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Catarina Freitas3
FGV Direito Rio
RESUMO
ABSTRACT
O artigo apresenta os resultados de uma pesquisa quantitativa e qualitativa acerca das decises do Supremo Tribunal Federal em matria ambiental, de forma a identificar
os temas ambientais mais controvertidos em sede constitucional. Aps a apresentao da metodologia de seleo e
classificao dos casos, cada deciso analisada para, ao
final, se identificar os principais posicionamentos do STF
em matria ambiental. Os resultados sugerem que o Supremo no se limita a uma interpretao formalista da
Constituio. O Tribunal tentar manter um balano entre
atribuir efetividade s normas constitucionais de proteo
ambiental e resguarda a separao dos Poderes, o princpio
federativo e os direitos individuais, como o direito de
propriedade.
This paper presents the results of a quantitative and qualitative survey of Brazilian Supreme Court environmental
case law in order to identify the main controversial environmental constitutional issues. After presenting the
methodology for selecting and classifying and the cases,
each decision is analyzed to present STFs main decisions
in environmental issues. The results indicate that the
Supreme Court is not limited to a literal interpretation of
the Constitution. It tries to strike a balance between provide effectiveness to constitutional environmental norms
and protecting the Separation of Powers, the Federative
Pact and civil rights, like property.
E-mail: catarina.freitas@fgv.br.
E-mail: romulo.sampaio@fgv.br.
3
E-mail: patricia.pinheiro@fgv.br.
2
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1. Introduo
direito ambiental no Brasil, aps um longo perodo de calorosos embates acadmicos
sobre sua efetiva autonomia, consolidou-se enquanto ramo do direito com princpios e
regras prprias, essenciais garantia de um dito Estado de Direito Socioambiental
(Sarlet e Fernsteifer, 2011, pp. 42 e 43). O instrumento normativo pioneiro e sistematizador deste novo direito foi a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n.
6.938/81).
No entanto, a fora motora e inspiradora para a efetiva consolidao do direito ambiental brasileiro foi o Captulo VI, do Ttulo VIII, da Constituio Federal, que tratou do Meio Ambiente
enquanto parte integrante da Ordem Social (Silva, 2009, p. 47).
O artigo 225 da Carta Constitucional inaugurou uma nova fase de aprendizado, adaptao e reorientao do ordenamento jurdico brasileiro. Juntamente com outros importantes dispositivos constitucionais, como o desenvolvimento sustentvel, inserido no artigo 170, inciso VI, e a
funo socioambiental da propriedade, constante dos artigos 182 e 183, todos da Constituio
Federal, restou consolidado, de forma definitiva, o desejo social de respeito dignidade da pessoa
humana, da livre iniciativa, e, tambm, do respeito vida, em todas as suas formas, atravs da
proteo ao meio ambiente.
Como uma carta de princpios com funes normativas, o captulo que disciplina a temtica ambiental na Constituio Federal aglutinador de normas abertas, das quais emanam a
orientao de todas as leis e regulamentos supervenientes. As dcadas subsequentes sua promulgao foram muito ricas em atividades legislativas e regulamentares em matria ambiental.4 Como
todo novo ramo do Direito, os embates acadmicos e jurisprudenciais foram intensos e necessrios consolidao e ao prprio entendimento sobre como garantir a efetividade das normas
emanadas da Constituio Federal.
Nas dcadas que se seguiram promulgao da Carta Magna de 1988, coube ao Supremo Tribunal Federal, como guardio mximo da ordem constitucional, dar a ltima palavra e
indicar os caminhos interpretativos para o recorrente conflito entre o desejo social de preservao
ambiental, a promoo das garantias sociais e os imperativos do crescimento econmico. Da
mesma forma, coube Corte Suprema resolver conflitos referentes s esferas de atuao legislativa
e de gesto inerentes interpretao das competncias constitucionais em matria ambiental.
Pouco mais de duas dcadas desde a Constituio Federal de 1988 ainda prematuro
nutrir expectativas de se extrair a pacificao de entendimentos sobre os parmetros interpretativos de princpios de uma nova rea do direito, ainda em formao e em processo de consolidao.
Mormente em uma seara na qual o assunto tambm deveras politizado.
So alguns exemplos: Lei n. 8.723/93 (emisso de poluentes por veculos automotores); Lei n. 9.055/95 (utilizao
do asbesto/amianto); Lei n. 9.433/97 (Poltica Nacional de Recursos Hdricos); Lei n. 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais); Lei n. 9.985/00 (Sistema Nacional de Unidades de Conservao); Lei n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade);
Lei n. 10.650 (acesso pblico aos dados e informaes do SISNAMA); Lei n. 11.105 (biossegurana); Lei n.
11.284/06 (Servio Florestal Brasileiro e Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal); Lei n. 11.428/06 (utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica); Lei n. 11.516/07 (Instituto Chico Mendes), Lei n.
12.114/09 (Fundo Nacional sobre Mudana do Clima); Lei n. 12.187/09 (Poltica Nacional sobre Mudana do
Clima); e Lei n. 12.305/10 (Poltica Nacional de Resduos Slidos); dentre outras.
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Em todo caso, tendo em vista a natureza constitucional do direito ambiental e, por conseguinte, a importncia das decises do Supremo Tribunal Federal para a garantia de maior segurana jurdica para a potencialmente contenciosa relao entre o desejo de preservao do ambiente, os direitos sociais e os imperativos do desenvolvimento, o estudo proposto no presente trabalho se prope a investigar de forma detalhada a jurisprudncia da Suprema Corte brasileira. O
artigo almeja, assim, apresentar, em bases quantitativas e qualitativas, os principais assuntos que
tm sido veiculados em matria ambiental na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.5 A
metodologia empregada a anlise de casos.
Para esse fim, o artigo encontra-se dividido em quatro partes. A primeira parte descreve a
metodologia utilizada para a pesquisa, esclarecendo como foi feita a seleo e classificao dos
acrdos analisados no presente estudo. Em um segundo momento, so apresentados os resultados quantitativos, ou seja, classificam-se os julgados por espcies de aes, matrias veiculadas e
Estado de origem. O terceiro captulo apresenta breves comentrios sobre as decises levantadas, a
partir da classificao por objeto anteriormente sugerida: questes envolvendo competncia legislativa e administrativa, licenciamento, exerccio de poder de polcia, crueldade contra os animais e
compensao ambiental. Por fim, procura-se traar um panorama indicativo da postura que o
STF vem assentando sobre as questes ambientais, com o objetivo de identificar correntes interpretativas que possam sugerir tendncias criteriosas para soluo de conflitos ambientais e, desta
forma, contribuir para uma efetiva consolidao do direito do ambiente, atravs da garantia de
um maior grau de segurana jurdica.
2. Metodologia
A pesquisa tomou como base o banco de dados disponibilizado pelo Supremo Tribunal
Federal em seu stio na internet: www.stf.jus.br/jurisprudencia, at junho de 2013. A partir dessa
fonte, foram testadas as seguintes chaves de busca para fins de levantamento das decises em matria ambiental: meio adj ambiente;6 meio adj ambiente e licenciamento; meio adj ambiente e competncia; meio adj ambiente e IBAMA; meio adj ambiente e CONAMA; meio
adj ambiente e fiscalizao; meio adj ambiente e multa; meio adj ambiente e sano.
Posteriormente, para certificar que nenhuma deciso ambiental relevante deixou de ser observada,
as chaves ambiental; ambiental e licenciamento; ambiental e competncia; ambiental
e IBAMA; ambiental e CONAMA; ambiental e fiscalizao; ambiental e multa;
ambiental e sano foram tambm empregadas. Os resultados obtidos esto elencados a seguir:
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Encontrados
Relevantes
Decorrentes de
Cruzamento de
Dados
Total relevante
239
58
meio adj
ambiente e
competncia
70
15
meio adj
ambiente e
licenciamento
5
3
meio adj
ambiente
e IBAMA
103
31
meio adj
ambiente e
CONAMA
11
7
meio adj
ambiente e
fiscalizao
43
19
meio adj
ambiente
e sano
8
1
meio adj
ambiente
e multa
33
1
64
16
33
21
ambiental
ambiental e
competncia
ambiental e
licenciamento
ambiental
e IBAMA
ambiental
e multa
83
16
13
5
49
21
ambiental
e
fiscalizao
51
23
ambiental
e sano
298
47
ambiental
e
CONAMA
12
6
7
1
39
2
17
21
23
meio adj
ambiente
0
1
Inclusive, por exemplo, vrias decises de no conhecimento, sob o argumento de que o caso tratava apenas de
matria infraconstitucional, ou, ainda, de conflitos de competncia entre Tribunais.
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de licenciamento, tema esse que deve ter sua relevncia reduzida em decorrncia da promulgao
da Lei Complementar 140/2011, que dispe sobre competncias federativas em matria de licenciamento (Machado, 2008, pp. 115 e 116). Em todo caso, no foram encontradas decises especficas sobre o tema, a partir dessa chave de busca, tendo-se preferido alocar as decises encontradas
em outras subdivises, cuja pertinncia temtica se mostrou mais adequada.
As chaves IBAMA e fiscalizao procuraram vislumbrar que divises poderiam haver, em sede constitucional, envolvendo o exerccio do poder de polcia fiscalizatrio em matria
ambiental (Antunes, 2006, p. 115). Os resultados apresentam discusses acerca da constitucionalidade do poder de polcia dessa autarquia, principalmente sobre a taxa cobrada em decorrncia da
fiscalizao (Justen Filho, 2009, p. 498). Tentando-se vislumbrar se haveria discusses especificamente sobre as sanes impostas pelas autoridades ambientais, realizou-se a pesquisa meio adj
ambiente + multa, meio adj ambiente + sano, ambiental + multa e ambiental + sano;
porm, nada foi encontrado.
A linha da Tabela 1 intitulada cruzamento de dados apresenta o nmero de acrdos
que no apareceram diretamente nas buscas realizadas, mas to-somente a partir de referncias
(cruzadas) a precedentes realizadas em julgados do prprio Tribunal. Foram includos nos dados
quantitativos finais porque igualmente apresentaram decises de mrito sobre questes ambientais.8
Por fim, merece ser considerado que algumas das decises extradas da pesquisa no se
encaixavam na classificao inicial (licenciamento, competncia, CONAMA, IBAMA, fiscalizao/multa). Por conseguinte, foram criadas trs classificaes adicionais, para fins de melhor organizar as informaes neste artigo: crueldade contra animais, compensao ambiental e criao de rea protegida e direito a indenizao.
Uma vez que as chaves CONAMA e multa no apresentaram resultados significativos
para a pesquisa, os dois tpicos foram excludos. Sendo assim, os tpicos finais para a classificao
das decises do STF ficaram restritos a: competncia em matria ambiental (legislativa e administrativa), licenciamento, tributao e meio ambiente, crueldade contra os animais, compensao ambiental e criao de reas ambientalmente protegidas e direito a indenizao.9
A quantidade de acrdos totais relevantes constantes da primeira coluna (meio adj
ambiente e ambiental) inferior soma dos totais relevantes das colunas subsequentes tendo em vista que os acrdos encontrados se repetem em mais de uma das chaves de busca especficas. Desse modo, ao final das filtragens efetuadas, o total de acrdos relevantes para a pesquisa
foi 68, conforme Tabelas 2, 3 e 4.
O reconhecimento de que algumas decises somente foram obtidas a partir de referncias cruzadas, e no diretamente pelos resultados da chave de busca, demonstra que se faz necessria alguma relativizao dos resultados constantes da tabela, pois que, dadas as limitaes do site de busca jurisprudencial, no h como se afirmar categoricamente que os dados encontrados correspondam totalidade dos julgados existentes em matria ambiental, embora se
acredite que confiram uma proxy confivel das matrias mais debatidas pelo STF relativamente a questes ambientais.
9
Foram expressamente excludas do estudo as decises relativas a crimes ambientais, inclusive as que discutem competncia para processar e julgar aes penais em matria ambiental, em razo das especificidades do direito penal.
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3. Resultados Quantitativos
A Tabela 2 a seguir relaciona os tipos de aes julgadas no Supremo Tribunal Federal e a
quantidade de acrdos encontrados para cada espcie de ao. Esto aqui includas as aes mencionadas na linha cruzamento de dados da Tabela 1. Apesar de a Tabela 1 apresentar uma
quantidade total de acrdos maior do que a Tabela 2, muitos deles repetiam-se em outra chave
de busca. Assim, no quadro abaixo foram contabilizados os acrdos singularmente, isto , uma
nica vez, desconsiderando-se a quantidade de vezes em que se repetiam. A seguir, na Tabela 3,
classificaram-se as aes movidas pelos Estados da Federao de sua origem e, na Tabela 4, apresenta-se a ordenao dos acrdos encontrados na classificao final para o presente artigo, que
servir de base para a anlise qualitativa a seguir realizada.
Tabela 2 Tipos de Ao
Tipos de Aes
Ao Direta de
Inconstitucionalidade
Reclamao
Outros (MS, RE, Agravos e
ACO)
Total
N de Acrdos
22
1
45
68
Acrdos
Estados
N de Aes Julgadas
Rio de Janeiro
So Paulo
Esprito Santo
Minas Gerais
Santa Catarina
Paran
Distrito Federal
17
Par
Rondnia
Cear
Bahia
Competncia Legislativa
16
Competncia Administrativa
(poder regulamentar e fiscalizao)
16
Licenciamento
22
Alagoas
Compensao Ambiental
Amap
Pernambuco
68
Unio
Total
68
Assim, aps esse exerccio, comentamos abaixo as principais decises do STF em matria
ambiental, agora organizadas nas novas classificaes.
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do interesse prprio do Estado e ter que se ajustar ao disposto em norma federal superveniente
(p. 111).
Apesar de no estar expressamente previsto na Constituio Federal, a doutrina admite
que os municpios possam legislar sobre meio ambiente, tendo em vista que o artigo 30, I e II da
Carta Magna conferiu-lhes competncia sobre assuntos de interesse local e para suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber (Milar, 2007, p. 182). 10
Assim, percebe-se que a Unio Federal exerce um papel preponderante no que tange
elaborao das diretrizes gerais de legislao ambiental face ao poder normativo de estados e municpios, o que poder acarretar questes relevantes quando ela for omissa em seu dever de legislar
(Antunes, 2007, pp. 104 e 105), permitindo que os estados e municpios legislem primeiramente
sobre um determinado assunto, ou seja, ocupem o espao deixado pela ausncia de normal geral.
O problema de eventual falta de coordenao surgir, posteriormente, quando a Unio Federal
resolver normatizar determinada matria.
Haver, ento, que se fazer um juzo de adequao entre as normas estaduais e municipais com a federal, de acordo com o que dispem os artigo 24, 4, e 30 da CF/88.
Um exemplo dessa complexidade reside na normatizao sobre resduos slidos. A ausncia de uma norma geral por dcadas fez com que os estados e at mesmo alguns municpios
legislassem sobre essa matria. Posteriormente, a edio da lei que aprovou a Poltica Nacional de
Resduos Slidos (Lei n. 12.305/10), vem a exigir adequao dos dispositivos para proporcionar
segurana jurdica aos afetados pela coexistncia de normas em diferentes esferas da federao.
Trata-se, portanto, de um assunto que certamente requerer pronunciamentos do STF sobre diversos conflitos j vislumbrados na prtica e que no se resolvem pela teoria geral.11
Passamos, ento, a comentar os julgados que discutiram o tema da competncia legislativa em matria ambiental.
10
No mesmo sentido, o posicionamento de Antnio Beltro (2008): Apesar de no existir previso de competncia
legislativa concorrente para o municpio, tem-se admitido que houvesse competncia suplementar caso esteja caracterizado o interesse local. De fato, a tutela ao ambiente encontra-se inevitavelmente inserida na competncia constitucional atribuda aos municpios de promoo do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano (art. 30, VIII), bem como para a elaborao da Poltica de Desenvolvimento Urbano e do Plano Diretor (art. 182). (p. 70).
11
Um exemplo de potencial conflito sobre a matria pode ser observado na seguinte situao: a Lei Municipal n.
13.316 de 2008, da cidade de So Paulo, que dispe sobre a coleta, destinao final e reutilizao de embalagens,
garrafas plsticas e pneus, determina que as empresas devem recolher 50% de suas embalagens no perodo de um ano
aps a publicao da lei; 75%, em dois anos; e 90% em trs anos. Em contrapartida, a PNRS no determina prazos e
prev que as metas sejam fixadas em acordo setorial por todos os envolvidos. Deve ento a empresa cumprir com as
porcentagens e prazos estabelecidos pela lei paulista ou aguardar a fixao das metas no mbito federal? a lei paulista
mais restritiva? Ser possvel um juzo desta natureza sem antes conhecer as porcentagens e prazos fixados pela regulamentao federal? Enquanto aguarda-se a deliberao federal, fica suspensa a exigibilidade do comando normativo
estadual?
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ajuizada pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB, da qual foi relator o Ministro Moreira Alves.
O autor arguia, no caso, a inconstitucionalidade do artigo 264 da Constituio do Estado do Cear, cujo caput dispe que qualquer obra ou atividade pblica ou privada, para as quais
a Superintendncia Estadual do Meio Ambiente SEMACE exigir Estudo de Impacto Ambiental, dever ter o parecer tcnico apreciado pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente COEMA,
com a publicao da resoluo, aprovada ou no, publicada no Dirio Oficial do Estado.12 Sustentou-se violao autonomia do municpio de Fortaleza em legislar sobre meio ambiente, constitucionalmente protegida pelos artigos 24, inciso VI, e 30, inciso I, ambos da CF/88, dentre outras violaes prpria Constituio do estado do Cear. A insurgncia especfica do requerente
era a de ter que submeter obras e atividades de impacto local e, portanto, de competncia do municpio, apreciao do Conselho Estadual do Meio Ambiente.
A Suprema Corte no acolheu o argumento, tendo decidido que essa competncia especfica do municpio para legislar sobre assuntos de interesse local no afastava a competncia legislativa concorrente do estado-membro, e a proteo ao meio ambiente transcenderia o interesse
puramente local.13 O julgado reconheceu que a norma da Constituio cearense estava em conformidade com a Constituio Federal, tendo sido utilizado como argumento o prprio artigo 24,
inciso VI, da Magna Carta.
12
Julgado em 09.11.2000. O art. 264 da Constituio cearense possui ainda dois pargrafos, com a seguinte redao:
1 - A lei estabelecer os tipos de obra ou atividades que podem ser potencialmente causadoras de significante degradao do meio ambiente e/ou que comportem risco vida e qualidade de vida, e dispor sobre o Conselho Estadual do Meio Ambiente, rgo subordinado diretamente ao Governador do Estado, em que garantida a participao da comunidade atravs das entidades representativas de classe de profissionais de nvel superior das reas de engenharia, arquitetura, agronomia, biologia, medicina e direito. 2 - S ser licitada, aprovada ou executada a obra ou
atividade, cujo relatrio conclusivo de estudo prvio de que trata o caput deste artigo, apreciado pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente, for favorvel licitao, aprovao ou execuo.
13
Nessa deciso foi abordada ainda a diviso de competncias em matria ambiental entre os Poderes Legislativo e
Executivo. Cabe, assim, ao Legislativo Estadual estabelecer a norma abstrata, sobre quais so as atividades que podem
causar dano ao meio ambiente, para que os rgos do Executivo Estadual possam apreciar os casos especficos.
14
Art. 182 - Incumbe ao Estado, na forma da lei: V - exigir, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudos prvios de impacto ambiental, a que se dar publicidade; 3 - O disposto no inciso V no se aplica s reas florestadas ou objetos de reflorestamento para fins empresariais, devendo ser inseridas normas disciplinando sua explorao, no plano de manejo sustentado, visando manuteno da qualidade ambiental.
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O embate travado dizia respeito obrigao contida no artigo 225, 1, inciso IV, da
CF/88, dirigida ao Poder Pblico, de exigir estudo prvio de impacto ambiental para obras e atividades que tenham o potencial de causar significativo impacto ambiental. O artigo 182, inciso V,
da Constituio do estado de Santa Catarina repetia a exigncia constitucional, mas excetuava em
seu 3 as reas florestadas ou objeto de reflorestamento para fins empresariais. O requerido sustentou que o estado agia dentro dos limites do artigo 24, inciso VI, da CF/88. O requerente, por
sua vez, alegou que o Estado extrapolava os limites da competncia concorrente contida no mesmo artigo 24, mas no 2, da CF/88. Era, pois, segundo o requerente, hiptese de contrariedade
e no de suplementaridade. Portanto, inconstitucional.
Na anlise do caso, o acrdo acolheu o pedido do requerente para declarar a inconstitucionalidade. Foram 3 (trs) as razes do julgado: 1) no poderia a Constituio do estado de Santa
Catarina afastar de plano uma atividade que pode ser potencialmente causadora de significativa
degradao ambiental, como a de reflorestamento, sem uma anlise do rgo ambiental competente; 2) pelo fato de as regras acerca do reflorestamento versarem sobre conservao da natureza e
proteo da natureza, essas seriam normas de contedo geral e, assim, de competncia exclusiva da
Unio, conforme consta do artigo 24, 1, da CF/88; e 3) pela natureza da matria e como corolrio do segundo argumento, no seria matria de peculiaridade local a justificar a aplicao da
competncia concorrente plena prevista pelo artigo 24, 3, da CF/88. 15
O Ministro Seplveda Pertence, durante o julgamento, sustentou que o estado-membro,
dentro de sua competncia legislativa concorrente, poderia criar formas mais rgidas de controle,
mas no mais flexveis.16 Essa orientao parece ser destacada como a capaz de produzir um critrio lgico-racional para interpretao do significado da suplementaridade prevista no artigo 24,
2, da CF/88. Corroborando a premissa destacada pelo Ministro Seplveda Pertence, de que suplementar seria tornar mais restrito, o mesmo raciocnio foi articulado pelo Ministro Carlos Velloso, relator do AgR no recurso extraordinrio 396.541-7 de 14/06/2005, quando declarou que a
competncia conferida ao municpio para legislar sobre meio ambiente s seria legtima se, no
exerccio dessa prerrogativa, estabelecesse normas capazes de aperfeioar a proteo ecologia, mas
no para flexibiliz-la.
15
Art. 225, 1 [...] incumbe ao poder pblico: IV- exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que
se dar publicidade.
16
Merece meno ainda que a competncia e autonomia dos Estados-membros para legislar sobre matria ambiental
foram tambm preservadas no julgamento da ADI 2303, em que o STF decidiu que seria inconstitucional a subordinao, por lei estadual, do Estado-membro lei federal especfica em matria ambiental. A ementa do julgado teve a
seguinte redao: ALIMENTOS TRANSGNICOS. COMPETNCIA CONCORRENTE DO ESTADOMEMBRO. LEI ESTADUAL QUE MANDA OBSERVAR A LEGISLAO FEDERAL. 1. Entendimento vencido do Relator de que o diploma legal impugnado no afasta a competncia concorrente do Estado-membro para
legislar sobre produtos transgnicos, inclusive, ao estabelecer, malgrado superfetao, acerca da obrigatoriedade da
observncia da legislao federal. 2. Prevalncia do voto da maioria que entendeu ser a norma atentatria autonomia
do Estado quando submete, indevidamente, competncia da Unio, matria de que pode dispor. Cautelar deferida
(ADI 2303 MC, j. em 23/11/2000). O Supremo tambm ressaltou que a competncia concorrente dos estados e
municpios supletiva da Unio, de forma que lhes vedado editar norma menos protetiva ao meio ambiente, na
deciso RE 474.922 AgR, j. em 27/11/2012.
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22
A lei 7802/99 dispe sobre a pesquisa, a experimentao, a produo, a embalagem e rotulagem, o transporte, o
armazenamento, a comercializao, a propaganda comercial, a utilizao, a importao, a exportao, o destino final
dos resduos e embalagens, o registro, a classificao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de agrotxicos, seus componentes e afins, e d outras providncias.
23
Associao Brasileira das Indstrias de Produtos de Limpeza - ABIPLA v. Fundao Estadual de Proteo Ambiental - FEPAM, RE n. 286.789-6//RS, STF, 2 Turma, j. 08/mar./2005, D.J. 08/abr./2005, p. 451.
24
O Tribunal ainda entendeu que a Lei Estadual que exigia o prvio cadastramento de produto agrotxico ou biocida
no Departamento do Meio Ambiente da Secretaria de Sade do Rio Grande do Sul, pois isso possibilita o exerccio
do poder de polcia do Estado (Sandoz S/A v. Estado do Rio Grande do Sul, AI 158.479 AgR/RS, STF, 2 Turma, j.
13/02/1996, D.J. 26/04/1996.
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4.1.1.6. Vedao de Cultivo e Comercializao de Organismos Geneticamente Modificados por Lei Estadual
Outro tema de relevncia para o esclarecimento da competncia legislativa concorrente
em matria ambiental debatido no Supremo Tribunal Federal consistiu em controvrsia envolvendo organismos geneticamente modificados.
25
Lei 3.460/2004- DF: Art. 1- Fica institudo o Programa de Inspeo e Manuteno de Veculos em Uso no Distrito Federal, em cumprimento do disposto nos artigos 24, 25, 104 e 131 do Cdigo de Trnsito Brasileiro [...] e das
Resolues do CONAMA [...] Art. 2- A inspeo e a certificao de veculos da frota licenciada no Distrito Federal
sero obrigatrias e devem ser feitas anualmente, num perodo anterior mximo de noventa dias da data limite para o
licenciamento anual de veculos. Pargrafo nico- A definio da frota-alvo a ser inspecionada ser feita pelo Plano de
Controle e Poluio de Veculos em Uso, mencionado no art. 1 desta Lei. Art. 3. O rgo ambiental do Distrito
Federal poder fixar a cobrana de percentual de at 15% das tarifas cobradas pelo concessionrio, a ser destinada a
fundos ou a despesas para a preservao e proteo ao meio-ambiente e/ou para cobertura dos custos decorrentes da
implementao do Programa institudo por esta lei. Art. 4 Compete aos agentes ambientais e de trnsito do Distrito
Federal exercer a fiscalizao e proceder a autuao dos veculos que estejam em desacordo com as exigncias do Programa definido nesta Lei. [...].
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Na ADI 303526, ajuizada pelo Partido da Frente Liberal, o requerente pretendia que fosse declarada a inconstitucionalidade da lei estadual paranaense n. 14.162/2003 que vedava o cultivo, a manipulao, a importao, a industrializao e a comercializao de organismos geneticamente modificados. Dentre os dispositivos supostamente violados estaria, segundo o requerente, o
artigo 24, incisos V, VI e XII, da CF/88, pois o estado do Paran estaria violando a competncia
legislativa concorrente em matria ambiental, editando norma contrria (e no suplementar)
legislao federal, qual seja, a Medida Provisria 131/2003 e a Lei n. 8.974/95. A Corte julgou
procedente a ao para declarar a lei estadual inconstitucional.
Nas razes da deciso, sustentou o Ministro Relator que j existia Lei Federal, de n.
8.974/1995 (revogada), a qual estabelecia normas de segurana e mecanismos de fiscalizao no
uso das tcnicas de engenharia gentica na construo, cultivo, manipulao, transporte, comercializao, consumo, liberao e descarte de OGMs, visando proteger a vida e a sade dos seres
humanos, animais e plantas, bem como o meio ambiente. A Corte observou que a lei federal apresenta condies restritivas, mas no uma vedao absoluta, como pretendia a lei estadual. Portanto, no seria o caso do exerccio de competncia concorrente suplementar prevista no artigo 24,
2, da CF/88, mas sim de contrariedade ao disposto em norma geral. A ao normativa do estado
do Paran seria contrria ao disposto no mesmo artigo 24, 1, da CF/88.
A orientao dada neste julgado foi similar ao caso do amianto anteriormente mencionado. No se tratava de lei mais restrita, mas de lei contrria ao que estava estabelecido em norma
federal.
Partido da Frente Liberal PFL v. Governador do Estado do Paran e Assembleia Legislativa do Estado do Paran,
ADI n. 3.035-3/PR, STF, Pleno, j. 06/abr./2005, D.J. 14/out./2005.
27
Governador do Estado de So Paulo v. Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo ADI n. 1.575/SP, STF, Pleno, j. 07/04/2010, D.J. 10/06/2010.
194
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nalidade da norma, entendendo que a norma estadual invadiu a competncia privativa da Unio
para legislar sobre atividades nucleares de qualquer natureza e sobre a sua fiscalizao.
O Ministro Marco Aurlio pediu vnia para votar no sentido de admitir a autonomia
normativa do estado, sob a justificativa de que a norma impugnada versaria sobre sade, preservao do meio ambiente e segurana da populao, matrias de competncia legislativa concorrente
da Unio e dos estados. Discordou do Ministro-Relator de que a norma impugnada versaria sobre
a pesquisa e explorao de energia nuclear. Votaram no mesmo sentido os Ministros Carlos Ayres
Britto e Marco Aurlio.
Por outro lado, acompanharam o voto do relator os Ministros Cezar Peluso, Ricardo
Lewandowski e Crmen Lcia. A Ministra Crmen Lcia trouxe ao julgamento o Decreto
2.210/1997, que estabelece caber Unio, no campo da proteo ao programa nuclear, legislar
sobre segurana, sade e proteo ao meio ambiente. O Ministro Lewandowski argumentou que a
questo nuclear poltica de estado, que repercute na estratgia militar e na poltica do exterior.
Assim, por maioria de votos nos termos do voto do Relator, ficou entendido neste acrdo que a ao direta era procedente e a Lei Estadual, portanto, inconstitucional.
28
CF/88 Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos nos termos desta Constituio.
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CF/88. Art. 225, 4. A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal MatoGrossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies
que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
30
Os votos vencedores seguiram uma racionalidade que ficou explicada por trecho do voto do Ministro Clio Borja,
no seguinte sentido: [o]bservo, tambm, que no ficam essas reas totalmente desprotegidas, primeiro, porque existe
uma autoridade administrativa capaz de por cobro ao abuso, com o poder de polcia que, a meu ver, est bastante
elastecido pelo que diz o 4 da Constituio, e pelo que diz o art. 25 em todas as suas proposies. Confederao
Nacional da Indstria - CNI v. Presidente da Repblica, ADI (Medida Cautelar) n. 487-5/DF, STF, Pleno, j.
09/mai./1991, D.J. 11/abr./1997, p. 78.
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a possibilidade de direito adquirido e reiterou, mais uma vez, o poder regulamentar do Poder
Executivo em prol do meio ambiente.32
J no caso estado de So Paulo v. Paulo Ferreira Ramos e cnjuge (RE n. 134.2978/SP), o STF decidiu acerca de eventual direito indenizao decorrente de criao de estao
ecolgica.
O estado de So Paulo havia criado Estao Ecolgica abrangendo a propriedade privada
dos recorridos. Quando esses pleitearam autorizao para explorao econmica da propriedade, o
estado negou-a, justificando o indeferimento na incompatibilidade com a natureza da rea. O
estado negou qualquer direito indenizao decorrente do esvaziamento econmico da propriedade dos recorridos. Alegou que o artigo 225, 4, da CF/88, ao declarar a rea de Mata Atlntica como patrimnio nacional, teria criado um regime diferenciado que no contemplaria direito
indenizao por restrio regulamentar em defesa do meio ambiente da regio.
Ao decidir a questo, o STF determinou que restries individuais ao direito de propriedade, em prol da preservao do meio ambiente, geram para o prejudicado direito indenizao.
Apesar de talvez aparentar alguma contradio com o julgado analisado acima, que teria
privilegiado a criao de um parque nacional diante da observncia dos requisitos formais para sua
instituio, o caso ora analisado nos parece caminhar na mesma direo. A questo jurdica aqui
se apresenta diversa. Neste caso, trata-se de averiguar se o exerccio do poder regulamentar restritivo, ainda que em detrimento do direito fundamental propriedade, enseja direito indenizao
ao proprietrio. No est em discusso se o poder pblico pode ou no restringir o direito de propriedade. Apelando para o desejo social de proteo ambiental consagrado por diversas passagens
do texto constitucional, o acrdo faz constar explicitamente que h um dever constitucional de
fazer respeitar a integridade do patrimnio ambiental, mesmo quando diante da necessidade de
interveno administrativa na esfera dominial privada.33 Portanto, o poder regulamentar restritivo foi assegurado em matria ambiental, ainda que o seu exerccio implique na interveno no
direito fundamental propriedade.
Esta constatao, entretanto, no exime o Poder Pblico de proceder devida indenizao. Ou seja, h um dever de indenizao, consoante consagrado no artigo 5, inciso XXIV, da
CF/88. Isso porque, conforme anotou o Ministro Relator, sendo de ndole comum o direito
preservao da integridade ambiental, no se pode impor apenas aos proprietrios de reas localizadas na Serra do Mar que venham a sofrer as consequncias derivadas das limitaes administrativas incidentes sobre os seus imveis os nus concernentes concretizao, pelo Estado, de
seu dever jurdico-social de velar pela conservao, em benefcio de todos, de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado.34 O argumento dito de passagem refletido por este trecho tem tambm um componente econmico que est ligado prpria efetividade do direito do meio ambiente. A distribuio desequilibrada do nus que recai sobre o regulado e dos benefcios usufrudos
32
O Tribunal proferiu deciso similar em Selva- Servios Rurais Ltda. e Outros v. Presidente da Repblica, MS n.
24.665-1/DF, STF, Pleno, j. 01/12/2004, D.J.06/10/2006. Tambm decidiu no mesmo entendimento no MS n.
24.184-5/DF, STF, Pleno, j. 13/08/2003, D.J. 27/02/2004; MS 25.347/DF, j. 17/02/2010; MS 26.067/DF, j.
06/10/2011.
33
Estado de So Paulo v. Paulo Ferreira Ramos e Cnjuge, RE n. 134.297-8/SP, STF, 1 Turma, j. 13/jun./1995,
D.J. 22/set./1995, p. 689.
34
Estado de So Paulo v. Paulo Ferreira Ramos e Cnjuge, RE n. 134.297-8/SP, STF, 1 Turma, j. 13/jun./1995,
D.J. 22/set./1995, p. 692.
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Davi Resende Soares e Outro(a/s) v. Presidente da Repblica, MS n. 25.284/DF, STF, Plenrio, j. 17/jun./2010,
D.J. 13/ago./2008, p. 308.
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anteriores, como tambm demonstram uma penetrao maior e mais explcita da teoria do Direito Ambiental como forte justificativa para limitao do clssico direito propriedade.36
Alis, este posicionamento foi reafirmado tambm em Companhia Florestal Guapiara v. Presidente da Repblica.
Em voto da lavra do Min. Eros Grau, relator do Mandado de Segurana, em anlise do artigo 225, 1, inciso III, da
CF/88, foi ressaltado que [a] alegao de que a Administrao Pblica no poderia impor restrio a direito de propriedade mediante simples decreto no procede. MS n. 26.064, STF, Tribunal Pleno, j. 17/jun./2010, D.J.
5/ago./2010, p. 550.
37
ADI 3540-1 MC/DF, STF, Pleno, j. 01/09/2005, D.J. 03/02/2006.
38
A Min. Relatora anotou em seu voto que o exerccio da atividade empresarial, tendo o lucro como sua finalidade
legtima e amparada pelo ordenamento jurdico, deve ser compatvel com os demais princpios constitucionais, notadamente com os fundamentos inscritos no art. 170 da Constituio Federal, com especial nfase para a proteo
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co, estabelece o referido dispositivo constitucional que lei complementar o instrumento que
deve fixar regras de cooperao. At dezembro de 2011 no havia instrumento normativo desta
natureza disciplinando a matria. Regras de cooperao eram encontradas apenas no artigo 10 da
LPNMA e na Resoluo CONAMA n. 237/97. Os critrios se resumiam basicamente a dois: 1)
extenso dos impactos diretos da atividade; e 2) gesto dominial do bem afetado. Na ausncia da
lei complementar, a diviso de competncias administrativas entre os entes federativos no era
clara e, assim, uma situao de conflito seria verificada quando a Unio, estado e municpio exigissem simultaneamente licenas ambientais para um mesmo empreendimento.
Finalmente, em 8 de dezembro de 2011, foi publicada a Lei Complementar n.
140/2011. A norma divide as competncias administrativas da Unio, estados e municpios acerca
de licenciamento ambiental, manejo florestal, zoneamento ambiental e Plano Diretor.
Passamos a apresentar, a seguir, as decises do STF que trataram de temas envolvendo licenciamento ambiental. Esclarecemos que o presente tpico no traz eventuais decises que discutam temas atinentes competncia constitucional comum de gesto prevista no artigo 23, inciso
VI, da CF/88, as quais j foram analisadas em tpico antecedente.
(2008) explica que o art. 10 da Lei deve ser submetido a uma interpretao conforme Constituio de 1988, para
se entender que o mesmo s confere competncia para licenciamento ambiental aos Estados naquilo que interferir
com interesses regionais intermunicipais (p. 709).
40
Caso parecido foi decidido no STF, relativo Lei estadual n. 1.315/2004, que exigia autorizao prvia da Assembleia Legislativa de Rondnia para o licenciamento de atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas
efetivas e potencialmente poluidoras. O STF entendeu que essa previso afrontaria o princpio da separao dos poderes (ADI 3.252-6 MC/RO, STF, Pleno, j. 06/04/2005, D.J. 23/10/2008).
41
ADI n. 1.505-2/ES, STF, Tribunal Pleno, j. 24/nov./2004, D.J. 4/mar./2004, pp. 74-5.
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Neste sentido, ver trecho extrado do voto do Min. Relator: [E]st em causa um imenso projeto governamental,
que no deve ficar sujeito, em cada unidade da Federao, a querelas locais. Reclamao n. 3.074-1/MG, STF, Tribunal Pleno, j. 04/ago./2005, D.J. 30/set./2005, p. 110.
43
Reclamao n. 3.074-1/MG, STF, Tribunal Pleno, j. 04/ago./2005, D.J. 30/set./2005, p. 96.
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de transposio do rio So Francisco. O Ministrio Pblico alegara que a licena prvia fora concedida sem que houvessem sido considerados os riscos ao meio ambiente. O IBAMA, por outro
lado, atestara que a concesso da licena havia observado as cautelas necessrias. poca, entendeu o ento relator, Ministro Seplveda Pertence, que na fase de licena prvia no se vislumbrava
o risco que justificasse a concesso da liminar para paralisao do processo de licenciamento.
Os autores agravaram e, entre a deciso que indeferiu a liminar e o julgamento do agravo, o IBAMA concedeu a licena de instalao. Os agravantes ento alegaram que vrias das condicionantes no haviam sido atendidas; constavam apenas como parcialmente atendidas. E que,
a despeito de no terem sido cumpridas, o IBAMA concedera a licena de instalao.
Uma das falhas apontadas pelos agravantes consistiu na ausncia de realizao de audincia pblica. O IBAMA, por sua vez, alegou no ter havido necessidade da realizao de audincia,
tampouco determinao judicial para tanto. Embora no atendidas na totalidade, o rgo estava
acompanhando e monitorando o cumprimento das condicionantes e que, por isso, podia ser concedida a licena de instalao. No julgamento da ao, o STF, por maioria apertada de votos,
confirmou a deciso liminar e negou provimento ao agravo regimental.
A extenso do acrdo (mais de 70 laudas) indicativa da riqueza dos debates travados.
Basicamente, para efeito da anlise aqui desenvolvida, separamos dois pontos: 1) necessidade de
pronunciamento especfico do Congresso Nacional para obras de grande envergadura; e 2) deferncia do Poder Judicirio deciso do rgo ambiental licenciador, aplicao da precauo e
conflito de princpios. Como a deciso foi por maioria apertada de votos, no possvel extrair
uma racionalidade sobre os tpicos listados que possa ser atribuvel ao STF. No entanto, serve
como evidncia para instruir outras decises da Corte Suprema e demais tribunais sobre temas
que ensejam grande controvrsia terica, com reflexos na prtica dos procedimentos de licenciamento.
No tocante ao primeiro tema, o voto vencido do Ministro Carlos Britto chamou ateno
para o disposto no artigo 48, inciso IV, c/c artigo 58, 2, inciso VI e artigo 165, 4, todos da
CF/88, que exigiria que obra de envergadura se submetesse ao crivo do Congresso Nacional.
Alm disso, e no mesmo sentido, foram levantados indcios de que haveria necessidade de captao de recursos hdricos em terras indgenas. Se fosse este o caso, segundo os artigos 49, inciso
XVI, e 231, 3, todos da CF/88, o projeto teria tambm que passar pelo crivo do Congresso
Nacional.
Os votos vencedores rechaaram tal exigncia. Na primeira, por constar o projeto do
plano plurianual. Como o plano compe o oramento que, por sua vez, passa pelo crivo do Congresso Nacional, estaria suprida a exigncia constitucional. Quanto segunda, porque no haveria
captao de recursos hdricos em reserva indgena. O projeto previa apenas a construo de um
canal passando por reas indgenas. Portanto, tambm no se enquadraria na hiptese constitucional de necessria avaliao do Congresso Nacional.
No que se refere segunda questo de direito analisada pelo acrdo, quanto a eventual
deferncia do Poder Judicirio deciso do rgo ambiental, essa constitui questo de extrema
importncia para a formao da teoria e da prtica dos vrios projetos licenciados em todo o Brasil
envolvendo a aplicao do princpio da precauo e o exame do conflito de princpios.
A questo enfrentada logo no incio do acrdo pelo voto do Ministro relator; todavia,
apenas no final da extensa deciso que ela aparece de forma mais clara. Nas palavras do Ministro
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Gilmar Mendes, compete ao julgador responder seguinte indagao: qual o direito de interveno do Judicirio?44 Como a questo ambiental apresenta-se revestida de carter poltico singular, que no escapa da construo do prprio Direito do Ambiente, esta parece ser uma questo
de crucial importncia para garantia de maior segurana jurdica na execuo do princpio do
desenvolvimento sustentvel. Se a resposta a esta pergunta for afirmativa incondicionalmente,
todo e qualquer processo de licenciamento ficar sujeito a duplo, triplo ou at qudruplo grau de
reviso por diferentes rgos da Administrao Pblica, Ministrio Pblico e vrias instncias e
tribunais. Se, ao contrrio, o Judicirio for cuidadoso e criterioso na desconstituio de uma deciso tcnica, devidamente motivada, o cenrio tende a ser de uma maior segurana jurdica e, como consequncia, de incentivo direto consolidao e capacitao dos rgos de meio ambiente.
Na prtica, o que se observa uma desconfiana institucional sistmica, algo que prejudica o desenvolvimento e a proteo ambiental. Se a deciso do rgo ambiental for facilmente
desconstituda por deciso judicial, corre-se o risco de se criar uma poltica de desincentivo ao
fortalecimento do rgo ambiental. Pode se passar ao rgo ambiental a sensao de que ele no
precisa ser criterioso, pois o Judicirio consertar eventual equvoco. Por outro lado, sob ameaa
constante de processo judicial, a atuao do rgo ambiental poderia ser de alguma forma influenciada negativamente, gerando ineficincias no procedimento de materializao do princpio do
desenvolvimento sustentvel.
Esta breve reflexo nos parece relevante para examinar o contedo da deciso do STF no
caso concreto. Ainda que louvvel a argumentao dos votos vencidos, demonstrando uma preocupao mpar com o desejo social de preservao e conservao ambiental estampado no artigo
225, da CF/88, tendo por foco a consequncia de uma deciso que desprivilegiasse a anlise do
rgo responsvel pela conduo do licenciamento, o efeito poderia ser justamente o contrrio. Se
o voto desconstitusse a anlise tcnica do IBAMA ao conceder a licena de instalao em sede de
medida liminar, sob o argumento da incidncia do princpio da precauo, poderia contribuir
para enfraquecer as anlises efetuadas pelos demais rgos ambientais no pas.
Em suas razes de decidir, colhe-se do voto do Relator uma ilao quanto a certo dever
de deferncia do Judicirio s decises tomadas pelo administrador. Neste sentido, constou do
voto do relator: [n]o h nenhuma razo plausvel para afastar a credibilidade do IBAMA, rgo
tcnico responsvel pela proteo do meio ambiente e dos recursos naturais renovveis.45
Portanto, o STF adotou uma posio de deferncia deciso tomada pelo IBAMA
quando decidiu pela constitucionalidade da emisso das licenas prvia e de instalao.
Ministrio Pblico Federal e outros v. Unio e outro. Ag. Reg. na medida cautelar na ao cvel originria n. 8760/BA, STF, Tribunal Pleno, j. 19/dez./2007, D.J. 31/jul./2008, p. 108.
45
Ministrio Pblico Federal e outros v. Unio e outro. Ag. Reg. na medida cautelar na ao cvel originria n. 8760/BA, STF, Tribunal Pleno, j. 19/dez./2007, D.J. 31/jul./2008, p. 67.
46
RE 631.753, STF, Primeira Turma, j. 07/06/2011, D.J. 21/06/2011.
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lei ordinria imposta pelo artigo 225, 1, IV, da CF, o estado do Rio de Janeiro, exercendo sua
competncia legislativa plena para disciplinar questes de proteo ao meio ambiente (art. 24,
IV), editou a Lei Estadual 1.356/88 alterada pela Lei 1.912/91.47 Alegou, ainda, que a lei estadual havia sido editada no exerccio de sua competncia suplementar, sustentando que a Resoluo 1/1986 do CONAMA no seria a lei exigida pelo art. 225, 1, IV da CF/88.
O acrdo fixou que norma estadual que dispensa estudo de impacto ambiental viola o
art. 225, 1, IV, da CF/88. A Turma manteve, portanto, o entendimento j observado na ADI
1.086/SC de relatoria do Ministro Ilmar Galvo. Assim, negou-se provimento ao agravo regimental.
Estado do Rio de Janeiro v. Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, RE n. 631.753 AgR/RJ, STF, Primeira Turma, 07/jun./2011 (fl. 215).
48
Munir Abbud Empreendimentos Imobilirios LTDA. e Outros v. Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, RE
n. 445.819 AgR/SP, STF, Primeira Turma, j. 13/abr./2011, D.J. 03/05/2011.
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o e conservao do meio ambiente. Para que isso possa ocorrer, h que se ampliar ou reinterpretar alguns conceitos consolidados da matria principiolgica do Direito Tributrio para que, em
sua funo extrafiscal, recepcione uma ferramenta econmica normatizada pelo Direito Ambiental: o princpio do poluidor e do usurio-pagador (Fazolli, 2004, p. 78). Na prtica, esse princpio
pode tomar diferentes formas e denominaes, desafiando interpretaes clssicas do Direito Tributrio nacional. No entanto, o que se observa da jurisprudncia do STF nesta seara so questes
tradicionais ao Direito Tributrio, como a necessidade de lei em sentido estrito para instituio de
tributo e discusses quanto sua base de clculo analisadas a seguir.
49
ADI n. 1.823-1/DF, STF, Tribunal Pleno, j. 30/abr./1998, D.J. 16/out./1998, p. 57. Ver tambm a ADI 1982-1
MC/DF, STF, Pleno, j. 15/abr./1999, D.J. 11/jun./1999.
50
De fato, constou do artigo 17-B, 1, da Lei n. 6.938/81, com a redao dada pelo artigo 8, da Lei n.
9.960/2000, que [c]onstitui fato gerador da TFA, o exerccio das atividades mencionadas no inciso II do art. 17
desta Lei, com a redao dada pela Lei no 7.804, de 18 de julho de 1989".
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[c]reio que, at pedagogicamente, melhor que outra [lei] venha a cobrir os custos dessa relevante atividade fiscalizadora, que exista ou deva existir.51
Foi ento o que ocorreu. Antes que o STF pudesse analisar o mrito da ADI em questo,
uma nova lei sobre a matria foi sancionada, a de n. 10.165/2000. Este novo diploma no ficou
imune a uma nova ao questionando a sua constitucionalidade, mas neste caso, analisada pelo
STF em sede de Recurso Extraordinrio (416.601-DF). 52 A entrada em vigor da Lei n.
10.165/2000 teve reflexos em diversos casos que pleiteavam a inconstitucionalidade da Lei n.
9.960/2000. Por tratarem do mesmo tema, foram todos apensados ao caso CNI v. presidente da
Repblica e Congresso Nacional.53 Por meio de despachos, o STF entendeu que as aes pleiteando a inconstitucionalidade da Lei n. 9.960/00 perderam o objeto em razo da entrada em vigor
da Lei n. 10.165/00.
Como visto, o Congresso Nacional, ainda no ano de 2000, corrigiu a falha na identificao do fato gerador da taxa. Este novo diploma legal consigna no mesmo artigo 17-B, mas agora
em seu caput, da Lei n. 6.938/81, que o fato gerador da cobrana da taxa de controle e fiscalizao
ambiental (TCFA) o exerccio regular do poder de polcia conferido ao Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA para controle e fiscalizao das
atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.
No entanto, AGEFLOR, em mandado de segurana que percorreu as instncias ordinrias antes de chegar ao STF, alegou que: 1) a Lei n. 6.938/81 teria sido recepcionada como lei
complementar e, portanto, apenas instrumento de mesma hierarquia poderia alter-la; 2) a alterao na Lei n. 6.938/81 realizada pela Lei n. 10.165/00 no era suficiente para caracterizar o efetivo exerccio de poder de polcia, porque a fiscalizao era realizada pelos rgos do SISNAMA nas
esferas estaduais e municipais; 3) no haveria como vincular o exerccio do poder de polcia pelo
IBAMA ao contribuinte da TCFA; 4) a natureza da TCFA seria de imposto e, portanto, somente
poderia ser instituda por meio de lei complementar; e 5) haveria bitributao em decorrncia da
existncia de outras taxas referentes ao licenciamento ambiental.
O relator do recurso, Ministro Carlos Velloso, afastou os argumentos da AGEFLOR
lanados em seu recurso extraordinrio, consignando que os que exercem atividades de impacto
ambiental tipificadas na lei sujeitam-se fiscalizao do IBAMA, pelo que so contribuintes da
taxa decorrente dessa fiscalizao, fiscalizao que consubstancia, vale repetir, o poder de polcia
51
Confederao Nacional da Indstria CNI v. Presidente da Repblica e Congresso Nacional. ADI n. 2.178-8/DF,
STF, Tribunal Pleno, j. 29/mar./2000, D.J. 12/mai./2000, p. 84.
52
Muitos casos envolvendo a Lei n. 10.165/2000 foram levados a julgamento no STF, cujas decises firmaram-se no
sentido da sua constitucionalidade ADI 2247 de 13/09/2000, Ministro-Relator Ilmar Galvo; RE 453.649-8AgR de
21/03/2006, Ministra-Relatora Ellen Gracie; RE 460.066-8AgR de 28/03/2006, Ministro-Relator Seplveda Pertence; RE 459.950-3AgR de 18/04/2006, Ministro-Relator Carlos Britto; RE 401.071-2AgR de 18/04/2006, MinistroRelator: Carlos Britto. RE 421.279 AgR de 09/05/2006, Ministro-Relator Cezar Peluso. RE 397.342-8AgR de
08/08/2006, Ministro-Relator Cezar Peluso. STA 23 AgR de 27/09/2006, Ministra-Relatora Ellen Gracie; RE
452.408-2AgR de 12/06/2007, Ministro-Relator Eros Grau; AI 651.178-7AgR de 09/10/2007, Ministro-Relator
Eros Grau; AI 638.133-0AgR de 04/03/2008, Ministro-Relator Gilmar Mendes; AI 638.092-5AgR de 17/03/2009,
Ministro-Relator Ricardo Lewandowski; AI 648.201-5AgR de 26/05/2009, Ministra-Relatora Carmen Lcia; RE
503.350 AgR de 25/08/2009, Ministro-Relator Ricardo Lewandowski; RE 408.582 AgR de 15/02/2011, MinistroRelator Marco Aurlio; RE 602.089 AgR de 24/04/2012, Ministro-Relator Joaquim Barbosa; RE 416.903 AgR de
16/10/2012, Ministra-Relatora Carmen Lcia; RE 603.513 AgR de 28/08/2012, Ministro-Relator Dias Toffoli.
53
So as ADIs n. 2.219 e 2.181.
208
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estatal. Alm disso, afirmou que os defeitos apontados pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da cautelar pedida na ADI 2.178/DF, no que toca alquota, ento inexistente, foram
corrigidos. Portanto, concluiu que o projeto que se transformou na Lei 10.165/2000, que deu
nova redao Lei 6.938/81, libertou-se das inconstitucionalidades corretamente detectadas pelo
Pretrio Excelso (Ives Gandra Martins, Sries Grandes Pareceristas Pareceres Tributrios,
Amrica Jurdica, 2003, p. 85-100).54 Os demais Ministros acompanharam o voto do relator e,
por unanimidade, o STF negou provimento ao recurso da AGEFLOR.
luz do Direito Tributrio restou, pois, definida a constitucionalidade da cobrana da
taxa de controle e fiscalizao ambiental pelo IBAMA. O argumento preponderante foi a consignao do fato gerador como sendo o exerccio do poder de polcia. Na redao anterior, da Lei n.
9.960/2000 constava como fato gerador o exerccio da atividade das pessoas fsicas e jurdicas, o
que em si violava o artigo 145, inc. II, da CF/88. O STF deixa claro, com isso, que o poder pblico, atravs da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ao lanar mo do princpio do poluidorpagador / usurio-pagador (art. 4, inc. VII, da Lei n. 6.938/81) no pode instrumentaliz-lo na
forma ou com natureza jurdica de taxa. Em nenhuma passagem dos acrdos analisados nesta
seo h qualquer meno ou exame de adequao entre um instrumento tipicamente tributrio
com aquele utilizado como ferramenta para garantia da utilizao racional e compensatria de
bens, recursos e servios pertencentes coletividade.
A anlise do princpio do poluidor pagador vai aparecer no STF em outra oportunidade,
j no mais discutindo o fato gerador que autoriza a cobrana de uma taxa em sua conceituao
estritamente tributria, mas pela compensao de atividade com potencial de impactar o meio
ambiente.
Em sntese, a empresa Delphi Automotive Systems interps Agravo de Instrumento55
contra deciso que no admitira recurso extraordinrio interposto contra acrdo do TJ/MG que
entendera ser legal a taxa de controle e fiscalizao ambiental. A agravante sustentou que o fato
gerador da taxa deveria ser o efetivo exerccio de fiscalizao pelo rgo competente, e no a sua
mera existncia. Ademais, asseverou que o porte econmico da empresa baseado em sua receita
bruta anual no guardaria relao com os custos do exerccio do poder de polcia na fiscalizao
das atividades potencialmente poluidoras.
A Ministra-relatora Crmen Lcia negou provimento ao agravo, tendo decidido que a
jurisprudncia do STF j est assentada no sentido de que a receita da empresa pode ser utilizada
para aferir seu potencial poluidor e fixar o valor da taxa, tendo citado o precedente RE 416.6011/DF.
Associao Gacha de Empresas Florestais - AGEFLOR v. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA. Recurso Extraordinrio n. 416.601-1 /DF, STF, Tribunal Pleno, j. 10/ago./2005,
D.J. 30/set./2005, pp. 504, 505 e 508.
55
Delphi Automotive Systems do Brasil Ltda. v. Diretoria de Atividades e Minerrias da FEAM, AI 746.875
AgR/MG, STF, Primeira Turma, j. 02/dez./2010, D.J. 01/02/2011
209
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no entanto, impingem sofrimento aos animais. De fato, o art. 225, 1 VII, da Constituio Federal, que veda prticas que submetam os animais a crueldade, tem gerado grandes controvrsias,
especialmente por muitas vezes condenar certas tradies culturais brasileiras.
56
APANDE v. Estado de Santa Catarina, Recurso Extraordinrio n. 153.531-8/SC, STF, 2 Turma, j. 3/6/1997,
D.J. 13/3/1998.
57
Comentando essa deciso, Paulo Affonso de Leme Machado (2008) observa que crueldade a caracterstica ou
condio do que cruel; prazer em derramar sangue, causar dor. A Constituio teve o mrito de focalizar o tema e
de proibir a crueldade contra os animais. O texto constitucional fala em prticas o que quer dizer que h atos cruis
que acabam tornando-se hbitos, muitas vezes chamados erroneamente de manifestaes culturais (p. 139).
58
Aps haver o Plenrio do STF deferido a medida cautelar suspendendo a execuo e aplicabilidade da Lei, em
3/set./1998, a ADI foi ento julgada em 26/maio/2011, com a relatoria do Ministro Celso de Mello.
59
Procurador Geral da Repblica v. Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembleia Legislativa do Rio de
Janeiro, Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.856, STF, Tribunal Pleno, j. 26/5/2011, D.J. 13/10/2011.
210
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exposio e realizao de brigas de galo, na ADI 2.514-7.60 Tambm julgou inconstitucional a Lei
7.380/1998, do Rio Grande do Norte, que possibilitava a realizao das brigas de galo.61
Portanto, observa-se que a Corte possui firme entendimento no sentido de repudiar leis
que, a pretexto de regulamentar formas de entretenimento e manifestao cultural, submetam
animais a prticas violentas, cruis ou atrozes, por contrariar o artigo 225, 1 VII, da Constituio Federal.
60
211
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A Corte decidiu que referida lei refora o princpio do usurio-pagador64 e que o fato de
inexistir efetivo dano ambiental no isenta o empreendedor de partilhar os custos de medidas
preventivas. Sustentou, ainda, que no h outro meio eficaz para preservar o meio ambiente para
as presentes e futuras geraes seno a imposio, ao empreendedor, do dever de arcar, ao menos
em parte, com os custos de preveno, controle e reparao dos impactos negativos ao meio ambiente.
Entretanto, o STF ressalvou que o trecho do 1 do artigo 36 da lei, que fixava um valor
mnimo de 0,5% sobre os custos totais previstos para a implantao do empreendimento a ttulo
de compensao ambiental, no deveria prosperar. No entendimento do Tribunal, esse dispositivo induzia ideia de que sempre haver um impacto ambiental, o que nem sempre ocorrer. A
Corte enfatizou ser o significativo impacto ambiental o critrio que deve levar o empreendedor
a fazer esse pagamento para a preservao do meio ambiente. Assim, decidiu que essa parte do
texto legal, ao fixar o valor mnimo de 0,5%, deveria ser julgada inconstitucional, de modo que o
investimento do empreendedor ocorra de acordo com o grau de impacto ambiental esperado,
julgando parcialmente procedente a ao.
64
Busca o princpio evitar que o custo zero dos servios e recursos naturais acabe por conduzir o sistema de mercado
hiperexplorao do meio ambiente. Por isso, cresce no mundo o movimento pelo pagamento por servios ecolgicos como incentivo conservao [...]. Com ou sem tarifas e taxas, os usurios de recursos naturais arcam com custos,
ou seja, pagam sempre pelo uso direto desses recursos ou pelos servios destinados a garantir a qualidade ambiental e
o equilbrio ecolgico [...]. O usurio que paga, paga naturalmente por um direito que lhe outorgado pelo Poder
Pblico competente, como decorrncia de um ato administrativo legal; o pagamento no tem qualquer conotao
penal (Milar, 2007, pp. 772-774).
212
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Fbio Salvador Bei e Cnjuge v. Estado de So Paulo, Recurso Extraordinrio n. 267.817/SP, STF, 2 Turma, j.
29/10/2002, D.J. 29/11/2002.
66
A Corte decidiu de maneira similar entendendo que propriedades onde fosse definida rea de Proteo Permanente
poderiam ser indenizadas por ficar restringido o aproveitamento econmico da rea por vontade do Poder Pblico
em IBAMA v. Jari Celulose S/A, AI 677.647-2 AgR/AP, STF, 2 Turma, j. 20/05/2008, D.J. 05/06/2008.
67
Estado de So Paulo v. Esplio de Luciano Castro Gonzalez, Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio n.
471.110/SP, STF, 1 Turma, j. 14/11/2006, D.J. 07/12/2006.
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Por fim, verifica-se que particulares que venham a sofrer prejuzos individualizados em
decorrncia de criao de reas ambientalmente protegidas, tais como parques ecolgicos, podero
fazer jus compensao por perdas e danos, a ser devida pelo ente pblico que os instituam.
6. Concluso
Este artigo teve como objetivo mapear as decises do Supremo Tribunal Federal em matrias relacionadas a meio ambiente, com a finalidade de verificar quais so os temas, nessa seara,
que j dispem de um posicionamento da Corte.
O complexo sistema constitucional de atribuies, atrelado pluralidade de temas que
permeiam a questo ambiental, tem por efeito o surgimento questes jurdicas de no fcil elucidao, grande parte delas a exigir uma interpretao de matriz constitucional.
A anlise das decises acima colacionadas permitiu constatar que o STF no se limita a
uma interpretao formalista da Constituio. A anlise das decises demonstra que a Suprema
Corte busca garantir a efetividade das normas constitucionais protetivas do meio ambiente, simultaneamente preservao do princpio federativo e da separao dos poderes, sem descuidar da
tutela de garantias individuais, como o direito de propriedade.
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Acrdos Encontrados
ADI1086
ADI487
ADI1823
ADI2396
ADI1856
ADI1505
ADI2247
ADI3776
ADI3378
ADI3338
ADI3540
ADI1982
ADI3035
ADI2142ADI2514
ADI3252
ADI2178
ADI2656
ADI2303
216
MS27622
MS26064
MS24665
MS23800
MS25284
MS21401
MS26189
MS25347
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Ambiental e CONAMA
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219
Braslia-DF
Ambiental e fiscalizao
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Ambiental e multa
Ambiental e sano
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220
Braslia-DF