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EALR, V. 4, n 1, p.

181-220, Jan-Jun, 2013

Economic Analysis of Law Review


A Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal em Matria Ambiental
Supreme Courts Environmental Case Law

Patrcia Regina Pinheiro Sampaio2


FGV Direito Rio

Rmulo Silveira da Rocha Sampaio1


FGV Direito Rio

Catarina Freitas3
FGV Direito Rio
RESUMO

ABSTRACT

O artigo apresenta os resultados de uma pesquisa quantitativa e qualitativa acerca das decises do Supremo Tribunal Federal em matria ambiental, de forma a identificar
os temas ambientais mais controvertidos em sede constitucional. Aps a apresentao da metodologia de seleo e
classificao dos casos, cada deciso analisada para, ao
final, se identificar os principais posicionamentos do STF
em matria ambiental. Os resultados sugerem que o Supremo no se limita a uma interpretao formalista da
Constituio. O Tribunal tentar manter um balano entre
atribuir efetividade s normas constitucionais de proteo
ambiental e resguarda a separao dos Poderes, o princpio
federativo e os direitos individuais, como o direito de
propriedade.

This paper presents the results of a quantitative and qualitative survey of Brazilian Supreme Court environmental
case law in order to identify the main controversial environmental constitutional issues. After presenting the
methodology for selecting and classifying and the cases,
each decision is analyzed to present STFs main decisions
in environmental issues. The results indicate that the
Supreme Court is not limited to a literal interpretation of
the Constitution. It tries to strike a balance between provide effectiveness to constitutional environmental norms
and protecting the Separation of Powers, the Federative
Pact and civil rights, like property.

Palavras-chave: Direito Ambiental; Constituio; Supremo Tribunal Federal; Jurisprudncia.


JEL: K32

Keywords: Environmental Law; Constitution; Federal


Supreme Court; Case Law.
R: 26/4/12 A: 20/6/13 P: 30/10/13

E-mail: catarina.freitas@fgv.br.
E-mail: romulo.sampaio@fgv.br.
3
E-mail: patricia.pinheiro@fgv.br.
2

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A Jurisprudncia do Supremo Tribunal...

1. Introduo
direito ambiental no Brasil, aps um longo perodo de calorosos embates acadmicos
sobre sua efetiva autonomia, consolidou-se enquanto ramo do direito com princpios e
regras prprias, essenciais garantia de um dito Estado de Direito Socioambiental
(Sarlet e Fernsteifer, 2011, pp. 42 e 43). O instrumento normativo pioneiro e sistematizador deste novo direito foi a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n.
6.938/81).
No entanto, a fora motora e inspiradora para a efetiva consolidao do direito ambiental brasileiro foi o Captulo VI, do Ttulo VIII, da Constituio Federal, que tratou do Meio Ambiente
enquanto parte integrante da Ordem Social (Silva, 2009, p. 47).
O artigo 225 da Carta Constitucional inaugurou uma nova fase de aprendizado, adaptao e reorientao do ordenamento jurdico brasileiro. Juntamente com outros importantes dispositivos constitucionais, como o desenvolvimento sustentvel, inserido no artigo 170, inciso VI, e a
funo socioambiental da propriedade, constante dos artigos 182 e 183, todos da Constituio
Federal, restou consolidado, de forma definitiva, o desejo social de respeito dignidade da pessoa
humana, da livre iniciativa, e, tambm, do respeito vida, em todas as suas formas, atravs da
proteo ao meio ambiente.
Como uma carta de princpios com funes normativas, o captulo que disciplina a temtica ambiental na Constituio Federal aglutinador de normas abertas, das quais emanam a
orientao de todas as leis e regulamentos supervenientes. As dcadas subsequentes sua promulgao foram muito ricas em atividades legislativas e regulamentares em matria ambiental.4 Como
todo novo ramo do Direito, os embates acadmicos e jurisprudenciais foram intensos e necessrios consolidao e ao prprio entendimento sobre como garantir a efetividade das normas
emanadas da Constituio Federal.
Nas dcadas que se seguiram promulgao da Carta Magna de 1988, coube ao Supremo Tribunal Federal, como guardio mximo da ordem constitucional, dar a ltima palavra e
indicar os caminhos interpretativos para o recorrente conflito entre o desejo social de preservao
ambiental, a promoo das garantias sociais e os imperativos do crescimento econmico. Da
mesma forma, coube Corte Suprema resolver conflitos referentes s esferas de atuao legislativa
e de gesto inerentes interpretao das competncias constitucionais em matria ambiental.
Pouco mais de duas dcadas desde a Constituio Federal de 1988 ainda prematuro
nutrir expectativas de se extrair a pacificao de entendimentos sobre os parmetros interpretativos de princpios de uma nova rea do direito, ainda em formao e em processo de consolidao.
Mormente em uma seara na qual o assunto tambm deveras politizado.

So alguns exemplos: Lei n. 8.723/93 (emisso de poluentes por veculos automotores); Lei n. 9.055/95 (utilizao
do asbesto/amianto); Lei n. 9.433/97 (Poltica Nacional de Recursos Hdricos); Lei n. 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais); Lei n. 9.985/00 (Sistema Nacional de Unidades de Conservao); Lei n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade);
Lei n. 10.650 (acesso pblico aos dados e informaes do SISNAMA); Lei n. 11.105 (biossegurana); Lei n.
11.284/06 (Servio Florestal Brasileiro e Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal); Lei n. 11.428/06 (utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica); Lei n. 11.516/07 (Instituto Chico Mendes), Lei n.
12.114/09 (Fundo Nacional sobre Mudana do Clima); Lei n. 12.187/09 (Poltica Nacional sobre Mudana do
Clima); e Lei n. 12.305/10 (Poltica Nacional de Resduos Slidos); dentre outras.

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Em todo caso, tendo em vista a natureza constitucional do direito ambiental e, por conseguinte, a importncia das decises do Supremo Tribunal Federal para a garantia de maior segurana jurdica para a potencialmente contenciosa relao entre o desejo de preservao do ambiente, os direitos sociais e os imperativos do desenvolvimento, o estudo proposto no presente trabalho se prope a investigar de forma detalhada a jurisprudncia da Suprema Corte brasileira. O
artigo almeja, assim, apresentar, em bases quantitativas e qualitativas, os principais assuntos que
tm sido veiculados em matria ambiental na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.5 A
metodologia empregada a anlise de casos.
Para esse fim, o artigo encontra-se dividido em quatro partes. A primeira parte descreve a
metodologia utilizada para a pesquisa, esclarecendo como foi feita a seleo e classificao dos
acrdos analisados no presente estudo. Em um segundo momento, so apresentados os resultados quantitativos, ou seja, classificam-se os julgados por espcies de aes, matrias veiculadas e
Estado de origem. O terceiro captulo apresenta breves comentrios sobre as decises levantadas, a
partir da classificao por objeto anteriormente sugerida: questes envolvendo competncia legislativa e administrativa, licenciamento, exerccio de poder de polcia, crueldade contra os animais e
compensao ambiental. Por fim, procura-se traar um panorama indicativo da postura que o
STF vem assentando sobre as questes ambientais, com o objetivo de identificar correntes interpretativas que possam sugerir tendncias criteriosas para soluo de conflitos ambientais e, desta
forma, contribuir para uma efetiva consolidao do direito do ambiente, atravs da garantia de
um maior grau de segurana jurdica.

2. Metodologia
A pesquisa tomou como base o banco de dados disponibilizado pelo Supremo Tribunal
Federal em seu stio na internet: www.stf.jus.br/jurisprudencia, at junho de 2013. A partir dessa
fonte, foram testadas as seguintes chaves de busca para fins de levantamento das decises em matria ambiental: meio adj ambiente;6 meio adj ambiente e licenciamento; meio adj ambiente e competncia; meio adj ambiente e IBAMA; meio adj ambiente e CONAMA; meio
adj ambiente e fiscalizao; meio adj ambiente e multa; meio adj ambiente e sano.
Posteriormente, para certificar que nenhuma deciso ambiental relevante deixou de ser observada,
as chaves ambiental; ambiental e licenciamento; ambiental e competncia; ambiental
e IBAMA; ambiental e CONAMA; ambiental e fiscalizao; ambiental e multa;
ambiental e sano foram tambm empregadas. Os resultados obtidos esto elencados a seguir:

Excluiu-se da presente anlise temas de natureza penal, pelas suas especificidades.


A mais genrica das chaves de busca e, por isso mesmo, a menos precisa. Em diversos casos, o aparecimento da
locuo meio ambiente na ementa da deciso mostrava-se meramente circunstancial. Para exemplificar, alguns
casos se referiam ao meio ambiente do trabalho que, apesar de tema altamente relevante, fugia do escopo da nossa
pesquisa. Dessa forma, buscou-se introduzir outros filtros capazes de permitir resultados mais efetivos. Alm disso,
foram excludas as decises proferidas anteriormente promulgao da Constituio de 1988.

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Tabela 1 Resultados por Pesquisa Realizada


Termos
Encontrados
Relevantes
Decorrentes
de Cruzamento de Dados
Total
relevante
Termos

Encontrados
Relevantes
Decorrentes de
Cruzamento de
Dados
Total relevante

239
58

meio adj
ambiente e
competncia
70
15

meio adj
ambiente e
licenciamento
5
3

meio adj
ambiente
e IBAMA
103
31

meio adj
ambiente e
CONAMA
11
7

meio adj
ambiente e
fiscalizao
43
19

meio adj
ambiente
e sano
8
1

meio adj
ambiente
e multa
33
1

64

16

33

21

ambiental

ambiental e
competncia

ambiental e
licenciamento

ambiental
e IBAMA

ambiental
e multa

83
16

13
5

49
21

ambiental
e
fiscalizao
51
23

ambiental
e sano

298
47

ambiental
e
CONAMA
12
6

7
1

39
2

17

21

23

meio adj
ambiente

0
1

A primeira linha da Tabela 1 apresenta a relao de resultados encontrados a partir das


palavras-chave em destaque. Aps a realizao da pesquisa com as chaves de busca acima, fez-se
necessrio filtrar os resultados mediante a leitura das ementas e, por vezes, do inteiro teor dos
acrdos, com a finalidade de excluir aqueles que, apesar de possurem o termo meio ambiente
ou ambiental, em realidade no traziam em seu mrito, questes relacionadas ao tema, mas antes matrias de natureza processual7, relacionadas remunerao de servidores de rgos ambientais, dentre outras. Tambm foram excludos os casos de no conhecimento de recursos, a menos
nas hipteses em que, apesar de formalmente o tema no ter sido decidido, haver sido objeto de
profundo debate, permitindo que o acrdo espelhasse uma clara orientao do Tribunal. Foram
igualmente excludas decises de carter penal.
A escolha das variveis que compem a tabela deveu-se, basicamente, sua relevncia no
contexto de decises jurdicas envolvendo meio ambiente. A diviso de competncias legislativas e
administrativas em matria ambiental talvez seja hoje um dos temas de maior envergadura constitucional, tendo em vista as discusses sobre diviso de competncias entre Unio Federal, Estados
e Municpios (Guerra & Guerra, 2012, p. 30). Igualmente, o tema do licenciamento ambiental
encontra-se na ordem do dia, tanto por questes relacionadas atribuio de competncias (que
foram agrupadas na coluna anterior), como no que tange a vcios e exigncias no processo de licenciamento, tais como a necessidade de Estudo de Impacto Ambiental e de realizao de audincia pblica (Beltro, 2008, p. 27-82).
A chave de busca relacionada ao CONAMA teve por objetivo indagar se haveria discusses envolvendo a constitucionalidade do poder normativo exercido pelo Conselho Nacional de
Meio Ambiente (Machado, 2011, pp. 168-170). Afinal, sabido que, no passado, a doutrina
questionava a constitucionalidade de alguns artigos da Resoluo CONAMA 237/97 em matria

Inclusive, por exemplo, vrias decises de no conhecimento, sob o argumento de que o caso tratava apenas de
matria infraconstitucional, ou, ainda, de conflitos de competncia entre Tribunais.

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de licenciamento, tema esse que deve ter sua relevncia reduzida em decorrncia da promulgao
da Lei Complementar 140/2011, que dispe sobre competncias federativas em matria de licenciamento (Machado, 2008, pp. 115 e 116). Em todo caso, no foram encontradas decises especficas sobre o tema, a partir dessa chave de busca, tendo-se preferido alocar as decises encontradas
em outras subdivises, cuja pertinncia temtica se mostrou mais adequada.
As chaves IBAMA e fiscalizao procuraram vislumbrar que divises poderiam haver, em sede constitucional, envolvendo o exerccio do poder de polcia fiscalizatrio em matria
ambiental (Antunes, 2006, p. 115). Os resultados apresentam discusses acerca da constitucionalidade do poder de polcia dessa autarquia, principalmente sobre a taxa cobrada em decorrncia da
fiscalizao (Justen Filho, 2009, p. 498). Tentando-se vislumbrar se haveria discusses especificamente sobre as sanes impostas pelas autoridades ambientais, realizou-se a pesquisa meio adj
ambiente + multa, meio adj ambiente + sano, ambiental + multa e ambiental + sano;
porm, nada foi encontrado.
A linha da Tabela 1 intitulada cruzamento de dados apresenta o nmero de acrdos
que no apareceram diretamente nas buscas realizadas, mas to-somente a partir de referncias
(cruzadas) a precedentes realizadas em julgados do prprio Tribunal. Foram includos nos dados
quantitativos finais porque igualmente apresentaram decises de mrito sobre questes ambientais.8
Por fim, merece ser considerado que algumas das decises extradas da pesquisa no se
encaixavam na classificao inicial (licenciamento, competncia, CONAMA, IBAMA, fiscalizao/multa). Por conseguinte, foram criadas trs classificaes adicionais, para fins de melhor organizar as informaes neste artigo: crueldade contra animais, compensao ambiental e criao de rea protegida e direito a indenizao.
Uma vez que as chaves CONAMA e multa no apresentaram resultados significativos
para a pesquisa, os dois tpicos foram excludos. Sendo assim, os tpicos finais para a classificao
das decises do STF ficaram restritos a: competncia em matria ambiental (legislativa e administrativa), licenciamento, tributao e meio ambiente, crueldade contra os animais, compensao ambiental e criao de reas ambientalmente protegidas e direito a indenizao.9
A quantidade de acrdos totais relevantes constantes da primeira coluna (meio adj
ambiente e ambiental) inferior soma dos totais relevantes das colunas subsequentes tendo em vista que os acrdos encontrados se repetem em mais de uma das chaves de busca especficas. Desse modo, ao final das filtragens efetuadas, o total de acrdos relevantes para a pesquisa
foi 68, conforme Tabelas 2, 3 e 4.

O reconhecimento de que algumas decises somente foram obtidas a partir de referncias cruzadas, e no diretamente pelos resultados da chave de busca, demonstra que se faz necessria alguma relativizao dos resultados constantes da tabela, pois que, dadas as limitaes do site de busca jurisprudencial, no h como se afirmar categoricamente que os dados encontrados correspondam totalidade dos julgados existentes em matria ambiental, embora se
acredite que confiram uma proxy confivel das matrias mais debatidas pelo STF relativamente a questes ambientais.
9
Foram expressamente excludas do estudo as decises relativas a crimes ambientais, inclusive as que discutem competncia para processar e julgar aes penais em matria ambiental, em razo das especificidades do direito penal.

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3. Resultados Quantitativos
A Tabela 2 a seguir relaciona os tipos de aes julgadas no Supremo Tribunal Federal e a
quantidade de acrdos encontrados para cada espcie de ao. Esto aqui includas as aes mencionadas na linha cruzamento de dados da Tabela 1. Apesar de a Tabela 1 apresentar uma
quantidade total de acrdos maior do que a Tabela 2, muitos deles repetiam-se em outra chave
de busca. Assim, no quadro abaixo foram contabilizados os acrdos singularmente, isto , uma
nica vez, desconsiderando-se a quantidade de vezes em que se repetiam. A seguir, na Tabela 3,
classificaram-se as aes movidas pelos Estados da Federao de sua origem e, na Tabela 4, apresenta-se a ordenao dos acrdos encontrados na classificao final para o presente artigo, que
servir de base para a anlise qualitativa a seguir realizada.
Tabela 2 Tipos de Ao
Tipos de Aes
Ao Direta de
Inconstitucionalidade
Reclamao
Outros (MS, RE, Agravos e
ACO)
Total

Tabela 3 Aes por Estado de Origem

N de Acrdos
22
1
45
68

Tabela 4 Casos por Assunto


Classificaes

Acrdos

Estados

N de Aes Julgadas

Rio de Janeiro

So Paulo

Esprito Santo

Minas Gerais

Rio Grande do Sul

Santa Catarina

Paran

Mato Grosso do Sul

Distrito Federal

17

Par

Rondnia

Cear

Bahia

Competncia Legislativa

16

Competncia Administrativa
(poder regulamentar e fiscalizao)

16

Licenciamento

Tributao e Meio Ambiente

22

Crueldade contra os Animais

Alagoas

Compensao Ambiental

Amap

Criao de rea ambientalmente


protegida e direito de indenizao
Total

Pernambuco

68

Unio

Total

68

Assim, aps esse exerccio, comentamos abaixo as principais decises do STF em matria
ambiental, agora organizadas nas novas classificaes.

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4. Anlise das Decises


Aps mencionarmos o universo de decises que foram encontradas em nossa pesquisa,
passamos a comentar, a seguir, as matrias que foram decididas pelo Supremo Tribunal Federal,
lembrando que nossa pesquisa limitou-se aos casos julgados aps a promulgao da Constituio
de 1988.

4.1.Competncia em Matria Ambiental


A pesquisa realizada demonstrou que o STF j decidiu, em algumas ocasies, importantes questes sobre competncias legislativas e executivas em sede ambiental, apresentamos na seo seguinte. Alm dos casos a seguir, informamos ainda a existncia da ADI 1516, relatada pelo
Ministro Sydney Sanches, a qual foi ajuizada em face da Medida Provisria 1.511/1996, que deu
nova redao ao art. 44 do Cdigo Florestal e disps sobre a proibio do incremento da converso de reas florestais em reas agrcolas na regio Norte e na parte norte da regio Centro-Oeste.
O impetrante sustentou que a Medida era inconstitucional por violar o art. 62 da CF/88, no
preenchendo os requisitos de relevncia e urgncia, e tambm por alterar o Cdigo Florestal, o
que s poderia ser feito por lei complementar. O STF considerou que da competncia do Presidente da Repblica e do Congresso Nacional a avaliao subjetiva da urgncia na edio de Medida Provisria. Entendeu a Corte que o artigo 225, 4 da CF/88 no exige lei complementar
para alteraes no Cdigo Florestal, ao menos concernentes Floresta Amaznica, mas sim lei
ordinria, cuja matria pode ser tratada em Medida Provisria, como dispe o art. 62 da Constituio. Por fim, o Tribunal concluiu que o perigo maior estaria no deferimento da cautelar, pois
poderia tornar irreparveis os danos que a Medida Provisria visou a evitar. Por isso, indeferiu a
cautelar em ao direta de inconstitucionalidade. No entanto, tendo em vista que no se trata de
caso que discuta diviso federativa de competncias nem poder regulamentar e exerccio de competncia administrativa, esta deciso est sendo aqui mencionada em separado.

4.1.1. Competncia Legislativa em Matria Ambiental


De acordo com o artigo 24 da Constituio Federal, a competncia legislativa em matria ambiental concorrente, cabendo Unio Federal dispor sobre normas gerais e aos estados e
ao Distrito Federal, complementar essas normas. Dessa forma, podem os entes federativos legislar
concorrentemente sobre: florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e
dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (inciso VI); proteo
ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (inciso VII); e responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (inciso VIII) (Granziera, 2009, p. 81).
O 3o do artigo 24 da CF/88, autoriza o Estado-membro a exercer plenamente a competncia legislativa quando no houver norma federal tratando do assunto, mas informa que a
supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual no que lhe for
contrrio (4). Paulo Affonso Leme Machado (2008) esclarece que essa competncia plena sofre
limitao qualitativa e temporal, pois a norma estadual no pode exorbitar da peculiaridade ou
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do interesse prprio do Estado e ter que se ajustar ao disposto em norma federal superveniente
(p. 111).
Apesar de no estar expressamente previsto na Constituio Federal, a doutrina admite
que os municpios possam legislar sobre meio ambiente, tendo em vista que o artigo 30, I e II da
Carta Magna conferiu-lhes competncia sobre assuntos de interesse local e para suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber (Milar, 2007, p. 182). 10
Assim, percebe-se que a Unio Federal exerce um papel preponderante no que tange
elaborao das diretrizes gerais de legislao ambiental face ao poder normativo de estados e municpios, o que poder acarretar questes relevantes quando ela for omissa em seu dever de legislar
(Antunes, 2007, pp. 104 e 105), permitindo que os estados e municpios legislem primeiramente
sobre um determinado assunto, ou seja, ocupem o espao deixado pela ausncia de normal geral.
O problema de eventual falta de coordenao surgir, posteriormente, quando a Unio Federal
resolver normatizar determinada matria.
Haver, ento, que se fazer um juzo de adequao entre as normas estaduais e municipais com a federal, de acordo com o que dispem os artigo 24, 4, e 30 da CF/88.
Um exemplo dessa complexidade reside na normatizao sobre resduos slidos. A ausncia de uma norma geral por dcadas fez com que os estados e at mesmo alguns municpios
legislassem sobre essa matria. Posteriormente, a edio da lei que aprovou a Poltica Nacional de
Resduos Slidos (Lei n. 12.305/10), vem a exigir adequao dos dispositivos para proporcionar
segurana jurdica aos afetados pela coexistncia de normas em diferentes esferas da federao.
Trata-se, portanto, de um assunto que certamente requerer pronunciamentos do STF sobre diversos conflitos j vislumbrados na prtica e que no se resolvem pela teoria geral.11
Passamos, ento, a comentar os julgados que discutiram o tema da competncia legislativa em matria ambiental.

4.1.1.1. Legislao Ambiental e Autonomia dos Municpios


Caloroso debate acerca da diviso constitucional de competncias em matria legislativa
ambiental foi travado no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI 2.142-7,

10

No mesmo sentido, o posicionamento de Antnio Beltro (2008): Apesar de no existir previso de competncia
legislativa concorrente para o municpio, tem-se admitido que houvesse competncia suplementar caso esteja caracterizado o interesse local. De fato, a tutela ao ambiente encontra-se inevitavelmente inserida na competncia constitucional atribuda aos municpios de promoo do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano (art. 30, VIII), bem como para a elaborao da Poltica de Desenvolvimento Urbano e do Plano Diretor (art. 182). (p. 70).
11
Um exemplo de potencial conflito sobre a matria pode ser observado na seguinte situao: a Lei Municipal n.
13.316 de 2008, da cidade de So Paulo, que dispe sobre a coleta, destinao final e reutilizao de embalagens,
garrafas plsticas e pneus, determina que as empresas devem recolher 50% de suas embalagens no perodo de um ano
aps a publicao da lei; 75%, em dois anos; e 90% em trs anos. Em contrapartida, a PNRS no determina prazos e
prev que as metas sejam fixadas em acordo setorial por todos os envolvidos. Deve ento a empresa cumprir com as
porcentagens e prazos estabelecidos pela lei paulista ou aguardar a fixao das metas no mbito federal? a lei paulista
mais restritiva? Ser possvel um juzo desta natureza sem antes conhecer as porcentagens e prazos fixados pela regulamentao federal? Enquanto aguarda-se a deliberao federal, fica suspensa a exigibilidade do comando normativo
estadual?

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ajuizada pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB, da qual foi relator o Ministro Moreira Alves.
O autor arguia, no caso, a inconstitucionalidade do artigo 264 da Constituio do Estado do Cear, cujo caput dispe que qualquer obra ou atividade pblica ou privada, para as quais
a Superintendncia Estadual do Meio Ambiente SEMACE exigir Estudo de Impacto Ambiental, dever ter o parecer tcnico apreciado pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente COEMA,
com a publicao da resoluo, aprovada ou no, publicada no Dirio Oficial do Estado.12 Sustentou-se violao autonomia do municpio de Fortaleza em legislar sobre meio ambiente, constitucionalmente protegida pelos artigos 24, inciso VI, e 30, inciso I, ambos da CF/88, dentre outras violaes prpria Constituio do estado do Cear. A insurgncia especfica do requerente
era a de ter que submeter obras e atividades de impacto local e, portanto, de competncia do municpio, apreciao do Conselho Estadual do Meio Ambiente.
A Suprema Corte no acolheu o argumento, tendo decidido que essa competncia especfica do municpio para legislar sobre assuntos de interesse local no afastava a competncia legislativa concorrente do estado-membro, e a proteo ao meio ambiente transcenderia o interesse
puramente local.13 O julgado reconheceu que a norma da Constituio cearense estava em conformidade com a Constituio Federal, tendo sido utilizado como argumento o prprio artigo 24,
inciso VI, da Magna Carta.

4.1.1.2. Dispensa de EIA por Dispositivo de Constituio Estadual


Na ADI 1.086-7 de 07/06/2001, proposta pelo Procurador-Geral da Repblica e de relatoria do Ministro Ilmar Galvo, observou-se uma discusso interessante acerca da competncia
supletiva dos estados-membros para legislar sobre proteo do meio ambiente, tendo como ponto
de partida o questionamento quanto constitucionalidade do artigo 182, 3, da Constituio do
estado de Santa Catarina, que dispensava o Estudo de Impacto Ambiental EIA para reas florestadas ou objeto de reflorestamento.14 O acrdo deferiu o pedido de medida cautelar para
suspender, at a deciso final da ao, a eficcia do referido dispositivo.

12

Julgado em 09.11.2000. O art. 264 da Constituio cearense possui ainda dois pargrafos, com a seguinte redao:
1 - A lei estabelecer os tipos de obra ou atividades que podem ser potencialmente causadoras de significante degradao do meio ambiente e/ou que comportem risco vida e qualidade de vida, e dispor sobre o Conselho Estadual do Meio Ambiente, rgo subordinado diretamente ao Governador do Estado, em que garantida a participao da comunidade atravs das entidades representativas de classe de profissionais de nvel superior das reas de engenharia, arquitetura, agronomia, biologia, medicina e direito. 2 - S ser licitada, aprovada ou executada a obra ou
atividade, cujo relatrio conclusivo de estudo prvio de que trata o caput deste artigo, apreciado pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente, for favorvel licitao, aprovao ou execuo.
13
Nessa deciso foi abordada ainda a diviso de competncias em matria ambiental entre os Poderes Legislativo e
Executivo. Cabe, assim, ao Legislativo Estadual estabelecer a norma abstrata, sobre quais so as atividades que podem
causar dano ao meio ambiente, para que os rgos do Executivo Estadual possam apreciar os casos especficos.
14
Art. 182 - Incumbe ao Estado, na forma da lei: V - exigir, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudos prvios de impacto ambiental, a que se dar publicidade; 3 - O disposto no inciso V no se aplica s reas florestadas ou objetos de reflorestamento para fins empresariais, devendo ser inseridas normas disciplinando sua explorao, no plano de manejo sustentado, visando manuteno da qualidade ambiental.

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A Jurisprudncia do Supremo Tribunal...

O embate travado dizia respeito obrigao contida no artigo 225, 1, inciso IV, da
CF/88, dirigida ao Poder Pblico, de exigir estudo prvio de impacto ambiental para obras e atividades que tenham o potencial de causar significativo impacto ambiental. O artigo 182, inciso V,
da Constituio do estado de Santa Catarina repetia a exigncia constitucional, mas excetuava em
seu 3 as reas florestadas ou objeto de reflorestamento para fins empresariais. O requerido sustentou que o estado agia dentro dos limites do artigo 24, inciso VI, da CF/88. O requerente, por
sua vez, alegou que o Estado extrapolava os limites da competncia concorrente contida no mesmo artigo 24, mas no 2, da CF/88. Era, pois, segundo o requerente, hiptese de contrariedade
e no de suplementaridade. Portanto, inconstitucional.
Na anlise do caso, o acrdo acolheu o pedido do requerente para declarar a inconstitucionalidade. Foram 3 (trs) as razes do julgado: 1) no poderia a Constituio do estado de Santa
Catarina afastar de plano uma atividade que pode ser potencialmente causadora de significativa
degradao ambiental, como a de reflorestamento, sem uma anlise do rgo ambiental competente; 2) pelo fato de as regras acerca do reflorestamento versarem sobre conservao da natureza e
proteo da natureza, essas seriam normas de contedo geral e, assim, de competncia exclusiva da
Unio, conforme consta do artigo 24, 1, da CF/88; e 3) pela natureza da matria e como corolrio do segundo argumento, no seria matria de peculiaridade local a justificar a aplicao da
competncia concorrente plena prevista pelo artigo 24, 3, da CF/88. 15
O Ministro Seplveda Pertence, durante o julgamento, sustentou que o estado-membro,
dentro de sua competncia legislativa concorrente, poderia criar formas mais rgidas de controle,
mas no mais flexveis.16 Essa orientao parece ser destacada como a capaz de produzir um critrio lgico-racional para interpretao do significado da suplementaridade prevista no artigo 24,
2, da CF/88. Corroborando a premissa destacada pelo Ministro Seplveda Pertence, de que suplementar seria tornar mais restrito, o mesmo raciocnio foi articulado pelo Ministro Carlos Velloso, relator do AgR no recurso extraordinrio 396.541-7 de 14/06/2005, quando declarou que a
competncia conferida ao municpio para legislar sobre meio ambiente s seria legtima se, no
exerccio dessa prerrogativa, estabelecesse normas capazes de aperfeioar a proteo ecologia, mas
no para flexibiliz-la.

15

Art. 225, 1 [...] incumbe ao poder pblico: IV- exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que
se dar publicidade.
16
Merece meno ainda que a competncia e autonomia dos Estados-membros para legislar sobre matria ambiental
foram tambm preservadas no julgamento da ADI 2303, em que o STF decidiu que seria inconstitucional a subordinao, por lei estadual, do Estado-membro lei federal especfica em matria ambiental. A ementa do julgado teve a
seguinte redao: ALIMENTOS TRANSGNICOS. COMPETNCIA CONCORRENTE DO ESTADOMEMBRO. LEI ESTADUAL QUE MANDA OBSERVAR A LEGISLAO FEDERAL. 1. Entendimento vencido do Relator de que o diploma legal impugnado no afasta a competncia concorrente do Estado-membro para
legislar sobre produtos transgnicos, inclusive, ao estabelecer, malgrado superfetao, acerca da obrigatoriedade da
observncia da legislao federal. 2. Prevalncia do voto da maioria que entendeu ser a norma atentatria autonomia
do Estado quando submete, indevidamente, competncia da Unio, matria de que pode dispor. Cautelar deferida
(ADI 2303 MC, j. em 23/11/2000). O Supremo tambm ressaltou que a competncia concorrente dos estados e
municpios supletiva da Unio, de forma que lhes vedado editar norma menos protetiva ao meio ambiente, na
deciso RE 474.922 AgR, j. em 27/11/2012.

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4.1.1.3. Competncia Legislativa Estadual sobre Fabricao e Comercializao de Produtos


Ainda sobre a mesma matria, no julgamento da ADI 2.396-9 de 26/09/2001, ajuizada
pelo governador do estado de Gois e relatada pela Ministra Ellen Gracie, discutiu-se a constitucionalidade da Lei n. 2.210/2001 do estado do Mato Grosso do Sul, que veda a fabricao, ingresso, comercializao e estocagem de amianto ou de produtos base de amianto. Em razo do
disposto na Lei Federal n. 9.055/1995, que permite a utilizao e comercializao do asbesto
branco e probe a do asbesto marrom e amianto azul, insurgiu-se o requerente, maior produtor
nacional de amianto, contra proibio extensiva promovida pela lei estadual sul mato-grossense.
A insurgncia do requerente, contudo, apesar de no estar fundamentada no artigo 24,
da CF/88, foi confirmada pelo STF com base nesse mesmo dispositivo. Entendeu a Relatora que
sendo possvel a este Supremo Tribunal, pelos fatos narrados na inicial, verificar a ocorrncia de
agresso a outros dispositivos constitucionais que no os indicados na inicial, encontro inconsistncia do texto da legislao estadual com a Constituio ao analis-lo sob a ptica da repartio
das competncias legislativas, tal como definida nos artigos 22 e 24 da Carta Maior.17 Ainda que
por violao constitucional diversa da alegada, o STF confirmou a inconstitucionalidade da lei do
Mato Grosso do Sul.
O Tribunal concluiu que referida lei feria o artigo 24 da Constituio da Repblica,
tendo o estado excedido sua competncia concorrente para legislar sobre proteo do meio ambiente e controle da poluio. A Corte entendeu que o estado tem competncia para legislar nos
vazios da lei federal18 e, no caso, j existia lei federal que fixava os princpios gerais para a produo e comercializao de amianto (9.055/199519). Desse modo, a lei impugnada fugia da finalidade atribuda pela Constituio Federal ao poder legislativo concorrente dos estados em matria
ambiental, pois no haveria lacuna a ser preenchida pela legislao estadual.20 Importante destacar
que, no presente caso, no se tratou de tornar mais rgido comando federal, mas de ser confronto
com autorizao normativa expressa contida em lei federal. Talvez o resultado tivesse sido outro se
a lei federal proibisse o asbesto marrom e o amianto azul e nada mencionasse a respeito do asbesto
branco.
Em outra ocasio, a Confederao Nacional da Indstria CNI e a Confederao Nacional da Agricultura CNA21 questionaram a constitucionalidade de lei estadual que proibira o
plantio de eucalipto com fins de produo de celulose (ADI n. 2.623-2). Ao julgarem a lei estadual inconstitucional, entenderam os Ministros que se tratava de regra discriminatria, pois endereada a uma nica empresa (Aracruz Celulose) e que, portanto, afrontava a razoabilidade e a
17

ADI 2.396/MS, STF, Pleno, j. 08/mai./2003, D.J. 1/ago./2003, p. 7224.


Nesse mesmo sentido decidiu a Segunda Turma, quando afirmou que o Estado de Minas Gerais poderia promulgar lei fixando infraes administrativas no previstas em lei federal, pois estaria exercendo sua competncia concorrente supletiva, na deciso AI 856.768 AgR, j. em 16/10/2012.
19
Lei 9055/95. Disciplina a extrao, industrializao, utilizao, comercializao e transporte do asbesto/amianto e
dos produtos que o contenham, bem como das fibras naturais e artificiais, de qualquer origem, utilizadas para o
mesmo fim e d outras providncias.
20
A Corte decidiu de maneira similar no julgamento da ADI 2656, em 08.05.2003.
21
Confederao Nacional da Indstria CNI e Confederao Nacional da Agricultura CNA v. Assembleia Legislativa do Estado do Esprito Santo ADI n. 2.623-2/ES, STF, Pleno, j. 06/jun./2002, D.J. 14/nov./2003.
18

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proporcionalidade ao legislar de forma discriminatria sobre direito de propriedade. Decidiram,


ainda, tratar-se de tema de direito civil, de competncia privativa da Unio, de modo que no
seria o caso de aceitar a competncia concorrente suplementar em matria de meio ambiente.
Trata-se de outro caso em que, ao invs de restringir, a lei estadual, na prtica, impedia o desempenho de certa atividade econmica, o que o STF no tem permitido, na linha do citado precedente acerca do asbesto branco acima apresentado.

4.1.1.4. Exigncia de Cadastramento de Produtos por Lei Estadual


No caso Associao Brasileira das Indstrias de Produtos de Limpeza e Afins ABIPLA
v. Fundao Estadual de Proteo Ambiental FEPAM, a Ministra-Relatora do Recurso Extraordinrio n. 286.789-6, de 08/mar./2005, Ellen Gracie, confirmou a constitucionalidade da Lei
estadual n. 7.747/1982 do Rio Grande do Sul. A ABIPLA insurgia-se contra exigncia de cadastro
de produtos saneantes e domissanitrios em rgo estadual, estipulada por lei estadual. Sustentou,
entre outras violaes constitucionais, a transgresso ao artigo 24, da CF/88, sob o argumento de
que a legislao federal j havia disposto sobre vigilncia sanitria e sobre a produo e comercializao de agrotxicos, seus componentes e afins. O estado estaria, portanto, impedido de legislar
sobre a matria (artigo 24, 1, da CF/88). O acrdo decidiu pela constitucionalidade da lei
estadual.
Nas razes do voto, entendeu a Ministra-relatora que a Constituio atual reforou a
participao dos estados na fiscalizao ambiental, no caso, no que concerne ao uso de agrotxicos, biocidas e produtos saneantes domissanitrios. A Ministra citou a Lei Federal n.
7.802/198922, na qual esto dispostas as normas que delegam aos Estados, Municpios e Distrito
Federal o poder de legislar sobre a matria e fiscalizar o uso deste tipo de produto. Constou do
acrdo que [a] lei em comento [...] foi editada no exerccio da competncia supletiva conferida
no pargrafo nico do artigo 8 da CF/69 para os Estados legislarem sobre proteo sade. Esta
atribuio, por fora do inciso XII do art. 24 da CF/88, permanece dividida entre Estados, Distrito Federal e Unio Federal, cabendo a esta estabelecer normas gerais.23 A norma teria sido exarada, portanto, dentro dos limites da competncia estadual, pois apenas estabelecia cadastro prprio
para facilitar a fiscalizao destes produtos, no invadindo, assim, a competncia federal.24 Est,
ento, de acordo com a orientao que vem sendo extrada dos acrdos supramencionados, no
sentido de interpretar a suplementao da lei estadual como abertura para conferncia de maior
rigidez nos parmetros de proteo legal ao meio ambiente.

22

A lei 7802/99 dispe sobre a pesquisa, a experimentao, a produo, a embalagem e rotulagem, o transporte, o
armazenamento, a comercializao, a propaganda comercial, a utilizao, a importao, a exportao, o destino final
dos resduos e embalagens, o registro, a classificao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de agrotxicos, seus componentes e afins, e d outras providncias.
23
Associao Brasileira das Indstrias de Produtos de Limpeza - ABIPLA v. Fundao Estadual de Proteo Ambiental - FEPAM, RE n. 286.789-6//RS, STF, 2 Turma, j. 08/mar./2005, D.J. 08/abr./2005, p. 451.
24
O Tribunal ainda entendeu que a Lei Estadual que exigia o prvio cadastramento de produto agrotxico ou biocida
no Departamento do Meio Ambiente da Secretaria de Sade do Rio Grande do Sul, pois isso possibilita o exerccio
do poder de polcia do Estado (Sandoz S/A v. Estado do Rio Grande do Sul, AI 158.479 AgR/RS, STF, 2 Turma, j.
13/02/1996, D.J. 26/04/1996.

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4.1.1.5. Criao de Programa de Inspeo Veicular por Lei Distrital


Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3.338-7, proposta pelo Procurador-Geral da
Repblica, o principal debate consistiu em averiguar se a lei impugnada (de n. 3.460/2004 do
Distrito Federal), que criara o Programa de Inspeo e Manuteno de Veculos em Uso no Distrito Federal, versaria sobre matria de trnsito ou de meio ambiente.25
Alegava o requerente se tratar de matria de trnsito e, assim, de competncia privativa
da Unio, a teor do que dispe o artigo 22, inciso XI, da CF/88. O governador do DF, por outro
lado, aduzia ser matria relativa competncia de gesto para proteo do meio ambiente e, portanto, de competncia comum, prevista no artigo 23, inciso VI, da CF/88. A Cmara Legislativa
do DF alegou se tratar de matria de educao para a segurana do trnsito e, assim, tambm de
competncia comum, a teor do que dispe o artigo 23, inciso XII, da CF/88.
Embora as partes tenham levado a controvrsia para o campo da competncia administrativa prevista no artigo 23, da CF/88, ao final, o Tribunal terminou por apreciar a questo sob o
prisma da competncia legislativa concorrente sobre meio ambiente, contida no artigo 24, inciso
IV, da CF/88. Entendeu-se, por maioria, que a lei disciplinava o tema do meio ambiente, pois seu
objetivo seria atuar na rea do controle da poluio, no plano da emisso de gases e rudos, de
modo que se apresentava constitucional, nos termos do art. 24, inciso, VI, e 2, da CF/88. Embora no tenha havido manifestao expressa sobre o critrio da suplementaridade como lei mais
restrita, conforme houve em casos anteriores e citados acima, a orientao implcita contida na
deciso deste caso justamente esta. Aceitou-se que o Distrito Federal legislasse de forma mais
restritiva sobre o exerccio do poder de polcia ambiental em matria de inspeo veicular para
controle de emisso de gases poluentes.

4.1.1.6. Vedao de Cultivo e Comercializao de Organismos Geneticamente Modificados por Lei Estadual
Outro tema de relevncia para o esclarecimento da competncia legislativa concorrente
em matria ambiental debatido no Supremo Tribunal Federal consistiu em controvrsia envolvendo organismos geneticamente modificados.

25

Lei 3.460/2004- DF: Art. 1- Fica institudo o Programa de Inspeo e Manuteno de Veculos em Uso no Distrito Federal, em cumprimento do disposto nos artigos 24, 25, 104 e 131 do Cdigo de Trnsito Brasileiro [...] e das
Resolues do CONAMA [...] Art. 2- A inspeo e a certificao de veculos da frota licenciada no Distrito Federal
sero obrigatrias e devem ser feitas anualmente, num perodo anterior mximo de noventa dias da data limite para o
licenciamento anual de veculos. Pargrafo nico- A definio da frota-alvo a ser inspecionada ser feita pelo Plano de
Controle e Poluio de Veculos em Uso, mencionado no art. 1 desta Lei. Art. 3. O rgo ambiental do Distrito
Federal poder fixar a cobrana de percentual de at 15% das tarifas cobradas pelo concessionrio, a ser destinada a
fundos ou a despesas para a preservao e proteo ao meio-ambiente e/ou para cobertura dos custos decorrentes da
implementao do Programa institudo por esta lei. Art. 4 Compete aos agentes ambientais e de trnsito do Distrito
Federal exercer a fiscalizao e proceder a autuao dos veculos que estejam em desacordo com as exigncias do Programa definido nesta Lei. [...].

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Na ADI 303526, ajuizada pelo Partido da Frente Liberal, o requerente pretendia que fosse declarada a inconstitucionalidade da lei estadual paranaense n. 14.162/2003 que vedava o cultivo, a manipulao, a importao, a industrializao e a comercializao de organismos geneticamente modificados. Dentre os dispositivos supostamente violados estaria, segundo o requerente, o
artigo 24, incisos V, VI e XII, da CF/88, pois o estado do Paran estaria violando a competncia
legislativa concorrente em matria ambiental, editando norma contrria (e no suplementar)
legislao federal, qual seja, a Medida Provisria 131/2003 e a Lei n. 8.974/95. A Corte julgou
procedente a ao para declarar a lei estadual inconstitucional.
Nas razes da deciso, sustentou o Ministro Relator que j existia Lei Federal, de n.
8.974/1995 (revogada), a qual estabelecia normas de segurana e mecanismos de fiscalizao no
uso das tcnicas de engenharia gentica na construo, cultivo, manipulao, transporte, comercializao, consumo, liberao e descarte de OGMs, visando proteger a vida e a sade dos seres
humanos, animais e plantas, bem como o meio ambiente. A Corte observou que a lei federal apresenta condies restritivas, mas no uma vedao absoluta, como pretendia a lei estadual. Portanto, no seria o caso do exerccio de competncia concorrente suplementar prevista no artigo 24,
2, da CF/88, mas sim de contrariedade ao disposto em norma geral. A ao normativa do estado
do Paran seria contrria ao disposto no mesmo artigo 24, 1, da CF/88.
A orientao dada neste julgado foi similar ao caso do amianto anteriormente mencionado. No se tratava de lei mais restrita, mas de lei contrria ao que estava estabelecido em norma
federal.

4.1.1.7. Legislao Estadual em Matria Nuclear


Neste julgado discutiu-se a competncia federal frente estadual para legislar sobre atividades do setor nuclear. O governador do estado de So Paulo ajuizou Ao Direta de Inconstitucionalidade27 em face da Lei Estadual paulista n. 6.263/1988, que estabelecia medidas de polcia
sanitria para o setor de energia nuclear no territrio do estado, a serem realizadas por um Conselho Estadual. O requerente alegou violao competncia privativa da Unio Federal para legislar
sobre matria nuclear, conforme os artigos constitucionais 21, XXIII, alneas a, b e c; 22, XII e
XXVI e seu pargrafo nico; 49, XI; 177, V e 2; e 225, 6.
A Assembleia Legislativa de So Paulo, por sua vez, defendeu a constitucionalidade da
lei, sustentando ser competncia de todos os entes federativos legislar sobre (art. 24, XII) e cuidar
da (art.23, II) sade pblica, proteger o meio ambiente (art. 23, VI) e acompanhar e fiscalizar as
concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos minerais em seus territrios (art. 23,
XI). A Advocacia-Geral da Unio alegou que a lei obedecia a princpios constitucionais gerais,
como a sade, o bem-estar e a proteo do meio ambiente.
O voto do Ministro Relator Joaquim Barbosa ressaltou que a lei tem carter de proteo
populao e ao meio ambiente e, ainda, demonstraria o intuito de impedir eventual exerccio
irregular ou perigoso de atividades nucleares. No obstante, o relator reconheceu a inconstitucio26

Partido da Frente Liberal PFL v. Governador do Estado do Paran e Assembleia Legislativa do Estado do Paran,
ADI n. 3.035-3/PR, STF, Pleno, j. 06/abr./2005, D.J. 14/out./2005.
27
Governador do Estado de So Paulo v. Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo ADI n. 1.575/SP, STF, Pleno, j. 07/04/2010, D.J. 10/06/2010.

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nalidade da norma, entendendo que a norma estadual invadiu a competncia privativa da Unio
para legislar sobre atividades nucleares de qualquer natureza e sobre a sua fiscalizao.
O Ministro Marco Aurlio pediu vnia para votar no sentido de admitir a autonomia
normativa do estado, sob a justificativa de que a norma impugnada versaria sobre sade, preservao do meio ambiente e segurana da populao, matrias de competncia legislativa concorrente
da Unio e dos estados. Discordou do Ministro-Relator de que a norma impugnada versaria sobre
a pesquisa e explorao de energia nuclear. Votaram no mesmo sentido os Ministros Carlos Ayres
Britto e Marco Aurlio.
Por outro lado, acompanharam o voto do relator os Ministros Cezar Peluso, Ricardo
Lewandowski e Crmen Lcia. A Ministra Crmen Lcia trouxe ao julgamento o Decreto
2.210/1997, que estabelece caber Unio, no campo da proteo ao programa nuclear, legislar
sobre segurana, sade e proteo ao meio ambiente. O Ministro Lewandowski argumentou que a
questo nuclear poltica de estado, que repercute na estratgia militar e na poltica do exterior.
Assim, por maioria de votos nos termos do voto do Relator, ficou entendido neste acrdo que a ao direta era procedente e a Lei Estadual, portanto, inconstitucional.

4.1.2. Competncia Administrativa e Poder Regulamentar em Matria


Ambiental
Em matria ambiental, a competncia administrativa dos entes federados comum, a teor do artigo 23, da CF/88. Nesse sentido, Paulo Affonso Leme Machado (2008) observa que referido dispositivo constitucional deve ser aplicado observando-se tambm o art. 18 da Carta Magna28, que estabelece a autonomia dos entes federativos. O autor esclarece ainda que essa autonomia deve ensejar que o municpio tenha ou possa ter sistemas de atuao administrativa no semelhantes ou desiguais aos vigentes nos estados. Os estados, por sua vez, podero ter tambm sua
organizao administrativa ambiental diferente do Governo Federal (p. 114). Desse modo, cada
esfera da federao organizar administrativamente seus rgos pblicos para atuar nas matrias
ambientais, com o grau de autonomia conferido pelo artigo 23 c/c artigo 18, ambos da CF/88.
Assim, a Unio Federal, os estados e os municpios devem, no exerccio dessa competncia administrativa comum, implementar diretrizes, polticas e preceitos em relao ao meio ambiente. Frise-se que as Administraes Pblicas federal, estadual e municipal ambiental esto no
mesmo plano hierrquico (Antunes, 2007, p. 103).
A maior parte dos casos discutidos no mbito do STF, todavia, volta-se menos a discusses relacionadas a eventuais conflitos de competncia no exerccio de competncia fiscalizatria,
mas antes abordam o tema da extenso e limites do poder regulamentar da Administrao Pblica, nas trs esferas, em matria ambiental.

28

CF/88 Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos nos termos desta Constituio.

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4.1.2.1. Proibio de Explorao de Floresta Nativa da Mata Atlntica


por Decreto
Na ADI/MC 487-5, ajuizada pela CNI e relatada pelo Ministro Octavio Gallotti, insurgiu-se a requerente contra a proibio, por tempo indeterminado, do corte da explorao da vegetao nativa da Mata Atlntica. Referida proibio fora instituda por meio do Decreto n.
99.597/90, que visava regulamentar o artigo 225, 4, da CF/88. O dispositivo constitucional
em comento declarou como sendo patrimnio nacional a rea abrangida pela Mata Atlntica.
A questo jurdica posta perante o STF consistia em se a referida regulamentao poderia
ser realizada por meio de decreto ou se, pelo contrrio, exigiria lei em sentido formal diante do
texto do artigo 225, 4, da CF/88, que admite a utilizao do patrimnio nacional, na forma
da lei e dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente. 29
Por se tratar de medida cautelar, o Tribunal foi instado a se manifestar sobre se haveria,
no caso, periculum in mora a justificar a pretenso da suspenso liminar da eficcia do artigo 1
do decreto regulamentador (99.547/90). A questo, apesar de aparentemente simples, suscitou
debate acalorado entre os Ministros, que, ao final, entenderam no estar presente o perigo da demora que justificasse a suspenso liminar do poder regulamentador exercido pela Unio por meio
de decreto.30 Em 09/ago./1997, a ao perdeu o objeto em razo da entrada em vigor do Decreto
n. 750/93 (atualmente j superado pela Lei n. 11.428/2006), que disps sobre o corte, a explorao e a supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao da Mata
Atlntica. Todavia, pelo teor da fundamentao dos votos na deciso da Medida Cautelar, o julgado em questo constituiu importante precedente sobre o poder regulamentar do Poder Executivo em matria ambiental. provvel, pelos fundamentos expostos no acrdo da Medida Cautelar, que a proibio do corte de vegetao nativa de Mata Atlntica por meio do artigo 1, do Decreto n. 99.547/90, fosse derrubada no mrito. Afinal, consta, de fato, do artigo 225, 4, da
CF/88, a exigncia de lei em sentido formal como instrumento para normatizao da utilizao
das reas compreendidas como patrimnio nacional. E essa premissa constou da racionalidade dos
votos examinados.

4.1.2.2. Limitaes a Atividade de Garimpo em Serra Pelada por Ato


do Presidente da Repblica
No julgamento do Mandado de Segurana n. 21.401, Cooperativa de Minerao dos
Garimpeiros de Serra Pelada COOMIGASP v. presidente da Repblica, relatado pelo Ministro

29

CF/88. Art. 225, 4. A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal MatoGrossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies
que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
30
Os votos vencedores seguiram uma racionalidade que ficou explicada por trecho do voto do Ministro Clio Borja,
no seguinte sentido: [o]bservo, tambm, que no ficam essas reas totalmente desprotegidas, primeiro, porque existe
uma autoridade administrativa capaz de por cobro ao abuso, com o poder de polcia que, a meu ver, est bastante
elastecido pelo que diz o 4 da Constituio, e pelo que diz o art. 25 em todas as suas proposies. Confederao
Nacional da Indstria - CNI v. Presidente da Repblica, ADI (Medida Cautelar) n. 487-5/DF, STF, Pleno, j.
09/mai./1991, D.J. 11/abr./1997, p. 78.

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Nri da Silveira, o STF foi instado a se manifestar sobre a possibilidade de regulamentao da


atividade minerria em Serra Pelada. O impetrante alegava ter direito lquido e certo ao exerccio
da atividade de minerao na regio sem limitaes, restries ou prazos. O impetrado, por sua
vez, alegava que o direito ao exerccio da atividade de minerao era suscetvel de restries regulamentares para adequao a preceitos constitucionais de proteo ambiental, dentre outros.
Para evitar impactos sociais drsticos que poderiam ocorrer em face de uma proibio
sbita das atividades de minerao em Serra Pelada, o governo federal vinha, por sucessivos decretos, prorrogando o prazo permitido para a atividade de garimpo na rea. Mesmo diante da escassez de ouro em Serra Pelada, resultado de anos de intensiva explorao minerria, muitos indivduos ainda mantinham e dependiam da atividade de garimpo na regio, ainda que em condies
ambientais e de sade bastante precrias.
Visando amenizar os impactos ambientais da extino da atividade garimpeira, sucessivos decretos vinham prorrogando o prazo para o encerramento das atividades aps o advento da
Constituio Federal de 1988, Lei n. 7.805/89, Decreto n. 99.385/90 e Decreto de 12/06/1991.
Esses diplomas legais condicionaram a atividade de minerao proteo do meio ambiente. Os
decretos, especificamente, limitaram a garimpagem em Serra Pelada aos rejeitos da cava principal
do garimpo e ao adequado atendimento das normas ambientais.
Entre a alegao de direito lquido, certo e irrestrito suscitado pela impetrante e o da
constitucionalidade do poder regulamentar do Poder Executivo luz dos preceitos constitucionais
de preservao ambiental, o acrdo decidiu por este ltimo. A racionalidade da deciso fica bem
ilustrada pela seguinte passagem do voto do Ministro Celso de Mello: [e]xigncias de ordem
constitucional, vinculadas ao dever indeclinvel do Poder Pblico de velar pela intangibilidade do
meio ambiente [...] justificam o ato presidencial impugnado e descaracterizam qualquer situao
reveladora de direito subjetivo titularizvel pela impetrante.31 A exemplo, pois, do julgado analisado acima, o caso parece reafirmar uma orientao do STF, ainda que implcita, no sentido de
privilegiar o poder regulamentar restritivo do Poder Executivo quando se tratar de potencial confronto entre exerccio de atividade econmica e proteo ambiental.

4.1.2.3. Criao de Parque Nacional por Poder Regulamentar


No caso Adelaide Accia Leite Vieira e outros v. presidente da Repblica, MS n. 23.800,
o STF, no que tange ao cumprimento de requisitos formais para a criao de Parque Nacional,
reiterou o poder regulamentar da Unio Federal para criao de restries ambientais em detrimento, inclusive, de eventual direito adquirido de proprietrios privados. A impetrante alegou
que a criao do parque no havia atentado para os requisitos do artigo 22, 2, da Lei n.
9.985/00, quais sejam: consulta pblica e estudo tcnico.
Analisando os fatos, o acrdo constatou que houve audincia pblica e que o estudo
tcnico havia sido conduzido pelo Ministrio do Meio Ambiente, atravs do parecer n.
019/2000/DAP/SBF/MMM. Constatando a adequao ftica aos requisitos legais, o STF afastou

31

Cooperativa de Minerao dos Garimpeiros de Serra Pelada - COOMIGASP v. Presidente da Repblica, MS n.


21.401/PA, STF, Pleno, j. 04/jun./1992, D.J. 22/abr./1994, p. 309.

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a possibilidade de direito adquirido e reiterou, mais uma vez, o poder regulamentar do Poder
Executivo em prol do meio ambiente.32
J no caso estado de So Paulo v. Paulo Ferreira Ramos e cnjuge (RE n. 134.2978/SP), o STF decidiu acerca de eventual direito indenizao decorrente de criao de estao
ecolgica.
O estado de So Paulo havia criado Estao Ecolgica abrangendo a propriedade privada
dos recorridos. Quando esses pleitearam autorizao para explorao econmica da propriedade, o
estado negou-a, justificando o indeferimento na incompatibilidade com a natureza da rea. O
estado negou qualquer direito indenizao decorrente do esvaziamento econmico da propriedade dos recorridos. Alegou que o artigo 225, 4, da CF/88, ao declarar a rea de Mata Atlntica como patrimnio nacional, teria criado um regime diferenciado que no contemplaria direito
indenizao por restrio regulamentar em defesa do meio ambiente da regio.
Ao decidir a questo, o STF determinou que restries individuais ao direito de propriedade, em prol da preservao do meio ambiente, geram para o prejudicado direito indenizao.
Apesar de talvez aparentar alguma contradio com o julgado analisado acima, que teria
privilegiado a criao de um parque nacional diante da observncia dos requisitos formais para sua
instituio, o caso ora analisado nos parece caminhar na mesma direo. A questo jurdica aqui
se apresenta diversa. Neste caso, trata-se de averiguar se o exerccio do poder regulamentar restritivo, ainda que em detrimento do direito fundamental propriedade, enseja direito indenizao
ao proprietrio. No est em discusso se o poder pblico pode ou no restringir o direito de propriedade. Apelando para o desejo social de proteo ambiental consagrado por diversas passagens
do texto constitucional, o acrdo faz constar explicitamente que h um dever constitucional de
fazer respeitar a integridade do patrimnio ambiental, mesmo quando diante da necessidade de
interveno administrativa na esfera dominial privada.33 Portanto, o poder regulamentar restritivo foi assegurado em matria ambiental, ainda que o seu exerccio implique na interveno no
direito fundamental propriedade.
Esta constatao, entretanto, no exime o Poder Pblico de proceder devida indenizao. Ou seja, h um dever de indenizao, consoante consagrado no artigo 5, inciso XXIV, da
CF/88. Isso porque, conforme anotou o Ministro Relator, sendo de ndole comum o direito
preservao da integridade ambiental, no se pode impor apenas aos proprietrios de reas localizadas na Serra do Mar que venham a sofrer as consequncias derivadas das limitaes administrativas incidentes sobre os seus imveis os nus concernentes concretizao, pelo Estado, de
seu dever jurdico-social de velar pela conservao, em benefcio de todos, de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado.34 O argumento dito de passagem refletido por este trecho tem tambm um componente econmico que est ligado prpria efetividade do direito do meio ambiente. A distribuio desequilibrada do nus que recai sobre o regulado e dos benefcios usufrudos
32

O Tribunal proferiu deciso similar em Selva- Servios Rurais Ltda. e Outros v. Presidente da Repblica, MS n.
24.665-1/DF, STF, Pleno, j. 01/12/2004, D.J.06/10/2006. Tambm decidiu no mesmo entendimento no MS n.
24.184-5/DF, STF, Pleno, j. 13/08/2003, D.J. 27/02/2004; MS 25.347/DF, j. 17/02/2010; MS 26.067/DF, j.
06/10/2011.
33
Estado de So Paulo v. Paulo Ferreira Ramos e Cnjuge, RE n. 134.297-8/SP, STF, 1 Turma, j. 13/jun./1995,
D.J. 22/set./1995, p. 689.
34
Estado de So Paulo v. Paulo Ferreira Ramos e Cnjuge, RE n. 134.297-8/SP, STF, 1 Turma, j. 13/jun./1995,
D.J. 22/set./1995, p. 692.

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pela coletividade gera um desincentivo ao cumprimento da norma. A correo deste desequilbrio


passa ou pelo aumento dos mecanismos de controle ou, de forma mais eficiente, pelo reconhecimento do dever de indenizar os proprietrios afetados por normas que beneficiam toda a coletividade.
A concluso acima deve ser ponderada, no entanto, com a deciso proferida no Agravo
Regimental na Suspenso de Tutela Antecipada n. 112-7, NKR Agropecuria Comercial Ltda.
v. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA.
Deciso do Tribunal Regional Federal da 4 Regio havia permitido ao agravante utilizar
os imveis rurais de sua propriedade, situados nos limites do Parque Nacional de Ilha Grande, at
o recebimento da quantia pleiteada na ao indenizatria. Em decorrncia desta determinao, o
TRF obrigou ainda Unio que se abstivesse de proceder a qualquer autuao ou embargo atividade do agravante.
O instrumento processual no permitiu que os Ministros travassem debate similar ao do
caso analisado anteriormente acerca do dever de indenizar particulares por restrio ambiental ao
direito de propriedade. Em que pese o Ministro Marco Aurlio, em voto vencido, tenha manifestado preocupao quanto restrio propriedade do agravante no caso de se negar provimento
ao recurso de agravo, prevaleceu a orientao da Ministra Relatora. Temia-se que, na hiptese de
provimento do agravo, a Administrao ficasse impedida de exercer poder de polcia. Como consequncia, o voto vencedor anotou que tal restrio poderia resultar em srio risco aos atributos
ambientais do parque, tendo prevalecido a orientao de privilegiar o poder regulamentar limitador da propriedade privada.

4.1.2.4. Criao de Reserva Extrativista por Decreto


No caso Davi Resende Soares e outro v. presidente da Repblica, os impetrantes do
mandado de segurana questionaram a constitucionalidade do decreto presidencial que havia criado a Reserva Extrativista Verde para Sempre. Alegavam, em suma, vcio formal na constituio
da unidade de conservao, ausncia de estudo tcnico e no realizao de audincia pblica (artigo 22, 2, da Lei n. 9.985/00).
No entanto, mais importante do que o resultado final do julgamento da segurana foi a
racionalidade do argumento do Ministro Relator. Ao se referir norma constitucional que impe
ao poder pblico o dever de identificar e criar reas que devam ser especialmente protegidas para
garantir o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225, caput e 1, inciso
III, da CF/88), o voto esclareceu: [o]bservem, de incio, que a previso constitucional, voltada ao
coletivo, ao bem comum, no distingue reas a serem protegidas. Vale dizer que o ditame maior
alcana terras devolutas e tambm a propriedade privada. Outra interpretao no pode ser conferida ao mencionado preceito, sob pena de esvaziar-se o objetivo com ele previsto a preservao
da Me Terra. E concluiu logo adiante: [e]m sntese, a propriedade, de ntido carter individual, no um direito absoluto. Est condicionada a valor maior presente o interesse coletivo.35
Por se tratar de um julgado mais recente em relao aos demais analisados nesta seo, as
razes lanadas no voto do Relator no apenas corroboram a orientao extrada dos acrdos
35

Davi Resende Soares e Outro(a/s) v. Presidente da Repblica, MS n. 25.284/DF, STF, Plenrio, j. 17/jun./2010,
D.J. 13/ago./2008, p. 308.

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anteriores, como tambm demonstram uma penetrao maior e mais explcita da teoria do Direito Ambiental como forte justificativa para limitao do clssico direito propriedade.36

4.1.2.5. Supresso de rea de APP por Ato Administrativo


O poder regulamentar da Administrao Pblica em matria ambiental foi novamente
questionado, tendo em considerao o disposto no artigo 225, 1, inciso III, da CF/88.37
O Procurador-Geral da Repblica sustentou que o referido dispositivo constitucional
exigiria lei em sentido formal para supresso de rea protegida. Dessa forma, o artigo 4 do j
revogado Cdigo Florestal de 1965, com as alteraes promovidas pela Medida Provisria n.
2.166-67, seria inconstitucional, pois delegava competncia ao rgo ambiental estadual, mediante processo administrativo prprio para decidir sobre supresso de rea de preservao permanente
(APP). Esta autorizao regulamentar para decidir acerca da supresso de rea protegida violaria o
referido dispositivo constitucional diante do princpio da reserva de lei nele estampado.
Em resposta, foi alegado principalmente que o artigo 225, 1, inciso III, da CF/88 tratava do regime jurdico e no do uso da rea protegida. Argumentou-se tambm que a prpria lei
que criara a rea protegida (Cdigo Florestal), disciplinara o seu uso. Estaria, pois, cumprida a
exigncia da reserva de lei. O STF, por maioria de votos, acolheu essa tese, tendo mantido a eficcia e a aplicabilidade do Cdigo Florestal no particular.
Alm de ter representado importante precedente para a consolidao doutrinria e jurisprudencial sobre esta questo envolvendo a possibilidade de interveno em APP via procedimento administrativo prprio, a grande contribuio deste acrdo est nas razes expressadas tanto
no voto vencedor como nos votos vencidos.
Houve reconhecimento expresso de que h um princpio constitucional de promoo do
desenvolvimento sustentvel e que, como decorrncia, dele se extrai contedo normativo que preconiza que [a] incolumidade do meio ambiente no pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivaes de ndole meramente econmica, ainda mais se se
tiver presente que a atividade econmica, considerada a disciplina constitucional que a rege, est
subordinada, dentre outros princpios gerais, quele que privilegia a defesa do meio ambiente
(CF, art. 170, VI). A importncia prtica do reconhecimento explcito em um julgado do STF
da existncia do princpio do desenvolvimento sustentvel na CF/88 e dos seus desdobramentos
pode ser ilustrada pela influncia em pelo menos mais um caso relevante enfrentado pela mais alta
Corte: em Tal Remoldagem de Pneus Ltda. v. Unio, o Pleno do STF manteve deciso que suspendia antecipao de tutela do TRF-2 Regio que autorizava a importao de pneus usados para
remoldagem.38
36

Alis, este posicionamento foi reafirmado tambm em Companhia Florestal Guapiara v. Presidente da Repblica.
Em voto da lavra do Min. Eros Grau, relator do Mandado de Segurana, em anlise do artigo 225, 1, inciso III, da
CF/88, foi ressaltado que [a] alegao de que a Administrao Pblica no poderia impor restrio a direito de propriedade mediante simples decreto no procede. MS n. 26.064, STF, Tribunal Pleno, j. 17/jun./2010, D.J.
5/ago./2010, p. 550.
37
ADI 3540-1 MC/DF, STF, Pleno, j. 01/09/2005, D.J. 03/02/2006.
38
A Min. Relatora anotou em seu voto que o exerccio da atividade empresarial, tendo o lucro como sua finalidade
legtima e amparada pelo ordenamento jurdico, deve ser compatvel com os demais princpios constitucionais, notadamente com os fundamentos inscritos no art. 170 da Constituio Federal, com especial nfase para a proteo

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4.2. Licenciamento Ambiental


O licenciamento ambiental consiste em um dos mais importantes instrumentos de poltica de meio ambiente, tendo previso legal no artigo 9, inciso IV, da Lei n. 6.938/81. Juntamente com o zoneamento ecolgico-econmico, com a estipulao de padres de qualidade e
com a avaliao de impacto ambiental, constitui a espinha dorsal de uma eficiente poltica de gesto do ambiente.
Pela sua natureza jurdica, o licenciamento em matria ambiental instrumentaliza o poder de polcia da Administrao Pblica, correspondendo a ato de consentimento que deve ser
obtido por todos os empreendimentos e atividades que utilizem recursos ambientais ou que tenham potencial poluidor ou de causar degradao ambiental, consoante dispe o artigo 10 da
LPNMA.
O licenciamento ambiental um procedimento complexo, pois deve sempre em ateno aos princpios da precauo e da preveno considerar a complicada tarefa de definir com
clareza e preciso os impactos ambientais, sociais e econmicos, diretos e indiretos, de determinada atividade ou empreendimento. Para que o procedimento seja bem sucedido e sirva realmente
para garantir a livre iniciativa com respeito aos imperativos de proteo do meio ambiente, encontra-se intrinsecamente relacionado avaliao de impacto ambiental. Embora esteja listada como
instrumento autnomo de poltica ambiental, a avaliao de impacto ambiental parte integrante
do procedimento de licenciamento. Diante disso, ao se debruar sobre a anlise de decises do
STF em matria de licenciamento ambiental, o presente tpico incluiu tambm questes que tratam de estudo prvio de impacto ambiental e seu respectivo relatrio de impacto no meio ambiente (EIA/RIMA), por ser a espcie de avaliao de impacto ambiental prevista no artigo 225,
1, inciso IV, da CF/88.
Uma das mais relevantes questes em matria de licenciamento ambiental consiste na
definio de competncia do rgo licenciador. O artigo 23, inciso VI, da CF/88 define como
sendo comum a atuao da Administrao Pblica na gesto ambiental. 39 Em seu pargrafo nisade e ao meio ambiente. Tal Remoldagem de Pneus Ltda v. Unio. Ag. Reg. na Suspenso de Tutela Antecipada
n. 118-6, STF, Tribunal Pleno, j. 12/dez./2007, D.J. 28/fev./2008, p. 10. A deciso foi de teor similar no STA 171-2
AgR de 12/12/2007, de relatoria da Ministra Ellen Gracie. Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSO DE
TUTELA ANTECIPADA. IMPORTAO DE PNEUMTICOS USADOS. MANIFESTO INTERESSE PBLICO. GRAVE LESO ORDEM E SADE PBLICAS. 1. Lei 8.437/92, art. 4.. Suspenso de liminar que
deferiu a antecipao dos efeitos da tutela recursal. Critrios legais. 2. Importao de pneumticos usados. Manifesto
interesse pblico. Dano Ambiental. Demonstrao de grave leso ordem pblica, considerada em termos de ordem
administrativa, tendo em conta a proibio geral de no importao de bens de consumo ou matria-prima usada.
Precedentes. 3. Ponderao entre as exigncias para preservao da sade e do meio ambiente e o livre exerccio da
atividade econmica (art. 170 da Constituio Federal). 4. Grave leso ordem pblica, diante do manifesto e inafastvel interesse pblico sade e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da Constituio Federal).
Precedentes. 5. Questo de mrito. Constitucionalidade formal e material do conjunto de normas (ambientais e de
comrcio exterior) que probem a importao de pneumticos usados. Pedido suspensivo de antecipao de tutela
recursal. Limites impostos no art. 4. da Lei n. 8.437/92. Impossibilidade de discusso na presente medida de contracautela. 6. Agravo regimental improvido.
39
H discusso na doutrina acerca de eventual inconstitucionalidade do art. 10 da Lei 6.938/81, por haver invadido a
competncia do rgo municipal de licenciar atividade de impacto ambiental local. Entretanto, Gustavo Binenbojm

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co, estabelece o referido dispositivo constitucional que lei complementar o instrumento que
deve fixar regras de cooperao. At dezembro de 2011 no havia instrumento normativo desta
natureza disciplinando a matria. Regras de cooperao eram encontradas apenas no artigo 10 da
LPNMA e na Resoluo CONAMA n. 237/97. Os critrios se resumiam basicamente a dois: 1)
extenso dos impactos diretos da atividade; e 2) gesto dominial do bem afetado. Na ausncia da
lei complementar, a diviso de competncias administrativas entre os entes federativos no era
clara e, assim, uma situao de conflito seria verificada quando a Unio, estado e municpio exigissem simultaneamente licenas ambientais para um mesmo empreendimento.
Finalmente, em 8 de dezembro de 2011, foi publicada a Lei Complementar n.
140/2011. A norma divide as competncias administrativas da Unio, estados e municpios acerca
de licenciamento ambiental, manejo florestal, zoneamento ambiental e Plano Diretor.
Passamos a apresentar, a seguir, as decises do STF que trataram de temas envolvendo licenciamento ambiental. Esclarecemos que o presente tpico no traz eventuais decises que discutam temas atinentes competncia constitucional comum de gesto prevista no artigo 23, inciso
VI, da CF/88, as quais j foram analisadas em tpico antecedente.

4.2.1. Exigncia de Aprovao de EIA pelo Poder Legislativo


A CNI ingressou com a ADI 1.505-2/ES, requerendo a declarao de inconstitucionalidade de dispositivo da Constituio do estado do Esprito Santo que submetia o relatrio de impacto ambiental a uma Comisso da Assembleia Legislativa do estado. A CNI alegou que, sendo o
EIA/RIMA parte integrante do procedimento de licenciamento ambiental, encontra-se na esfera
de competncia do Poder Executivo. Submeter o estudo avaliao do Legislativo atentaria contra a independncia e harmonia entre os Poderes (artigo 2, da CF/88).40 A Assembleia Legislativa, embora intimada para prestar esclarecimentos, no se manifestou.
O voto do Ministro Eros Grau, relator do processo, frisou que o estudo de impacto
ambiental integra o processo de licenciamento ambiental, de modo que [a]s autorizaes so
atividades tpicas do Poder Executivo. Por isso, continuou o Relator, [c]onferir Assembleia
Legislativa atribuio de carter nitidamente administrativo ato administrativo e no ato normativo importa invaso de competncia do Poder Executivo.41 Com esse entendimento, o acrdo declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade do dispositivo da Constituio do estado
do Esprito Santo que previa a necessidade de submisso do relatrio de impacto ambiental
apreciao da Assembleia Legislativa.

(2008) explica que o art. 10 da Lei deve ser submetido a uma interpretao conforme Constituio de 1988, para
se entender que o mesmo s confere competncia para licenciamento ambiental aos Estados naquilo que interferir
com interesses regionais intermunicipais (p. 709).
40
Caso parecido foi decidido no STF, relativo Lei estadual n. 1.315/2004, que exigia autorizao prvia da Assembleia Legislativa de Rondnia para o licenciamento de atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas
efetivas e potencialmente poluidoras. O STF entendeu que essa previso afrontaria o princpio da separao dos poderes (ADI 3.252-6 MC/RO, STF, Pleno, j. 06/04/2005, D.J. 23/10/2008).
41
ADI n. 1.505-2/ES, STF, Tribunal Pleno, j. 24/nov./2004, D.J. 4/mar./2004, pp. 74-5.

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4.2.2. Licenciamento Ambiental e Audincia pblica no Projeto de Integrao do Rio So Francisco


O processo de licenciamento do Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional foi objeto da Reclamao n. 3.074, de relatoria do
Ministro Seplveda Pertence.
Tratava-se de Reclamao da Unio, com pedido de medida liminar, contra ato do Juiz
Federal da 12 Vara da Seo Judiciria de Minas Gerais. Em sua deciso, o magistrado de primeiro grau havia deferido medida liminar para suspender a audincia pblica que discutiria o
EIA/RIMA do projeto. Sustentara o Juiz que os rgos ambientais do Estado de Minas Gerais
haviam apontado srias falhas no EIA/RIMA que o IBAMA pretendia apresentar em audincia
pblica marcada para o dia 25/ jan./2005. E que, por isso, havia necessidade de prorrogao do
prazo antes da realizao da audincia pblica, de modo que houvesse tempo hbil para que as
falhas fossem detalhadas e apresentadas aos interessados.
A racionalidade do argumento da primeira instncia, transcrito inclusive no acrdo do
STF, residia na discusso quanto a real funo dos instrumentos de participao pblica em processos de licenciamento ambiental. Ressaltou o magistrado que a audincia pblica deve servir
como efetivo processo de informao e consulta. No cumpriria ela este papel se populao fosse
negado acesso a informaes que apontassem falhas no projeto. Em suma, no poderia servir como mero instrumento de divulgao do projeto.
Neste caso, a deciso do STF representou duro revs para o instituto da audincia pblica. O debate focou na competncia ou no do STF para julgar a reclamao e, no mrito, diminuiu a controvrsia, caracterizando-a como uma mera querela local.42 Corrobora essa concluso o
argumento que constou da deciso do Ministro Nelson Jobim ao conceder a liminar que cassou o
ato reclamado. Segundo o Ministro, o meio ambiente, bem que se pretende preservar na ao
civil pblica, no parece sofrer ameaa, diante da simples realizao de audincia pblica marcada
exatamente para discusso do Relatrio do Impacto Ambiental RIMA relativo ao Projeto de
Integrao do Rio So Francisco com Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional.43
Uma crtica que se poderia levantar sobre esta deciso residia em que a audincia pblica
consiste em um procedimento essencial para legitimar e equilibrar o procedimento de deciso no
licenciamento ambiental. A sua realizao, se no for qualificada e com acesso amplo a todas as
informaes disponveis, ser imprestvel para cumprir sua funo primordial de reduo de assimetria informacional. Por isso, a realizao de audincia pblica, se no observada a sua real funo e os requisitos necessrios a sua preparao, pode em tese colocar em risco o equilbrio ambiental.
O processo de licenciamento do mesmo Projeto foi novamente questionado na ACO
876 MC-AgR, de relatoria do Ministro Menezes Direito.
Os agravantes se insurgiram contra o indeferimento de liminar na medida cautelar na
ao cvel originria n. 876-0, que pretendia suspender o procedimento de licenciamento da obra
42

Neste sentido, ver trecho extrado do voto do Min. Relator: [E]st em causa um imenso projeto governamental,
que no deve ficar sujeito, em cada unidade da Federao, a querelas locais. Reclamao n. 3.074-1/MG, STF, Tribunal Pleno, j. 04/ago./2005, D.J. 30/set./2005, p. 110.
43
Reclamao n. 3.074-1/MG, STF, Tribunal Pleno, j. 04/ago./2005, D.J. 30/set./2005, p. 96.

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de transposio do rio So Francisco. O Ministrio Pblico alegara que a licena prvia fora concedida sem que houvessem sido considerados os riscos ao meio ambiente. O IBAMA, por outro
lado, atestara que a concesso da licena havia observado as cautelas necessrias. poca, entendeu o ento relator, Ministro Seplveda Pertence, que na fase de licena prvia no se vislumbrava
o risco que justificasse a concesso da liminar para paralisao do processo de licenciamento.
Os autores agravaram e, entre a deciso que indeferiu a liminar e o julgamento do agravo, o IBAMA concedeu a licena de instalao. Os agravantes ento alegaram que vrias das condicionantes no haviam sido atendidas; constavam apenas como parcialmente atendidas. E que,
a despeito de no terem sido cumpridas, o IBAMA concedera a licena de instalao.
Uma das falhas apontadas pelos agravantes consistiu na ausncia de realizao de audincia pblica. O IBAMA, por sua vez, alegou no ter havido necessidade da realizao de audincia,
tampouco determinao judicial para tanto. Embora no atendidas na totalidade, o rgo estava
acompanhando e monitorando o cumprimento das condicionantes e que, por isso, podia ser concedida a licena de instalao. No julgamento da ao, o STF, por maioria apertada de votos,
confirmou a deciso liminar e negou provimento ao agravo regimental.
A extenso do acrdo (mais de 70 laudas) indicativa da riqueza dos debates travados.
Basicamente, para efeito da anlise aqui desenvolvida, separamos dois pontos: 1) necessidade de
pronunciamento especfico do Congresso Nacional para obras de grande envergadura; e 2) deferncia do Poder Judicirio deciso do rgo ambiental licenciador, aplicao da precauo e
conflito de princpios. Como a deciso foi por maioria apertada de votos, no possvel extrair
uma racionalidade sobre os tpicos listados que possa ser atribuvel ao STF. No entanto, serve
como evidncia para instruir outras decises da Corte Suprema e demais tribunais sobre temas
que ensejam grande controvrsia terica, com reflexos na prtica dos procedimentos de licenciamento.
No tocante ao primeiro tema, o voto vencido do Ministro Carlos Britto chamou ateno
para o disposto no artigo 48, inciso IV, c/c artigo 58, 2, inciso VI e artigo 165, 4, todos da
CF/88, que exigiria que obra de envergadura se submetesse ao crivo do Congresso Nacional.
Alm disso, e no mesmo sentido, foram levantados indcios de que haveria necessidade de captao de recursos hdricos em terras indgenas. Se fosse este o caso, segundo os artigos 49, inciso
XVI, e 231, 3, todos da CF/88, o projeto teria tambm que passar pelo crivo do Congresso
Nacional.
Os votos vencedores rechaaram tal exigncia. Na primeira, por constar o projeto do
plano plurianual. Como o plano compe o oramento que, por sua vez, passa pelo crivo do Congresso Nacional, estaria suprida a exigncia constitucional. Quanto segunda, porque no haveria
captao de recursos hdricos em reserva indgena. O projeto previa apenas a construo de um
canal passando por reas indgenas. Portanto, tambm no se enquadraria na hiptese constitucional de necessria avaliao do Congresso Nacional.
No que se refere segunda questo de direito analisada pelo acrdo, quanto a eventual
deferncia do Poder Judicirio deciso do rgo ambiental, essa constitui questo de extrema
importncia para a formao da teoria e da prtica dos vrios projetos licenciados em todo o Brasil
envolvendo a aplicao do princpio da precauo e o exame do conflito de princpios.
A questo enfrentada logo no incio do acrdo pelo voto do Ministro relator; todavia,
apenas no final da extensa deciso que ela aparece de forma mais clara. Nas palavras do Ministro
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Gilmar Mendes, compete ao julgador responder seguinte indagao: qual o direito de interveno do Judicirio?44 Como a questo ambiental apresenta-se revestida de carter poltico singular, que no escapa da construo do prprio Direito do Ambiente, esta parece ser uma questo
de crucial importncia para garantia de maior segurana jurdica na execuo do princpio do
desenvolvimento sustentvel. Se a resposta a esta pergunta for afirmativa incondicionalmente,
todo e qualquer processo de licenciamento ficar sujeito a duplo, triplo ou at qudruplo grau de
reviso por diferentes rgos da Administrao Pblica, Ministrio Pblico e vrias instncias e
tribunais. Se, ao contrrio, o Judicirio for cuidadoso e criterioso na desconstituio de uma deciso tcnica, devidamente motivada, o cenrio tende a ser de uma maior segurana jurdica e, como consequncia, de incentivo direto consolidao e capacitao dos rgos de meio ambiente.
Na prtica, o que se observa uma desconfiana institucional sistmica, algo que prejudica o desenvolvimento e a proteo ambiental. Se a deciso do rgo ambiental for facilmente
desconstituda por deciso judicial, corre-se o risco de se criar uma poltica de desincentivo ao
fortalecimento do rgo ambiental. Pode se passar ao rgo ambiental a sensao de que ele no
precisa ser criterioso, pois o Judicirio consertar eventual equvoco. Por outro lado, sob ameaa
constante de processo judicial, a atuao do rgo ambiental poderia ser de alguma forma influenciada negativamente, gerando ineficincias no procedimento de materializao do princpio do
desenvolvimento sustentvel.
Esta breve reflexo nos parece relevante para examinar o contedo da deciso do STF no
caso concreto. Ainda que louvvel a argumentao dos votos vencidos, demonstrando uma preocupao mpar com o desejo social de preservao e conservao ambiental estampado no artigo
225, da CF/88, tendo por foco a consequncia de uma deciso que desprivilegiasse a anlise do
rgo responsvel pela conduo do licenciamento, o efeito poderia ser justamente o contrrio. Se
o voto desconstitusse a anlise tcnica do IBAMA ao conceder a licena de instalao em sede de
medida liminar, sob o argumento da incidncia do princpio da precauo, poderia contribuir
para enfraquecer as anlises efetuadas pelos demais rgos ambientais no pas.
Em suas razes de decidir, colhe-se do voto do Relator uma ilao quanto a certo dever
de deferncia do Judicirio s decises tomadas pelo administrador. Neste sentido, constou do
voto do relator: [n]o h nenhuma razo plausvel para afastar a credibilidade do IBAMA, rgo
tcnico responsvel pela proteo do meio ambiente e dos recursos naturais renovveis.45
Portanto, o STF adotou uma posio de deferncia deciso tomada pelo IBAMA
quando decidiu pela constitucionalidade da emisso das licenas prvia e de instalao.

4.2.3. Dispensa de EIA por Lei Estadual


O estado do Rio de Janeiro interps Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio46, de
relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, em que alegou que a norma estadual que previu hiptese de dispensa de estudo de impacto ambiental seria vlida. O estado aduziu que, na falta da
44

Ministrio Pblico Federal e outros v. Unio e outro. Ag. Reg. na medida cautelar na ao cvel originria n. 8760/BA, STF, Tribunal Pleno, j. 19/dez./2007, D.J. 31/jul./2008, p. 108.
45
Ministrio Pblico Federal e outros v. Unio e outro. Ag. Reg. na medida cautelar na ao cvel originria n. 8760/BA, STF, Tribunal Pleno, j. 19/dez./2007, D.J. 31/jul./2008, p. 67.
46
RE 631.753, STF, Primeira Turma, j. 07/06/2011, D.J. 21/06/2011.

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lei ordinria imposta pelo artigo 225, 1, IV, da CF, o estado do Rio de Janeiro, exercendo sua
competncia legislativa plena para disciplinar questes de proteo ao meio ambiente (art. 24,
IV), editou a Lei Estadual 1.356/88 alterada pela Lei 1.912/91.47 Alegou, ainda, que a lei estadual havia sido editada no exerccio de sua competncia suplementar, sustentando que a Resoluo 1/1986 do CONAMA no seria a lei exigida pelo art. 225, 1, IV da CF/88.
O acrdo fixou que norma estadual que dispensa estudo de impacto ambiental viola o
art. 225, 1, IV, da CF/88. A Turma manteve, portanto, o entendimento j observado na ADI
1.086/SC de relatoria do Ministro Ilmar Galvo. Assim, negou-se provimento ao agravo regimental.

4.2.4. Ausncia de Licenciamento Ambiental


A sociedade Munir Abbud Empreendimentos construiu cinco edifcios no Costo da
Tartaruga, na Praia da Enseada, no Guaruj, tendo sido alegada ocorrncia de dano ambiental nos
aspectos cultural, esttico e sanitrio, diminuindo a beleza natural do local. Em decorrncia, foi
ajuizada ao civil pblica pelo MP/SP por dano ambiental, requerendo indenizao por perdas e
danos, na impossibilidade de demolio do imvel. O tema chegou ao STF por meio de Agravo
Regimental em Recurso Extraordinrio,48 havendo uma alegao de que o empreendedor havia
recebido autorizao da Prefeitura para construir as edificaes.
O Ministro Relator Ricardo Lewandowski decidiu que para construes com potencial
de causar dano ambiental, faz-se necessrio o licenciamento ambiental prvio, conforme dispe a
Lei n. 6.938/1981. Adicionalmente, apontou que era vedada no Estado de So Paulo a aprovao
de construes em zonas declaradas de interesse turstico estadual, como era classificado o local da
presente construo. Assim, o alvar recebido desrespeitava leis estaduais e federais. Desse modo,
negou provimento ao agravo, acompanhado pela Turma em unanimidade.

4.3. Tributao e Meio Ambiente


Sob essa rubrica foram agrupadas as decises que julgaram a constitucionalidade da instituio de taxas relacionadas ao exerccio do poder de polcia em matria ambiental. Apesar de a
discusso desses casos centrar-se na natureza tributria princpio da legalidade estrita e da anterioridade na instituio de tributos optou-se por mencionar as decises no mbito deste artigo,
pois se trata de tema relacionado ao custeio da atuao ambiental do poder pblico.
A autonomia do Direito Ambiental em relao a outros ramos do Direito cria uma necessidade de adequao e harmonizao de teorias jurdicas h muito consolidadas com as peculiaridades de uma regulao eficiente para a tutela do meio ambiente. Uma das reas que passa por
essa necessria adequao a de tributao (Costa, 2012, p. 155).
A utilizao de incentivos econmicos como instrumentos de poltica ambiental faz do
Direito Tributrio ferramenta essencial instrumentalizao de solues regulatrias para prote47

Estado do Rio de Janeiro v. Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, RE n. 631.753 AgR/RJ, STF, Primeira Turma, 07/jun./2011 (fl. 215).
48
Munir Abbud Empreendimentos Imobilirios LTDA. e Outros v. Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, RE
n. 445.819 AgR/SP, STF, Primeira Turma, j. 13/abr./2011, D.J. 03/05/2011.

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o e conservao do meio ambiente. Para que isso possa ocorrer, h que se ampliar ou reinterpretar alguns conceitos consolidados da matria principiolgica do Direito Tributrio para que, em
sua funo extrafiscal, recepcione uma ferramenta econmica normatizada pelo Direito Ambiental: o princpio do poluidor e do usurio-pagador (Fazolli, 2004, p. 78). Na prtica, esse princpio
pode tomar diferentes formas e denominaes, desafiando interpretaes clssicas do Direito Tributrio nacional. No entanto, o que se observa da jurisprudncia do STF nesta seara so questes
tradicionais ao Direito Tributrio, como a necessidade de lei em sentido estrito para instituio de
tributo e discusses quanto sua base de clculo analisadas a seguir.

4.3.1. Taxa de Fiscalizao Ambiental


Os casos analisados pelo STF e agrupados no presente tpico se resumem anlise da
constitucionalidade de taxa criada, primeiramente, por Portaria do IBAMA e, posteriormente,
por lei, para atividades poluidoras.
Inicialmente, a Portaria n. 113, de 25/set./1997 do IBAMA criara uma cobrana para o
registro de atividades poluidoras, conforme tabela do prprio IBAMA (Portaria n. 37/98). Em
ao direta de inconstitucionalidade proposta pela Confederao Nacional da Indstria, o STF
entendeu que a cobrana estava justificada no poder de polcia exercido pelo IBAMA, e que, portanto, enquadrava-se na figura jurdica tributria de taxa. Logo, somente poderia ser instituda
por lei em sentido formal. Por esse motivo, e por entender tambm que os valores praticados violavam regra de equivalncia razovel entre o custo real dos servios e o montante da exigncia,
com afronta ao princpio da proporcionalidade,49 entendeu o STF pela procedncia do pedido de
declarao de inconstitucionalidade da Portaria IBAMA n. 113/1997.
Sobreveio, ento, a Lei n. 9.960 de 28/01/2000. Dentre outros dispositivos, o referido
diploma acrescentou os artigos 17-A a 17-O, recriando a taxa de fiscalizao ambiental (TFA).
Assim como ocorreu com a Portaria IBAMA n. 113, a lei foi objeto de pedido de declarao de
inconstitucionalidade em ao direta proposta pela CNI. A requerente alegou, em sntese, que: 1)
o fato gerador da taxa criada pela lei era o exerccio de atividade profissional e no o servio prestado no exerccio do poder de polcia;50 2) haveria bitributao, em razo da existncia de taxas
especficas vinculadas ao licenciamento; e 3) ausncia de definio de alquotas, em violao ao
princpio da isonomia.
O voto do Ministro relator destaca esses trs argumentos para sustentar o deferimento de
medida cautelar suspendendo a eficcia da Lei n. 9.960/2000, neste particular, at o julgamento
final da ao direta de inconstitucionalidade. O voto do relator foi acompanhado pelos demais
Ministros, merecendo destaque a posio do Ministro Seplveda Pertence que deixou consignado:

49

ADI n. 1.823-1/DF, STF, Tribunal Pleno, j. 30/abr./1998, D.J. 16/out./1998, p. 57. Ver tambm a ADI 1982-1
MC/DF, STF, Pleno, j. 15/abr./1999, D.J. 11/jun./1999.
50
De fato, constou do artigo 17-B, 1, da Lei n. 6.938/81, com a redao dada pelo artigo 8, da Lei n.
9.960/2000, que [c]onstitui fato gerador da TFA, o exerccio das atividades mencionadas no inciso II do art. 17
desta Lei, com a redao dada pela Lei no 7.804, de 18 de julho de 1989".

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[c]reio que, at pedagogicamente, melhor que outra [lei] venha a cobrir os custos dessa relevante atividade fiscalizadora, que exista ou deva existir.51
Foi ento o que ocorreu. Antes que o STF pudesse analisar o mrito da ADI em questo,
uma nova lei sobre a matria foi sancionada, a de n. 10.165/2000. Este novo diploma no ficou
imune a uma nova ao questionando a sua constitucionalidade, mas neste caso, analisada pelo
STF em sede de Recurso Extraordinrio (416.601-DF). 52 A entrada em vigor da Lei n.
10.165/2000 teve reflexos em diversos casos que pleiteavam a inconstitucionalidade da Lei n.
9.960/2000. Por tratarem do mesmo tema, foram todos apensados ao caso CNI v. presidente da
Repblica e Congresso Nacional.53 Por meio de despachos, o STF entendeu que as aes pleiteando a inconstitucionalidade da Lei n. 9.960/00 perderam o objeto em razo da entrada em vigor
da Lei n. 10.165/00.
Como visto, o Congresso Nacional, ainda no ano de 2000, corrigiu a falha na identificao do fato gerador da taxa. Este novo diploma legal consigna no mesmo artigo 17-B, mas agora
em seu caput, da Lei n. 6.938/81, que o fato gerador da cobrana da taxa de controle e fiscalizao
ambiental (TCFA) o exerccio regular do poder de polcia conferido ao Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA para controle e fiscalizao das
atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.
No entanto, AGEFLOR, em mandado de segurana que percorreu as instncias ordinrias antes de chegar ao STF, alegou que: 1) a Lei n. 6.938/81 teria sido recepcionada como lei
complementar e, portanto, apenas instrumento de mesma hierarquia poderia alter-la; 2) a alterao na Lei n. 6.938/81 realizada pela Lei n. 10.165/00 no era suficiente para caracterizar o efetivo exerccio de poder de polcia, porque a fiscalizao era realizada pelos rgos do SISNAMA nas
esferas estaduais e municipais; 3) no haveria como vincular o exerccio do poder de polcia pelo
IBAMA ao contribuinte da TCFA; 4) a natureza da TCFA seria de imposto e, portanto, somente
poderia ser instituda por meio de lei complementar; e 5) haveria bitributao em decorrncia da
existncia de outras taxas referentes ao licenciamento ambiental.
O relator do recurso, Ministro Carlos Velloso, afastou os argumentos da AGEFLOR
lanados em seu recurso extraordinrio, consignando que os que exercem atividades de impacto
ambiental tipificadas na lei sujeitam-se fiscalizao do IBAMA, pelo que so contribuintes da
taxa decorrente dessa fiscalizao, fiscalizao que consubstancia, vale repetir, o poder de polcia
51

Confederao Nacional da Indstria CNI v. Presidente da Repblica e Congresso Nacional. ADI n. 2.178-8/DF,
STF, Tribunal Pleno, j. 29/mar./2000, D.J. 12/mai./2000, p. 84.
52
Muitos casos envolvendo a Lei n. 10.165/2000 foram levados a julgamento no STF, cujas decises firmaram-se no
sentido da sua constitucionalidade ADI 2247 de 13/09/2000, Ministro-Relator Ilmar Galvo; RE 453.649-8AgR de
21/03/2006, Ministra-Relatora Ellen Gracie; RE 460.066-8AgR de 28/03/2006, Ministro-Relator Seplveda Pertence; RE 459.950-3AgR de 18/04/2006, Ministro-Relator Carlos Britto; RE 401.071-2AgR de 18/04/2006, MinistroRelator: Carlos Britto. RE 421.279 AgR de 09/05/2006, Ministro-Relator Cezar Peluso. RE 397.342-8AgR de
08/08/2006, Ministro-Relator Cezar Peluso. STA 23 AgR de 27/09/2006, Ministra-Relatora Ellen Gracie; RE
452.408-2AgR de 12/06/2007, Ministro-Relator Eros Grau; AI 651.178-7AgR de 09/10/2007, Ministro-Relator
Eros Grau; AI 638.133-0AgR de 04/03/2008, Ministro-Relator Gilmar Mendes; AI 638.092-5AgR de 17/03/2009,
Ministro-Relator Ricardo Lewandowski; AI 648.201-5AgR de 26/05/2009, Ministra-Relatora Carmen Lcia; RE
503.350 AgR de 25/08/2009, Ministro-Relator Ricardo Lewandowski; RE 408.582 AgR de 15/02/2011, MinistroRelator Marco Aurlio; RE 602.089 AgR de 24/04/2012, Ministro-Relator Joaquim Barbosa; RE 416.903 AgR de
16/10/2012, Ministra-Relatora Carmen Lcia; RE 603.513 AgR de 28/08/2012, Ministro-Relator Dias Toffoli.
53
So as ADIs n. 2.219 e 2.181.

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estatal. Alm disso, afirmou que os defeitos apontados pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da cautelar pedida na ADI 2.178/DF, no que toca alquota, ento inexistente, foram
corrigidos. Portanto, concluiu que o projeto que se transformou na Lei 10.165/2000, que deu
nova redao Lei 6.938/81, libertou-se das inconstitucionalidades corretamente detectadas pelo
Pretrio Excelso (Ives Gandra Martins, Sries Grandes Pareceristas Pareceres Tributrios,
Amrica Jurdica, 2003, p. 85-100).54 Os demais Ministros acompanharam o voto do relator e,
por unanimidade, o STF negou provimento ao recurso da AGEFLOR.
luz do Direito Tributrio restou, pois, definida a constitucionalidade da cobrana da
taxa de controle e fiscalizao ambiental pelo IBAMA. O argumento preponderante foi a consignao do fato gerador como sendo o exerccio do poder de polcia. Na redao anterior, da Lei n.
9.960/2000 constava como fato gerador o exerccio da atividade das pessoas fsicas e jurdicas, o
que em si violava o artigo 145, inc. II, da CF/88. O STF deixa claro, com isso, que o poder pblico, atravs da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ao lanar mo do princpio do poluidorpagador / usurio-pagador (art. 4, inc. VII, da Lei n. 6.938/81) no pode instrumentaliz-lo na
forma ou com natureza jurdica de taxa. Em nenhuma passagem dos acrdos analisados nesta
seo h qualquer meno ou exame de adequao entre um instrumento tipicamente tributrio
com aquele utilizado como ferramenta para garantia da utilizao racional e compensatria de
bens, recursos e servios pertencentes coletividade.
A anlise do princpio do poluidor pagador vai aparecer no STF em outra oportunidade,
j no mais discutindo o fato gerador que autoriza a cobrana de uma taxa em sua conceituao
estritamente tributria, mas pela compensao de atividade com potencial de impactar o meio
ambiente.
Em sntese, a empresa Delphi Automotive Systems interps Agravo de Instrumento55
contra deciso que no admitira recurso extraordinrio interposto contra acrdo do TJ/MG que
entendera ser legal a taxa de controle e fiscalizao ambiental. A agravante sustentou que o fato
gerador da taxa deveria ser o efetivo exerccio de fiscalizao pelo rgo competente, e no a sua
mera existncia. Ademais, asseverou que o porte econmico da empresa baseado em sua receita
bruta anual no guardaria relao com os custos do exerccio do poder de polcia na fiscalizao
das atividades potencialmente poluidoras.
A Ministra-relatora Crmen Lcia negou provimento ao agravo, tendo decidido que a
jurisprudncia do STF j est assentada no sentido de que a receita da empresa pode ser utilizada
para aferir seu potencial poluidor e fixar o valor da taxa, tendo citado o precedente RE 416.6011/DF.

4.4. Crueldade contra os Animais


Outro tema sobre o qual o STF j se manifestou expressamente reside na discusso
quanto constitucionalidade de certas manifestaes alegadamente culturais ao redor do pas que,
54

Associao Gacha de Empresas Florestais - AGEFLOR v. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA. Recurso Extraordinrio n. 416.601-1 /DF, STF, Tribunal Pleno, j. 10/ago./2005,
D.J. 30/set./2005, pp. 504, 505 e 508.
55
Delphi Automotive Systems do Brasil Ltda. v. Diretoria de Atividades e Minerrias da FEAM, AI 746.875
AgR/MG, STF, Primeira Turma, j. 02/dez./2010, D.J. 01/02/2011

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no entanto, impingem sofrimento aos animais. De fato, o art. 225, 1 VII, da Constituio Federal, que veda prticas que submetam os animais a crueldade, tem gerado grandes controvrsias,
especialmente por muitas vezes condenar certas tradies culturais brasileiras.

4.4.1. Farra do Boi


Um exemplo dessas discusses pode ser observado no RE 153.531-8.56 Trata-se de recurso interposto nos autos de ao civil pblica que visava condenar o Estado de Santa Catarina a
proibir a festa conhecida como farra de boi, por ser extremamente cruel e violenta com os animais. Aps ter sido julgada improcedente na primeira instncia e no Tribunal de Justia de Santa
Catarina TJSC, foi interposto recurso extraordinrio.
O Relator, Ministro Francisco Rezek, entendeu que, apesar de o art. 225, 1, VII, da
Constituio Federal referir-se proibio de submisso dos animais a tratamento cruel na forma
da lei, a ausncia de lei em sentido estrito disciplinando o tema no constitua bice a que a Administrao Pblica pudesse, no exerccio de suas competncias, proibir prticas que violassem o
direito dos animais.
No entanto, no caso, fazia-se tambm necessrio considerar os arts. 215, 1 e 216 da
Constituio Federal, que protegem as manifestaes culturais, o que indicaria que a festa no
poderia ser abolida, mas caberia ao Estado apenas evitar os excessos de violncia. Ainda assim, o
Ministro julgou procedente o recurso, no que foi seguido pela maioria da Turma, no sentido de
que a manifestao cultural deva ser estimulada, tal como em outras partes do Brasil, apenas onde
o boi for de pano, madeira, mas no seres vivos. 57

4.4.2. Briga de Galo


No mesmo sentido manifestou-se o STF na ADI 1.85658 na qual se impugnou a constitucionalidade da Lei 2895/1998 do Rio de Janeiro.59 A Lei em tela autorizava a criao e a realizao de exposies e competies entre galos, o que afrontaria o artigo 225, 1 VII da Constituio da Repblica, submetendo essas aves crueldade. A Corte entendeu que as brigas de galo
constituem forma de tratar com crueldade os animais, pois na maioria das vezes as aves vo da
exausto morte. Sendo assim, deferiu a medida cautelar para suspender a eficcia da lei.
Da mesma forma, com interpretao j firmada sobre o tema, o STF julgou inconstitucional a Lei 11.366/2000, do estado de Santa Catarina, que autorizava e regulamentava a criao,

56

APANDE v. Estado de Santa Catarina, Recurso Extraordinrio n. 153.531-8/SC, STF, 2 Turma, j. 3/6/1997,
D.J. 13/3/1998.
57
Comentando essa deciso, Paulo Affonso de Leme Machado (2008) observa que crueldade a caracterstica ou
condio do que cruel; prazer em derramar sangue, causar dor. A Constituio teve o mrito de focalizar o tema e
de proibir a crueldade contra os animais. O texto constitucional fala em prticas o que quer dizer que h atos cruis
que acabam tornando-se hbitos, muitas vezes chamados erroneamente de manifestaes culturais (p. 139).
58
Aps haver o Plenrio do STF deferido a medida cautelar suspendendo a execuo e aplicabilidade da Lei, em
3/set./1998, a ADI foi ento julgada em 26/maio/2011, com a relatoria do Ministro Celso de Mello.
59
Procurador Geral da Repblica v. Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembleia Legislativa do Rio de
Janeiro, Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.856, STF, Tribunal Pleno, j. 26/5/2011, D.J. 13/10/2011.

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exposio e realizao de brigas de galo, na ADI 2.514-7.60 Tambm julgou inconstitucional a Lei
7.380/1998, do Rio Grande do Norte, que possibilitava a realizao das brigas de galo.61
Portanto, observa-se que a Corte possui firme entendimento no sentido de repudiar leis
que, a pretexto de regulamentar formas de entretenimento e manifestao cultural, submetam
animais a prticas violentas, cruis ou atrozes, por contrariar o artigo 225, 1 VII, da Constituio Federal.

4.5. Compensao Ambiental


A compensao ambiental disciplinada na Lei 9.985/200062, que obriga o empreendedor, durante o processo de licenciamento e fundamentado no EIA/RIMA do projeto que tenha
significativo impacto negativo ao meio ambiente, a apoiar a implantao e manuteno de uma
unidade de conservao. uma medida compensatria dos danos que sero causados pela obra ou
atividade ao meio ambiente. Para isso, o rgo licenciador deve buscar favorecer as unidades de
conservao situadas na rea de influncia do projeto, seja na bacia hidrogrfica, seja na sua microrregio geogrfica (Milar, 2007, p. 683).
Edis Milar (2007) esclarece que a compensao ambiental frequentemente confundida com a reparao de danos ou, at mesmo, com a mitigao de impactos (p. 512). O autor
defende que tal possibilidade est associada preservao e ao incremento da biodiversidade,
aplicao da responsabilidade social de empresas, aos esforos da incluso social (p. 513).

4.5.1. Estabelecimento de Percentual Mnimo em Lei para Fins de Compensao Ambiental


Na ADI 3.378-6, ajuizada pela Confederao Nacional da Indstria e relatada pelo Ministro Carlos Ayres Britto63, impugnou-se o art. 36, 1, 2 e 3 da Lei Federal 9.985/2000,
que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao.

60

Procurador Geral da Repblica v. Assembleia Legislativa de Santa Catarina, Ao Direta de Inconstitucionalidade


n. 2.514-7, STF, Tribunal Pleno, j. 29/06/2011, D.J. 09/12/2005.
61
ADI 3.776-5 j. em 14.6.2007, Relator Ministro Cezar Pelluso.
62
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio EIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo
de Proteo Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. 1o O montante de recursos
a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo
com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. 2o Ao rgo ambiental licenciador compete
definir as unidades de conservao a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e
ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criao de novas unidades de conservao. 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que
se refere o caput deste artigo s poder ser concedido mediante autorizao do rgo responsvel por sua administrao, e a unidade afetada, mesmo que no pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser uma das beneficirias
da compensao definida neste artigo.
63
ADI 3.378-6, STF, Tribunal Pleno, j. 09/04/2008, D.J. 19/06/2008.

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A Corte decidiu que referida lei refora o princpio do usurio-pagador64 e que o fato de
inexistir efetivo dano ambiental no isenta o empreendedor de partilhar os custos de medidas
preventivas. Sustentou, ainda, que no h outro meio eficaz para preservar o meio ambiente para
as presentes e futuras geraes seno a imposio, ao empreendedor, do dever de arcar, ao menos
em parte, com os custos de preveno, controle e reparao dos impactos negativos ao meio ambiente.
Entretanto, o STF ressalvou que o trecho do 1 do artigo 36 da lei, que fixava um valor
mnimo de 0,5% sobre os custos totais previstos para a implantao do empreendimento a ttulo
de compensao ambiental, no deveria prosperar. No entendimento do Tribunal, esse dispositivo induzia ideia de que sempre haver um impacto ambiental, o que nem sempre ocorrer. A
Corte enfatizou ser o significativo impacto ambiental o critrio que deve levar o empreendedor
a fazer esse pagamento para a preservao do meio ambiente. Assim, decidiu que essa parte do
texto legal, ao fixar o valor mnimo de 0,5%, deveria ser julgada inconstitucional, de modo que o
investimento do empreendedor ocorra de acordo com o grau de impacto ambiental esperado,
julgando parcialmente procedente a ao.

4.6. Indenizaes em Razo da Criao de reas Ambientalmente Protegidas


Ao encerrarmos a anlise dos casos decididos pelo Supremo Tribunal Federal em matria
ambiental, faz-se necessrio ainda destacar julgado em que a Corte ponderou a necessidade de
preservao do meio ambiente, que permite ao estado, inclusive, desapropriar bens privados, com
o princpio da justa e prvia indenizao em dinheiro.
O caso tem origem em ao de desapropriao proposta pelo estado de So Paulo em face da famlia Bei, para a aquisio compulsria de rea que viria a compor a Estao Ecolgica
Jureia-Itatins.
O juzo de primeiro grau fixou o montante devido para a indenizao, acrescendo os juros moratrios e compensatrios. Os proprietrios interpuseram recurso ao Tribunal de Justia,
que foi negado, e em seguida, recurso especial (no conhecido pelo STJ) e extraordinrio, que foi
inadmitido na origem, levando-os ento interposio de agravo de instrumento, que foi provido.
Os requerentes alegavam que o princpio da isonomia havia sido violado, uma vez que foram excludos da rea indenizvel 50% das matas sujeitas preservao permanente, pois outros proprietrios em situao idntica teriam recebido indenizao integral. Alm disso, os requerentes alegaram que a propriedade deles estava em rea reconhecida como urbana do municpio de Iguape, de
modo que a competncia para fixar o valor da indenizao seria do municpio.

64

Busca o princpio evitar que o custo zero dos servios e recursos naturais acabe por conduzir o sistema de mercado
hiperexplorao do meio ambiente. Por isso, cresce no mundo o movimento pelo pagamento por servios ecolgicos como incentivo conservao [...]. Com ou sem tarifas e taxas, os usurios de recursos naturais arcam com custos,
ou seja, pagam sempre pelo uso direto desses recursos ou pelos servios destinados a garantir a qualidade ambiental e
o equilbrio ecolgico [...]. O usurio que paga, paga naturalmente por um direito que lhe outorgado pelo Poder
Pblico competente, como decorrncia de um ato administrativo legal; o pagamento no tem qualquer conotao
penal (Milar, 2007, pp. 772-774).

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O Ministro-Relator Maurcio Corra65 disps que no caberia o reexame da matria para


averiguar se a propriedade se encontra em rea urbana ou rural e ento discorrer sobre o valor da
justa indenizao, pois encontraria bice nas smulas 279 e 280. O Ministro se pronunciou similarmente acerca dos juros compensatrios, discorrendo que estariam dentro da anlise ftica, pois
deveria se observar a inexistncia ou no de imisso na posse do imvel. De igual forma se posicionou acerca do princpio da isonomia, justificando que a matria deveria ter sido enfrentada na
origem e que para viabilizar-se o recurso seria exigvel o exame do conjunto probatrio. O debate,
portanto, terminou por cingir-se indenizao da frao de 50% das matas sujeitas preservao
permanente.
O Tribunal de origem sustentou que a rea de reserva no era passvel de indenizao,
uma vez que seria considerada coisa fora do comrcio, e que os proprietrios no pagaram para a
formao da reserva e nem quando adquiriram o imvel expropriado, entendendo indenizveis
apenas as parcelas das matas no sujeitas proteo permanente e passveis de explorao econmica.66
No entanto, o Ministro apontou que o entendimento do STF e do STJ pela plena indenizao das matas e revestimentos florestais de domnios privados sujeitos ao empossamento
estatal ou restries administrativas, por respeito ao direito propriedade. Se por um lado, a
existncia de matas de preservao impede sua explorao extrativa ou do uso do solo para fins
agrcolas, por outro, implica em agregao de valores outros ao imvel, como rea de potencial
turstico e ecolgico. O certo, de qualquer modo, que a cobertura vegetal pertence aos proprietrios, estando resguardada pelo direito de propriedade constitucionalmente assegurado, no sendo passvel de expropriao pelo estado sem a correspondente justa e prvia indenizao em dinheiro. Assim, o Ministro decidiu que a deciso recorrida desrespeitara o direito de propriedade
quanto garantia justa indenizao em caso de desapropriao. Assim, anulou o acrdo recorrido, tendo a Turma concordado.
Em outra ocasio, a Corte julgou Agravo67 interposto contra deciso que negara provimento a Recurso Extraordinrio contra acrdo do Tribunal de Justia de So Paulo, o qual havia
julgado procedente ao de indenizao por apossamento administrativo decorrente da criao do
Parque Estadual Serra do Mar. O estado de So Paulo alegava que a indenizao no seria devida
porque no teria havido apossamento fsico da rea, mas apenas limitao para preservao, de
modo que no houvera prejuzo porque os autores no teriam comprovado que faziam uso econmico da rea anteriormente criao do parque.
No entanto, o Ministro-relator Seplveda Pertence destacou na deciso, que pacfica a
jurisprudncia deste Tribunal de que devida indenizao pela desapropriao de rea pertencente reserva florestal Serra do Mar independentemente das limitaes administrativas impostas
para a proteo ambiental dessa propriedade, citando o RE 100.717. A Turma negou provimento em deciso unnime.
65

Fbio Salvador Bei e Cnjuge v. Estado de So Paulo, Recurso Extraordinrio n. 267.817/SP, STF, 2 Turma, j.
29/10/2002, D.J. 29/11/2002.
66
A Corte decidiu de maneira similar entendendo que propriedades onde fosse definida rea de Proteo Permanente
poderiam ser indenizadas por ficar restringido o aproveitamento econmico da rea por vontade do Poder Pblico
em IBAMA v. Jari Celulose S/A, AI 677.647-2 AgR/AP, STF, 2 Turma, j. 20/05/2008, D.J. 05/06/2008.
67
Estado de So Paulo v. Esplio de Luciano Castro Gonzalez, Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio n.
471.110/SP, STF, 1 Turma, j. 14/11/2006, D.J. 07/12/2006.

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5. Breves Consideraes sobre a Jurisprudncia Colacionada


No que tange a questes que discutem a diviso constitucional de competncia legislativa entre os entes federativos, observa-se que o Supremo Tribunal Federal tem privilegiado a competncia concorrente dos Estados-membros para complementar a legislao em vigor, especialmente quando a norma estadual visa ampliar as medidas de proteo ambiental. Por outro lado, o
STF j decidiu que a competncia estadual no pode ir ao limite de vedar atividade permitida e
normatizada por lei federal.
Os casos relativos competncia administrativa trouxeram temas profundos Corte Suprema. Destacamos, nesse sentido, o julgamento da ADI-MC 487-5, que manteve cautelarmente
a vigncia do decreto que, na ausncia de lei expressa sobre a matria, veio a proibir, por tempo
indeterminado, o corte de rvores na regio da Mata Atlntica. Conforme mencionado, o STF
decidiu no suspender a eficcia do decreto, sob o argumento de que, caso procedesse em sentido
contrrio, haveria um vazio normativo sobre a matria, que poderia ser prejudicial proteo do
meio ambiente.
Observa-se, ainda, da anlise dos julgados, que costumam ser bem recebidos pela Corte
atos regulamentares que visem ampliar a proteo ao meio ambiente, mesmo no silncio da lei.
Por outro lado, a Corte j decidiu pelo direito indenizao do particular individualmente afetado em razo de medidas administrativas que almejam incrementar a proteo ambiental, como a
criao de parque ecolgico, mas acarretem restries severas propriedade privada.
J no que tange ao processo de licenciamento ambiental, a jurisprudncia do STF (e.g.
ADI 1505) aponta que a Corte entende ser a concesso de licena ambiental atividade tpica do
Poder Executivo, no podendo haver intromisso do Poder Legislativo, sob pena de subverso do
princpio da separao dos poderes. Igualmente relevante foi o julgado em que se decidiu que lei
estadual no pode dispensar a realizao de estudo de impacto ambiental para atividades que o
exigem, nos termos da legislao federal em vigor (e.g. ADI 1.086-7).
Os acrdos que tratam de matria de fiscalizao envolvendo o IBAMA demonstram
uma postura firme e assentada do Supremo Tribunal Federal no que concerne constitucionalidade da Taxa de Fiscalizao e Controle Ambiental instituda pela Lei 10.165/2000. O Tribunal
entende que a atividade de polcia pode ser geradora de taxa, desde que sejam observados os princpios da legalidade estrita e da anterioridade (e.g. ADI 2247 e ADI 1823), razo pela qual, por
outro lado, foram consideradas inconstitucionais cobranas efetuadas com base meramente em
portarias.
Constata-se, ainda, que a Suprema Corte repudia prticas que submetam os animais
violncia ou crueldade, rechaando a alegao de que a Constituio Federal lhes daria guarida
sob a tutela da proteo s manifestaes culturais.
J ao dispor sobre a compensao ambiental (e.g. ADI 33378), o STF refora o princpio
do usurio-pagador, ao firmar o entendimento de que constitucional a partilha de custos de
preveno, controle e reparao de impactos negativos ao meio ambiente pelos empreendedores,
proporcionalmente ao grau de impacto de cada empreendimento. O Tribunal, no entanto, assentou que preciso haver uma proporcionalidade entre o grau negativo do impacto e a compensao requerida.
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Por fim, verifica-se que particulares que venham a sofrer prejuzos individualizados em
decorrncia de criao de reas ambientalmente protegidas, tais como parques ecolgicos, podero
fazer jus compensao por perdas e danos, a ser devida pelo ente pblico que os instituam.

6. Concluso
Este artigo teve como objetivo mapear as decises do Supremo Tribunal Federal em matrias relacionadas a meio ambiente, com a finalidade de verificar quais so os temas, nessa seara,
que j dispem de um posicionamento da Corte.
O complexo sistema constitucional de atribuies, atrelado pluralidade de temas que
permeiam a questo ambiental, tem por efeito o surgimento questes jurdicas de no fcil elucidao, grande parte delas a exigir uma interpretao de matriz constitucional.
A anlise das decises acima colacionadas permitiu constatar que o STF no se limita a
uma interpretao formalista da Constituio. A anlise das decises demonstra que a Suprema
Corte busca garantir a efetividade das normas constitucionais protetivas do meio ambiente, simultaneamente preservao do princpio federativo e da separao dos poderes, sem descuidar da
tutela de garantias individuais, como o direito de propriedade.

7. Referncias
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Antunes, P. B. (2007). Federalismo e competncias ambientais no Brasil. Rio de Janeiro: Lmen
Jris.
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Bimestral de Direito Pblico. Ano VIII, n. 38.
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Binembojm, G. (2008) Temas de direito administrativo e constitucional. Rio de Janeiro: Renovar.
Costa, L. A. (2012) A sustentabilidade ambiental na produo econmica de bens e servios como
requisito progressivo concesso de incentivos fiscais no Brasil. A sustentabilidade ambiental em
suas mltiplas faces. Millennium: Campinas.
Fazzoli, S.A (2004). Princpios ambientais tributrios e extrafiscalidade. Revista de Direito Ambiental, 34.
Granziera, M. L. M. (2009). Direito Ambiental. So Paulo: Atlas.
Guerra, S., & Guerra, S. (2012). Interveno Estatal Ambiental. So Paulo: Atlas.
Justen Filho, M. (2009). Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva.
Machado, P. A. L. (2008). Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros.
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Milar, E. (2007). Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais.
Sarlet, I. W. S., & Fensterseifer, T. (2011). Direito Constitucional Ambiental. So Paulo: Revista
dos Tribunais.
Silva, J. A. (2009). Direito Ambiental Constitucional. Malheiros: So Paulo.

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Anexo I - Resultado da Pesquisa no Stio do STF (www.stf.jus.br)


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meio adj ambiente

Acrdos Encontrados
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ADI487
ADI1823
ADI2396
ADI1856
ADI1505
ADI2247
ADI3776
ADI3378
ADI3338
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ADI1982
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ADI2142ADI2514
ADI3252
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Meio adj ambiente e licenci- ADI3338


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Meio adj ambiente e compe- ADI3338


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Meio adj ambiente e fiscali- ADI3540


zao
ADI487
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Meio adj ambiente e multa


Meio adj ambiente e sano ADI1823
Ambiental
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Ambiental e licenciamento ADI3338


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Ambiental e competncia ADI1575
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Ambiental e fiscalizao

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Ambiental e multa
Ambiental e sano

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