos onde foram realizados j investimentos
significativos;
Anlise

de possveis modelos organizacionais para a execuo e a explorao dos sistemas em baixa que

permitam alcanar melhor os objectivos acima referidos e assegurem uma articulao eficaz e transparente
com os sistemas em alta.
O resultado da avaliao da situao actual, embora concluindo pelo sucesso da implementao do PEAASAR
20002006 no que se refere generalidade dos seus objectivos, confirma a necessidade de proceder sua actualizao
e reviso, sob a forma de uma nova Estratgia de Abastecimento de gua e Saneamento de guas Residuais (que, tendo
em linha de conta o antecedente, referiremos abreviadamente por PEAASAR 20072013) no sentido do estabelecimento
de novos objectivos que constituam resposta adequada a um conjunto de questes em aberto e do aprofundamento das
linhas de interveno antes traadas, que o tempo decorrido desde a sua entrada em vigor justifica face a novos desafios
entretanto surgidos.
agora o momento indicado para se proceder sua aprovao, dada a necessidade de articular a sua implementao com o prximo perodo de programao dos fundos comunitrios, a decorrer entre 2007 e 2013. Aps um longo
e profcuo debate com os diferentes interessados, pblicos e privados, em que as autarquias assumiram um papel fundamental, essa aprovao proporcionar um quadro de referncia bem definido e estvel para todos os agentes envolvidos
e abrir caminho preparao dos instrumentos legais ou regulamentares que viabilizem a sua aplicao.
Como contributo imprescindvel para o sucesso dos investimentos a realizar tendo em vista o cumprimento das
metas estabelecidas e a sua racionalizao a uma escala adequada, o papel do Grupo guas de Portugal central como
instrumento executivo do Estado para a estruturao e o desenvolvimento das polticas pblicas de ambiente, para assegurar o desenvolvimento de capacidades nacionais e para promover uma escala supramunicipal.
Ao longo deste documento usamse frequentemente os conceitos de sistemas plurimunicipais, multimunicipais,
intermunicipais ou municipais integrados e municipais. Usamse ainda as designaes de sistemas em alta e em

32

baixa. Com o objectivo de clarificar estes conceitos e a sua definio, apresentamse a seguir os necessrios esclarecimentos. Nos termos do DecretoLei n.379/93, de 5 de Novembro e da Lei n.88A/97, de 25 de Julho:
So

sistemas multimunicipais os que sirvam pelo menos dois municpios e exijam um investimento predo-

minante a efectuar pelo Estado em funo de razes de interesse nacional. A respectiva gesto e explorao
pode ser directamente efectuada pelo Estado ou atribuda, em regime de concesso, a entidade pblica de
natureza empresarial ou a empresa que resulte da associao de entidades pblicas, em posio obrigatoriamente maioritria no capital social, com entidades privadas;
So

sistemas municipais todos os demais, bem como os geridos atravs de associaes de municpios. A res-

pectiva gesto e explorao podem ser directamente efectuadas pelos respectivos municpios e associaes
de municpios ou atribudas, em regime de concesso, a entidade pblica ou privada de natureza empresarial, bem como a associao de utilizadores.
No entanto, uma associao de municpios pode promover um sistema integrado, com as optimizaes inerentes,
pelo que ser conveniente do ponto de vista prtico distinguir os sistemas municipais entre:

Sistemas municipais (propriamente ditos; um s municpio);

Sistemas intermunicipais ou sistemas municipais integrados (mais que um municpio).

Assim, reflectindo o nvel de integrao dos sistemas, so utilizados ainda os seguintes conceitos:
Sistemas

intermunicipais ou sistemas municipais integrados: os sistemas municipais que agregam mais que

um municpio.
Sistemas

plurimunicipais: conceito que inclui os sistemas intermunicipais ou sistemas municipais integrados

e os sistemas multimunicipais.
Quanto distino entre alta e baixa:

Sistemas em alta:

. No abastecimento de gua so as componentes que respeitam captao, ao tratamento e aduo e,


por vezes, aos reservatrios de entrega;

. No saneamento so, no todo ou nos trechos de jusante, os emissrios, interceptores e estaes elevatrias inerentes, e ainda, as estaes de tratamento e os dispositivos e instalaes de destino final dos
efluentes.

Sistemas em baixa:

. No abastecimento de gua so as componentes que tm a ver com a distribuio, com os respectivos
ramais de ligao, incluindo os reservatrios de entrega nos casos em que eles, por meras razes de
acordos estabelecidos, no faam parte da alta;

. No saneamento so as redes de colectores com os ramais de ligao correspondentes, e as estaes


elevatrias inerentes a estas redes.

PEAASAR II . 20072013

33

3. Situao de Referncia

36

3.1. O PEAASAR 20002006


O Plano Estratgico de Abastecimento de gua e de Saneamento de guas Residuais (PEAASAR) (20002006), em
cujo texto se apoia a elaborao deste captulo, estabeleceu as grandes linhas de orientao estratgica, os pressupostos
de base, os objectivos e as prioridades operacionais para o perodo 20002006, no sentido de assegurar a adequada
utilizao dos fundos comunitrios disponveis no QCA III (20002006) para o sector na resposta a esses desafios.
Na actual fase da sua execuo possvel adiantar concluses sobre a sua implementao, com a ressalva,
naturalmente, de que se baseiam em projeces e no em resultados finais. A projeco dos resultados obtidos constitui
naturalmente a situao de referncia para a definio da estratgia para o sector a desenvolver no perodo 20072013.
O PEAASAR 20002006 definiu quatro grandes linhas de orientao estratgica:

Requalificao ambiental;

Solues integradas;

Alta qualidade do servio;

Garantia de sustentabilidade.

e estabeleceu ainda um conjunto de pressupostos de base, considerados de grande relevncia para o seu xito,
designadamente:
Obrigatoriedade

de se cumprir a legislao nacional e comunitria relativa quer concepo, ao dimen-

sionamento, construo e explorao dos sistemas de abastecimento de gua e saneamento de guas


residuais, quer qualidade da gua;

PEAASAR II . 20072013

37

Necessidade de se promover a melhoria da qualidade do servio prestado s populaes;

Necessidade de se adoptarem solues integradas;

Vantagem de se promoverem solues empresariais de gesto dos sistemas;

Obrigatoriedade de se estabelecerem tarifas justas para os utentes destes servios pblicos.

Estes pressupostos deveriam enquadrarse nos objectivos para o Pas a atingir durante o perodo de 20002006,
nomeadamente:

Cabal cumprimento da legislao, nacional e comunitria, em vigor;

Cobertura

de 95% da populao servida com gua potvel no domiclio e 90% da populao servida com

saneamento de guas residuais urbanas;


Cobertura

por cada sistema de abastecimento de gua de 95% dos efectivos populacionais da correspon-

dente rea de atendimento e obrigao de cada sistema de saneamento de guas residuais urbanas servir,
em saneamento de guas residuais, pelo menos 90% da populao da respectiva rea de atendimento.
Ressaltaram, assim, duas prioridades fundamentais na operacionalizao da estratgia, designadamente:
Prioridade

implementao de solues integradas de carcter plurimunicipal, correspondendo a sistemas

compatveis com os planos de bacia hidrogrfica e envolvendo o abastecimento de gua e o saneamento de


guas residuais, incluindo a sua reutilizao,
Prioridade

adopo de solues institucionais do tipo empresarial, no sentido de optimizar os investi-

mentos necessrios implementao dos sistemas e garantir a sua sustentabilidade futura atravs de uma
explorao tecnicamente qualificada e em condies de gerar as receitas necessrias cobertura de todos
os encargos de funcionamento em condies apropriadas e de renovao dos equipamentos.
O PEAASAR 20002006 colocou o enfoque na soluo dos problemas existentes na chamada vertente em alta
atravs da implementao em todo o espao continental de solues integradas de carcter plurimunicipal, que podiam
assumir a forma de sistema multimunicipal, mediante uma parceria entre o Estado atravs da guas de Portugal, SGPS,
SA e os municpios envolvidos, ou de sistema intermunicipal (designado tambm por sistema municipal integrado,
atento o enquadramento legal em vigor) com a participao exclusiva dos municpios envolvidos, concessionado ou
no. No que se refere vertente em baixa, o PEAASAR 20002006 deixou em aberto o leque variado de solues
previstas na lei, mas admitindo, contudo, para os sistemas multimunicipais, a possibilidade da integrao das baixas.

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INVESTIMENTO ESTIMADO NO PEAASAR 20002006 (M)


VERTENTES

ALTA

BAIXA

TOTAL

Abastecimento de gua

1 100

680

1 780

Saneamento de guas residuais

1 270

1 180

2 450

TOTAL

2 370

1 860

4 230

Os investimentos globais estimados no PEAASAR 20002006 como necessrios para se atingirem os nveis de
atendimento da populao, de 95% em abastecimento de gua e de 90% em saneamento de guas residuais, eram
da ordem dos 4230 milhes de euros, admitindose, no entanto, que a realizao de aces visando a garantia de
quantidade e a preservao e promoo da qualidade das origens de gua, a adequao e a reabilitao de estaes de
tratamento, a reduo de perdas de gua, a substituio de redes de distribuio e a reutilizao de efluentes tratados,
implicassem investimentos adicionais, pelo que os investimentos globais poderiam vir a atingir cerca de 6000 milhes
de euros.
O PEAASAR 20002006 definiu ainda a repartio dos apoios a fundo perdido, comunitrios e nacionais, reservando o apoio do Fundo de Coeso, num montante estimado em 1297 milhes de euros, para os sistemas em alta
(comparticipao mdia da ordem dos 55%) e os apoios do FEDER (atravs dos Programas Operacionais Regionais) e
do PIDACC, nos montantes estimados de, respectivamente, 648,5 milhes de euros e 125 milhes de euros, para os
sistemas em baixa (comparticipao mdia da ordem dos 42%).
A comparticipao do Fundo de Coeso no deveria, para cada sistema plurimunicipal, ser igual comparticipao mdia acima referida, mas sim a necessria e suficiente para a obteno de um valor da tarifa to semelhante
quanto possvel para todos os utilizadores dos diferentes sistemas.
Embora o PEAASAR 20002006 tenha incidido sobretudo nas vertentes em alta do abastecimento de gua e
do saneamento de guas residuais, no se afigura adequado analisar apenas os aspectos estritos do cumprimento do
PEAASAR 20002006 nessas vertentes, sendo indispensvel enquadrlos numa perspectiva de impacto junto dos consumidores finais. Acresce ainda que, sendo o PEAASAR 20002006 um plano estratgico directamente articulado com o
QCA III, justificase que a projeco de resultados incida sobre o conjunto de aces financiadas no mbito deste ltimo
e cuja concluso pode ocorrer at ao final de 2008.
A caracterizao da situao feita sobre um conjunto de parmetros estabelecidos luz das grandes linhas
de orientao estratgica definidas, dos objectivos fixados e dos pressupostos de base estabelecidos. ainda feita uma
caracterizao da situao de referncia noutras vertentes dos servios de abastecimento de gua e saneamento de
guas residuais que no eram contemplados no PEAASAR 20002006 e relativamente s quais so fixados objectivos
para o prximo perodo de programao.

PEAASAR II . 20072013

39

3.2. Integrao territorial das solues


Relativamente vertente em alta dos sistemas de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais,
foram criados neste perodo 20 novos sistemas plurimunicipais, dos quais 13 sob a forma de sistema multimunicipal
(10 de abastecimento de gua e saneamento de guas residuais e 3 de saneamento de guas residuais) e 7 sob a forma
de sistema intermunicipal (5 de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais e 2 de abastecimento de
gua), elevando assim para 31 o nmero de sistemas plurimunicipais existentes no Pas. No entanto, a configurao
territorial dos sistemas que vieram a ser constitudos apresenta diferenas face proposta do PEAASAR 200020061.
Assim, actualmente:
83%

dos municpios do continente esto integrados em sistemas plurimunicipais de abastecimento de gua

77% em sistemas plurimunicipais de saneamento de guas residuais.

Essas percentagens tendem a evoluir para 88% e 90%, respectivamente, desde que se concretizem os processos
de integrao ainda em curso.
Os sistemas multimunicipais incluem 180 municpios (7025000 habitantes) relativamente a abastecimento de
gua e 178 municpios (6372000 habitantes) relativamente a saneamento de guas residuais.
Os sistemas municipais integrados incluem 50 municpios (1033000 habitantes) relativamente a abastecimento
de gua e 37 municpios (552000 habitantes) relativamente a saneamento de guas residuais.
Quanto vertente em baixa, o PEAASAR 20002006 no previa especificamente qualquer tipo de integrao
territorial, embora apontasse como desejvel a extenso a esta vertente do mbito dos sistemas plurimunicipais, como via
de assegurar a necessria articulao entre ambas as vertentes. Esta extenso no chegou a materializarse no caso dos
sistemas multimunicipais, por diversas razes, embora tenha ocorrido na maioria dos sistemas municipais integrados.

1 O sistema multimunicipal de saneamento do Grande Porto, cujo contrato de concesso no chegou a ser outorgado, no se encontra aqui
contabilizado.

40

Limites dos Sistemas Plurimunicipais


Municpios no integrados
Sistemas Intermunicipais
Sistemas Multimunicipais
Ano 2005

ABRANGNCIA TERRITORIAL DOS SISTEMAS PLURIMUNICIPAIS ABASTECIMENTO DE GUA

Limites dos Sistemas Plurimunicipais

Municpios no integrados
Sistemas Intermunicipais
Sistemas Multimunicipais
Ano 2005

Ano 2005

ABRANGNCIA TERRITORIAL DOS SISTEMAS PLURIMUNICIPAIS SANEAMENTO DE GUAS RESIDUAIS

3.3. Nveis de atendimento


Na vertente em alta os nveis de cobertura potencialmente proporcionados pelos sistemas plurimunicipais
aps a concluso das infraestruturas devero atingir, em mdia, 93% em abastecimento de gua e 89% em saneamento de guas residuais, sendo estes nveis completados pelos resultantes das solues municipais locais, de pequena
dimenso, em zonas ou localidades onde, pela escassez de habitantes, a extenso da interveno daqueles sistemas se
mostra tcnica e economicamente inapropriada. No se prev, contudo, que estes nveis sejam atingidos no perodo
20002006, sobretudo no caso dos sistemas municipais integrados, uma vez que parte importante dos investimentos
que lhes esto associados s dever ocorrer no mbito do prximo perodo de programao dos fundos estruturais. As
previses mais recentes apontam para que, nos sistemas multimunicipais criados no mbito do PEAASAR 20002006,
a maioria das infraestruturas esteja concluda em 2008, situao a que se reportam os nveis de cobertura dos quadros
seguintes.

NVEL MDIO DE COBERTURA POTENCIAL


VERTENTE EM ALTA

AA

SAR

Multimunicipais

93%

90%

Municipais integrados

90%

76%

GLOBAL

93%

89%

AA Abastecimento de gua
SAR Saneamento de guas Residuais

Enquanto a natureza do investimento realizado e em curso na vertente de saneamento de guas residuais teve,
para alm das preocupaes de despoluio das bacias hidrogrficas e cumprimento da legislao ambiental, um
enfoque particular no aumento da cobertura do territrio em capacidade de tratamento instalada, de modo a proporcionar o salto significativo para a aproximao s taxas de atendimento fixadas no PEAASAR, a natureza do investimento
na vertente do abastecimento de gua teve como factores determinantes o aumento da qualidade da gua fornecida,
oaumento da fiabilidade do servio e a racionalidade da utilizao dos meios hdricos. Estes objectivos determinaram
o volume de investimento realizado ou em curso na vertente abastecimento de gua, apesar da taxa de atendimento ser,
no incio da implementao do PEAASAR, significativamente superior s taxas de atendimento em recolha e tratamento
de guas residuais.
Relativamente vertente em baixa, e segundo as projeces disponveis, as taxas previstas no PEAASAR
20002006 de atendimento populao (95% de abastecimento de gua e 90% no saneamento de guas residuais) no
sero atingidas no prazo previsto. Essas projeces apontam para nveis de atendimento s populaes que se situam na
ordem dos 93% em abastecimento de gua e de 80% em tratamento de guas residuais.

PEAASAR II . 20072013

43

NVEL COBERTURA
VERTENTE EM BAIXA

1994

1999

2006

Abastecimento de gua

84%

88%

93%

Recolha de guas residuais

63%

72%

76%

Tratamento de guas residuais

32%

55%

80%

No tratamento de guas residuais, a comparao entre os dois quadros mostra que, apesar da capacidade instalada nas solues integradas se aproximar, na sua rea de interveno, do objectivo fixado, a percentagem de tratamento
na globalidade do territrio ainda se situa a cerca de 10% do objectivo fixado.

3.4. Infraestruturas
A criao dos sistemas plurimunicipais lanou um processo de infraestruturao significativo que teve como
pressuposto um esforo de racionalizao das solues, mais evidente nos sistemas multimunicipais. As solues tcnicas
integradas assumem maior relevncia no que respeita ao abastecimento de gua, onde o objectivo da implementao de
novas infraestruturas sobretudo de proporcionar mais elevados nveis de fiabilidade ao abastecimento s populaes.
Em contrapartida, no saneamento de guas residuais, ao objectivo de proteco da qualidade dos meios receptores
associase o objectivo de elevao dos nveis de atendimento, sendo a integrao de solues menos interessante tendo
em conta que as caractersticas do territrio e de disperso populacional dos novos sistemas desaconselham uma excessiva integrao, qual estariam associados custos mais elevados.
Os quadros seguintes ilustram o esforo de infraestruturao desenvolvido. Uma vez que a maioria dos sistemas
se encontra ainda em fase de execuo de obras, os nmeros indicados referemse configurao final dos sistemas
aps a concluso das obras, o que se prev que venha a ocorrer at final de 2008.

ABASTECIMENTO DE GUA
TIPO DE SISTEMA

CAPTAES
(n.)

ETA
(n.)

ESTAES ELEVATRIAS
(n.)

CONDUTAS
(km)

Multimunicipais

226

126

414

7 112

600

Municipais integrados

316

149

170

1 746

672

TOTAL

542

275

584

8 858

1 272

44

RESERVATRIOS
(n.)

SANEAMENTO DE GUAS RESIDUAIS


TIPO DE SISTEMA

ETAR
(n.)

ESTAES ELEVATRIAS
(n.)

INTERCEPTORES
(km)

Multimunicipais

858

992

3 842

Municipais integrados

177

135

225

1 035

1 127

4 067

TOTAL

Embora no seja possvel uma quantificao com o mesmo grau de rigor das infraestruturas executadas ou
em construo na vertente em baixa, face s dificuldades na obteno de informao fivel, verificase que o grande
esforo de infraestruturao associado aos financiamento comunitrios incidiu na execuo de redes de distribuio
de gua e na execuo de redes de drenagem de guas residuais. No entanto, este esforo, que no pode deixar de
ser assinalado, ficou muito aqum das necessidades efectivas de construo de redes municipais complementares aos
sistemas em alta que visam assegurar a continuidade integral dos servios e consequentemente a eficcia da capacidade disponvel na vertente em alta.
Esta situao particularmente gravosa nos sistemas multimunicipais de abastecimento de gua e de saneamento da regio do norte e em alguns sistemas multimunicipais de saneamento de guas residuais situados no centro do
Pas. No Baixo Alentejo no se registaram grandes progressos, no s porque os nveis de atendimento so a j relativamente elevados, mas tambm porque os sistemas municipais integrados propostos pelas Autarquias ao Fundo de Coeso
apenas foram encaminhadas para a Comisso Europeia em Abril de 2005 e em Outubro de 2006, aguardam ainda aprovao comunitria. A, como em outras regies do Pas, os vrios indicadores da taxa de cobertura em abastecimento de
gua comummente utilizados no evidenciam os problemas de falta de fiabilidade de abastecimento de que continuam
a padecer muitos sistemas, que a seca de 20042005 veio revelar.

3.5. Investimentos no perodo de programao do QCA III


Os investimentos totais ligados ao processo de implementao dos sistemas em alta no perodo 20002006, e
cuja concluso est prevista at o final de 2008, situamse, em grandes nmeros, na ordem dos 3 400 milhes de euros,
dos quais cerca de 2 500 milhes correspondem aos investimentos relativos aos novos sistemas plurimunicipais criados
no mbito do PEAASAR 20002006. A estes investimentos haver que acrescentar, para a concluso das infraestruturas
dos novos sistemas plurimunicipais, investimentos complementares estimados em valores da ordem dos 1600 milhes
de euros a realizar no perodo 20072013, elevando assim o investimento global para cerca de 5000 milhes de euros,
dos quais cerca de 4000 milhes de euros relativos implementao dos novos sistemas. Este investimento global mais
que duplica o previsto naquele Plano, o que se deve ao facto de essas estimativas terem sido realizadas na ausncia de

PEAASAR II . 20072013

45

estudos detalhados e necessidade de assegurar novos imperativos decorrentes de legislao ambiental mais exigente
que entretanto entrou em vigor.

TIPO DE SISTEMA

Multimunicipais
Municipais integrados
TOTAL

INVESTIMENTO EM ALTA 20002006 (M)


AA

SAR

TOTAL

1 320

1 905

3 225

115

67

182

1 435

1 972

3 407

AA Abastecimento de gua
SAR Saneamento de guas Residuais

Os subsdios afectos aos investimentos em curso no mbito do PEAASAR 20002006 so originrios do Fundo de
Coeso e representam apenas cerca de 35% do total. Esta taxa mdia global de comparticipao situase ao nvel de 33%,
no caso dos sistemas multimunicipais, e de 65% no caso dos sistemas municipais integrados, o que ilustra um esforo
prprio extremamente significativo por parte das entidades gestoras, especialmente no caso dos sistemas multimunicipais. Este facto tanto mais marcante quando comparado com o conjunto de sistemas plurimunicipais criados antes do
PEAASAR 20002006, que beneficiaram de taxas de comparticipao a fundo perdido substancialmente superiores, ainda
que beneficiando zonas de maior densidade populacional e, portanto, com investimentos per capita mais baixos.
Os investimentos na vertente em baixa, necessrios concretizao dos objectivos de atendimento, de qualidade do servio e ambientais previstos no PEAASAR 20002006, foram estimados em cerca de 1 900 milhes de euros.
No entanto, veio a demonstrarse que essas estimativas se encontram muito aqum da realidade, considerandose actual
mente que teria sido necessrio um investimento da ordem 3100 milhes de euros para a consecuo dos objectivos
fixados, ou seja superior em cerca de 63% ao inicialmente previsto. Os elementos disponveis apontam para que esse
investimento, no perodo 20002006, ter rondado os 900 milhes de euros, muito baixo do previsto. Isto significa
que ficam diferidos para o perodo 20072013 investimentos da ordem dos 2200 milhes de euros. Os investimentos
realizados na vertente em baixa foram apoiados pelo FEDER, atravs dos Programas Operacionais Regionais, tendo
recebido um apoio global estimado na ordem dos 570 milhes de euros, a que corresponde uma taxa global de comparticipao de cerca de 63%. Em termos dos apoios FEDER, este valor representa cerca de 6% do total dos apoios concedidos
atravs dos Programas Operacionais Regionais e cerca de 50% dos apoios desses programas destinados ao Ambiente.

46

DIVISO DO INVESTIMENTO POR COMPONENTE (MILHES DE EUROS)


600
500
400
300
200
100
0
Drenagem

Abastecimento

Tratamento

3.6. Modelos de gesto


Na vertente em alta, e em consequncia do processo de criao dos sistemas plurimunicipais, cerca de 80%
dos municpios do continente esto includos em sistemas com gesto empresarial (entendida como gesto por sociedades de capitais pblicos ou privados que se regem pelo direito das sociedades comerciais).
Relativamente vertente em baixa verificase que 87% dos municpios, que abrangem uma populao
de cerca de 7 milhes de habitantes, mantm modelos de gesto pblica (servios municipais ou municipalizados),
concluindose que a populao servida por modelos de gesto empresarial atinge aproximadamente 27%. Actualmente,
existe uma gesto do tipo empresarial (pblica ou privada) em 35 municpios nos servios de abastecimento de gua e
25 nos servios de saneamento de guas residuais. Estes nmeros diminuem para respectivamente 26 e 14 quando se
referem exclusivamente a concesses municipais, o que indicia que os problemas existentes na vertente em baixa,
nomeadamente o volume significativo de investimentos a realizar, no tem sido, at data, totalmente resolvido pelo
recurso dos municpios ao envolvimento do sector privado, sob a forma de concesso ou outra. Desde a entrada em
vigor do PEAASAR 20002006 foram atribudas apenas 10 concesses municipais.

MODELOS DE GESTO

AA

SAR

Servios municipais

210

227

33

28

26

14

278

278

Servios municipalizados
Empresas municipais
Concesses
TOTAL
AA Abastecimento de gua
SAR Saneamento de guas Residuais

PEAASAR II . 20072013

47

Ao nvel do abastecimento de gua, cerca de 3 500 000 habitantes so servidos por servios municipais,
2900000 por servios municipalizados, 900 000 por empresas municipais e 1 700 000 por concesses municipais. Ao
nvel do saneamento, a populao servida por servios municipais ainda mais importante.
A possibilidade do recurso s parcerias pblicoprivadas para a gesto dos sistemas municipais data de 1993,
pois foi regulamentada pelo DecretoLei n.379/93, de 5 de Novembro. Por seu lado, a possibilidade da criao de
empresas municipais de capitais maioritariamente pblicos foi aberta pela Lei n.58/98, de 18 de Agosto. Passados que
so mais de 10 anos sobre o primeiro daqueles diplomas e 7 sobre o segundo, importa, por isso, que nos detenhamos
um pouco sobre as razes de uma disseminao relativamente pequena dos modelos de empresarializao dos sistemas
municipais com participao de capitais privados, luz destas evidncias: um nmero de concesses municipais e de
empresas municipais de capitais maioritariamente pblicos que no chega a abranger 10% do universo das entidades
gestoras e que, com algumas excepes apenas, respeitam a Autarquias que, ou se situam no litoral mais populoso e com
maior poder de compra, ou so capitais de distrito.
O modelo das concesses dos sistemas municipais, regulado pelo DecretoLei n.147/95, de 21 de Junho, autoriza concesses dos tipos de obra pblica e de servio pblico, ou seja, concesses mediante as quais as concessionrias
assumem uma parcela maior ou menor do investimento em infraestruturas de abastecimento de gua e de saneamento
de guas residuais urbanas, no fazendo mesmo a distino entre umas e outras. Em qualquer caso, os investimentos a
efectuar pelas concessionrias esto sujeitos obrigao da sua recuperao no prazo da concesso, que ditado pelo
seu montante, havendo lugar ao pagamento de uma renda concedente sempre que esta realize ou tenha realizado
investimentos nas infraestruturas afectas concesso.
O sucesso relativo deste modelo de parceria, que no pode ser confundido com nenhum juzo de valor acerca
das concesses municipais em vigor mas resulta to s da constatao do facto de que apenas um nmero escasso de
Autarquias a ele recorreram at hoje, aponta para a sua inadequao em muitas das situaes mais frequentemente
encontradas:
Autarquias

que no realizaram no passado investimentos significativos nos sistemas de abastecimento de

gua e saneamento de guas residuais e que praticam tarifas muito baixas, insusceptveis de garantirem as
obrigaes de servio pblico (de universalidade do servio, em condies de qualidade e preo razoveis)
e de permitirem a explorao destes sistemas em condies sustentveis;
Autarquias,

as anteriores e outras, para as quais a necessidade de realizarem investimentos pesados e de

praticarem tarifas que realizem uma recuperao dos custos constitui uma dificuldade poltica que no
esto disponveis para enfrentarem, tanto mais que da falta de cumprimento daquelas obrigaes de servio
pblico e da violao do direito no decorreram no passado quaisquer sanes.
Se tivermos presente que as PPP constitudas para os sistemas municipais assumiram frequentemente a figura
do project finance, com os custos de financiamento inerentes, mais se evidenciam os limites e o escasso interesse deste
modelo de privatizao da gesto de sistemas municipais para as Autarquias das regies mais desfavorecidas do Pas,
cujas populaes tm um fraco poder de compra. Ao sucesso relativo das concesses municipais podero ainda no ter

48

Limites dos Sistemas Plurimunicipais


Tipo de entidade gestora
Cmara Municipal
Concesso
Empresa Municipal
SMAS
Ano 2005

ENTIDADES GESTORAS DOS SISTEMAS MUNICIPAIS ABASTECIMENTO DE GUA

sido alheias as expectativas que foram criadas, em alguns casos, de integrao das baixas nos sistemas multimunicipais
criados no perodo, expectativas essas que depois no se concretizaram.
Qualquer soluo para as dificuldades com que se defrontam os sistemas municipais deve ter presentes estes
condicionalismos.

3.7. Poltica tarifria


Na vertente em alta, a implementao do PEAASAR 20002006 contribuiu de forma significativa, particularmente no caso dos sistemas multimunicipais, para o estabelecimento de tarifas dos servios que asseguram uma poltica
de recuperao de custos. Os preos praticados sustentam financeiramente as respectivas concessionrias e internalizam
as diferentes componentes que concorrem para os custos finais dos servios prestados. No entanto, persistem ainda
disfunes que decorrem, quer dos pressupostos financeiramente muito exigentes fixados nas bases das concesses
multimunicipais, quer da no aplicao do mesmo tipo de pressupostos a todos os sistemas, questes para as quais
importa encontrar rapidamente uma resposta adequada.
A obrigatoriedade de se estabelecerem tarifas socialmente aceitveis e equitativas para os utentes dos servios
levou a que, na implementao da vertente em alta, se procedesse a uma afectao selectiva do Fundo de Coeso,
numa lgica de sustentabilidade da tarifa mdia de cada sistema num intervalo indicativo de 0,400,50 euros por m3 de
gua fornecida ou de efluente tratado, o que explica a diferena de taxas de apoio entre os diversos sistemas. Esta lgica
conduziu a uma tarifa mdia, a preos constantes de 2000, no conjunto dos sistemas multimunicipais criados no mbito
do PEAASAR, de 0,44 euros por metro cbico de gua fornecida ou de efluente tratado.

SISTEMAS MULTIMUNICIPAIS

TARIFAS REAIS DE 2005 MDIA POR REGIO (/m3)


AA

SAR

Regio Norte

0,37

0,45

Regio Centro

0,38

0,42

Regio LVT

0,45

0,40

Regio Alentejo

0,45

0,45

Regio Algarve

0,37

0,37

Empresas criadas antes do PEAASAR 2000-2006

0,38

0,35

MDIA

0,40

0,42

AA Abastecimento de gua
SAR Saneamento de guas Residuais

50

Na vertente em baixa, a problemtica da determinao do preo ao consumidor nas entidades gestoras destes
servios particularmente delicada, uma vez que h que conciliar a incorporao dos custos incorridos na prestao
do servio com a natureza do bem gua, que exige que na fixao da tarifa a entidade gestora tenha em linha de conta
a capacidade econmica das populaes e a maior ou menor escassez do recurso. A complexidade do problema tem
como resultado que, num nmero significativo de entidades gestoras, as tarifas praticadas sejam tarifas polticas e
estejam em clara dissonncia com os princpios de recuperao integral (ou at mesmo substancial) dos custos, pondo
em causa a viabilidade e a sustentabilidade futura destes servios, sendo que uma parte significativa dos custos de investimento, operao e manuteno so suportados pelo contribuinte e no pelo consumidor directo.
Enquanto a tarifa mdia conjugada de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais se situa actual
mente na ordem de 1,06 euros/m3 (0,77 euros/m3 em abastecimento de gua e 0,29 euros/m3 em saneamento de guas
residuais), os indicadores disponveis sobre o custo real do servio apontam para valores de 1 euro/m3 para cada uma
das vertentes (valores mdios), ou seja, globalmente cerca do dobro do actualmente praticado. Assim, verificase que
actualmente os nveis tarifrios que se aplicam nestes servios so claramente insuficientes para permitirem uma gesto
economicamente sustentvel.
Analisando a situao tarifria no universo das entidades gestoras de Portugal Continental verificase que, no
sector do abastecimento de gua, em 23 casos, a que corresponde uma populao abrangida da ordem de 1700000
habitantes, praticase uma tarifa mdia superior a 1 euro. Quanto situao nos servios de saneamento de guas residuais, ela francamente insustentvel do ponto de vista econmicofinanceiro, com mais de 150 entidades a praticarem
tarifas muito abaixo dos custos do servio, sendo claramente insuficientes para garantir a prestao de um servio de
qualidade.

TARIFAS MDIAS EM /m3, PARA UM CONSUMO MENSAL DE 10 m3 POR CONSUMIDOR


TIPO DE ENTIDADE GESTORA

AA

SAR

TOTAL

Servios municipais

0,65

0,24

0,89

Servios municipalizados

0,92

0,33

1,25

Empresas municipais

0,75

0,36

1,11

Concesses

0,78

0,32

1,10

TOTAL

0,77

0,29

1,06

AA Abastecimento de gua
SAR Saneamento de guas Residuais

Os preos de venda do m3 de gua variam entre os 0,15 /m3 e os 1,56 /m3, e os preos de recolha e tratamento de guas residuais variam entre 0 e 1,83 /m3. Dos 278 municpios do continente, 44 praticam tarifas de venda
de gua abaixo dos 0,40 /m3 e 211 entre 0,40 e 1,00 /m3.

PEAASAR II . 20072013

51

Quanto ao preo de recolha e tratamento de guas residuais, 63 municpios no cobram qualquer tarifa ou taxa
pela prestao deste servio. Alis, o prprio direito viabiliza esta situao, ao estabelecer uma distino entre o modo
de remunerao destes dois servios.
Recordase que a Lei n.42/98, de 6 de Agosto, Lei das Finanas Locais, confere um tratamento distinto s
contraprestaes a cobrar pelos municpios pelos servios de guas, que trata como tarifas, ou seja, preos, no seu artigo
19.(sendo competente para a fixao do seu valor a cmara municipal, nos termos da alnea j) do n.1 do artigo 64.da
Lei n.169/99, de 18 de Setembro, Lei das Autarquias Locais) e de esgotos, que trata como taxas, ou seja, tributos, no
seu artigo 20.(sendo competente para a fixao do seu valor a assembleia municipal, nos termos da alnea e) do n.2
do artigo 53.daquela mesma Lei), sendo que em relao aos primeiros (guas) estabelece que no devem, por princpio, ser inferiores aos custos directa e indirectamente suportados com o seu fornecimento ou prestao, o que permite
concluir, por uma leitura a contrario senso, que esta regra no se aplica aos segundos (guas residuais). A nova Lei das
Finanas Locais deve pr termo a esta discriminao, luz das disposies da nova Lei da gua.

N.DE MUNICPIOS
> 1,00 /m3
0,71 at 0,99 /m3

AA

SAR

23

65

146

26

0,21 at 0,40 /m3

42

74

0,01 at 0,20 /m3

109

63

278

278

0,41 at 0,70 /m

TOTAL
AA Abastecimento de gua
SAR Saneamento de guas Residuais

Claramente, esta situao tem de ser alterada, pois viola os princpios defendidos pela OCDE e Unio Europeia e:

Promove o desperdcio de um bem escasso que tem de ser utilizado com racionalidade;

Prejudica o ambiente na medida em que fomenta o desperdcio;

Desrespeita o princpio do poluidorpagador;

socialmente injusto, no olhando ao poder de compra do consumidor;

operacionalmente incorrecto pois no cobre os custos da manuteno e renovao das infraestruturas;

penalizador das geraes futuras que tm de fazer um esforo financeiro adicional na reabilitao de

sistemas deficientemente geridos e mantidos.

52

Esta situao conduz a que as receitas geradas por uma larga maioria das entidades gestoras sejam canalizadas
para os custos correntes, relegando para segundo plano os custos de investimento e de renovao do seu patrimnio.
Como consequncia directa dessa forma de gesto nas trs ltimas dcadas, muitas entidades vivem agora um complicado
ciclo vicioso, que s ser quebrado quando as tarifas incorporarem os princpios atrs enunciados. Existe actualmente
a noo clara que esta situao tem de ser ultrapassada sob pena do sector se tornar economicamente insustentvel e
serem inalcanveis os objectivos ambientais e sociais que devem presidir prestao dos servios de abastecimento
saneamento de guas residuais.
No quadro seguinte apresentamse as percentagens da populao actualmente abrangida para cada classe de
preo dos servios:

CLASSE

AA

< 0,20 /m3

0,2%

30%

4%

46%

77%

22%

19%

1%

0,20 0,40 /m3


0,40 1 /m

> 1 /m3

SAR

AA Abastecimento de gua
SAR Saneamento de guas Residuais

POPULAO ABRANGIDA PELAS DIFERENTES CLASSES DE PREO MDIO DOS SERVIOS

Saneamento de guas
Residuais

Abastecimento de gua

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

Populao (n . habitantes)
3

Tarifas ( /m )

< 0,20

[0,20-0,40]

]0,40-1,00]

PEAASAR II . 20072013

>1,00

53

N.DE MUNICPIOS EM FUNO DE CLASSES DO PREO MDIO DOS SERVIOS

Saneamento de guas
Residuais

Abastecimento de gua

50

100

150

200

250

Municipios (n .)
3

Tarifas ( /m )

< 0,20

[0,20-0,40]

]0,40-1,00]

>1,00

Considerando o acima exposto, e tendo em conta as disparidades existentes entre municpios no que se refere
a densidade populacional, custos de operao, custos de fornecimento e recolha em alta, custos de investimento per
capita, etc., aceitvel que no exista um nico preo de referncia do m3 de gua e de guas residuais.
No entanto, o custo do m3, embora obedecendo a condicionantes locais, dever comportarse dentro de uma
banda de valores realistas e apoiado em critrios lgicos e mensurveis. No essa a realidade actual, onde as disparidades encontradas so injustificveis do ponto de vista tcnico, econmico, social e ambiental.
Mas, para alm dos tarifrios praticados serem, na generalidade, inferiores ao custo efectivo do servio (abastecimento pblico de gua e saneamento de guas residuais), verificamse assimetrias significativas e injustificveis na
relao preo da gua/poder de compra.
Assim, os principais constrangimentos que se verificam actualmente nos sistemas em baixa e que devem ser
resolvidos na poltica tarifria a implementar no Pas so os seguintes:
Na

grande generalidade dos municpios, os tarifrios praticados no obedecem a um equilbrio entre princ-

pios de sustentabilidade, equidade social e proteco ambiental;


Nos

servios de saneamento de guas residuais, as tarifas em vigor num elevado nmero de situaes so

manifestamente insustentveis. Este facto tanto mais marcante quanto certo que os custos destes servios
so, regra geral, superiores aos custos dos servios de abastecimento de gua;
As

tarifas interessando a cerca de 78% da populao servida por sistemas pblicos de abastecimento de gua

no so reguladas pelo IRAR. Cerca de 90% dos municpios de Portugal continental esto fora da alada da
regulao e como tal definem sistemas tarifrios que aplicam ao consumidor final que no so sujeitos a
qualquer interveno do IRAR. Nos servios de saneamento estas percentagens so respectivamente de 88%
e 95%, com a agravante de que, neste caso, o pagamento destes servios est definido na legislao como
uma taxa e no obedece a qualquer regulamentao (Lei n.169/99, de 18 de Setembro, Lei das Autarquias
Locais);

54

A

situao nos sistemas em alta substancialmente diferente. Cerca de 62% dos municpios de Portugal

continental tm as suas tarifas dos servios de abastecimento de gua e saneamento reguladas pelo IRAR,
atravs das empresas gestoras em alta;
Os pressupostos de base dos modelos econmicos para a determinao das tarifas que se aplicam s entidades

gestoras reguladas das diversas naturezas so significativamente diferentes, o que necessariamente conduz a
assimetrias tarifrias que no permitem uma comparao fivel das tarifas praticadas por aquelas;
As

tarifas que hoje se praticam no interiorizam ainda os custos de escassez do recurso, situao que se

prev vir a ser alterada com a implementao do regime econmico e financeiro da nova Lei da gua, o que
ir influenciar o custo da gua;
As

assimetrias entre tarifas e poder de compra verificadas no obedecem a um critrio lgico, pois tanto

os municpios mais ricos como os mais pobres abrangem leques tarifrios que vo dos mais elevados at
valores que no garantem a sustentabilidade mnima do servio prestado;
Apesar

do INAG ter feito um esforo considervel no sentido de conhecer e controlar com rigor a situao

nacional, nomeadamente atravs de ferramentas como o INSAAR, os elementos fornecidos pelas entidades
gestoras so por vezes pouco fiveis e no comparveis.
Estas situaes devem ser corrigidas atravs da interveno do Estado, seja criando condies para uma regulamentao e uma regulao mais abrangente e independente, seja atravs de incentivos e medidas correctivas das actuais
assimetrias, por forma a introduzir alguma equidade no sector e a promover a sustentabilidade futura dos servios de
abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais.

3.8. Articulao Alta Baixa


Esta anlise focalizase na articulao entre os sistemas multimunicipais e os sistemas municipais servidos pelas
respectivas concessionrias, visto ser nesta rea que residem os maiores problemas de articulao entre as duas vertentes
dos servios. Assim, no quadro seguinte sintetizamse os principais aspectos relacionados com as dificuldades de articulao entre estas entidades gestoras.

PEAASAR II . 20072013

55

ABASTECIMENTO DE GUA
SISTEMAS MULTIMUNICIPAIS

SISTEMAS EM BAIXA COMPLEMENTARES

Modelos de
gesto

Contrato de concesso e contratos de


fornecimento definem as obrigaes, deveres
e direitos das partes e estabelecem as reas
cobertas e as regras financeiras para os
modelos de viabilidade econmica que
determinam o preo do servio.

Grande diversidade de tipo de entidade gestora


dos sistemas na rea territorial do sistema em
alta, de que decorrem grandes diferenas de
sustentabilidade dos servios. Concesses,
quando existem, do tipo concesso de servio, na
generalidade dos casos.

Configurao
fsica

Elevado nvel de integrao dos sistemas,


com consequncias nas ligaes fsicas entre
a alta e a baixa.

Mltiplos sistemas autnomos com configuraes


baseadas em pequenas origens (minas, furos,
nascentes), o que onera os investimentos de
ligao ao sistema em alta.

Sustentabilidade
operacional

Impossibilidade de actuao ao nvel da


minimizao das perdas nos sistemas em
baixa, as quais obrigam em muitos casos a
aumentos de capacidade nas infraestruturas
do sistema em alta pouco sustentveis.

Frequente insuficincia de meios tcnicos


e humanos para uma operao racional e
optimizada dos sistemas de distribuio de gua.
Maioria dos municpios com perdas na ordem dos
50% nos seus sistemas de distribuio de gua.

Sustentabilidade
financeira

Preo do servio reflecte a recuperao


integral dos custos de investimento e de
explorao.

Frequente insustentabilidade financeira dos


sistemas devido aos baixos tarifrios praticados,
implicando a subsidiao dos servios para a
cobertura dos custos de investimento, de operao
e as dificuldades no pagamento do servio ao
sistema em alta.

SANEAMENTO DE GUAS RESIDUAIS


SISTEMAS MULTIMUNICIPAIS

SISTEMAS EM BAIXA COMPLEMENTARES

Modelos de
gesto

(Idntico ao ABASTECIMENTO DE GUA)

(Idntico ao ABASTECIMENTO DE GUA)

Configurao
fsica

Adopo de diferentes conceitos na


configurao fsica dos sistemas em alta
p.e. no MinhoLima o menor sistema tem
capacidade para servir uma populao superior
a 2000 h.e. enquanto que no Alto Zzere e
Ca o menor sistema serve menos de 200 h.e.

Manuteno de pequenos sistemas autnomos


de saneamento (drenagem e tratamento) na
esfera de responsabilidades do sistema em baixa
duplicao de estruturas de gesto do mesmo
tipo de sistemas (na alta e na baixa).

Baixa integrao fsica de sistemas que


conduz a uma elevada disperso de
instalaes, principalmente em regies
com menores densidades populacionais e
orografias acidentadas.

Importantes carncias de cobertura da populao


por redes de drenagem e infraestruturas antigas
com baixa fiabilidade.

Impossibilidade de actuao ao nvel de


controlo de infiltrao e de afluncias de
guas pluviais nos sistemas a montante
sistemas em baixa.

Insuficincia de meios tcnicos e humanos para


a operao adequada dos sistemas. Elevada
vulnerabilidade das redes de recolha de guas
residuais entrada de caudais pluviais e de
infiltrao, por insuficiente manuteno e
reabilitao das mesmas.

Elevado nmero de sistemas autnomos


em alta para servir pequenos aglomerados
urbanos (< 1000 h.e.)

Infraestruturas envelhecidas e degradadas.


Grande disperso das redes de recolha de guas
residuais.

Preo do servio reflecte a recuperao


integral dos custos de investimento e de
explorao.

Frequente insustentabilidade financeira dos


sistemas devido a elevados nveis de subsidiao
dos servios, reflectindose em tarifrios muito
baixos, que so mesmo nulos em vrios municpios.
Dificuldades de pagamento do servio em alta.

Sustentabilidade
operacional

Sustentabilidade
financeira

56

Nem sempre se verifica, pois, a necessria articulao entre ambas as vertentes (alta e baixa), condio
essencial para o efectivo aproveitamento pelas populaes da capacidade de servio instalada na vertente em alta.
Existem ainda disfunes significativas em dois domnios essenciais: na execuo das interligaes entre ambas as
vertentes e na concluso das redes de distribuio de gua, das reservas municipais e das redes de drenagem de guas
residuais na vertente em baixa.
A questo tarifria um dos grandes problemas que se levanta na articulao entre as vertentes em alta e em
baixa. Com efeito, os nveis tarifrios praticados por muitos municpios so de tal ordem baixos que dificilmente so
suficientes para suportar os custos de operao e manuteno da vertente em baixa, e consequentemente insuficientes
para que esses possam pagar os servios prestados pelos sistemas em alta. Esta questo particularmente evidente no
domnio do saneamento de guas residuais, onde se verifica, por exemplo, que em 13 dos 15 sistemas multimunicipais
a mdia das tarifas praticadas pelos municpios inferior tarifa do sistema multimunicipal que os serve.

3.9. Interveno do sector privado


Nos ltimos anos a interveno do sector privado que actua directamente nos servios de abastecimento de gua
e de saneamento de guas residuais caracterizase simplificadamente da seguinte forma:
NVEIS DE
INTERVENO

CADEIA DE VALOR DO
SECTOR DA GUA

GRAU DE INTERVENO
DO SECTOR PRIVADO
NOS LTIMOS ANOS

Servios
Especializados e
Tecnolgicos

Auditoria e
Consultoria

Assistncia
Tcnica

Sistemas de
Informao
Geogrfica

Sistemas de
Gesto de
Clientes

Automao e
Telegesto

MUITO ELEVADO a TOTAL

Servios de
Valorizao e
Rentabilizao

Tratamento
de
Lamas

Deposio
Final de
Lamas

Compostagem

Valorizao
Agrcola

Cogerao de
Energia

MDIO

Explorao
de
Infra-estruturas

Auditoria e
Consultoria

Assistncia
Tcnica

Controlo Analtico

Operao

Manuteno

Construo
de
Infra-estruturas

Concepo
e Projecto

Expropriaes
e Dervides

Fiscalizao
da Obra

Construo
de Infraestruturas

Fornecimento de
Equipamentos

Concesso
de Servios
de gua

Operao e
Manuteno de
Infraestruturas

Renovao
de Infraestruturas

Ampliao
de Infraestruturas

Leitura,
Facturao,
Cobrana

Atendimento,
ao
Consumidor

Concesso
de Servios
de Saneamento

Operao e
Manuteno de
Infraestruturas

Renovao
de Infraestruturas

Ampliao
de Infraestruturas

Rejeio
de Efluentes

Facturao aos
Utilizadores

PEAASAR II . 20072013

REDUZIDO

MUITO ELEVADO a TOTAL

REDUZIDO

REDUZIDO

57

Empresas projectistas e consultoras

. Participao quase total na concepo e no projecto das infraestruturas a construir e na fiscalizao das
obras.

Empreiteiros de obras pblicas

Fornecedores de tecnologias

. Participao

Participao total na construo das infraestruturas.


total na construo das infraestruturas em que a tecnologia assume relevo, atravs do

fornecimento de equipamentos.

Empresas prestadoras de servios de operao e manuteno de sistemas

. Participao reduzida e avulsa, sobretudo ao nvel da operao de sistemas, por falta de uma orientao
estratgica clara para estas actividades.

Operadores

. Mercado

ainda limitado, com nmero relativamente reduzido de operadores ( data da elaborao

deste documento: AGS, CGEP, INDAQUA, a que acresce a AQUAPOR, operador pblico). O nmero de
operaes de concesso dos servios de abastecimento de gua e de saneamento atinge um pouco mais
de duas dezenas e ainda pouco significativo.

3.10. Objectivos ambientais e de sade pblica


Controlo da qualidade das guas doces superficiais destinadas produo de gua para consumo humano
Esto a ser implementadas as medidas constantes do Plano Nacional Orgnico para Melhoria das Origens de
Superficiais de gua Destinadas Produo de gua Potvel, aprovado pela Portaria n.462/2000 de 25 de Maro.
OPlano visava melhorar a qualidade da gua nas origens utilizadas que serviam mais de 10000 habitantes. Num
conjunto de 66 origens, tendo por base o art. 6.do DecretoLei n.236/98, 34 foram classificadas na categoria A1, 30
foram classificadas na categoria A2 e 2 foram classificadas na categoria A3. A melhoria pretendida era a seguinte:
nas

origens de gua classificadas na categoria A1, todos os parmetros devero atingir os valores mximos

recomendados,
nas

origens de gua classificadas na categoria A2, deverse atingir a qualidade A1,

nas origens de gua classificadas na categoria A3, deverse atingir a qualidade A2.

Entre as medidas e aces preconizadas destacase, pela sua relevncia no presente contexto, o Aumento do
nvel de atendimento em saneamento bsico, verificandose que cerca de 70% das ETAR preconizadas no PEAASAR
20002006 foram construdas ou encontramse em fase de concluso.

58

De um modo geral, verificamse oscilaes da qualidade da gua das origens entre anos consecutivos. Em
termos mdios, a qualidade da gua das origens no evoluiu significativamente entre 2000 e 2004, a nvel nacional.
Cerca de 43,8% apresentaram uma ligeira melhoria mdia, mas a mesma percentagem apresentou um ligeiro agravamento mdio. A percentagem de origens que apresentou uma melhoria mdia significativa (correspondente a pelo
menos 1 classe de qualidade) reduzida (1,7%), bem como a que apresentou uma evoluo negativa mdia (0,8%).
Contudo, uma percentagem significativa apresentou uma evoluo positiva entre 2003 e 2004 (46,3%). Cerca de 15,7%
apresentou uma evoluo negativa no mesmo perodo, as restantes mantiveramse semelhantes. As oscilaes de qualidade inter anuais existentes no permitem concluir que se trata de uma evoluo definitiva. As regies do Alentejo e da
LVT foram as que mais contriburam percentualmente para uma evoluo positiva, por serem as que apresentaram pior
qualidade em 2003.
Aumento de fiabilidade no fornecimento de gua
Uma das principais causas dos problemas verificados a nvel da fiabilidade do abastecimento de gua era a
vulnerabilidade dos pequenos sistemas a situaes de seca.
data da elaborao do PEAASAR 20002006 existiam mais de 3300 sistemas de abastecimento de gua,
servidos por mais de 6 500 origens de gua. Se, para alm da disperso resultante de ausncia de integrao das
solues, se considerar ainda a debilidade das estruturas de gesto, a situao fica perfeitamente caracterizada. Em
conformidade, os sistemas multimunicipais que foram constitudos tiveram como uma das preocupaes dominantes
a resoluo das deficincias detectadas em termos de fiabilidade. Nesse sentido, a nvel da concepo dos referidos
sistemas, privilegiaramse as solues integradas, nas quais, alm da construo de novas infraestruturas, se agregaram
as infraestruturas existentes compatveis em termos de qualidade e fiabilidade, reformuladas ou ampliadas quando
adequado. Por outro lado, a nvel da explorao, a gesto com maior profissionalismo e rigor contribui para se atingirem
padres de fiabilidade satisfatrios. Em face do exposto, a aferio do cumprimento do objectivo poder ter como base
as solues integradas que foram implementadas no mbito do PEAASAR 20002006, de que constituem evidncia os
sistemas indicados no quadro da pgina seguinte.

PEAASAR II . 20072013

59

SISTEMAS
MULTIMUNICIPAIS

SITUAO DETECTADA

SOLUES INTEGRADAS

MinhoLima

40% da populao servida por sistemas


precrios (furos, poos). Sistemas pblicos
dependentes de cerca de 240 captaes,
algumas das quais ameaadas pela intruso
salina.

Sistemas pblicos de abastecimento de


gua para 95% da populao, baseados
em 7 origens.

TrsosMontes e
Alto Douro

60% da populao servida por sistemas de


muito pequena dimenso (mdia 154 hab/
sistema). Sistemas pblicos dependentes de
cerca de 1 000 captaes.

Sistemas pblicos de abastecimento de


gua para 95% da populao, baseados
em 33 origens.

Vale do Ave

Elevada proporo da populao servida por


sistemas precrios. Sistemas pblicos dependentes de cerca de 80 captaes.

Sistemas pblicos de abastecimento de


gua para 95% da populao, baseados
em 5 origens.

Alto Zzere e Ca

Elevada proporo da populao servida por


sistemas precrios. Sistemas pblicos dependentes de cerca de 110 captaes.

Sistemas pblicos de abastecimento de


gua para 95% da populao, baseados
em 18 origens.

Raia, Zzere e
Nabo

Elevada proporo da populao servida por


sistemas precrios. Sistemas pblicos dependentes de cerca de 90 captaes.

Sistemas pblicos de abastecimento de


gua para 95% da populao, baseados
em 34 origens.

IMPACTO DA
INTEGRAO

1 520 CAPTAES

97 CAPTAES

No Relatrio de Controlo da Qualidade da gua para Consumo Humano relativo ao ano 2004, o IRAR refere
que as entidades gestoras da alta contribuem de forma marcante, em especial nas zonas ciclicamente afectadas por
carncias de gua, para permitir um melhor desempenho s entidades gestoras em baixa.
Qualidade da gua para consumo humano
Os sucessivos Relatrios de Controlo da Qualidade da gua para Consumo Humano elaborados pelo Instituto
Regulador de guas e Resduos nos termos do art. 16.do DecretoLei n.243/2001, evidenciam como tem evoludo
o cumprimento das normas de qualidade da gua para consumo humano e das disposies aplicveis ao controlo da
respectiva qualidade. A informao disponvel permite constatar uma evoluo favorvel a nvel do cumprimento das
normas legalmente fixadas para a qualidade da gua para consumo humano e uma evoluo igualmente favorvel no
que respeita ao cumprimento das disposies aplicveis frequncia do controlo da qualidade da referida gua. Os
resultados constantes do Relatrio referente a 2004 permitem constatar que ainda existem situaes de incumprimento
em relao aos valores mximos admissveis obtidos nas anlises efectuadas (cf. mapa).
De acordo com o mesmo Relatrio, a tendncia de melhoria mantmse visto que as entidades gestoras da
baixa passaro cada vez mais a dispor de gua superficial de melhor qualidade, comprada s entidades gestoras da
alta, tendncia que os resultados de 2005 confirmam.

60

Limites dos Sistemas Plurimunicipais


Anlises em violao (2004)
< 1%
1% a 5%
5% a 10%
> 10%
Dados no disponveis
Fonte: IRAR 2004

QUALIDADE DA GUA PARA CONSUMO HUMANO. PERCENTAGEM DE ANLISES EM VIOLAO DOS VALORES
MAXIMOS ADMISSVEIS

Tratamento das guas residuais urbanas


Em 2001 o incumprimento da Directiva das guas residuais urbanas (Directiva 91/271/ CEE, do Conselho de 21
de Maio de 1991) era da ordem dos 38% tendo sido reduzido em 2004 para cerca de 16%. No entanto, nem sempre
houve uma definio clara de prioridades na realizao dos investimentos no sentido de cumprir os prazos fixados na
directiva, o que se deveu, em grande parte, ao atraso na criao das solues integradas na vertente em alta. Quanto
aos incumprimentos que subsistem, prevse que os casos referentes aos sistemas multimunicipais fiquem resolvidos at
2008 (data em que se prev ficarem concludas todas as obras apoiadas no actual perodo de programao).

TIPO DE MEIO AQUTICO

2001
N.de
aglomeraes1

2004
ETAR

Existente

A construir

N.de
aglomeraes2

ETAR
Existente

A construir

ZONAS SENSVEIS
Aglomerados > 10000 e.p.
(DataLimite para cumprimento Dez. 1998)

27

23

35

31

ZONAS NORMAIS E
MENOS SENSVEIS
Aglomerados > 15000 e.p.
(DataLimite para cumprimento Dez. 2000)

89

78

30

77

73

12

1
2

Identificadas no DL n.152/97 de 19 de Junho


Identificadas no DL n.149/04 de 22 de Junho, que altera o DL n. 152/97 de 19 de Junho

No mbito dos sistemas multimunicipais prevse que todas as aglomeraes com equivalente populacional
(e.p.) entre 2000 e 15000 inclusive fiquem adequadamente servidas at 2008, o que certamente corresponde a uma
evoluo muito significativa para se atingirem os objectivos fixados.
No mbito dos sistemas multimunicipais esto a ser construdas 348 novas ETAR e recuperadas mais 128, para
aglomerados com equivalente populacional inferior a 2 000, o que corresponde a outro contributo para se atingirem os
objectivos fixados. No que respeita aos sistemas colectores associados a cada ETAR, a escassa informao actualizada
disponvel sobre os sistemas municipais impossibilitou qualquer anlise.
Em sntese, embora se verifique uma evoluo positiva no sentido do cumprimento da legislao aplicvel,
existem ainda situaes cuja soluo, dependendo dos casos, no se prev que venha a acontecer no quadro do QCA
III. Em alguns casos a situao devese ao atraso na criao de sistemas multimunicipais, como o caso do sistema da
Pennsula de Setbal, criado apenas em 2004 e no mbito do qual se incluem ETAR da primeira prioridade da directiva (zonas sensveis). Com a reviso do DecretoLei n.152/97 foram identificadas novas zonas sensveis (DecretoLei
n.149/2004), e as aglomeraes que descarregam o seu efluente nestas zonas tm agora at 2011 para se adaptarem s
novas exigncias. Esto abrangidas por este prazo 19 aglomeraes.

62

Qualidade das guas balneares


O quadro de referncia para a anlise efectuada assenta nos relatrios anuais de monitorizao (conforme
art.56.do DecretoLei n.236/98) e na avaliao da execuo do Plano Nacional Orgnico para Melhoria das Zonas
Balneares no Conformes (aprovado pela Portaria n.573/2001, de 6 de Junho), em ambos os casos, segundo a informao prestada pelo Instituto da gua.

ANO

ZONAS BALNEARES LITORAIS


VMx Admissveis

VMx Recomendveis

Incumprimento

Interdies

2000

92%

82%

8%

0%

2001

97%

84%

2%

2%

2002

99%

88%

1%

0%

2003

98%

90%

2%

0%

2004

98%

86%

3%

0%

2005

98%

88%

2%

0%

A informao contida nos relatrios anuais revela situaes diferenciadas, conforme se trate de zonas balneares
litorais ou de zonas balneares interiores. No que respeita s zonas balneares litorais, desde 2000 que se constata a estabilizao de um estado satisfatrio, para o que certamente muito contriburam os investimentos realizados nos anteriores
perodos de programao de fundos comunitrios (localizados no litoral). No que se refere s zonas balneares interiores,
implantadas em reas geogrficas menos beneficiadas nos anteriores perodos de programao, a situao diferente:
O

incumprimento, bastante significativo em 2000, foi sendo progressivamente reduzido; em 2005 o incum-

primento tem j uma expresso muito mais reduzida comparativamente ao registado em 2000;
O

cumprimento em termos de gua de qualidade aceitvel convergiu, desde 2000, para os valores registados

nas zonas litorais;


A

reduzida frequncia do cumprimento em termos de gua de qualidade boa (VMR) revela a existncia de

problemas ainda por resolver (ETAR no concludas, inexistncia de redes de drenagem, descarga de guas
residuais de redes unitrias e separativas domsticas por ocorrncia de precipitaes, descarga de guas
residuais de redes separativas pluviais devido a ligaes indevidas, etc.).
Muito recentemente a InspecoGeral do Ambiente e do Ordenamento do Territrio divulgou o seu Relatrio
da Campanha de Inspeces a ETAR com Descargas em Zonas Balneares Costeiras 2004. Nas suas concluses, para
alm de identificar a evoluo positiva verificada nos ltimos anos, identifica, entre as problemticas que importa
solucionar nos sistemas de saneamento em guas balneares costeiras o facto de a afluncia s redes de drenagem
ser, em alguns casos, ainda baixa, justificandose assim que muitas ETAR se encontrem actualmente aparentemente

PEAASAR II . 20072013

63

sobredimensionadas, criando algumas dificuldades sua operao e explorao, razo pela qual a concluso das redes
em baixa e a separao de caudais (de guas residuais e pluviais) dever ser uma prioridade para as entidades gestoras.
Constata ainda a existncia de bastantes deficincias de funcionamento em muitas infraestruturas existentes, particularmente em ETAR com redes unitrias ou mistas, sendo necessrio proceder sua reabilitao, revelandose por vezes
as solues de tratamento desadequadas aos objectivos de qualidade do meio receptor e sendo necessrio implementar
solues para desinfeco final do efluente.
Em sntese, verificase uma evoluo favorvel, sendo diferente conforme se trate de guas balneares litorais ou
de guas balneares interiores. No primeiro caso, a informao disponvel aponta no sentido da consolidao de uma
situao favorvel, em que as guas de boa qualidade predominam. J no segundo caso, a informao disponvel revela
que nos ltimos anos se verificou uma assinalvel diminuio do nvel de incumprimentos.
Reutilizao de guas residuais urbanas tratadas
A reutilizao das guas residuais urbanas tratadas tem assumido maior relevncia nos sistemas multimunicipais. Os investimentos associados ao tratamento complementar procuram compatibilizar a qualidade do efluente com
os usos previstos, isto , a satisfao deste objectivo, sem prejuzo da qualidade da soluo, com custos mnimos para
os utentes e no aumentando os riscos para a sade pblica.
Na grande maioria das novas ETAR tem sido privilegiada a reutilizao do efluente tratado dentro da instalao
como gua de servio, para lavagens, rega do espaos verdes e preparao de solues de reagentes. No entanto, a reutilizao para usos compatveis exteriores instalao de tratamento nem sempre tcnica e economicamente vivel. De
facto, o potencial desta soluo bastante dspar entre o Norte e o Sul do Pas, atendendo s suas diferenas geogrficas
e socioeconmicas.
A regio Norte tem maiores disponibilidades de gua, tornando a necessidade de reutilizao de gua menos
premente, e apresenta uma maior disperso demogrfica, que conjugada com um relevo do terreno mais acentuado se
traduz em sistemas de tratamento de guas residuais de reduzidas dimenses, que no justificam o acrscimo de investimento associado implementao do tratamento complementar. A regio do Sul do Pas, designadamente o Alentejo e o
Algarve, apresentam um elevado potencial para a reutilizao de efluentes em usos compatveis, devido maior escassez
de recursos hdricos para consumo humano e rega e existncia de caractersticas geogrficas favorveis. Nestas regies
a reutilizao tem vindo a assumir uma alguma importncia, principalmente para a rega de campos de golfe.
Em sntese, existe j um nmero considervel de instalaes em funcionamento ou em fase final da construo,
que prevem a possibilidade de reutilizao dos seus efluentes, desde logo para as necessidades do processo de tratamento. A concretizao da reutilizao para outras necessidades encontrase muito dependente do contexto local,
havendo a registar um interesse crescente nas zonas onde a gua mais escassa.
Tratamento e gesto de lamas produzidas nas estaes de tratamento
Desde 2003, a par com a soluo de deposio em aterro sanitrio, a principal soluo de destino final para as
lamas de ETA tem sido a sua utilizao como matriaprima secundria na produo de cimento.

64

A gesto das lamas complexa porque envolve aspectos de ndole tcnica, econmica, ambiental, energtica
e legal, que ultrapassam, muitas vezes, os limites do prprio sistema municipal ou multimunicipal. Vrios sistemas
multimunicipais tm feito investimentos em estudos de optimizao da gesto de lamas, que analisam as opes de
tratamento e destino final que se afiguram tcnica e economicamente mais vantajosas face s especificidades da regio
onde se inserem. Tm sido adoptadas duas solues de gesto distintas: soluo baseada em tratamento mvel e soluo
baseada em tratamento integrado numa unidade central.
A soluo de destino final privilegiada para as lamas produzidas em ETAR tem sido a utilizao em solos agrcolas. Esta soluo apresenta vantagens a vrios nveis, das quais se destacam os efeitos benficos sobre os solos e sobre
as culturas e, regra geral, os baixos custos associados. No entanto, diversos indicadores apontam para a existncia de
restries cada vez maiores associadas a esta opo de destino final, que podero comprometla a mdio prazo. A crescente consciencializao por parte das entidades gestoras desta realidade tem fomentado a realizao de investimentos
em infraestruturas de tratamento de lamas, nomeadamente com vista ao aproveitamento do seu potencial energtico.
Tratamento de guas residuais industriais
A situao observada ao nvel do Pas diversa. Existem casos de sucesso na implementao de solues integradas de tratamento de efluentes industriais e subsistem ainda graves problemas que carecem de resoluo urgente.
Verificase que na lgica dos sistemas integrados tem sido mais fcil a resoluo deste tipo de problemas em consequncia da natureza tcnica e institucional destes sistemas. O controlo das descargas dos efluentes industriais para as
redes pblicas de drenagem essencial para o cumprimento da legislao aplicvel e para a viabilizao de solues
de reutilizao da gua e a utilizao das lamas em solos agrcolas.
Enquadrada pelo PEAASAR 20002006, e seguindo as suas orientaes estratgicas, a actuao das empresas
concessionrias dos sistemas multimunicipais, em particular no que respeita o desenvolvimento de solues integradas
para o tratamento dos efluentes industriais, temse caracterizado da seguinte forma:
No

levantamento das actividades que originam e produzem guas residuais foram consideradas as diversas

actividades industriais implantadas na rea de interveno de cada sistema ou subsistema;


Na

concepo, no dimensionamento e no projecto de cada instalao de tratamento foram tidas em consi-

derao as caractersticas particulares das diversas contribuies industriais aps prtratamento, permitindo
assegurar o funcionamento adequado da instalao de tratamento e a garantia dos parmetros de descarga.
Neste contexto, merece ainda particular destaque o caso das suiniculturas. Na sequncia de Protocolos de
Cooperao assinados pela guas de Portugal atravs das suas empresas participadas, esta encontrase actualmente a participar no desenvolvimento de projectos no mbito do tratamento de efluentes de suinicultura para as seguintes regies:
Regio

de Leiria (Bacia Hidrogrfica do Rio Lis); Regio Oeste (Bacias Hidrogrficas dos rios Tornada, Real

e Arnia); Regio de Monchique (Bacias Hidrogrficas da Ribeira de Odexere e Rio Arade); Pennsula de
Setbal (Bacia do Sado).

PEAASAR II . 20072013

65

Este trabalho assentou no desenvolvimento de solues integradas de tratamento das guas residuais e na adopo
de um modelo institucional e de um modelo de gesto do empreendimento que se traduz na criao de empresas que sero
responsveis pelo financiamento, concepo, construo e explorao das instalaes de prtratamento dos efluentes
industriais, cujas tarifas de tratamento so suportadas pelos empresrios, cumprindose o princpio do poluidorpagador.
A generalizao desta estratgia de actuao a outros sectores de actividade e a outras regies do Pais conduziu
aprovao por parte dos Ministros do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional e
da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas da Estratgia Nacional para os Efluentes AgroPecurios e
AgroIndustriais.
No mbito desta estratgia consideramse os sectores da Bovinicultura, Suinicultura, Avicultura, Matadouros,
Lagares, Indstria de Lacticnios Queijarias e Adegas.
Gesto das guas pluviais nos sistemas de saneamento e das guas pluviais em sistemas de saneamento
A afluncia de elevados caudais de guas limpas (guas pluviais e infiltraes) aos sistemas de saneamento
(unitrios e separativos domsticos) um fenmeno insuficientemente caracterizado no nosso Pas. No entanto, reconhecido e comprovado pela informao disponvel que na grande maioria dos sistemas de saneamento esta problemtica
contribui fortemente para ineficincias da operao dos sistemas de tratamento e condiciona a racionalizao da sua
gesto. Por outro lado importa garantir a no contaminao das redes separativas pluviais que descarregam directamente
para os meios receptores.
Na maioria dos casos a capacidade de transporte e tratamento dos sistemas insuficiente para fazer face s
afluncias de pluviais, o que tem como consequncias o seu mau funcionamento ou o aumento dos custos de operao
sem uma relao directa com um melhor desempenho ambiental. No tm sido adoptadas medidas estruturantes que
contribuam para minimizar ou eliminar a entrada de caudais pluviais nos sistemas de saneamento, atravs da implementao de boas prticas de planeamento urbano, o que se considera essencial para uma gesto ambientalmente correcta
das guas pluviais.
Por essa razo, foi elaborado um Plano de Minimizao de Afluncias de Caudais Indevidos em Colectores
e Emissrios, que visa apoiar a resoluo do problema nas infraestruturas municipais que foram afectas aos sistemas
multimunicipais. Acessoriamente, o Plano pode ser adaptado no sentido de enquadrar a actuao das empresas na colaborao que os Municpios entendam solicitar.
Reduo de perdas de gua nas redes de distribuio
No Plano Nacional da gua, aprovado pelo DL n.112/2002, de 17 de Abril, a gua no facturada em sistemas
de abastecimento de gua estimada globalmente em cerca de 33%, sendo que no sector concessionado se estima que
atinja o valor de 23%.
O Plano Nacional da gua quantificou estes objectivos nos seguintes termos:
Nos

casos em que a gua no facturada seja superior a 50%, devese atingir o nvel de 35% at 2006 e de

30% at 2012;

66

No

caso em que se situe entre 30% e 50%, devese atingir o nvel de 30% at 2006;

Posteriormente

devese evoluir para um nvel de 15% at 2020.

So conhecidos alguns casos de sucesso desenvolvidos por entidades gestoras de sistemas de distribuio de
gua no sentido do cumprimento dos objectivos fixados. O IRAR publicou recentemente um Guia Tcnico de apoio
implementao de controlo de perdas em sistemas pblicos de aduo e distribuio de gua, no sentido de apoiar as
entidades gestoras na prossecuo dos objectivos de reduo de perdas neste tipo de sistemas.

3.11. Quadro legal


O quadro legal do sector de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais sofreu, nos ltimos
anos, alteraes legislativas significativas relativamente ao regime jurdico aplicvel aos sistemas multimunicipais.
O mais importante diploma que regula a actividade continua a ser o DecretoLei n.379/93, de 5 de Novembro,
que estabelece o regime de explorao e gesto dos sistemas municipais e multimunicipais de captao, tratamento e
distribuio de gua para consumo pblico e de recolha, tratamento e rejeio de efluentes (e de recolha e tratamento
de RSU). Em 2002 o Governo veio a aprovar o DecretoLei n.14/2002, de 26 de Janeiro, que altera o artigo 4.daquele
diploma e transfere para as autarquias, livres de qualquer nus ou encargos, os bens afectos concesso, no seu termo
(salvo aqueles que resultarem de novos investimentos de expanso no previstos no contrato de concesso, feitos a
cargo da concessionria e autorizados pelo concedente, que tero de ser objecto de uma indemnizao calculada em
funo do seu valor contabilstico corrigido da depreciao monetria). Na falta de manifestao de interesse por parte
das Autarquias aqueles bens revertero para o Estado nas mesmas condies.
No que concerne aos sistemas municipais, importa ainda referir o DecretoLei n.147/95, de 21 de Junho, que
define o regime jurdico da concesso dos sistemas municipais, bem como a Lei n.58/98, de 18 de Agosto, que estabelece o regime das empresas municipais, intermunicipais e regionais
Em 2003, no seguimento da interpelao pela Comisso Europeia ao Estado Portugus em relao ao modelo
das concesses dos sistemas multimunicipais, e para esclarecer quaisquer dvidas porventura existentes, o Governo
Portugus procedeu a uma clarificao, por via legislativa, do regime do DecretoLei n.379/93, de 5 de Novembro.
Essa clarificao surgiu com o DecretoLei n.103/2003, de 23 de Maio, nos termos do qual o Governo explicitou o
objectivo da criao dos sistemas multimunicipais e as misses de interesse pblico de que as respectivas entidades
gestoras ficam incumbidas, bem como a atribuio a estas de direitos especiais ou exclusivos, a articulao com as
infraestruturas detidas pelas entidades gestoras municipais e, finalmente, os poderes que o Estado pode exercer sobre as
entidades gestoras dos sistemas multimunicipais, incluindo os poderes de aprovar e suspender os seus actos, assim como
de emitir directrizes vinculantes s respectivas administraes e definir as modalidades de verificao do cumprimento
das directrizes emitidas.

PEAASAR II . 20072013

67

O DecretoLei n.103/2003 determina ainda que, sempre que os municpios utilizadores de um sistema multimunicipal decidam concessionar os servios em baixa de distribuio de gua para consumo pblico, de recolha de
efluentes e de recolha de resduos slidos (consagrando pela primeira vez num diploma legal como servios em baixa
aqueles cujos utilizadores finais sejam os consumidores individuais), devem seguir um procedimento de contratao
pblica.
Na sequncia da alterao introduzida pelo DecretoLei n.103/2003, de 23 de Maio, foram aprovados os
DecretoLei n.222/2003, de 20 de Setembro, que alterou o DecretoLei n.319/94, de 24 de Dezembro que estabelece
o regime jurdico e aprova as bases dos contratos das concesses dos sistemas multimunicipais de guas para consumo
humano; e o DecretoLei n.223/2003, de 20 de Setembro, que alterou o DecretoLei n.162/96, de 4 de Setembro, que
estabelece o regime jurdico e aprova as bases dos contratos das concesses dos sistemas multimunicipais de recolha,
tratamento e rejeio de efluentes
Mais recentemente foi aprovada a Lei n.58/2005, de 29 de Dezembro, Lei da gua, que transpe para o direito
nacional a Directiva 60/2000/CE, que estabelece um quadro de aco comunitria no domnio da poltica da gua,
tambm conhecida por DirectivaQuadro da gua. Este importante diploma vem criar um quadro de obrigaes de
proteco reforada das massas de gua e de recuperao dos custos dos servios hdricos, tendo em vista a promoo
da parcimnia do uso e a garantia da sustentabilidade das entidades gestoras, com implicaes importantes sobre os
servios urbanos de abastecimento de gua e saneamento de guas residuais.

3.12. Identificao dos problemas por resolver


Apesar dos muito significativos progressos registados no contexto da implementao do PEAASAR 20002006,
que foram referidos nos pontos anteriores, subsistem por resolver problemas fundamentais no sector, de natureza estrutural, operacional, econmicofinanceira e ambiental, sobretudo ao nvel dos sistemas municipais, em baixa, que
ultrapassam o simples prolongar no tempo da estratgia antes definida.
Os principais problemas de que enferma o sector podem resumirse da seguinte forma:
Problemas de natureza estrutural
Nveis

de atendimento s populaes em quantidade e qualidade que ainda no atingem plenamente os

padres de qualidade de vida e proteco ambiental exigveis numa sociedade moderna e desenvolvida;
Gesto

separada do abastecimento de gua e do saneamento de guas residuais, com ausncia de inte-

grao na perspectiva do ciclo urbano da gua, no permitindo uma correcta articulao entre captaes e
rejeies;
Deficiente

articulao entre as vertentes em alta e em baixa, com consequncias na plena operaciona-

lidade das infraestruturas construdas e no atendimento ao pblico;

68

Existncia

de um nmero significativo de sistemas de pequena dimenso, insusceptveis de obteno de

economias de escala;
Aspectos

a melhorar na regulamentao das concesses dos sistemas municipais e baixa densidade da inter-

veno reguladora do IRAR;


Insuficiente

regulamentao dos modelos de gesto directa autrquica (servios autrquicos, servios muni-

cipalizados, empresas municipais);


Dificuldades

inerentes ao facto de, nos sistemas multimunicipais, ao monoplio do lado da oferta corres-

ponder um oligopsnio do lado da procura;


Deficincias ao nvel da regulao ambiental e da implementao da legislao;

Falta

de mecanismos de enforcement e de mecanismos de monitorizao sistemtica dos desenvolvimentos

do sector.
Problemas de natureza operacional
Falta

de capacidade de gesto e de operao dos servios em muitos sistemas municipais, pela inexistncia

de uma lgica empresarial e pela carncia de recursos humanos especializados, prevalecendo frequentemente uma lgica com pouca racionalidade econmica, com consequncias negativas na optimizao da
relao entre custo e qualidade de servio;
Falta

de qualidade, ou de mecanismos de proteco da qualidade, de muitos locais de captao de gua

para consumo humano, e faltas sazonais de disponibilidade hdrica em algumas regies;


Qualidade

da gua distribuda ainda deficiente em alguns casos pontuais, verificandose que nem todas as

anlises exigidas foram realizadas e algumas apresentaram violaes face legislao existente;
Elevado

nvel de gua no facturada nos sistemas de abastecimento de gua, seja por consumo no

medido, seja por perdas fsicas devidas, nomeadamente, a roturas resultantes de ausncia de estratgias de
reabilitao;
Ausncia

de medidas destinadas a evitar a entrada de guas pluviais em sistemas de drenagem de guas

residuais e de guas residuais em sistemas de drenagem de guas pluviais, com a concomitante descarga
de guas residuais no tratadas nos meios receptores, dificuldades na explorao de ETAR e dificuldades no
relacionamento com as Autarquias em sistemas multimunicipais;
Deficiente

concepo, projecto ou construo de alguns dos componentes dos sistemas, nomeadamente

em termos de estaes de tratamento de gua e de guas residuais e das respectivas redes, incapazes de
cumprirem os parmetros legais de qualidade visados;
Deficiente

planeamento dos investimentos e da sua execuo, que se traduz em situaes de inoperaciona-

lidade de algumas infraestruturas devido falta de outras que as deveriam completar;


Elevado

nvel de envelhecimento precoce e de degradao de muitos sistemas, com grande nmero de

avarias, implicando a necessidade de reparaes e de interrupes de funcionamento, em consequncia de


ausncia de estratgia de gesto patrimonial das infraestruturas;

PEAASAR II . 20072013

69

Falta de soluo para muitos problemas de recolha e tratamento de guas residuais industriais e agroindustriais

e de regulamentao da sua descarga em sistemas urbanos de recolha e saneamento de guas residuais;


Falta

de mecanismos de implementao da obrigao de ligao dos utilizadores aos sistemas municipais e

multimunicipais prevista na lei e falta de mecanismos de penalizao das entidades competentes em caso
de demisso das suas obrigaes legais na matria.
Problemas de natureza econmica e financeira
No

que respeita s tarifas praticadas pelas autarquias junto dos consumidores, importantes diferenas de

valores mdios dentro do Pas e dentro da mesma regio, quer para o abastecimento pblico de gua, quer
para o saneamento de guas residuais, sem correlao evidente com a escala do sistema, com a populao
servida ou com a qualidade do servio prestados, e grande variabilidade de polticas tarifrias, com frequente
falta de racionalidade no respectivo clculo, e de periodicidade de facturao; subsidiao cruzada com
outros servios municipais e falta de transparncia na facturao;
Grande

desfasamento entre as tarifas aplicadas e as tarifas necessrias numa lgica de recuperao de custos,

com frequente insuficincia para cobertura dos custos reais em sistemas municipais sob gesto autrquica, o
que, para alm do mais, contraria o disposto no art. 9.da Directiva Quadro da gua;
Existncia

de numerosas situaes de ausncia de facturao do saneamento de guas residuais em sistemas

municipais sob gesto autrquica;


Elevadas

necessidades financeiras para atingir os objectivos estabelecidos, que em boa parte no podero

ser cobertas por subsdios;


Dificuldade

de cobertura das necessidades de investimento e de pagamento dos custos de financiamento

atravs do cashflow gerado, em muitas regies, nomeadamente nas de baixa densidade populacional,
sugerindo a necessidade de estabelecer mecanismos de solidariedade entre regies de modo a permitir a
fixao de tarifas socialmente aceitveis;
Elevado

nvel de dvidas dos municpios s empresas concessionrias multimunicipais e municipais.

Problemas de natureza ambiental


Situaes

ainda existentes de incumprimento da legislao ambiental em vigor, por desajustamento das

infraestruturas s exigncias legais, por falta de realizao de investimentos em infraestruturas e por


problemas na explorao das existentes;
Dificuldades,

relacionadas com o cumprimento das revises da legislao ambiental, decorrentes de novas

directivas recentemente adoptadas e da actualizao de outras, que podero determinar a necessidade de


realizao de tratamentos mais avanados. Nesta situao, merece destaque a nova Lei da gua, pelo salto
qualitativo a nvel tcnico, mas tambm pelo nvel da coordenao institucional que o seu cumprimento
exige;
Necessidade

das lamas;

70

de adaptao das infraestruturas construdas s exigncias da futura Directiva relativa gesto

Falta de sensibilizao dos potenciais utilizadores para a reutilizao de efluentes tratados, o que tem retrado

a realizao dos investimentos em tratamentos complementares que lhe esto associados;


Dificuldades

decorrentes da existncia de um grande nmero de sistemas unitrios e pseudoseparativos

de guas residuais e guas pluviais, com frequentes descargas de guas insuficientemente tratadas para os
meios receptores;
Dificuldades

na gesto integrada das lamas resultantes do tratamento de guas e de guas residuais.

A estes problemas acrescem questes e assimetrias de natureza regulatria, que no contribuem para a melhoria
de desempenho dos sistemas:
Falta

de poderes efectivos de interveno por parte do IRAR junto de muitas entidades gestoras para impor

uma poltica racional de tarifas e o cumprimento dos nveis de qualidade de servio, e necessidade de uma
maior independncia funcional e orgnica, em termos legais e estatutrios;

Insuficiente regulamentao dos servios no concessionados, verificandose uma quase total discricionariedade dos rgos municipais no estabelecimento das tarifas e taxas dos servios assegurados pelas
respectivas Autarquias, o que, para alm de constituir uma assimetria de tratamento, dificulta o estabelecimento de tarifrios harmonizados a nvel nacional.

Como j foi referido, outro dos problemas detectados na implementao do PEAASAR 20002006 foi a ausncia
de uma estrutura de monitorizao, o que conduziu ausncia de medidas correctivas em tempo til, prejudicando
assim a consecuo total dos objectivos definidos.
As respostas a estes problemas constituem os grandes desafios que esto em aberto e que necessitam da definio de uma estratgia clara para o prximo perodo de programao 20072013.
Esses desafios situamse, fundamentalmente, a nvel:
Da

concluso da infraestruturao em curso na vertente em alta e da correco dos constrangimentos e

disfunes de natureza legal e contratual que afectam a sua sustentabilidade global;


Da

concretizao da infraestruturao dos sistemas em baixa atravs da implementao de modelos de

integrao e de gesto que lhes confiram escala e que assegurem a sua concretizao em tempo til e a sua
sustentabilidade futura;
Da

adequao dos sistemas tarifrios, numa lgica de compromisso entre a necessidade de recuperao dos

custos globais do servio, a capacidade econmica das populaes e a proteco ambiental e desincentivo
ao desperdcio;
Da

concretizao do objectivo de cumprimento integral da legislao ambiental e do servio pblico;

Da

introduo de mecanismos alternativos de organizao do sector e de financiamento dos investimentos

que sustentem a materializao dos objectivos definidos;


Da

promoo de uma adequada gesto patrimonial das infraestruturas.

PEAASAR II . 20072013

71

Neste contexto, a elaborao de uma nova Estratgia para o prximo perodo de programao dos Fundos
Comunitrios um ponto chave na definio e consequente clarificao da estratgia para o Sector da gua em Portugal,
sendo fundamental que estabelea orientaes e propostas claras nos diferentes domnios onde permanecem em aberto
questes decisivas, designadamente:
A

reviso dos objectivos estratgicos e operacionais para o sector, que tenha em conta a sua exequibilidade

nos calendrios previstos face aos meios disponveis;


Os

modelos de gesto e de financiamento adequados resoluo da problemtica dos sistemas em baixa

e dos problemas que subsistem na alta;


Os modelos de articulao entre as vertentes em alta e em baixa;

As bases de uma poltica tarifria a nvel nacional;

As

fontes de financiamento, o enquadramento financeiro das aces a desenvolver e as condies de acesso

ao financiamento;

A clarificao do papel dos intervenientes pblicos e privados no processo;

O

alargamento do leque de alternativas de financiamento das infraestruturas e da gesto dos sistemas;

O reforo da regulao de servios e ambiental;

A

criao de mecanismos eficazes de implementao do direito e controlo do cumprimento dos objectivos

programticos.
Assim como o PEAASAR 20002006 colocou o seu enfoque no problema mais premente a resolver no momento
da sua adopo, o problema da vertente em alta, justificase claramente, pelos motivos apontados, que esta nova
Estratgia incida fundamentalmente sobre a problemtica da vertente em baixa e da poltica tarifria. Pretendese,
nomeadamente, que venha esclarecer um conjunto de elementos de base necessrios definio do modelo institucional e de financiamento dos sistemas em baixa e ao lanamento de uma poltica tarifria junto do consumidor final,
que, conciliando os interesses em jogo, designadamente a necessidade de compatibilizar cobertura de custos com poder
de compra das populaes, seja suficientemente consistente para garantir a sustentabilidade do sector.
A resoluo dos problemas em aberto na vertente em baixa condio indispensvel para que os consumidores
possam beneficiar efectivamente dos investimentos realizados e em curso na vertente em alta, mas tambm condio
necessria para o sucesso e a viabilidade desses investimentos, dada a actual dificuldade de um grande nmero de
Autarquias em realizarem as receitas tarifrias necessrias a poderem satisfazer os seus compromissos financeiros com
as entidades gestoras dos sistemas plurimunicipais de que so utilizadoras. Tambm os objectivos ambientais, de sade
pblica e de atendimento no sero atingidos sem a resoluo destes problemas.
Importa salientar que o problema da baixa , em primeira linha, um problema tarifrio, de financiamento e de
organizao, s sendo um problema de modelo de empresarializao em segundo lugar e na decorrncia dos anteriores.
Com efeito, existe um quadro legal que permite uma gesto empresarial, pblica ou privada, e contudo a sua presena
no expressiva neste segmento, como se viu.
Impese que as solues a adoptar no penalizem as autarquias que realizaram no passado investimentos no

72

sector (devem obedecer ao princpio da equidade) e permitam que os objectivos ambientais e de sade pblica sejam
cumpridos no mais curto prazo compatvel com as mltiplas limitaes existentes (disponibilidade de projectos, viabilidade ambiental, cumprimento das regras da concorrncia e participao do pblico).
Essas solues podem balizar mas, no devem pr em causa o ncleo essencial das atribuies autrquicas
nesta matria; devem ser eficientes (melhor custoeficcia); e devem promover os objectivos primrios (ambientais e
de sade pblica, com solues econmica e socialmente sustentveis) a par dos objectivos secundrios (promoo
do emprego e desenvolvimento do tecido empresarial nacional); o investimento publico tanto mais virtuoso quanto
contribua para alcanar estes objectivos, especialmente os primrios.
Por outro lado, a adopo de solues intermunicipais para a vertente em baixa apresentar vantagens no
despiciendas, no s ao nvel de uma melhor integrao das infraestruturas, mas tambm ao nvel da gesto ( semelhana do que acontece j com alguns sistemas multimunicipais).
Aos fundos disponveis no mbito do QREN somarseo recursos financeiros provenientes de outras fontes de
financiamento, que tero de ser remuneradas (BEI, fundos de penses, banca privada). O Estado dever ser chamado a
superintender aos investimentos pblicos que venham a ser realizados, competindolhe garantir a correcta aplicao
dos fundos comunitrios e contribuir para o agenciamento dos financiamentos. Deve ainda intervir promovendo uma
regulao mais intensa das concesses autrquicas e outras modalidades de gesto.
A criao de condies para uma maior participao do sector privado na prestao destes servios pode constituir, tambm um factor positivo na resoluo dos desafios que impendem sobre o sector. Com efeito a eficincia que a
gesto privada procura alcanar no seu prprio interesse, pode contribuir para a eficcia global dos sistemas, desde que
o quadro regulatrio seja adequado. O desenvolvimento e consolidao em Portugal de um tecido empresarial privado
em regime de concorrncia podem dar um contributo importante para a assimilao e disseminao de tecnologias e
para o fomento da inovao.
Importa analisar mais detalhadamente todas estas questes no mbito da definio da estratgia para o sector,
que se pretende que tenha a flexibilidade suficiente para no limitar as opes mais consentneas com as situaes de
facto existentes no terreno, mas tambm com o nvel de exigncia na operacionalizao que seja necessrio ao seu
sucesso.

3.13. Riscos e oportunidades


O diagnstico realizado sobre a situao actual no sector da gua em Portugal conduziu identificao dos
problemas que actualmente se colocam e que devem ser resolvidos ou mitigados atravs da estratgia e respectivas
medidas a implementar no perodo 20072013. Porm, este balano permite ainda avaliar os eventuais riscos decorrentes dos constrangimentos existentes, bem como as oportunidades que se abrem no sector, principalmente ao nvel
dos seus principais intervenientes.

PEAASAR II . 20072013

73

Neste contexto, apresentase em seguida uma anlise SWOT do sector que, no pretendendo ser exaustiva,
permite enquadrar o desenho das solues estratgicas desenvolvidas.

PONTOS FORTES

Experincia nacional acumulada ao longo das ltimas dcadas ao


nvel tcnico, cientfico e de gesto.

RISCOS

Diversidade de modelos de gesto, com resultados mais ou menos


positivos que permitem avaliar as vantagens e os inconvenientes de
cada um deles.

Sector fortemente condicionado pelas polticas pblicas, dada a natureza


dos servios em causa, o que o torna vulnervel s inflexes e indefinies
destas polticas, que podem condicionar o seu desenvolvimento e
dinamizao, com reflexos negativos no consumidor final.

Reduzido nmero de agentes presentes neste mercado.

Mercado com um elevado potencial de crescimento.

Implementao alargada de solues integradas com gesto empresarial


com capacidade para prestar servios de qualidade com custos
controlados.

Necessidade de aumento do preo dos servios em causa, que pela


sua importncia para a vida e bem-estar social, gera facilmente
reaces de grande emotividade junto das populaes.

Entidade reguladora do servio que demonstra capacidade para dar


resposta aos desafios que se colocam regulao e ampliar a sua
rea de actuao.

Necessidade de implementao de polticas com crescentes exigncias


ambientais que podero implicar o aumento dos custos dos servios
prestados.

Risco de secundarizao da manuteno e reabilitao do existente,


face necessidade de construo de novas infra-estruturas.

PONTOS FRACOS

OPORTUNIDADES

Insuficiente capacidade financeira e de gesto num nmero significativo


de entidades gestoras.

Aumento das exigncias da populao na qualidade do servio


prestado.

Fortes assimetrias municipais no preo dos servios, decorrentes de


opes polticas da administrao local, reflectindo-se numa falta de
equidade no tratamento da populao a nvel nacional.

Crescente consciencializao da populao sobre os problemas


ambientais.

Disfunes ao nvel da organizao dos servios (vertente em alta


e vertente em baixa, abastecimento de gua e saneamento de guas
residuais).

Existncia de investidores institucionais interessados em investir neste


sector.

Elevado potencial de crescimento do mercado da gua, proporcionando


espao para o aparecimento de novos interessados e para o
fortalecimento do tecido empresarial privado nacional que actua
neste mercado.

Oportunidade para o fortalecimento de parcerias entre entidades


gestoras e institutos de investigao, contribuindo para a dinamizao
tecnolgica.

Potencial de criao de emprego qualificado, associado


empresarializao do sector e extenso destes servios a regies
de onde estavam ausentes.

Problemas graves na cobrabilidade dos servios prestados,


especialmente entre entidades gestoras utilizadoras de sistemas
multimunicipais, com gravidade acrescida nos servios de saneamento.

Dificuldades na motivao da ligao da populao aos sistemas


existentes em regies suburbanas e rurais.

Necessidade de avultados investimentos sem grande impacto ou


visibilidade imediata na opinio pblica.

Existncia de longos perodos de carncia e amortizao dos


investimentos.

74

4. Objectivos Estratgicos

76

4.1. Enquadramento
O abastecimento pblico de gua s populaes e o saneamento das guas residuais urbanas constituem
servios essenciais ao bemestar, sade pblica e segurana colectiva das populaes, s actividades econmicas e
proteco do ambiente. Estes servios so ainda essenciais para que Portugal cumpra o normativo nacional e comunitrio em matria de qualidade da gua e tratamento de efluentes.
assim do interesse nacional que o Pas continue a fazer uma clara aposta estratgica no sector, concluindo
definitivamente o ciclo infraestrutural do saneamento bsico e implementando modelos de organizao do sector que
promovam a sua sustentabilidade, tendo como objectivo ltimo servir, de forma regular e contnua, a maior percentagem
possvel da populao, com um elevado nvel de qualidade do servio, a um preo comportvel e dentro de uma perspectiva ambientalmente sustentvel.
O modelo institucional para o sector deve adequarse ao actual estdio de desenvolvimento do Pas, em que
parte dos problemas ambientais de primeira gerao no se encontram ainda resolvidos, possibilitando a Portugal recuperar atrasos e antecipar transformaes, aproximandose mais rapidamente dos nveis europeus.
Para a prossecuo destes objectivos, necessria a existncia de uma adequada organizao do sector procurando, nomeadamente:

Maximizar os benefcios resultantes de potenciais economias de escala, de gama e de processo;

Optimizar a utilizao das diversas fontes de financiamento disponveis;

Promover a equidade entre consumidores;

PEAASAR II . 20072013

77

Garantir uma adequada capacidade de gerao de receitas;

Clarificar o papel dos diversos tipos de actores do sector;

Promover a concorrncia e reforar o tecido empresarial;

Consolidar um adequado e efectivo modelo de regulao e de controlo ambiental.

Apesar dos avanos significativos registados nos ltimos anos, numa perspectiva de abordagem integrada dos
problemas do sector que o PEAASAR 20002006 veio proporcionar, nomeadamente pela criao de um nmero importante de solues multimunicipais e municipais integradas na vertente em alta, importa prosseguir e aprofundar no
perodo 20072013 uma estratgia que responda de forma coordenada aos problemas com que, embora em alguns
casos j em menor escala, o sector ainda se debate, e que so de natureza estrutural, operacional, econmica, financeira
e ambiental. A resposta a estes problemas implica a definio de objectivos e orientaes estratgicas e o estabelecimento dos consequentes objectivos operacionais e medidas a adoptar no perodo 20072013.

SUSTENTABILIDADE
ECONMICOFINANCEIRA DAS
ENTIDADES
GESTORAS

SUSTENTABILIDADE
AMBIENTAL DO
TERRITRIO

PREO
DA
GUA

SUSTENTABILIDADE
SOCIAL

A fixao de objectivos e medidas tem necessariamente que ter em conta que toda a problemtica enunciada
gira em volta de um aspecto fulcral, que a questo tarifria.
Podese afirmar que uma poltica de financiamento que garanta a cobertura integral de custos ser o motor para
a resoluo da maior parte das questes em aberto.
O preo justo da gua deve representar o ponto de equilbrio das trs vertentes da sustentabilidade do sector,
ou seja, cobrir os custos do servio atravs de tarifas socialmente aceitveis e escalonadas de forma a contribuir para o
seu uso eficiente.
A estratgia para o perodo 20072013 propese responder a esta questo, assumindo como prioridade incontornvel a criao de condies para a cobertura integral dos custos do servio, como forma de garantir a sustentabilidade
do sector enquanto obrigao imperiosa perante as geraes futuras.

78

A referida estratgia parte de dois pressupostos essenciais:


A

realizao dos investimentos necessrios para atingir nveis de atendimento com a qualidade exigida e

para cumprir as obrigaes decorrentes da legislao e das boas prticas ambientais;


A

compatibilizao das tarifas com as condies socioeconmicas da populao.

Face situao de partida, caracterizada por prticas tarifrias em muitos casos insuficientes cobertura dos
custos dos servios, a realizao de novos investimentos vem agravar os desequilbrios financeiros, se no forem tomadas
medidas correctivas.

PROBLEMAS

NECESSIDADES

. Estruturais
. Operacionais
. Econmico-Financeiros
. Ambientais

TARIFAS ARTIFICIAIS

. Investimentos
. Cobertura dos custos
. Organizao do Sector

TARIFAS REAIS

SOLUES

. Fuses ALTA
. Integraes BAIXA
. Modelos de Gesto
. Alterao de contratos

. Fundo perdido
. Modelos de financiamento
. Modulao tarifria

TARIFAS SUSTENTVEIS E SOCIAIS

Importa assim implementar uma estratgia que assegure a eliminao de ineficincias que penalizam as tarifas e
a subsidiao diferenciada dos investimentos, de modo a atingiremse tarifas socialmente aceitveis em funo do poder
de compra e modeladas de acordo com as assimetrias de desenvolvimento das regies.
Conforme se pretende ilustrar nas figuras apresentadas, a estratgia para 20072013:
Parte

da identificao dos problemas existentes e das necessidades que se colocam ao sector, designada-

mente no que se refere a investimentos a realizar, necessidade da cobertura dos custos dos servios e
organizao eficiente do sector;
Prope

medidas de optimizao organizacional a nvel das vertentes em alta e em baixa, dos modelos

empresariais e do papel do sector privado, visando assim a minimizao das ineficincias do processo,
numa perspectiva de racionalizao dos custos a suportar pelos consumidores;
Define

o enquadramento financeiro do processo e a modulao dos apoios em funo dos objectivos de

sustentabilidade a alcanar atravs de sistemas tarifrios adaptados ao poder de compra das populaes;
Prope

as linhas de orientao da poltica tarifria, tendo em considerao, por um lado, as diferenas

socioeconmicas do Pas e, por outro, a necessidade de assegurar a sustentabilidade financeira dos


sistemas;

PEAASAR II . 20072013

79

Identifica

e prope as necessrias alteraes legislativas, de regulao e de controlo indispensveis sua

eficcia.
Partindo de uma situao onde subsistem ainda fragilidades a vrios nveis (operacionais, financeiros, econmicos
e sociais), existe a necessidade imperiosa de implementar um conjunto de medidas no perodo 20072013 que permitam,
atravs da optimizao operacional e da modelao de financiamentos, atingir os objectivos de sustentabilidade atrs
referidos e assim obter tarifas economicamente sustentveis mas tambm ajustadas ao desenvolvimento socioecon-

Ineficincias
e preos
socialmente
elevados
Tarifa
sustentvel

Custos de
ineficincia = 0
e optimizao
operacional

Custos de
ineficincia
Amortizao
do
investimento

Amortizao
do
investimento

Custos
operacionais

Aumentos
excessivos

mico das vrias regies do Pas, conforme se desenha na figura seguinte.

Custos
operacionais

Fundos
Amortizao
do
investimento

Amortizao
do
investimento

Custos
operacionais

Custos
operacionais

CUSTOS RECEITAS

CUSTOS RECEITAS

CUSTOS RECEITAS

CUSTOS RECEITAS

SITUAO DE PARTIDA

OPTIMIZAO
DA GESTO
OPERACIONAL E
ELIMINAO
DE INEFICINCIAS

AJUSTAMENTO SOCIAL
DO TARIFRIO

SITUAO FINAL

Fundos Comunitrios

Equilbrio entre custos e receitas


Optimizao operacional
Apoios a Fundo Perdido
Modulao tarifria

Fosso entre receitas e custos


Custos de ineficincia significativos
Fraca qualidade do servio

CUSTOS INSUSTENTVEIS / TARIFAS ARTIFICAIS

TARIFAS SUSTENTVEIS E SOCIAS

Sendo o problema do preo da gua uma questo fulcral do sector, no , contudo a nica questo relevante a
tratar na Estratgia. Pretendese tambm que este abranja todo um conjunto de questes de natureza ambiental directa
ou indirectamente relacionadas com o sector, e se articule com outras grandes linhas de aco estratgica consideradas
de relevante interesse nacional.

80

4.2. Envolvente
A coordenao entre o PEAASAR II e outras estratgias consideradas de relevante interesse nacional constitui um
dos pressupostos de base para a sua concepo. Desde logo, h que considerar as linhas de aco de mbito sectorial,
nomeadamente as decorrentes:
Do

Plano Nacional da gua, aprovado pelo DecretoLei n.112/2002, de 17 de Janeiro, bem como as suas

futuras revises e actualizaes;


Das

Bases para a Estratgia de Gesto Integrada da Zona Costeira Nacional, elaborada pelo Grupo de

Trabalho nomeado pelo Despacho n.4/2005 do MAOTDR;


Do

Programa Nacional para o Uso Eficiente da gua (RCM n.113/2005, publicada no DR de 30 de Junho);

Da Lei da gua (Lei n.58/2005, de 29 de Dezembro) que transpe para o direito nacional a DirectivaQuadro

da gua (Directiva n.2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro).


Em relao a este ltimo diploma legal, de referir que visa objectivos ambiciosos, para cuja prossecuo
define princpios e metodologias incidindo no planeamento e na gesto dos recursos hdricos que iro influenciar de
forma marcante o desenvolvimento do sector num horizonte temporal alargado. Para alm disso, o referido diploma
legal coloca a possibilidade de as concessionrias de utilizao de recursos hdricos assumirem responsabilidades e
poderes relativos elaborao e execuo de planos e programas incidindo nos recursos hdricos, eventualmente com
recursos financeiros transferidos com base em ContratosPrograma.
Entre outras linhas de aco, desta feita com um mbito transversal, implicando vrios sectores, assumem particular relevo:

A Estratgia Nacional para o Desenvolvimento Sustentvel;

O Programa Nacional de Reformas para a Estratgia de Lisboa;

O Plano Tecnolgico (RCM n.190/2005, publicada no DR de 16 de Dezembro).

Na definio de objectivos do PEAASAR II, bem como nos processos a implementar para a sua concretizao,
pretendese uma consonncia com as grandes prioridades nacionais. Para alm da necessria construo de infraestruturas bsicas e a sua boa gesto e explorao para promoo da qualidade ambiental, defesa da sade pblica e melhoria
das condies de vida das populaes, as medidas e aces implcitas na Estratgia tero ainda em vista contribuir para:
O

desenvolvimento regional, atravs nomeadamente de contributos decisivos para um adequado planea-

mento e gesto dos recursos hdricos; ser ainda de referir quo importante a elevao das condies de
vida e a qualificao urbana, sobretudo de muitos aglomerados do interior, pelo impacte positivo nos objectivos de promoo da coeso territorial e social;
O

aumento da produtividade e da competitividade, por exemplo, na medida em que o acesso gua e ao

saneamento de guas residuais deixam de ser factores limitantes para a actividade econmica, sendo que,
por outro lado, fica assegurada a correcta internalizao dos custos de utilizao do recurso;

PEAASAR II . 20072013

81

A qualificao de recursos humanos, desde logo pelo efeito induzido na procura, mas tambm pela formao

especializada que as empresas do sector devem proporcionar aos seus colaboradores;


O

investimento em I&D, direccionado para consolidar e promover capacidades nacionais, apostando na

coordenao das instituies j existentes, o que se considera decisivo para preparar o sector para os desafios de um futuro prximo;
A inovao, no que se inclui o amplo recurso s novas tecnologias de informao, cujas motivaes assentam

na qualidade do servio e na optimizao da afectao dos recursos, beneficiando da oportunidade que a


criao ou a optimizao da gesto dos sistemas de guas e saneamento propicia;
O

desenvolvimento sustentvel, podendose sublinhar os trs nveis espaciais sobre os quais se ter de

concentrar esforos, a saber, o regional, o nacional e o global. Neste ltimo caso, ser ainda de destacar o
caso especial dos pases lusfonos.

4.3. Objectivos
O PEAASAR 20072013 assumese como uma estratgia:
SOCIAL,

na medida em que aposta na universalidade de um servio de elevada qualidade, numa perspec-

tiva de solidariedade nacional e regional, valorizando assim a vertente social e de sade pblica;
SUSTENTVEL,

na medida em que aponta no sentido da eficincia da gesto e da operao e no sentido do

equilbrio econmico e financeiro, valorizando assim a vertente da auto sustentabilidade;


SEGURA,

na medida em que prossegue nveis elevados de qualidade na proteco da sade pblica e do

ambiente.
Neste contexto, so definidos trs grandes objectivos estratgicos para o sector do abastecimento de gua e do
saneamento de guas residuais, que devem nortear as aces a desenvolver no perodo 20072013:

Universalidade, continuidade e qualidade do servio;

Sustentabilidade do sector;

Proteco dos valores de sade pblica e ambientais.

Na prossecuo de cada um dos objectivos estratgicos, os correspondentes objectivos operacionais e as medidas


que deles decorrem devem respeitar as seguintes orientaes estratgicas:
Universalidade, continuidade e qualidade do servio
Solidariedade

nacional e regional nas solues adoptadas, contribuindo para o pagamento do servio a um

preo justo e adaptado ao poder de compra dos utilizadores;

82

Lgica

de servio com elevada qualidade e fiabilidade, privilegiando a adequada cobertura da populao

em detrimento da rentabilidade imediata dos investimentos.


Sustentabilidade do sector
Melhoria

da produtividade e da eficincia em articulao com o Programa Nacional de Aco para o

Crescimento e o Emprego (Estratgia de Lisboa) e com o Plano Tecnolgico;


Coordenao

com as polticas de desenvolvimento regional, nomeadamente como forma de consolidar a

integrao de cada entidade gestora no tecido social e empresarial da respectiva rea de actuao;

Credibilidade, eficcia, equilbrio e transparncia dos modelos de gesto do sector.

Proteco dos valores ambientais


Incorporao

dos princpios subjacentes estratgia nacional e comunitria para o desenvolvimento

sustentvel;
Afirmao

das boas prticas ambientais, nomeadamente no mbito da implementao da Lei da gua,

ajudando, pelo exemplo, evoluo no mesmo sentido do tecido empresarial envolvente;


Reforo dos mecanismos de regulao, controlo e penalizao.

4.4. Operacionalizao da estratgia


4.4.1. Enquadramento operacional
Estabelecemse em seguida os objectivos operacionais e as medidas necessrias materializao das orientaes estratgicas, bem como os mecanismos de controlo da implementao, fundamentais para a monitorizao das
medidas a executar. Nesse sentido, haver que concretizar medidas em duas vertentes:
A

mobilizao dos intervenientes, no quadro de um modelo susceptvel de garantir racionalidade econ-

mica e ambiental;

A execuo de aces coerentes com as grandes linhas de orientao estratgica para o Pas.

Mobilizao dos intervenientes


Na operacionalizao da estratgia, assume uma importncia fulcral o papel das autarquias, enquanto responsveis regionais e locais pela prestao de servios de qualidade aos consumidores finais e parceiros decisivos no processo
de reorganizao do sector, com particular destaque ao nvel da tomada de decises que garantam a sua sustentabilidade econmica e financeira.
Assume tambm vital importncia o papel a desempenhar pelo grupo guas de Portugal, SGPS, SA, enquanto
instrumento da poltica do Estado para o sector, contribuindo decisivamente para o sucesso e para a racionalizao
dos investimentos a realizar, sem prejuzo do estabelecimento de parcerias que permitam reforar a sua capacidade de

PEAASAR II . 20072013

83

resposta, desenvolver capacidades nacionais e estruturar os investimentos. Esse papel deve manifestarse ainda, directamente ou atravs das suas participadas e, sempre que necessrio, no apoio activo aos municpios na resoluo dos
problemas da vertente em baixa.
Importa tambm que sejam criadas condies para o reforo da interveno da iniciativa privada, nos domnios
financeiro e operacional, entendida como um meio para assegurar os objectivos estabelecidos, de cobertura, qualidade
e preo socialmente aceitvel do servio.
A modernizao do sector passar ainda por um reforo e alargamento do mbito do papel do Regulador,
enquanto garante dos interesses dos consumidores, em geral, e da solidez das entidades que operam no sector, em particular, atravs da criao de condies que garantam uma gesto operacional e financeira sustentvel.
Finalmente, nenhuma estratgia alcanar o sucesso desejado se no tiver em devida conta os desafios que se
colocam a mdio prazo ao nvel da proteco ambiental e, em mais lato senso, do desenvolvimento sustentvel do Pas.
Execuo de aces coerentes com as grandes linhas de orientao estratgica para o Pas

A Investigao e o desenvolvimento no quadro dos objectivos da Estratgia de Lisboa

A definio de prioridades para investigao e o desenvolvimento deve ser coordenada com as necessidades
que, a partir da anlise dos novos desafios, se podem desde j antecipar. Neste particular, ser de ponderar a
necessidade de clarificao entre dois tipos muito diferentes de situaes que frequentemente se confundem
e que, dessa forma, prejudicam a definio de prioridades. Na verdade, haver que distinguir entre as situa
es que tendo algum carcter indito no exigem solues com abordagens inovadoras ( uma questo de
adaptao do que j foi desenvolvido), das situaes que exigem claramente abordagens inovadoras. Em
linhas gerais, podem distinguirse duas situaes do segundo tipo: as que correspondem s necessidades
colocadas em termos comunitrios e as que correspondem s especificidades nacionais.
As necessidades colocadas em termos comunitrios sero enquadradas pelo 7.Programa Quadro de
Investigao e Desenvolvimento para 20072013 (em preparao), cujas oportunidades devem ser adequadamente aproveitadas pelas empresas nacionais. Merecem destaque, pelo respectivo potencial, as grandes
redes de monitorizao do ambiente, com recurso tecnologia espacial, que o 7.Programa Quadro pode
ajudar a desenvolver.
As especificidades nacionais devem ser enquadradas no mbito das seguintes medidas:

. Anlise das consequncias das alteraes climticas para o sector (stress hdrico, ocorrncia de tempestades e outros fenmenos extremos, etc.) e definio de medidas mitigadoras;

. Estudo de novas abordagens de gesto integrada de recursos hdricos, nomeadamente considerando para
efeitos do balano entre necessidades e disponibilidades, as guas residuais tratadas e o uso eficiente da
gua;

. Desenvolvimento de metodologias e procedimentos de avaliao de desempenho das entidades gestoras


e da qualidade de servio aos utilizadores;

. Desenvolvimento de metodologias de incremento dos nveis de qualidade e de segurana dos sistemas e

84

dos recursos, por exemplo, com base na monitorizao, utilizando as novas tecnologias de informao
e de deteco remota;

. Estudo

de sistemas inovadores em termos de gesto patrimonial de infraestruturas, nomeadamente

tendo em vista o prolongamento da sua vida til, a melhoria dos respectivos desempenhos e a gesto
dos custos baseada em anlise do ciclo de vida das componentes;

. Aplicao coordenada das novas tecnologias de informao e comunicao, da utilizao de modelos


matemticos e dos princpios e mtodos da gesto de sistemas de gua e de guas residuais, no sentido
da optimizao global dos custos, nomeadamente em termos energticos.

Na concretizao destas medidas de investigao e desenvolvimento, podero as empresas do sector


recorrer aos programas de apoio inovao e competitividade empresarial no quadro do QREN, devendo
ter como preocupao constante uma maximizao do contributo para os objectivos de desenvolvimento
sustentvel.

Plano Tecnolgico

A afectao de recursos tem de ser efectuada numa perspectiva de maximizao dos seus efeitos. Assim,
deve ser conferida particular ateno s medidas, por simples que paream, cujos efeitos indirectos ultrapassam o contexto estrito da sua aplicao, e que assim contribuem de forma significativa para outros
objectivos. Neste contexto, devem ser destacadas as medidas a tomar pelo sector que contribuam para os
objectivos dos Eixos do Plano Tecnolgico.


No que respeita ao Eixo 1, as medidas a tomar so as seguintes:

. Adopo progressiva da facturao electrnica;


. Estabelecimento de programas de estgio de tcnicos nacionais em entidades gestoras com reconhecida
competncia;

. Contratao de assessorias de investigadores e tcnicos altamente especializados, para apoiar o desenvolvimento das capacidades existentes.

Quanto ao Eixo 2, temos as seguintes medidas:

. Preparao de planos de I&D, cuja execuo dever assentar na constituio de parcerias com as instituies nacionais e internacionais, como forma de apoiar a troca de informaes e a consolidao das
estruturas j existentes no nosso territrio;

. Colaborao a prestar ao Ministrio da Economia e Inovao e ao Ministrio da Cincia, Tecnologia


e Ensino Superior na formulao e aplicao da estratgia nacional de participao no 7.Programa
Quadro.

Finalmente, relativamente ao Eixo 3, as medidas mais relevantes sero:

. Promoo de um sistema de contratao de bens e servios que incorpore princpios e objectivos de


responsabilidade social e ambiental;

. Contratao de auditorias energticas e adopo de medidas tendo em vista a eficincia energtica;


. Diversificao das fontes de energia, com recurso a energias renovveis.

PEAASAR II . 20072013

85

Desenvolvimento Sustentvel

O desafio mais exigente, e ao mesmo tempo o mais decisivo, o relativo ao desenvolvimento sustentvel.
A implementao dos princpios e das prticas inerentes ao desenvolvimento sustentvel ter linhas de
actuao diferenciadas, de acordo com os nveis em que haver que actuar:

. A nvel nacional podese ainda distinguir, por um lado, as aces respeitantes garantia da perenidade
do recurso hdrico e, por outro lado, as aces respeitantes adequao das condies em que o servio
de guas e de guas residuais prestado (energia, resduos, etc.);

. A nvel internacional cabe referir as aces de apoio a pases em desenvolvimento, com destaque para
os pases lusfonos.

Em relao ao nvel nacional, as medidas a implementar sero as seguintes:

. Participao activa e empenhada das entidades gestoras na operacionalizao da Lei da gua;


. Elaborao e adopo de manuais de boas prticas, traduzindo princpios ambientais para a gesto dos
resduos, da energia, bem como na contratao de servios.

Em relao ao nvel internacional, deverse intensificar o intercmbio com os pases em desenvolvimento
com os quais Portugal partilha interesses geoestratgicos comuns numa perspectiva de formao de quadros
e de divulgao de informao, tendo em vista o desenvolvimento sustentvel. Destacamse os pases da
CPLP, da Comunidade Ibero Americana e os pases mais prximos da margem Sul do Mediterrneo.

4.4.2. Objectivos operacionais


Enquadrados nos objectivos estratgicos, pilares onde assenta todo o desenvolvimento da Estratgia, definemse
os seguintes objectivos que conduzem necessidade da implementao de um conjunto de medidas no perodo
20072013.
No contexto da universalidade, continuidade e qualidade do servio
Os objectivos operacionais visam assegurar a conciliao entre o nvel de cobertura da populao e o investimento e custo de explorao que lhe est associado, de modo a garantir o pagamento do servio a um preo justo e
adequado ao poder de compra dos utilizadores:

Objectivo operacional 1

. Servir 95% da populao total do Pas com sistemas pblicos de abastecimento de gua.

A prossecuo deste objectivo requer a execuo de investimentos com algum peso, que embora no
conduzam a aumentos nos nveis de atendimento, so essenciais para garantir quer a plena eficcia
dos investimentos em alta, quer a disponibilizao de um servio de qualidade aos consumidores que
actualmente j esto servidos por sistemas pblicos embora com deficincias ao nvel da continuidade
do fornecimento de gua e ao nvel da qualidade da gua distribuda.

86

Em aglomerados muito pequenos ou em habitats muito dispersos, pode ser tcnica e economicamente
prefervel adoptar sistemas dispersos de menor escala. Assim, acima de nveis de atendimento de 80%
deve obrigatoriamente ser ponderada a utilizao de sistemas dessa natureza antes da opo pelo
sistema a adoptar.

. Servir 90% da populao total do Pas com sistemas pblicos de drenagem e tratamento de guas residuais urbanas, sendo que em cada sistema o nvel de atendimento deve atingir pelo menos 70% da
populao.

As solues a adoptar para o servio de pequenos aglomerados, com elevado grau de isolamento ou
habitats muito dispersos, devem tambm ser ponderadas em funo de critrios de custo e eficincia,
tendo em considerao os diferentes tipos de solues e os diferentes modelos de gesto que lhes podem
ser aplicveis, devendo ser adoptadas solues adequadas de baixo custo sempre que apropriado. Acima
de nveis de atendimento de 70% esta ponderao deve ser feita obrigatoriamente, condicionando as
solues tcnicas e de gesto a adoptar.

Objectivo operacional 2

Obter nveis adequados de qualidade do servio, mensurveis pela conformidade dos indicadores de qualidade do servio,

Para o Abastecimento de gua:

. Percentagem do nmero de alojamentos servidos por sistema pblico de abastecimento de gua: Valor
de referncia 95%, com variao entre 80 e 100%;

. Percentagem do nmero total de anlises realizadas gua tratada cujos resultados esto conforme com
a legislao: Valor de referncia 99%;

. Percentagem de gua captada que efectivamente utilizada e no perdida: Valor de referncia 80%;
. Percentagem de gua captada que provm de captaes com permetro de proteco ou plano de ordenamento de albufeira de guas pblicas definido: Valor de referncia 95%.

Para o saneamento de guas residuais:

. Percentagem do nmero de alojamentos servidos por sistema pblico de saneamento de guas residuais:
Valor de referncia 90%, com variao entre 70% e 100%;

. Percentagem da populao equivalente servida por sistema pblico de saneamento de guas residuais
que asseguram o cumprimento da legislao em termos de descargas de acordo com a respectiva licena:
Valor de referncia 80%;

. Percentagem de reutilizao de guas residuais tratadas: Valor de referncia 10%;


. Percentagem de guas pluviais e de infiltrao afluentes aos sistemas de drenagem: Valor de referncia
20%.

Objectivo operacional 3

Estabelecer, a nvel nacional, tarifas ao consumidor final situadas num intervalo compatvel com a capacidade econmica das populaes.

PEAASAR II . 20072013

87

No contexto da sustentabilidade do sector


Os objectivos operacionais neste domnio pretendem assegurar a sustentabilidade do sistema, atravs da concretizao de medidas que conduzam a uma maior eficincia operacional dos servios (diminuio de custos) e que
garantam a sustentabilidade econmica e financeira atravs da fixao de tarifas economicamente sustentveis que
incorporem o princpio da recuperao de custos (adequao de tarifas) e tenham em conta as suas consequncias
sociais, ambientais e econmicas.

Objectivo operacional 4:

Garantir, em prazo razovel, a recuperao integral do custo dos servios.

Objectivo operacional 5:

Optimizar a gesto operacional e eliminar custos de ineficincia.

Objectivo operacional 6:

Contribuir para a criao de emprego sustentvel atravs da dinamizao do tecido empresarial privado
nacional e regional.
No contexto da proteco dos valores ambientais
Os objectivos operacionais associados ao processo de reorganizao do sector tm que assegurar uma eficaz
proteco dos valores ambientais, contribuir para a eliminao de inconformidades e ilcitos ambientais e permitir para
uma nova abordagem ecoeficiente das entidades gestoras. Um primeiro passo importante na concretizao destes
objectivos ser dado com a realizao, na fase de preparao dos programas operacionais que concretizaro a presente
Estratgia, do procedimento de avaliao ambiental estratgica previsto na Directiva 2001/42/CE relativa avaliao dos
efeitos de determinados planos e programas no ambiente. Definemse assim como objectivos operacionais:

Objectivo operacional 7:

Cumprir os objectivos decorrentes do normativo nacional e comunitrio.

Objectivo operacional 8:

Garantir uma abordagem integrada na preveno e no controlo da poluio provocada pela actividade
humana e pelos sectores produtivos.

Objectivo operacional 9:

Aumentar a produtividade e a competitividade do sector atravs de solues que promovam a ecoeficincia.

88

A consecuo dos objectivos definidos para o perodo 2007-2013 implica a adopo de um conjunto de medidas
que concorrem para a sua materializao. Embora um documento de estratgia no seja a sede prpria para o seu tratamento exaustivo e aprofundado, enunciamse as que, pela sua importncia, so consideradas fundamentais na resposta
aos problemas que se colocam no sector, que viro a ser desenvolvidas nos captulos seguintes:

MEDIDAS FUNDAMENTAIS PARA A CONCRETIZAO DOS OBJECTIVOS FIXADOS NA ESTRATGIA


Concluso e expanso dos sistemas em alta e continuao da infraestruturao da vertente em baixa, com
especial enfoque nos investimentos visando a articulao entre ambas as vertentes e a concretizao dos objectivos
ambientais da Estratgia.
Definio de critrios de acesso aos fundos estruturais nacionais e comunitrios e critrios de elegibilidade dos investimentos ajustados aos objectivos traados na Estratgia.
Reviso do enquadramento legal, institucional, tcnico, econmico e financeiro aplicvel aos sistemas multimunicipais e alargamento do leque de solues institucionais de gesto empresarial.
Integrao territorial de sistemas vizinhos com vista a potenciar economias de escala e de gama e mais valias
ambientais.
Promoo de sistemas integrados para a baixa, na medida do possvel territorialmente articulados com as solues
existentes na vertente em alta e com um regime tarifrio uniformizado na rea de interveno de cada sistema, e
criao de uma Lei de Bases de Concesses em baixa.
Implementao efectiva das disposies da Lei da gua e da demais legislao ambiental directamente relacionadas
com o abastecimento de gua e saneamento de guas residuais e incentivo ao uso eficiente da gua.
Promoo de modelos de financiamento que potenciem o investimento privado e promovam a concorrncia de
mercado no acesso aos contratos de gesto e contratos de prestao de servios.
Reforo e alargamento do mbito dos mecanismos de regulao, fiscalizao e inspeco.

PEAASAR II . 20072013

89

5. Investimentos a Realizar

92

5.1. Investimentos na vertente em alta


implementao dos sistemas em alta, municipais e municipais integrados, criados no mbito do PEAASAR
20002006, est associado um volume muito significativo de investimentos, num montante global estimado da ordem
dos 5000 milhes de euros. No entanto, no perodo de vigncia do PEAASAR 20002006, que se considera coincidente
com o perodo de programao do 3.Quadro Comunitrio de Apoio (QCA III), somente se prev a realizao de parte
destes investimentos, num montante estimado da ordem de 3400 milhes de euros.
A realizao destes investimentos, apoiados pelo Fundo de Coeso, poder ocorrer at 2008, data limite para a
concluso do actual perodo de programao do Fundo de Coeso. Haver assim, entre 2007 e 2008, uma sobreposio
do esforo de investimento, entre a concluso dos investimentos relativos ao PEAASAR 20002006 e o incio dos investimentos relativos ao PEAASAR 20072013.
No quadro seguinte indicase, a preos constantes de 2005, a estimativa dos investimentos necessrios para a
concluso da infraestruturao dos sistemas plurimunicipais, cuja realizao dever ter lugar no perodo 20072013, e
que sero objecto de financiamento no prximo perodo de programao dos fundos comunitrios, bem como os investimentos a realizar por outras entidades da administrao central, nos domnios da melhoria da qualidade do servio e
do cumprimento de novas disposies da legislao ambiental, que podero atingir valores da ordem dos 170 milhes
de euros, a preos constantes de 2005.

PEAASAR II . 20072013

93

OBJECTIVOS

INVESTIMENTO (M)
AA

SAR

TOTAL

150

580

730

Multimunicipais expanso a novos municpios

92

447

539

Municipais integrados concluso dos sistemas

50

115

165

Investimentos complementares

100

70

170

TOTAL

392

1212

1604

Multimunicipais concluso dos sistemas

AA Abastecimento de gua
SAR Saneamento de guas Residuais

Assim, os investimentos na vertente em alta de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais,


correspondentes ao perodo de vigncia do PEAASAR 20072013 dever situarse na ordem dos 1600 milhes de euros,
a preos constantes de 2005, sendo que apenas cerca de 700 milhes justificam apoios do QREN.
Este volume de investimentos, objecto de financiamento no perodo de programao dos fundos comunitrios
20072013, sobreporse concluso dos investimentos em curso no actual perodo de programao, representando
um esforo acrescido de realizao.
Nos quadros seguintes resumemse os investimentos em alta realizados e a realizar at 2008 no mbito do QCA III
e os investimentos a realizar no mbito do QREN no prximo perodo de programao dos fundos comunitrios.

(Milhes de euros)

ABASTECIMENTO DE GUA
TIPO DE SISTEMA

Multimunicipais
Municipais integrados
TOTAL

III QCA

QREN

TOTAL

1.GERAO

2.GERAO

TOTAL

2.GERAO

587

733

1320

242

1562

115

115

50

165

587

848

1435

292

1727

QREN

TOTAL

SANEAMENTO DE GUAS RESIDUAIS


TIPO DE SISTEMA

Multimunicipais
Municipais integrados
TOTAL

94

III QCA
1.GERAO

2.GERAO

TOTAL

2.GERAO

355

1550

1905

1027

2932

67

67

115

182

1617

1972

1142

3114

355

ABASTECIMENTO DE GUA E SANEAMENTO DE GUAS RESIDUAIS


TIPO DE SISTEMA

Multimunicipais
Municipais integrados

III QCA

QREN

1.GERAO

2.GERAO

TOTAL

2.GERAO

942

2283

3225

1269

4494

182

182

165

347

170

170

1604

5011

Outros investimentos
TOTAL

TOTAL

942

2465

3407

5.2. Investimentos na vertente em baixa


O volume de investimentos necessrios concluso da infraestruturao da vertente em baixa, incluindo os
investimentos de expanso e de reabilitao de sistemas, atinge, a preos constantes de 2005, valores muito superiores
aos necessrios para a concluso dos investimentos em alta.
A experincia dos ltimos anos permite concluir que as estimativas de investimento previstas no PEAASAR
20002006 se encontravam subavaliadas, considerandose actualmente que seria necessrio um investimento da ordem
3100 milhes de euros para a consecuo dos objectivos prioritrios.
De acordo com os elementos disponveis, os investimentos realizados e em curso na vertente em baixa pelas
autarquias e apoiados pelo FEDER no perodo de vigncia do PEAASAR 20002006 situase na ordem dos 900milhes
de euros, o que reduz o volume de investimentos a realizar no perodo 20072013 para valores da ordem de 2200
milhes de euros, dos quais cerca de 1400 milhes sero elegveis aos apoios do QREN. As prioridades associadas a este
montante de investimento dizem respeito a:
Investimentos

directamente relacionados com os sistemas em alta, designadamente execuo das interli-

gaes entre ambas as vertentes (alta e baixa), de redes de distribuio de gua e reservas municipais e de
redes de drenagem de guas residuais;
Investimentos

de renovao e reabilitao, essenciais ao processo de reduo de perdas nas redes de abas-

tecimento de gua;
Investimentos

essenciais em sistemas de drenagem de guas residuais para o incio do processo de sepa-

rao da componente pluvial em sistemas unitrios e de erradicao de ligaes cruzadas nos sistemas
separativos.
Embora este volume de investimento possa parecer excessivo face s taxas de atendimento projectadas para o
final do perodo 20002006, h que ter em conta o seguinte:
Nos

nveis de atendimento nacionais assumem particular peso os nveis de atendimento das grandes cidades

e de regies densamente povoadas, cujas taxas de atendimento so das mais elevadas do Pas;

PEAASAR II . 20072013

95

Os

custos per capita da infraestruturao remanescente so naturalmente muito elevados, j que esto em

causa, sobretudo, populaes em pequenos povoados.


Acresce, ainda, que no est em causa apenas a construo de redes. Esto tambm em causa investimentos
municipais que, no tendo influncia directa nos nveis de atendimento, so fundamentais para a plena eficcia da
articulao entre os sistemas em alta e as redes municipais e que tm tambm que assegurar a ligao das redes
eventualmente existentes aos reservatrios de entrega ou aos interceptores de recolha dos sistemas em alta. Tratase,
no fundo, de investimentos que esto intrinsecamente relacionados com a melhoria da fiabilidade do servio, e sem os
quais no existe um aproveitamento integral do potencial de fiabilidade gerado pelas solues integradas.
Salientase que o esforo de investimento em baixa previsto para o perodo 20072013, embora realista e indispensvel, corresponde a mais do dobro do investimento realizado pelos municpios durante o perodo 20002006.

5.3. Outros investimentos


Em face das exigncias ambientais da Estratgia, na grande maioria consubstanciadas em directivas ambientais
comunitrias em vigor ou em fase de reviso, expectvel que no perodo 20072013 venha a revelarse necessria a
implementao de projectos complementares aos sistemas de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais, nomeadamente nos seguintes domnios:

Tratamentos complementares de lamas de ETA e ETAR;

Tratamento integrado de efluentes urbanos e industriais;

Implementao da Lei da gua;

Investigao tecnolgica;

Intervenes

de valorizao ambiental (ecoeficincia dos sistemas, renaturalizao de cursos de gua,

monitorizao ambiental, etc.).


O volume de investimentos a realizar nestes domnios depender tambm dos resultados de um conjunto de
planos sectoriais e de iniciativas em curso, pelo que impossvel prever, neste momento, uma estimativa mais rigorosa
dos montantes envolvidos. Neste mbito, salientase que esto actualmente a ser promovidos pelo Estado e por entidades pblicas empresariais diversos planos sectoriais, tais como o Plano Estratgico para a Gesto de Lamas em ETA e
ETAR e a Estratgia Nacional para os Efluentes AgroPecurios e AgroIndustriais, o que poder vir a implicar a realizao
de novos investimentos entre 2007 e 2013, que se estimam em cerca de 200 milhes de euros.
Como se evidencia, o volume de investimentos a realizar no sector entre 2007 e 2013 muito importante, da
ordem dos 4000 milhes de euros em obras a lanar no perodo, sendo por isso de esperar que tenha um impacto muito
positivo nos mercados de consultoria e obras pblicas.

96

6. Modelos de Gesto

98

6.1. Enquadramento
O abastecimento de gua s populaes uma actividade vital para a vida humana, e o seu fornecimento
s populaes em quantidade, qualidade e a um preo socialmente justo um servio pblico e deve ser sempre,
em primeira linha, uma responsabilidade do Estado e das Autarquias locais, sem prejuzo dessa responsabilidade ser
delegada no sector privado, salvaguardada que seja a necessria conciliao entre os legtimos interesses em presena
e o respeito pelas exigncias impostas pelas regras nacionais e comunitrias pertinentes. O mesmo pode ser dito dos
servios de saneamento.
Dada a especificidade do sector, fundamental que aquelas entidades pblicas assumam plenamente as suas
responsabilidades neste domnio, levando a sua interveno at onde for necessrio para garantirem a eficcia das solues adoptadas, pois tratandose de servios de interesse econmico geral existe o entendimento de que eles devem
ser assegurados independentemente dos incentivos do mercado nesse sentido, cabendo ento ao Estado e s Autarquias
assegurar a sua prestao em condies de qualidade e a preo econmica e socialmente vivel.
Historicamente temse verificado o progressivo alargamento dos modelos de gesto disponveis, em complemento do modelo clssico de gesto pblica municipal, o que permite s entidades competentes decidir de acordo com
a soluo que entendam por mais adequada a cada situao. Dado o longo tempo de vida til dos activos e os pesados
investimentos exigidos, coexistem situaes distintas do ponto de vista dos modelos de prestao do servio.
Subsiste, contudo, a necessidade de inovao em matria de modelos de gesto, tendo em conta a crescente
exigncia de servio pblico, os pesados investimentos necessrios para se atingirem os nveis de atendimento e os

PEAASAR II . 20072013

99

padres ambientais do direito nacional e comunitrio para o sector e a complexidade que persiste na conciliao destes
objectivos. Importa sobretudo que as solues adoptadas possam ser implementadas de forma consistente, tendo em
conta os longos perodos necessrios recuperao dos investimentos.
Neste contexto justificase, no s a definio de solues de gesto alternativas que contribuam para a eficincia
e a sustentabilidade do sector, mas tambm que sejam optimizados os modelos actualmente existentes, quer ao nvel
operacional quer ao nvel do seu enquadramento legal.
Para o universo das entidades gestoras importa ainda a aplicao de critrios comparveis de avaliao de qualidade de servio e a definio de princpios subjacentes fixao do preo do servio, independentemente do modelo
de gesto adoptado, de modo a assegurar o mesmo nvel de transparncia e igualdade de tratamento dos diferentes tipos
de soluo.
Assim, a abordagem que se faz no mbito dos modelos de gesto visa assegurar os objectivos operacionais
fixados na Estratgia e pretende garantir a sustentabilidade econmica e financeira do sistema: garantir a recuperao
integral do custo dos servios; optimizar a gesto operacional e eliminar custos de ineficincia e; contribuir para o
reforo e para a dinamizao do tecido empresarial privado nacional e regional.

Os modelos de gesto futuros tm de incluir solues


alternativas que resolvam todos os constrangimentos actuais

OPTIMIZAO DAS ALTAS


. Fuso de sistemas existentes
. Optimizao tarifria
. Reviso de pressupostos das Concesses

TARIFAS SUSTENTVEIS

INTEGRAO DE SISTEMAS EM BAIXA

. Capacidade de amortizao e gerao de cash-flow


. Tarifrios uniformizados e socialmente aceitveis

. Integrao plurimunicipal
. Adopo de modelos de gesto empresarial

FINANCIAMENTO VIVEL E GARANTIDO


. Fundo de Coeso
. Participao do sector privado
. Participao da banca comercial e BEI

100

6.2. Os modelos de gesto no contexto global


A nvel mundial, os servios de abastecimento de gua e saneamento de guas residuais so, na sua grande
maioria, geridos por entes pblicos, em percentagem que atinge cerca de 95% da populao com ligao a sistemas de
distribuio. Na Europa este nmero menos expressivo, mas ainda assim o sector pblico responsvel por aproximadamente 79% da populao com ligaes a sistemas1.

POPULAO SERVIDA POR MODELOS DE GESTO PRIVADA EM 2002

21,05%

9,42%
6,67%

Europa

5,05%

4,13%

2,61%

Mdio Oriente
e frica

sia

Amrica
do Norte

Amrica
Latina

Global

Nos EUA, pas defensor dos valores do livre mercado e da iniciativa privada, praticamente todos os servios
urbanos de gua e saneamento so assegurados por entes pblicos. Na Europa no existe um modelo universal de
gesto. Em Inglaterra e no Pas de Gales o sector da gua na quase totalidade gerido por empresas privadas, enquanto
que em Espanha cerca de 50% do mercado gerido por concesses entregues a entidades privadas. Em Frana a
nvel local que a maioria das responsabilidades est concentrada, e hoje em dia cerca de 75% da populao servida
por empresas privadas, estando o mercado dividido pelos trs grandes operadores franceses: Veolia, SuezLyonnaise e
SAUR, os quais so tambm os principais operadores a nvel mundial, com uma cota de mais de 70% do mercado dos
operadores privados da gua. Os municpios utilizam trs opes diferentes de contratualizao dos servios com essas
empresas privadas: concesses de obra pblica e de servio pblico, com destaque para os contratos de affermage
(arrendamento de servios), e contratos de gesto ou de prestao de servios.
Nos casos da Alemanha e Itlia somente cerca de 8% do mercado est atribudo a empresas privadas. Ainda
assim, todos os pases mencionados se caracterizam pelo predomnio de modelos de gesto empresarial (pblica, privada
ou mistas).
Tambm relativamente comum, na Europa, a separao de activos e a segmentao dos servios entre

1 David Lloyd Owen, The European Water Industry, 2002, e EUROMARKET, Water Liberalisation Scenarios, 2004.

PEAASAR II . 20072013

101

alta e baixa e entre gua e saneamento que se verifica entre ns (ex. Alemanha, ustria, Blgica, Itlia, Espanha,
Frana, Luxemburgo) ocorrendo em alguns casos a associao do servio de gua a outras utilidades em rede (gs,
electricidade).
No que se refere estrutura dos tarifrios praticados, tambm no existe um modelo global, ou mesmo Europeu.
Nos EstadosMembros as estruturas de tarifrios de gua so, em geral, mais complexos que os de saneamento de
guas residuais. Outro indicador desta heterogeneidade de situaes expressase na sazonalidade, onde alguns Estados
Membros aplicam tarifas diferentes consoante a poca do ano Vero ou Inverno de forma a reflectir os custos de
escassez e de sobredimensionamento das infraestruturas em perodos crticos de procura.
Em qualquer caso verificase uma preocupao global, e constante nas ltimas dcadas, em equilibrar trs
factores:

O desejo de garantir o interesse pblico;

Garantia de servio pblico;

Promoo da concorrncia, onde tal seja possvel;

Contextualizao poltica, social e cultural destes factores.

6.3. O papel do Grupo AdP e o reforo do tecido empresarial privado


A AdP-guas de Portugal, SGPS, SA, enquanto instrumento empresarial para a prossecuo de polticas pblicas
e de objectivos nacionais no domnio do ambiente urbano, assume a responsabilidade de desenvolver e operar Sistemas
Multimunicipais em parceria com os Municpios, com vista resoluo dos problemas estruturais de vrias regies do
pas, nos domnios referidos. Esta actividade conduzida atravs das empresas concessionrias dos sistemas multimunicipais de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais e resduos slidos urbanos.
A criao do Grupo AdP em 1993 justificouse pela necessidade de dotar o pas de infraestruturas de abastecimento de gua e saneamento de guas residuais, face s dificuldades evidenciadas por muitas autarquias locais em
desincumbiremse sozinhas destas atribuies. Enquadrado no j extinto IPE, Investimentos e Participaes Empresariais,
tomouse a opo da criao de uma subholding veculo para a realizao dos referidos investimentos, como promotora e detentora de participaes das empresas concessionrias dos sistemas multimunicipais a constituir nos termos do
DecretoLei n.379/93. Com o objectivo de dotar a sociedade da capacidade financeira e know how tcnico necessrios, optouse pela incorporao da EPAL no Grupo AdP.
O objectivo desta iniciativa foi ento dotar o pas das infraestruturas necessrias no sector das guas de modo
a alcanar nveis adequados de cobertura e atendimento. Na primeira fase constituramse os primeiros 5 sistemas
multimunicipais de gua e saneamento de guas residuais, abrangendo municpios do litoral do pas com elevadas
densidades populacionais e considervel massa crtica. Nestes casos era seguramente mais fcil, tambm mais urgente,
procurar solues de escala regional. Com a aprovao em 2000 do PEAASAR 20002006, iniciouse um segundo ciclo

102

de investimentos em sistemas multimunicipais que, contrariamente aos sistemas de 1.gerao, se encontram quase
todos situados em zonas geogrficas de menor densidade populacional. Com esta iniciativa, levouse a todo o Pas uma
exigncia de qualidade e rigor de gesto de que os pequenos sistemas do interior eram carentes. Este importante desgnio
de coeso teve de fazer face, contudo, aos problemas suscitados pela baixa densidade populacional e por nveis preexis
tentes de infraestruturao muito menores.
Subsidiariamente, o Grupo AdP assegura em Portugal, atravs de empresas participadas do Grupo, a prestao
de servios de distribuio de gua e de recolha de guas residuais directamente s populaes, oferecendo servios de
guas e guas residuais completos s Autarquias sempre que contratualmente estabelecido.
Foram tambm envidados esforos no sentido da internacionalizao, tendo sido obtidas concesses no Brasil,
Moambique e Cabo Verde. Foi ento entendido que o Grupo AdP tinha tambm como misso ser um instrumento da
poltica externa portuguesa, privilegiando a expanso da sua actividade a reas geogrficas onde o objectivo cooperao se sobrepunha a uma lgica estritamente comercial. O Grupo AdP posicionase ainda internacionalmente como
um agente relevante em reas geogrficas bem definidas e limitadas, como alavanca para a internacionalizao das
empresas portuguesas do Sector do Ambiente.
Os prximos anos sero exigentes nos planos tcnico, operacional e financeiro, no s pelos montantes de
investimentos em causa como pela posio actual da carteira de negcios. Com efeito, excepo da EPAL e das
empresas mais antigas da 1.gerao, a carteira de activos do Grupo encontrase numa fase inicial do seu ciclo de vida,
o que corresponde a um perodo econmico deficitrio com elevadas necessidades de fundos.
Esta situao contribui para um perodo inicial alargado onde a concesso deficitria, limitando qualquer tipo
de distribuio aos accionistas e, assim, qualquer reafectao dos fundos para novos investimentos. A comparticipao
do Fundo de Coeso e o financiamento via BEI so fundamentais para a garantia da viabilidade econmicofinanceira
dos novos investimentos. Igualmente fundamental o acesso a fontes alternativas de financiamento, nomeadamente
Banca Comercial e investidores institucionais atravs dos mercados internacionais.
No mbito da Estratgia agora definida para o sector, a AdP promove a criao dos sistemas multimunicipais
previstos e reorganiza os sistemas existentes, alargandoos a outros municpios, alargando o mbito da sua actividade e
reorganizando as respectivas reas de interveno atravs de fuses e integraes de sistemas afins e complementares.
Simultaneamente, e tendo em vista a maior eficincia na prestao dos servios e a promoo do tecido empresarial, elabora e implementa um plano de aco de subcontratao de funes e tarefas relacionadas com a explorao,
incluindo a operao e manuteno das infraestruturas integradas nos Sistemas Multimunicipais. Na elaborao do
plano de aco terse em conta:
A

necessidade de optimizar a gesto de cada um dos sistemas concessionados, adoptando solues ajus-

tadas especificidade de cada situao;


A

importncia de deter no Grupo AdP conhecimentos, informao e experincia de todas as actividades

relacionadas com a explorao e manuteno das infraestruturas integradas nos sistemas;


A

necessidade da existncia de comparadores de sector pblico para os contratos de colaborao entre

entes pblicos e entes privados, nos termos da lei.

PEAASAR II . 20072013

103

Complementarmente, e tendo em vista a promoo da engenharia nacional, o Grupo AdP:


Participa

no esforo de requalificao do tecido produtivo nacional, pela via da introduo de novas tecno-

logias ou processos tecnolgicos associados sua actividade e pela criao de novas reas de negcio afins,
estabelecendo as necessrias parcerias, nomeadamente no domnio das energias renovveis e na promoo
da reciclagem e escoamento dos subprodutos resultantes dos processos de tratamento;
Contribui

para a investigao e desenvolvimento do sector da gua para abastecimento, do saneamento de

guas residuais e da gesto de RSU, atravs da cooperao com os meios acadmico e empresarial;
Desenvolve

esforos visando a criao de oportunidades de exportao de know how em reas de gesto

similar, bem como promove a implementao de projectos no mbito das medidas de desenvolvimento
limpo (CDM) previstas no Protocolo de Quioto, a nvel internacional, associandose sempre que adequado
a outras entidades do sector pblico ou privado.

6.4. Reconfigurao dos sistemas plurimunicipais


O esforo de compatibilizao entre o objectivo de recuperao dos custos do servio prestado s populaes, o objectivo de praticar tarifas que se adeqem capacidade econmica das populaes servidas e o objectivo
de proteco de valores ambientais, implica que se equacione um conjunto de possibilidades de fuso de sistemas no
contexto da vertente em alta, que contribua para a gerao de economias de escala e de gama, ou para a melhor
resoluo de problemas ambientais comuns.
A fuso entre sistemas pode assim representar um contributo para a optimizao das tarifas praticadas pelos
sistemas em alta, com peso significativo na formulao da tarifa a praticar junto da populao, ou para o reforo da
sustentabilidade dos referidos sistemas, o que, naturalmente contribuir, pelo menos a prazo, para a conteno das
tarifas. Definemse assim trs objectivos para a eventual fuso entre sistemas:

Gerao de economias de escala, atravs da integrao de sistemas geograficamente vizinhos;

Gerao

de economias de gama, atravs da integrao dos sistemas de guas e dos sistemas de saneamento

de guas residuais existentes na mesma regio;


Gerao

de maisvalias ambientais, atravs da fuso de sistemas de cuja aco decorre a resoluo de um

problema ambiental crtico.


A fuso entre sistemas deve, em princpio, regerse pelos seguintes critrios:

Enquadrarse pelo menos num dos objectivos acima enunciados;

Apresentar

ganhos quantificveis para a totalidade ou parte significativa dos sistemas a integrar, com

reflexo positivo na tarifa em alta ou com reflexo positivo na sustentabilidade econmica e financeira do
conjunto;

104

No

atrasar o processo de infraestruturao em curso;

No

alterar substancialmente os pressupostos que estiveram na base da atribuio dos financiamentos a

fundo perdido atravs do Fundo de Coeso;


Ser aceite pelos municpios envolvidos.

Embora sendo desejvel, a realizao de operaes de fuso entre sistemas em alta pode no implicar, desde
logo, a substituio dos diversos contratos de concesso por um nico contrato, sendo plausvel que, se tal se mostrar
indispensvel, se estabelea um calendrio de uniformizao tarifria, cujo cumprimento criar as condies necessrias para a celebrao de um contrato integrado.
A situao actualmente existente no terreno quanto implementao dos sistemas multimunicipais justifica que
se d prioridade anlise da oportunidade de realizao de fuses nas regies do Minho, da Beira Interior, Alentejo e
rea metropolitana de Lisboa. No primeiro caso existem j municpios com tendncia a aumentar aps o processo
de expanso em curso que integram vrios sistemas, embora em vertentes diferentes, mas que operam com base na
mesma linha de gua, pelo que se trata de um caso tpico de gerao de economias de gama e de gerao de maisvalias
ambientais. Noutro caso tratase de um primeiro passo para a criao de um sistema integrado de despoluio do
esturio do Tejo, com gerao de economias de escala e de importantes maisvalias ambientais.
desejvel que a realizao destas fuses ocorra no mais curto prazo de tempo, podendo algumas delas estar
concludas no prazo de um ano aps a adopo da Estratgia, sem prejuzo de deverem tambm ser analisadas a
vantagem e a oportunidade de realizao de outras fuses entre sistemas.
Importa sublinhar, no entanto, que a fuso entre sistemas no se pode destinar a resolver problemas de falta
de eficincia de alguns operadores ou de falta de pagamento dos servios prestados por parte de alguns municpios
utilizadores, no dispensando por isso o esforo de optimizao que tem de ser realizado em cada caso, nem podendo
constituirse, a qualquer ttulo, em moratria ao cumprimento das obrigaes legais e contratuais de todas as partes
envolvidas. Esta preocupao dever estar presente em todas as diligncias tendentes implementao desta medida,
sob pena de se criarem ou agravarem as dificuldades com que se debatam as entidades gestoras e os resultados finais
serem o contrrio do pretendido.

6.5. Reviso e uniformizao dos pressupostos de base das concesses


As Bases dos Contratos de Concesso dos Sistemas Multimunicipais de captao e tratamento de gua para
consumo pblico e de recolha, tratamento e rejeio de efluentes aprovadas, respectivamente, pelos DecretoLei
n.319/94, de 24 de Dezembro, e DecretoLei n.162/96, de 4 de Setembro, definem os princpios e critrios que
presidem fixao das tarifas. Os princpios que se pretendem salvaguardar so, partida, inquestionveis, mas a sua
aplicao exige uma equilibrada ponderao, justificando o seu reexame luz da experincia entretanto adquirida, no

PEAASAR II . 20072013

105

sentido de acautelar que o equilbrio econmicofinanceiro das concesses no seja feito custa de tarifas que possam
pr em causa os interesses dos utilizadores.
Tambm necessrio que a preocupao com a preservao da qualidade do servio aps o termo da concesso
no implique custos desproporcionados que prejudiquem os interesses dos actuais utilizadores, beneficiando de um
modo desajustado as geraes futuras.
Segundo a legislao citada, as tarifas devem ser fixadas por forma a assegurar a proteco dos interesses
dos utilizadores, a gesto eficiente do sistema, o equilbrio econmicofinanceiro e as condies necessrias para a
qualidade de servio durante e aps o termo da concesso. Para prosseguir estes quatro princpios so definidos vrios
critrios, de que se destacam:
Procurar

assegurar, dentro do perodo da concesso, a amortizao do investimento inicial a cargo da

concessionria;
Assegurar

a manuteno, reparao e renovao de todos os bens e equipamentos afectos concesso,

nomeadamente mediante a disponibilidade dos meios financeiros necessrios constituio de um fundo


de renovao;
Procurar

assegurar a amortizao tecnicamente exigida de eventuais novos investimentos de expanso e

diversificao do sistema.
Duas outras questes relevantes do ponto de vista tarifrio decorrem tambm do quadro legal em vigor:

O prazo da concesso, que pode variar entre os 10 e os 50 anos;

A

problemtica dos valores mnimos e mximos dos caudais de fornecimento de gua ou de tratamento de

efluentes e da sustentabilidade dos sistemas.


As consequncias nas tarifas e as dificuldades enfrentadas na aplicao prtica destes pressupostos dos contratos
de concesso justificam o seu reexame, numa ptica de aumento da eficincia do modelo, e de sustentabilidade econmicofinanceira do sistema. Esse reexame dever incidir, em particular, sobre alguns critrios utilizados no clculo
das tarifas e que as penalizam para alm do que manifestamente razovel, e devem ser tambm analisados os seus
reflexos quer do ponto de vista tarifrio quer do ponto de vista financeiro na ptica da empresa e dos seus accionistas.
Adiantase, desde logo, a necessidade de analisar:
A

vantagem da amortizao do investimento inicial se realizar dentro do perodo de concesso, uma vez que

o perodo de vida til da maior parte das componentes das infraestruturas excede largamente esse perodo,
que normalmente tem sido fixado na ordem dos trinta anos;
A

vantagem de assegurar, desde o incio da concesso, a amortizao tecnicamente exigida de eventuais

novos investimentos de expanso e diversificao do sistema, uma vez que a sua necessidade no , desde
logo, certa;

106

A necessidade dos Fundos de Renovao, na medida em que configurem uma duplicao de custos (despesas

com manuteno e com o reforo deste Fundo associada a um sobreinvestimento neste tipo de despesas);
A

definio de sistemas tarifrios justos e equitativos que garantam a sustentabilidade dos sistemas e ao

mesmo tempo sejam um incentivo ao cumprimento das obrigaes de servio pblico por todos os agentes
envolvidos.
Para assegurar o mesmo nvel de transparncia e igualdade de tratamento no estabelecimento de tarifas, deve
ser preparada legislao para que sejam adoptados, nos sistemas municipais, pressupostos semelhantes aos que vigoram
nos sistemas multimunicipais, nomeadamente no que se refere a nveis de servio e requisitos operacionais e econmicofinanceiros, procedendo, em conformidade, alterao do DecretoLei n.147/95, de 21 de Junho.

6.6. Organizao territorial da vertente em baixa


A resoluo da problemtica da vertente em baixa o principal desafio para o perodo 20072013, desafio
esse cuja resposta implica a soluo concertada de trs aspectos fundamentais:
A

infraestruturao indispensvel consecuo dos objectivos de atendimento s populaes essencial

para a optimizao das capacidades de atendimento instaladas na vertente em alta e, consequentemente,


para a viabilizao dos sistemas integrados instalados nesta vertente no mbito do PEAASAR 20002006;
O

modelo de organizao e gesto que oferea as melhores garantias de realizao dos investimentos neces-

srios nos prazos previstos e que facilite a obteno dos financiamentos que os suportam;
A

adopo de sistemas tarifrios que assegurem a sustentabilidade dos sistemas em baixa, ainda que

concebidos na base do necessrio compromisso entre a incorporao dos custos incorridos na prestao
do servio, a capacidade econmica das populaes e a necessidade de desincentivar o desperdcio do
recurso. Ou seja, no fundo, conciliar os objectivos estratgicos de universalidade, sustentabilidade e proteco ambiental.
O volume de investimentos considerados necessrios para o perodo 20072013 , como se referiu anteriormente, da ordem dos 2200 milhes de euros, montante que corresponde aproximadamente ao volume de investimentos
no sector apoiados pelo FEDER nos trs perodos de programao precedentes.
Sendo embora a instalao e explorao das redes em baixa da competncia e responsabilidade dos municpios, esse facto no exclui que no mbito desta Estratgia se formulem propostas destinadas a viabilizar a resoluo dos
problemas em aberto, uma vez que est tambm em causa a eficcia da aplicao dos fundos comunitrios relativos

PEAASAR II . 20072013

107

ao perodo 20072013 e o cumprimento das directivas comunitrias cuja responsabilidade impende sobre o Estado
Portugus.
H vrias razes que podem ajudar a compreender o atraso na resoluo do problema, designadamente:
Um

nmero significativo de municpios aderiu s solues plurimunicipais, e particularmente aos sistemas

multimunicipais, na perspectiva de integrao nesses sistemas das vertentes em baixa do abastecimento


de gua e de saneamento de guas residuais tendo como objectivo fundamental garantir a viabilidade dos
sistemas de maior risco; nestes sistemas, por um lado, a construo das redes em baixa era condio indispensvel ao cumprimento dos pressupostos de viabilidade tcnica, econmica e financeira do contrato de
concesso do sistema em alta, e, por outro, os investimentos associados a essa construo ultrapassavam
claramente a capacidade de investimento dos municpios envolvidos;
A

mudana de orientao poltica na matria, com a deciso de no levar por diante a integrao das

baixas nos sistemas multimunicipais, numa altura em que os municpios j tinham canalizado parte do
seu esforo de investimento para outras reas, veio deixar at hoje sem soluo muitas deficincias que se
verificam nesta vertente;
A

desadequao, por motivos histricos conhecidos, das tarifas praticadas num nmero significativo de

municpios no lhes permite gerar receitas suficientes para fazer face aos investimentos em causa, factor a
que se associam as limitaes existentes sua capacidade de endividamento.
Em consequncia, embora com algumas excepes, os investimentos tm tido um carcter pouco sistemtico,
realizado directamente pelos municpios isoladamente, ou seja, sem uma lgica de integrao territorial, ao contrrio
do que aconteceu na alta. Em alguns casos, ainda em nmero reduzido se considerarmos o universo dos municpios
existentes, os investimentos tm sido realizados por empresas do sector privado com base em concesso dos servios
e outras modalidades de privatizao material da gesto (empresas municipais de capitais maioritariamente pblicos),
seguindo uma lgica maioritariamente municipal.
O problema ser dificilmente resolvel em tempo til se no for adoptada uma estratgia clara e cuja implementao dever ser iniciada ainda em 2007 e sustentada pelos apoios a fundo perdido provenientes do QREN.
A estratgia proposta assenta nos seguintes princpios:
Integrao territorial das solues numa lgica plurimunicipal, semelhana do que j se verifica na vertente

em alta, e envolvendo as componentes de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais,


permitindo a gerao de economias de escala e de gama e a resoluo solidria e articulada do atendimento
na rea de interveno de cada sistema;
Preferencialmente,

coincidncia com a rea geogrfica dos sistemas em alta de um ou mais sistemas

integrados em baixa, definidos de acordo com critrios de viabilidade tcnica, econmica e financeira e
respeitando as afinidades locais, e dimensionados de forma a estimular o aparecimento de novas alternativas
no sector privado, designadamente a nvel regional; eventual integrao da alta e da baixa, nas condies que adiante so descritas;

108

Respeito

pelas solues fsicas e institucionais j implementadas no terreno, no se prevendo, portanto, a

integrao dos sistemas concessionados e outros j privatizados, excepto nos casos em que as partes contratantes livremente decidam de outra maneira;
Total

liberdade aos municpios de no integrarem os novos sistemas plurimunicipais, ficando no entanto

obrigados a atingir os resultados a que esto legalmente vinculados;


Adopo

de modelos de gesto empresarial que ofeream garantias de eficcia na implementao e gesto

dos sistemas;
Adopo

do princpio de remunerao aos municpios integrantes do sistema em funo do esforo de

infraestruturao j efectuado, sempre que tal se revele necessrio para garantia de tratamento equitativo
de todos os parceiros envolvidos;
Adopo

de um regime tarifrio uniformizado na rea de interveno de cada sistema, estabelecido em

funo de critrios de sustentabilidade econmica, social e ambiental, por referncia a um intervalo


tarifrio;
Em

qualquer caso, os subsdios ao investimento devero ser definidos em funo do objectivo de sustenta-

bilidade dos tarifrios praticados e ser concedidos em base contratual que definir os objectivos a atingir no
mbito da implementao de cada sistema.
A adopo desta estratgia na vertente em baixa parece ser a forma mais adequada para dar resposta aos
problemas em aberto, na medida em que:
Permite

a resoluo do problema da vertente em baixa de forma solidria, evitandose assim que se

resolvam individualmente apenas as situaes mais atractivas do ponto de vista de um eventual envolvimento do sector privado, ficando por resolver as situaes de menor rentabilidade, com prejuzo para as
populaes abrangidas;
Contribui

para a viabilizao do investimento em alta, no qual os prprios municpios so parte interes-

sada, dotando o sistema em baixa dos meios para repercutir no cliente final os custos de funcionamento
de ambas as vertentes;
Incentiva,

quer as entidades operando na alta, quer as entidades operando na baixa, a um mais estrito

cumprimento das suas obrigaes contratuais, estimulando a optimizao do processo.


Assim, a par da possibilidade da integrao vertical de todos os servios em sistemas multimunicipais nas condies que adiante se referem, admitese alternativamente a criao de sistemas plurimunicipais na vertente em baixa
com participao do Estado, como as vias mais adequadas de resolver os problemas em aberto, devendo a sua configurao fsica e o respectivo modelo de gesto serem equacionados com os municpios interessados em obedincia s
regras nacionais e comunitrias aplicveis.
No se vislumbrando qualquer razo para um tratamento diferenciado, tambm para a vertente em baixa,
para assegurar o mesmo nvel de recuperao de custos, transparncia e igualdade de tratamento no estabelecimento de

PEAASAR II . 20072013

109

tarifas, e independentemente do modelo de gesto adoptado, devem ser definidas bases de concesses e regulamentos
tarifrios e de servio comparveis aos estabelecidos para os sistemas multimunicipais, nomeadamente no que se refere
a nveis de servio e requisitos operacionais e econmicofinanceiros.

6.7. Alargamento do leque de solues empresariais de gesto


6.7.1. Critrios e objectivos
Uma das medidas fundamentais do PEAASAR II passa pela empresarializao e profissionalizao da gesto das
baixas em Portugal. Efectivamente, os objectivos preconizados no PEAASAR s sero plenamente realizveis com uma
estrutura na baixa capaz de executar o investimento previsto para o perodo 20072013 e garantir a sustentabilidade
futura do sector da gua em Portugal. fundamental que o modelo de organizao do sector:
Respeite

a autonomia das Autarquias locais e no ponha em causa o ncleo essencial das suas atribuies

nesta matria;

Obedea s normas nacionais e comunitrias da concorrncia;

Permita

que os objectivos ambientais e de sade pblica sejam cumpridos no mais curto prazo compatvel

com as limitaes existentes;


Seja

eficiente, assegurando o melhor custoeficcia, e permita a recuperao dos custos de modo a ser finan-

ceiramente sustentvel;
Obedea

ao princpio da equidade, no penalizando os municpios onde foram j realizados investimentos

significativos;

Promova o investimento privado no sector e o desenvolvimento do tecido empresarial nacional;

Concilie

os objectivos primrios ambientais e de sade pblica com os objectivos de promoo do emprego

e do investimento;
Promova

a solidariedade e a coeso nacionais, atravs de sistemas tarifrios que sejam socialmente

aceitveis.
Por outro lado, s haver uma soluo para o problema dos servios de abastecimento de gua e saneamento de
guas residuais urbanas se for encontrado um modelo ou modelos de gesto e modelos de financiamento que:
Ofeream

suficientes garantias de estabilidade de modo a gerar a confiana dos vrios protagonistas, nomea

damente o Estado, as Autarquias e os agentes econmicos privados;


Assegurem

capacidade de endividamento em condies financeiramente vantajosas, tendo em conta os

vultuosos investimentos ainda pendentes;

110

Garantam

eficincia na prestao dos servios, atravs da profissionalizao da gesto, da concorrncia no

acesso aos contratos e do benchmarking;


Dem

garantias de cobrabilidade dos servios prestados, de modo a assegurar a sua sustentabilidade atravs

da cobertura do servio da dvida e dos custos de explorao, manuteno, reparao e renovao de todos
os bens e equipamentos;

Sejam susceptveis de regulao eficaz e abrangente.

Preconizase assim, um modelo de organizao do sector baseado na integrao da baixa nos sistemas multimunicipais correspondentes (sem prejuzo de um movimento semelhante em sistemas intermunicipais, da livre iniciativa
das autarquias), admitindose ainda a possibilidade da criao de novos sistemas municipais integrados com a participao do Estado, seja atravs da AdP, seja atravs das empresas concessionrias dos sistemas multimunicipais. Neste
modelo o Estado, atravs da AdP ou das empresas concessionrias dos sistemas multimunicipais, associase s Autarquias
com vista criao de sistemas para a baixa em forma empresarial, integrando os respectivos activos municipais e
assumindo o financiamento do investimento e a gesto das baixas assim integradas. Ser assim plenamente garantida
a compatibilidade dos dois modelos agora apresentados com o Direito, uma vez que, quer num quer no outro, o Estado
deter um controlo de tipo in house sobre as entidades gestoras dos sistemas de alta e de baixa integrados.
Estes dois modelos so especialmente aplicveis nas reas de interveno dos sistemas multimunicipais, nada
impedindo, naturalmente, que os sistemas municipais integrados, ou mesmo os municpios no integrados em sistemas,
adoptem modelos semelhantes, com as necessrias adaptaes. Estes modelos no se destinam a substituir os modelos
de gesto pblica e privada j existentes no nosso quadro legal, no criando nenhuma necessidade de alterao das
solues em vigor, que no entanto devero fazer prova de eficincia na prestao destes servios. Ou seja, a liberdade
de escolha das Autarquias presume, em qualquer caso, o cumprimento por estas dos objectivos legais e contratuais
estabelecidos.

6.7.2. Modelo verticalizado


No modelo agora proposto, o Estado admite a incorporao dos activos da baixa das Autarquias nas concessionrias dos sistemas multimunicipais, quando solicitado para tal, assumindose estas empresas como gestoras destes
activos, essencialmente tendo em vista a realizao dos investimentos em falta. Quando tal se evidenciar como conveniente, podero ser constitudas novas empresas em parceria (Estado, atravs da AdP, e autarquias) para a baixa. Uma
tal operao dever estar expressamente prevista e regulada na lei, sem prejuzo de ser tambm objecto de um contrato
entre as partes envolvidas. As referidas bases legal e contratual devero esclarecer as obrigaes financeiras e de servio
pblico a cargo de cada uma das partes, bem como identificar as fontes de financiamento aplicveis. Devero ainda
estar consagradas garantias de sustentabilidade da gesto dos sistemas multimunicipal e municipais integrados.
No que concerne gesto das baixas assim integradas, considerase adequado o recurso figura da concesso

PEAASAR II . 20072013

111

MODELO VERTICALIZADO
COM INTERVENO DA AdP

Gesto em alta e em baixa

Reconfigurar Multimunicipais em
empresas gestoras de activos e integrar as baixas

AdP
guas de Portugal

Municpios

Empresa gestora dos activos e concedente do servio


Sistemas Multimunicipais (Alta + Baixa)

de servio pblico, ou affermage, mediante concurso pblico internacional. Sempre que haja recurso concesso, esta
pode ser feita por um prazo razovel (10 a 15 anos) e renovada por perodos subsequentes, sempre por concurso, at que
esteja feita a recuperao do investimento inicial, favorecendo a concorrncia em benefcio dos consumidores.
Sempre que estas sociedades se assumam como concedentes e gestoras de activos, a repartio do investimento
entre elas e as concessionrias dos sistemas municipais poder ser decidida tendo em conta uma banda de tarifas socialmente aceitvel e, tal como j hoje sucede com as concesses de sistemas municipais, as concessionrias asseguraro
o servio das dvidas contradas pela concedente mediante o pagamento de uma renda.
Sempre que se considere conveniente, as empresas multimunicipais recorrero ao outsourcing das actividades
de explorao, sempre mediante concurso, procurando melhorar a eficincia dos sistemas.
Os sistemas municipais mantmse autonomizados sempre que as autarquias assim o entendam, sendo geridos
a nvel municipal ou intermunicipal directamente, ou atribudos em regime de concesso a um operador privado. Os
municpios que optem por esta soluo no devem, no entanto, ser dispensados da prestao destes servios com a
qualidade apropriada e em prazo razovel (em princpio os mesmos das empresas multimunicipais a que poderiam ter
aderido).
Esta soluo reserva ao Estado um papel na gesto da baixa que apenas o estritamente necessrio prossecuo dos objectivos de poltica e resoluo dos problemas pendentes, nomeadamente de infraestruturao, de
sustentabilidade e de articulao da alta com a baixa.
Tal como foi referido em 6.3, e sem prejuzo da necessria e prioritria consolidao dos sistemas multimunicipais, estudarse a possibilidade de melhorar as economias de escala e de gama atravs da gradual integrao entre si
destes sistemas, fundindo sistemas vizinhos e sistemas de gua e saneamento de guas residuais que operem na mesma
rea geogrfica, tendo em vista assegurar vantagens em termos de custo e de qualidade de servio, conforme j refe-

112

rido. A implementao deste modelo dever processarse tomando ateno transversalidade de algumas medidas e
implicar:

A adequao do quadro legal ao modelo proposto, tal como se refere adiante;

Solues

integradas dos servios em baixa, na medida do possvel dentro das fronteiras dos sistemas

multimunicipais;
Concesso

ou subconcesso ao sector privado, preferencialmente, em conformidade com as regras sobre

contratao pblica.
Em qualquer caso, a participao das empresas multimunicipais na implementao destas solues no pode
constituir ou ser entendida como uma prorrogao ou derrogao s obrigaes legais e contratuais dos municpios em
matria de proteco do ambiente e financeira, o que dever ficar assegurado tanto na lei como nos contratos, sob pena
de se agravarem as dificuldades com que se debatem muitas empresas e ficar em risco a sustentabilidade das solues.

6.8. Optimizao da explorao


Desde o ano 2000 que esto em plena explorao as infraestruturas dos sistemas multimunicipais de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais criados em meados dos anos 90. No perodo entre 2000 e 2004
verificouse uma elevada actividade na execuo de estudos e projectos e, consequentemente, no lanamento e na realizao de empreitadas de construo das infraestruturas dos sistemas multimunicipais criados no mbito do PEAASAR.
Actualmente as suas actividades esto focalizadas na finalizao destas empreitadas e est em fase de concluso o
processo de integrao das infraestruturas que transitaram dos municpios para os sistemas multimunicipais, iniciandose proximamente, nalguns casos, e a mdio prazo, noutros, a sua operao e manuteno. Neste contexto, desde
finais do ano 2004 que para as novas empresas multimunicipais as actividades de operao e manuteno adquiriram
um peso e importncia crescentes.
Atendase a que:
Os

sistemas multimunicipais criados no mbito do PEAASAR 20002006 so compostos por um elevado

nmero de subsistemas de captao, tratamento e aduo de gua para consumo humano e de recolha,
transporte e tratamento de guas residuais urbanas, com forte disperso geogrfica e grande diversidade de
dimenso e de complexidade tcnica;
Um

dos objectivos complementares a atingir com a implementao das empresas multimunicipais o

desenvolvimento regional, atravs da dinamizao do mercado, promovendo a utilizao de empresas prestadoras de servio nas reas de projecto, de construo e de operao e manuteno dos sistemas, servindo
assim como motor ao fortalecimento das empresas regionais e nacionais que actuam no sector;

PEAASAR II . 20072013

113

Existe

j, em algumas empresas multimunicipais mais antigas (empresas de 1.gerao), uma experincia

acumulada e resultados prticos demonstrativos do desempenho obtido com determinados modelos de contratao externa, que podem ser um contributo importante para a escolha do caminho a seguir nas empresas
multimunicipais mais recentes no domnio das actividades de operao e manuteno.
Tendo isto em conta, considerase como fulcral, na agenda da implementao dos sistemas multimunicipais, a
definio das linhas orientadoras para o modelo a seguir nas actividades de operao e de manuteno, tendo em vista
uma elevada eficincia na gesto dos sistemas e uma elevada qualidade dos servios prestados aos utilizadores. Nesse
sentido, deve ser elaborado e implementado um Plano de Aco especfico sobre esta matria dirigido s empresas
concessionrias de sistemas multimunicipais de abastecimento de gua e de saneamento, que ser a referncia para a
sua actuao no perodo 20072013 naquilo que respeita s actividades de operao e manuteno de infraestruturas.
O referido plano ter por base os seguintes pressupostos:
O

outsourcing a desenvolver pelas empresas deve visar em primeiro lugar a optimizao da gesto de cada

um dos sistemas concessionados e as economias de explorao, de escala e de gama, adoptando solues


ajustadas especificidade de cada situao;

Adicionalmente, dever promoverse uma dinamizao e reforo do tecido empresarial;

Devem
O

ser incentivadas opes de gesto que promovam o aumento da concorrncia e da competitividade;

maior recurso ao outsourcing no deve impedir que as actividades de operao e manuteno continuem

a constituir um dos ncleos fundamentais das competncias das empresas;


As

opes a tomar tero que se enquadrar com a necessidade da existncia de comparadores pblicos para

os contratos de colaborao entre entes pblicos e entes privados, nos termos da lei.
A eficcia e o sucesso desta estratgia passaro pela adopo e implementao de um conjunto de medidas
relevantes, no domnio dos sistemas multimunicipais:
Preparao,

lanamento e gesto do Sistema de Qualificao de Prestadores de Servios de Operao e

Manuteno de Sistemas;
Elaborao

de Processos de Concurso Tipo para Prestaes de Servio de Operao e Manuteno de

Sistemas ajustados aos diferentes tipos e dimenses dos sistemas;


Preparao

e desenvolvimento de programas de auditorias tcnicas para as actividades de operao e

manuteno;
Sistema

de comparao de desempenho (benchmarking) da operao e manuteno de instalaes e equi-

pamentos de sistemas de abastecimento de guas e de recolha e tratamento de guas residuais;


Consolidao do ncleo de especialistas para a rea de operao e manuteno.

As empresas multimunicipais, enquanto executores da estratgia definida no presente captulo, devem tambm, a
curto prazo, criar as condies necessrias para a sua implementao, nomeadamente ao nvel dos seguintes aspectos:

114

Dar

continuidade aos contratos de prestao de servios de operao e manuteno nos quais as empresas

multimunicipais sucederam s Cmaras Municipais.


Proceder

com conteno e especial rigor na contratao de pessoal afecto rea de operao e

manuteno.
Identificar

as situaes em que urgente a tomada de deciso sobre a contratao de servios externos,

devido, nomeadamente, transferncia de infraestruturas em explorao das Cmaras Municipais para as


empresas multimunicipais.
Da mesma forma, nas restantes entidades gestoras pblicas, designadamente autarquias, SMAS e empresas
municipais, devem tambm ser incentivadas solues que passem pela contratao externa dos servios de operao
e manuteno de sistemas de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais, sempre na perspectiva da
optimizao da gesto.

PEAASAR II . 20072013

115

7. Proteco de Valores Ambientais

118

7.1. Enquadramento
Nos ltimos anos tem vindo a assistirse a uma intensificao da complexidade e da abrangncia do normativo
ambiental. Numa primeira fase, de uma abordagem centrada nas vrias componentes ambientais (p. ex. Directiva das
guas Residuais Urbanas) passouse para uma perspectiva de proteco integrada dessas componentes (p. ex. Directiva
Quadro da gua). Mais recentemente, o normativo ambiental passou a reflectir outros factores, nomeadamente os
relativos ao carcter global dos problemas (p. ex., Protocolo de Quioto), bem como os que pretendem salvaguardar os
direitos de acesso informao e participao na deciso.
Alguns dos documentos relevantes de transposio para o mbito nacional deste acervo normativo esto em fase
final de preparao ou encontramse numa fase inicial de aplicao. Este facto coloca uma complexidade acrescida,
na medida em que torna mais exigente o alcanar de um equilbrio entre as diversas perspectivas tcnica, econmica e
ambiental.
Em face do exposto a soluo mais razovel ser definir objectivos e medidas to concretas quanto possvel,
capazes de contribuir para a construo dos j referidos equilbrios, cabendo ao IRAR, no mbito do processo de
controlo e acompanhamento de indicadores de desempenho, aferir o trabalho desenvolvido pelas entidades gestoras,
avaliandoo numa lgica de melhores prticas.

PEAASAR II . 20072013

119

7.2. Boas prticas ambientais para a gesto integrada dos recursos hdricos
As boas prticas ambientais para a gesto integrada dos recursos hdricos sero desenvolvidas segundo trs
vectores distintos:
A

implementao da Directiva Quadro da gua e do conjunto de diplomas legais que operam a sua trans-

posio para o direito interno, com destaque para a Lei n.58/2005, de 29 de Dezembro, designada por Lei
da gua e legislao complementar;
A

considerao, para efeitos do balano entre disponibilidades e necessidades hdricas, de guas com menor

qualidade (e.g. guas residuais tratadas ou origens alternativas), ficando no entanto a respectiva utilizao
limitada aos usos compatveis com essa qualidade e correspondente viabilidade econmica e financeira;
O

estudo dos factores, nomeadamente sociais e culturais, que condicionam a implementao das medidas

de racionalizao da gesto dos recursos hdricos.


Aqueles vectores, que foram apresentados na ordem crescente do esforo que implicam em termos de desenvolvimento de novas abordagens, podem caracterizarse numa forma mais simplificada como (na mesma ordem):
O

conjunto de trabalhos de planeamento hidrolgico, com uma elevada preocupao relativamente aos

aspectos qualitativos da gua, com objectivos de natureza ecolgica e privilegiando os instrumentos econmicos em termos da gesto;
A

considerao de todo o conhecimento de ambiente e de sade pblica, para minimizar a utilizao de

mais recursos; dito de outro modo, para aumentar o volume de gua que recirculada no mbito do ciclo
urbano da sua utilizao.
Pretendese ainda que a Estratgia promova o efectivo cumprimento da Lei da gua.
Efectivamente, a Estratgia visa o cumprimento dos prazos e metas estipuladas na Lei da gua e dever ter
sempre presente o ordenamento, as medidas de proteco e valorizao, os objectivos ambientais e a monitorizao das
guas, os princpios de utilizao dos recursos hdricos e o regime econmico e financeiro definidos no referido diploma
e seus desenvolvimentos anunciados.
As regras de elegibilidade e o sistema de prioridades para a atribuio de fundos comunitrios, e a composio
empresarial e de gesto do sector, devero ser concebidas tendo em vista o cumprimento das normas da Lei da gua e
demais decretosleis complementares que regulem a utilizao de recursos hdricos e o regime econmico e financeiro,
bem como outras normas complementares ali previstas.
As entidades gestoras podem ainda assumir responsabilidades no controlo e no armazenamento da gua bruta,
nomeadamente atravs da interveno na explorao de empreendimentos de fins mltiplos e na partilha proporcional
dos respectivos custos, sempre que o abastecimento de gua assuma uma percentagem relevante no dimensionamento
dessas infraestruturas.

120

7.3. Uso eficiente da gua


Se das boas prticas ambientais para a gesto integrada dos recursos hdricos haver de resultar a perenidade
do recurso, atravs do planeamento, da aplicao do princpio do utilizadorpagador, da mobilizao de todas as fontes
viveis da necessria educao para a mudana, o certo que se no se actuar no mbito do prprio uso que se faz da
gua, a eficcia ambiental das medidas ser reduzida.
Numerosas razes existem para sustentarem esta opo estratgica:
Imperativo

ambiental, pela necessidade de uma crescente consciencializao da sociedade de que os

recursos hdricos no so ilimitados e que portanto necessrio proteglos e conservlos;


Optimizao da gesto das disponibilidades e reservas de gua;

Eficincia

econmica, na medida em que as poupanas potenciais de gua correspondem a um valor muito

relevante, estimado em cerca de 0,64% do Produto Interno Bruto nacional;


Racionalidade

da gesto a nvel das entidades gestoras, atravs de um maior rigor na hierarquizao de

prioridades de investimentos (p. ex., melhor aproveitamento das infraestruturas existentes, minimizando ou
mesmo evitando em alguns casos a respectiva necessidade de ampliao e expanso).
Na verdade, o incremento da eficincia do uso da gua traduzirse numa reduo de caudais captados e
dos volumes de guas residuais afluentes aos meios hdricos. Alm das economias em termos de energia, de reagentes
qumicos e de resduos que ficam implcitas naquela reduo, haver igualmente uma menor presso sobre os recursos
hdricos, especialmente importante nas pocas e nas regies em que estes escasseiam.
Deverse ainda considerar uma outra vantagem econmica propiciada pelo uso eficiente da gua: uma racionalidade acrescida e uma maior responsabilidade ambiental a nvel do processo de deciso dos investimentos: construir
ou reabilitar e reparar. Nesse sentido, o uso eficiente da gua leva optimizao e eficincia dos recursos financeiros
aplicados na construo das infraestruturas.
Por outro lado, a sensibilizao para o uso eficiente da gua constitui um aspecto importante da consolidao de
uma nova atitude perante a gua, atravs da qual este recurso seja devidamente valorizado, tanto pela sua importncia
para o desenvolvimento como pela preservao e valorizao do meio natural, pressupostos importantes do desenvolvimento sustentvel.
Em face do exposto, as entidades gestoras devero participar activamente com as entidades da Administrao
Pblica no sentido de implementar a Resoluo do Conselho de Ministros n.113/2005, publicada no DR de 30 de
Junho, que aprova o Programa Nacional para o Uso Eficiente da gua, Base e Linhas Orientadoras, nas seguintes
vertentes:

Medio e reconverso de equipamentos de utilizao da gua;

Sensibilizao, informao e educao;

Regulamentao e normalizao;

Formao e apoio tcnico.

PEAASAR II . 20072013

121

Entre as medidas mais importantes que as entidades gestoras devero observar, podemse destacar as seguintes:
Implementao

de um programa especfico de optimizao da utilizao da gua, apresentando como

objectivos principais a reduo dos consumos de gua e dos correspondentes volumes de guas residuais
geradas;

Sistema tarifrio adequado, no sentido de penalizar o desperdcio;

Definio

e implementao de um plano operacional de minimizao de perdas de gua em redes de

abastecimento.

7.4. Gesto das guas pluviais numa perspectiva ambiental


Os principais tipos de problema relativos drenagem de guas pluviais so decorrentes de afluncias de:
guas

pluviais nas redes separativas domsticas: o problema econmico e ambiental porque, por um

lado, resulta em descargas frequentes no meio receptor, por falta de capacidade da ETAR e, por outro, pode
conduzir a perdas de eficincia das mesmas; tratase de volumes muito elevados concentrados no tempo;
Efluentes

domsticos e industriais nas redes separativas pluviais: o problema de natureza ambiental e

grave por ser contnuo; tratase de situaes inaceitveis, j muito controladas em grande parte dos pases
europeus;
Descargas

directas de efluentes no tratados de sistemas unitrios no meio receptor, muitas vezes mesmo

para pequenos eventos de precipitao.


O nvel de gravidade do problema diverso:
Zonas

rurais e pequenas localidades do interior: nestes casos o problema tende a no ser crtico; o escoa-

mento pluvial frequentemente superficial; as redes pluviais so, em geral, de menor extenso relativa;
Cidades

com sistemas unitrios nos ncleos urbanos mais antigos e sistemas (teoricamente) separativos ou

pseudoseparativos nas zonas de crescimento (ex.: Lisboa) e cidades com sistemas (teoricamente) separativos
ou pseudoseparativos de origem (ex. Porto); estes casos so os mais problemticos.
Considerase que, no mbito dos trabalhos de implementao da Estratgia, deve ser dada prioridade implementao de medidas correctivas no segundo tipo de situaes acima identificadas, procedendo cada entidade gestora
elaborao de um Plano Operacional visando estes objectivos. Recomendase como princpios gerais a privilegiar os
esforos no sentido de:

Separar progressivamente guas pluviais dos efluentes domsticos e industriais;

Eliminar ou reduzir as descargas de efluentes poludos no meio receptor;

122

Aplicar

solues locais de renaturalizao do ciclo das guas pluviais, com vista a reduzir as afluncias aos

sistemas de colectores;
Promover

a Integrao explcita da gesto urbana da gua nos instrumentos de ordenamento do territrio;

Melhorar

a qualidade das infraestruturas para minimizar a infiltrao de guas pluviais em redes de guas

residuais e as fugas de guas residuais das respectivas redes.


Na Lei da gua, o que est em causa a qualidade dos meios receptores, pelo que quaisquer ETAR, mesmo
se sofisticadas e muito eficientes, se estiverem antecedidas por descarregadores que funcionam frequentemente, ou
coexistentes com redes separativas pluviais que descarregam guas residuais no tratadas, vo inevitavelmente conduzir
a situaes de incumprimento que podem ser muito graves.
Nesse sentido, as solues a implementar devem contemplar conjuntamente os aspectos quantitativos e qualitativos, nomeadamente:

Promoo de medidas de controlo na origem;

Medidas

de erradicao de descargas de efluentes sem tratamento adequado de sistemas unitrios, de

sistemas separativos domsticos e de sistemas separativos pluviais;


Medidas

de minimizao de afluncias pluviais aos sistemas unitrios e aos sistemas separativos domsticos

(desafectao progressiva de ligaes pluviais);


Obrigatoriedade

de elaborao de sistemas de cadastro com um mnimo de informao sobre as infraestru-

turas, o seu estado funcional e as actividades de operao, manuteno e reabilitao nos sistemas;
Obrigatoriedade

de elaborao de planos de erradicao de ligaes indevidas, associada monitorizao

do cumprimento de objectivos, em sistemas separativos (medida aplicvel sempre que em tempo seco haja
descargas directas para o meio receptor, seja pelo sistema pluvial seja pelo domstico);
Obrigatoriedade

de que os projectos de construo ou de reabilitao de sistemas guas residuais incluam

os respectivos projectos de sistema de monitorizao, a elaborar no mbito de planos de monitorizao


globais;
Cumprimento

da disposio regulamentar relativa elaborao de planos de drenagem pelas entidades

gestoras (incluindo as redes de domsticas e pluviais).


A importncia desta questo no pode ser subestimada, dada a sua complexidade tcnica e dadas as suas implicaes ambientais e financeiras. Se, por um lado, se pretende separar as guas pluviais das guas residuais urbanas,
tendo em vista uma maior eficincia no tratamento destas ltimas, h que no esquecer que:
Tambm

as guas pluviais urbanas devem vir a ser sujeitas a algum tipo de tratamento previamente ao seu

lanamento nos meios receptores (decantao e remoo dos leos);


Uma

vez feita a desejvel separao, no sendo estas actividades classificveis entre as obrigaes de

servio pblico a cargo das entidades gestoras dos sistemas de abastecimento de gua e saneamento de

PEAASAR II . 20072013

123

guas residuais urbanas, no lhes compete a realizao destes investimentos, cujos custos no podero ser
includos na tarifa daqueles servios;
Do

ponto de vista das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais a questo colocase estritamente a

nvel da sua eficincia de tratamento, pois a menos que da separao resultem economias significativas no
processo de tratamento e com elas uma reduo dos custos, a factura final aos utilizadores ser idntica,
com ou sem separao: todos os custos incorridos tm de ser recuperados atravs das tarifas praticadas.

7.5. Gesto de lamas: reduo e valorizao


Uma das linhas de aco para o desenvolvimento sustentvel a reduo do fluxo material que no pode ser
aproveitado no ciclo produtivo, bem como a considerao de todas as possibilidades de encaminhamento desses materiais para fins teis.
Sem prejuzo da necessidade de se encontrarem solues para os diferentes tipos de resduos, tais como os
resultantes da limpeza de colectores ou dos prtratamentos, o certo que as lamas das ETAR e das ETA constituem o
problema mais importante, desde logo pela respectiva quantidade. Estimase que actualmente a quantidade de lamas
de ETA e de ETAR produzida em Portugal continental ascenda a cerca de 200 000 ton/ano, valor esse que continuar a
aumentar medida que entrarem em funcionamento as instalaes dos sistemas em construo.
A nvel das lamas das ETAR, o primeiro passo ser uma implementao rigorosa de um regulamento de descargas
de guas residuais, por um lado por razes de equidade (aplicao do princpio do poluidorpagador) e eficincia
ambiental e, por outro lado, para aumentar as possibilidades de valorizao. A nvel do tratamento das lamas das ETAR,
deverseo estudar as condies de aplicao de tecnologias tendentes reduo do seu volume. No que respeita ao
processo de deciso quanto valorizao, havero de se considerar as alternativas de valorizao conjunta com outros
tipos de resduos.
Devemse pois privilegiar solues que visem:
A

reduo da produo de lamas atravs de tecnologias que minimizem os subprodutos gerados no

processo;

A reduo dos volumes de lamas atravs de tecnologias de desidratao, secagem e compresso;

A reutilizao das lamas, devidamente inertizadas e compostas, para utilizaes compatveis;

A valorizao energtica das lamas atravs da produo de biogs;

A deposio de lamas em aterro, quando as suas caractersticas no permitam a reutilizao.

Para as lamas de ETA, deverse prosseguir as experincias de valorizao em curso, cujos resultados preliminares so promissores. Complementarmente, sero encetados estudos tendentes ao apuramento da viabilidade da
reduo da quantidade de lamas, nomeadamente atravs dos novos reagentes para coagulaofloculao.

124

Tanto num caso como no outro, as decises devero inscreverse no quadro mais geral dos compromissos assumidos a nvel comunitrio no que respeita recuperao e reciclagem de materiais, bem como ao aproveitamento da
energia renovvel.

7.6. guas residuais industriais, agroindustriais e da agropecuria


A problemtica associada ao tratamento de efluentes industriais tem amplitudes e desgnios distintos em funo
da dimenso dos problemas que lhes esto associados, s caractersticas do sector econmico especfico em causa, da
maior ou menor possibilidade de articulao da soluo com os sistemas pblicos de saneamento de guas residuais e
da magnitude do seu impacto na qualidade dos recursos hdricos.
No mbito desta Estratgia, tm especial relevo os problemas ambientais associados aos efluentes da agro
pecuria e agroindustriais, na medida em que na maioria das regies hidrogrficas a execuo de sistemas integrados
de saneamento de guas residuais urbanas, embora contribua para a despoluio das bacias, no resolve os problemas
de poluio associados s actividades agropecurias e agroindustriais, visto que no esse o seu mbito especifico de
interveno. No que concerne s unidades industriais inseridas na malha urbana, imperioso que as entidades competentes faam cumprir os regulamentos de descarga, nos termos da lei.
Assim, justificase que no perodo 20072013 sejam dados passos determinantes na resoluo dos problemas
ambientais provocados pelos efluentes industriais, da agropecuria e agroindustriais, atravs de mecanismos que interajam a vrios nveis, designadamente:
Ao

nvel tcnico: avaliao tcnica das situaes em que adequada a utilizao de solues de tratamento

integrado ou complementar de efluentes urbanos, industriais e agroindustriais, privilegiado a resoluo dos


problemas escala da bacia hidrogrfica;
Ao

nvel econmico e financeiro: definio de modelos econmicofinanceiros para as solues tcnicas

que salvaguardem a sua sustentabilidade operacional e financeira e garantam um eficiente funcionamento


dos sistemas;
Ao

nvel institucional e de gesto: adopo de modelos de gesto empresarial para os sistemas de tratamento

ou prtratamento de efluentes industriais e agroindustriais, envolvendo as respectivas associaes industriais ou associaes de utilizadores, preferencialmente atribuindolhes posio maioritria na entidade
gestora criada para o efeito;
Ao

nvel jurdico: criao de bases jurdicas de enquadramento dos modelos de gesto desenhados e enqua-

dramento jurdico da interveno dos sistemas plurimunicipais, preferencialmente como facilitador dos
processos a implementar.

PEAASAR II . 20072013

125

Solues deste tipo esto hoje a ser implementadas para o sector da suinicultura e recomendase ainda a adopo
do mesmo tipo de abordagem para outros sectores da agropecuria e agroindstria. Com este objectivo foi elaborada
a Estratgia Nacional para os Efluentes AgroPecurios e AgroIndustriais (ENEAPAI). Esta Estratgia ser financiada com
uma utilizao coordenada dos Fundos Europeus para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural (FEADER) e do FEDER.

7.7. Ecoeficincia energtica


Muito embora o objectivo de ecoeficincia energtica esteja igualmente presente em algumas das linhas de
aco j apresentadas, cabe referir neste ponto o que deve ser feito muito especificamente para aquele efeito.
Considerase que as linhas de actuao devero enquadrarse nas seguintes duas vertentes.
Em

primeiro lugar, numa ptica de diminuio de consumos. Deve ser incentivado o aproveitamento da

energia naturalmente produzida ao longo dos processos de tratamento de guas residuais e a produo de
energia hidroelctrica potenciada pelas infraestruturas hidrulicas em funcionamento nos sistemas. Esta
linha de actuao poder contribuir para a diminuio dos custos dos servios, to mais importantes quanto
maior for o aumento do preo da energia elctrica nos prximos anos;
Em

segundo lugar, numa ptica de ajustamento do perfil dirio dos pedidos rede de forma a aumentar o

consumo de energia fora das horas de ponta. Este domnio tambm promissor, implicando no entanto o
desenvolvimento de ferramentas baseadas em modelos matemticos e integrando tecnologias de informao
e comunicao.
Paralelamente, devero ser analisados os tarifrios para a produo energia verde que potenciem a rentabilidade destes projectos, em articulao com as polticas nacionais para o sector energtico.

7.8. Gesto patrimonial de infraestruturas numa perspectiva ambiental


Neste particular deve procurarse maximizar a eficcia do investimento que tem vindo a ser efectuado nas
infraestruturas. Tal pode ser conseguido atravs do desenvolvimento de mtodos que permitam de modo seguro:

Prolongar a vida til das infraestruturas;

Melhorar os respectivos nveis de servio, evitando a substituio integral;

Controlar

os factores de degradao do servio, tais como perdas nos sistemas de gua e a afluncia de

caudais parasitas (guas pluviais e infiltraes) nos sistemas de guas residuais.

126

7.9. Exigncias ambientais ao nvel da contratao


Devese considerar o efeito induzido, em termos de responsabilidade ambiental, que as entidades gestoras
podem provocar nos mercados em que contratam os fornecimentos e servios. Ser assim de desenvolver e adoptar um
manual de boas prticas para a contratao, assegurando as exigncias do quadro legal vigente e ultrapassando essas
exigncias sempre que isso seja economicamente vivel.

7.10. Monitorizao ambiental


Uma das prioridades de investigao em ambiente a nvel comunitrio consiste no desenvolvimento de redes de
monitorizao global, integrando tecnologias ambientais, da informao e espaciais.
As entidades gestoras devem acompanhar esses trabalhos, pelo interesse que os resultados apresentam. Seja
numa perspectiva virada para o acompanhamento de aspectos qualitativos dos meios aquticos, devese relevar ainda o
potencial que tais sistemas apresentam para apoiar a deciso, seja a nvel regional, nacional ou mesmo global.

7.11. Outras medidas


As medidas acima referenciadas podem classificarse como de implementao de boas prticas ambientais ao
nvel de:
Proteco

das componentes ambientais (meio aqutico, gua tratada e resduos gerados nos tratamentos);

Gesto da energia;

Gesto dos activos;

Contratao.

ao nvel daquilo que se denominou de proteco das componentes ambientais, mais precisamente na gesto
dos resduos, que se torna mais complexa a adopo de boas prticas ambientais. Para alm de objectivos de qualidade,
seja na produo, seja na deposio, ainda suposto minimizar o que se rejeita e maximizar o que se aproveita.
indispensvel evoluir dos servios pblicos de saneamento bsico (gua, guas residuais e resduos slidos)
para a gesto ambiental, compatibilizando os fluxos materiais com os objectivos do desenvolvimento sustentvel.
So necessrias abordagens novas, capazes de ultrapassar os constrangimentos impostos pelos limites administrativos
(municpio, regio, etc.) ou sectoriais (valorizao conjunta de diversos tipos de resduos, etc.), tendo como prioridade
encaminhar e aproveitar os materiais que hoje so rejeitados.

PEAASAR II . 20072013

127

Tornase assim necessrio analisar de que forma se podem usar os instrumentos econmicos para atingir aqueles
objectivos ambientais, com aplicao faseada para que os diversos agentes se adaptem, seja em termos de prticas, seja
mesmo em termos das infraestruturas. Neste particular, cabe uma referncia possibilidade que deve ser sempre explorada, de utilizao, para casos especficos e com a necessria prudncia, da capacidade de depurao do solo. Dito de
outro modo, a construo de infraestruturas ser sempre apenas um meio para atingir objectivos ambientais.
Efectivamente, em situaes de ocupao populacional dispersa e caso no haja vulnerabilidade da toalha
fretica, a aplicao no solo de efluentes isentos de matrias txicas, persistentes ou bioacumulveis, deve ser uma das
solues a considerar.

128

8. Modelos de Financiamento
e Poltica Tarifria

130

8.1. Financiamentos a fundo perdido


A importncia do PEAASAR 20072013 no contexto da resoluo dos problemas em aberto no sector e os
vultuosos investimentos envolvidos, implicam uma criteriosa afectao dos financiamentos comunitrios a fundo
perdido, no sentido de assegurar a consecuo dos objectivos nele fixados.
Importa, desde logo, afirmar inequivocamente o empenho do Estado Portugus em respeitar e fazer respeitar
integralmente os compromissos assumidos perante a Comisso Europeia no sector do abastecimento de gua e do sanea
mento de guas residuais, designadamente quanto ao cumprimento de legislao ambiental, quanto concluso das
infraestruturas na vertente em baixa necessrias plena utilizao dos investimentos em alta e quanto optimizao
do uso da gua atravs da reduo de perdas. A materializao desse empenho dever traduzirse pelo estabelecimento,
em sede prpria, de um conjunto de condies de acesso aos financiamentos e de prioridades na sua atribuio, que
garantam de forma inequvoca a sua compatibilidade com aqueles compromissos.
neste contexto que se discutem de seguida a organizao e as condies para a concesso de apoios a fundo
perdido no prximo perodo de programao 20072013.

PEAASAR II . 20072013

131

8.1.1. Organizao do apoio


Um dos problemas que contribuiu para que os objectivos do PEAASAR 20002006 no tenham sido integralmente
atingidos tem a ver com alguma desarticulao entre as medidas preconizadas e o respectivo modelo de financiamento,
que permitiu graus de liberdade na afectao dos subsdios que tiveram como consequncia uma utilizao das verbas
disponveis nem sempre coerente com os objectivos traados para o sector. fundamental que o prximo Quadro de
Referncia Estratgica Nacional na rea da valorizao territorial crie condies para uma implementao eficaz do
PEAASAR 20072013, reunindo os apoios comunitrios (Fundo de Coeso e FEDER) que iro estar disponveis para a
implementao da estratgia. fundamental, tambm uma boa articulao destes Fundos com o nvel exigvel de autofinanciamento assegurado por capitais prprios e pelo recurso ao financiamento do Banco Europeu de Investimento e
outras entidades que assegurem condies competitivas.
O apoio estimado para a implementao do PEAASAR 20072013 indicase no quadro seguinte (com referncia
ao investimento elegvel).

VERTENTE

INVESTIMENTO ELEGVEL (M)

APOIO (M)

TAXA MDIA (M)

700

300

43%

1400

700

50%

ALTA
BAIXA

As necessidades de financiamento a fundo perdido foram calculadas, na vertente em alta, utilizando, para
os investimentos em curso, caso a caso, as mesmas taxas de comparticipao consideradas no PEAASAR 20002006 e
uma taxa mdia de 40% para novos investimentos. Na vertente em baixa, o clculo foi efectuado admitindo uma taxa
mdia de financiamento de 50%, considerada prudente face s restries existentes no mbito do QREN.

8.1.2. Condies de acesso aos financiamentos e prioridades na sua afectao


Os critrios de acesso aos financiamentos tm que garantir a total consonncia do enquadramento dos projectos
nos objectivos estratgicos e operacionais definidos para o perodo 20072013.
Neste sentido, desejvel que sejam partida considerados para financiamento atravs do QREN os projectos
de candidatura apresentados por qualquer entidade gestora de sistemas de abastecimento pblico de gua e de sanea
mento de guas residuais urbanas, independentemente do seu modelo de gesto, podendo corresponder a gesto directa,
delegao, concesso ou subconcesso.
Os projectos devem ser objecto de contratualizao com o Estado (ex. contrato de adaptao ambiental),
envolvendo as partes interessadas, definindo os pressupostos base a satisfazer para o acesso ao financiamento,

132

designadamente nos domnios do investimento a realizar, da explorao e da gesto do sistema e das garantias da sua
sustentabilidade.
Projectos elegveis
Como princpio geral, considerase que o acesso aos fundos comunitrios destinados ao ambiente implica o
cumprimento das disposies nacionais e comunitrias quer neste quer noutros domnios e obedece s prioridades ali
definidas. A salvaguarda do princpio da optimizao do aproveitamento dos financiamentos comunitrios implica que
o Estado Portugus no atribua fundos comunitrios a entidades que possam ser responsveis pela abertura de processos
de infraco conducentes perda desses financiamentos. Em particular, o acesso de entidades a financiamentos no
domnio do abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais condicionado demonstrao do contributo
dos investimentos para os objectivos de atendimento fixados na Estratgia e para, nomeadamente em 4.4.2, o cumprimento das suas obrigaes ambientais no sector.
Sem prejuzo de uma maior preciso dos critrios em sede do QREN, sero considerados os seguintes critrios
de acesso de projectos a financiamento pelos fundos:
O projecto deve inscreverse nos objectivos nacionais definidos para o sector atravs do PEAASAR 20072013,

garantindo total consonncia com os objectivos estratgicos e operacionais definidos para os prximos anos.
O

projecto deve enquadrarse num plano geral (ou plano de aco) de abastecimento de gua, de sanea-

mento de guas residuais (de acordo com o previsto no nmero 3 do artigo 4.DecretoLei n.207/94, de 6
de Agosto) ou de gesto de resduos slidos. Desse plano deve constar a descrio das infraestruturas existentes, o seu estado funcional, as expanses e ampliaes previstas, os respectivos custos de investimento e
explorao e o cronograma de implementao.
O

projecto deve evidenciar uma optimizao dos investimentos na perspectiva do interesse pblico,

propondo nveis adequados de integrao das solues tcnicas que permitam a gerao de economias
de escala (integrao territorial), de gama (integrao do abastecimento com o saneamento) e de processo
(integrao da alta com a baixa) no investimento e na explorao.
Essa

procura de integrao deve ser naturalmente compaginvel com a adopo de solues no integradas,

sempre que justificado, nomeadamente em zonas rurais, ajudando a resolver diversos problemas actuais de
qualidade de gua para consumo humano por forma a permitir o cumprimento do DecretoLei n.243/2001,
de 5 de Setembro, que transpe para o direito interna a Directiva n.98/83/CE, do Conselho, de 3 de
Novembro.
O

projecto deve evidenciar ter condies de sustentabilidade econmica e financeira futura, assegurando as

receitas necessrias cobertura de todos os encargos de explorao e manuteno e das reposies futuras.
O

projecto deve evidenciar que o financiamento a fundo perdido essencial para permitir uma tarifa mdia

aceitvel para o nvel de desenvolvimento econmico e social da populao, evitando assim uma tarifa
excessiva que resultaria da estrita aplicao dos critrios de sustentabilidade econmica e financeira.
O

projecto deve evidenciar existir um adequado modelo de gesto que permita uma explorao tcnica,

PEAASAR II . 20072013

133

econmica e ambientalmente qualificada e oferea garantias de cumprimento das obrigaes tcnicas,


financeiras e temporais contratadas.
O

projecto deve ser compatvel com os objectivos do planeamento de recursos hdricos da respectiva bacia

hidrogrfica, respeitando as obrigaes decorrentes do DecretoLei, n.58/2005, de 29 de Dezembro, com as


suas alteraes subsequentes, e enquadrado nos programas de medidas visando a melhoria e a proteco da
qualidade das guas e dos ecossistemas aquticos, nos termos do DecretoLei n.236/98, de 1 de Agosto.
O

projecto deve satisfazer as restantes exigncias da legislao para o ambiente, nomeadamente no que

concerne aos objectivos nacionais em matria de proteco das origens de gua, ao licenciamento da
descarga de guas residuais industriais em redes de colectores, reduo da poluio nas bacias drenantes
das zonas sensveis e zonas vulnerveis e ao ordenamento do territrio e ainda na observncia dos princpios gerais da gesto de resduos constantes do DecretoLei n.178/2006, de 5 de Setembro.
Projectos prioritrios
Sero considerados prioritrios para financiamento pelos fundos os projectos que:
Demonstrem

permitir completar as ligaes entre sistemas em alta e sistemas em baixa, maximizando o

benefcio dos investimentos j realizados.


Demonstrem

permitir nveis adequados de integrao das solues tcnicas que permitam a gerao de

economias de escala, sob a forma de projectos supramunicipais.


Demonstrem

permitir o cumprimento do DecretoLei n.152/97, de 19 de Junho, com a ltima redaco

dada pelo DecretoLei n.149/2004, de 22 de Junho, que transpe a Directiva 91/271/CEE, do Conselho de
21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de guas residuais urbanas.
Demonstrem

permitir uma relevante melhoria da qualidade da gua para consumo humano, especialmente

quando estejam em causa aspectos de sade pblica.


Demonstrem permitir uma relevante melhoria da qualidade de servio prestado aos utilizadores.

Demonstrem

permitir uma relevante melhoria em termos ambientais, nomeadamente em termos de utili-

zao mais racional da gua e da proteco contra a poluio, nomeadamente em zonas problemticas.
Demonstrem

possuir uma elevada maturidade, nomeadamente em termos de efectiva capacidade de gesto

do projecto, de estar assegurada a contrapartida nacional, etc.


No

caso de projectos de alta, aqueles que tenham sido objecto de uma anlise custoeficcia, tal como

preconizado em 4.4.2, nos casos em que foram transpostos os limiares de 80% para o abastecimento de
gua e 70% para o saneamento de guas residuais.
Interveno do IRAR
Face s suas actuais competncias estatutrias, o IRAR intervir complementarmente interveno do INAG, do
INR e das CCDR, apreciando os seguintes aspectos:
Avaliao

134

dos projectos apresentados por entidades concessionrias multimunicipais e municipais,

nomeadamente no que respeita ao cumprimento dos aspectos contratuais, na medida em que tal corresponde s suas atribuies de regulador.
Avaliao

dos projectos de abastecimento de gua, no que respeita ao impacte na melhoria da qualidade da

gua para consumo humano e correspondentemente na sade pblica, na medida em que corresponde s
suas atribuies de autoridade competente nessa matria.
Os regulamentos elaborados no mbito do Quadro de Referncia Estratgica Nacional (QREN) devero pontuarse
por estes princpios e, na medida do possvel, ter em conta estes critrios e a sua aplicao.

8.2. Fontes de financiamento


A implementao da Estratgia implica a formulao de cenrios de financiamento tendo em conta os seguintes
objectivos:
Utilizao

dos fundos comunitrios com o objectivo de compensar ou mitigar disparidades regionais;

Assegurar tarifas econmica e socialmente aceitveis;

Considerar e valorizar o contributo do investimento privado;

Analisar

os possveis modelos organizacionais para a execuo e explorao dos sistemas em baixa que

permitam atingir os objectivos definidos e assegurem uma articulao eficaz e transparente com os sistemas
em alta.
Para cumprir as metas definidas ser necessrio realizar investimentos em alta e em baixa, como se viu.
desejvel que estes investimentos contem com subsdios comunitrios. Prevse que os investimentos tenham o seu
incio no ano 2007 e que a maior parcela se concentre nos anos 2009, 2010 e 2011.
No perodo ps2013 dever manterse um investimento regular associado renovao e expanso que ainda
seja necessria das redes de abastecimento de gua e de saneamento, bem como substituio de equipamentos.
Os investimentos a realizar no perodo 20072013 podero ser financiados com recurso s seguintes fontes de
financiamento:

Subsdios ao investimento;

Capitais prprios;

Auto financiamento;

Financiamento bancrio BEI;

Financiamento bancrio Banca comercial;

Outras formas de financiamento externo.

PEAASAR II . 20072013

135

Subsdios ao investimento
Os investimentos preconizados no mbito do PEAASAR II, que cumpram os critrios de elegibilidade acima
enunciados, entre outros que venham a ser impostos com base em outras linhas de poltica, devero contar com subsdios comunitrios no mbito do Quadro de Referncia Estratgica Nacional.
Capitais prprios
A dotao de capitais prprios para estes projectos poder variar entre 10% e 20% do valor do investimento.
A capitalizao das entidades gestoras fundamental para o equilbrio financeiro do projecto e permitir dotlas da
robustez necessria implementao de regimes de financiamento bancrio com recurso limitado aos accionistas,
como o caso do project finance ou a titularizao de receitas.
Auto financiamento
Uma vez que simultaneamente com a realizao do investimento dever iniciarse a explorao do sistema,
o prprio projecto ter capacidade para financiar uma parcela do investimento a realizar. Estimase que a capacidade
destes projectos para gerar fundos a partir da actividade operacional permita financiar cerca de 10% dos investimentos.
As necessidades de financiamento no satisfeitas com as fontes de financiamento anteriores podero ser financiadas pelo
recurso ao financiamento bancrio ou a outras formas de financiamento externo.
Financiamento bancrio BEI
Os financiamentos do Banco Europeu de Investimento (BEI) podem apresentar vantagens no que respeita s
condies que habitualmente so praticadas pela banca comercial. Estas vantagens materializamse em maturidades
dos emprstimos mais longas e libertao das garantias dos emprstimos a prazo, que associadas s margens reduzidas
praticadas pelo BEI, se traduzem em decrscimos significativos e sucessivos do custo da dvida.
Financiamento bancrio Banca Comercial
O financiamento bancrio poder ser implementado tendo em conta duas abordagens que dependem essencialmente da prestao de maiores ou menores garantias s entidades financiadoras.
No caso da prestao de garantias por parte dos accionistas, o projecto financiado tendo em conta o risco
associado ao accionista.
Num financiamento estruturado (do tipo project finance) sem prestao de garantias accionistas s entidades
financiadoras, os cash flows do projecto funcionam como garante do mesmo, sendo fundamental a evidncia de robustez
do projecto.
Outras formas de financiamento externo
Poderse ainda recorrer a outras formas de financiamento externo, como a titularizao de receitas ou a
emisso de obrigaes.

136

8.3. Poltica tarifria


8.3.1. Enquadramento
A problemtica da determinao do preo da gua ao consumidor nas entidades gestoras de servios urbanos
de gua (abastecimento de gua e guas residuais) particularmente delicada. Os princpios a salvaguardar so vrios
e nem sempre concordantes. Com efeito, se por um lado o preo da gua deve incorporar os custos incorridos na prestao desse servio de modo a garantir a sustentabilidade das entidades gestoras, e ainda os custos ambientais e de
escassez que lhe esto associados, a natureza do bem gua exige que o seu fornecimento s populaes tenha em linha
de conta a sua capacidade econmica.
A questo complexa mas no se pode deixar de a ter em conta, pois este o enquadramento geral que dever
determinar a filosofia da aco das empresas do sector, reconhecida e aceite pelas principais instituies internacionais.

SUSTENTABILIDADE SOCIAL
SOCIALMENTE ACEITVEL
Como bem essencial a vida e ao bem estar

Tarifrio
Equilibrado
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL

SUSTENTABILIDADE ECONMICA
E FINANCEIRA

PROTECTOR DO AMBIENTE
Como dissuasor de consumos excessivos

AUTO/SUSTENTVEL
Como garante da qualidade
e continuidade do servio

Assim, o modo de fixao dos preos dos servios de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais deve ser encarado como instrumental para a sustentabilidade integrada das entidades gestoras destes servios e da
economia em geral, da sociedade e do ambiente:

A
Custos do servio
Amortizao dos investimentos

ECONOMIA

B
Custos ambientais e de escassez

AMBIENTE

C
Preos acessveis para os
consumidores

PREO = f (A, B, C)

SOCIEDADE

PEAASAR II . 20072013

137

Das

entidades gestoras e da economia em geral porque o preo deve cobrir os custos, designados como

financeiros, suportados pela empresa, e gerar eficincia na economia;


Do

ambiente porque deve cobrir os custos ambientais e de escassez;

Da

sociedade porque o preo deve assegurar a acessibilidade de todos ao bem e contribuir para a universa-

lidade do direito aos servios de gua.


Todos estes objectivos devem ser prosseguidos numa perspectiva de longo prazo e num quadro de participao
alargada de todas as partes interessadas no sector (stakeholders). Existe alis um largo consenso em torno do papel das
tarifas e dos princpios essenciais a que deve presidir a definio de uma poltica tarifria.
Na transio do perodo de planeamento de 20002006 para o perodo 20072013, esta , porventura, a questo
mais crtica para assegurar a sustentabilidade global dos sistemas que esto a ser criados no Pas. Com efeito, na fase
do primeiro investimento, em que est assegurado um regular fluxo de Fundos, tudo parece fcil e todas as solues
parecem possveis, mais imperioso ter em conta que aps 2013 os sistema constitudos vo ter que gerar a sua prpria
capacidade de sustentao.

8.3.2. Constrangimentos actuais nos tarifrios em vigor em Portugal Continental


Sustentabilidade econmica e financeira
A Lei da gua em consonncia com o disposto na Directiva Quadro da gua introduz algumas inovaes importantes no sentido do reforo do princpio da recuperao dos custos e segundo a qual o regime econmico e financeiro
do sector deve promover a utilizao sustentvel dos recursos hdricos, criandose uma Taxa de Recursos Hdricos, a ser
paga por todos os utilizadores. Assim, constatase que se est perante o reforo da aplicao dos princpios que visam a
eficincia econmica. O regime de tarifas dos servios de guas fixado no artigo 78.desta Lei, onde, segundo o n.1
desse artigo, os objectivos do regime de tarifas so os seguintes:
a) Assegurar tendencialmente e em prazo razovel a recuperao do investimento inicial e de eventuais novos
investimentos de expanso, modernizao e substituio, deduzidos da percentagem das comparticipaes
e subsdios a fundo perdido;
b) Assegurar a manuteno, reparao e renovao de todos os bens e equipamentos afectos aos servio e o
pagamento de outros encargos obrigatrios, onde inclui nomeadamente a taxa de recursos hdricos;
c) Assegurar a eficcia dos servios num quadro de eficincia da utilizao dos recursos necessrios e tendo em
conta a existncia de receitas no provenientes de tarifas.
Por sua vez o n.3 do mesmo artigo refere que o Governo define em normativo especfico as normas a
observar por todos os servios pblicos de guas para aplicao dos princpios definidos no n.1. Pretendese assim,

138

e semelhana de anterior legislao, aplicar o princpio da recuperao dos custos, obrigando sua explicitao em
caso contrrio.
Quer do ponto de vista da teoria econmica quer segundo as disposies legislativas nacionais e comunitrias,
as receitas associadas prestao de servios de gua tm um papel chave no financiamento e na cobertura dos custos
do sector. A sua sustentabilidade financeira dever ser pois assegurada essencialmente por elas.
Sustentabilidade ambiental
reconhecida a necessidade de incorporar nos preos dos servios de abastecimento de gua e de saneamento
de guas residuais os custos ambientais e os custos de escassez, embora a sua quantificao seja complexa e obrigue
fixao de critrios regionais que envolvem uma multiplicidade de variveis.

PREOS
ACESSVEIS

PROTECO
DOS UTILIZADORES
E CONSUMIDORES

UNIVERSALIDADE
CONTINUIDADE E
QUALIDADE DOS SERVIOS

Tendencialmente, e face ao reforo das exigncias ambientais consubstanciadas na legislao comunitria em


vigor e nas revises que esto em estudo, expectvel que os custos ambientais a internalizar no preo destes servios
tenham de sofrer algum acrscimo nos prximos anos.
Convm relembrar que o aumento das exigncias ambientais que se tm vindo a verificar reflectese j, ainda
que indirectamente, no custo dos servios de saneamento de guas residuais, quer ao nvel dos custos de investimento
quer ao nvel dos custos de explorao, pelo efeito do aumento da complexidade das instalaes de tratamento de guas
residuais necessrias para dar resposta s exigncias de qualidade das descargas dos efluentes tratados.
Pelas caractersticas climticas do Pas, os custos de escassez do recurso devero ser significativamente diferentes entre o Norte e o Sul e mesmo nestas regies podero existir grandes assimetrias. Tal como para o saneamento
de guas residuais, tambm na componente de abastecimento de gua estes custos j estaro parcial e indirectamente

PEAASAR II . 20072013

139

incorporados, pelo facto de em regies em que o recurso mais escasso ser necessrio executar obras de regularizao
de maior dimenso. A determinao destes custos em larga medida uma responsabilidade das futuras Administraes
de Regio Hidrogrfica e a metodologia a utilizar para a sua quantificao dever ter em conta, entre outros, os aspectos
j referidos e o impacto que os referidos custos tero na determinao do preo dos servios de abastecimento de gua
e de saneamento de guas residuais e, consequentemente, na sustentabilidade econmicofinanceira dos operadores.
Por fim, e do ponto de vista ambiental, ainda fundamental que o preo da gua no incentive o desperdcio.
Sustentabilidade social
Os princpios de sustentabilidade econmica e financeira que pressupem a recuperao integral dos custos
do servio devem ser ponderados em articulao com os imperativos de sustentabilidade social. Sendo a gua um bem
essencial vida e sendo mesmo considerado por muitos um direito humano, o seu preo dever permitir o acesso desse
bem a toda a populao e assim garantirse a sustentabilidade social. O acesso aos servios deve ser garantido a todos,
independentemente do nvel de rendimento e capacidade para pagar o servio e do espao geogrfico onde vivem as
famlias e as empresas exercem a sua actividade.
Face s grandes assimetrias de qualidade de vida, de criao de riqueza e de desenvolvimento econmico que
se verificam entre os municpios de Portugal, a definio de uma poltica tarifria deve ter em conta princpios de solidariedade regional e nacional de modo a permitir o acesso universal ao servio.
Importa assim realizar a curto prazo uma anlise da situao socioeconmica das diferentes regies do Pas
para efeitos de definio de uma estratgia para o sector, que contemple as assimetrias existentes entre regies com
maior e menor capacidade econmica.
Estas questes no podem ser equacionadas apenas em termos de tarifa mdia mas tambm passam pelo estabelecimento de estruturas de tarifrios que compreendam, tanto para a gua, como para o saneamento de guas residuais:

Um preo fixo de disponibilidade do servio;

Um preo varivel e funo do consumo;

Um

escalo de preo varivel baixo e acessvel populao mais carenciada (reformados pensionistas,

famlias numerosas e abaixo do limiar da pobreza).


Em resumo, o objectivo fundamental da poltica tarifria o de garantir a cobertura dos custos do servio atravs
da prtica de tarifas reais. A sua modulao em funo das caractersticas socioeconmicas das regies dever operarse
por mecanismos de solidariedade nacional e regional, nos quais a aco dos fundos estruturais assume um papel destacado atravs dum financiamento diferenciado dos custos do primeiro investimento.

140

8.4. Equilbrio tarifrio


Nos sistemas criados no mbito do PEAASAR 20002006, a aplicao dos princpios estipulados na Lei de Bases
das concesses dos sistemas multimunicipais, associada aco dos financiamentos do Fundo de Coeso, traduziuse
na formao de tarifas contidas numa banda relativamente estreita.
A extenso da comparticipao do Fundo de Coeso a todo o Pas e a mais entidades, dadas a verbas disponveis, implicou percentagens de fundo perdido inferiores quelas de que beneficiaram os sistemas anteriores adopo
do PEAASAR 20002006. Optouse assim, em acordo com a Comisso Europeia, por atribuir a cada sistema multimunicipal criado um financiamento a fundo perdido tal que conduzisse a uma tarifa mdia compreendida numa gama que
se considerou ser socialmente aceitvel. Embora se tenha atingido globalmente este objectivo, na prtica verificase que
em muitos casos as empresas multimunicipais em actividade em regies com menor capacidade econmica praticam
tarifas mais prximas do limite superior desse intervalo, o que se traduz numa situao em que as populaes mais
desfavorecidas so aquelas s quais se exige um maior esforo financeiro.
Nos sistemas multimunicipais criados antes do incio do PEAASAR 20002006 cujos investimentos foram financiados a 85% e que se situam em regies densamente povoadas com elevados nveis de desenvolvimento econmico,
as tarifas praticadas so, em consequncia disso, inferiores s praticadas nos novos sistemas multimunicipais.
Assim, as tarifas praticadas nos sistemas multimunicipais variavam em 2004, em abastecimento de gua, entre os
0,28 e os 0,49/m3, e em guas residuais entre os 0,26 e os 0,49/m3. As variaes so, respectivamente de +75% e
+88% da tarifa mais elevada sobre a mais baixa. As tarifas mais baixas so, em geral as praticadas nas regies do litoral
e as mais elevadas nas do interior.
A existncia de preos diferenciados em empresas que se regem pelas mesmas regras reflecte rigorosamente
o contexto legal existente e as condies em que umas e outras empresas foram criadas. Com a aplicao dos custos
ambientais e de escassez previstos na Lei Quadro da gua, a situao no se alterar, sendo at de admitir uma tendncia
no sentido do agravamento do diferencial tarifrio entre empresas do litoral e do interior, do norte e do sul. A eficincia
no , no entanto, o nico valor em jogo, nem a recuperao total dos custos o nico princpio aplicvel. A equidade, regional e individual, outro valor a preservar e a universalidade e a acessibilidade so tambm objectivos a
prosseguir.
Na aplicao da Directiva Quadro da gua prevse que os Estadosmembros possam atender s consequncias
sociais, ambientais e econmicas da aplicao dos princpios da recuperao total dos custos e do poluidorpagador,
bem como s condies geogrficas e climatricas da regio ou regies afectadas.
Se a existncia de uma tarifa ao consumidor final uniformizada pode no se justificar, muito menos ser defensvel a existncia de disparidades to grandes entre as tarifas praticadas pelas diversas entidades gestoras, principalmente
tendo em ateno que a maioria dos sistemas em que se praticam tarifas mais elevadas se situam nas regies com menor
poder de compra. luz do que se conhece sobre os investimentos a realizar em sistemas municipais em baixa, o desequilbrio tarifrio, na tarifa final ao consumidor, ser ainda mais grave do que aquilo que resulta da simples aplicao
das tarifas dos sistemas multimunicipais.

PEAASAR II . 20072013

141

A coeso territorial um objectivo nacional. Impese por isso, um exerccio de solidariedade nacional que
estabelea um tratamento equitativo de todos os cidados e todas as regies do territrio nacional. desejvel a fixao
de uma banda de variao das tarifas ao consumidor final mais estreita do que aquela que se perspectiva caso no sejam
tomadas medidas. Para que tal ocorra importa analisar a possibilidade de criao de mecanismos de perequao.
A Lei das Finanas Locais contempla j um mecanismo de perequao, o Fundo de Coeso Municipal (FCM). Os
municpios com maior capitao de receitas municipais (acima de 125% da mdia nacional) so contribuintes lquidos
do FCM, e os de menor capitao (abaixo de 75% da mdia) so seus beneficirios. O FCM visa reforar a coeso
municipal, fomentando a correco de assimetrias, em benefcio dos municpios menos desenvolvidos e a soma da
compensao fiscal e da compensao por desigualdade de oportunidades baseada no ndice de desigualdade de oportunidades, os quais traduzem situaes de desigualdade relativamente s correspondentes mdias nacionais.
Sucede no entanto que as receitas do FCM no se encontram consignadas na lei correco daquelas assimetrias. Nada obsta, no entanto, a que essa consignao seja feita numa base voluntria e por via contratual, aquando da
integrao das baixas, acentuando o carcter voluntrio da adeso das Autarquias a este modelo de realizao e de
gesto das baixas. A manuteno do fosso existente, e mais ainda o seu agravamento, podem at ser entendidos como
contraditrios com a misso dos fundos estruturais. partida, um mecanismo de perequao deste tipo no mais do
que um instrumento de coeso nacional cuja aplicao ir potenciar os efeitos positivos do Fundo de Coeso. O modelo
do FCM tem ainda a vantagem de no exigir a criao de qualquer nova entidade ou mecanismo para a sua gesto.
Podendo o FCM revelarse insuficiente para os objectivos de perequao tarifria visados, no se exclui a possibilidade da criao de um Fundo de Equilbrio Tarifrio, hiptese que ser oportunamente equacionada caso se confirmem
aqueles receios.
A introduo de critrios de elegibilidade aos fundos comunitrios baseados na tarifa final ao consumidor dar
um contributo importante para a consecuo deste objectivo de convergncia tarifria, tal como as fuses e integraes
de sistemas com diferentes caractersticas e diferentes custos unitrios.

142

9. Outros Aspectos Relevantes


da Estratgia

144

9.1. Recursos humanos


A boa gesto dos recursos humanos constitui uma questo fundamental da Estratgia. Por um lado, a gesto
adequada dos novos sistemas de abastecimento de gua e de saneamento assentar em grande medida na motivao e
qualificao dos recursos humanos, e, por outro lado, a promoo de uma saudvel competio, nomeadamente pela
nfase colocada no mrito, constituir a base de um esforo sempre renovado de progresso e de inovao a nvel de
mtodos e tcnicas, que tem necessariamente de ser partilhado por todos os elementos envolvidos.
assim determinante, nomeadamente nas entidades gestoras de cariz empresarial, o desenvolvimento das
seguintes linhas de aco:

Anlise e definio de carreiras;

Programas

de formao, incluindo estgios de tcnicos nacionais em entidades gestoras de outros pases e

entidades de investigao e desenvolvimento nacionais e estrangeiras, com reconhecida competncia;


Estabelecimento
Favorecimento

de sistemas de avaliao de desempenho, que promovam o mrito individual;

da identificao dos colaboradores com princpios e valores, nomeadamente ambientais,

como instrumento para a coeso interna e a motivao pessoal;


Contratao

de assessorias de investigadores e tcnicos altamente especializados, para apoiar o desenvolvi-

mento das capacidades existentes.

PEAASAR II . 20072013

145

De todas as medidas indicadas, devemse salientar os programas de formao e a contratao de assessorias de


investigadores e tcnicos altamente especializados, dado o respectivo impacto directo nos nveis de qualificao tcnica
desejados para os colaboradores, bem como a respectiva importncia para o sucesso das restantes medidas de gesto
de recursos humanos.
A existncia de infraestruturas de elevada qualidade tecnolgica exige o desenvolvimento de programas de
formao profissional avanada, que muito podero beneficiar de medidas estruturadas de aquisio e transferncia
de conhecimento. Neste contexto, o envolvimento das instituies nacionais com responsabilidade em Investigao e
Inovao deve ser solicitado nos domnios do planeamento, concretizao e avaliao de aces de formao vocacionadas para elevar o nvel de qualificao dos recursos humanos.
A importncia da formao justifica ainda o recurso das entidades gestoras aos apoios financeiros formao
que venham a ser a previstos no prximo perodo de programao (20072013).
Esperamse significativos efeitos indutores destas medidas a nvel do tecido socioeconmico das regies onde
as entidades gestoras se encontram implantadas, com destaque para as reas com menor capacidade econmica nas
quais a fixao de quadros qualificados mais difcil. Nesse sentido, verificase uma acentuada convergncia com os
objectivos do Plano Tecnolgico, nomeadamente em termos de Qualificao de Recursos Humanos.

9.2. Investigao e desenvolvimento


Muitas das propostas aqui contidas tm subjacente uma atitude virada deliberadamente para a inovao e para
a consolidao de valores e princpios ambientais. No entanto, para que essa atitude frutifique em resultados concretos,
abrangentes e com efeitos duradouros, necessrio, mormente no estdio de desenvolvimento em que o sector se
encontra, uma actuao coordenada a diversos nveis.
Neste contexto, assume particular importncia o suporte que as actividades de investigao e desenvolvimento
(I&D) podem fornecer prossecuo dos objectivos nacionais preconizados na Estratgia. Cumpre ainda referir que
a nfase que se confere I&D conduzir ao reforo das capacidades das instituies nacionais (laboratrios, universidades, etc.), o que constitui um importante factor de convergncia com outras politicas transversais tais como a
Estratgia de Lisboa ou o Plano Tecnolgico.
Em face do exposto, o suporte execuo da Estratgia pressupe a constituio de linhas de investigao
e inovao estratgicas tendentes a dar respostas s questes que se colocam nos seguintes grandes domnios de
actuao:
Gesto

integrada dos recursos hdricos que atravessa sectores e disciplinas cientficas diferentes, considera

os vrios utilizadores da gua e assenta numa crescente e progressiva participao pblica;


Equilbrio

146

de oferta e procura, atravs da gesto da procura, do uso eficiente da gua, do aumento da

reutilizao e da explorao de fontes alternativas (guas pluviais, guas subterrneas salobras, guas marinhas e guas residuais tratadas);
Garantia

de qualidade e segurana dos sistemas de abastecimento de gua e de saneamento, promovendo a

gesto de riscos em todo o ciclo urbano da gua, as melhores tecnologias, a monitorizao da qualidade e
o estabelecendo de esquemas de contingncia para assegurar elevados ndices de confiana no pblico;
Limitao

do impacto ambiental do abastecimento de gua e do saneamento, considerando a gua inserida

num ciclo sustentvel, reduzindo as emisses com origem no processo produtivo do ciclo urbano da gua,
tornando atractiva a utilizao de produtos derivados de guas residuais e de lamas, reduzindo o consumo
de energia e atendendo a condies ambientais locais de proteco da Natureza;
Adopo

de metodologias para incremento de eficincia na gesto de infraestruturas, atravs de: melhor

conhecimento de todos os custos envolvidos; manuteno e reabilitao de infraestruturas, baseada em


anlise de riscos; procura de adequados materiais e tecnologias, considerando os seus impactos econmicos, sociais e ambientais.
Para efeitos do escalonamento de prioridades na coordenao das linhas de actuao estratgicas acima definidas, terse em linha de conta a necessidade de equilbrio da afectao de recursos em duas vertentes:

Problemas especficos da realidade nacional;

Envolvimento

e participao nacional nas principais actividades de investigao e inovao a nvel

internacional.
Tratase muitas vezes de apostas estratgicas, que no imediato podero ter como nico efeito benfico a possibilidade (ou a evidncia da necessidade) da recuperao de atrasos a vrios nveis (da organizao, das tecnologias, das
competncias, etc.).
Sem prejuzo de uma avaliao mais aprofundada dos objectivos e das necessidades a estabelecer num programa
de investigao e inovao a mdio e a longo prazo, consideramse prioritrios os seguintes domnios prioritrios:
Solues

integradas de abastecimento de gua, de drenagem de guas pluviais e guas residuais, adaptadas

s necessidades locais e regionais;


Monitorizao

e tecnologias de medio e comunicao, de modo a garantir deteco rpida e remota, bem

como o controlo da qualidade e quantidade da gua nas fontes naturais e nos sistemas infraestruturais;
Tecnologias

de tratamento avanado, promovendo: a produo de gua segura, em particular a partir de

fontes no convencionais, como gua salgada e guas residuais; o tratamento de guas residuais de acordo
com os limites legais estabelecidos; a recuperao de substncias com valor, para posterior utilizao, a
partir de guas residuais;
Tecnologias

para produo de energia e de produtos comercializveis a partir de guas residuais, transfor-

mando estaes de tratamento em estaes de recuperao de materiais;

PEAASAR II . 20072013

147

Inovao

em esquemas conceptuais para o projecto e a construo de sistemas de abastecimento de gua e

drenagem de guas residuais;


Desenvolvimento

de ferramentas para a gesto eficiente do patrimnio infraestrutural, incluindo tecnologias

e modelos para a avaliao de condies e de vida til de infraestruturas, bem como mtodos inovadores
para o projecto e para a manuteno, a substituio e a reabilitao de infraestruturas existentes;
Desenvolvimento

de ferramentas para avaliao e gesto de riscos, como, por exemplo: a construo de

cenrios para compreenso e previso de fenmenos naturais e seus impactos nos recursos hdricos; a
implementao de sistemas de resposta a situaes de emergncia; o impacto de sistemas de abastecimento
de gua e de saneamento na sade pblica;
Enquadramento

de condies socioeconmicas, socioculturais e legais, favorecendo uma maior participa-

o e controlo social, de modo a assegurar o xito na aplicao das tecnologias.


Como anteriormente, colocase neste particular a necessidade de escalonamento de prioridades entre os domnios acima definidos, tendo em vista o equilbrio da afectao de recursos vertente dos problemas especficos da
realidade nacional e vertente do envolvimento e participao nacional nas principais actividades de investigao e
inovao a nvel internacional.

9.3. Contributo do PEAASAR 20072013 para a execuo de outros planos


A afectao de recursos tem de ser efectuada numa perspectiva de maximizao dos seus efeitos. Assim, deve
ser conferida particular ateno s medidas cujos efeitos indirectos ultrapassam o contexto estrito da sua aplicao, e
que assim contribuem de forma significativa para outros objectivos. Neste contexto, devem ser destacadas as medidas a
tomar pelo sector que contribuam para os objectivos:

Do Plano Tecnolgico;

Do Programa Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio;

Da Estratgia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel.

148

No que respeita ao Plano Tecnolgico a tabela seguinte resume a interaco que a execuo da Estratgia
possibilita.

REA

MEDIDAS DO PLANO TECNOLGICO

CONTRIBUTOS DO PLANO

Agentes de
Inovao

Dinamizao da participao nacional no


7.PQ de Investigao e Desenvolvimento
20072013

1 Cooperao das entidades gestoras com as instituies


universitrias e de investigao com relevncia na gua e no
saneamento, no sentido da constituio de parcerias tendo em
vista o 7.PQ.
2 Dinamizao da participao nacional na Plataforma
Tecnolgica da gua e do Saneamento.
1 Divulgao das actividades de I&D das entidades gestoras
junto das comunidades locais.
2 Incentivo criao de seces de Cincia e Tecnologia nos
boletins peridicos das entidades gestoras.
Participao activa das entidades gestoras, como utilizadores finais
dos resultados de I&D, no financiamento de projectos.

Plataforma para a divulgao pblica da


cincia e tecnologia

Clusters

Fundo para o desenvolvimento cientfico


e tecnolgico, mobilizando recursos
privados
Simplificao e eficincia dos instrumentos de Ordenamento do Territrio

Inovao nos servios em reas de baixa


densidade populacional

Recursos
humanos

Qualificao

Internacionalizao

Promover o desenvolvimento econmico


em parceria com os pases lusfonos

Energia

Energias Renovveis

Eficincia energtica

1 Em termos macro: estabelecimento de condies para um


adequado planeamento e gesto dos recursos hdricos, factores
decisivos para o desenvolvimento regional.
2 Em termos micro: o acesso gua e ao saneamento deixam de
ser factores limitantes para a actividade econmica, sendo que por
outro lado fica assegurada a correcta internalizao dos custos de
utilizao do recurso.
1 Em termos socioeconmicos: ser de referir quo importante
a qualificao urbana e ambiental, pelo efeito nos objectivos de
promoo da coeso territorial e social, e logo na capacidade de
atrair e fixar tcnicos qualificados.
2 Em termos tecnolgicos: pelo efeito indutor que o exemplo das
entidades gestoras pode ter na sua envolvente, p. ex., na adopo
progressiva por essas entidades da facturao electrnica.
1 Programas de estgios de tcnicos nacionais em entidades
gestoras de outros pases, com reconhecida competncia.
2 Contratao de assessorias de investigadores e tcnicos
altamente especializados, para apoiar o desenvolvimento das
capacidades existentes.
1 Prestao de servios (consultadoria, assistncia tcnica,
gesto, impacto ambiental, etc.) ao sector pblico ou privado de
pases lusfonos.
2 Participao em programas especializados, como programas
de apoio s organizaes no governamentais ou outras entidades
sem fins lucrativos (e.g. universidades, associaes profissionais e
sectoriais), nestes pases, em parcerias com entidades locais.
1 Maximizao do aproveitamento da biomassa como fonte de
energia renovvel, estudando solues dedicadas s entidades
gestoras e solues integrando outros sectores.
1 Racionalizao dos consumos energticos, nomeadamente
maximizao do consumo de energia fora das horas de ponta.
Esta metodologia implica o desenvolvimento de ferramentas
baseadas em modelos matemticos e integrando tecnologias de
informao e comunicao, o que tem efeitos noutras reas do
Plano Tecnolgico.

PEAASAR II . 20072013

149

No que respeita ao Programa Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT), a Estratgia contribui
muito especialmente para o Objectivo 7, relativo Definio de um quadro de gesto integrada da gua nas diferentes
escalas a que se opera o ordenamento do territrio, articulado com as demais polticas sectoriais e territoriais.
Entre as medidas associadas quele objectivo, merecem destaque neste contexto a constituio de reservas
estratgicas de gua e a coordenao dos planos de recursos hdricos com outros instrumentos de ordenamento do
territrio.
Finalmente, no que respeita Estratgia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel (ENDS), verificase que a
Estratgia contribui expressa e decisivamente para o Objectivo 4, relativo a Melhor Ambiente e Gesto Sustentvel dos
Recursos Naturais.
Efectivamente, os objectivos da Estratgia apresentam um elevado nvel de convergncia com aquele objectivo
da ENDS, que coloca como prioridades:
Prevenir

a poluio e proteger e recuperar as massas de gua () que constituem reservas de gua estra-

tgicas do Pas, () mediante a gesto da procura de gua tendo em conta a proteco a longo prazo dos
recursos hdricos e o recurso a tecnologias de tratamento de guas residuais, de utilizao eficiente da gua e
de utilizao de origens de gua alternativas (recirculao, reutilizao de guas residuais e dessalinizao)
que assegurem outras oportunidades de valorizao s actividades geradoras da degradao dessas massas
de gua;
Recuperao

dos atrasos e realizao dos investimentos () com o objectivo de servir a generalidade da

populao portuguesa com servios de abastecimento de gua e de tratamento de guas residuais de elevada qualidade.
Finalmente, verificase ainda que a Estratgia contribui para o Objectivo 1 da ENDS: Investigao e
Desenvolvimento e Melhoria das Qualificaes para Preparar Portugal para a Sociedade do Conhecimento.
Na verdade, as apostas de investigao e inovao preconizadas pressupem, como pretende a Estratgia, o
reequipamento dos principais centros de I&D, que permitam a Portugal participar em redes de excelncia criadas no
mbito do Espao Cientfico Europeu, ou que assegurem uma participao de Portugal em programas cientficos e tecnolgicos europeus ou em organizaes cientficas internacionais.

150

10. Papel do Sector Privado

152

10.1. Enquadramento
Sendo a gua um bem da maior importncia estratgica, o seu fornecimento s populaes em quantidade,
qualidade e a um preo socialmente justo, deve ser sempre, em primeira linha, uma responsabilidade do Estado e das
autarquias, sem prejuzo dessa responsabilidade ser delegada no sector privado, salvaguardada que seja a necessria
conciliao entre os legtimos interesses em presena e as exigncias impostas pelas disposies legais comunitrias e
nacionais pertinentes.
O sector privado pode desempenhar um papel fundamental em toda a cadeia de valor do sector da gua, onde
j intervm com maior ou menor intensidade junto de sistemas plurimunicipais e municipais, entidades pblicas estatais
e indstrias.
Na realidade, uma importante parte da estruturao do sector das guas em Portugal tem assentado nos conhecimentos e nas capacidades tcnica, econmica e financeira de entidades privadas. Somente na gesto dos servios de
gua e saneamento que a interveno do sector privado tem sido limitada, seja por restries legais no que concerne
aos sistemas multimunicipais, seja por outras razes que foram identificadas anteriormente no caso dos sistemas municipais, onde essa interveno tem sido relativamente reduzida.
H que reconhecer que os problemas existentes na vertente em baixa, nomeadamente o volume significativo
de investimentos a realizar em infraestruturas, no tm sido, at data, resolvidos por um recurso significativo ao
sector privado por parte das entidades competentes para a prestao destes servios, sob a forma de concesso ou outra.

PEAASAR II . 20072013

153

Com efeito, em dez anos, foram atribudas apenas 22 concesses (das quais somente 10 desde a entrada em vigor do
PEAASAR 20002006), envolvendo um total de 36 municpios.
Para a concretizao dos objectivos definidos nesta Estratgia importa clarificar o papel do sector privado na estruturao dos sistemas em baixa e definir os seus nveis de interveno nos modelos de gesto preconizados, de modo a:

Contribuir para o desenvolvimento e para a dinamizao da economia nacional;

Criar

uma gesto moderna e profissionalizada fora das entidades pblicas e dessa forma mais disseminada

na sociedade;
Clarificar

o quadro da interveno das empresas privadas nesta rea de negcio, para que estas possam

definir estratgias;
Garantir

o progresso tecnolgico e a aplicao de melhores prticas atravs da competitividade e

concorrncia.
O resultado desta estratgia permitir uma maior interveno dos privados, mais clara mas tambm mais
regulada.

10.2. A participao do sector privado na vertente em alta


O recurso a servios especializados e tecnolgicos e de construo de infraestruturas, prestados por privados,
tem sido amplamente utilizado pelos sistemas multimunicipais desde a sua criao.
Quanto a servios de valorizao e rentabilizao de subprodutos, actualmente ainda h um nmero pouco
significativo de empresas (cerca de duas dezenas) a actuar em Portugal. No entanto, este um mercado com espao para
novos actores e que se encontra em evoluo medida que a legislao ambiental vai regulando usos, caractersticas e
destinos de subprodutos, obrigando a solues separativas que promovam a respectiva reutilizao e conferindo, com
isso, dimenso ao mercado.
J no que se refere explorao de infraestruturas, atravs de outsourcing, o panorama diferente. O grau de
interveno de empresas privadas, na qualidade de subcontratadas de entidades gestoras de sistemas plurimunicipais,
encontrase abaixo do desejvel.
Muitas entidades gestoras tm optado por formas de explorao com meios prprios, desproporcionadas face
fraca subcontratao, o que gerador de ineficincias e no permite um saudvel crescimento do mercado.
A participao do sector privado em sistemas plurimunicipais sob a forma de concesso verificase somente a
nvel dos sistemas municipais integrados, por limitaes de ordem legal, como j foi dito.
Com a implementao do PEAASAR 20002006 e com o consequente processo de constituio dos sistemas
multimunicipais, o mercado dos servios de operao e manuteno reduziuse. Em consequncia dessa reduo,

154

as empresas prestadoras de servios nesta rea tm manifestado enfrentarem dificuldades em sobreviver na actual
conjuntura.
Atravs da adopo das medidas previstas no captulo 6.8 pretendese, em primeiro lugar, melhorar a qualidade
e reduzir o preo do servios, e em segundo lugar, reanimar o mercado dos operadores privados com competncias
tcnicas nas actividades de operao e manuteno, que podero deste modo reforarse e tornarse mais competitivos,
contribuindo assim para o sucesso da implementao dos sistemas na vertente em alta.
O prazo de contratao dos servios deve ser tendencialmente reduzido e fixado com base na optimizao dos
custos e prazo de amortizao dos investimentos, quando os haja. Desta forma poder ser alargado substancialmente o
actual mercado com novas oportunidades.

10.3. A participao do sector privado na vertente em baixa


A menor participao de empresas privadas nesta vertente poder ser explicada por vrias razes:
Alguma

indefinio poltica sobre o papel dos sectores pblico e privado no mercado;

Factores psicolgicos de resistncia mudana dos modelos tradicionais de gesto;

Grandes

assimetrias na populao dos municpios, tornando desinteressante em grande nmero de munic-

pios a concesso isolada dos servios de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais;
Risco

elevado de negcio, face aos avultados investimentos, naqueles casos em que as taxas de atendimento

de partida so muito baixas;


Estruturas

de tarifrio excessivamente baixas (ou inexistentes, no saneamento, em alguns municpios) impli-

cando risco acrescido face aos aumentos significativos nas facturas dos muncipes;
Natureza

do negcio de capital intensivo e retornos de longo prazo bem como dos nveis de requisitos

nos processos de concurso;


Barreiras

entrada de novos actores, causadas pela natureza do negcio de capital intensivo e retornos

de longo prazo bem como dos elevados nveis de exigncia dos requisitos nos processos de concurso e
derivadas da indefinio do contedo dos contratos finais.
Contudo, para concretizar a estratgia de implementao de sistemas integrados na vertente em baixa preconizada no captulo 6.6, o nmero actual de participantes no mercado das concesses claramente reduzido. Impese
assim que essa implementao ocorra de forma gradual, permitindo um progressivo reajustamento do mercado de forma
a proporcionar a resposta adequada dos operadores privados e o surgimento de novos operadores, que se considera
desejvel, na perspectiva da criao de um mercado verdadeiramente concorrencial.
Para incentivar a entrada e consolidao destes novos actores dever ser garantida a retirada de eventuais barreiras
entrada de novos concorrentes e asseguradas condies de acesso transparentes e no discriminatrias devidamente

PEAASAR II . 20072013

155

reguladas, nomeadamente no que se refere ao acesso aos Fundos Comunitrios. A mais densa regulamentao do acesso
a concesses na vertente em baixa uma das condies essenciais para a abertura do mercado.
Desta forma, cumprindo as regras dos mercados pblicos, podem ser criadas dezenas de oportunidades no
mbito da operao, quer dos sistemas multimunicipais verticalizados, quer dos sistemas municipais integrados (ou
sistemas intermunicipais).
No contexto actual, considerase desejvel a participao nos concursos para atribuio de concesses de um
maior nmero de empresas dedicadas apenas ou dominantemente operao. Com efeito, no parece haver vantagens
para as concesses que os concorrentes no mercado atribuam um enfoque prioritrio gesto dos planos de investimento. A adopo do modelo de concesso de servio pblico favorece o surgimento de novos operadores com aquelas
caractersticas, uma vez que reduz o risco de construo e as necessidades de financiamento associadas.
Adicionalmente, urge criar regras de contratao idnticas para todo o sector, terminando assim com as actuais
diferenas de critrios de fixao de tarifas e de nveis de servio prestados. Assim, o IRAR dever propor um conjunto
de minutas base de Cadernos de Encargos e Contratos Tipo para atribuio e gesto de concesses em baixa, definindo
ainda as regras de prqualificao e de acesso da concorrncia aos respectivos processos.
Esses documentos devem ser devidamente enquadrados por Bases das concesses em baixa, que devero
ter como referncia o D.L. 319/94, de 24 de Dezembro, com as alteraes introduzidas pelo D.L. 222/2003, de 20 de
Setembro e o D.L. 162/96, de 4 de Setembro, com as alteraes introduzidas pelo D.L. 223/2003, de 20 de Setembro,
que definem o Regime Jurdico da concesso da explorao e gesto de sistemas multimunicipais de captao, tratamento e abastecimento de gua para consumo pblico e o Regime Jurdico da concesso da explorao e gesto de
sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeio de efluentes, respectivamente.

156

11. Reformulao do Modelo


Regulatrio

158

11.1. Enquadramento
Para que esta Estratgia possa ser bem sucedida e os seus objectivos, de satisfao de obrigaes de servio
pblico, proteco ambiental, desenvolvimento regional, possam ser alcanados, ser necessrio o empenhamento de
todos os agentes que intervm no sector. Para assegurar a devida diligncia de todos, e na medida em que a adeso de
muitas das entidades visadas aos modelos e aos programas preconizados voluntria, impese que a nenhum pretexto
seja autorizada a derrogao daquelas obrigaes legais, nos prazos e de acordo com os padres estabelecidos na lei e
nos contratos.
Para que tal suceda necessrio o reforo da actuao dos organismos que detm a competncia para fiscalizarem o cumprimento da legislao aplicvel e dos contratos que vinculam os vrios agentes, com destaque para o
INAG, enquanto Autoridade Nacional da gua em termos ambientais e de gesto do domnio pblico hdrico, e para o
IRAR, enquanto regulador especifico das actividades de abastecimento de agua e saneamento de aguas residuais.

11.2. Reforo e alargamento do mbito da regulao dos servios


As actividades de abastecimento pblico de gua s populaes e de saneamento de guas residuais urbanas
constituem servios pblicos de carcter estrutural, essenciais ao bem estar geral, sade pblica e segurana colectiva

PEAASAR II . 20072013

159

das populaes, s actividades econmicas e proteco do ambiente. Este sector tem vindo a sofrer um conjunto de
alteraes que obrigam reformulao da interveno do Regulador. Por um lado, a presena de maior nmero de
operadores com gesto empresarial exige uma maior vigilncia a estes servios, a fim de salvaguardar os interesses dos
utilizadores e dos operadores. Por outro lado, as exigncias cada vez maiores na qualidade de servio, nomeadamente
para cumprimento das obrigaes nacionais e comunitrias, impem um maior acompanhamento do desempenho das
empresas.
por isso necessrio consolidar um modelo de regulao mais eficaz e eficiente que garanta a proteco dos
interesses dos utilizadores, materializada na optimizao da relao entre os preos e a qualidade de servio prestada.
Deve no entanto terse em conta a salvaguarda da viabilidade econmica e dos legtimos interesses das entidades
gestoras, garantindo nomeadamente a adequada remunerao dos capitais investidos, independentemente do seu estatuto pblico ou privado, municipal ou multimunicipal e considerando ainda o reforo da capacidade do tecido
empresarial de servios complementares. Estes aspectos afiguramse como necessrios para a garantia da desejvel
qualidade de servio aos utilizadores, no curto, mdio e longo prazos. A consolidao da regulao que se deve
naturalmente pautar por princpios de competncia, iseno, imparcialidade e transparncia assim absolutamente
necessria ao desenvolvimento harmonioso destes sectores, que constituem servios de interesse econmico geral
funcionando em mercados de monoplio natural, constituindo um indicador da maturidade do sector.
O novo modelo de regulao do sector deve permitir esse reforo da regulao, com uma presena do IRAR
mais efectiva. Nomeadamente deve ser alargado o universo das entidades reguladas por forma a garantir uma maior
igualdade da proteco dos direitos de todos os utilizadores destes servios, independentemente do tipo de entidade
gestora que lhe presta o servio, bem como uma maior uniformidade de procedimentos junto de todas elas.
Deve ser revisto e reforado o estatuto do regulador, atribuindolhe maior eficcia orgnica e funcional. Esta
alterao tem por necessidade promover uma actuao da entidade reguladora credibilizada e imparcial perante todas
as partes interessadas no sector, separando nomeadamente os papis do Estado regulador e do Estado operador, e,
por outro, tornar a regulao o mais independente possvel dos ciclos e conjunturas polticas, reforando assim a
confiana dos consumidores, das entidades gestoras e dos restantes agentes econmicos. Um tal estatuto ser tambm
condio necessria ao reforo da sua capacidade reguladora dos vrios modelos de participao de privados nos vrios
segmentos do mercado.
Devem ser ainda reforados os poderes do regulador, no s para permitir um acompanhamento mais efectivo
das entidades reguladas quando estas se estabelecem, mas tambm durante toda a fase da sua actividade. Este reforo
de poderes assenta, designadamente, na competncia para uma mais presente regulao econmica e de qualidade
de servio, que estimule a eficincia e a eficcia do sector regulado. Paralelamente devero passar a existir poderes
sancionatrios do regulador, de forma a melhor reprimir comportamentos lesivos de interesses legtimos identificados
no sector.
Na interaco entre as entidades reguladas e o regulador devem ser esclarecidas as obrigaes mtuas e estabelecidos os mecanismos de regulao, nomeadamente em termos da regulao geral do sector, da regulao econmica
e da qualidade de servio das entidades gestoras.

160

Finalmente, para alm do necessrio reforo do mbito de interveno reguladora, essencial valorizar o papel
dos actuais instrumentos regulatrios de recolha de informao (econmica, da qualidade de servio, da qualidade
da gua para consumo humano, etc.) como componentes estratgicas para o conhecimento da situao real do sector
em Portugal. Importa que se proceda articulao dos vrios instrumentos existentes de recolha de informao (ex.,
Inventrio Nacional de Sistemas de Abastecimento de gua e de Aguas Residuais INSAAR) e institucionalizao do
instrumento global resultante, numa lgica de portal nico. As entidades gestoras devem assumir a importncia deste
instrumento, fornecendo, periodicamente e de forma consistente, os dados oficialmente requeridos.

11.3. Reforo e alargamento do mbito da regulao ambiental


Para garantir o cumprimento dos normativos ambientais e a proteco do meio ambiente, as entidades da administrao pblica nacional e regional devero assumir plenamente os seus poderes de fiscalizao, licenciamento e
monitorizao.
As disfunes e constrangimentos que se tm colocado actividade de regulao ambiental derivam, em larga
medida, dos seguintes factores:

Falta de meios financeiros;

Abordagens

desarticuladas entre as diferentes entidades, nomeadamente a nvel nacional e regional;

Sobreposio de competncias;

Falta de clarificao de procedimentos e falta de regulamentao;

Impese a adopo de medidas que resolvam eficazmente esta situao, aproveitando as oportunidades criadas
pela nova Lei da gua e pela implementao da directivaquadro da gua.
Com efeito, as competncias definidas na nova Lei da gua reforam o papel do INAG na gesto da gua
enquanto Autoridade Nacional da gua, o que lhe confere um papel fundamental no mbito da regulao ambiental.
Tambm com a entrada em vigor na nova Lei da gua, as atribuies de gesto das guas, incluindo o respectivo planeamento, licenciamento e fiscalizao pertencero s cinco Administraes de Regio Hidrogrfica criadas
na prpria lei. Assim, sero estas as entidades da administrao pblica que passaro a assumir, mais directamente, a
regulao ambiental no que diz respeito actividade das entidades gestoras dos servios de abastecimento de gua e de
saneamento de guas residuais.
Em larga medida, esperase que a resoluo das disfunes e dos constrangimentos anteriormente identificados
na actividade de regulao ambiental e o reforo do seu papel possam ser colmatados com a aplicao efectiva da nova
Lei da gua.

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12. Reformulao do Quadro Legal


e Eficcia da Estratgia

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12.1. Enquadramento
Conforme ficou patente nos captulos anteriores, h algumas insuficincias do actual quadro legal da gesto de
servios de gua e saneamento que importa corrigir, considerando a evoluo que teve o direito comunitrio e tendo em
vista uma maior segurana jurdica dos contratos e das actuaes de todas as partes envolvidas e uma mais adequada
proteco do ambiente e dos interesses dos consumidores.
Com a aprovao da nova Lei da gua iniciouse um processo de reviso de toda a legislao ambiental do
sector, com repercusso sobre a actividade das entidades gestoras, independentemente da sua natureza. Aguardase
para breve a regulamentao do novo regime de licenciamento e regime econmicofinanceiro das utilizaes da gua,
que fixaro o regime das concesses de captao de gua para consumo humano e das licenas de descarga de guas
residuais e das taxas aplicveis. Qualquer um destes diplomas importante para a actividade das entidades gestoras e
dever contemplar regimes transitrios para a sua implementao, aos quais estas devero estar atentas.
Por outro lado, observase uma desadequao do actual quadro contratual das concesses face s obrigaes
legais aplicveis em matria de proteco do ambiente, que vem penalizando as concessionrias, enquanto entidades
gestoras, por incumprimentos da lei que, nos termos dos respectivos contratos, no lhes podem ser imputveis, pois
aquelas infraces decorrem de atrasos de realizao de infraestruturas no includas na respectiva concesso e respectivo licenciamento, ou sobre as quais aqueles contratos no autorizam mesmo a sua interveno. A aprovao recente de
um novo e mais exigente regime das contraordenaes ambientais recomenda vivamente que seja definido um regime de
contratualizao das concesses que delimite com maior razoabilidade as responsabilidades de todas as partes envolvidas,

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concedentes e concessionrias, por actos ou omisses presentes e pretritas, sem prejuzo de outras iniciativas legislativas
que sejam convergentes com este objectivo. Se, por um lado, as concesses no podem servir para dar azo a situaes
de incumprimento da lei (pelo contrrio, pretendese que haja um maior esforo de fiscalizao e sancionamento dos
incumprimentos ambientais, fundamental ao sucesso da Estratgia), por outro pretendese que as solues de concesso
destes servios, que precisamente visam a resoluo desses incumprimentos, possam desenvolverse num quadro estvel
e previsvel, com um recorte claro das responsabilidades de todas as partes e dos riscos que cada uma assume.
O quadro legal carece ainda de reviso no que concerne ao regime aplicvel aos utilizadores que se colocam
em situao de inadimplncia, sejam utilizadores individuais sejam autarquias utilizadoras dos sistemas multimunicipais para os quais a legislao e os contratos admitem a possibilidade do corte do servio, medida que se considera
desproporcionada tendo em linha de conta a natureza essencial destes servios, no que concerne ao abastecimento de
gua para consumo pblico, e impossvel de concretizar no que concerne recolha e tratamento de guas residuais
urbanas. Esta desproporcionalidade e impossibilidade so mais evidentes ainda quando estamos a considerar a situao
dos utilizadores dos sistemas multimunicipais, que so as prprias Autarquias locais. Mas por outro lado, para garantia
do equilbrio financeiro das concessionrias, devem ser estabelecidos mecanismos de cobrana coerciva das dvidas
destes utilizadores que, sem ferirem princpios fundamentais do direito, nomeadamente a autonomia das Autarquias
locais, sejam mais eficazes.
Por ltimo, mas no menos importante, dado o objectivo estrutural de toda a Estratgia de resoluo do problema
da baixa, importa analisar em que medida o modelo de gesto que foi apresentado anteriormente fere ou no o princpio
constitucional da autonomia das Autarquias locais ou o direito da concorrncia, atentas as implicaes que isso teria na
sua viabilidade. Ainda em relao com a resoluo do problema da baixa, e como j foi referido, importa que sejam
devidamente regulamentadas todas as modalidades de gesto directa autrquica, em termos que assegurem a sua sustentabilidade e a comparabilidade do seu desempenho com o de outros modelos de gesto delegada sujeitos a regulao,
assim como os procedimentos concursais das concesses e outras modalidades de privatizao material da gesto destes
servios, tendo em vista assegurar a transparncia dos procedimentos e a defesa dos interesses dos consumidores.

12.2. Quadro institucional


Embora a explorao dos servios pblicos em baixa de abastecimento de gua, saneamento e recolha e
tratamento de resduos slidos esteja tradicionalmente relacionada com interesses locais, satisfazendo em ltima anlise
necessidades especficas dos residentes em determinada circunscrio, no se pode afirmar que, por imposio constitucional, se trate de uma matria integrada irreversivelmente no ncleo intangvel da autonomia municipal. Pelo contrrio,
afigurase claro que h razes ponderosas que podem justificar a interveno do Estado num domnio at aqui fundamentalmente municipal, a saber a defesa de interesses pblicos relativos ao ambiente e defesa dos consumidores que
lhe competem.

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significativa, alm disso, a circunstncia de, no modelo apresentado, os municpios poderem optar pela manuteno dos actuais sistemas municipais, que, nesse caso, continuariam a ser geridos a nvel municipal ou intermunicipal,
directamente, ou atribudos em regime de concesso a um operador privado. Nestes termos, o modelo agora apresentado compatvel com o princpio da autonomia municipal e no impede uma ponderao do interesse dos municpios
na explorao dos sistemas municipais.
Adicionalmente, o modelo proposto tambm compatvel com o Direito Comunitrio, designadamente com
as exigncias da relao in house a que se far referncia no ponto seguinte, uma vez que, na sua implementao, ser
assegurado que o Estado, atravs da AdP ou das concessionrias dos sistemas multimunicipais, deter um controlo de
tipo in house sobre as empresas constitudas ou a constituir, encarregues da gesto das baixas integradas nos sistemas
multimunicipais correspondentes, sem prejuzo da participao dos municpios nas novas sociedades. Tratase, em
suma, de retomar, a este nvel, o modelo que resulta dos diplomas aprovados em 2003, os quais consagram solues
cuja compatibilidade com o Direito Comunitrio foi confirmada pela Comisso Europeia
O modelo em causa preconiza uma tendncia organizativa do sector baseada na integrao da baixa nos
sistemas multimunicipais correspondentes, admitindose tambm que o Estado atravs da AdP ou das concessionrias
dos sistemas multimunicipais participe, com os municpios, na constituio de novas empresas. Quer num caso quer
noutro, assegurarse sempre que o Estado se encontra, com as empresas gestoras dos novos sistemas de alta e baixa
integrados, numa relao de tipo in house, prevista e regulada por lei e aberta a todos os municpios interessados, no
se permitindo discriminaes arbitrrias entre diferentes autarquias.

12.3. Concorrncia
Na perspectiva da sua compatibilidade com o direito da concorrncia, e em particular com o Direito Comunitrio,
a principal questo que o modelo apresentado levanta o facto de se prever a atribuio a empresas de capitais pblicos
da gesto dos sistemas de abastecimento de guas e saneamento.
Est hoje assente (por evoluo jurisprudencial) que a adjudicao de contratos desta natureza tem de respeitar
os princpios do Tratado da Unio Europeia, o que implica, desde logo, que, em caso de concesso, a entidade adjudicante d publicidade adequada, para garantir a abertura concorrncia, e que respeite o princpio da igualdade de
tratamento.
Estas orientaes so aplicveis a todas as situaes em que uma autoridade pblica de um EstadoMembro (seja
o prprio Estado, sejam as autarquias locais ou quaisquer outras pessoas jurdicas de direito pblico) decida, no mbito
da prossecuo das suas atribuies, cometer a um terceiro o desenvolvimento de actividades de natureza econmica
destinadas a assegurar a satisfao jurdica, luz de cada um dos ordenamentos jurdicos, dos actos ou contratos
atravs dos quais se processa a designao da entidade terceira a que cometida a misso em causa. Estes princpios
aplicamse, assim, igualmente a actos de delegao, ainda que estes resultem da lei.

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Entende o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias que s no far sentido impor estes princpios quando
exista uma relao in house entre entidade adjudicante e adjudicatrio, de tal modo que, independentemente da
existncia de pessoas jurdicas formalmente distintas, no se possa falar da existncia de uma vontade autnoma do
adjudicatrio, pelo que no existe propriamente um contrato.
A jurisprudncia exige que se verifiquem cumulativamente dois requisitos para que se possa falar de relao in
house:
a. O controlo exercido pela entidade adjudicante sobre a entidade terceira seja anlogo ao que exerce sobre
os seus prprios servios;
b. A entidade terceira realize o essencial da sua actividade com a autoridade pblica que a controla.
Relativamente ao primeiro requisito referido, o Tribunal afastouse dos critrios de controlo prprios quer do
direito das sociedades quer do direito da concorrncia, para se ater a uma concepo muito mais restritiva, que implica
a possibilidade de uma interveno quase permanente na gesto, no s atravs do exerccio de poderes de definio de
orientaes estratgicas e de fiscalizao do seu cumprimento, mas ainda do direito de transmitir empresa instrues
vinculativas, como sucede nas relaes entre uma autoridade pblica e os servios administrativos que esto na sua
dependncia hierrquica.
No que concerne ao segundo requisito, de esperar do Tribunal uma posio estrita, interpretando e aplicando
de forma restritiva o alcance da excepo, no s quanto percentagem do volume de negcios efectivamente realizado
com a entidade adjudicante, mas ainda quanto ao alcance do objecto social da empresa cocontratante.
Na ponderao das solues a adoptar quanto gesto dos sistemas de abastecimento de gua e de saneamento
de guas residuais ainda muito importante tomar em considerao as posies que foram assumidas pela Comisso
Europeia no contencioso que em 2002/2003 ops esta instituio comunitria ao Governo Portugus, assim como os
termos do compromisso com base no qual o processo foi arquivado, especialmente tendo em considerao que os
objectivos que o Governo se prope alcanar no so exequveis sem uma forte componente de financiamento comunitrio e que, tal como ocorreu em 2002/2003, a Comisso pode suspender os financiamentos com base em dvidas sobre
a compatibilidade do regime nacional com o Direito Comunitrio.
A Comisso contestou o regime portugus de adjudicao dos sistemas multimunicipais sustentando, no essencial, que o critrio do controlo no estava preenchido, e o processo s foi arquivado depois de alteraes legislativas
relativas gesto dos sistemas multimunicipais (no bastando para a Comisso que estas disposies estivessem nos
contratos), em que, entre outros aspectos, se especificaram as misses de interesse pblico cometidas s sociedades
concessionrias e se confirmou que as entidades gestoras dos sistemas multimunicipais tm por objecto principal a
explorao e gesto dos referidos sistemas, bem como se enunciaram de forma detalhada os poderes que o Ministro
das Cidades, do Ordenamento do Territrio e do Ambiente, hoje MAOTDR, exerce em relao s mesmas, incluindo os
poderes de aprovar e suspender os seus actos, assim como de emitir directrizes vinculantes s respectivas administraes
e definir as modalidades de verificao do cumprimento das directrizes emitidas (DecretoLei n.103/2003, de 23 de
Maio).

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Assim sendo, o vastssimo esforo de investimento que est em causa e a necessidade imperiosa de segurana
jurdica para a sua concretizao aconselha que a bondade de qualquer soluo no se afaste das traves mestras do
compromisso estabelecido com a Comisso Europeia em 2003.

12.4. Alteraes ao quadro legal


A adopo dos novos modelos de organizao do sector dos servios de abastecimento de gua e de saneamento
de guas residuais implica algumas mudanas do quadro legal, de forma a garantir a sua implementao efectiva.
Considerase assim que a legislao a adequar ser, pelo menos, e sem prejuzo de outra, a seguinte:
O

artigo 1.da Lei n.88A/97, de 25 de Julho, que regula o acesso da iniciativa econmica privada a

determinadas actividades econmicas, pois, alm de distinguir entre sistemas multimunicipais e sistemas
municipais, apenas prev como forma de acesso das empresas privadas a este sector de actividade a figura
da concesso, e apenas para os sistemas municipais.
O

DecretoLei n.379/93, de 5 de Novembro, objecto de diversas alteraes, que estabelece o regime de

explorao e gesto dos sistemas multimunicipais e municipais de captao, tratamento e distribuio de


gua para consumo pblico de recolha, tratamento e rejeio de efluentes e de recolha e tratamento de
resduos slidos, pelas mesmas razes.

Os diplomas que regulam cada um destes sectores:

. O DecretoLei n.319/94, de 24 de Dezembro (modificado pelo DecretoLei n.222/2003, de 20 de


Setembro), que consagra o regime jurdico da construo, explorao e gesto dos sistemas multimunicipais de captao e tratamento de gua para consumo pblico, quando atribudos por concesso, e
aprova as respectivas bases;

. O DecretoLei n.162/96, de 4 de Setembro (alterado pelo DecretoLei n.223/2003, de 20 de Setembro),


que contm o regime jurdico da construo, explorao e gesto dos sistemas multimunicipais de
recolha, tratamento e rejeio de efluentes quando atribudos por concesso, e aprova as respectivas
bases;

. O DecretoLei n.147/95, de 21 de Junho, que define o regime jurdico da concesso dos sistemas
municipais.

Os

DecretosLeis que criaram, entretanto, cada um dos sistemas multimunicipais, tendo em vista a inte-

grao das baixas, e as condies dessa integrao sempre que essa seja a opo.
O

regime do IRAR (DecretoLei n.362/98, de 18 de Novembro, alterado pelo DecretoLei n.151/2002,

de 23 de Maio), devendo ser ponderado o reforo dos seus poderes e da sua natureza enquanto entidade
reguladora.

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Carecem ainda de regulamentao:


As

diversas modalidades de gesto directa autrquica, com vista a uma maior garantia de sustentabilidade

das entidades gestoras que acautele os interesses dos consumidores e das geraes futuras e a defesa do
ambiente;
Os

contratos de concesso de sistemas municipais e outras modalidades de privatizao material da gesto

dos servios;
A

obrigatoriedade de ligao dos utilizadores, para a qual deve ser previsto um regime contraordenacional;

Os

sistemas tarifrios das diferentes modalidades de gesto destes servios, semelhana do que j hoje

acontece com os sistemas tarifrios praticados pelas concessionrias dos sistemas multimunicipais.

12.5. Eficcia da estratgia


A eficcia da Estratgia depende naturalmente da adopo, em paralelo, de um conjunto de medidas visando
garantir a monitorizao do seu cumprimento, a adeso dos diferentes actores e do pblico estratgia nele definida e
a garantia da sua aplicao pelos diferentes intervenientes.
Monitorizao
O sucesso da implementao desta Estratgia depende, naturalmente, da adeso dos vrios agentes, com particular destaque para as Autarquias, uma vez que, como foi identificado, os principais problemas colocamse ao nvel
dos servios na baixa. Mas depende tambm da criao de condies que permitam controlar a compatibilidade das
solues propostas pelos diversos intervenientes com os objectivos estratgicos e operacionais do programa.
Nesse contexto, assume particular relevncia o papel do IRAR, enquanto entidade responsvel pela regulao
econmica e da qualidade do servio e autoridade competente para a qualidade da gua para consumo humano, e o papel
do INAG, enquanto autoridade nacional da gua com um papel fundamental no mbito da regulao ambiental. sobre
estas duas entidades que recai, na esfera das suas competncias, a principal aco sob o ponto de vista de monitorizao
da implementao da Estratgia. Estas entidades devero coordenar entre si e com as estruturas de gesto dos programas
operacionais relevantes do QCA III e do QREN as actividades de monitorizao e acompanhamento de execuo.
No contexto desta aco de monitorizao, o Inventrio Nacional de Sistemas de Abastecimento de gua e
de guas Residuais (INSAAR) deve assumirse como o instrumento de apoio imprescindvel ao acompanhamento da
execuo da Estratgia, acolhendo na sua formatao a bateria de indicadores de acompanhamento que venham a
ser definidos por aquelas entidades. Para maior eficcia desta monitorizao, ser promovida a institucionalizao do
INSAAR.
Uma ltima referncia, com importncia para a questo da monitorizao da implementao da Estratgia,
devida ao sistema de controlo estabelecido pela Directiva 2001/42/CE, relativa avaliao ambiental estratgica, nos

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termos do qual o Estado portugus dever controlar os efeitos significativos da execuo de Planos no ambiente, a fim
de, inter alia, identificar atempadamente eventuais efeitos negativos imprevistos e adoptar as medidas de correco
adequadas
Outras medidas
No domnio da criao de condies de eficcia da Estratgia assume particular relevncia a necessidade de
contemplar as seguintes medidas:
O

reforo dos mecanismos legais, de inspeco e de penalizao visando a efectiva aplicao da poltica

ambiental e dos objectivos estratgicos;


As

medidas destinadas informao e consulta do pblico nos termos da Conveno de arhus (Directiva

2003/35/CE).
A

previso de uma avaliao ambiental estratgica a nvel dos programas operacionais do QREN (Directiva

2001/42/CE).
A Estratgia deve ser reavaliada em 2010, tendo em vista a adopo de medidas correctoras caso se verifiquem
desvios significativos relativamente aos objectivos visados.

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