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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

La nueva gestin humana: profesionalizacin de la gestin del personal


en la administracin pblica uruguaya
Gustavo Nisivoccia
Introduccin
La gestin de los recursos humanos en las organizaciones ha recorrido un largo camino en el
mundo. Sin embargo, en el caso de la Administracin Pblica uruguaya, dicho camino qued
-cual ruta abandonada- en algn paraje perdido, muchos kilmetros atrs de donde se
encuentra hoy "el estado del arte".
Varios diagnsticos se han realizado durante la ltima dcada, algunos intentos de
aggiornamento han habido, aunque por diversos motivos el resultado siempre ha sido que
todo permaneciera ms o menos igual, llevando a los directamente involucrados en materia
de recursos humanos a una letana y desmoralizacin bastante marcadas1.
El presente artculo trata del modelo de gestin humana que se ha planteado en Uruguay en
2005 para dotar a la Administracin Central de una gestin y desarrollo de su personal que
est a la altura de las necesidades actuales y que, a su vez, establezca las bases para llevar
adelante una gestin profesional de lo humano.
Tambin he de plantear, desde una perspectiva ms amplia, algunos de los supuestos que
estn tras las acciones concretas, de forma de compartir aspectos que muchas veces deben
intuirse ya que no estn explicitados, y que sin embargo, hacen a la comprensin del camino
trazado.
Implicancias desde el pasado
Podemos rastrear los orgenes de la administracin de personal actual y como funcin
especializada en los mismos albores del siglo XX. Hasta el final del siglo XIX estas funciones
eran asignadas apenas a algn oficinista que, al decir de algunos autores, fue el primer
especialista de personal. Su labor se limitaba a supervisar y controlar registros y nminas de
personal, con el objetivo de cumplir con la premisa de la Revolucin Industrial "time is
money", o sea, establecer claramente el cumplimiento o incumplimiento del tiempo de trabajo
y, en consecuencia, lo que se deba pagar. Los procesos de seleccin, instruccin o castigo
eran normalmente ejercidos a travs de algn capataz.
Simplificando un poco, podemos decir que la tarea de personal se limitaba a estos registros y
a una mirada econmica sobre la mano de obra y que stas son las que an hoy estn
priorizadas en la gestin del personal del Estado uruguayo.

1 Si bien no he de abundar en este aspecto, se puede decir que en las diferentes reuniones realizadas en los Ministerios con
los funcionarios afectados a las tareas de "personal", el comn denominador es la queja, el reclamo, la visin sobre "el
medio vaso vaco"; los planteos sobre lo rutinario, sobre la falta de apoyo, sobre carencias de equipamientos, etc.
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Basta sealar que el primer departamento de personal instituido en los Estados Unidos, en
su moderna concepcin, surgi en el ao 1912 (Amaro Guzmn: 1990: 30), para dejar en
claro el grado de atraso en la materia. Casi cien aos.
Implicancias desde la cultura organizacional
Si analizamos la existencia de la funcin desde la perspectiva de la cultura organizacional,
podremos comprender algunos de los aspectos de funcionamiento actuales y de las
consideraciones estratgicas que cualquier cambio debera contemplar.
La cultura organizacional es el sistema de significacin compartida por los miembros de una
organizacin que determina, en gran medida, la forma en que actan sus empleados
(Robbins: 2000: 80). Para la oficina de personal tpica, los significados histricamente
compartidos tienen que ver con la exactitud y confiabilidad a la hora de contabilizar y ordenar
las presencias-ausencias, los pagos-descuentos, las anotaciones en legajos y el
mantenimiento ordenado de archivos histricos, basados en mandatos superiores y la
aplicacin de normas y controles.
Thevenet (1992) seala que entre los materiales bsicos sobre los cuales se puede estudiar
la cultura organizacional, se encuentran: la historia, sealando especficamente el valor de la
estructura organizativa; el oficio ligado a la actividad, conocimientos y formas de actuacin;
los valores, entre los cuales los operativos y las actitudes. De nuevo, he de sealar el peso
de los aspectos controladores, normativos, jerrquicos y en la prevalencia de la desconfianza
como estilo (necesidad del personal de probar y documentar su vida laboral, por ejemplo).
Estos aspectos han de llamarnos la atencin sobre las capacidades o competencias que ser
necesario desarrollar, pues en alguna medida significar la necesidad de deconstruir o
reformular saberes y formas de actuar muy consolidados. De acuerdo a las caractersticas
culturales mencionadas, las competencias involucradas requeran personas capaces de
introyectar normas y no cuestionarlas, de proyectar intenciones sobre los dems, de
relacionarse en forma poco flexible. No es balad hacer mencin a esta situacin, y s que
muchos de quienes han bregado por la modernizacin de la funcin se pueden incomodar
con esto. Sin embargo, considero que no hay posibilidad de desarrollar una estrategia
adecuada si no tenemos presente esta otra cara de la historia, entre otras cosas, porque el
rol o funcin a desarrollar no es nicamente una auto definicin, sino que va a cargar con las
expectativas y proyecciones del resto de la organizacin: autoridades, mandos, funcionarios.
Armona sistmica
En administracin es conocida la mxima que expresa que "todas las organizaciones estn
perfectamente diseadas para obtener los resultados que obtienen" (Hanna: 1990), por lo
cual se debe inferir que el desarrollo de la gestin del personal responda funcionalmente al
diseo institucional existente y por accin u omisin, a las necesidades del "sistema Estado".
Hanna (1990) plantea un modelo sistmico de evaluacin y diseo organizacional, en el cual
establece una lgica vinculante entre la estrategia subyacente y los resultados
organizacionales, con la cultura organizacional como factor que resume y expresa lo que
llama "elementos de diseo": estructura, sistemas de informacin, todo lo relativo a la gestin
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de las personas, toma de decisiones, castigos y recompensas, y diseo de las tareas.


(Cuadro N1).
Segn este modelo, podemos inferir la estrategia subyacente, a travs de seguir la lnea de
anlisis a partir de los resultados en funcin de los elementos de la cultura, de sta con los
elementos de diseo, y en definitiva, de stos ltimos como resultado de aplicacin de
alguna estrategia.
Entonces, utilizando este modelo y a partir de rastrear los resultados, la cultura y los
elementos de diseo existentes, queda al desnudo la estrategia que vena siendo utilizada,
algo que es conocido y no abundar demasiado: en la medida que se aplicaron polticas ms
o menos clientelsticas en el Estado, la seleccin profesional era intil; en la medida que no
se respetara la carrera, los mecanismos tcnicos y profesionales de promocin y ascenso
sobran; en la medida que se vaci de contenidos a los organismos, la capacitacin no tiene
espacio; y as podramos derribar la utilidad de cada una de las reas que hacen a un
concepto moderno de gestin de lo humano.
La vieja oficina de personal, igual o similar a la de cien aos atrs era la forma
organizativa ms adecuada para la concepcin existente de Estado.
Deberamos mencionar algunas excepciones, como ser la fructfera poca de la Comisin de
Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE) y cuyas recomendaciones toma la Constitucin
de 1967 creando la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC) (Ramos: 2003), y la
intencionalidad puesta en la creacin de las "Oficinas Sectoriales", intentando coordinar e
introducir aspectos tcnicos para la gestin de los funcionarios en los diferentes Incisos.
Podemos afirmar que es el primer intento de introducir una gestin tcnica de los servidores
pblicos en Uruguay.
Sin embargo, esta experiencia no logr prosperar durante mucho tiempo: desarticulada la
ONSC primero por la Dictadura (1973 - 1985), y pasado su breve momento de gloria tras la
restauracin democrtica (1985), volvi a ser relegada a un papel secundario, en detrimento
de otras oficinas tcnicas centrales (Ramos: 2003: 131), como el PRONADE (Programa
Nacional de Desburocratizacin) y CEPRE (Comisin Especial para la Reforma del Estado).
Por ejemplo, las Oficinas Sectoriales que fueron un avance concreto en materia de dotar de
capacidad descentralizada a los Ministerios, quedaron libradas a su suerte extinguindose
poco a poco, o viendo reducido su papel a sostener algn proceso administrativo limitado y
bsico.
No es ocioso mencionar que esta postergacin que se menciona es el hecho observable, una
triste constatacin que trasciende las acciones o voluntades particulares de sus miembros,
que muchas veces intentaron torcer el rumbo de los sucesos, an cuando las posibilidades
reales fueran nulas o casi nulas y los resultados escasos.
Modelo de Roles

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La gestin de personas ha avanzado mucho en el mundo desde aquella situacin histrica


inicial ya planteada, habindose producido numerosos estudios y desarrollos tericos entre
los cuales se cuentan los fundamentos del Desarrollo Organizacional, la motivacin de las
personas, el involucramiento, la gestin estratgica, la alineacin con la estrategia
organizacional, la gestin del cambio, etc.
Dave Ulrich (1997) analiza los desafos y funciones a desarrollar por una gerencia moderna
de Recursos Humanos, de acuerdo a un modelo de roles.
Los roles de recursos humanos son evaluados en dos ejes: procesos/personas y estrategia
(futuro) /operatividad (hoy). Como resultado del cruce de estos ejes se generan cuatro
cuadrantes que se corresponden con los cuatro roles de recursos humanos: rol estratgico,
rol administrativo, rol de contribucin de los empleados y rol de transformacin y cambio.
En cuanto al rol estratgico de recursos humanos se plantea que ste es el de alinear las
estrategias y prcticas de recursos humanos con la estrategia del organismo. El aporte de
recursos humanos ser ejecutar la estrategia.
El rol administrativo es el directamente vinculado con la clsica Oficina de Personal: todo lo
que tenga que ver con la eficiencia administrativa. El aporte de recursos humanos ser
construir una infraestructura eficiente.
El rol de la contribucin de los empleados es involucrarse en los problemas, preocupaciones
y necesidades de los empleados para optimizar su desempeo. Permitir y lograr la
participacin y expresin de los recursos humanos. El aporte de recursos humanos ser
incrementar el compromiso y capacidades de los empleados.
El rol de gestor del cambio y las transformaciones concibe a los recursos humanos como
agentes de los cambios culturales de las organizaciones. En este sentido deber hacerse
cargo de la identificacin de problemas y su resolucin, as como de crear y llevar a cabo
planes de accin tendientes a hacer efectivos los cambios fundamentales que se ha
propuesto el organismo. El aporte de recursos humanos ser crear una organizacin
renovada.
Si analizamos con atencin, las tareas que estaban siendo desarrolladas ocupan apenas un
cuadrante, siendo el resto una serie de roles y funciones asociadas que prcticamente no
han sido abordadas.
Desde esta perspectiva moderna y actual, la tarea de la gestin humana es mucho ms
abarcativa, desafiante, y exige competencias bien diferentes a las histricamente
desarrolladas.
Programa de Transformacin
Con estos antecedentes y varios diagnsticos al respecto, la presente Administracin inici
un programa de transformacin con varios elementos estratgicos que permitieran la
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consolidacin de un verdadero sistema de gestin humana en la Administracin Central del


Uruguay.
Estos ejes del programa TRHES (Programa de Transformacin de los Recursos Humanos
del Estado) tienen los siguientes productos especficos:

La reformulacin del sistema de carrera y movilidad (Proyecto SIRO)


El fortalecimiento del Servicio Civil
La creacin de un Sistema de Gestin Humana (Proyecto SGH)

El Sistema de Gestin Humana, en particular, se apoya en:

La creacin de estructuras especficas, dependientes de las Direcciones de Secretara

La creacin de cargos de conduccin con un nivel jerarquizado, acorde a lo que se


espera de la nueva funcin

La provisin de un sistema informtico que permita una gestin moderna, gil y


eficiente, en especial, del proceso administrativo bsico, aunque tambin de las nuevas
actividades (salud ocupacional, carrera, capacitacin, etc.)

La capacitacin especfica de los actores, fortaleciendo nuevas competencias

La reformulacin del Servicio Civil, permitiendo liderar el proceso y operar como


agencia transversal
a. Creacin de estructura especfica
La organizacin formal no es casual, y se pone de manifiesto a travs de actos y expresiones
de voluntad de quienes ejercen la direccin. Esta voluntad determina la lnea jerrquica de la
organizacin, las funciones que se cumplirn, los roles que desempearn las personas, los
contratos y normas laborales o reglamentarias especficas que se aplicarn.
Esta construccin deliberada va a dar una lgica a las relaciones, al funcionamiento
esperado para el alcance de los objetivos deseados, que constituye la esencia del envase o
continente en que se van a procesar los vnculos, y tiene un impacto directo en la cultura de
la organizacin.
Todo organigrama entonces, nos da ese tipo de informacin: las preferencias, las jerarquas,
lo importante, lo accesorio, lo valorado, lo olvidado o relegado...
La estructura formal:

Establece la lnea jerrquica (quin depende de quin)

Determina la forma que adopta la organizacin del trabajo (cmo se dividen y agrupan
las funciones)

Indica los grados de libertad en el manejo cotidiano y toma de decisiones que tendrn
sus miembros

Etc.
Como primer aspecto a destacar, se cre en 2005 una estructura tipo para las Divisiones
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de Gestin y Desarrollo Humano (Cuadro N3), las cuales se irn implantando a partir de las
reestructuras organizativas que se van dando en cada Ministerio.
Particularidades del diseo de estructura de las Divisiones:

Definicin de una estructura "tipo", que sin embargo se adapta durante el proceso de
reestructura a la realidad de cada Ministerio, asegurando que se mantenga la lgica, y
permitiendo la necesaria flexibilidad organizacional.

Nivel estratgico de Divisin y dependencia directa del nivel de Direccin de


Secretara, verdadero "tercer nivel" luego del Ministro y Subsecretario, en forma coherente
con lo declarativo.

Definicin de funciones que abarcan todos los roles propuestos por Ulrich,
posibilitando que la estructura se consolide y crezca de ahora en ms, de acuerdo a las
propias capacidades o necesidades.
No es la estructura en s misma lo revolucionario, sino la funcionalidad que sta aporta a una
estrategia diferente. Es por ello que estos cambios tienen que ser visualizados como la parte
visible de una concepcin diferente, de desarrollo de un servicio pblico profesional, basado
en el mrito y capacidades de sus miembros, donde exista el lugar para abordar nuevos y
ms variados temas.
b) Creacin de cargos de Alta Conduccin
Con la creacin del Sistema Integrado de Remuneraciones y Ocupaciones SIRO (Ley N
18.172 de 2007 y sus modificativos), se incorpora el concepto de Alta Conduccin,
asignndose dicho nivel a la Gerencia de Divisin Gestin y Desarrollo Humano.
Entre las particularidades a sealar, se destacan:

La seleccin de los candidatos se realiza en tres niveles: dentro del Inciso, la


Administracin Central y la ciudadana en general. Esto permite plantearse una exigencia de
experiencias y conocimientos superiores que si se considerara apenas como un ascenso.

La aplicacin de los llamados "compromisos de gestin", mecanismo por el cual se ha


de exigir a estos gerentes la fijacin de objetivos junto con las autoridades y de su evaluacin
depender el nivel de remuneracin y permanencia en la funcin, lo cual implica que la
funin de gestin humana se sume al nivel estratgico.

La obligatoriedad de cursar una Maestra en Gestin Pblica, asegurando niveles de


formacin acordes con el cargo y tambin el modelado de puntos de vista coherentes con el
resto de los cargos gerenciales.
c) Sistema Informtico SGH
Es imposible pensar en el desarrollo de nuevas actividades en la gestin de lo humano, sino
se cuenta con infraestructura informtica adecuada. Ulrich (1997) seala con acierto que no
es factible desarrollar las tareas ms "modernas" sino se hacen muy bien las originales.
Tampoco parece viable que se siga creciendo en cantidad de personal con el objetivo de
controlar los procesos bsicos y rutinarios, ya que la nueva funcin requiere personal
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comprometido en el desarrollo de nuevas y ms desafiantes actividades, donde aparecen la


creatividad y lo multidisciplinario.
A tales efectos, se recibi un programa de gestin de recursos humanos, donado por la
Intendencia Municipal de Montevideo, el cual se ha adaptado a la realidad de la
Administracin Central y que actualmente se est en proceso de implantacin.
Dotar a la Administracin Central de un software de gestin permite entre otras cosas:

Agilitar los procesos, eliminando errores y duplicacin de controles

Uniformizar los procesos, permitiendo difundir las mejores prcticas entre todos los
actores

Mejorar radicalmente el acceso a la informacin compartida por parte de la ONSC,


permitiendo la elaboracin de ms y mejores reportes estadsticos y para la toma de
decisiones estratgicas

Facilitar el acceso a la propia informacin por parte de los interesados, el auto servicio
y la eliminacin de trabas a cantidad de consultas, dando ms y mejor servicio a los propios
funcionarios
Indirectamente, la incorporacin del sistema SGH tambin ha asegurado la incorporacin de
equipos informticos en todas las oficinas involucradas, la capacitacin de su personal y la
mejora en muchos casos, de la infraestructura mobiliaria y locativa, dignificando la funcin.
d) Capacitacin
Adems de la ya mencionada Maestra en Gestin Pblica, dirigida a los nuevos gerentes,
tambin se ha incorporado la capacitacin del personal implicado en las nuevas divisiones,
con la creacin del Diploma en Gestin Humana, verdadero curso de nivel de posgrado en la
materia.
Dicho diploma fue elaborado de acuerdo a los estndares existentes en materia de cursos de
posgrado de Recursos Humanos, con similar carga horaria y niveles de exigencia, y
adaptado a la realidad de la Administracin Central. En particular, se ha agregado a este
diploma el contenido especfico en materia de normativa del Estado, conjugndolo con los
contenidos tpicos de gestin humana: comportamiento organizacional, sociologa del trabajo,
estadstica administrativa, marketing de servicios, administracin y organizacin del trabajo,
liderazgo y habilidades comunicacionales, gestin de proyectos, etc.
Tambin se acompaa el proceso de creacin de estructura e implantacin del software con
talleres especficos para el personal involucrado en el apoyo al proceso de cambio, la
incorporacin de nuevos roles, la comunicacin grupal y el trabajo en equipo entre otros.
e) Fortalecimiento del Servicio Civil
Como parte del proceso, la propia ONSC ha encarado un proceso de fortalecimiento y
reestructura. Entre otros aspectos, se ha informatizado fuertemente la gestin cotidiana,
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incorporando equipos, servidores, impresoras y redes.


Tambin se ha acompaado el proceso con la creacin de la Unidad Tcnicas Aplicadas de
Gestin Humana, unidad que asume el rol intermedio coordinando los lineamientos que
provengan de la gerencia a nivel del Inciso (Presidencia de la Repblica) y su aplicacin
especfica a nivel de Unidad Ejecutora ONSC. De esta forma se adapta la realidad del Inciso,
manteniendo el criterio de una divisin a nivel del Inciso, y a la vez dotando a la Unidad
Ejecutora de una unidad especializada.
Entre otras tareas, ya se han comenzado a desarrollar los planes de capacitacin, la
provisin de vacantes de ingreso y la contratacin de becarios.
Desafo para la ONSC
La nueva gestin de los recursos humanos, o nueva gestin humana como la llamamos
nosotros, no es entonces "apenas" una creacin de estructuras en los Ministerios, sino una
verdadera estrategia que posibilitar comenzar una nueva etapa respecto a la gestin del
personal del Estado.
Los impactos en la propia gestin del Servicio Civil, que comenzar a contar con una
demanda mucho ms calificada y vida de polticas y productos especficos que los
existentes en la actualidad; la posibilidad cierta de coordinar con los diferentes actores desde
un nivel de referencia claro; la mayor visibilidad y posibilidades de incidencia respecto a la
gestin humana en el Estado; la ocupacin de espacios que en su ausencia ocupaban otros
actores, son todas posibles repercusiones que deber enfrentar el sistema del Servicio Civil
uruguayo.
Algunas repercusiones son puntuales, graduales, visibles y previsibles. Otras, como efecto
domin, irn apareciendo y se debern ir abordando a medida que sucedan.
Queda claro que el sistema ir buscando un nuevo punto de equilibrio y que mientras tanto
exigir de cada uno de sus actores la mejor predisposicin y apertura para enfrentar
tensiones y desequilibrios.
En la medida que se van llenando las vacantes gerenciales y las gerencias comienzan a
tomar forma y protagonismo, en la medida que el software de gestin comienza a operar,
cada Ministerio comienza a operar su propio proceso de transformacin, modificando muchas
de las exigencias y necesidades que se planteaban hasta ahora al Servicio Civil.
Si hasta ahora la ONSC tuvo un rol eminentemente controlador y de asesor frente a ciertas
demandas especficas, cada vez ms los propios Incisos tendrn bajo control sus procesos,
elaborarn ms trabajo calificado interno y por lo tanto, requerirn otro rol del Servicio Civil.
Est naciendo un nuevo escenario, con actores ms fuertes, calificados ... y exigentes.
El Servicio Civil tiene el desafo de estar a la altura de su propio invento.
Ya no ser posible el poder del conocimiento en la tramitacin de engorrosos procesos de
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expedientes como valor agregado.


Cada vez ms, los organismos tendrn los procesos claros, la formacin y el liderazgo
necesario para hacer las cosas bien la primera vez.
Cada vez ms, los organismos tendrn personal capacitado para hacer sus propios
desarrollos en materia de gestin humana.
Entonces, el Servicio Civil tambin tiene que cambiar. Gestionar un sistema ms eficiente,
ms moderno, requiere nuevas competencias. Qu buen desafo!
BIBLIOGRAFIA
Amaro Guzmn, Raymundo (1990), Administracin de Personal, III edicin, Editorial
Limusa Noriega
Hanna, David (1990), Diseo de organizaciones para la excelencia en el desempeo,
Addison Wesley
Ramos, Conrado (Editor) (2003), La reconstruccin gerencial del Estado, Enfoques
polticos sobre la nueva gestin pblica, Ediciones de la Banda Oriental
Robbins, Stephen y Coulter, Mary (2000), Administracin, VI edicin, Prentice Hall
Thevenet, Maurice (1992), Auditora de la cultura empresarial, Daz de Santos
Ulrich, Dave (1997), Recursos Humanos Champions, Granica
RESEA BIOGRFICA
Gustavo Nisivoccia. Director Adjunto, rea Estrategias y Desarrollo en Gestin Humana,
Oficina Nacional del Servicio Civil, Presidencia de la Repblica / Uruguay.
Edificio Libertad, piso 1, Montevideo Uruguay
Tel. (+598-2) 4872596
Gnisivoccia@onsc.gub.uy
www.onsc.gub.uy
Tcnico en Administracin, Universidad de la Repblica
Posgrado en Recursos Humanos, Universidad ORT del Uruguay
Especializacin en Gestalt aplicado a organizaciones y Gestalt aplicado a Coaching, Centro
Gestltico de Montevideo y Gestalt Institute de Cleveland (USA).

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CUADROS
Cuadro N 1 Modelo de desempeo (D. Hanna) - Adaptacin

Marco
Socio
poltico

Resultados
Organizacin

Estructura

Estrategia
subyacente

Recompensas
Toma de
Decisiones

Tarea

Cultura

Informacin

Gente

Cuadro N2 Modelo de Roles de la Funcin Recursos Humanos (Dave Ulrich) Adaptacin

Futuro

Estratgico

Gestor
De cambios

Cambio
Organizacional

RR.HH.
Estratgico

Procesos

Especialista
Administrativo

Gente

Administracin
Personal

Motivacin y
compromiso

Contribucin
de los
funcionarios

Ahora

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Cuadro N 3 Estructura tipo Divisin Gestin y Desarrollo Humano

MINISTERIO

DIRECCION
GENERAL DE
SECRETARIA (UE)
GESTION Y
DESARROLLO
HUMANO

Divisin
Departamento

BENEFICIOS Y
HABERES
FUNCIONALES

LIQUIDACION DE
HABERES

CUENTAS
PERSONALES

CAPACITACION

ESTUDIOS
RETRIBUTIVOS

ADMINISTRACION
Y DESARROLLO
HUMANO
SELECCIN
CONCURSOS Y
REINSERCION
L.ABORAL

CARRERA
FUNCIONAL Y
EVALUACION
DESEMPEO

11

COMUNIC. Y
DESARROLLO
ORG.

SALUD Y
SEGURIDAD
OCUPACIONAL

INFORMACION
REGISTRO Y
CONTROL