UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS SOCIAIS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS

Ana Claudia Chaves Teixeira

Para alm do voto: uma narrativa sobre a democracia

participativa no Brasil (1975-2010)

Campinas
2013

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Universidade Estadual de Campinas

Instituto de Filosofia e Cincias Humanas

Ana Claudia Chaves Teixeira

Para alm do voto: uma narrativa sobre a democracia

participativa no Brasil (1975-2010)

Profa. Dra. Luciana Ferreira Tatagiba (orientadora)

Tese de Doutorado apresentada ao Instituto

de Filosofia e Cincias Humanas, para
obteno do Ttulo de Doutora em Cincias
Sociais.

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE VERSO FINAL DA TESE DEFENDIDA

PELA ALUNA ANA CLAUDIA CHAVES TEIXEIRA, E ORIENTADA PELA PROF.DR.
LUCIANA FERREIRA TATAGIBA.
CPG, 17/05/2013

CAMPINAS
2013
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Resumo:
A democracia participativa foi uma construo histrica, feita por atores concretos de

esquerda que, buscando responder a problemas concretos, fizeram escolhas e produziram

experincias e discursos que resultaram na ampliao dos sentidos da democracia no Brasil.
Esta tese busca cotejar passado e presente, tendo como ponto de partida os sentidos e as
opes histricas que os atores tinham diante de si no contexto dos anos 1970. Ao utilizar
textos produzidos em cada perodo, tanto de acadmicos quanto de militantes, o trabalho
recupera as distintas vises e o imaginrio social construdo sobre o tema no interior da
esquerda e busca compreender porque determinados modelos institucionais de democracia
participativa e no outros saram vencedores. Aqui, o patamar normativo inserido
como elemento da avaliao e no algo que deva ser superado em nome de uma avaliao
objetiva das experincias de democracia participativa.

Palavras-chave: participao do cidado, democracia, esquerda (cincia poltica),

movimentos sociais.

Abstract:
Participatory democracy was a historic building, made by concrete left actors that seek to respond to
concrete problems. These actors made choices and produced experiences and discourses that
resulted in the expansion of the meanings of democracy in Brazil. This thesis aims to collate past
and present, taking as its starting point the senses and historical options that actors had in the
context of the 1970s. Using texts produced in each period, both academics and activists, the thesis
retrieves distinct visions and social imaginary built on the theme inside the left and tries to
understand why certain institutional models for participatory democracy and not others were
"winners". Here, the normative level is part of the evaluation and not something that should be
surpassed in the name of an objective evaluation of the experiences of participatory democracy.

Key-words: citizen participation, democracy, left (political science), social movements.

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Agradecimentos

Eterna gratido a Luciana Tatagiba por acreditar que eu teria uma histria para contar, e
principalmente por me ajudar a contar esta histria. Agradeo a ela e Evelina Dagnino
terem me incentivado a fazer este balano, sem novos estudos de caso, e sim refletindo
sobre materiais j existentes, pesquisas j feitas por mim e por muitos outros. Este trabalho
me permitiu organizar parte das minhas ideias sobre o tema, encerrar um ciclo, fazer um
balano de experincias que vivi, pesquisei e de alguma forma contribui para se
desenvolverem. Sem dvida, a oportunidade de refletir e escrever, mesmo com toda a
dificuldade, foi um grande privilgio, e s foi possvel pela confiana e orientao da
Luciana.
Agradeo Luciana, Evelina e Rosangela Paz, pela interlocuo na defesa de qualificao
pelas sugestes, crticas e pelos incentivos a continuar escrevendo.
Agradeo aos amigos do Plis, do Frum Nacional de Participao Popular, da Plataforma
da Reforma Poltica, da Inter-redes, da Abong. No posso listar aqui todos os nomes porque
seriam dezenas de pessoas de governos, de movimentos, entidades da sociedade civil e
partidos polticos. Amigos de toda parte com quem eu convivi poltica e afetivamente.
Nomeio estes, sem me esquecer de muitos outros: Anilu, Evanildo, Kazuo, Lizandra, Jorge,
Maria do Carmo, Mesquita, Moroni, Paula, Pedro Pontual, Renato, Silvio, Veronika.
Obrigada. Foram tantas discusses, tantas reflexes partilhadas que muito difcil atribuir
exatamente de onde veio cada ideia. O que aparece como minha autoria neste texto no
exagero dizer que foi forjado no dilogo, naquela esquina na qual se cruzam o trabalho
intelectual e o trabalho militante, cheia de concordncias e divergncias. Quando dizem que
o conhecimento construdo coletivamente, na minha vida, foi nessas interlocues que
aprendi grande parte desta lio.
Agradeo aos amigos ou colegas com quem intelectualmente discuti nos ltimos anos, em
seminrios, encontros, congressos, ou em alguns casos elaborando artigos. Durante a
elaborao desse texto, em vrios momentos me peguei fazendo debates imaginrios com
vocs: Adrian Gurza Lavalle, Clovis de Souza, Carla Almeida, Evelina Dagnino, Ligia
ix

Luchmann, Ernesto Isunza, Gabriel Feltran, Jos Szwako, Paula Lima, Wagner Romo.
Obrigada por vocs serem to instigantes e democrtica e respeitosamente acreditarem no
debate de ideias.
Agradeo a Gianpaolo Baiocchi pela oportunidade de ser visitante por um ano na
Universidade de Brown. Obrigada pela acolhida, pelas preciosas conversas, por
compartilhar seus insights, pela disposio e generosidade em escrever juntos. Agradeo
ainda a Brown, mais especificamente ao Watson Institute, por me fornecer sala,
computador, acesso internet e a artigos, assistir aulas, alm da oportunidade de escutar
pessoas de todas as partes do mundo. Parece um mero detalhe, mas sonho com o dia em
que as universidades brasileiras forneam este ambiente de trabalho para seus alunos.
Obrigada tambm aos novos amigos que fiz por l: Euzineia, Paulinha, Gilvan e Ernesto
Ganuza.
No posso me esquecer da super eficiente Tnia, do Plis, por ter me socorrido vrias vezes
na localizao e envio de textos. Muito obrigada.
J de volta a Campinas, agradeo s amigas dos cafs e almoos, cheios de significados,
carinhos e apoios mtuos, Daniela e Samira; Clcia pelas boas conversas; Sidney pelas
agulhadas na acupuntura; e Dona Cida pelo apoio no cuidado da casa.
Agradeo tambm s famlias Teixeira e do Carmo, por serem pessoas to compreensivas e
incentivadoras: me, pai, sogro, irms, cunhadas(os), tias, v, sobrinhas(os). Famlia,
famlia: gente querida que s quer o bem, e adoraria poder ajudar de alguma forma. Muito
obrigada por todos os pensamentos positivos.
Dedico este trabalho ao Roberto e ao Toms, meus parceiros na vida.
Roberto, companheiro querido, de todas as jornadas, pelo suporte afetivo.
Fico pensando que esta tese foi em grande parte feita por voc. No porque voc
tenha escrito uma linha, mas porque sua cumplicidade e sua compreenso foram os
combustveis para enfrentar o desafio.
Toms, que nasceu no incio dela, para alegrar e me fazer enxergar o mundo
de outros jeitos.
Uns meses antes de terminar este texto, Toms comeou a juntar umas letrinhas e a tentar
ler. Um dia, sentada aqui na frente do computador, ele me perguntou: Mame, o que TEO-RRRI-A (com som de erre de rato)? Na hora, no entendi e respondi: No sei. Onde
voc viu isto?. Meio sem graa, ele saiu de perto. Passados uns minutos, viro e vejo que na
minha pasta azul, cheia de textos xerocados, ao lado do meu computador estava escrito em
letras garrafais TEORIA POLTICA. Foi uma das primeiras palavrinhas que ele leu
sozinho. No sei se consegui explicar para um menino de quatro anos o significado de uma
palavra to abstrata (provavelmente no), mas fiquei pensando que ns dois, de alguma
forma, estvamos no mesmo ponto, ele aprendendo a ler e eu aprendendo a reler.
x

Ella est en el horizonte -dice Fernando Birri [cineasta argentino]-.

Me acerco dos pasos, ella se aleja dos pasos.
Camino diez pasos y el horizonte se corre diez pasos ms all.
Por mucho que yo camine, nunca la alcanzar.
Para que sirve la utopa? Para eso sirve: para caminar."

Eduardo Galeano

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SUMRIO

Introduo....................................................................................................................................1
Argumentos centrais no dilogo com a bibliografia......................................................................9
Consideraes terico-metodolgicas..........................................................................................16

Captulo 1.A participao local instituinte (1975-1990)..........................................................22

1.1 As CEBs e a educao popular: as razes da utopia participativa..........................................27
1.2 A relao entre partidos de esquerda e movimentos sociais .................................................31
1.2.1 A experincia dos ncleos e o debate, no interior do PT, sobre
a relao entre partido e movimentos sociais...............................................................................32
1.3 A aposta da luta por dentro do Estado..............................................................................39
1. 3.1 Os Conselhos Populares e as primeiras administraes petistas........................................39
1.3.2 Disputas em torno do modelo de participao na rea da sade
e a construo do modelo SUS ................................................................................................43
Captulo 2. Participao por polticas pblicas e a disseminao das experincias
participativas no nvel municipal (1991-2002).........................................................................53
2.1Remando contra a mar: a complexa conjuntura dos anos 1990.............................................56
2.2 O Oramento Participativo: a mais inovadora experincia da dcada...................................62
2.2.1. Origens e tendncias..........................................................................................................62
2.2.2 O OP e o modo petista de governar................................................................................68
Socialismo e democracia................................................................................................69
A relao do Partido com a sociedade e a questo da hegemonia.................................71
O futuro da participao no PT .....................................................................................76
2.3 Os conselhos de polticas pblicas.........................................................................................81
2.3.1 Sistemas de polticas pblicas e a participao nos conselhos............................................81
2.3.2. O desafio da implementao dos conselhos......................................................................85
2. 3.3. Sobre apostas, tenses e promessas no cumpridas...................................................88
Captulo 3. O perodo instituinte no plano nacional (2003-2010).....................................98
3.1. A chegada do PT ao governo central e as expectativas em relao participao.............101
3.2. A pluralizao da representao:novos atores, novos temas..............................................106
3.3. Do ponto de vista da efetividade: vale a pena participar?..................................................120
Mudanas nas tendncias de institucionalizao da participao.......................................121
Da participao como deliberao para a participao como escuta ...................... 125
Consideraes finais................................................................................................................141
Referncias bibliogrficas.......................................................................................................148
xiii

xiv

Introduo

O Brasil, como sabemos, tem se tornado fonte de estudos para o tema da

democracia participativa (FUNG e WRIGHT, 2003, SANTOS e AVRITZER, 2002,
DAGNINO, OLVERA & PANFICHI, 2006, entre muitos outros), e no caso concreto do
Oramento Participativo esta experincia tem sido exportada para outros pases. Em
alguns casos, esta exportao gerou distores esdrxulas, como a Lei de Participao
aprovada no Peru, pas pressionado pelo Banco Mundial para que obrigasse todos os
municpios a fazerem oramentos participativos, encontrando neste pas muitas resistncias
de implementao.
Ainda no plano internacional, no deixa de ser curioso, como a crise econmica de
grandes propores que atravessa Europa e os Estados Unidos desde 2008 tem colocado no
centro do debate a crise da democracia, e como os experimentos brasileiros tm surgido
como uma espcie de remdio para uma democracia doente. A poesia poltica que
circula nas redes sociais espanholas geradas pelo movimento 15-M(ou movimento dos
indignados) foi capaz de produzir frases curtas e precisas. Cito apenas alguns dos lemas
polticos do 15-M que circularam por Facebook ou Twitter no somos antisistema, el
sistema es antinosotros, alternancia no es democracia, error 404: democracia not
found, error del sistema: reinicie por favor, democracia: me gustas por que estas como
ausente.1 O movimento Occupy em Nova York optou por ocupar justamente Wall Street,
smbolo do poder financeiro, e dizem representar os 99% da populao, contra o 1% do
setor financeiro. Sem esquecer ainda da frase dita pelo presidente da Islndia, em 2008,
quando este pas resolveu por plebiscito que o dinheiro pblico no fosse utilizado para
salvar os bancos. Disse o presidente a Islndia uma democracia, no um sistema
financeiro.

Agradeo a VeronikaPaulics por enviar o link com a poesia politica produzida na Espanha entre 2011 e
2012. http://blogs.elpais.com/micropolitica/2012/05/15m-poesia-politica-los-lemas-de-una-generacion-.html
[acessado em 27 de fevereiro de 2013]

O que gostaria de argumentar aqui que estas frases e experincias colocam em

evidncia (e bom que se diga que, com exceo da Islndia, no resolvem) o conflito
entre sistema financeiro e a democracia. Alguns analistas (HARVEY et al., 2012) tm
afirmado que elas apelam para uma democracia real, versus a democracia fictcia em que
vivemos, que no abrem mo, como diria Carlos Nelson Coutinho (1984), da democracia
como valor universal. No por acaso que o Movimento dos Indignados da Espanha
recebeu Tarso Genro (atual governador do Rio Grande do Sul), em maio de 2012, e disse
que gostaria do apoio do Brasil porque considera que o pas teve avanos na democracia
participativa. A referncia novamente aqui o Oramento Participativo, cujo maior
expoente foi a cidade de Porto Alegre, governado pelo Partido dos Trabalhadores, e da qual
Tarso Genro foi prefeito. 2
Para o bem ou para o mal, no sentido de idealizar estas experincias e esvazi-las
muitas vezes do seu contexto e sentido poltico especfico, tornando-as apenas
metodologias participativas, o fato que o Brasil tornou-se referncia mundial em
experimentos participativos.
Por outro lado, no plano interno, nos dias de hoje impossvel tratar as instituies
participativas criadas como parte apenas de um experimentalismo democrtico. Elas so
uma realidade garantida por leis federais e locais, que, em termos numricos evidentemente
mobiliza muito menos pessoas do que a quantidade de eleitores que vai s urnas a cada
eleio, mas que no dia a dia engajam um contingente bem maior do que o total de
vereadores espalhados nos mais de cinco mil municpios brasileiros. Com 59 conselhos
nacionais em funcionamento, mais de 30 tipos de conferncias nacionais operando nos oito
anos do Governo Lula (2003-2010) nos trs nveis de governo,3 e uma estimativa de que
quase a totalidade de municpios brasileiros j tenham conselhos de sade, e boa parte j

Indignados da Espanha pedem apoio poltico do Brasil, Carta Maior, 02/05/2012,

http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=20101, acessado em 02/06/2012.
3

O Relatrio Plis-Inesc, Arquitetura da Participao no Brasil, 2011, levantou a existncia de 60 Conselhos

Nacionais em funcionamento, e a realizao de 74 conferncias nacionais entre 2003-2010, em torno a 40
diferentes tipos de temas.

tenha conselhos de criana e adolescente e assistncia social,4 alm claro dos conselhos
criados pelos municpios sem que haja obrigatoriedade por leis nacionais, estamos falando
de milhes de pessoas. Some-se a isso os Oramentos Participativos, cujo nmero preciso
no possvel saber hoje, mas que j chegou a mais de 100 municpios brasileiros nas
ltimas gestes municipais. Alm dos comits de bacias, cuja estimativa que existam hoje
quase 140 em todo o Brasil,5 e projetos ou programas de governo que preveem canais
formais de participao.6 este exrcito que precisa ser melhor compreendido. Mesmo
que a mdia no noticie, as instituies participativas tm sido parte significativa da
democracia brasileira. sobre esta parte (e a sua relao com os demais lcus da
experincia democrtica) que esta tese procura discorrer.
Essa mirade de espaos participativos, construdos ao longo das ltimas trs
dcadas, mais uma expresso das ambiguidades e contradies que marcam a sociedade
brasileira. Afinal, h o avano da democracia participativa num contexto mais amplo
historicamente marcado por profundas desigualdades de raa, gnero e de classe, e no
interior de um sistema poltico que tem se mostrado altamente resistente s reformas de
cunho democratizante. Esse no era e ainda no um terreno propcio para o
desenvolvimento dessa equao entre democracia e participao, que explode o terreno
conceitual e emprico da democracia representativa e aposta na conformao de uma
democracia de alta intensidade, por meio de criativas formas de interao entre Estado e
sociedade civil. No decurso da transio democrtica no Brasil atores, dinmicas e
processos confluram para a afirmao desse modelo de democracia de alta intensidade que
contraria nossas tradies e nosso imaginrio poltico e suscita resistncia direita e
esquerda do espectro poltico.
4

A Munic (pesquisa municipal realizada pelo IBGE) de 2009 revelou que 98% dos municpios tm conselhos
de sade, 91% de criana e adolescente, 71% de educao. Os conselhos de assistncia no foram
investigados na verso 2009 da Munic, mas em pesquisas de anos anteriores a cobertura era de 93% dos
municpios (VAZ e PIRES, 2011).
5

Para mais informaes, ver site da Agncia Nacional de guas, www.cbh.gov.br.

No plano federal, Pires e Vaz (2012) identificaram que, em 2010, 92,1% dos programas federais declararam
possuir alguma prtica de interao com a sociedade, sendo que alm de conselhos e conferncias, foram
apontadas ouvidorias, reunies com grupos de interesse, audincias e consultas pblicas.

Se esse no era um resultado esperado da transio democrtica brasileira, mas pelo

contrrio era quase um desfecho que ia contra a corrente, quais as origens dessa aposta
poltica, quais os atores e as dinmicas que lhe deram vida e por meio de quais discursos se
buscou legitim-la? Quais as alternativas histricas que esses atores tinham diante de si,
quais os termos nos quais essa equao democracia e participao era debatida e
apresentada, tanto para a disputa no interior do campo das esquerdas quanto para a disputa
com os setores de direita? O que fez com que uma esquerda refratria e resistente ao
Estado, porque o identificava com o autoritarismo do perodo militar ou porque o via como
instrumento da burguesia, tenha adotado de forma quase generalizada uma forma de
atuao to prxima ao Estado? Quais foram as origens ideolgicas e as experincias
concretas que de fato permitiram esta guinada? Quais os atores mais importantes que
construram estas instituies, com que intencionalidades e de que maneiras? Como se
conformou um campo discursivo e uma configurao de foras favorvel a essas ideias
num cenrio poltico mais amplo marcado pelo conservadorismo e pelo autoritarismo?
Essa tese no tem a pretenso de responder a todas essas perguntas, mas ela est
fortemente inspirada nesse conjunto de questes que problematizam as condies de
emergncia e desenvolvimento das instituies participativas no Brasil. por essa cunha
que busco realizar o meu balano da democracia participativa no Brasil.
Olhar diretamente para as instituies participativas existentes sem pensar no campo
de tenses onde elas nasceram, e quais as expectativas sobre elas, tem mais obscurecido do
que tornado claro os limites e desafios que estas instituies enfrentam. Revelar o que se
esperava delas (e bom que se diga desde o incio que eram expectativas com sentidos
muito diferentes) se faz necessrio. Quando os analistas procuram fazer uma espcie de
teoria geral da democracia participativa ou da democracia deliberativa, por estarem
mais vinculados a uma teoria sobre a democracia, em geral apagam diferenas de contedos
sobre a participao que no contribuem de fato para a percepo do fenmeno, apagam
ainda mudanas de percepo dos atores sobre os fenmenos vividos ao longo do tempo.
Quem convocado a participar (que tipo de sociedade civil e de sociedade poltica se
convoca), para qu, e como (ou seja, que tipo de relao se quer estabelecer entre elas) so

resultados de distintas concepes de participao e resultam na prtica em distintas

possibilidades delas se darem.
Ao longo do tempo algumas concepes em torno da democracia participativa
foram mais vitoriosas do que outras, e tiveram como resultado instituies participativas
concretas. Pouco se investiu em plebiscitos, referendos e iniciativas populares de lei. Muito
se investiu em conselhos e conferncias por polticas pblicas e por sujeitos de direitos
(mulheres, negros, etc.). Comparando com as trajetrias de outros pases que procuraram
tambm incorporar a soberania popular para alm do voto, como por exemplo, o Uruguai
ou a Bolvia, nosso investimento foi baixo em termos de democracia direta, com os
plebiscitos ou referendos.
H no Brasil uma forte trajetria por polticas pblicas especficas (sade,
educao, assistncia social etc.) ou por sujeitos sociais (mulheres, negros, indgenas,
idosos, etc.), e a nfase tem sido em estruturar estas polticas (muitas vezes de forma
fragmentada, sem as devidas interconexes entre elas), a partir da dimenso do direito. O
terreno onde se ancoram estas experincias costuma ser no direito a ter direitos
(ARENDT, 2000), muito provavelmente expressando uma forma de atuao dos
movimentos sociais brasileiros, muito mais focados em polticas pblicas do que outros
pases (AVRITZER, 2010), e com seus vnculos com o sistema poltico elegendo polticos
que representam ou vocalizam suas lutas.
Diferente de pases que optaram por um percurso de tornar a sociedade vigilante
ao Estado (como as experincias de combate corrupo e a acesso informao no
Mxico),7 a nfase aqui tem sido no momento de deliberao, na tomada de decises em
torno das polticas pblicas ou do oramento pblico de forma geral. Apesar das leis que
criam os conselhos falarem em controle da sociedade sobre o Estado, de fato tanto nas
experincias quanto nas anlises a nfase tem sido muito mais nos momentos de

A Lei de Acesso Informao, que garante a qualquer cidado o direito de pedir informaes a qualquer
rgo pblico e receber uma resposta, existente no Mxico desde 2001 e na Colmbia em 2004, s foi
aprovada no Brasil em dezembro de 2011. No deixa de ser curioso que o pas com nmero to grande de
instituies participativas tenha demorado tanto para aprovar uma lei que garantisse algo essencial para
qualquer processo, a informao, sem a qual muito difcil deliberar ou decidir, ou mesmo exercer o
controle social.

deliberao do que na fiscalizao ou monitoramento.8 A expresso controle social

encontrou no caso brasileiro campo frtil para uma inverso semntica. Nos termos
originais da sociologia significava o controle do Estado sobre a sociedade, mas no Brasil
foi ampla e intencionalmente utilizada pelos sanitaristas no processo de elaborao do
Sistema nico de Sade, para designar o controle da sociedade pelo Estado (CARVALHO,
1995). Entretanto, o que se observa que os processos de fiscalizao tm sido mais
protocolares (como aprovar contas nos conselhos), e os processos mais densos tm sido os
relacionados tomada de decises (como, por exemplo, decidir sobre o destino dos
recursos pblicos).
A experincia tambm se focou muito no debate sobre o oramento pblico. A
criao de fundos (habitao, criana e adolescente) e a garantia constitucional de mnimos
para a sade, por exemplo, foram algumas das formas pelas quais se procurou que as
intenes de efetivao de direitos obtivessem respaldo material (e no apenas fosse um
conjunto de intenes). Vale ressaltar ainda, o longo processo de acmulo que levou
criao do Oramento Participativo, uma das grandes bandeiras dos governos municipais
progressistas nos anos 90 e incio dos 2000. Premiada internacionalmente e difundida no
Brasil e em outros pases, especialmente pelas edies do Frum Social Mundial (a partir
de 2001), realizados ao incio em Porto Alegre (cidade com a experincia com maior
visibilidade mundial) aos poucos a experincia do OP perdeu fora, passou a ser
questionada no interior dos prprios partidos progressistas, e no conseguiu ter seu
correspondente no plano federal, apesar de ter feito parte do Programa de Governo de Lula,
em 2003 (BAIOCCHI, BRAATHE e TEIXEIRA, 2013).
Como veremos, possvel perceber que ao longo do tempo algumas vises
ganharam e outras perderam fora. Se nos anos 1970 havia uma forte presena de
concepes que afirmavam a importncia de utilizar o espao participativo como forma de
organizao da sociedade (e aqui os modelos eram o sindicato, os movimentos populares
8

Muito sintomtico, neste sentido, o excelente livro de balano da Efetividade das instituies
participativas publicado pelo IPEA (PIRES, 2011). Os vrios artigos quase no apresentammtodos de como
medir se as instituies conseguem monitorar ou fiscalizar o Estado. As medidas ou metodologias de
efetividade centram-se quase totalmente nos momentos de deliberao, se as instncias conseguem ou no
decidir ou orientar as polticas.

e o prprio partido), como forma de educao para cidadania, que foi muito idealizada por
setores da Igreja Catlica progressista, esta viso ao longo do tempo perdeu fora. E
passaram a entrar nos argumentos polticos uma viso da participao como forma de
apoiar os governos, de um lado, e de fiscalizar o Estado, de outro.
Menciono estas caractersticas (h outras a serem problematizadas, como os tipos de
relao da sociedade com os partidos polticos ou a menor presso nas ruas, se
comparado com pases como a Argentina, por exemplo) porque entendo que h um
conjunto de possibilidades para que a democracia participativa se desenvolva em qualquer
terreno (democracia participativa entendida como o exerccio da democracia para alm do
voto). Este conjunto de possibilidades no ilimitado, depende obviamente de
constrangimentos polticos e das foras sociais de cada pas. Mas importante explicitar
quais foram as escolhas feitas, ou no sentido inverso, quais opes foram vitoriosas e
quais derrotadas, quais opes encontraram solo frtil para se desenvolver e quais no.
Estas opes consolidaram no pas concepes sobre o papel do Estado, da sociedade e da
inter-relao entre eles, diferentes de outros pases.
Portanto, a compreenso sobre a democracia participativa no Brasil que essa tese
almeja no consiste em descrever e avaliar os resultados das experincias de participao
no presente. Ao contrrio, a tese busca cotejar passado e presente, tendo como ponto de
partida os sentidos e as opes histricas que os atores tinham diante de si no contexto dos
anos 1970. De certa forma, a tese busca levar a srio uma afirmao que primeira vista
pode parecer banal: a democracia participativa foi uma construo histrica, feita por atores
concretos que, buscando responder a problemas concretos, foram fazendo escolhas e
produzindo experincias e discursos que acabaram por ampliar os sentidos da democracia.
Portanto, a ideia aqui compreender quem eram esses atores, como percebiam as
opes que tinham diante de si, sob que termos fizeram suas escolhas e por que foram
determinados modelos institucionais e no outros que saram vencedores. Fica evidente,
portanto, que o patamar normativo inserido como elemento da avaliao e no algo que
deva ser superado em nome de uma avaliao objetiva das experincias de democracia
participativa no Brasil hoje.

E, por que importante olhar para as utopias ou olhar para o imaginrio social em
torno da democracia participativa? Do ponto de vista poltico, tem a ver com o para onde
queremos ir, qual o horizonte poltico onde se encerram estas experincias, onde elas
ganham significados ou so avaliadas e resignificadas. Por outro lado, do ponto de vista
cientfico, as ideias e os discursos no so tudo, mas considero que olhar se (e como) as
utopias em torno da participao mudaram uma questo de pesquisa. A meta aqui
trabalhar na anlise dos discursos sobre o desejado, o sonhado que se esperava como
resultado da participao institucionalizada. Em torno dos imaginrios sociais da
democracia participativa sempre existiu um dever ser na cabea dos atores, e preciso
explicit-lo. Ao que parece, nos dias de hoje, alguns desejos do que se esperava dos espaos
formais participativos no se confirmaram, e eles tendem a ser buscados em outros espaos,
com a chamada presso na rua (ou na internet, ou de outras formas criativas). Partindo
desse universo amplo de questes e fazendo um esforo de simplificao possvel dizer
que a presente tese tem como objetivo central responder a trs perguntas bsicas:
a) Como os iderios de participao se formam no Brasil? Quem so os portadores
deste discurso da participao e como eles se relacionam entre si e experimentam este
iderio?
b) Quais so seus contedos e como se alteram ao longo do tempo? Quais
questes, ambivalncias e conflitos surgem em torno da participao?
c) E quais so as experincias concretas vis--vis os desejos projetados sobre elas?
Desta maneira espero fazer um balano da democracia participativa no Brasil.
Parcial, claro, j que a produo acadmica e as prprias experincias so muitas, e
praticamente impossvel dar conta de tudo, bem como espero contribuir, mesmo que de
forma secundria, para a discusso da teoria democrtica.
Por fim, importante esclarecer que o desenho da tese busca encontrar uma equao
entre trs esforos: a) os novos esforos despendidos para a produo de um texto de tese,
b) com as pesquisas que tenho desenvolvido ao longo dos ltimos quatro anos9 e, c) com as

Neste perodo, entre outros projetos, contribui no desenho e na execuo do projeto Arquitetura da
Participao no Brasil, coordenado pelo Instituto Plis e pelo Inesc. O projeto mapeou e analisou conselhos e

experincias vividas ao longo de minha histria de militncia poltica no Instituto Plis, no

Frum Nacional de Participao Popular e em torno da Plataforma dos Movimentos Sociais
pela Reforma Poltica. Portanto, o desenho da tese no surge de uma escolha de um campo
emprico projetado para um debate terico especfico. O desafio aqui de outra natureza.
buscar compor nesse trabalho dimenses de minha trajetria de pesquisa e de interveno
poltica num desenho de pesquisa que mostre coerncia interna e que se mostre eu espero
- tambm til para o avano dos debates polticos com os quais me sinto comprometida.
Nesse sentido, essa tese uma costura particular, uma narrativa, uma histria contada por
mim (que fiz parte de alguma forma desta histria) e que alinhava elementos (e
evidentemente exclui outros). Portanto uma interpretao de fatos e materiais, que
certamente outros autores costurariam de forma diferente.

Argumentos centrais no dilogo com a bibliografia

A literatura j procurou responder s questes acima de alguma forma. E, em

geral, esta tese no vai confrontar estas respostas, mas problematiz-las ou complementlas com alguns dados novos que permitem ir um pouco alm dos consensos j alcanados.
A partir do intenso dilogo com essa bibliografia, mas buscando dar passos alm dela no
esforo de responder as questes que a tese se prope, a minha pesquisa buscar sustentar
trs argumentos centrais.
O primeiro argumento parte da constatao de que as experincias de democracia
participativa surgiram e foram mais ou menos bem sucedidas a depender da vontade
poltica dos governantes, da sociedade civil, do desenho institucional e dos recursos
disponveis para efetiv-las (AVRITZER e NAVARRO, 2003, SILVA, 2001,
LUCHMANN, 2002, TEIXEIRA e CARVALHO, 2006). A nfase destes estudos em

conferncias nacionais. Foi financiado pela Fundao Ford e contou com apoio do Ipea. Parte do material e
das ideias contidas aqui neste trabalho oriunda dos esforos desta pesquisa.

avaliaes ex-post, ou seja, depois que as experincias j foram instaladas, institudas, e

estas variveis mencionadas de fato contribuem para descrever, entender e avaliar o melhor
ou pior funcionamento das instituies participativas, mas elas pouco contribuem para
compreender o momento instituinte das experincias. Olhar diretamente para as instituies
existentes sem pensar como de fato atores se movimentaram em torno da criao das
instituies participativas tem mais obscurecido do que tornado claro as formas pelas quais
o iderio participativo pode se contrapor, no processo de sua afirmao histrica, a valores
profundamente arraigados como patrimonialismo, machismo, clientelismo etc. E estas
variveis isolam a sociedade civil da sociedade poltica, porque olham para uma ou
outra de forma analiticamente separadas. Ou seja, a tendncia tem sido olhar para os
governos e depois para as caractersticas da sociedade como duas variveis independentes.
Alm disso, o foco destes estudos para explicar o momento de surgimento dos
iderios participativos tem sido na sociedade civil, especialmente a partir de um ator
privilegiado que o movimento social. A este respeito ver a crtica de Lavalle et al. (2006).
O que quero argumentar aqui no que estes atores no existiam, ou que no foram
fundamentais para o iderio participativo, mas em primeiro lugar, h uma srie de outros
atores minimizados ou invisibilizados nestas anlises, e aqui cito dois que me parecem
centrais, a academia e setores de dentro do Estado (funcionrios pblicos). E em segundo
lugar, h uma tendncia em produzir uma ciso terica entre sociedade civil e sociedade
poltica com fronteiras muito definidas. Ao contrrio, o que quero explicitar na tese so as
interaes profundas entre sociedade civil e sociedade poltica, para contribuir para tornar
menos enigmtico o que foi a transio brasileira e qual o lugar das instituies
participativas nesta transio.
A maneira como a bibliografia trata a relao entre sociedade civil e sociedade
poltica tende a adotar uma perspectiva dicotmica e esquece-se de dizer que isso muitas
vezes no caso brasileiro no uma relao entre dois sistemas, mas entre pessoas que so
ao mesmo tempo uma coisa e outra (ressalto, ao mesmo tempo), partido, movimento (s
vezes vrios movimentos diferentes ao mesmo tempo) e governo. E ao fazer estes trnsitos
(que no so temporalmente um momento depois outro, mas so ao mesmo tempo agora)
alteram os lugares por onde passam e a si mesmos (MISCHE, 2008).
10

Quando os analistas contam uma histria linear que vai da sociedade civil para o
Estado (GURZA LAVALLE et. all., 2006a e 2006b, AVRITZER, 1997) ou ao contrrio
invertem esta histria e dizem que quem faz as experincias a sociedade poltica
(ROMO, 2010), operam com uma diviso que, por um lado, omite os trnsitos (e aqui no
estou falando do trnsito de passar da condio de movimento a governo ou vice-versa,
como bem relatou Feltran, 2006), mas de vivenciar ao mesmo tempo a condio de ser
movimento, academia, partido, sindicato, estado, e/ou governo. Meu primeiro argumento
nesta tese, portanto, de que esta mltipla identidade est na raiz da construo de boa
parte das experincias participativas no Brasil. Por outro lado, a diviso muito rgida entre
sociedade civil e sociedade poltica omite ou invisibiliza (por motivos muitas vezes
polticos) atores importantes, entre eles a prpria academia, associaes de profissionais e
setores de dentro do aparato estatal (como funcionrios de empresas pblicas) que so
centrais para construo das experincias.
Os conceitos de comunidade de poltica e de mltipla filiao so conceitos
importantes para descrever e compreender essas imbricaes entre sociedade civil e
sociedade poltica. O conceito de policy community tem sido usado no caso brasileiro por
autores como CORTES, 2002, CUNHA, 2009, WAMPLER, 2010, para fazer referncia

Aos atores orgnicos de certa rea de poltica, pertencentes ou no ao governo (membros

do Executivo e Legislativo, acadmicos, consultores, membros de grupos de interesse,
dentre outros) que tm em comum o interesse e a preocupao com as questes e os
problemas dessa rea, bem como a interao entre si independentemente de algum evento
que os mobilize, o que faz com que conheam as ideias e propostas uns dos outros. Essas
comunidades variam no grau de fragmentao e abertura, mas tm em comum o fato de
acolherem diferentes ideias e propostas, debat-las, avali-las, descart-las ou no, alterlas, aperfeio-las, advog-las em pblico (KINGDON, 1995, apud CUNHA, 2009, p.
118)

O que em geral os autores tm feito localizar estas comunidades (das reas da

sade, assistncia social, segurana alimentar, meio ambiente etc.) como parte da sociedade
civil que se dirige a setores do Estado (partidos, polticos, governantes) para conquistar a
participao em cada uma destas reas. Diferente desta posio, meu argumento central
que uma das caractersticas destas comunidades polticas ter pessoas com mltiplas
11

filiaes (MISCHE, 2008). Tomo aqui a ideia de mltipla filiao, desenvolvida por Anne
Mische, que ao estudar grupos de jovens no Brasil, encontrou o embricamento de mltiplas
redes de igrejas, partidos, agremiaes, associaes, ONGs, e este embricamento ocorria
justamente pela capacidade das lideranas de conectarem diferentes grupos e organizaes
a partir de seus mltiplos pertencimentos. Ao transitar entre vrios grupos essas lideranas
conferiam maior complexidade a esses atores coletivos ao mesmo tempo em que
incorporavam, em suas trajetrias, novos saberes e expertise conquistados nessas
interaes. A autora recupera esse impacto mtuo resultante da mltipla filiao sobre os
indivduos e sobre os grupos aos quais eles pertencem. Essa perspectiva importante para
essa tese uma vez que as teorias sobre democracia participativa tendem a enfatizar muito a
importncia da sociedade civil brasileira na constituio da participao popular, mas talvez
falte s anlises um olhar mais acurado sobre a interao entre sociedade civil e sociedade
poltica, principalmente no que se refere s implicaes desse ecletismo10 provocado pela
dupla, tripla militncia.
O segundo argumento central da tese que impossvel entender o quanto os
imaginrios sociais sobre a participao ganharam espao sem olhar para a esquerda,
querendo dizer com isso no apenas os partidos, mas as relaes entre organizaes da
sociedade (movimentos sociais) e partidos e grupos polticos de esquerda, notadamente o
PT (com os seus inmeros grupos internos).
Diferente de uma posio que reduz a participao a meras tcnicas, formatos ou
metodologias participativas a serem replicadas, quero recuperar a trajetria de esquerda da
democracia participativa e explicitar o quanto ela nasce de conflitos e vises de mundo

10

Segundo o Dicionrio Houaiss, ecletismo uma diretriz terica originada na Antiguidade grega, e que se
caracteriza pela justaposio de teses e argumentos oriundos de doutrinas filosficas diversas, formando uma
viso de mundo pluralista e multifacetada. Significa ainda qualquer teoria, prtica ou disposio de esprito
que se caracteriza pela escolha do que parece melhor entre vrias doutrinas, mtodos ou estilos. Utilizo a ideia
de ecletismo porque ela remete justamente s vises de mundo multifacetadas dos atores, oriundas do
pertencimento a mltiplos espaos (igreja, partido, sindicato, movimento social, governo, academia, etc.) e
porque intencionalmente estes pertencimentos alteraram os lugares onde cada ator estava e propiciaram a
eles escolhas do que pareceria melhor em cada contexto.

12

diferentes dentro da esquerda. No como um grande consenso, mas sim com suas mltiplas
crises, tenses e questionamentos. Localizo este nascimento nos anos 1970.
As experincias de participao que se deram no Brasil tem origem em distintas
vises dentro do campo da esquerda sobre o papel de movimentos sociais, sua relao com
partidos, e seu iderio em torno do papel do Estado e da sociedade e das relaes entre
sociedade e Estado. Essas no foram e no so questes consensuais no interior desse vasto
campo da esquerda e um debate que continuamente se repe de forma mais ou menos
aberta, com importantes implicaes sobre as estratgias de atuao dos militantes. Uma de
suas expresses mais claras a dicotomia entre uma viso do estado como bloco
monoltico, de dominao de uma classe por outra versus uma viso que compreende o
Estado como um espao em disputa. Como consequncia a nica postura possvel no
primeiro caso ser contra o estado, o que exigiria a preservao dos antagonismos e da
distncia em relao aos mecanismos institudos de luta poltica. Enquanto no segundo
caso, com certa inspirao poulantziana se diz que possvel levar para dentro do estado as
contradies e explor-las desde dentro. Estas duas posturas impactam as vises sobre a
participao em canais institucionais, bem como o que possvel esperar delas.
Como consequncia do argumento anterior, meu terceiro argumento que os
contedos da participao so mais complexos do que uma contraposio binria entre
projeto poltico democratizante versus projeto poltico neoliberal. Em torno do trabalho de
Evelina Dagnino (2002, 2006) o conceito de projeto poltico conformou-se em importante
instrumento analtico e poltico para pensar os anos 90. Naquele cenrio tratava-se de fazer
o esforo de diferenciao entre os sentidos de participao direta e esquerda, contra
uma viso que buscava tornar a participao um remdio para todos os males e palatvel
para todos os gostos no contexto de afirmao do projeto neoliberal. Por meio do conceito
de projeto poltico os estudos sobre participao alcanaram naquele perodo um forte grau
de politizao. Afinal, tratava-se de mostrar que sob o aparente consenso em torno da ideia
de participao existia diferenas importantes no que se refere ao seu escopo e intensidade.
Da mesma forma atravs do conceito de confluncia perversa Dagnino nomeou a
ambiguidade que emergia das experincias gestadas no caldo neoliberal no contexto
brasileiro e latino-americano.
13

Esse forte sentido poltico resultante do contexto dessa produo acabou resultando
num enquadramento que favoreceu uma viso estanque dos projetos e, pior ainda, acabou
por tom-los internamente como homogneos, mesmo a autora tendo afirmado que haveria
diferenas internas a serem demarcadas (DAGNINO, 2006, p. 48-54). Como um
contraponto a essa tendncia, essa tese buscar investir na compreenso da diversidade de
concepes sobre a participao no campo da esquerda. No da esquerda como um todo,
porque seria impossvel, mas principalmente da esquerda que deu origem ao Partido dos
Trabalhadores ou que se identificou com ela na construo da democracia participativa no
Brasil.
Ou seja, vamos tentar olhar para a diversidade de sentidos da participao no
interior do projeto da democracia participativa, no apenas para identificar os sentidos em
disputas, mas tambm as condies histricas que fizeram com que uns sentidos e no
outros se tornassem predominantes ao longo do tempo. Vamos quebrar o projeto da
democracia participativa em suas partes constitutivas e vamos tentar fazer um esforo de
identificar as diferenas, a particular associao de palavras, o iderio que sustenta essas
associaes e suas consequncias em termos da narrativa da participao no longo prazo,
identificando suas principais tendncias.
Nesse sentido, que vamos nos referir a trs sentidos de participao que estiveram
e continuam estando em disputa no interior do projeto da democracia participativa no
Brasil: participao como emancipao; participao como deliberao; e participao
como escuta. Nos captulos dessa tese vamos associar a emergncia e evoluo desses
modelos de participao trajetria da esquerda no Brasil. Ou seja, no interior de uma
narrativa mais ampla sobre a esquerda e as estratgias de contestao poltica que
localizamos esses modelos em termos de suas origens, combinaes e evoluo ao longo do
tempo.
Participao como emancipao o termo que uso para nomear as ideias,
valores e apostas associadas participao no perodo entre 1975 e 1990. O substrato que
nutre esse imaginrio advm das experincias de educao popular, da Teologia da
Libertao, das CEBs, ncleos do PT, conselhos populares e primeiras experincias de
gesto petista. O que se destaca nessa viso a nfase na participao como educao para
14

a cidadania, associado a uma ideia de poder popular que ativa e expressa conflitos visando
transformao social.
Participao como deliberao o termo que uso para fazer referncia a um
outro conjunto de prticas e valores associadas participao que tem na expresso
partilha do poder de governar sua ideia fora. Esse sentido de participao traduz a forte
expectativa dos movimentos sociais no Brasil de atuarem por dentro do Estado decidindo
sobre polticas pblicas. Essa aposta encontrou traduo histrica nos conselhos de polticas
pblicas e nas experincias de oramento participativo, sendo o iderio de participao no
perodo compreendido entre 1991-2002.
Participao como escuta o termo a partir do qual nomeio um sentido de
participao que parece estar se tornando predominante no perodo recente (2003 a 2010)
que est associado a uma concepo de participao como colaborao vigilante. Aqui a
ideia de pblico fraco nos termos de Nancy Fraser (1992). Ou seja, h debate, mas isso
no se transforma em deliberao, no mximo se constitui como uma escuta. A
participao como escuta guarda semelhanas com as noes de accountability e boa
governana. Nesse modelo h um valor positivo para a pluralidade na representao de
interesses o que amplia o espectro de temas e atores reconhecidos como legtimos. Esse
parece ser o sentido predominante da participao na Era Lula.
Este esforo de identificar as diferenas necessrio justamente porque tanto na
prtica quanto nas anlises h inmeros pontos de contato e conexo. Estas categorias da
participao no esgotam todos os tipos possveis, mas elas so uma forma de nomeao
daquilo que ser destacado a seguir ao longo da tese. Serviro, sobretudo, - logicamente
sem esgotar todas as possibilidades de qualificar a participao - para mostrar as mudanas
no interior da esquerda. E reforar que ao longo do tempo algumas concepes em torno da
democracia participativa foram mais vitoriosas do que outras, e tiveram como resultado
algumas formas de instituies participativas concretas ao invs de outras.
Gostaria de argumentar aqui que estas vises de participao perpassam (explcita
ou implicitamente) a produo acadmica e a atuao militante. Novamente aqui as
militncias mltiplas e o ecletismo provocado pela mltipla filiao facilitam que
concepes sobre a participao sejam teorizadas e que ideias sejam colocadas em prtica
15

por governos, partidos, organizaes etc. Como no poderia deixar de ser, o que acontece
que a forma de nomear e o conjunto de questes ilumina parte da experincia, mas ao
mesmo tempo obscurece outras dimenses importantes. Por exemplo, todas as teses e
trabalhos que olharam para as experincias participativas dos anos 90 sob a chave da esfera
pblica e da deliberao contriburam para explicitar uma dimenso importante destas
experincias (qual seja a da construo de consensos, do debate pblico e da formao de
uma agenda sob determinadas polticas), mas ocultaram outras (tais como os conflitos que
no conseguem ser conciliados, as desigualdades dentro da sociedade civil e dela com
setores do estado, e o lugar do partido poltico, entre outros), no intencionalmente mas
porque o vocabulrio e o foco era outro.

Consideraes terico-metodolgicas

Este trabalho se apoia em fontes secundrias (livros, teses, artigos cientficos) e nas
seguintes fontes primrias: a) documentos de constituio do Sistema nico de Sade
(projetos de lei e documentos do movimento sanitarista, b) documentos e artigos
produzidos por entidades ligadas Igreja Catlica sobre participao e sobre educao
popular; c) artigos publicados na revista Teoria & Debate da Fundao Perseu Abramo (do
Partido dos Trabalhadores) e na Revista Desvios, editada por Eder Sader ao final dos anos
1980, d) documentos produzidos por governos. Alm disso, utiliza-se de artigos publicados
na Revista do Cebes, e por algumas ONGs sobre o oramento participativo, conselhos
populares e conselhos de polticas pblicas. Estes artigos foram escritos por militantes ou
polticos em exerccio dos seus mandatos, por isso so considerados aqui fontes primrias e
no secundrias. Mesmo alguns artigos acadmicos (como os produzidos pela revista
Desvios), podem ser considerados tambm fontes primrias, porque so escritos muitas
vezes por acadmicos militantes que expressam suas opinies e vises em meio a debates
com outros atores de distintas concepes. A pesquisa tambm se apoia em entrevistas
realizadas com lideranas: seis entrevistas realizadas em dezembro de 2011, no mbito do

16

Projeto Arquitetura da Participao no Brasil - Plis, Inesc (2011)11e duas entrevistas

realizadas em 2012 por mim. Os entrevistados do projeto so pessoas advindas de
movimento de moradia, mulher, catadores de resduos slidos, negro e dois membros de
ONGs, com trnsitos variados em partidos, movimentos e governos. Os dois entrevistados
por mim so pessoas com ampla trajetria no tema. Um deles j atuou em vrias
organizaes, e hoje coordenador de uma Organizao no-governamental de atuao em
mbito nacional e membro ativo da Plataforma da Reforma do Sistema Poltico. O outro
tem atuado em governos municipais, ONGs, Fruns ligados educao popular e
atualmente trabalha no Departamento de Participao Social da Secretaria Geral da
Presidncia (Governo Dilma Rousseff). Estes dois interlocutores foram importantes para
este trabalho porque com eles discuti o desenho e os principais argumentos da tese.
Por fim, gostaria de esclarecer o uso que fao dos textos engajados e me
posicionar em relao a usual distino entre esses e os textos acadmicos. Alonso (2000)
oferece um bom ponto de partida para essa discusso ao afirmar - remetendo a Rosanvallon
(1985) e Hale (1989). Ela afirma que a sobreposio entre cultura e poltica precisa ser
iluminada em alguns contextos, e h a necessidade de explodir as distines entre
textosproduzidos e prticas dos autores, entre teoria e obras de circunstncias, e privilegiar
a tenso entre a obra e a experincia dos autores.O efeito no seria partir das teorias e da
realidade como dois blocos a serem unidos, mas fazer uma anlise conjunta da experincia
dos atores e seus textos, compreendendo neste caso a prpria produo do texto uma ao
poltica. Nesse sentido, por exemplo, o Eder Sader dos anos 1980 que escreve sobre os
novos personagens entrando em cena (1988) o mesmo que escreve a Revista Desvios, e
experimentava dentro do PT o debate sobre autonomia. Tarso Genro autor de diversos
textos sobre o Oramento Participativo e a democracia no Brasil o mesmo que foi prefeito
de Porto Alegre, Ministro e atualmente Governador. E assim por diante, muitos dos autores
transitaram entre ambientes intelectuais e de militncia poltica (as mais diversas, no s
partidos, mas grupos religiosos, movimentos, organizaes). Claro que nem todos os
autores circulam dos ambientes intelectuais e acadmicos (de produo de livros) para os

11

Agradeo coordenao do Projeto, Anna Luiza Souto e Rosangela Paz, pela disponibilizao do material.

17

ambientes propriamente de partidos, organizaes da sociedade civil e de governos (e viceversa), mas o que quero argumentar aqui que impossvel e indesejvel separar certo tipo
de produo acadmica do debate poltico. A compreenso das sobreposies entre estes
dois mundos mais esclarecem as distintas formas de conceber a democracia participativa
do que as obscurecem. Alguns ambientes que poderiam ser considerados puramente
acadmicos so o oposto disso, tais como a Escola Nacional de Sade Pblica com sua
importncia para o desenvolvimento do sanitarismo e da constituio do SUS. Por isso, o
tratamento que dou boa parte dos textos acadmicos o mesmo que dou aos textos
engajados, supondo-os ambos em igual nvel, pois so tanto produes de conhecimento
quanto textos polticos.
Para isso, trabalharemos em torno do conceito de imaginrios sociais. Na literatura,
o conceito de imaginrio social pode ser encontrado em Castoriadis (1982) ou Ernst Bloch
(2006), entre outros, e que consiste, como afirmou Baczco (1985), na faculdade de
considerar que os modos de sociabilidade existentes no so os nicos, que possvel criar
outras frmulas e modelos. Retomando o velho debate nas cincias sociais e especialmente
no marxismo, entre estrutura e ao, importante dizer que para mim este imaginrio se
ancora em experincias (como diria Thompson, 1987), e no apenas em ideias. O conceito
de imaginrio social dialoga com um conceito caro para as Cincias Sociais no Brasil que
o conceito de matrizes discursivas. Segundo Eder Sader as matrizes discursivas
corresponderiam

a modos de abordagem da realidade, que implicam diversas atribuies de

significados. Implicam tambm, em decorrncia, o uso de determinadas
categorias de nomeao e interpretao (das situaes, dos temas, dos atores)
como na referncia de determinados valores e objetivos. Mas no so simples
ideias: sua produo e reproduo dependem de lugares e prticas materiais
de onde so emitidas as falas (SADER, 1988, p. 143, grifo meu).

18

O autor discorre sobre trs matrizes discursivas, a da Igreja Catlica, do marxismo e

do sindicalismo, que corresponderiam a organizaes da sociedade. No caso da presente
tese tambm localizo meu esforo no sentido de compreender estes imaginrios como
formas de nomear o real (como o conceito de matriz sugere); mas diferente do caminho
seguido por Sader meu foco no est em localizar a sede originria do discurso e fonte de
sua difuso, mas sim em observar justamente como as ideias atravessam diferentes
lugares e instituies.
O percurso da tese busca centrar fora em mostrar as experincias concretas em
cada perodo e as principais tenses entre vises de transformao social, papel dos
movimentos sociais e relao entre Estado e sociedade. Isso porque as experincias so o
melhor lcus para conseguir enxergar os dilemas, tenses e embates dentro da esquerda.
Esses atores no vm com ideias prontas para o jogo, essas ideias vo se formando
medida que as experincias vo se desenvolvendo. A viso dos atores no est pronta, h
discursos, desejos, expectativas que vo encontrando acolhida em atores especficos em
momentos determinados. Ou seja, pela prpria natureza da pesquisa meu interesse no
capturar a cristalizao ou sedimentao dos imaginrios em atores especficos, mas o
processo pelo qual as ideias vo ganhando corpo ao darem vida e serem interpeladas pelas
experincias.
Meu argumento de que as tenses que marcaram o momento instituinte da
participao no se resolvem completamente (de alguma forma, os mesmos debates
presentes na cena poltica em torno da institucionalizao da participao dos anos 1970,
esto presentes at os dias de hoje), mas eles so resolvidos de alguma maneira, por meio
da disseminao de ideias e principalmente por meio de experincias concretas, vividas de
forma coletiva, no sentido thompsoniano.12 Aqui considero estas experincias concretas

12

Thompson, em A Formao da Classe Operria, utilizou a ideia de experincia para ampliar o conceito
de classe social. Ele afirmava que a noo de classe no deveria estar restrita insero diferenciada no
processo produtivo. Mas sim a toda e qualquer experincia que venha ser herdada ou vivida em comum por
pessoas que se encontrem na mesma posio. As experincias partilhadas articulariam tanto os valores
comuns quanto a disposio de agir em coletivo. Tomo emprestada esta noo de experincia de Thompson
no para discutir sobre classe social, mas para reforar a importncia dos valores comuns vividos e
partilhados cotidianamente seja em grupos profissionais, acadmicos, religiosos, movimentos sociais e
populares, partidos, nos governos etc.

19

como resultados dos embates entre concepes distintas de participao. H num leque
infinito de possibilidades algumas experincias que foram abandonadas no meio do
percurso (como a ideia dos conselhos populares como clulas de sovietes, ou da
democracia interna ao PT organizado por ncleos) e outras que acabaram por se consolidar,
como no fim dos anos 1980, o Conselho Nacional de Sade, dentro do Sistema Nacional de
Sade, e que se tornar modelo para outras polticas pblicas no Brasil, ou nos anos 1990 a
experincia do Oramento Participativo.
Quero alertar desde o incio que entendo que h diferenas muito sutis entre os
atores, nem sempre explicitadas por escrito (e evidentemente dentro do mesmo grupo
podem haver divergncias um documento de um ator pode refletir parcialmente a viso
daquele grupo). Por isso evito trabalhar aqui atribuindo ideias a atores especficos. Quero
entender e recuperar o debate, sem cristalizar estas ideias como sendo de domnio de
algum setor, partido ou segmento. Alm do mais, muita coisa foi dita, mas no
necessariamente escrita. Em alguns casos, posso problematizar alguns pontos, mas talvez
no tenha muitos elementos para afirmar. O texto, portanto, ter limites que dizem respeito
s possibilidades concretas de realizao do trabalho, j que ser apoiado basicamente em
documentos, e em algumas entrevistas com atores chave sobre as utopias da participao
(que expressaro sempre um olhar do presente sobre o passado, ou seja, j uma reviso, e
no necessariamente o que se pensava e fazia na poca).

O texto da tese est estruturado em trs perodos, cobrindo 35 anos de experincia

de democracia participativa no Brasil. A deciso de construir a tese em torno desses marcos
cronolgicos se deve a um esforo de acompanhar a construo e evoluo dos imaginrios
da participao ao longo do tempo, mas de qualquer forma importante no perder de vista
que como todo recorte temporal h inmeras sobreposies entre os perodos, dotando os
pontos de corte temporal de uma certa arbitrariedade. Os sentidos das experincias, o
laboratrio da participao no cabe exatamente dentro das caixinhas temporais.
O primeiro perodo vai de meados dos anos 1970 at o ano de 1990. A ideia aqui
recobrir os primeiros debates sobre democracia participativa no Brasil e a consolidao da
Carta Magna de 1988, considerada o marco da institucionalizao da participao, quando
20

foi inscrito em seu artigo primeiro que o poder emana do povo e ser exercido por meio dos
seus representantes eleitos ou diretamente.13 E a partir dela se institucionalizam vrios
canais participativos. O ano de 1990 o marco final porque nele foi aprovada a lei que cria
o Sistema nico de Sade, modelo a ser seguido por outras polticas pblicas.
O segundo perodo vai de 1991 a 2002, quando se consolidam as experincias locais
de participao como o Oramento Participativo, e se pluralizam conselhos de polticas por
todo o pas. Foi neste perodo que se consolidou a ideia de um modo petista de governar.
O terceiro perodo o do governo Lula (2003-2010). O motivo de separar o governo
Lula dos demais perodos da redemocratizao no apenas porque numericamente
crescem os espaos formais de participao nacional, mas principalmente porque a
primeira vez que o PT chega ao poder nacional, e carrega com ele todas as expectativas
quanto possibilidade de construo de uma nova arquitetura participativa no plano
federal.

13

Art 1 da Constituio Federal (1988): Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

21

Captulo 1. A participao local instituinte (1975-1990)

Nesse captulo buscaremos trazer para o centro da anlise as tenses emergentes dos
debates inconclusos no interior da esquerda brasileira e explorar suas consequncias no
que se refere conformao prtica e simblica das experincias participativas entre 1975 e
1990. Usamos aqui a ideia de instituinte para nos referirmos a esse perodo porque
entendemos que nele mudanas importantes j esto em curso, so nomeadas,
experimentadas embora suas caractersticas institucionais no possam ser ainda claramente
delimitadas. Se pensarmos em termos de instituinte e institudo, ou seja, aquilo que
ainda

est

em

gestao

no

est

totalmente

delineado

institucionalmente

(CASTORIADIS, 1982), este foi o perodo que definiu os termos centrais do que seria mais
tarde a democracia participativa no pas.
Como dito anteriormente, estas marcaes de tempo tem sempre um qu de
arbitrrio, mas aqui escolhi o ano de 1990 como marco do fim de um perodo basicamente
porque foi neste ano que foi aprovada a Lei Orgnica de Sade (1990), que instituiria o
Sistema nico de Sade. Do ponto de vista das ideias da democracia participativa no Brasil
esta Lei e a Constituio de 1988 so dois marcos fundamentais.
O conceito de democracia participativa cobre um espectro amplo de projetos,
expectativas e agendas, com uma trajetria associada s crises e a renovao da esquerda
tradicional no contexto mais amplo marcado pela falncia do modelo leninista e de crise da
representao poltica (HELD, 2006, AVRITZER, 2000). No a toa que a relao entre
democracia e socialismo, assim como entre participao e representao vo se constituir
em permanente fonte de tenso no interior do modelo e eixo importante de fragmentao e
disputa no campo da esquerda.
A difcil equao que desafia o modelo da democracia participativa como garantir
que as mudanas no plano da cultura e da poltica possam efetivamente resultar em
mudanas no plano econmico, com melhoria efetiva nas condies de vida dos
trabalhadores e das minorias. Pois se a nfase da democracia participativa com a
22

dimenso pedaggica da participao, da construo da autonomia e conscincia poltica

dos indivduos, que tem como substrato uma nova forma de conceber a relao entre poder
e conhecimento (PATEMAN 1992; MACPHERSON1978), o ponto que permanece em
aberto como aliar essas conquistas no plano da construo da cidadania com estratgias
mais amplas de transformao social e econmica. Isso porque a ideia de transformao
social uma dimenso estruturante do modelo de democracia participativa face sua
vinculao com o iderio marxista. A expectativa que essa participao ocorra em vrios
lugares (universidades, locais de trabalho, na relao mdico paciente, na relao entre
estado e sociedade etc.) e que influencie a forma de exerccio do poder e distribuio dos
recursos econmicos que a sociedade produz.
Outra dimenso importante no modelo da democracia participativa a ideia da
experimentao. Nesse sentido, como afirmava Pateman no livro muito clssico
Participao e teoria democrtica (1970),14 a democracia participativa vai muito alm das
regras e procedimentos, ela uma forma de vida. Ao invs da participao peridica nas
eleies, defende-se uma participaono processo de tomada de deciso em cada uma das
esferas da vida, no nvel mais imediato, trazendo para o centro do debate da democracia a
questo da escala. a partir dessa participao mais local e focado nos problemas
cotidianos que se pode construir vnculos entre interesses e subjetividades privadas e
mundo pblico. Como analisa Arajo,

A valorizao da subjetividade pode ser entendida com uma consequncia

radical da ideia de democracia direta e participativa. Recusar a diluio da
representao, falar em nome de si prprio, da sua vivncia pessoal;
afirmar a especificidade de uma condio minoritria, valorizar
sentimentos e emoes. Estes foram alguns dos postulados trazidos por
grupos e movimentos de esquerda alternativa em todo o mundo. A
democracia direta, compreendida a partir da fala de um sujeito nico que
recusava instncias gerais de representao, foi um dos mais marcantes
legados do movimento poltico dos anos 1970 (2000,p. 43).

14

Vale lembrar que o prprio livro de Carole Pateman, Participation and Democratic Theory, de 1970, foi
produzido como uma espcie de resposta a um contexto de fortes demandas participativas da poca.

23

O pressuposto que ao participar o indivduo aprende e que esse aprendizado

poder ser mobilizado para debater e intervir nas grandes questes nacionais, quando a
oportunidade aparecer (PATEMAN, 1992). Obviamente, o vnculo entre esses dois nveis,
participao no nvel micro (construo das subjetividades, participao como educao
para a cidadania) e nvel macro (participao como tomar parte nas decises que afetam a
coletividade) sub tematizada, quase uma aposta, dado o patamar normativo e geral no
qual o problema tratado. Mas, o que nos importa salientar aqui essa ideia da democracia
participativa como uma sociedade experimental.
Como veremos essa ideia de experimentao esteve tambm muito presente no
ativismo poltico da esquerda brasileira nos anos 70 e 80. Foi um perodo rico de busca de
alternativas para transformar uma ideia vaga do povo no poder em modelos e arranjos
institucionais que dessem vez e voz ao popular. Para isso era preciso desafiar os lugares e
os discursos tradicionais do saber, o que no caso brasileiro foi possvel a partir das
propostas de uma nova educao popular, sustentada na crtica ao papel de vanguarda dos
partidos de esquerda em relao aos movimentos populares. Mas, esse processo tambm
gerou muitas fissuras e tenses no campo da esquerda principalmente no que se refere s
estratgias de transformao social. Vejamos.
O perodo que vai de meados dos anos 1970, e atravessa todos os anos 1980
coincide com o fim do perodo militar, de luta contra ditadura, de anistia, e principalmente
do processo constituinte. um momento crucial, no qual comeam a se delinear, a partir
de diferentes formas de luta contra ditadura, que tipo de democracia se pretendia construir.
Neste momento, setores de esquerda no Brasil passariam a se preocupar de forma mais
enftica com temas como cidadania e institucionalidade democrtica (FLEURY, 2009). O
debate sobre a transio democracia apareceria nos discursos desses atores esquerda no
no sentido que a transitologia (SZWAKO, 2012, p. 30) apontava, de que a transio seria
operada pelos atores polticos importantes, pelos pactos entre as elites polticas, como
construo da institucionalidade e da estabilidade democrticas. Mas, ao contrrio, a
transio seria discutida a partir de um intenso debate no campo dos movimentos e das
esquerdas de uma forma geral sobre qual o tipo de Estado se queria, as mudanas nos

24

padres de interao Estado e sociedade, e as formas de luta para fazer avanar uma
democracia que fosse efetivamente combinada com a justia social.
Como afirma Arajo (2000), em sua anlise sobre as novas esquerdas no Brasil e no
mundo, nos anos 1970 h um forte debate naquele momento (ps-1968 na Frana, e ps1964 no Brasil) entre correntes, grupos clandestinos e tendncias que variavam entre a
defesa da ditadura do proletariado (e uma justificativa para a violncia justa feita por
aqueles que seriam oprimidos e que no Brasil contriburam para a organizao de
guerrilhas urbanas e rurais) at vises de um marxismo influenciado pelo confronto com
minorias polticas (notadamente o feminismo, luta anti-racista, o movimento gay e
movimento ecolgico). Como uma espcie de alternativa violncia justa e uma crtica
luta armada, segundo esta autora, teriam surgido os defensores da democracia direta e
participativa, tanto fora quanto dentro do Brasil.
Os principais pontos de divergncia no interior da esquerda que tero rebatimento
na forma de enquadrar o debate da participao dizem respeito ao eterno problema das
estratgias de ao e o grau de suporte agenda da transio democrtica (ARAJO,
2000).
Uma parte dessas disputas pode, grosso modo, ser traduzida na dicotomia reforma
versus revoluo. De um lado, estariam setores do PCB e do PCdoB que defendiam a luta
democrtica e reformas do Estado, e de outros inmeros grupos de esquerda que defendiam
a guerrilha (ARAJO, 2000).
A partir do momento em que a via guerrilha chega a um esgotamento, tanto pela
represso do Estado quanto pela prpria autocrtica, introduziu-se dentro de setores cada
vez mais amplos na esquerda a viso de que a democracia seria uma alternativa. Mas a
opo pela democracia trazia em seu bojo novas disputas e polaridades. De um lado, o
bloco conhecido como o Bloco das liberdades democrticas(composto pelo PCB e
PCdoB, organizaes de esquerda dissidente e/ou independente o MR-8, a APML e
algumas organizaes trotskistas, como a Convergncia Socialista e a Liberdade e Luta),
que defendia a agenda dos direitos humanos e a defesa da legalidade e do estado de direito,
valorizando a participao eleitoral por candidaturas populares pelo MDB, e que mais
tarde levantaria a bandeira da Assembleia Nacional Constituinte (ARAJO, 2000, p. 12425

125). De outro lado, estavam grupos como a PO (ex-Polop) e o MEP (Movimento de

Emancipao do Proletariado) que consideravam essas propostas uma reedio do
reformismo do comunismo tradicional brasileiro.
Entre a PO e o MEP havia uma diferenciao entre uma viso da democracia como
estratgia e uma percepo ttica da democracia. Outro importante eixo de diferenciao
e disputa no interior da esquerda dizia respeito ao lugar e papel dos movimentos de
minorias polticas (mulheres, negros, homossexuais, indgenas etc.), os quais nos anos de
1970, segundo Arajo, se propunham a ser uma alternativa tanto esquerda tradicional
quanto dissidente. Como afirma a autora, boa parte era oriunda e mantinha vnculos com
os setores mais tradicionais da esquerda ou com esta esquerda dissidente, mas a presena
deles na cena poltica brasileira quebrava o monoplio da contestao at ento nas mos
dos partidos ou organizaes comunistas. Enquanto uma parte dos setores da esquerda via
na emergncia desses novos temas e atores um risco de fragmentao e um desvio do foco
central, a luta de classes; outra parte reconhecia que a luta poltica deveria ser menos
tradicional e mais aberta a novas questes. Esta disputa vai permear boa parte do debate
dentro da esquerda, e de alguma forma est presente at os dias de hoje (volto a esse tema
mais adiante).
Esses diferentes posicionamentos no interior da esquerda dos anos 1970 afetam o
debate posterior sobre a democracia participativa, influenciando o nvel de aposta dos
atores e o seu grau de envolvimento com os novos espaos de participao. Como veremos,
esses diferentes pontos de partida ensejaram propostas diferenciadas em relao ao desenho
institucional dos novos canais de participao como, por exemplo, sua forma de
estruturao, se territorial, por polticas pblicas (sade, educao, etc) ou por segmentos
da sociedade (mulheres, negros, juventude etc.), assim como os discursos que buscavam
legitim-los.
Em suma, em termos de grandes unanimidades no debate no interior da esquerda
naquele perodo, o que vamos encontrar a referncia luta contra a ditadura e uma ideia
de igualdade e justia redistributiva, que tem na ideia de socialismo sua principal traduo.
Mas afora estes grandes consensos, o meio donde surgem as apostas na democracia

26

participativa marcado, como vimos, por muitos dissensos no bojo de um processo mais
amplo de reavaliao das esquerdas sobre suas estratgias de transformao.
Sem a pretenso de esgot-los, buscaremos mapear e debater dois conjuntos de
temas que de certa forma congregaram o cerne das questes em jogo naquele momento no
campo da esquerda, os quais, por sua vez, tiveram rebatimentos importantes na
configurao prtica e simblica dos arranjos participativos nesse perodo instituinte, muito
associados: i) a relao entre partido e movimento e ii) e a questo da institucionalizao
(ou no) da participao.
Antes, porm, nos deteremos na anlise do que parece ter sido o substrato que nutriu
o iderio participativo e permitiu ao campo da esquerda no Brasil transformar o ativismo
dos anos 70 em uma consistente proposta de atuao por dentro Estado, a qual que
distingue a experiente democrtica brasileira do conjunto das democracias contemporneas.

1. 1. As CEBs e a educao popular: as razes da utopia participativa

A importncia da Igreja progressista no Brasil, principalmente na prtica das CEBs,

bem como do papel da educao popular (capitaneada por Paulo Freire) no pode ser de
forma alguma minimizada no debate sobre vises de democracia participativa. Uno estas
duas pontas (Igreja Catlica progressista e educao popular) porque ambas se
retroalimentaram fortemente e foram o substrato de muitos movimentos sociais e partidos
poltico esquerda. No a toa que Eder Sader no fim dos anos 1980 identifica como
uma das principais matrizes discursivas do associativismo e do que seria futuramente o PT
as matrizes da Igreja Catlica. Como afirma Doimo (1995), igreja popular, educao
popular, comunicao popular, dinmica de grupo e pesquisa participante, foram atividades
e prticas que contriburam para a constituio do ethos do movimento popular.
Para os efeitos deste trabalho importante notar o vnculo estreito entre as CEBs e a
educao popular. Ambas as experincias apostavam num saber popular que deveria ser
valorizado. Como explica Doimo (1995) a educao popular teve seu ponto de inflexo em
meados dos anos 70, quando deixou de estar associada alfabetizao de adultos e assumiu
27

um sentido mais organizativo-conscientizador, agregando valores que se tornariam centrais

na democracia participativa, como democracia de base e autonomia no interior da ideia
de povo como sujeito de sua prpria histria, que talvez seja a expresso que melhor
concentre os valores associados noo de participao como emancipao.
No caso das CEBs o que estava em jogo era a organizao da populao, mais do
que tomar o poder ou ser governo, por isso, a acusao de alguns setores de que na Igreja
Catlica progressista vigoraria certo basismo, que no desafiava a populao a buscar
sadas, apresentar solues para os problemas (DOIMO, 1995). Mas se o objetivo final no
era tomar o poder (porque estes setores de esquerda da igreja sempre foram muito
refratrios, sempre tiveram muito receito de serem picados pela mosca azul, para utilizar
os termos de Frei Betto, 2006), por outro lado, acus-los de quererem manter padres
submissos em relao ao Estado, sem apresentar solues para alm das reivindicaes
parece ser um grande equvoco.
O que possvel observar durante o perodo instituinte da ideia de democracia
participativa que de uma posio refratria institucionalidade aos poucos h uma
aproximao com os partidos, um forte engajamento com os processos eleitorais e com a
participao em canais institucionais.
Se agregarmos estas aproximaes s concepes de educao popular veremos que
a aposta aqui fortemente na mudana de valores, na educao para cidadania
(PONTUAL, 2000). Na estratgia de educao popular destacam como instrumentos a
dinmica de grupo e a pesquisa participante, ambos tinham como objetivo libertar o popular
do risco do vanguardismo conferindo-lhe a chance de auto-organizao (DOIMO, 1995).
Sobre a educao popular escrevia Landim em 1988,

[a] educao popular ganha sentido quando referida a uma tradio histrica, como a do
Brasil, de autoritarismo, excluso do processo de decises (...), ao do Estado no sentido de
promover a desorganizao. Dentro disso, pensamos a educao popular como atividade que visa a
interveno desse quadro. Seu elemento fundamental a participao, na prtica, dos prprios
setores populares nos processos de transformao, a ideia de que esses [processos] s podem ser
levados a cabo pelos setores populares (apud LANDIM, 1988, p.34-35).

28

As comunidades eclesiais de base (CEBs) foram o lugar de experimentao destes

elementos, assim como pastorais e grupos. As primeiras CEBs surgem no incio da ditadura
militar, mas se expandem principalmente a partir da segunda metade dos anos 1970. As
CEBs vo abrigar setores de esquerda que queriam atuar nas periferias, e no tinham
espao em partidos ou faziam isso de forma clandestina. Segundo Lesbaupin (1997), as
CEBs vo ajudar na construo do PT, contudo com muitas dvidas se de fato a via
institucional de atuao em partidos polticos seria melhor.
Ainda segundo o autor, os grupos se utilizavam na sua forma de atuao do mtodo
Paulo Freire, e discutiam a Pedagogia do Oprimido, que tratarei logo adiante. Neste
mtodo, e nestes grupos de CEBs, as pessoas pobres eram incentivadas a falar, se
manifestar, seu saber era valorizado. O princpio era de que havia capacidade de pessoas
humildes se autoformarem, inclusive politicamente. Opondo-se claramente a uma ideia de
que a vanguarda ou a elite vai dirigir o povo e o pensamento. Segundo Freire (FREIRE e
NOGUEIRA, 2011, p. 30), a origem da educao popular estaria, por um lado, dentro de
um contexto de crtica ao populismo, no qual grupos e movimentos populares entravam em
cena de forma tutelada e vigiada. De outro lado, um contexto de rpida industrializao
urbana no pas, que expulsava populaes do campo para as cidades. Deste contexto
surgiam movimentos nas periferias urbanas onde a populao refletia sobre os efeitos da
migrao.
Desde o incio dos anos 1960, Paulo Freire j publicara seus livros. O livro mais
importante teria sido Educao como prtica da liberdade. Mas foi no exlio no Chile, em
1968,que o autor escreveria Pedagogia do Oprimido, publicada pela primeira vez em
1970, reeditada dezenas de vezes e traduzida em muitas lnguas. A pedagogia teria
surgido da prpria prtica de trabalho de alfabetizao e conscientizao, segundo o autor:
As afirmaes que fazemos neste ensaio no so de um lado, fruto de
devaneios intelectuais, nem tampouco, de outro, resultam apenas de leituras por
mais importantes que tenham sido estas. Esto sempre ancoradas, como sugerimos
no incio destas paginas, em situaes concretas. Expressam reaes de proletrios,
camponeses urbanos e rurais, e de homens de classe media, que vimos observando
direta ou indiretamente no nosso trabalho educativo. (FREIRE, 1987, p. 10)

As palavras-chave utilizadas pelo autor estaro presentes no vocabulrio dos

militantes de esquerda do fim dos anos 1970. Entre elas, esto opressores-oprimidos
29

(inspirado em Erich From)15, alm de conscientizao, e de reflexo sobre a ao. Diz

Freire,
somente quando os oprimidos descobrem nitidamente o opressor, e se
engajam na luta organizada comeam a crer em si mesmos, superando assim sua
convivncia com o regime opressor. Se esta descoberta no pode ser feita em nvel
puramente intelectual, mas da ao, o que nos parece que esta no se cinja a mero
ativismo, mas que seja associada a srio empenho de reflexo para que seja prxis
(FREIRE, 1987, p. 29)

Esta era a essncia do mtodo, a discusso sobre a ao. A ideia de liderana

bastante forte, e o livro parece se dirigir para este lder revolucionrio, para que ele saiba
educar os oprimidos de outra forma (diferente daquela que fazem os opressores), ou seja,
para que ele ajude a fazer a reflexo sobre a ao, porque ela conduziria revoluo,
transformao. A postura deste lder deveria ser oposta a uma postura vanguardista, que
ele identifica como um trao da esquerda no s no Brasil, mas tambm outros pases.
a propaganda, o dirigismo, a manipulao, como armas de dominao, no
podem ser instrumentos para esta reconstruo. No h outro caminho seno da
prtica de uma pedagogia humanizadora, e que a liderana revolucionria, em lugar
de se sobrepor aos oprimidos e continuar mantendo-os como quase coisas, com
eles estabelece uma relao dialgica permanente. (FREIRE, 1987, p. 29)

Percebe-se aqui como estes elementos da Pedagogia do Oprimido contribuem para o

debate sobre participao no Brasil. Para Freire, a presena dos oprimidos na busca de
sua libertao mais do que pseudo-participao, o que deve ser: engajamento (p. 32).
Esta ideia sntese do iderio participativo em torno dos grupos de igreja, e vivenciados
dentro das CEBs, de alfabetizao de adultos e da educao popular: uma ideia de mudana
subjetiva, que partiria das vivncias desses sujeitos para transform-los em seres engajados,
envolvidos, e no dirigidos ou manipulados. Haveria segundo Freire (FREIRE,
NOGUEIRA, 2011), uma estreita relao entre educao e transformao da sociedade.
Haveria um tipo de educao que no apenas transformaria as pessoas, mas que refletisse
com as pessoas a transformao do pas inteiro. Para Freire, a educao popular seria o
esforo de mobilizao, organizao e capacitao das classes populares, que alteraria as
relaes de poder.
15

Erich From (1900-1980) foi importante psicanalista, filsofo e socilogo alemo, que procurou aliar o
pensamento marxista ao pensamento de Freud.

30

O fato que estudiosos dos movimentos sociais (DOIMO, 1995, SADER, 1988,
GOHN,1997, entre muitos outros) vo encontrar setores de igreja atuando em quase todos
os movimentos sociais existentes do perodo. Ao lado das CEBs entravam em cena outros
sujeitos com variados modelos organizacionais: clubes de mes, roas comunitrias,
grupos de autoconstruo, grupos de reflexo, associaes de moradores, grupos de
favelados, caixas coletivas. possvel dizer que a marca indelvel destes setores de
esquerda para o debate da democracia participativa sero a crtica ao vanguardismo e a
valorizao de um tipo de participao que aposte no saber popular e engaje todos os
setores populares no projeto de transformao.

1.2. A relao entre partidos de esquerda e movimentos sociais

A relao entre partidos e movimentos sociais sempre foi sujeita a tenses,

aproximaes e distanciamentos.
Somente para ilustrar: uma importante liderana do movimento feminista e tambm
ligada ao Partido dos Trabalhadores, dizia (Carmen Silva, no Frum Social Brasileiro,
Recife, em 2005), que quando eram feitas formaes polticas nos anos 1990, costuma-se
desenhar um trenzinho, no qual a locomotiva era o partido, o primeiro vago era o
sindicato, e depois vinham os demais movimentos puxados por estes dois atores principais.
Este desenho simbolicamente dava aos chamados movimentos sociais setoriais um papel
subordinado e subalterno.
A seguir discutiremos em que bases se deram as relaes entre movimentos e o PT,
porque a se do algumas bases e experincias importantes para uma forma de conceber o
imaginrio participativo.

31

1.2.1 A experincia dos ncleos e o debate, no interior do PT, sobre a relao

entre partido e movimentos sociais
A experincia do PT como partido durante os anos 1980 foi bastante importante
para o desenvolvimento do iderio da democracia participativa. Duas questes merecem
destaque, de um lado o debate sobre a formao dos ncleos do partido que foram
importantes para o exerccio de democracia interna. De outro lado, o debate sobre a
autonomia, sobre a relao do partido com movimentos sociais, e mais especificamente o
debate sobre a relao dos movimentos sociais com a institucionalidade democrtica.
Os trabalhos de Meneguello (1989) e Keck (1991) j apontaram a originalidade do
PT na sua forma de estruturao interna com seus ncleos de base, constituindo-se no seu
incio como uma completa anormalidade no sistema poltico brasileiro.
No incio, como destaca Meneguello, havia uma ligao mais estreita do PT com as
organizaes de base, dando maior nfase as lutas sociais e menor importncia,
comparado aos outros partidos, luta eleitoral parlamentar (p. 41). Segundo a autora, a
proposta petista de organizao partidria interna funda-se essencialmente no princpio da
democracia participativa (...) permeada pela ideia de maximizao da participao dos
indivduos nas decises polticas (p. 90). A valorizao de formas mais democrticas de
participao poltica estava em toda a proposta do partido. Nascido de movimentos
sindicais e populares urbanos, parte do debate fundamental do partido era como manter a
relao com estes setores, como fazer com que eles fizessem parte realmente da construo
poltica. Isso fez com que fossem criados os ncleos de base, como lcus de organizao
interna segundo seu local de moradia, categoria profissional, local de trabalho ou
movimento social. Os ncleos poderiam ter de 5 a 21 membros no mximo, segundo o
Regimento Interno de 1981.
Quanto s suas funes pode-se dizer que os ncleos teriam no apenas a funo de
educao poltica (como seria uma clula comunista de organizao mais rgida e
fechada), mas tambm uma funo de influncia sobre o processo decisrio no Partido. Os
primeiros estatutos do PT falavam que havia obrigatoriedade de consulta s bases no
processo decisrio.

32

Em relao aos ncleos, estima-se que em 1980, eram 26 mil filiados a 632 ncleos,
espalhados por 23 estados (AMARAL, 2011, p. 109), em um bairro da cidade de So Paulo
militantes catlicos ligados pastoral operria chegaram a formar cerca de 50 ncleos,
reproduzindo a ideia das CEBs de organizar grupos pequenos e maximizar a participao
de seus membros (KECK, 1991, p. 123).
Entretanto, os ncleos no demonstraram grande vigor e acabaram reduzidos a
estruturas institucionais com pouca capacidade de afetar a dinmica interna do partido no
sentido de sua democratizao. Em 1984 uma resoluo aprovada diagnosticou que
muitos Ncleos estavam se transformando em entidades fantasmas, funcionando apenas
para o cumprimento de exigncias legais ou como mecanismo de indicao de delegados
para as disputas internas, (citado de PT, 1988, apud AMARAL, 2011, p. 111). Em outro
documento do PT, j da dcada seguinte, reafirma-se o esvaziamento dos ncleos,
a maioria dos ncleos deixou de existir e, quando existem, se restringem a
exercer precariamente apenas alguns aspectos de base de democracia interna. O
mais das vezes, tem ao episdica, s vsperas de encontros e convenes,
transformando-se em comits eleitorais de apoio a candidatos proporcionais ou se
engalfinhando em interminveis disputas internistas por posto de direo e pelo
chamado poder partidrio (PT, 1998)

Essa tendncia a uma participao declinante se confirmou nas dcadas seguintes.

Segundo dados da Perseu Abramo, de 1997 a 2001, a porcentagem de lideranas que
pertenciam a algum ncleo variou entre 7% e 10%. Entre 2001 a 2007, caiu de 8,6% para
2,3% (AMARAL, 2011, p. 112).
Havia diferenas de posies sobre os ncleos, dentro do PT. A esquerda petista
defendia o empowerment dos ncleos por meio de sua transformao em real instncia
deliberativa de base com capacidade de eleger delegados para os Encontros Estaduais e
nacionais. J os moderados, reunidos em torno do campo majoritrio, defendiam que os
ncleos deveriam permanecer apenas como instncias consultivas e sem representao
junto aos rgos deliberativos mais importantes do partido, como os encontros e congressos
nacionais (RIBEIRO, 2008, p. 267-268).
Essa experincia dos ncleos expressa o desafio central que o PT teve que enfrentar
no tema da participao, de pensar e fazer um partido que no fosse a reproduo dos
partidos j existentes, que foi lidar com a articulao entre base e direo, e criar uma
33

forma alternativa para tomada de decises contemplando os vrios movimentos sociais e

sindicais que ele abrigava. Essa foi uma construo difcil, cheia de tenses e embates no
interior do PT.
Partes desses debates internos ao PT podem ser recuperados por meio da Revista
Desvios, editada por Eder Sader no final dos anos 1980, e organizada por um coletivo de
intelectuais orgnicos. Os debates nesta Revista apontam para, pelo menos, trs
concepes distintas acerca da relao entre movimentos e partidos, que Sader nomeia de
vanguardistas, basistas e a viso deste coletivo, considerada posteriormente como
autonomista.
Na abertura do primeiro nmero, Sader afirma que a Revista se dedicaria a pensar o
PT, e no gostaria de ser uma nova tendncia dentro dele. Ele se ope ao que chama de
basismo e ao que chama de vanguardistas. Est de olho nas resistncias, e as diferencia
entre si, no considerando todas iguais: massa de desempregados, juventude revoltada,
pacatos indivduos, delinquentes, radicalismo de uma parte da populao que j
experimentou protestos coletivos. Afirma Sader,
J para os que buscam uma vanguarda revolucionria, a exploso popular
revela uma disposio de mudar o regime, mas, espontnea e sem direo, no
consegue falar aquilo que est escondido em seu ser de classe: o programa
revolucionrio. claro que, contrariamente aos homens de poder, que pretendem
sufocar o grito dos bia-frias, as vanguardas comunistas reconhecem a legitimidade
desse protesto descontrolado (1983, p. 11).

Mas interessante ver como, segundo Sader, os vanguardistas pensariam a categoria

da espontaneidade, que lhes serve para abordar esse povo selvagem. A espontaneidade
fala de um povo que massa informe, incompreensvel porque absolutamente
desarticulado, mas justamente por no ter identidade alguma, est pronto para ser
amoldvel, para que seu ser de classe escondido em seu ntimo seja despertado por suas
vanguardas. Seria como terra frtil espera da semente(SADER, Desvios, n. 2, 1983, p. 11
e 12).
Por que Sader quer olhar para a espontaneidade do protesto de outra forma, que no
a vanguardista? Primeiro porque, defende o autor

34

chamar a ateno para a diversidade das manifestaes, para sua distancia

em relao a qualquer forma organizada, para as caractersticas selvagens do
protesto, no implica em ficar na pura valorizao da espontaneidade. Pois claro
que ela coloca enormes problemas para aqueles como ns que esto
comprometidos com a constituio de um movimento poltico do qual o conjunto
dos oprimidos desta sociedade possam afirma-se, enfrentando a dominao
capitalista (SADER, 1983, p. 15)

E continua,
pois no se trata de querer simplesmente entregar uma direo
espontaneidade popular. Aqueles que j tm o programa pronto assinalam a
combatividade popular e sua falta de direcionamento poltico, oferecendo-se para
suprir isso que falta. Mas o problema que, por a, s podem oferecer uma
direo para o movimento e no do movimento. Podem fracassar por sua falta de
base. Pois podem ascender a postos de poder manipulando uma representao
formal. Em qualquer dos casos, permanecem exteriores aos movimentos. (SADER,
1983, p. 15)

Por fim, ainda afirma, estimular as formas de organizao dos oprimidos em sua
prpria diversidade. Formular propostas que institucionalizem reivindicaes populares,
reforando sua unidade e a confiana em suas prprias foras. Estas so responsabilidades
de um partido com o PT. E sobre o PT, afirma esse fruto inesperado meio partido e
meio movimento, meio pragmtico e meio sonhado no estava nos livros, nem nos planos
ou estratgias, constitui por si s uma crtica aos iluminados sejam eles tecnocratas
pretensamente esclarecidos, sejam doutrinadores pretensamente revolucionrios que
querem fazer poltica para o povo (p. 97).
Estes artigos na revista Desvios expressam distintas concepes sobre a relao do
PT com os movimentos sociais. De um lado, Sader critica os revolucionrios comunistas,
ou vanguardistas, para afirmar que estes tm uma relao com os movimentos como se
fossem fazer poltica para eles. De outro lado, critica os basistas (fazendo meno Igreja
Catlica progressista) que valorizam a espontaneidade do protesto nela mesma. E qual seria
o papel do PT, para Sader? Construir junto com os movimentos, institucionalizar o
protesto.
Na sua viso, estes movimentos espontneos precisam ser trabalhados pelo PT,
reforando a unidade entre eles. A experincia concreta dos ncleos de base (do incio do
PT e depois derrotada) que foi descrita acima era parte desta estratgia de organizar ou criar
unidade entre movimentos sociais. O que Sader chama de basismo orientar muitas das
35

prticas participativas no perodo, entre elas, as CEBs e todas propostas da igreja de

transformao social via organizao de base, que tratamos antes.
este debate fecundo dentro do PT (e que evidentemente ultrapassa suas fronteiras)
que explicitar divergentes vises sobre a democracia. De um lado, vises mais estratgicas
da democracia como valor universal e de atuao em canais institucionalizados de
participao como parte da construo democrtica, e, de outro, em vises mais tticas e
instrumentais sobre a participao (onde no se aposta nela de fato, porque a democracia
sempre burguesa).
Dar ainda o fecundo debate se o PT deveria se manter como movimento ou deveria
ocupar cargos, disputar eleies etc. (MENEGUELLO, 1988, AMARAL, 2011). Segundo
Amaral (2011), os trs desacordos fundamentais entre esquerda e direita no incio do PT
eram: a) nfase na luta institucional X articulao entre luta social e luta institucional; b)
ausncia de compromisso com a institucionalidade liberal X compromisso com a
institucionalidade liberal; c) poltica de alianas restritas X poltica de alianas amplas.
possvel acrescentar pelo menos mais dois desacordos importantes. Um quarto diz respeito
aqueles que querem fazer um governo para toda a sociedade, e outros um governo dos
trabalhadores, para usar os termos do debate nos anos 90, como veremos no perodo
posterior, mas que j aparece como questo para as primeiras prefeituras petistas dos anos
1980. E uma quinta divergncia diz respeito qual seriam os atores polticos privilegiados.
Um grupo pensando mais nos sindicatos como protagonista, e outro nos movimentos
sociais, principalmente os movimentos sociais urbanos, donde se repe uma viso que
enxerga na luta de classes a nica luta poltica relevante, versus uma viso que defende a
articulao entre lutas polticas distintas (gnero, raa etc.)16.

16

No deixa de ser curioso como hoje em dia este debate continua presente. Safatle, no ensaio recente A
esquerda que no teme dizer seu nome(2012), por um lado, defende uma esquerda que se comprometa mais
com a soberania popular, com uma democracia para alm do Estado de direito, de defesa da democracia
direta, e faz contundente crtica dicotomia reforma ou revoluo, e de outro, faz uma longa crtica s
diferenas. Defende que a esquerda seja indiferente s diferenas, e defende radicalmente o igualitarismo. O
autor diz que a dinmica de expor as diferenas ajudou a expor setores mais vulnerveis da sociedade, mas
segundo ele, a direita se apropriou deste discurso de diferenas e transformou conflitos sociais em conflitos
culturais. E com este discurso estigmatizou, principalmente na Europa, imigrantes africanos e rabes. Tendo a
achar que evidente que o discurso das diferenas foi apropriado por amplos setores, e o risco de que
diferenas transformem-se em estigmas sempre uma possibilidade. A linha tnue. Mas tambm inegvel
que parte da esquerda no Brasil se move (especialmente a parte que se prope a democratizar o Estado), a

36

O termo que aparece em Sader, e no por coincidncia, institucionalizar o

protesto. Sobre esta gide estaro em jogo mltiplas institucionalizaes: a do movimento
dentro do partido, dentro do Estado, nos canais institucionais, na poltica formal.
Autonomia aqui para Sader uma nova forma de organizar os movimentos em um
novo partido, em uma nova instituio. No que partidos mais esquerda no existissem
(e de que muitos movimentos j se relacionassem com eles), mas a promessa de uma
relao no subordinada nem por relaes clientelistas, nem por relaes de ocupao de
cargos, como era comum ao repertrio petista. Desde o incio, autonomia no significava
no relao com partidos, mas era a promessa de que o PT assumira em relao aos
movimentos uma funo articuladora e no diretiva. Mas, as linhas divisrias entre exercer
uma funo articuladora e assumir a direo das lutas numa posio de vanguarda so
muito tnues. E os termos do debate no perodo permitem mltiplas interpretaes.
Somente para explicitar estas linhas tnues, recupero outro texto, de Gadotti e
Pereira (1989) sobre a relao entre movimentos populares e PT. Segundo os autores, os
movimentos populares no teriam capacidade de construir um projeto para a sociedade
como um todo e de colocar a questo do poder. Dizem os autores,
Quando discutimos a necessidade do partido, temos que levar em
considerao que ele o nico instrumento capaz de articular uma proposta para
toda a sociedade, de dar uma direo de classe, de ser uma vanguarda. Isso no
contrrio com ter bases, ser de massa. O partido no se confunde com a massa
mas recolhe as aspiraes dela e as faz voltar enquanto poltica. (GADOTTI,
PEREIRA, 1989, p. 280).

E aparece aqui o Conselho Popular tratado anteriormente como forma de

representao popular apoiada em organizaes, associaes e movimentos j construdos
ou em construo (GADOTTI, PEREIRA, 1989:281).
Este imaginrio influenciar boa parte das prticas participativas do perodo dos
1980, quando as primeiras prefeituras petistas se iniciam, e principalmente no perodo

partir do discurso das diferenas, e no me parece que aqui estas diferenas tm se constitudo em discursos
de estigmatizao, mas de reconhecimento de diferenas que so em sua essncia desigualdades (raa, gnero,
orientao sexual, classe etc.). Ao que parece, todo o esforo de parte da esquerda no Brasil argumentar em
favor do tratamento desigual aos desiguais, como condio para realizao da justia e da igualdade.

37

posterior, no incio dos anos 1990. Entretanto, as anlises internas ao partido nem sempre
sero muito favorveis a estas experincias e institucionalizao. Para alguns, o jogo
institucional era muito difcil de ser jogado,
O jogo institucional, na verdade, tem duas mos. De um lado, ns levamos
para dentro da institucionalidade burguesa, numa nova vitalidade, um esprito de
compromisso com os interesses da populao, com transparncia. De outro, a
instituio traz para ns seus padres de comportamento, seus modos de "fazer
poltica", seus conceitos acerca do que "possvel". Enquanto partido de massas,
olhamos para as instituies com o olhar de quem est de fora; enquanto partido
institucional, olhamos para as massas com o olhar contaminado pelo espao
institucional. (VAINER e PALMEIRA, 1989)

Nessa mesma toada, aparecem duras avaliaes sobre as primeiras experincias de

gesto petista,
Parece fcil, mas no . Nossa experincia em prefeituras tem mostrado
que somos melhores e mais radicais no discurso que na prtica. Tem mostrado que
a luta institucional vai roendo o partido e sua moral e, s vezes, at mesmo
desmobilizando militantes que, envolvidos na campanha eleitoral, no se encaixam
na mquina governamental. Cresce o nmero de militantes aferrados a posies
burguesas, mandonistas, prepotentes embevecidos com as migalhas de poder
burgus que detm. (VAINER e PALMEIRA, 1989)

Este debate duro e desconfiado sobre os efeitos da luta institucional para o PT e para
os movimentos talvez explique porque uma parte do partido no tenha se envolvido muito
na criao da participao na sade em torno do SUS e, ao contrrio, tenha se empenhado
mais na criao de conselhos locais de sade. Trataremos disso no prximo item.

38

1.3 A aposta da luta por dentro do Estado

1. 3.1. Os Conselhos Populares e as primeiras administraes petistas
O debate em torno dos Conselhos Populares expressa naquele momento importantes
diferenas entre partidos e grupos de esquerda. Aqui se apresenta de maneira forte a
discusso sobre qual que a natureza do Estado e quais deveriam ser as estratgias da
esquerda. Em termos simplificados, duas concepes polarizam o debate na poca. Para
boa parte dos defensores dos conselhos populares o Estado um bloco homogneo e a
nica forma de relao com o Estado de denncia e reivindicao. Nessa viso, os
conselhos populares deveriam ser espaos da sociedade, sem qualquer interferncia do
Estado ou dilogo com ele. A relao sempre de reivindicao. Ou, para outros, num
outro extremo, a viso de que o Estado pode ser tomado por setores progressistas da
sociedade; neste caso, h duas sadas (ocupar cargos, que foi historicamente a sada
escolhida pelo Partido Comunista) ou pensar em espaos em que Estado e sociedade podem
dialogar, onde possvel um carter mais propositivo por parte da sociedade organizada em
movimentos sociais sem que ela necessariamente se transforme em Estado (sem
necessariamente ter cargos). Para isso, ela precisaria organizar suas demandas. Para alguns,
os conselhos populares organizados a partir do Estado poderiam ter esta funo.
Mas isso foi um grande e forte debate, retratado, por exemplo, na publicao
Conselhos Populares, que histria essa? (URPLAN -Instituto de Planejamento Regional e
Urbano,1988). Com algumas poucas experincias municipais de prefeituras mais abertas

participao popular ensaiava-se uma experincia que no fosse apenas a de ocupar

cargos ou, no extremo oposto, de apenas reivindicar. Esta publicao foi feita pelo
Grupo de Educao Popular da Urplan, e recolheu durante vrios anos depoimentos:
abordando na linguagem e na viso dos prprios trabalhadores, questes vitais como a
organizao na fbrica, o registro de lutas e as tentativas de organizao nos bairros (p. 4).
Segundo os editores da publicao, todos conhecem as imensas dificuldades que o
movimento operrio e popular enfrenta para romper com o isolamento, por isso seus
objetivos seriam contribuir para o debate sobre a participao politica dos trabalhadores, e
neste nmero especfico discutir o que seriam os conselhos populares. So relatadas as
39

experincias da Assembleia do Povo de Campinas, do Conselho Popular de Osasco e dos

conselhos populares de sade. H relatos ainda de representantes de partidos polticos que
se posicionam a respeito dos conselhos populares. No vou recuperar todos os textos aqui,
mas a experincia de Osasco relatada exemplifica bem o percurso para que a experincia se
tornasse possvel. De alguma forma, esta mesma histria se repetir em outros contextos.
Segundo os relatos, antes da experincia do conselho, os bairros de Osasco, por
meio das suas associaes de moradores, se mobilizaram por iluminao pblica e creches.
Em 1980, comeam a discutir a ideia da criao de um conselho popular. A proposta
debatida em um curso na Igreja Matriz de Osasco, intitulado Municpio, Vida do Povo,
Poder e Democracia. importante destacar que neste encontro esto presentes no
somente as associaes e moradores, mas o prefeito (filiado ao MDB), os sindicatos, e
setores da igreja catlica progressista.

No final do curso decidem que as entidades

populares precisam reunir seus esforos e suas foras; podem (e devem) ser sujeitos da
democracia aqui e agora; podem (e devem), portanto, interferir na administrao local, na
prefeitura. E o caminho seria o conselho popular. Dias depois, de surpresa, o prefeito
convoca a criao do conselho popular na cidade. Durante dois meses a populao discute
com o prefeito como seria o conselho: recusam a ideia de que os vereadores seriam
membros natos, e dizem que o poder mximo era da assembleia popular, no aceitam que
haja um presidente, e criam uma coordenao colegiada, e conseguem (mesmo com a
resistncia da prefeitura) que um dos objetivos do conselho seja interferir no oramento.
Vale reter aqui que so ensaiados ou, melhor dizendo, experimentados no incio
dos anos 1980 (no s em Osasco obviamente, ele tomado aqui somente como um
exemplo) elementos fundamentais do que viriam a ser outros espaos participativos no
Brasil: uma composio sem a presena do legislativo, mas somente com executivo e
populao, um tipo de organizao interna que privilegia o colegiado ao invs do
presidente, e a nfase no debate sobre o oramento pblico. Outra informao importante
que naquele momento j havia proximidades com partidos polticos, e no h uma
identidade unvoca com apenas um deles. Na eleio municipal de 1982, muitos
participantes do conselho saram candidatos a vereador, nos diferentes partidos (PMDB, PT
e PDT) e ningum foi eleito. Por fim, vale destacar alguns elementos utpicos projetados
40

no espao do conselho popular, especialmente a ideia de que um espao de disputa de

poder, de arrancar o poder da prefeitura, do Estado (p. 27). Como diz uma liderana,
eu acho importante para burro a ideia que a democracia a diviso de poder. Ns
queremos dividir o poder, e para isso, que existe a linha vamos dizer, a
programao do conselho popular das comunidades de Osasco. Ela vai no sentido
de querer arrancar pedaos do poder da prefeitura, do estado, e deter nas prprias
mos do conselho popular este poder (URPLAN, 1988, p. 27).

O debate sobre conselhos populares ser ainda parte da discusso que dar os
termos para experincias tanto de institucionalizao da participao nacional (como o
SUS) como das primeiras experincias municipais como o OP ou de conselhos locais. Este
debate ter como resultado, por exemplo, a criao de formas diferentes de fazer o
Oramento Participativo, e em nfases maiores ou menores na participao por polticas
pblicas. Dar origem ainda em So Paulo experincia dos conselhos populares de sade,
existentes at hoje.
Durante os anos 1980, o debate sobre conselhos populares e a experimentao de
algumas cidades, faro com que o debate amadurea e surjam posies mais crticas. A
Prefeita Luiza Erundina, em 1990, no seu segundo ano de mandato frente da prefeitura de
So Paulo dizia:
Os Conselhos Populares no so uma questo metodolgica, mas uma questo
poltica de fundo. No acho que seja tarefa do Estado, da Prefeitura, tomar a
iniciativa de cri-los. Conselhos Populares no podem ser rgos institucionais de
representao e participao. Isso no Conselho Popular (ERUNDINA, 1990)

Por outro lado, ela apontava a tendncia que se confirmaria no perodo seguinte, dos
conselhos setoriais por polticas pblicas. Nessa mesma entrevista, ao ser perguntada sobre
a participao institucional, respondeu: Existem conselhos setoriais nas reas de
Educao, Transporte, Sade e Habitao, que acumularam a experincia dos movimentos
e adquiriram carter institucional. No setor de Sade, por exemplo, h instncias de
representao dentro dos prprios equipamentos - hospitais, postos de sade etc
(ERUNDINA, 1990).

41

Algum tempo antes desta entrevista de 1989, pouco antes da eleio nacional,
Carlos Vainer e Vladimir Palmeira analisaram de forma bem crtica as experincias de
conselhos populares:
Em nenhum lugar as limitaes de nosso partido esto mais claras que nas
administraes municipais. Durante as campanhas enchamos a boca com
"participao popular", com conselhos mirabolantes, com as massas engajadas na
poltica e na administrao. Mas at agora as prefeituras do PT, com poucas
excees, no democratizaram quase nada, no abriram nem as portas do fundo do
poder para o povo. E quando algum obstinado implementa um conselho popular, de
modo geral no organiza seno militantes e bases petistas. Por incrvel que parea,
temos tido medo de convocar eleies para os conselhos e administraes
regionais, sob o pretexto de que as foras reacionrias podem sair vitoriosas e
conquistar posies que lhes permitiro boicotar a administrao popular. Bela
maneira de engajar as massas na luta poltica!(VAINER, PALMEIRA, 1989, grifo
meu)

Interessante como neste trecho anterior os autores criticam o fato dos conselhos
populares criados se restringirem aos militantes petistas. Ou seja, a expectativa era de
organizao da sociedade como um todo. Ou ao menos, como na experincia de Osasco
relatada acima, que distintos setores sociais e partidos de esquerda estivessem presentes. E
os mesmos autores seguem na crtica:

Temos aqui mais uma lio da inconsistncia e ineficcia do verbalismo

discursivo que empolga a esquerda brasileira. A extrema-esquerda do partido
lanou a palavra de ordem dos "conselhos populares", imaginando-os como um
verdadeiro ncleo de contrapoder. Como no se constitui, nem nunca se constituiu
em nenhum lugar do mundo, contrapoder fora de situaes revolucionrias, os
"conselhos populares" do slogan se mostraram inviveis. De seu lado, a direita
partidria olhava com condescendncia para as propostas esquerdistas e defendia
seus "conselhos populares" justamente porque sabia que eles no existiriam
nunca...E, enrolados num falso debate acerca do carter que deveriam ter os
"conselhos populares", no avanamos um centmetro na discusso acerca do que
fazer concretamente para democratizar o poder burgus... enquanto os soviets no
vm. Consequncia: nem conselhos revolucionrios, nem conselhos de tipo algum,
nem formas efetivas de participao e controle popular. Limitamo-nos a
administrar o aparato de administrao. Governamos de forma
convencional.(VAINER e PALMEIRA, 1989)

O que estes trechos apontam que a aposta nos conselhos populares foi uma
tentativa de experimentar a chamada luta institucional por dentro do estado, de instalar
contrapoderes dentro do Estado. O que importante reter aqui (mais do que a crtica) so os
significados, as utopias, as expectativas em torno da ideia de conselho popular. E num
42

sentido forte, o que estava em torno deles era uma nova forma de democracia, um novo
poder, e forma de organizar o conjunto da sociedade.
A compreenso de que os conselhos populares eram espaos da sociedade e no do
Estado, trazida pela entrevista de Erundina, foi parte significativa deste debate dos anos 80.
Ou seja, face aos avanos das administraes populares, alguns consideravam fundamental
que houvesse espao autnomo para a organizao dos setores populares.

1.3.2 Disputas em torno do modelo de participao na rea da sade e a

construo do modelo SUS

O caso da participao na rea da sade permite explorar as origens do discurso da

participao por dentro de uma poltica pblica. Poltica esta que se constituiu, com a
consolidao do SUS, em paradigma de participao popular para outras polticas pblicas.
Permite tambm compreender como uma comunidade de poltica se forma, e
principalmente como vises distintas sobre a participao se encontram, se chocam, se
acomodam. A luta por mecanismos de participao na rea de sade tambm importante
porque sua histria, ao mesmo tempo, particular, serviu de inspirao para outras tantas
reas de polticas.
Para os propsitos da tese importante destacar algo que tem sido pouco explorado,
as diferenas entre os movimentos populares de sade, de um lado, e o movimento
sanitarista, de outro. A literatura tem identificado ao menos dois tipos de movimentos em
torno da sade: os sanitaristas e os movimentos populares de sade (GERSCHMAN,
2004), sempre com o alerta que dentro destes rtulos mais amplos, existiriam muitas
diferenas.
No livro A Utopia Revisitada, sobre o Projeto Montes Claros - que foi um dos
importantes laboratrios da participao que contribuir para o desenvolvimento do iderio
da participao no SUS,- Somarriba (1995) aponta os mltiplos sentidos da ideia de
participao presentes entre os participantes do projeto, e ressalta que naquele caso no
houve muita demanda da populao por participao popular. De fato, eram mais os
43

mdicos sanitaristas, que procuravam uma forma de construir o socialismo, e que so

influenciados principalmente pela igreja progressista e pelas ideias de educao popular de
Paulo Freire. Eles que procuram incentivar e organizar a populao local.
Em torno dos sanitaristas h documentos histricos importantes, como o do Cebes,
de 1979, que deu origem ao projeto de lei no Congresso. Este documento precioso porque
alm de explicitar concepes de participao (inclusive com algumas incoerncias internas
entre possveis concepes distintas sobre o tema), explicita ainda que havia uma
articulao de parte da universidade, setores do estado, vrios partidos e grupos polticos,
que corrobora a ideia de que se formava ali uma comunidade de poltica. O tom do
documento de contrapor o saber tcnico e presso dos setores empresariais versus a voz
da populao. Dizem eles, que o que se buscava era uma soluo para a sade que no
fosse apenas administrativa ou estatizante. O Estado teria forte papel, mas incluiria a voz
e o voto da populao. Nesse sentido, lemos no documento:
organizem este sistema de forma descentralizada, articulando sua
organizao com a estrutura poltico-administrativa do pas em seus nveis federal,
estadual e municipal, estabelecendo unidades bsicas, coincidentes ou no com os
municpios, construdas por aglomeraes de populao que eventualmente
reuniriam mais de um municpio ou desdobrariam outros de maior densidade
populacional. Esta descentralizao tem por fim viabilizar uma autntica
participao democrtica da populao que eventualmente reuniriam mais de um
municpio ou desdobrariam outros de maior densidade populacional.Esta
descentralizao tem por fim viabilizar uma autentica participao democrtica da
populao nos diferentes nveis e instncias do sistema, propondo e controlando as
aes planificadas de suas organizaes e partidos polticos representados nos
governos, e assembleias e instncias prprias do Sistema nico de Sade (CEBES,
1979)

importante observar neste extrato de texto que a participao e a descentralizao

tm dupla funo, por um lado maior eficcia, permitindo uma maior visualizao,
planificao e alocao dos recursos segundo as necessidades locais. Mas visa, sobretudo,
ampliar e agilizar uma autntica participao popular a todos os nveis e etapas na
poltica de sade. Eles continuam Este, talvez o ponto fundamental desta proposta,
negador de uma soluo meramente administrativa ou estatizante. Trata-se de canalizar as
reivindicaes e proposies dos beneficirios, transformando-os em voz e voto em todas
as instncias. Vale dizer que aqui neste ponto do documento aparecem os beneficirios, e
mais para frente aparecem as organizaes representativas, como neste trecho:
44

O rgo [o SUS] deve ter poder normativo e executivo, inclusive sobre o

setor privado e empresarial, sendo controlado permanentemente pela populao
atravs de suas organizaes representativas, via mecanismos claramente
estabelecidos e institucionalizados (CEBES, 1979).

O que interessa aqui recuperar os termos do debate, nesse caso: dar voz e voto, ser
contra uma viso estatizante, buscar a autntica participao popular. E algumas
possveis tenses, que explicitariam vises distintas sobre a participao.
Segundo Menicucci (2003), que estudou detalhadamente a constituio do SUS dois
embates importantes se deram naquele momento que vai do fim dos anos 70 at a
aprovao da lei (1990). De um lado, houve grandes polmicas sobre como tratar o setor
privado, uma parte dos setores sanitaristas era favorvel que todo o sistema fosse estatal,
mas houve muita presso da iniciativa privada, com lobby, abaixo-assinados etc.. E por
parte dos trabalhadores pouca defesa de que o sistema fosse realmente estatal, porque
significativa parcela deles j estava coberta por planos de sade privados. Isso dificultou a
identificao dos trabalhadores com a reforma poltica do SUS. Resultando na ausncia de
mobilizao e suporte politico efetivo para uma reforma publicista e universalista,
reforando a perspectiva de que ao SUS cabe a cobertura da populao mais pobre e em
condies desfavorveis de insero no mercado de trabalho.
De outro lado, houve grandes polmicas internas ao movimento: uma parte
considerava o Estado como instrumento da burguesia e outra parte como algo em disputa,
entendendo o Estado no como bloco monoltico. A tese da autora que o SUS consistiu
num pacto que provocou uma dinmica dual que mistura pblico e privado.
A poltica de sade passa, formalmente, a incorporar a assistncia privada ao
escopo da interveno governamental sob a forma de regulao do mercado privado de
assistncia, com vistas a desenvolver esse mercado, garantindo direitos do consumidor. Ao
fazer isso, a prpria politica consagra e legitima o carter dual da assistncia. Nessa
perspectiva, a ao governamental orienta-se por duas lgicas distintas: a lgica da
assistncia como um direito de cidadania, que traz implcitas as ideias de universalidade e
igualdade; e a lgica da assistncia como um bem oferecido e adquirido em um mercado
que, por sua vez, remete diferenciao por segmentos e produtos, definida a partir do
45

poder de compra ou de condies privilegiadas de acesso ao consumo de servios de

sade. (MENICUCCI, 2003, p. 20).
O resultado que o texto constitucional ser ambguo, que afirma um sistema
estatista (no art. 196) e depois no art. 199 diz que a sade aberta iniciativa privada.
Do ponto de vista do meu argumento, estas ideias so importantes porque
contribuem para compreender o desenho institucional final dos conselhos de sade, com
sua composio de metade usurios, mas na outra metade governo, prestadores de servios
pblicos e privados e trabalhadores.
Uma das concluses da autora de que a inovao institucional do SUS est
diretamente ligada ao momento poltico de redemocratizao, um novo pacto social no
processo de redemocratizao (MENICUCCI, 2003, p. 205), que, entretanto, manteve
inalterado o padro no universal de acesso sade. Na lei se falar em acesso universal,
mas na prtica tornou-se um sistema prioritrio para aqueles que no tm poder de compra
no mercado da sade, para os pobres.
Neste processo de elaborao da lei do SUS se constituiu uma comunidade
epistmica que foi capaz de provocar mudanas na Constituio. Provavelmente esta foi a
primeira e mais forte comunidade de poltica que o Brasil j teve. Atores orgnicos da
rea de sade, pertencentes ou no a governos (membros do Executivo e Legislativo,
acadmicos, consultores, membros de grupos de interesse, dentre outros) foram tecendo em
comum a ideia do direito sade. Nesta comunidade atuavam pessoas com militncia
mltipla, que transitavam nos diferentes ambientes (partidrios, de movimentos de base, da
academia) e que iam transformando os lugares por onde passavam, e misturavam de forma
ecltica elementos dos iderios participativos da poca. O resultado foi a convergncia da
atuao para dois momentos importantes, a VIII Conferncia de Sade e a Constituio de
1988, que afirmou a sade como direito universal.
Mas importante dizer que algumas ideias foram bloqueadas, como a estatizao
completa do sistema de sade proposto pela famosa VIII Conferncia de Sade (de 1986).
Para Menicucci, a Constituio consagrou um sistema dual, composto pelo pblico e
privado, que minou as possibilidades de transformao. Este desenho no possibilitou uma
ruptura institucional, mas justaps uma coisa a outra. a universalizao e a igualdade se
46

transformaram em meta-objetivos sem correspondncia na estrutura institucional

(MENICUCCI, 2003, p. 208).
A tese de Menicucci muito interessante porque ao invs de atribuir ao
neoliberalismo recente as mazelas pela dificuldade de regulao do setor privado na sade,
contrariando as explicaes que identificam a privatizao como algo recente, ela afirma
que o fortalecimento do setor privado no pode ser visto como simples resposta s
mudanas recentes. Melhor dizendo, o contexto recente tende a legitimar e aprofundar a
trajetria da poltica de sade brasileira, que sempre enfraqueceu a proposta
universalizante.
Algumas inovaes institucionais importantes ocorreram. importante lembrar que
embora tenha sido criado em 1930, foi a partir de 1990 que o Conselho Nacional de Sade
(CNS) deixou de ser um rgo consultivo de assessoramento do ministrio e passou a ser
espao central na gesto da poltica de sade. Com a presso do movimento sanitarista, a
composio do conselho foi se alterando no sentido do fortalecimento da gesto
participativa. Inicialmente, era composto por associaes mdicas, especialistas e gestores
pblicos, sendo que a partir da dcada de 90 houve diversificao nos segmentos
representados: usurios, trabalhadores, gestores e prestadores, em especial com a ampliao
da representao de trabalhadores de 20 para 25% e de prestadores de seis para 8% do total
de representantes.
Alm da composio, houve especificao das finalidades. A lei 8.142/90 instituiu o
conselho e a conferncia como instncias colegiadas nos diferentes nveis do Sistema nico
de Sade (SUS) e explicitou o carter permanente e deliberativo do conselho.
Conferncia coube avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da
poltica de sade nos nveis correspondentes e ao Conselho a atribuio de formulao de
estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente,
inclusive nos aspectos econmicos e financeiros (lei 8.142/90). No prximo captulo sobre
os anos 1990, retornaremos anlise sobre o SUS, e os conselhos e conferencias nacionais,
veremos, por exemplo, como se fortalece a ideia de controle social sobre as polticas
pblicas.

47

Neste momento instituinte, que vai at 1988-1990, o importante a reter como de

alguma forma o debate se resolve, como saem concepes vitoriosas e outras derrotadas.
Aquelas vises que afirmam o Estado como instrumento da burguesia perdem fora, e
feito um grande pacto para que sejam criadas instncias (como conselhos e conferncias)
por dentro do Estado e das polticas pblicas para formular estratgias e controlar a
execuo. Por outro lado, as vises estatizantes sobre a poltica tambm so derrotadas, e
ao se alocar lado a lado setores pblicos e privados, a consequncia que tambm o espao
participativo (conselho e conferncia) deve abrigar todos estes setores.
Isso cria uma contradio que de alguma maneira que a tese de Menicucci ajuda a
explicitar. A defesa de uma composio plural se choca com a tentativa de transformar o
espao do conselho em uma nova forma de poder. como se fossem projetados sobre o
mesmo espao dois tipos de expectativas dspares.
Se no plano mais geral, o objetivo destes espaos a defesa do SUS (Sistema nico
de Sade) com seu meta-objetivo de universalizao e igualdade, no plano prtico,
conselhos e conferncias tendem a ter que abrigar disputas de interesses que vo muito
alm (ou aqum) da defesa do SUS, ou seja, preciso lidar ali com interesses de setores
privados, trabalhadores do setor pblico defendendo seus planos de sade etc. Teve-se que
lidar ainda com a situao inusitada de colocar para controlar as polticas pblicas seus
prprios executores (sejam os prestadores pblicos sejam os prestadores privados).

Os Conselhos Populares de Sade em So Paulo

Mas, como afirmamos no incio deste item, o SUS no foi apenas obra dos
sanitaristas, foi resultado do encontro entre sanitaristas e as primeiras experincias de
conselhos de sade em So Paulo, muito marcadas pela influncia da igreja catlica
progressista (ESCOREL, 1998, CORTES, 1998, RIBEIRO, 2011).Os Conselhos populares
de Sade de So Paulo nascem na segunda parte dos anos 1970, da organizao de pastorais
de sade, sanitaristas, estudantes, militantes de esquerda, nas periferias da cidade
(especialmente da Zona Leste) que organizavam assembleias populares, abaixo-assinados,
passeatas e caravanas Secretaria de Sade, a fim de pressionar diretamente as autoridades.
48

Primeiro se formaram comisses de sade, que posteriormente se tornaram conselhos

populares, com representantes eleitos diretamente pela populao. Em 1979 foi formado o
primeiro conselho popular em So Mateus, que se reunia com mdicos e funcionrios do
centro de sade para discutir os problemas da regio. A experincia foi se expandindo para
outras regies da cidade. Nesses espaos, diferente do Conselho Municipal de Sade (que
tambm passou a funcionar em 1989 na cidade de So Paulo), tm assento apenas os
usurios do sistema de sade, por isso este considerado um espao autnomo da
sociedade civil.
Neder (2001), que estudou os movimentos populares de sade de So Paulo, mostra
que o nvel de adeso dos movimentos proposta de construo de conselhos tinha
variao significativa a depender das regies e as diferentes tradies de interaes dos
movimentos com o Estado em cada localidade. Por exemplo, enquanto a regio sul tem
uma experincia autnoma, de privilegiar aes mais de presso sobre o poder pblico; as
regies leste e sudeste foram pioneiras na proposta de associar luta autnoma participao
institucional na dcada de 70. Para Neder, teria contribudo para isso a importncia que foi
dada discusso da ideia de autonomia e de democratizao da gesto do Estado em cada
movimento. Segundo Neder, o movimento da zona leste nunca aceitou a substituio do
estado, sempre se colocou como movimento de presso, mas nos anos 1990 parecem
enfatizar a ideia de que devem somar diferentes modalidades participativas.
O resultado foi que, se nos anos 70, a polmica era se deveriam ou no participar
dos conselhos de sade, nos anos 1990 a polmica migrar para a relao entre
participao institucional e participao autnoma, quando se analisam as iniciativas em
curso, e os efeitos da participao institucional no funcionamento e no projeto poltico dos
movimentos. Como veremos mais adiante, quando voltarmos rea de sade nos anos
1990, a diferena esta: nos anos 70 e 80 o debate terico. Nos anos 90, ele prtico,
se analisam efeitos e experincias. Com os conselhos e as conferncias em funcionamento,
possvel avaliar os limites e as potencialidades destes espaos, possvel rever
expectativas.
Segundo Neder, as lideranas da zona leste da cidade teriam sido criticadas por uma
aparente contradio entre a defesa da autonomia como princpio e a deciso de abrir
49

espaos na institucionalidade, mediante a eleio de conselhos de sade (2001, p. 16). O

resultado que, neste momento de constituio do SUS, havia poucos movimentos na
cidade que defendiam a entrada na institucionalidade, e de fato no caso de So Paulo, eles
estavam mais preocupados com os conselhos locais de sade do que com os nveis estadual
ou nacional. Esta viso de uma combinao virtuosa e desejada entre participar dos
canais institucionais e manter espaos autnomos s estaria mais presente no debate dos
movimentos e de forma mais generalizada no incio dos anos 1990. No toa que Ribeiro
(2010) afirma, por meio de um dos seus entrevistados, que os movimentos em So Paulo
pouco participaram das assinaturas para o projeto de lei que daria origem ao SUS. Como
Doimo (2004) afirma, o debate sobre os canais institucionalizados era um debate ainda
distante para os movimentos populares da poca. O que vai ao encontro tese de Escorel
(1998) de que o movimento sanitrio que d origem ao SUS basicamente um movimento
de origem acadmica e de debate interno ao marxismo.
Na prpria constituio do Cebes, que um dos mais importantes centros de
pensamento sobre sade no Brasil, Snia Fleury (1997, p. 26 a 30) aponta que h esta
polarizao entre os que viam uma via mais institucionalista e outros uma mais
movimentista (ligada s associaes de bairro, movimentos etc). Estas tenses, segue a
autora, foram vividas intensamente pelo movimento sanitrio brasileiro, a partir de uma
contraposio

entre

democracia

como

movimento

versus

democracia

como

institucionalidade.
A autora diz ainda que o PT defendia mais a primeira perspectiva, mas aos poucos,
com os governos municipais, foi implementando a segunda alternativa, com todas as
contradies que lhe so inerentes. Isso talvez explique a no to forte nfase do PT nos
conselhos, e sim nos conselhos populares, num primeiro momento.

***

Neste primeiro captulo, tratamos do perodo que vai de 1975 a 1990. Retomamos a
seguir brevemente os argumentos desta tese e sintetizamos alguns elementos j tratados,
antes de passar ao prximo perodo.
50

Em primeiro lugar, vale ressaltar que se forma neste perodo uma das mais
importantes comunidades de poltica que o Brasil j teve, e que servir de inspirao para
outras polticas pblicas: a comunidade da sade. Em torno do direito sade se
articularam setores de igrejas, pastorais, agentes do estado, partidos, polticos profissionais,
deputados, secretrios de sade, acadmicos, que transitaram e exerceram mltiplas
filiaes. Enfrentando dificuldades, atuaram de forma a mesclar elementos, provocando a
mistura e o ecletismo de concepes, e criativamente inventaram um sistema de
participao na rea que procurou, ao mesmo tempo, concretizar o iderio da participao
popular, dos cidados comuns, com o controle social sobre as polticas pblicas. Um
iderio que valorizava a voz e o saber popular, era contra uma viso estatizante, e
buscava a autntica participao popular. Importante dizer que no foram apenas ideias,
elas foram frutos de experincias prticas, e da reflexo sobre estas experincias, como os
exemplos dos conselhos populares de Sade em So Paulo e a experincia de Montes
Claros apontam.
Em segundo lugar, neste captulo, discutimos como foi no interior das esquerdas
que se gestaram as ideias de participao, que naquele momento se uniam contra a ditadura
militar, e progressivamente foram se aproximando da luta pela democratizao do Estado e
da sociedade.
Por fim, importante dizer que h vrias concepes de participao no interior das
esquerdas. No h uma unanimidade, tanto que surgem importantes polmicas, que no
foram totalmente resolvidas, tais como o debate sobre a autonomia dos movimentos sociais,
a relao entre movimentos sociais e partidos de esquerda, os limites e vantagens da
aproximao com o Estado e com as institucionalidades democrticas, as diferentes
concepes sobre a vida institucional. Entretanto, se pensarmos em termos de legado para
o perodo posterior, ou de concepo mais forte criada neste momento e projetada no
imaginrio social do perodo, podemos dizer que a da participao como emancipao,
ou nos termos de Freire, o grande mentor para vrias destas experincias, uma participao
que valorizava o saber popular e ao mesmo tempo apostava que em processos coletivos esta
saber se tornaria poder popular. Ou seja, a concepo de participao popular do perodo
estaria muito vinculada ao iderio da transformao social.
51

Veremos como essas experincias e iderios se alteram no prximo captulo.

52

Captulo 2. Participao por polticas pblicas e a disseminao das

experincias participativas no nvel municipal (1991-2002)

Nesse captulo vamos percorrer os desdobramentos do iderio participativo do

perodo que vai de 1991 a 2002. No plano mais geral, esse perodo marcado pela
afirmao da participao em torno das polticas pblicas e a disseminao das experincias
participativas nos muncipio brasileiros, a partir de uma grande variedade de formatos,
como cmaras setoriais, fruns, comits tripartites, etc. Dentre esses, dois modelos se
consolidariam como experincias de inovao participativa ao longo dos anos 90: os
conselhos de polticas pblicas e o oramento participativo. O perodo analisado neste
captulo termina com a realizao dos Fruns Sociais Mundiais (o primeiro realizado em
2001) e com a vitria de Lula em 2002 dois momentos simbolicamente importantes que
consolidaram a articulao da sociedade civil brasileira, e colocaram Porto Alegre no
centro da experincia democrtica internacional e marcaram a chegada do PT ao governo
central.
Esse foi um perodo no qual o imaginrio em torno da participao pode ser
concretizado e testado em modelos institucionais especficos, que de certa forma
resolveram tenses e dilemas presentes da fase anterior. Simplificando, seria possvel
dizer que a ideia de institucionalizar a participao em canais de dilogo entre Estado e
sociedade foi a alternativa que encontrou condies histricas de realizao, num cenrio
altamente complexo no qual a associao entre participao e projetos mais amplos de
transformao social perder fora logo aps a toda a movimentao e vigor prvios
Constituio de 1988. Haver a combinao de dois processos simultneos, as reformas
neoliberais e as transformaes no interior do PT.
A lente terica pela qual se buscou nomear, justificar e avaliar essas experincias foi
em grande medida a lente da democracia deliberativa, com nfase sobre o conceito de
esfera pblica. Esse foi um caso interessante de teoria procura do objeto, e do objeto
procura da teoria, ao qual me referi na Introduo. O conceito de esfera pblica, assim
como sua traduo no conceito de esfera pblica no-estatal (GENRO, 1995) ajudava a
nomear a novidade, localizar espacialmente as experincias (entre o estado e a sociedade)
53

e ao mesmo tempo oferecia um padro normativo pelo qual julgar os avanos e limites dos
casos concretos. Naquele momento, parte significativa das produes parecia resistir a
encarar estes espaos como localizados na institucionalidade estatal e dizia-se, por
exemplo, que o OP seria uma instituio pblica no estatal17, nos termos de Tarso Genro,
Construir uma esfera pblica no estatal significa criar instituies voltadas para a
produo e reproduo de polticas pblicas, que no so controladas pelo Estado, tem um
carter indutivo, fiscalizador e controlador do Estado. Um exemplo tpico de esfera pblica
no estatal o Oramento Participativo (GENRO, 1995, p. 27). Fruto talvez do passado
autoritrio, era importante discursivamente afirmar que espaos como conselhos e
oramento participativo teriam forte componente societal, e/ou que no faziam parte do
Estado (o que no caso dos conselhos era particularmente intrigante uma vez que eles
estavam formalmente vinculados s secretarias de governo e constando no organograma de
suas respectivas reas), o que parecia importante para afirmar sua capacidade de agir de
forma autnoma diante da gesto. Cabe ainda destacar que no se tratou simplesmente de
uma apropriao do conceito de esfera pblica de inspirao habermasiana (1984), mas de
um esforo ativo e criativo de traduo que buscava incorporar a principal novidade do
caso brasileiro: tratava-se de uma esfera pblica que buscava no apenas influenciar o
sistema, funcionando como uma caixa de ressonncia, mas tambm decidir, disputar o
poder18 (AVRITZER, 1996, 1997, 2000; FARIA, 2005, GECD, 1999; LUCHMAN, 2002).
Olhando retrospectivamente para essa produo dos anos 90, interessante perceber
como a lente da teoria deliberativa em suas vrias verses e apropriaes no caso
brasileiro favoreceu a conformao de uma agenda de pesquisa que se concentrou muito
mais em compreender a forma como se dava a disputa de poder interna aos fruns
participativos, do que na anlise da capacidade desses fruns em disputar poder com outras
institucionalidades do Estado e da democracia representativa. Nesse caso, parece ter havido

17

Mais tarde, se falaria tambm no hibridismo das instituies participativas (AVRITZER e PEREIRA, 2005).

18

Dentre os pesquisadores brasileiros que mais sistematicamente se dedicaram a esse trabalho de traduo
terica, assim como no teste dessas lentes para pensar o caso brasileiro, destacam-se os trabalhos realizados
por Leonardo Avritzer e seus colegas articulados em torno do Projeto Democracia Participativa/UFMG.

54

um interessante casamento entre uma teoria que requeria um investimento na compreenso

da qualidade da dinmica comunicativa e distribuio do poder no interior dos espaos de
participao e uma necessidade dos pesquisadores brasileiros de saber o que afinal de
contas estava acontecendo dentro dos espaos recm-criados. Se os ganhos resultantes
desse investimento foram muitos, alguns outros temas ficaram relegados, como por
exemplo, a questo da conexo desses espaos com as estruturas de poder mais amplas, um
tema que se far presente na agenda de pesquisa do perodo subsequente.
possvel perceber ainda que as leituras (PAOLI, 1995, OLIVEIRA, 1995,
ALBUQUERQUE, 1998, GECD, 1999 entre outros), sobre o perodo procuram alinhavar
as experincias de participao institucional que poderiam ser consideradas como pontuais
em uma mesma chave de anlise (conselhos, cmaras setoriais, oramentos participativos
etc.). Esta narrativa confere no somente inteligibilidade para as experincias como
tambm visibilidade e projeo. Francisco de Oliveira (1995), num seminrio organizado
pelo Frum Nacional de Participao, dizia:
O raciocnio economicista, transportado poltica, diria que, na medida
em que caa o emprego, que a renda baixava, que o PIB diminua, esse movimento
da economia se projetaria na sociedade de uma forma devastadora, levando
anomia e impotncia da sociedade civil. Mas no foi isso que se viu no Brasil.
Pelo contrrio, viu-se o movimento e a organizao de novos atores coletivos [...] a
relao entre estado e sociedade civil mudou qualitativamente. Na verdade, ns
estamos diante de uma verdadeira revoluo. [...] ao invs, portanto, da proposta
neoliberal de que o estado deixe de intervir na economia e na sociedade, a
proposio agora que a sociedade civil seja capaz de fazer-se de intervir no
Estado, seja capaz de fazer-se presente no estado. No se trata de anular a
irredutvel tenso entre estado e sociedade, pois esta tenso democrtica. E
frutfera. (OLIVEIRA, 1995, p.6-7)

Carvalho (1998) destacava que a participao popular faria com que os setores
populares deixassem de ver o estado como vinculado exclusivamente s classes
dominantes, e passassem a experiment-lo como espao de disputa. Isso provocaria uma
mudana de postura, de reivindicao, da presso, para uma postura interlocuo,
formulao, negociao e disputa. O que faz com que autora diga que os movimentos
sociais nos anos 1990 no estariam em refluxo, mas em processo de redefinio (Carvalho,
1997).
A anlise sobre os rumos da participao nos anos 90 est organizada em trs partes.
Na primeira, discuto o complexo cenrio dos anos 90, no qual afirmao de novos direitos e
55

a expanso da participao divide espao com as reformas orientadas para o mercado e o

deslocamento do PT para o centro do espectro poltico. O saldo uma tendncia no sentido
da desradicalizao dos sentidos da participao. Sigo com uma anlise dos dois principais
modelos de participao no perodo: o oramento participativo e os conselhos de polticas
pblicas, buscando recuperar a partir dessas duas experincias os termos nos quais o debate
sobre a participao eram apresentados e discutidos no interior da esquerda.

2.1Remando contra a mar: a complexa conjuntura dos anos 1990

Uma expresso comum para se referir saga dos direitos e da participao nos anos
de 1990 que naquele momento os setores progressistas precisavam remar contra a mar.
Se o perodo anterior termina com o reconhecimento constitucional dos direitos
participao e com a afirmao do SUS como modelo, o comeo dos anos 90 vai mostrar
que a implementao dessas conquistas exigiria renovado esforo num contexto mais
amplo marcado pela afirmao do projeto neoliberal, de um lado, e de outro o
deslocamento do PT para o centro do espectro poltico. Esses dois processos combinados
configuram um contexto de perda de radicalidade dos sentidos da participao.
A curta gesto de Collor de Melo (1990-1992) o perodo de afirmao do
neoliberalismo no Brasil. Ao lado de uma agenda econmica ou, melhor, como condio
para levar adiante as mudanas no campo da economia, o modelo neoliberal requereu no
Brasil e em outros pases a limitao das garantias democrticas. Como afirma Nogueira
(1992), o neoliberalismo no visa enfraquecer o Estado; seu alvo antes limitar a
abrangncia e o escopo das intervenes democrtico-participativas, como forma de abrir
espao para as mudanas econmicas.
Foi com o governo de Fernando Henrique Cardoso que o neoliberalismo se
consolida como projeto com fortes impactos sobre a agenda da participao, principalmente
a partir do que ficou conhecido como neoliberalismo de segunda gerao. As primeiras
propostas neoliberais para as polticas sociais eram pouco sofisticadas. Tratava-se to
somente de defender a desativao dos programas sociais e a reduo do papel do Estado.
Contudo, como discute Sonia Draibe (1993) na fase seguinte, o neoliberalismo de segunda
56

gerao que no caso brasileiro coincide principalmente com o segundo mandato de

Fernando Henrique Cardoso, a questo do combate pobreza se apresenta como condio
para a estabilidade poltica, vista como necessria, por sua vez, para a continuidade das
reformas orientadas para o mercado (ALMEIDA, 2006). Nesse sentido, a questo social
redefinida tendo como vetores: a descentralizao, concebida como um modo de aumentar
a eficincia e a eficcia do gasto, j que aproxima problemas e gesto; a focalizao,
significa o direcionamento do gasto social a programas e a pblicos-alvo especficos,
seletivamente escolhidos pela sua maior necessidade e urgncia; e a privatizao ou
desestatizao, aqui entendida como o deslocamento da produo de bens e servios
pblicos

para

setor

privado

lucrativo

e/ou

para

setor

privado

no

lucrativo(DRAIBE,1993, p.99). sob a chave da reorientao das polticas pblicas, a

partir da participao dos setores privados lucrativos e no lucrativos na produo e
distribuio de bens e servios sociais, que o discurso neoliberal passar a conferir lugar
participao da sociedade civil. Transformada em ferramenta de gesto, a participao
passa a significar condio imprescindvel para a eficcia dos programas e projetos, face
expectativa da reduo dos custos, otimizao dos esforos e controle da aplicao e
distribuio das verbas pblicas. Importante incentivo nesse sentido dado pelas agncias
multilaterais de crdito que exportam suas novas diretrizes de gesto, em forma de
financiamento para os pases em desenvolvimento. A ao das agncias internacionais no
influenciou apenas a disposio dos governos no sentido da construo de polticas mais
participativas, mas levou tambm a alterao no perfil de atuao das organizaes nogovernamentais, como apontei em texto anterior:
As ONGs brasileiras apontam que todas as agncias internacionais passam
a exigir resultados, impactos e profissionalizao por parte das entidades
financiadas (...). De outro lado, como alerta Lebon (1998), a cooperao
internacional passou a exigir que a sociedade tomasse proposies construtivas em
relao s autoridades pblicas. No acreditando mais na capacidade dos governos
em atender as demandas sociais, as agncias de cooperao e especialmente as
agncias multilaterais, como o Banco Mundial, passam a incentivar largamente a
aproximao entre ONGS ou organizaes de base e o Estado. (TEIXEIRA, 2000,
p. 89)

57

Assim, foi se consolidando no decorrer da dcada de 90 um forte consenso em torno

da importncia da participao da sociedade na construo e implementao das polticas
pblicas, processo que Evelina Dagnino (2002) nomeou como confluncia perversa,
como forma de explicitar essa disputa dos sentidos da participao entre projetos polticos
antagnicos. Ao ler o contexto da participao nesse momento sob a chave dos projetos
polticos em disputa Evelina Dagnino ajudou a desembaralhar o campo, ao explicitar
(tanto para academia quanto para setores da sociedade)19 quais eram os termos do debate,
fornecendo chaves de leitura importantes para compreender que sob os mesmos rtulos
estavam sentidos muito diferenciados para participao. Essa chave de leitura fomentou
trabalhos focados no esforo de desvelar os sentidos das experincias participativas, a
partir da localizao dos projetos polticos que lhe eram subjacentes (TATAGIBA, 2003;
ALMEIDA, 2006; PAES, 2005). A partir de outas chaves interpretativas, os trabalhos de
Francisco e Oliveira (1998, 2000, 2003), Vera da Silva Telles (2001) Maria Celia Paoli
(2002), Santos (2000) tambm destacam a reduo que o neoliberalismo promove no
campo da poltica e das possibilidades da resistncia da democrtica. Sumarizando parte
dessa produo, Gabriel Feltran recolhe seus sentidos:
Esta corrente vislumbra [nos anos 1990] uma profunda desativao da poltica,
central e estruturalmente organizada, que impediria os setores populares de se colocarem
efetivamente no espao pblico este teria sido radicalmente desmanchado nosltimos
anos, restando como que um simulacro dele, um espao privatizado, inclusive estatal,
dominado pela tcnica e pela gesto (...) que as alternativas colocadas pelos setores
populares desde o fim da ditadura esto hoje desmanchadas pela base, e que as formas de
negociao pragmtica com o estado andam substituindo as (e no somando s)
caractersticas anteriores de presso e trabalho de base. Sugere-se que a gesto est

19

Como membro de um campo de organizaes no-governamentais que defenderam e atuaram para a

implementao de canais de participao popular, testemunhei mais de uma vez como a ideia de confluncia
perversa formulada por Dagnino forneceu uma importante chave de leitura sobre os anos 1990. Por parte de
muitos militantes, o incmodo de perceber que todos os campos polticos utilizavam o termo participao e
cidadania fez com que muitos pensassem em abandonar esta bandeira porque ela j estaria completamente
esvaziada de sentido ou totalmente apropriada por sentidos opostos.

58

substituindo a poltica, que o consenso de que o caminho nico impede que se instaure o
dissenso necessrio democracia (FELTRAN, 2006, p. 376)
Enquanto, direita, o neoliberalismo ajudava a deslocar os sentidos mais radicais da
participao ao empurrar as experincias para o terreno da gesto; no campo propriamente
da esquerda a desativao de espaos de experimentao e formulao do iderio da
participao entre setores mais progressistas da Igreja Catlica e, principalmente, mudanas
no interior PT, tambm alimentaram reconfiguraes no contedo simblico associado s
experincias participativas.
Meneguello e Amaral (2008) analisam essas mudanas do Partido e localizam como
ponto de inflexo a atuao do PT no segundo turno das eleies presidenciais de 1989. A
possibilidade de vitria e a derrota para Collor de Melo conduziram releitura da relao
entre socialismo e democracia, sob a chave de renovado projeto de socialismo
democrtico, o qual visava ampliar a capacidade de insero eleitoral do partido.
O que marcou as disputas internas no partido nos anos 90 foram as diferentes
vises em torno das relaes entre democracia e socialismo e entre luta institucional e luta
social. A tenso em torno destas questes foi mais perceptvel na primeira metade da
dcada. A partir de 1995, com a construo do Campo Majoritrio, a viso moderada
acabou predominando nas resolues partidrias, bem como nos programas de governo
(MENEGUELLO e AMARAL, 2008, p.11).
Nas eleies essa posio se expressou numa ampliao do arco de alianas, cuja
convergncia programtica passaria a estar reduzido a um ncleo bsico representado pela
crtica ao neoliberalismo, ao governo de FHC e aos partidos de direta (MENEGUELLO e
AMARAL, 2008, p. 6). Essa desideologizao do programa petista foi acompanhada,
continuam os autores, pela exaltao da capacidade do partido para resolver problemas
concretos da populao e governar de forma responsvel e com a colaborao de outras
foras polticas (MENEGUELLO e AMARAL, 2008, p. 08). Essa nova face do Partido foi
tornada mais clara com o lanamento da Carta ao Povo Brasileiro, em 2002, no qual se
propunha a reviso do contrato social a partir da articulao de uma vasta coalizao de
foras integrando dos setores populares ao empresariado nacional (MENEGUELLO e
AMARAL, 2008, p. 08).
59

Como resultado desses dois processos combinados avano do neoliberalismo e

guinada do PT para o centro - parte da carga simblica que relacionava a participao a um
projeto mais amplo de transformao social perdeu vigor ao longo da dcada de 90.20
O livro de Feltran (2005) nos mostra como ao longo da dcada houve uma
progressiva perda de horizonte utpico. O autor, ao estudar movimentos da periferia de So
Paulo, aponta que haveria forte vigor movimentista nos anos 1990, semelhante ao perodo
anterior, mas com um impacto menor, porque no haveria um campo poltico que
permitisse a projeo das lutas populares. Utilizando-se da metfora do projetor de cinema,
era como se sem a tela, as imagens (ou seja, as aes) ficassem desfocadas, e fossem
projetadas no vazio.
Diz, Feltran, ainda que aceso o projetor, desse modo, o que restou sem tela, foram
imagens, planos e sequencias se perdendo no espao vazio (FELTRAN, 2005, p. 332).
Usando esta mesma imagem, no que diz respeito aos imaginrios em torno da participao,
como veremos a seguir, eu diria que a tela de cinema estava l, s que ela foi de alguma
forma reduzida, cortada pela metade, ou seja, agora a preocupao, as energias, e as
possibilidades de efetividade passaram a ser na relao com o Estado em espaos de
dilogo restrito entre movimentos e partidos mediado por prefeituras do campo da
esquerda, e em conquistas legais e espaos institucionais. Este deslocamento j anunciado
no perodo anterior dos anos 1970-1980 como uma possibilidade de atuao via
institucionalidade, em parte se deu, como bem aponta Feltran porque a emergncia do
neoliberalismo foi muito forte, e retirou o cho do movimento. E fez com que
predominasse a ausncia de alternativas transformao social. o que produziu muitos
consentimentos, ainda que sob muita decepo e frustrao, de parcela da vertente
movimentista (FELTRAN, 2005, p.331).

20

Esta tendncia que nasce nos anos 1990 ficar mais ntida na dcada seguinte. Em 2005, Tatagiba e eu
(TEIXEIRA e TATAGIBA, 2005) fizemos um trabalho sobre os sentidos da participao para os movimentos
sociais na cidade de So Paulo, e para ns ficou evidente como praticamente os movimentos sociais j no
mobilizavam a linguagem dos direitos, da cidadania e da democracia. A impresso que se tem que a
participao tinha sido despida da carga simblica que em outros momentos, permitiu relacion-la a um
projeto mais amplo de transformao social. As lideranas pareciam lanar sobre a participao expectativas
que a confinam ao campo da produo de polticas pblicas, ao processo de gesto.

60

Mas, essa uma parte da histria da participao nos anos 1990. A outra parte nos
mostra como no interior desse cenrio complexo e ambguo se deu a inveno de novos
direitos e a expanso - sem precedentes nas democracias consolidadas - de uma arquitetura
participativa que ampliou as oportunidades para que Estado e sociedade reinventassem a
forma de produzir poltica pblica no Brasil.
Uma expresso dessa vitalidade foi a criao e disseminao dos conselhos gestores
por todo o territrio nacional e a disseminao das experincias de oramento participativo
por um vasto conjunto de municpios brasileiros. Foi assim que no terreno inspito dos
anos de 1990, cresceu numericamente o campo de experincias participativas
(especialmente no nvel local) que tinham o efeito de experimentar e testar parte das ideias
formuladas no perodo anterior, e em funcionar como casos bem sucedidos a serem at
replicados21. Esse foi um perodo importante para testar os limites da aposta institucional,
at onde era possvel avanar por dentro do estado, de como trazer para dentro do Estado
aqueles que no tinham voz nem vez.
O que estou argumentando aqui que este campo mais amplo de disputas que
atravessam o perodo no pode ser desconsiderado, e do meu ponto de vista tanto os
caminhos institucionais por dentro das prefeituras mais esquerda (como nas experincias
de oramento participativo) quanto na luta institucional para constituir novos direitos e

21

Neste contexto, por exemplo, foi criado em 1996 o Premio Gesto Pblica e Cidadania, como uma
iniciativa conjunta da Fundao Getlio Vargas de So Paulo e da Fundao Ford. Seu objetivo era
identificar, analisar e disseminar prticas inovadoras de governos subnacionais (estados, municpios e povos
indgenas, incluindo o Executivo, Legislativo e Judicirio) voltados ao fortalecimento da cidadania e
melhoria da qualidade de vida coletiva. O Programa tinha por foco experincias polticas, programas,
projetos ou prticas com impacto positivo no fornecimento de servios pblicos, passveis de reproduo
em outras localidades, que utilizassem recursos e oportunidades de maneira responsvel e que ampliassem o
dilogo entre a sociedade civil e os agentes pblicos. A estratgia utilizada nos primeiros dez anos do
Programa combinou uma metodologia de pesquisa pouco convencional na busca de informaes (um ciclo de
premiao anual aberto a todas as organizaes pblicas subnacionais, inclusive as de carter intermunicipal,
interestadual ou regional) com um mecanismo coletivo de anlise e discusso das informaes colhidas,
incluindo ainda a devoluo das informaes reunidas s equipes dos programas. Reunia, assim, elementos
dos observatrios de polticas pblicas com aspectos da pesquisa-ao. Como requisitos para a inscrio, os
programas, projetos ou prticas precisavam ter pelo menos um ano de efetiva implantao, ser liderados por
entidades governamentais e ter demonstrado um aumento na capacidade de atender s necessidades sociais e
comunitrias [http://www.eaesp.fgvsp.br/Ceapginterna.aspx?PagId=ETKHMPRJ, acessado em 15/04/2013].
No instituto polis, foi criado tambm o Dicas para a gesto municipal, boletim, com experincias que
procuravam destacar as melhoras prticas e estimular sua disseminao para outros contextos.

61

instituies participativas como conselhos e conferncias nacionais foram os caminhos

encontrados para dar seguimento ao iderio participativo do perodo anterior. No estou
argumentando aqui que era a nica possibilidade, o nico caminho a ser seguido, mas
tambm no quero cair na iluso de que qualquer possibilidade poderia se dar. O que quero
fazer, portanto, apresentar o caminho escolhido, e mostrar os elementos discursivos que
deram substrato para este caminho se desenvolver, lembrando sempre que o ambiente
poltico no era nada favorvel, muito pelo contrrio ele conduzia a uma despolitizao da
participao, e mais a uma despolitizao da poltica como arena de conflito. Isso ter
fortes efeitos tanto sobre a relao movimentos sociais com suas bases, quanto dos
movimentos com os partidos polticos e principalmente, ter impactos sobre a forma de
ocupar os espaos institucionais e da interao deles com o sistema poltico.
No que se segue, apresentaremos brevemente essas duas experincias, os conselhos
de polticas pblicas e o oramento participativo. Esclareo que no se trata de fazer uma
reviso ou apanhado dessa literatura sobre a qual se produziu um grande volume de
trabalhos ao longo dessas dcadas. O olhar cirrgico: buscamos recuperar nesse debate os
elementos que nos permitem tecer a trama dos sentidos da participao e as disputas que
ensejaram ao longo dessa dcada.

2.2 O Oramento Participativo: a mais inovadora experincia da dcada

2.2.1. Origens e tendncias

O Oramento Participativo (OP) considerado uma das experincias de gesto
democrtica mais inovadoras da dcada de 1990. Ele tem atrado a ateno de
pesquisadores, governantes, lideranas sociais e organismos internacionais22. O OP foi

22

H uma grande produo sobre esse tema a qual no cabe aqui retomar, esforo que j realizei em trabalhos
recentes (TEIXEIRA e ALBUQUERQUE, 2006, SILVA e TEIXEIRA, 2007)

62

importante para as esquerdas, para projetar o debate sobre outro mundo possvel, para
projetar o Brasil como laboratrio da democracia participativa e Porto alegre como
capital desta experincia.
Apesar das diferentes metodologias utilizadas em cada municpio e em alguns
estados23, genericamente podemos dizer que essa experincia se constitui num espao
aberto pelo poder executivo para que qualquer cidado pudesse contribuir na deciso sobre
o destino de parte do oramento pblico. Em pesquisa realizada pelo Frum Nacional de
Participao Popular (RIBEIRO e GRAZIA, 2003), estimava-se que a mdia de
participao sobre o oramento girava em torno de 10% uma vez que, dentre outros
motivos, boa parte do oramento pblico j estava comprometida com gastos fixos, como
pessoal, manuteno etc.
Apesar

das

diferentes

experincias,

pode-se

dizer

que

os

OPs

esto

metodologicamente pautados por um ciclo que parece caracterizar a maioria dos

processos conhecidos. Este ciclo se repete anualmente, inicia-se no primeiro semestre de
cada ano e tem como ponto culminante a entrega do projeto de lei oramentaria anual
(LOA) Cmara de Vereadores.
O incio do ciclo do OP a divulgao de reunies nos bairros ou regies, seguindo
a realizao de plenrias, em que ocorre uma primeira seleo de demandas. Nessas
reunies tambm so realizadas as eleies dos representantes responsveis pela
negociao com o governo das demandas que comporo o plano de investimentos, o qual
ser incorporado ao projeto de lei, submetido aprovao da Cmara de Vereadores. Este
ciclo inclui ainda o acompanhamento da realizao das obras aprovadas e reinicia-se com o
processo de discusso do oramento no ano seguinte.
Uma caracterstica distintiva da experincia que ela est aberta a qualquer
participante, e no apenas aos setores organizados. Evidente que eles organizaes de
moradores locais tm influencia preponderante (ABERS, 1997; BAIERLE, 1992; SILVA,
2003). Os analistas (AVRITZER e NAVARRO, 2003; SILVA, 2003, LUCHMANN, 2002)

23

Para estudos que comparam as diferentes metodologias usadas no OP remeto a Wampler, 2007, Wampler e
Avritzer, 2004.

63

diziam que o sucesso ou insucesso das experincias dependia de quatro fatores importantes:
o desenho institucional dos OPs, a vontade poltica dos governantes, as condies
econmicas e distributivas do municpio e o tecido associativo local prvio. Este tecido
poderia favorecer ou prejudicar as experincias (ser fator de resistncia a elas no sentido de
fortalecer prticas clientelistas), portanto, o dilogo com setores mais amplos (que no
apenas os j organizados) fazia parte da estratgia de ampliar as vozes. Este processo em
alguns casos consolidou as antigas lideranas, ou contribuiu para que elas redefinissem suas
representaes, e em outros fez com que surgissem novas lideranas.
Desde 1986, algumas cidades como Vila Velha (ES), iniciaram experincias de
discusso do oramento municipal com a populao. A partir de 1989, foram iniciadas
outras experincias como Porto Alegre, Uberlndia, Piracicaba, Santo Andr, So Paulo. O
oramento participativo viria a se consolidar no Brasil, entretanto, marcado pela
experincia de Porto Alegre (RS), que se tornou mais duradoura, premiada e conhecida
nacional e internacionalmente.
No artigo escrito em 2006, Albuquerque e eu localizvamos ao menos trs origens
associadas ao OP: a histria de parte das organizaes brasileiras que passaram a se
preocupar com a gesto, o novo marco jurdico e institucional dado pela constituio
brasileira, e os partidos de esquerda (especialmente o PT) que ascenderam ao poder
municipal com propostas de governar com participao popular.
Sobre o marco jurdico destaca-se a Constituio de 1988 e a possibilidade concreta
que ela propiciou de transferncias de recursos e de responsabilidades para os municpios,
embora as novas responsabilidades no tenham sido proporcionais aos recursos. Esta
situao levou os poderes executivos municipais, especialmente os governados por partidos
de esquerda, a desenvolverem mais autonomia e responsabilidade, realizando reformas
tributrias para aumentar a arrecadao de recursos prprios. Porto Alegre e Belo Horizonte
foram dois casos de municpios que conseguiram no incio dos anos 1990 aumentar suas
receitas atravs de reformas tributrias. No por acaso desenvolveram duas das mais
importantes experincias de OP no Brasil (SOUZA, 2001).
Sobre as outras duas origens do OP (das organizaes da sociedade e dos partidos
de esquerda), em que pesem as crticas de que boa parte dos oramentos participativos na
64

verdade so impulsionados pelos partidos polticos (Romo, 2011) e no pela sociedade

civil, reafirmo aqui que para a reconstituio do iderio sobre o OP fundamental pensar
esse casamento entre um projeto que se gesta na sociedade e uma atuao partidria
tambm orientada por interesses pragmticos de aumentar a sua base de apoio poltico. O
argumento central de Romo que diferente das interpretaes correntes de que o OP seria
um instrumento de participao, na verdade ele seria uma forma do partido ampliar sua
base eleitoral. Diz o autor,
Avritzer no consegue perceber como o OP amplia os espaos de disputa
poltico-partidria e, mais do que um mero instrumento participativo de gesto
pblica, atua, por um lado, como um meio de que os governos e partidos lderes da
iniciativa possam ampliar sua capacidade de mobilizao social, e por conseguinte,
ampliem sua fora eleitoral. Por outro lado, faz com que haja a incorporao ao
sistema poltico de novos elementos oriundos da sociedade civil que, longe de
terem por objetivo a preservao da sua autonomia enquanto atores sociais, se
utilizam de novos espaos de participao como o Op para ampliar sua prpria rede
de relacionamentos em aes que tem o sentido de entrada sociedade poltica e do
aumento de seu peso neste ambiente (ROMO, 2011, p.53).

Dias (2002) tambm j havia ressaltado a importncia do OP para a disputa entre o

Executivo e o Legislativo24. Ambos os autores tem razo em chamar a ateno para a
sociedade poltica. A narrativa do OP sempre foi de um mito de origem na sociedade
civil. E o caso que Romo estuda, da experincia de Osasco, bem emblemtico de como o
Partido tem um papel central e, mais do que isso, de como as dinmicas partido-eleies e a
participao esto imbricadas. Tatagiba e eu (2004), ao estudar o OP de So Paulo j
havamos observados que a relao de subordinao destes espaos ao modus operandi da
democracia representativa.
Mas meu argumento que o problema central aqui no atribuir ao OP um mito de
origem na sociedade civil, mas em manter na anlise, de forma estanque, uma separao
muito rgida entre sociedade civil e sociedade poltica. Sem aprofundar muito, mas talvez o
que falte s interpretaes sobre a criao de espaos como o OP seja um olhar mais detido
sobre o prprio PT e a maneira particular com que esse Partido lidou com o associativismo
popular. Nesse sentido, algumas questes se colocam, como por exemplo, a relao entre as

24

Sobre o mesmo tema ver tambm Wampler, 2004.

65

tendncias e os movimentos dentro do PT; como os diferentes saberes (formas de ver,

gestados pelas tendncias e por movimentos juventude, mulheres, etc.) se constituem se
tornam projetos vo para o Congresso, Cmara de Vereadores, alcanam o Executivo;
como o prprio PT mudou por dentro, na sua dinmica interna, e nas posies das suas
tendncias, etc. Quando Romo, 2011, critica a ideia do partido movimento, talvez ele
esteja olhando o hoje (onde de fato a dinmica eleitoral muito preponderante) para falar
do passado.
Voltando s origens do OP, como vimos no captulo anterior, foi no interior do PT
que boa parte das discusses sobre conselhos populares e outras formas de gesto
democrtica ganharam terreno. Em Porto Alegre, por exemplo, o programa do Partido em
1989 mencionava apenas a inteno de implementar os conselhos populares. Aps a vitria
eleitoral que surge a proposta de oramento participativo. Segundo Meneguello (2002)
duas caractersticas do partido merecem destaque: a proposta poltica de um partido plural,
no filiado a nenhuma doutrina especifica (nem a marxista), e o princpio da democracia
interna, que permite a convivncia democrtica entre tendncias diferentes. Dadas estas
duas caractersticas, o Partido em cada localidade teve uma origem diferente e composies
sociais politicamente diferenciadas, o que nos permite dizer que abarca diferentes
concepes sobre a participao. Este um dos motivos que permitiu diferentes oramentos
participativos com influncia do PT.
No caso de OP de Porto Alegre, os estudos mostram (BAIERLE, 1992, SILVA,
2003, AVRITZER, 2002, BAIOCCHI, 2003 e 2005, ABERS,1997), a intensa relao entre
o Partido e a tradio associativa local. Quando a Frente Popular (formada inicialmente
pelo PT e PCB) chega ao poder em 1989, encontra um conjunto de agentes sociais com
grande experincia associativa, com destaque para o movimento comunitrio, basicamente
formado por associaes de moradores. No programa de governo formado pela Frente
Popular havia apenas a proposta muito vaga de abertura do oramento pblico
participao popular. Agentes sociais e governamentais construram ao longo da primeira
gesto (1989-1992), com muitos conflitos, as bases de estrutura da experincia. O OP de
Porto Alegre enfrentou muitos problemas no seu incio. Por exemplo, resistncias dentro do
Governo fizeram que o Secretrio de Planejamento fosse trocado, mas o OP contava com o
66

apoio de organizaes da sociedade que ajudaram a formatar a experincia e superar os

entraves iniciais (Silva, 2003). Por estes motivos possvel dizer que seu formato foi fruto
dos aportes e dos debates entre associaes de moradores, especialmente a Uampa
(Associao de Moradores de Porto Alegre) e o governo local (AVRITZER, 2002,
BAIERLE, 1992).
Algumas experincias tambm se tornaram paradigmticas, como a de Santo Andr
(SP), que sempre preservou a ideia de que membros do governo seriam representados no
conselho do OP para defenderem as propostas do governo; a de Belm (PA) que decidiu em
2001 transformar-se no Congresso da Cidade25 e no eleger demandas a cada ano; ou a de
Belo Horizonte (MG), que se destacou por tentar criar critrios tcnicos objetivos para
orientar as decises da populao e por introduzir mecanismos de participao via internet.
Entre 1997 e 2000, j havia no Brasil mais de uma centena de experincias de OP,
como demonstrou a pesquisa do Frum Nacional de Participao Popular (FNPP)
(RIBEIRO e GRAZIA, 2003). Esta pesquisa encontrou cerca de 140 experincias de OP,
contou com dados de 103 OPs, e indicou que havia OPs em cidades pequenas, mdias e
grandes, rurais e urbanas em todas as regies do Brasil, mas proporcionalmente
predominavam em cidades mdias e grandes e em reas urbanas.
Este nmero baixo, se levarmos em conta que o Brasil possui mais de cinco mil
municpios. Mas a fora simblica da experincia contribuiu (claro que somada a outras
tantas iniciativas) para que ao longo da dcada o debate sobre o oramento pblico
ganhasse fora no interior da esquerda, e passasse a se exigir maior controle sobre os
recursos. Metade das experincias levantadas em 1997-2000 tinha como prefeito membros
do PT, a outra metade estava vinculada a diferentes partidos, na maioria das vezes em
coligao com o PT, o que mostra a centralidade do Partido, e ao mesmo tempo que a ideia

25

O Congresso da Cidade, de Belm, comeou a funcionar a partir de 2001, em substituio ao Oramento

Participativo experimentado na cidade no mandato anterior (1997-2000). No segundo mandato do prefeito
Edmilson Rodrigues (2001-2004), o OP no foi extinto, mas tornou-se parte do Congresso da Cidade, que, ao
invs de discutir obras por regies, de forma muitas vezes fragmentada e que colocava a populao de baixa
renda em disputa pelos parcos recursos, discutia o planejamento urbano da cidade, de mdio e longo prazo,
discutia sobre os rumos de desenvolvimento que a cidade gostaria de fazer.

67

influenciou de alguma forma o programa de outros partidos. Wampler e Avritzer (2004)

continuaram a fazer levantamentos posteriores e descobriram 170 experincias, que
seguiam distribuio semelhante em termos de partidos polticos, tamanho e caractersticas
dos municpios.

2.2.2 O OP e o modo petista de governar

possvel observar que houve, ao longo do tempo, uma expanso de experincias
para outros partidos, mas o OP essencialmente se constituiu como uma experincia petista.
E foi no interior do PT que as discusses e interlocues sobre ele se deram de forma mais
forte. Ao longo da dcada se difundiu a ideia de que haveria um modo petista de
governar (BITTAR, 1992) e que a participao era uma das dimenses centrais que o
distinguiria. Nesse sentido, o OP se apresentava como evidncia dessa novidade, como
prova de que haveria outra forma de gerir a coisa pblica que passaria centralmente pelo
engajamento popular.
Para ns o que interessante nesse momento resgatarmos os termos do debate
sobre o OP no interior do PT ao longo dos anos 90. Meu argumento central aqui que este
debate aparece vinculado a duas questes que sero centrais nesse momento, para o PT e
para o campo da esquerda num sentido mais amplo: i) questo sobre as diferentes formas
de pensar (ou para alguns de repensar) o socialismo, nos termos de formular o lugar que
restaria para a transformao social; ii) e o papel do Partido na relao com a sociedade
organizada e no organizada no seu esforo de construo da hegemonia. O desafio parecia
ser definir o lugar e a funo da participao num contexto mais amplo no qual o Partido
buscava se afirmar como uma alternativa eleitoral vivel. Como busco sustentar ao longo
desse captulo e do seguinte, essas questes no foram aprofundadas dentro do Partido,
tampouco com a sociedade, com implicaes sobre a forma de conduo dos arranjos
participativos quando o PT assume o governo federal em 2003.

68

Socialismo e democracia

Mesmo com a queda do muro de Berlim e a derrocada do socialismo na Unio

Sovitica, no comeo dos anos 1990 possvel ver como permanece no iderio de parte da
esquerda, o iderio da transformao social e do socialismo, s que agora, para usar os
termos de Carlos Nelson Coutinho (1984), era preciso buscar uma forma de vivenciar o
ideal de que sem democracia no h socialismo, sem socialismo no h democracia.
O livro de Tarso Genro, a Utopia Possvel (1995) um importante documento para
compreender o sentimento da poca26. O autor comea o livro lamentando o fim do
comunismo: o que sucumbia era o sonho da minha gerao de militantes que jogaram sua
vida inteira na construo de uma utopia de igualdade e justia (p. 15). E continua sinto
necessidade de expressar-me publicamente, numa poca adversa para o sonho e hostil
defesa da igualdade social: quando a maioria reitera que a forma nica de relacionamento
entre os homens pela dominao e o comando, sustento que a igualdade possvel atravs
da cooperao e do consenso (p. 16). Para concluir,
A minha solido e sensao de naufrgio histrico no pela queda j
tardia das tiranias do leste, mas pelo fato de que a derrota do sonho de
fraternidade e justia no foi preenchida por algum projeto humano, vital, original e
superior. Para dizer que o homem se encontra no mais perto, mas mais distante de
sua vocao de amar ao prximo em liberdade, sem medo do futuro e sem a
degradao da misria.(GENRO, 1995, p. 16).

A sensao era de que no se poderia jogar o beb com a gua do banho, ou seja, de
era preciso combinar a democracia com um projeto de justia social. Sem reproduzir uma
perspectiva leninista de assalto ao poder, ou de ruptura radical, era preciso encontrar uma
forma processual de realizar um projeto de justia. Diz Genro,

26

Tarso Genro foi vice-prefeito em 1989-1992 (com Olvio Dutra como prefeito), depois foi prefeito em
1993-1997 e novamente em 2001-2004. no perodo de sua primeira gesto como prefeito que o livro,
portanto, foi publicado.

69

As armas tericas disponveis, hegemnicas na esquerda, ainda so as

armas tericas da tomada do palcio de inverno, quer dizer, uma viso de
ocupao do poder a partir de uma ruptura, centrada num momento decisivo da
historia. Lenin usava uma expresso muito clara e adequada poca, a respeito
dessa questo. Ele afirma que existiam determinados dias na historia que valiam
por 20 anos. Eu acho que esta possibilidade poltica desapareceu. Hoje, os dias da
historia que valem por 20 anos so dias que devem ser vistos como integrantes de
um processo de ruptura, um processo de acumulao, de disputa pela hegemonia
(GENRO, 1995, p. 165).

E a diferena para Genro ser que o OP teria levado as organizaes a no lutarem

contra o Estado, mas a orient-lo. Esta nova forma de transformao, mais processual,
exigiria uma mudana de postura da sociedade, de que elas passassem a no lutar contra o
Estado, mas a orient-lo. E o formato do OP com suas assembleias para discutir e decidir
prioridades para a regio e para a cidade foi a melhor forma de representar, de encenar,
vivenciar este processo.
Quando Castoriadis esteve em Porto Alegre, assistiu a uma das
assembleias populares nas microrregies do municpio. Havia uma representao
de umas 50 a 60 entidades dessa microrregio, com aproximadamente 1300
pessoas. O que levou Castoriadis a dizer: eu sempre vi as organizaes e as
lideranas populares se mobilizarem contra o estado. Nunca tinha visto elas se
mobilizarem para orienta-lo. Foi a primeira vez que vi este fato. (GENRO, 1995,
p.165)

Tarso Genro afirma ainda que faltaria teorizao sobre alternativas de esquerda:
tambm uma tarefa terica de elaborao terico-filosfica, em relao qual estamos
bastante atrasados, na minha opinio, porque nossa herana ainda uma herana do
marxismo da III internacional. Mas, de qualquer forma, eu creio que ns temos novos
elementos. O PT o nico partido, na minha opinio, que tem elementos novos para pensar
esta nova realidade (GENRO, 1995, p.168).
Como bem lembra Raul Pont27, na mesma direo de vincular democracia e
socialismo, alerta sobre o desafio do poder local, que seria algo novo para a esquerda que,
em geral, olha o socialismo como centralismo, controle central, planejamento central, as
experincias locais tem uma riqueza e um papel, em uma concepo de experincia

27

Raul Pont foi vice-prefeito de Porto Alegre (1992-1996) e prefeito (1997-2000).

70

democrtica, que podem caminhar para o socialismo e esto teorizados e sistematizados

pouco por ns (2002:38). E mostrando os elos entre socialismo, democracia e poder local,
afirma:
A democracia participativa tem que ser para ns no apenas a experincia
local, que d certo no municpio, mas tem que ser traduzida, do ponto de vista
terico e programtico, para o conjunto das outras esferas da sociedade. Apostando
na questo democrtica, penso que estamos apostando num dos elos mais
significativos e importantes para a luta pelo socialismo, de forma indissocivel
(PONT, 2002, p.38).

Afirma que a experincia local possui um efeito demonstrao poderoso. Que

ajuda a ganhar outras prefeituras. Porque a partir do momento que a ideia de participao
passa a ser vivenciada com um modelo, um desenho definido que alcana relativo sucesso
internamente, fica mais fcil sair de posies mais genricas de defesa da participao
popular ou do poder local para uma forma de experimentao que pode ser replicada ou
pode servir de inspirao.

A relao do Partido com a sociedade e a questo da hegemonia

Carla Silva e Pedro Pontual28 (2002) argumentam que a ideia de participao
popular foi se alterando dentro do PT. Entre 1989-1992, estava muito prxima da ideia de
conselhos populares, e era forte a associao da participao com a ideia de inverso de
prioridades. Pensava-se que os conselhos populares seriam espaos pelos quais os
movimentos populares exerceriam seu papel num governo petista. Fruto da trajetria do
prprio partido, a participao aparecia como forma de dar poder aos setores organizados
mais subalternizados. A vieram algumas questes, com as experincias prticas:
participao popular com quem? Participao popular somente com os trabalhadores?
Participao popular com todos os cidados? Como afirmam os autores, isso despertou
em ns a necessidade de dilogo com os no-organizados E da nasce o OP, como forma
de dilogo com os no-organizados, ou melhor dizendo, como forma de organizar os noorganizados.

28

Nesse momento, ambos eram do Ncleo de Participao Popular da Prefeitura de Santo Andr.

71

Anlise semelhante faz Genro (1995), quando mencionou a necessidade de

superao do debate em torno dos conselhos populares. Diz o autor,
Ficou claro que os conselhos populares no so uma panaceia, mas
constituem um componente importante do processo de democratizao, embora no
contemplem o conjunto da cidadania. Na realidade, ele s envolve uma parcela
mais organizada da populao, e, mesmo assim, organizada dentro de um modelo
especfico de organizao. [...]
O PT tinha uma viso metafsica dos conselhos, com o mesmo grau de
iluso metafsica que os bolcheviques tinham dos conselhos da revoluo russa. Os
conselhos no conseguiram responder aos desafios histricos. Mas, em nosso caso
especifico, ns temos a vantagem de poder aprender a refazer este projeto em
condies de combinao com a representao politica. Ns somos obrigados a
conviver com instituies formalmente universais, que foram institudas pelo
estado burgus, e cujo grau de representatividade, maior ou menos, depende da
prpria politizao da sociedade. Ou seja, ns temos que conviver com a cmara de
vereadores, com a assembleia legislativa, ns temos que conviver com o estado
representativo existente (1995, p. 166-167).

E ainda argumenta que o PT teria passado por um impasse na cidade entre uma
viso que sustentava que o governo era s dos trabalhadores e uma viso que sustentava
que eram os trabalhadores no governo, governando para o conjunto da sociedade. A
constatao era de que no daria para governar se opondo classe mdia (que pelo
raciocnio dele teria apoio imediato da classe dominante), portanto o governo no poderia
ser s dos trabalhadores, dos mais excludos. Ento, a proposta de governar para toda a
cidade, segundo hierarquias determinadas pela nossa viso de classe, pelo nosso
programa, que tem condies de universalizar a direo dos trabalhadores.
possvel localizar algumas diferenas no interior do Partido que merecem ateno.
De um lado, h uma viso de que o partido constri hegemonia politica no s atravs do
OP, mas tambm nos conselhos municipais. Nesse sentido, defende Raul Pont,
O frum das entidades do conselho municipal da criana e do adolescente,
por exemplo, envolve em Porto Alegre quase 300 entidades. So 300 entidades que
trabalham com criana e adolescente que esto numa relao cotidiana conosco.
Com elas construmos uma relao de politicas comuns, e portanto estamos
construindo uma hegemonia politica com estas pessoas. Elas passam a trabalhar
conosco para construir a poltica do municpio, ou seja, o duplo sentido da relao
democrtica direta da populao, na qual ela constri as politicas e se identifica
com o governo porque passa a ser o governo no municpio, ela o governo no
municpio. Essas identificaes me parecem ser os elementos centrais que podemos
ter na construo dessa experincia. (PONT, 2002, p. 42).

E por isso, ao menos naquele momento, ele discorda veementemente das polticas
de alianas, inclusive as que tinham sido feitas em Porto Alegre, porque descaracterizam o
72

Partido, e mais descaracterizariam a prpria ideia de participao como forma de

identificao governo e sociedade. A ideia de participao aqui muito vinculada ideia de
construo de hegemonia que atravessaria estado e sociedade. Bem diferente de uma
perspectiva corporativista, aqui os interesses no necessariamente estariam dados a priori,
mas seriam construdos conjuntamente entre governo e sociedade nestes espaos, por isso
dizer que se dariam identificaes entre governo e sociedade. O suposto aqui de um
governo coeso. Ser contra a poltica de alianas era fundamental para esta ideia de
participao porque se houvesse poltica de alianas, como poderia haver estas
identificaes? Com que setores, discursos a populao se identificaria?
Meu argumento aqui que esta concepo, expressa neste texto, no tem nada de
pluralismo, ou de representao de interesses, estaria prxima da concepo de
emancipao, mas o que mais forte aqui a ideia de aproximar partido, governo e
sociedade. outra ideia de participao que parece estar sendo mobilizada aqui:
participao como forma de aproximao entre governo e sociedade, um meio de criar
identificao, sendo nesse sentido um passo alm da ideia de emancipar sujeitos; trata-se de
criar uma nova hegemonia. Ao que parece esta concepo no era dominante no Partido, e
pensando no governo Lula ela quase se perdeu totalmente. E se perde justamente por causa
da polticas de alianas, o PT precisa expulsar os que no so favorveis s politicas de
alianas (ou pelo menos diminuir sua importncia) para ganhar as eleies, e ao ganhar as
eleies precisa lotear cargos e ministrios, precisa negociar com a Cmara e o Senado. Por
isso no pode levar adiante um projeto de identificao entre governo e sociedade, porque o
governo muito plural internamente, e at contraditrio, ento a ideia de democracia
participativa tambm tem que se afrouxar. Em parte isso explica parte da reconfigurao do
lugar da participao no plano nacional, como veremos no prximo captulo. Insisto: as
alternativas no eram infinitas, mas tambm o caminho escolhido no era inexorvel; foi o
caminho trilhado e que teve consequncias para o desenvolvimento interno ao PT da ideia
de democracia participativa.
A anlise de Vicente Trevas (2002, p. 52) pondera, por outro lado, que ao se tornar
governo o partido precisaria sair de simplificaes. Para ele, alguns militantes do partido
consideravam que bastava ganhar as eleies, ter vontade poltica, para que se resolvessem
73

os problemas. E se os problemas no fossem resolvidos, para estes militantes o papel do

partido deveria ser de um parceiro crtico contundente. Para Trevas, no imaginrio
petista nossos governos so visualizados como governos de mobilizao social, governos
de conquistas populares, governos de embates e de transformao social. A implicao
desta viso de que a funo do governo seria apenas de explicitar os conflitos.
Trevas acredita que esta viso do partido como propulsor de transformao social
era importante, mas insuficiente. Para o autor, governar estaria possibilitando ao PT lidar
com as complexidades e mostrar ao Partido que suas formulaes eram insuficientes ou
politicamente equivocadas. O debate sobre participao popular para ele no fim dos 1980
era isso. Segundo ele, as questes estavam polarizadas: por exemplo, conselho popular
deve ser deliberativo ou consultivo? Os conflitos (como as greves de funcionrios pblicos,
estimuladas por militantes do prprio partido) mostravam que havia simplificao do
debate. Segundo Trevas, a origem do partido com grupos e movimentos sociais muito
distintos entre si, teria gerado muitos problemas quando o PT ganhou as prefeituras. Uma
parte dos militantes foi para dentro do governo, e outra parte ficou fora, gerando
desigualdades de percepo e de poder. Esta parte que no estava dentro das estruturas das
prefeituras em geral reivindicava que os conselhos populares fossem deliberativos e
formados em sua maioria pelos prprios petistas. Mas assim como lembrou Genro, tambm
para Trevas, o PT tinha que governar para uma cidade, e no para os militantes do partido.
Pontual e Silva (1999) apontam que a ideia de participao popular foi se alterando
dentro do PT. Desde aquele momento inicial no comeo dos anos 1980, muitas das
expectativas teriam se chocado com a realidade. Com o passar do tempo, teria aumentado a
percepo de que era preciso distinguir entre a participao em conselhos populares
(autnomos) ea participao em canais institucionalizados. Assim, segundo os autores,
teriam surgido duas ideias importantes: cogesto e partilha do poder (em contraposio
ideia de delegao absoluta do poder comunidade, que estava presente em parte das
expectativas em torno dos conselhos populares).

Aumenta a compreenso de que o

governo tem projetos e disputa estes projetos com a comunidade, que constri uma sntese
entre seus interesses e os interesses dos demais setores. Pontual e Silva continuam, e
dizem que o resultado que em Santo Andr o OP tem representao paritria entre
74

representantes do governo e da sociedade. Isso ser inadmissvel na experincia de Porto

Alegre, o que fez com que por muitos anos se marcasse a distino entre as duas
experincias, colocando-as quase como modelos antagnicos. Pode parecer s um detalhe,
ou uma disputa menor, mas de fato no . Para o debate sobre a participao no interior
da esquerda, a compreenso sobre o papel do governo e da sua relao com a sociedade era
parte central do debate. E esta divergncia sobre a composio, onde, de um lado, est um
conselho formado somente pela sociedade e, de outro, um conselho paritrio, metade
governo e metade sociedade, mostra como cada prefeitura encarava a conduo da poltica.
Uma experincia (de Santo Andr) privilegiando a formulao de proposies pelo governo
em contraponto (ou em disputa) da sociedade, e, de outro lado, uma experincia (de Porto
Alegre) privilegiando um conselho formado somente por participantes da sociedade, com o
argumento que de que o governo j teria muito poder.
Em que pesem as duas vises diferentes, importante perceber aqui o raciocnio
comum que opera uma separao entre Estado e Sociedade. Como argumentamos ao incio
deste captulo, retomando Oliveira (1995), a proposio agora que a sociedade civil seja
capaz de fazer-se de intervir no Estado, seja capaz de fazer-se presente no estado. No se
trata de anular a irredutvel tenso entre estado e sociedade, pois esta tenso democrtica.
E frutfera.
Outra lio aprendida neste primeiro perodo, dizem Pontual e Silva (1999) era de
que a participao implicaria em conflitos, de que seria preciso superar uma viso ingnua
da poltica como harmonia, e portanto entender a desigualdade estrutural. A aposta que
somente com regras democrticas seria possvel reverter de alguma forma a desigualdade.
Os autores dizem que num segundo momento, na gesto 1993-1996 houve um desencanto
com a participao. Houve multiplicao de experincias, mas o partido abandonou o
debate sobre participao popular e o reduziu ao OP. Argumentam ainda que teria sido
necessrio naquele momento ampliar o debate sobre o planejamento a longo prazo, o que
Santo Andr, por exemplo, teria feito com o Cidade do Futuro 29. Novamente o embate

29

Diferente de Belm, o projeto de Cidade do Futuro (iniciado em 1997) no substituiu o OP, mas se deu de
forma concomitante. A proposta era parecida com a de Belm no sentido que o projeto Cidade Futuro visava
o planejamento estratgico de mdio e longo prazo, com a participao ativa da sociedade.

75

era com Porto Alegre, que apesar de mais tarde ter realizado a importante experincia da
Cidade Constituinte para pensar no mais longo prazo, ainda tinha como sua principal
poltica participativa o OP.
O terceiro momento de debate sobre a participao, segundo Pontual e Silva seria a
gesto 1997-2000, onde os sentidos da participao estariam em disputa com outros
partidos com concepes distintas, que no a radicalizao da democracia. Para os autores,
seria necessrio naquele momento ter investido mais em uma nova cultura poltica, mais
formao, em uma nova pedagogia com novas linguagens.
Diferente do que os autores apontam, dentro do PT no se deu o alargamento do
debate sobre a participao nem sobre as estratgias participativas de longo prazo, nem
sobre a necessidade de investir mais em formao no sentido de uma nova cultura poltica.
possvel dizer que o OP venceu como modelo, como desenho institucional a ser
replicado e que a necessria ampliao do debate (tanto em termos de outros espaos que
pensassem o planejamento da cidade, quanto de novas prticas) no ocorreu de forma
alguma dentro do PT. Ento, que lugar restou participao no projeto poltico do PT no
fim dos anos 1990?

O futuro da participao no PT
Genro dizia, em 1992, que o saldo do OP teria sido o fato de que o Partido dos
Trabalhadores e a esquerda adquiriram um grande aprendizado ao dirigir um Estado que
no o seu, num momento de crise profunda (GENRO,1992:164). Mas a pergunta que
fica para o perodo posterior (ou seja, para quando Lula chega ao governo federal) que
tipo de aprendizado foi este? Quais so as consequncias destas experincias e
principalmente destes debates para a participao no plano nacional?
Do ponto de vista da organizao interna ao partido, como mencionamos, o perodo
anterior foi de descenso dos ncleos, que eram um espao participativo interno importante.
Ao mesmo tempo, foi introduzido o PED (Processo de Eleio Direta), processo
eleitoral interno ao PT para todas suas instncias diretivas. Amaral (2011) aponta como esta
mudana institucional foi importante para diminuir o espao do que ele denomina dos
76

radicais do PT. O PED no provocou exatamente diminuio de chapas concorrentes nas

eleies internas (num primeiro momento elas at se multiplicaram), mas no longo prazo,
os grupos se tornaram mais homogneos, e as disputas menos acirradas, fazendo com
quenas ltimas eleies as duas chapas que tiveram mais votos estavam mais direita no
espectro. Se unirmos esta informao com fato de que tambm os grupos se tornaram
menos radicais, seja porque parte deles foi expulso do partido, seja porque
ideologicamente tambm ficaram mais direita, o espao dos radicais no partido de fato
diminuiu.
Diz Amaral que para o partido ganhar eleies era preciso diminuir o poder
dos grupos mais radicais:
No Caderno de Debates sobre o Estatuto, publicado pelo Diretrio Nacional em
1997, Jos Dirceu, ento presidente do PT, e Danilo Camargo, poca dirigente do
PT-SP, defenderam abertamente a necessidade de alterar o processo decisrio
interno e ampliar o poder dos filiados (DIRCEU, 1997; CAMARGO, 1997). As
posies da liderana partidria eram as mesmas que motivaram as decises a
respeito dos Ncleos de Base descritas anteriormente: aumentar a base social do
partido e transform-lo em uma agremiao mais aberta a amplos segmentos
sociais e com uma proposta eleitoral menos identificada com grupos radicais de
esquerda. Nas palavras de Dirceu: Temos que abrir o partido, distencion-lo,
profissionaliz-lo. O PT tem que se assumir como instituio [...]Somos e
defendemos um partido de cidados, e no militantes de vanguarda (1997, p. 6). A
viso do Campo Majoritrio era de que isso deveria ser feito a partir da reduo do
poder dos grupos mais radicais de esquerda organizados no interior do partido,
encarado como desproporcional sua representao junto aos filiados. A posio
dos moderados era de que o processo decisrio baseado em Encontros no era
efetivamente representativo do conjunto dos membros do PT por privilegiar os
grupos organizados, o que acabava por afastar o partido de segmentos mais amplos
da sociedade (AMARAL, 2011, p.:123)

O PED introduz uma concepo de participao dos filiados no partido bem

diferente da dos ncleos. Ele traduz uma concepo diferente de militncia partidria da
adotada no momento de fundao e consolidao do partido: mais inclusiva e aberta ao
estender possibilidades de participao em importantes atividades partidrias, como a
seleo de lideranas internas-, e de menor intensidade ao individualizar o processo
decisrio e desarticul-lo das demais reunies e atividades partidrias. As tendncias
partidrias tomam quase que totalmente o lugar dos ncleos. E so a essas tendncias que
vo se vincular os movimentos sociais.

77

Por outro lado, possvel dizer que a relao entre partido e movimentos sociais
segue intensa. Amaral encontrou em suas pesquisas grande nmero de filiados declarandose parte dos mais distintos movimentos sociais, mas importante entender que a nfase da
organizao por tendncias e a disputa preponderante do poder interno feito agora por
eleies fizeram com que o debate, por exemplo, da autonomia dos movimentos fosse
recolocado. Soares (2009) mostra, por exemplo, como os movimentos sociais (negro e de
mulheres) se identificaram com uma ou outra tendncia dentro do PT. A tese dela aponta,
recuperando trajetrias de vida, como o movimento negro no PT provocou o ecletismo,
mencionado na introduo deste trabalho. No era mais uma relao, podemos dizer,
externa entre movimento e partido, como de alguma forma aparecia no debate sobre
autonomia dos anos 1980. O movimento opera com pessoas que vivem vrias militncias
simultneas (partidos, tendncia dentro do partido, movimento, universidade, sindicato).
este lastro que conforma o movimento.
No incio do partido, Soares mostra como houve muitas resistncias para se formar
setoriais de movimentos dentro do PT, porque no queriam que a discusso (por exemplo,
de raa) ficasse restrita a um grupo, comisso etc. Nos anos 1980 esta proposta de criao
de setoriais de movimentos dentro do partido chegou a ser derrotada (2009:120), mas nos
anos 1990 a proposta voltou a surgir com fora. Foram criados os setoriais por
movimentos, que mais ou menos acomodavam um tipo de movimento (no caso da questo
racial negra, o Movimento Negro Unificado, a Coordenao Nacional de Entidades
Negras), em geral ligado a uma nica tendncia do partido (neste caso, o que era
denominado de Convergncia Socialista).
O que vai se suceder nos anos 1990 uma proximidade dos partidos com quase
todos os movimentos sociais. Claro que nem toda a sociedade civil se vincula s atividades
partidrias. Mas evidente como parte significativa vai estar vinculada a partidos de
esquerda, e no caso do PT a determinadas tendncias ou grupos dentro do partido. Vamos
encontrar este padro de vnculos estreitos nos movimentos de moradia, juventudes,
mulheres, negros etc. (TATAGIBA e BLIKSTAD, 2011, MISCHE, 2008, SOARES, 2009)
Isso ser importante para entender no perodo posterior as secretarias e ministrios novos

78

que foram criados pelo governo Lula, bem como, a grande quantidade de militantes de
movimentos que passaro a ocupar cargos no governo federal.
Do ponto de vista das formulaes sobre participao dentro do PT, a ideia de
governana participativa foi consagrada no Programa da Revoluo Democrtica no
Congresso do partido de 1999.

O Programa lanou naquele momento as bases de

fundao para uma eventual administrao nacional do PT. A Revoluo Democrtica

sob a presidncia do PT poderia ser o comeo de uma longa transformao de
aprofundamento da democracia econmica e social, estendendo direitos humanos e
cidadania maioria do pas, reformando instituies de representao e aumentando o
controle direto e democrtico sobre o Estado. Segundo o documento, o partido no queria
ser um partido de oposio perptua, por isso entende que no suficiente chegar ao
governo para mudar a sociedade. necessrio tambm mudar a sociedade para chegar ao
governo. A Revoluo Democrtica vista como um longo processo, mas no seria
inevitvel. Ela envolve a reorganizao da sociedade, poltica e economia, com uma nova
hierarquia de valores baseada na igualdade, liberdade e solidariedade. Educao, sade,
alfabetizao, bem-estar social e econmico so centrais para a tese democrtica.
O programa reafirma a estratgia original do PT de no apenas participar dos
governos municipais e estaduais e do parlamento, mas combinar isso a outras estratgias de
mobilizaes sociais, tais como ocupaes de terra, greves, entre outras. Ele tambm afirma
a necessidade de ampliar as filiaes partidrias, tornando mais fcil a integrao de novos
ativistas, assim como continuando o dilogo com acadmicos, intelectuais, profissionais e
movimentos sociais.

Uma pea central do programa estender a experincia das

administraes locais para o nvel de governo nacional. O Programa da Revoluo

Democrtica afirma:
O PT tem sido um pioneiro neste experimentalismo poltico que permite
combinar democracia representativa com democracia direta. Os Oramentos
Participativos, difundidos no nvel local, e agora tambm no estadual, deve ser
parte de um projeto nacional futuro. A participao dos trabalhadores, usurios e
representantes da sociedade civil ir permitir a democratizao das polticas
pblicas, das empresas pblicas e das atividades privadas essenciais populao
[...] Um Estado democrtico controlado pela sociedade ser chamado a
desempenhar um papel decisivo na nova economia poltica (PT,1999).

79

No surpreendente, ento, que a vitria do PT tenha elevado as expectativas sobre

a participao popular. Quando comearam as discusses em torno do Oramento
Participativo Federal uns meses antes da vitria de Lula, em agosto de 2002, os autores do
Plano de governo do PT anunciam que haveria dificuldades de ordem prtica na
implementao de tal prtica. O princpio do Oramento Participativo seria traduzido,
segundo Palocci, em fruns de debate. No entanto, o Oramento Participativo manteve-se
no plano de governo de 90 pginas do PT, reduzido a uma frase recomendando a sua
implementao.
O que queremos afirmar aqui que quando Lula chega ao poder, o Brasil j era
visto como um pas de experincias participativas, por dentro e por fora do Partido dos
Trabalhadores. Por um lado, a experincia do Frum Social Mundial j tinha feito
repercutir no mundo todo o Oramento Participativo como inovao institucional
democrtica (BAIOCCHI, 2003).

Por outro, ao incio dos anos 2000 o acmulo de

inmeras experincias participativas, tanto em mbito governamental como conselhos

como dentro da sociedade civil, havia tornado o Brasil como referncia internacional como
o pas da participao.

Fruto da nova cidadania dos anos 90, parecia que se

institucionalizariam novas maneiras de fazer poltica, marcadas pela descentralizao do

poder, o embate com os polticos tradicionais, e de uma nova tica na poltica que
reconhecia o papel importante do aumento das vozes dos pobres e excludos.
Se no plano municipal, os anos 1990 foram o momento instituinte dos conselhos
municipais e dos Oramentos Participativos, os anos 2000 so o momento de avaliao
destas prticas institudas. Analogamente, no plano federal, a chegada de Lula ao poder
constitui-se no momento instituinte, ou seja, h uma novidade na prtica participativa no
plano federal, tema que desenvolverei no captulo seguinte.

80

2.3 Os conselhos de polticas pblicas

2.3.1. Sistemas de polticas pblicas e a participao nos conselhos

O histrico que levou constituio do SUS j foi analisado no captulo anterior.

Nos anos 1990, inspirados pelo Sistema nico de Sade (SUS) aprovado em 1990, logo
aps o perodo constituinte, muitos outros atores polticos organizados em torno de outras
lutas passaram a defender a necessidade de um sistema participativo semelhante ao SUS.
Por isso, importante compreendermos as principais implicaes do SUS em termos de
desenho institucional, e as principais caractersticas desse modelo.
O SUS um sistema descentralizado de sade, que prev, entre muitas outras
diretrizes, a organizao de conselhos paritrios (entre, de um lado, usurios do sistema, e
de outro, governo, trabalhadores e prestadores de servio) nos trs nveis de governo
(municipal, estadual e federal), que tm funes de dar as diretrizes da poltica e fiscalizlas. Prev ainda a organizao de conferncias (do nvel municipal para o estadual, e em
seguida ao federal), abertas a qualquer participante, em torno a temas relevantes poltica
de sade, que so escolhidos pelo Conselho Nacional e debatidos em todas as etapas
municipais e estaduais, com periodicidade regular a cada quatro anos.
Este modelo leva em conta que os conselhos so mais fechados participao
popular, porque privilegiam os setores organizados da sociedade, enquanto as conferncias
so grandes processos de consulta, agenda e mobilizao da sociedade e de governos locais
sobre um determinado tema. Ao mesmo tempo, conferncias so processos transitrios,
com comeo, meio e fim, por isso poderiam ter mais dificuldades para sustentar seus
resultados, enquanto os conselhos, por serem permanentes, poderiam ter maior capacidade
de promover uma participao continuada e resultados mais tangveis. Alm disso, os
conselhos deveriam fornecer instrumentos para que os representantes da sociedade
fiscalizassem e monitorassem as polticas daquela rea.
Embora tenha sido criado em 1930, foi a partir de 1990 que o Conselho Nacional de
Sade (CNS) deixou de ser um rgo consultivo de assessoramento do ministrio e passou
a ser espao central na gesto da poltica de sade. Com a presso do movimento
81

sanitarista, a composio do conselho foi se alterando no sentido do fortalecimento da

gesto participativa (SILVA et al, 2006). Inicialmente, era composto por associaes
mdicas, especialistas e gestores pblicos, sendo que a partir da dcada de 90 houve
diversificao nos segmentos representados: usurios, trabalhadores, gestores e prestadores,
em especial com a ampliao da representao de trabalhadores de 20 para 25% e de
prestadores de seis para 8% do total de representantes. Uma caracterstica importante destes
espaos manter uma proporcionalidade baixa de representantes do Estado, conferindo
metade das representaes aos chamados usurios, e a outra metade dividida entre
governo, trabalhadores e prestadores de servios.
Alm da composio, no decorrer da dcada de 1990, houve especificao das
finalidades. A lei 8.142/90 instituiu o conselho e a conferncia como instncias colegiadas
nos diferentes nveis do Sistema nico de Sade (SUS) e explicitou o carter permanente e
deliberativo do conselho. Conferncia coube avaliar a situao de sade e propor as
diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis correspondentes e ao Conselho
a atribuio de formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na
instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros (lei 8.142/90).
Quando foi criado em 1938, o Conselho Nacional de Servio Social, que precedeu o
atual Conselho Nacional de Assistncia Social, o papel do Estado na assistncia social era
bem secundrio. Naquele momento foi regulamentada a maneira de financiamento do setor
com a criao de subvenes e auxlios s entidades privadas. O prprio Conselho era
composto basicamente por representantes de entidades assistenciais privadas e tinha como
principal competncia avaliar os pedidos de subvenes e auxlios. Posteriormente, recebeu
a incumbncia, que marcou sua histria, de certificar as instituies que recebiam as
isenes tributrias (JACCOUD, 2010).
Foi na Constituio de 1988 que a assistncia social ganhou relevncia como
poltica pblica, pois foi colocada como parte da seguridade social, elevando-a assim a um
princpio amplo de proteo social. Foi uma conquista ao garantir, ao menos no texto
constitucional, o acesso a direitos assistenciais a quem deles necessitasse.
No bojo das disputas na constituinte, foram mantidos os benefcios tributrios s
entidades assistenciais, mas tambm lanadas as bases para a nova configurao
82

institucional com descentralizao de aes, co-responsabilizao de entes federados e

participao social no controle da poltica. Em 1993, foi aprovada a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS) que trouxe mais elementos ao redesenho institucional
fortalecendo a gesto descentralizada e reafirmando a necessidade de articulao de aes
em torno de uma poltica nacional. J na LOAS h meno aos Conselhos de Assistncia
Social como instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de
assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade
civil (COLIN, 2010). Novamente aqui, a polarizao na constituio da representao se d
entre representantes do governo e da sociedade.
O Sistema de Garantia de Direitos fundado na constituio de 1988 e no Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA) aprovado em 1990 abriu espao para uma mudana na
concepo de crianas e adolescentes como sujeitos de direitos. Antes desses marcos legais,
o que prevalecia era um esforo de construir um sistema de atendimento aos menores
abandonados. Esse sistema era protagonizado por entidades religiosas, sendo que o Estado
tinha um papel muito fraco na assistncia a esse grupo (CARVALHO, 2007).
Alm da universalizao dos direitos da criana e do adolescente, o sistema de
garantia de direitos tambm prev a participao da sociedade civil na garantia dos direitos
por meio da criao dos conselhos tutelares e conselhos de direitos em que a sociedade civil
tem papel atuante. Os conselhos tutelares seriam rgos concebidos para desjudicializar e
agilizar o atendimento prestado populao infanto-juvenil e os conselhos de direitos
seriam espaos participativos de formulao da poltica dos direitos da criana e do
adolescente. O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA)
e as Conferncias Nacionais surgem nesse contexto. Assim como na assistncia, h
previso de paridade entre sociedade e Estado na composio destes conselhos. Uma
diferena importante em relao s reas de Sade e Assistncia Social que o Sistema de
Garantia de Direitos foi criado a partir de uma resoluo do Conselho, e nela no aparece
qualquer meno s conferncias, apenas aos conselhos nacional, estaduais e municipais.
O que nos interessa aqui perceber como no caminho aberto pela Sade essas reas
vo transformando a forma de conceber seus modus operandi e incluindo a participao da
sociedade como dimenso constitutiva do processo de produo da poltica pblica. So
83

mudanas difceis e complicadas pelo prprio histrico dessas reas, muito associado
filantropia (caso da assistncia e da rea de criana e adolescente) e a um campo de
operao no mais das vezes associado ao mundo privado. uma ruptura importante que se
afirma nesse momento que como sabemos encontraria ao longo dos anos seguintes imensas
dificuldades de operacionalizao.
Ainda no perodo dos 1990, como contraponto, vale mencionar ainda a rea de meio
ambiente, um dos sistemas de polticas pblicas mais antigos do Brasil. No caso do Meio
Ambiente, a lei que criou o sistema em 1981 s menciona a existncia do Conselho, que
tem mais a funo de rgo de assessoramento da Presidncia do que de espao de
participao. Aps a Constituio de 1988, a rea vai sofrer algumas mudanas, mas sem
aproximar-se de fato das mudanas das outras polticas. O Conselho Nacional de Meio
Ambiente (Conama), desde sua criao, em 1981, passou por diferentes decretos e
regimentos internos que alteraram suas composies e formas de funcionamento. Segundo
relatrio do IPEA (2011),
Ao longo de quase trs dcadas de atuao, o Conselho passou por
algumas revises estruturais em sua composio, consolidadas em alteraes em
seu regimento interno. A necessidade de ajustes tem sido cclica, em virtude da
dinmica da prpria poltica ambiental brasileira. Desde 1981 foram cinco
configuraes diferentes do plenrio. O tema controvertido, gerando polarizaes
e confrontos entre os setores governamentais e no governamentais. Observa-se
que vem sendo mantido um desequilbrio na composio dos segmentos, com as
organizaes no governamentais e o setor empresarial dispondo de representao
minoritria em relao ao setor governamental. (IPEA, 2011, p.24)

Alm destas trs reas (sade, assistncia social e criana e adolescente), durante
todo o perodo dos anos 1990, outros circuitos de polticas vo se inspirar na trajetria da
sade, e propor sistemas de polticas pblicas com participao parecidos com o que foi
conquistado nesta rea. Estes circuitos tambm so formados por entidades, ONGs,
movimentos, associaes profissionais, academia, setores dentro do Estado, e partidos.
Alguns lograram essa meta, como a rea de Segurana Alimentar, e outros sistemas esto se
constituindo. Ao analisarmos as resolues das conferncias nacionais (TEIXEIRA,
SOUZA, FIUZA, 2012) encontramos que em pelo menos outras nove reas de polticas, h
propostas de criao de sistemas: cidades, cultura, segurana pblica, pessoa idosa,

84

educao, juventude, esportes, cincia e tecnologia e direitos humanos. E no caso da

cultura, a lei que cria o sistema foi aprovada recentemente pela Cmara dos Deputados30.

2.3.2. O desafio da implementao dos conselhos

A ideia de criar sistemas de polticas pblicas com canais de participao (como
conselhos e conferncias), um dos principais legados do perodo instituinte, parece ser hoje
uma das grandes alternativas para a descentralizao administrativa. Durante os anos 1990,
alm da rea de Sade, somente as reas de Criana e Adolescncia e Assistncia Social
lograram criar sistemas parecidos, o que fez com que os conselhos destas trs reas se
espalhassem por quase todos os municpios e estados brasileiros.
Dados dos IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) apontam que em
2001 existiam no Brasil mais de 22.000 conselhos municipais, com destaque para os
conselhos de sade (5.426), assistncia social (5.178), defesa de direitos da criana e
adolescente (4.306) e de educao (4.072). Principalmente a partir de meados dos anos 90,
o ritmo de criao dos conselhos foi acelerado, como os estudos do perodo buscaram
registrar:
De acordo com Carvalho (1995) entre 1991 e 1993 foram construdos mais de dois
mil Conselhos de Sade por todo o pas, numa mdia de praticamente dois novos
conselhos por dia. Em pesquisa mais recente, Carvalho (1997) volta a acentuar o
fenmeno da proliferao dos conselhos: em julho de 1996, uma estimativa (...)
sugere que cerca de 65% do universo dos municpios brasileiros dispem de
Conselhos (...) isso significa a existncia de algumas dezenas de milhares de
conselheiros, nmero equivalente ao de vereadores (Carvalho, 1997:153-154).
(TATAGIBA, 2002. p. 79).

Para alm das reas da sade, criana e adolescentes, assistncia social e educao,
nos ltimos anos outras reas de polticas tambm foram priorizando a criao de
conselhos, como no campo das polticas urbanas e habitacionais, segurana, direitos
humanos, segurana alimentar, cultura etc. reas que buscam se estruturar como sistemas
nacionais com a criao de conselhos, conferncias, fundos e planos, como vimos. Tambm

30

Em 30 de maio de 2012 foi aprovada, pelo Congresso Nacional, a PEC 416-05 que cria o Sistema Nacional
de Cultura.

85

na esfera federal houve, nos ltimos anos, acentuado incremento da criao dos conselhos e
conferncias em diversas reas, o que atesta a vitalidade desse modelo institucional como
mecanismos de participao e controle social do Estado.
Embora esse processo tenha sido mais forte no nvel municipal, h tambm um bom
nvel de cobertura no plano estadual. Em recente pesquisa sobre a expanso dos conselhos
no nvel estadual, Luciana Tatagiba (2010) encontrou um total de 535 conselhos instalados
e em funcionamento nos diversos estados brasileiros, nas mais diversas reas, uma mdia
de aproximadamente 19 conselhos por Estado. Tatagiba mostra que os conselhos esto
tambm distribudos em um conjunto diversificado de reas, com ndices de cobertura
variados, sendo que oito conselhos atingiram uma cobertura de 100%: alimentao escolar,
assistncia social, criana e adolescente, educao, sade, meio ambiente, idoso e
segurana alimentar. Outros conselhos tambm atingiram uma cobertura muito significativa
como no caso dos conselhos de cultura (presentes em 92% dos estados) deficiente (88%)
desenvolvimento agrrio (88%) antidrogas e mulher (77%) e cidades (70%) (TATAGIBA,
2010).
Esse alto nvel de cobertura atingido pelos conselhos no territrio nacional s foi
possvel graas ao contnuo esforo de setores da sociedade civil e do Estado despendido
para garantir as condies para sua criao e funcionamento. Nesse esforo foram criadas
cartilhas, realizadas formaes e encontros por dentro das comunidades de polticas para
divulgar modelos para construo de bons conselhos. Tratava-se de produzir e difundir
informao, muitas vezes na forma de divulgao de modelos de regimento, modelos de
lei de criao, etc. No toa que parte da bibliografia afirma que durante os anos 90 a
agenda dos conselhos esteve voltada sobre temas referentes a suas prprias condies de
funcionamento interno (TATAGIBA,2002). Mas, no poderia ser diferente. Afinal, os
conselhos deveriam ser criados por lei, e para isso, deveriam ter funes, papis,
composio, forma de funcionamento e estrutura organizacional claramente definidos.
Havia muitas dvidas naquele momento sobre quem deveria compor os conselhos,
como seus membros deveriam ser escolhidos, quais deveriam ser suas funes, etc. Essas
eram questes muito novas e mesmo as prefeituras obrigadas a criar conselhos para
receber a verba federal muitas vezes no dispunham de pessoal tcnico qualificado para
86

levar adiante a empreitada. J havia alguns consensos na rea, resultantes do perodo

instituinte, e em torno deles se buscou construir algumas receitas a serem seguidas no
momento de criao dos conselhos, por exemplo: que os conselhos deveriam ser
deliberativos ao invs de consultivos; que na composio dos conselhos deveria haver
paridade entre a sociedade civil e os demais setores; que os membros da sociedade civil
deveriam ser eleitos em frum prprio e no indicados pelo executivo; que o conselho
deveria manter reunies peridicas etc. Claro que havia variaes importantes dentro de
cada rea de poltica, e as comunidades de poltica trataram de levar essa discusso frente
fazendo com que o desenho dos conselhos refletisse essas particularidades, assim como as
especificidades regionais, etc. mas, de qualquer forma, nessa primeira metade da dcada
de 1990, esse kit institucional bsico foi sendo definido e difundido como condio para
criao de conselhos mais fortes e mais autnomos. Alguns desses parmetros foram
tambm usados pela academia para avaliar os conselhos realmente existentes. O estudo do
desenho institucional dos conselhos (uma agenda que ganha fora de meados para o final da
dcada de 90) desde ento esteve basicamente concentrado em torno dessas variveis:
funo (deliberao x consulta/fiscalizao), composio (paritrio x no paritrio), forma
de escolha dos membros da sociedade civil (indicada pelo governo x eleita por frum
prprio), periodicidade das reunies, dentre outras.
Assim como no caso do OP, os conselhos foram portadores de promessas,
esperanas e apostas no realizadas. Da mesma forma, identificar os gaps, nomear as
promessas no cumpridas, apontar expectativas equivocadas, foi tambm uma parte
importante do trabalho dos acadmicos e dos ativistas envolvidos com a temtica dos
conselhos nos anos 90, embora a urgncia de tirar os conselhos do papel tenha sido de
longe a questo mais importante e prioritria naquele momento. No ltimo item desse
captulo, buscamos recuperar algumas dimenses desse debate mais substantivo em torno
dos conselhos.

87

2.3.3 Sobre apostas, tenses e promessas no cumpridas

O percurso que levou criao do Sistema nico de Sade, com seus conselhos e
conferncias nacionais, tinha em seu bojo alguns pressupostos, algumas apostas, e uma das
mais importantes era que os conselhos seriam espaos de defesa dos direitos vinculados
s polticas pblicas. Ou seja, uma aposta de que espaos funcionariam como guardies
dos direitos recm-institudos. Nessa direo, Celso Daniel (2000), na poca prefeito de
Santo Andr, definia os conselhos como uma nova esfera pblica, No interior desses
espaos [os conselhos], o tema por excelncia, a ser tratado de acordo com o conselho
considerado, o tema dos direitos de cidadania (DANIEL, 2000, p.124).
Nessa mesma direo, Carvalho (1995) localizava ao menos duas concepes
diferentes na poca, uma que enfatizava mais a ideia do Estado como um grande bloco
monoltico, que o autor denomina de uma concepo de participao popular, em que a
populao combateria o Estado, e outra que ele denomina de participao social, na qual
a sociedade controlaria o Estado, com o objetivo de universalizao de direitos. Mais
importante do que os qualificativos utilizados pelo autor para a participao popular ou
social o que importante destacar que ainda em decorrncia do perodo anterior, havia
uma forte desconfiana sobre os significados e potencialidades dos conselhos. Operando
numa concepo bastante dicotmica de Estado e sociedade, na primeira viso, o Estado
aparece como um grande opositor. E, por outro lado, operando numa viso bastante
esperanosa sobre a sociedade que se organizava, imaginava-se que ela seria porta-voz da
universalizao dos direitos, como se essa fosse sua caracterstica imanente, quase natural.
Esta aposta, carregada de significados, no se d somente sobre o espao do conselho, mas
tambm uma forte aposta na sociedade que se organizara nos anos 1970-1980.
Uma segunda aposta central no corao dessa utopia conselhista era a ideia da
deliberao.

Os conselhos eram definidos como instituies com capacidade de

desequilibrar a balana do poder por sua vocao deliberativa. A ideia da partilha do poder
de governar talvez tenha sido a principal ideia fora dos conselhos e a principal expresso
de seus vnculos de origem com os sonhos e utopias do perodo instituinte. Em vrios
textos do perodo essa dimenso da deliberao apresentada e valorizada como uma das
88

principais caractersticas do conselho e base do seu potencial democratizador, como nessa

afirmao de Celso Daniel:
Por um lado, preciso fugir de uma dicotomia formal e excludente [entre
consulta ou deliberao](...) que no encontra correspondncia na realidade
concreta da gesto pblica (...) [por outro lado] preciso afirmar com clareza que,
em regra, a radicalizao da partilha de poder, objetivo de uma gesto democrtica,
envolve necessariamente conferir aos cidados que participam o real direito de
deciso, e no apenas de consulta. H uma diferena de qualidade entre espaos de
deliberao e consulta que no pode ser subestimada (DANIEL,1994:30, apud
TATAGIBA, 2002).

Tatagiba (2002), discutindo sobre esse tema, recupera o depoimento de Garrido de

Paula (um dos idealizadores do ECA), que vai nessa mesma direo:

Vnhamos de uma participao em conselhos consultivos e verificamos

que esses serviram aos interesses do Executivo. Eventualmente respaldavam
algumas de suas aes, mas o Executivo no estava obrigado a acatar nenhuma
posio. Agora, se voc coloca o conselho como deliberativo e controlador, voc
coloca a idia de que ele efetivamente exerce poder pblico (Garrido de Paula em
entrevista a Stanisci,1997:111).

Pelo eixo da deliberao a participao definida pela sua associao com as

noes de poder e conflito, muito alm das noes de colaborao ou fiscalizao,
accountability ou good governance. O discurso enfatiza uma participao capaz de desafiar
o poder do Estado, muito mais do que colaborar com ele, no sentido da cogesto. Esse era o
sentido predominante do debate sobre os conselhos nos anos 90. Ao longo da dcada, parte
significativa dos estudos apontaria como era na prtica difcil concretizar essas aspiraes
de radicalizao da partilha do poder, principalmente no que dizia respeito s grandes
decises envolvendo as polticas pblicas. Nessa linha, alguns chamaram a ateno para o
excesso de expectativas que foram projetadas sobre os conselhos e as possibilidades de que
isso produzisse avaliaes que no teriam nada mais a fazer a no ser constatarem a derrota
e fracasso dos conselhos (DAGNINO, 2002).
Outra ideia importante associada ao iderio da participao conselhista era a
paridade na representao da sociedade em relao aos outros segmentos representados no
conselho. Esse foi um tema bastante discutido nas pesquisas realizadas no perodo, que no
geral apontavam os problemas concretos para efetivamente se alcanar uma condio de
89

equivalncia na representao dos interesses no interior dos conselhos, seja pela enorme
assimetria em termos de recursos, seja pela natureza artificial das divises entre os campos:
igualdade ou paridade numrica junto aos conselhos no segue
necessariamente uma igualdade de representao, no apenas em funo do maior
poder de fogo do poder pblico (...) mas tambm pelas dificuldades advindas do
prprio campo da sociedade civil (Lchman,1997:26, apud TATAGIBA, 2002,
p.92).
Mesmo sendo paritrio, a paridade, em parte pela ideologia brasileira,
pesa mais para o governo, no tem jeito. A paridade fictcia(...) Grande parte das
entidades no-governamentais tinham conselheiros que eram empregados do
governo. O esprito desses conselheiros no era de sociedade civil, eles seguiam a
linha do governo. No representavam a sociedade civil (conselheiro nogovernamental do CEDCA/SC, em Moraes,1998, apud TATAGIBA, 2002:94).
(...) na diviso do conselho acho que ela [a paridade] est correta (...) 50%
de usurios, 25% de trabalhadores e 25% governo. S que a maneira como ela
acontece na dinmica que a gente percebe que o segmento dos usurios, eles
esto muito atrelados ao governo. Ento, eles acabam, inclusive, ficando contra os
trabalhadores (...) e a favor do governo em muitas coisas (conselheiro nogovernamental do CMS/Cuiab, em Silva,1996: 108, apud TATAGIBA, 2002,
p.98).

Ainda na chave da representao, outro debate controverso nesse perodo remete ao

debate sobre a pluralidade da sociedade civil e quais seriam os atores/grupos que teriam o
direito de representar seus interesses no conselho. Essa discusso remete, por sua vez, a
diferentes vises acerca da funo do conselho. Para alguns, para atuar como guardio dos
direitos os conselhos deveriam mobilizar atores historicamente envolvidos com esta
defesa. Essa pressuposio, muito presente naquele momento, concorria com outra para a
qual os conselhos deveriam ser espaos de representao plural, ou seja, deveriam abrigar
todos os atores relevantes envolvidos com o debate sobre a poltica, includo inclusive os
representantes do mercado. Sobre essa questo, o Grupo de Estudos sobre a Construo
Democrtica defendia no final dos anos 90, ampliar o grau de publicidade dos espaos de
negociao para que um nmero cada vez maior de interesses se faa representar e segue,
Diferentemente dos contrapblicos, nesses espaos ampliados que tendncias ao
corporativismo podem ser confrontadas e o aprendizado da difcil construo do interesse
pblico pode avanar. (GECD, 1999). Em meados da dcada, pesquisa de Ctia Silva
mostrava como esse era um tema delicado:
Os conselheiros tutelares de So Paulo se consideram legtimos
representantes da populao e legtimos ocupantes destes espaos pblicos, uma
vez que participaram das mobilizaes pr-ECA e pr-CTCAs no municpio.
Ocorre que para os conselheiros tutelares e para boa parte dos conselheiros

90

municipais, os espaos criados pelo ECA so legtimos se e quando ocupados por

pessoas com uma histria feita nas lutas dos segmentos pr-cidadania. Esta
viso os impede de considerar os outros, aqueles que no comungam a prtica, o
discurso, a crena como legtimos candidatos a conselheiros tutelares.
(SILVA,1994, p.95).

No mesmo perodo, na pesquisa sobre o funcionamento do Conselho Estadual de

Defesa da Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro, Camura explicita as contradies
em jogo: Seria contraditrio com a postura democrtica e pluralista evitar a presena de
todos os setores da sociedade civil nos conselhos (...). Porm, muitas destas entidades no
esto comprometidas com a luta pela implantao do Estatuto, com a causa da criana. E
desta forma, garantida a representatividade de setores conservadores da sociedade no se
avana na questo da democracia no conselho. (...) E a como que fica? (conselheiro
no-governamental do CEDDC/RJ, em CAMURA,1994: 61).
Como possvel perceber pelo debate, a representao original presumida nestes
conselhos, que separa basicamente estado e sociedade, j no era naquele momento e
continua no sendo suficiente para dar conta dos conflitos que atingem os vrios temas em
disputas, alimentando essa sensao de que seria preciso outro tipo de processo
representativo que explicitasse de fato projetos distintos (que no passam necessariamente
por partidos polticos, mas tambm no passam pela dicotomia governo ou sociedade,- mas
que os atravessam), sem que se saiba exatamente qual seria a melhor forma de encenar a
representao que de fato preciso ser encenada. Os conselhos, nas suas variadas formas
de convocar, ao longo dos anos foram apostando em representaes por entidades da
sociedade civil, por sindicatos, por igrejas, por setores empresariais etc. numa tendncia a
cada vez trazer setores mais plurais, numa aposta de que o associativismo civil de alguma
forma tornaria mais complexa a representao. E sim, este parece ter sido um avano, e
trouxe uma maior complexidade se comparada aos partidos, mas esta tendncia no parece
resolver os dilemas da representao (seja porque parte significativa dos atores no chega a
se organizar legalmente como os conselhos exigem, seja porque so setores com poucos
recursos ou porque no privilegiam a participao institucionalizada), e especialmente
parece no alterar a assimetria de poder entre projetos distintos (seja porque os grupos
podem ser minoritrios nestes espaos, seja porque mesmo quando majoritrios, por
motivos variados, as decises tomadas ali podem no seguir adiante). No de se estranhar,
91

portanto, que aps a intensa experimentao da dcada de 90, o tema da representao

tenha se transformado no perodo seguinte num dos principais eixos do debate poltico e
acadmico sobre os conselhos.
Outro tema que se destaca nesse perodo diz respeito aos efeitos destes canais
institucionais de participao sobre a organizao da sociedade, em particular os riscos que
os conselhos, e a participao institucionalizada de uma forma geral, poderiam significar
para a autonomia dos movimentos sociais. Duas leituras opostas marcam o perodo. Para
alguns teria havido refluxo dos movimentos sociais, e a perda da autonomia (CARDOSO,
1984). Enquanto para outros teria havido uma redefinio dos movimentos sociais
(CARVALHO, 1998, CECD, 1999). Para alguns, como Neder (2001), que analisa os
movimentos populares de sade nos anos 1990, aparece uma ideia de que este debate sobre
autonomia seria um debate datado, dos anos 1980, onde teria havido a polarizao politica e
acadmica de uma contradio entre defender a autonomia e se abrir a institucionalidade. E
nos 1990 j no teria mais importncia porque existem os conselhos de sade em todo o
pas. Diz que o enfoque nos conselhos na rea de sade fez com que a institucionalizao
se tornasse quase uma unanimidade. Jacobi (1993) vai apontar que o discurso da autonomia
permaneceria, mas na prtica os movimentos no recusaram a institucionalizao. Segundo
Neder (2001: 93), se nos anos 70, a polmica era se deveriam ou no participar dos
conselhos de sade, nos anos 1990, o debate se deslocou para a relao entre participao
institucional e participao autnoma, quando se analisam as iniciativas em curso, e os
efeitos da participao institucional no funcionamento e no projeto poltico dos
movimentos. A diferena seria esta: nos anos 70 e 80 o debate terico. Nos anos 90,
ele prtico, se analisam efeitos e experincias. E os efeitos e experincias no foram
unvocos.
Por fim, uma importante expectativa era de que esses espaos seriam capazes de
produzir transformaes que melhorassem a vida das pessoas, principalmente daquelas que
mais dependiam do Estado e de polticas pblicas universais e de qualidade para terem o
acesso a uma vida digna. Nessa aposta se evidencia o vnculo forte naquele momento entre
a criao e operao dos conselhos e a defesa de uma presena forte do Estado na produo
das polticas pblicas.
92

Os conselhos eram instituies participativas projetadas para operar num contexto

institucional de Estado de bem estar social, e nesse sentido eles vinham combinados com
expectativas em torno da reforma do estado. Os conselhos como modelos participativos
associados a sistemas de polticas pblicas esto associados em sua origem a uma defesa de
um forte papel do estado na proviso dos servios pblicos. a imagem de um Estado forte
e socialmente responsvel que confere ossatura a essa aposta. O problema que justamente
na dcada de 90, quando a aposta tinha que se traduzir em experincia, a ideia que vence o
jogo a de um Estado mnimo no que se refere s suas obrigaes sociais.
Esse um debate que na dcada de 90 apareceu mais na rea da sade, onde j era
clara naquele momento a sensao de que a reforma do SUS estava inconclusa. Paim
(1997) afirmava que a reforma do SUS era incompleta e por isso os avanos por dentro
dos conselhos teriam sempre impactos limitados. Se por um lado havia experincias
municipais bem sucedidas, como nas cidades de Santos, Campinas, So Paulo (regio do
Butant) e Curitiba, e muita vitalidade nas conferncias nacionais de sade, e suas etapas
municipais e estaduais esses avanos e conquistas, segue o autor, esbarravam nos fortes
obstculos econmicos, polticos e ideolgicos. Fleury (1997, p. 34) vai apontar que com
a situao de crise econmica e ajuste fiscal, reduo do gasto pblico, segmentao social,
as redes de solidariedade se decompe. O efeito que no se cria igualdade por lei, ainda
que no se consolide igualdade sem lei. Importante a leitura que ela faz neste texto de
1997, afirmando que a ideia de accountability, entendida como o Estado que presta contas
aos cidados, era muito menos ambiciosa do que a utopia da reforma sanitria, que portava
um modelo de democracia cujas bases eram fundamentalmente: a utopia de uma sociedade
igualitria, a garantia da sade como direito individual e a construo de um poder local
fortalecido pela gesto social e democrtica (Fleury 1997, p. 33).
Nessa mesma direo, Carvalho (1997, p. 94) vai afirmar que em meados dos anos
90, apresenta-se uma curiosa conjuntura setorial. De um lado, um clima intelectual e
poltico de reservas em relao ao SUS. De outro um processo, exuberante e acelerado de
modificaes na arquitetura e no funcionamento do estado, sobretudo atravs da
descentralizao e da participao, tendentes ambas a elevar as presses redistributivas.
Os conselhos, segundo o autor, seriam inovaes que pegaram; aqui, tanto a reflexo
93

terica quanto o clculo poltico parecem presos a um crculo de giz, onde os conselhos so
tratados ou como hericos guardies do SUS, ou como construes fteis, de escassa
potncia poltica. Aponta ainda que a importncia at aquele momento dos conselhos
parecia ser de capilarizar a democracia, de ampliar a pluralidade, aumentar o nmero de
lugares por onde passam as demandas (CARVALHO, 1997, p. 109).
No caso da assistncia social, a expectativa era de que o espao do conselho
ajudasse a modificar a funo do Estado em relao poltica pblica da rea, tornando-a
menos cartorial e mais poltica pblica de fato, menos espao privado de administrao
das urgncias e carncias e mais espao pblico da afirmao de direitos
(RAICHELLIS,1997, p.270).

Pinheiro (2008) recupera os atores importantes para a

histria da assistncia social e as disputas em torno da certificao das entidades, e mostra

como a diviso governo e sociedade no a melhor para marcar os campos diferentes
dentro desta poltica pblica. A comunidade de poltica nesta rea certamente atravessa
governo e sociedade, com muitos secretrios de assistncia social brigando com uma
sociedade bastante assistencialista. Raichelis aponta que h uma ambiguidade no que diz
respeito funo do prprio espao do conselho. A lei deveria varrer o entulho autoritrio e
cartorial (que vinha do antigo Conselho Nacional de Servio Social - CNSS), mas foi
justamente a funo cartorial (de aprovao de quais entidades estariam aptas a ser
entidades assistenciais) que viabilizou a existncia do conselho (p. 139). Ou seja, apesar do
conselho ter sido criado como espao de descentralizao da gesto e de articulao de uma
poltica nacional, a funo cartorial predominou.
Se considerarmos as mudanas nos regimentos internos do Conselho Nacional de
Assistncia Social ao longo do seu tempo de existncia, possvel perceber os resultados
de algumas das tenses existentes. O CNAS possuiu ao longo da sua histria seis
regimentos internos31. Quando analisadas essas mudanas, o que facilmente perceptvel
que o papel da certificao vai ganhando cada vez maior peso. Enquanto em 1994 o
regimento interno previa pouca regulamentao para a concesso do certificado, em 1996 a
secretaria executiva se transforma em uma instncia bastante complexa de apoio ao

31

Os regimentos internos do CNAS foram aprovados em 1994, 1996, 1998, 2004, 2008 e 2011.

94

conselho no que concerne sua atribuio de certificao. Estas mudanas no CNAS, que
ocorrem durante o mandato de Fernando Henrique Cardoso, foram importantes, e geraram
fortes contradies, porque transformaram o conselho num espao de realizao da
burocracia estatal, com alto grau de especializao, e distante da dinmica dos direitos e das
polticas pblicas. Em 1998 so criadas cmaras de julgamento prprias para este fim. Essa
centralidade da funo cartorial se distancia dos debates das conferncias nacionais de
assistncia social, em que somente duas propostas tratavam indiretamente da questo da
certificao. Era como se a o debate sobre direitos e polticas pblicas, travado nas
Conferncias, no tivesse espao dentro do conselho marcado pela funo cartorial.
Tanto na sade como na assistncia social havia uma grande distncia entre as
promessas destes espaos e efetivamente o que eles conseguiam fazer e nesse caso
imprescindvel remeter, mais uma vez, ao contexto dos anos 1990 e aos limites concretos
que estavam postos para a radicalizao do projeto participativo. Para alguns analistas, o
problema era porque estes espaos estavam dentro do Estado, e sua natureza conciliatria
no permitira ir alm. Pinheiro (1995), ao analisar os conselhos de sade no municpio de
So Paulo, se pergunta se eles conseguiriam exercer o controle social porque estavam
dentro do estado e teriam natureza mista, se o fato deles estarem dentro do Estado (que tem
natureza conciliatria), no os impediria de lidar com os conflitos. E se pergunta ainda qual
seria a possibilidade concreta dos conselhos exercerem o planejamento e monitoramento
sobre o sistema.
Mas de fato, ao olhar para diversas experincias, possvel dizer que o problema
no tanto da natureza do Estado, mas da possibilidade real do conflito instalado ali ter
qualquer consequncia para a mudana das polticas pblicas. Na trajetria de espaos
como o conselho de assistncia, por exemplo, as funes de controle e planejamento
parecem ter ficado muito longe, por muito tempo, das reais funes dos conselhos restritas
a atividades cartoriais, como mencionamos acima. No que os espaos no tivessem
qualquer funo, mas a experincia foi mostrando que em alguns casos era praticamente
impossvel os conselhos servirem de fato para o que foram pensados, seja porque a poltica
pblica no estava sendo implementada de fato na direo de universalizao de direitos,
eja porque o conselho tinha sido esvaziado de poder pelo poder pblico, seja porque os
95

atores que estavam naquele espao (tanto governamentais quanto da sociedade) utilizaram
aquele espao para outras finalidades.

***

Neste segundo captulo, tratamos do perodo que vai de 1991 a 2002. Como no
outro captulo, retomamos a seguir brevemente os trs argumentos desta tese e sintetizamos
alguns elementos j tratados, antes de passar ao prximo perodo. Esse perodo dos anos
1990 foi marcado pela afirmao da participao em torno das polticas pblicas e a
disseminao das experincias participativas nos muncipios brasileiros, no contexto
adverso do neoliberalismo, que colocava limites ao desenvolvimento de projetos
participativos. Duas experincias significativas foram tratadas neste perodo, os conselhos
de polticas pblicas e o Oramento Participativo.
Em primeiro lugar, vale ressaltar que se desenvolvem ou se fortalecem neste
perodo outras comunidades de poltica, alm da sade, da assistncia social, da criana e
adolescente, entre tantas outras. Novamente, em torno destas diferentes polticas se
articularam setores de igrejas, pastorais, agentes do estado, partidos, polticos profissionais,
deputados, secretrios de sade, acadmicos, que transitaram e exerceram mltiplas
filiaes. Legalmente, as experincias comeam a fazer parte da estrutura jurdica do
Estado brasileiro. E de fato comeam a serem experimentadas. O imaginrio em torno da
participao pode ser concretizado e testado em modelos institucionais especficos, que
de certa forma resolveram tenses e dilemas presentes da fase anterior. A ideia de
institucionalizar a participao em canais de dilogo entre Estado e sociedade foi a
alternativa que encontrou condies histricas de realizao, num cenrio altamente
complexo no qual a associao entre participao e projetos mais amplos de transformao
social perder fora logo aps a toda a movimentao e vigor prvios Constituio de

96

1988. Haver a combinao de dois processos simultneos, as reformas neoliberais e as

transformaes no interior do PT.
Em segundo lugar, neste captulo, reafirmamos e esperamos ter demonstrado que foi
no interior das esquerdas que se gestaram estas ideias de participao, foram os partidos e
grupos de esquerda que criaram, inovaram e experimentaram primeiro estas experincias,
muito marcadas ao incio pelo debate sobre os conselhos populares. Mas que aos poucos se
transformou e ganhou corpo com a experincia do Oramento Participativo, amplamente
divulgado no pas e no mundo.
Por fim, importante dizer que continuam existindo vrias concepes de
participao no interior das esquerdas. No h uma unanimidade. Parte das polmicas do
perodo anterior se resolvem, mas outras surgem. Talvez a mais importante dela seja
sobre o carter dos espaos participativos e quem deve fazer parte deles: se espaos do
governo ou da sociedade (ou do encontro entre os dois), se espaos deliberativos ou
consultivos. Entretanto, mesmo com todas as diferentes concepes, se pensarmos em
termos de legado para o perodo posterior, ou de concepo mais forte criada neste
momento, no imaginrio social do perodo, podemos dizer que so aquelas vinculadas a
ideia de esfera pblica no-estatal e de participao como deliberao. A lente terica pela
qual se buscou nomear, justificar e avaliar essas experincias foi em grande medida a lente
da democracia deliberativa, com nfase sobre o conceito de esfera pblica. Estes conceitos
ajudam a localizar espacialmente as experincias (entre o estado e a sociedade) e ao mesmo
tempo ofereciam um padro normativo pelo qual julgar os avanos e limites dos casos
concretos.

97

Captulo 3. O perodo instituinte no plano nacional (2003-2010)

O percurso da tese at aqui permite dizer que a participao social no Brasil, segue
um ritmo contnuo desde a redemocratizao, no sentido da sua institucionalizao, fazendo
hoje parte da ossatura do Estado brasileiro. Esse processo se intensificou com a eleio do
presidente Lula (2003-2010). O governo, apesar de no ter correspondido a muitas das
expectativas nele depositadas- entre elas a criao de um Oramento Participativo
Nacional- criou 25 conselhos nacionais e promoveu um aumento substantivo do nmero de
conferncias nacionais realizadas, alm de inmeras audincias pblicas, grupos de
trabalho, etc.
Dos 40 temas de conferncias realizadas em seu governo, 28 foram de novos temas,
incorporando novas agendas no debate pblico, tais como Direitos da Pessoa Idosa, das
Cidades, da Juventude, da Cultura, do Meio Ambiente, das Mulheres, da Comunicao, da
Educao, GLBTT, Economia Solidria, entre outras. Por meio dos dados disponveis,
possvel dizer que as conferncias teriam mobilizado 5 milhes de participantes, e
produzido 14 mil propostas e 1.100 moes (POLIS, INESC, 2011). Isso deve ser aliado ao
fato de que localmente, na primeira dcada dos anos 2000, se multiplicaram milhares de
conselhos, ouvidorias, planos diretores participativos, projetos que previam a participao
da populao etc., permitindo aos analistas conclurem, o que no poderia ser dito nas
dcadas anteriores, que a participao atingiu tal nvel de capilaridade institucional que se
constitui hoje parte da linguagem jurdica do Estado brasileiro (GURZA LAVALLE,
2011)32.

32

O argumento de Lavalle, contudo, vai em direo oposta ao adotado nessa tese, sugerindo que essa
institucionalizao resultou no prprio esgotamento do conceito de participao, sugerindo que estaramos
numa fase ps-participativa, e o que o conceito de representao o que melhor responde aos desafios do
presente. Para uma recente crtica a essa perspectiva ver Bassi e Almeida (2013).

98

Este captulo, cotejando o passado e o futuro, procurar analisar que fase esta, em
termos de institucionalizao da participao. E principalmente, procurar analisar quais
iderios da participao permanecem dos perodos anteriores e quais so substitudos (ou ao
menos tencionados) por outros iderios.
Nos anos 2000, justamente pela participao estar mais consolidada e
institucionalizada e, portanto, de alguma forma ter sido superada a fase de implementao
onde em geral se discute muito mais sobre as regras do jogo, as anlises e o debate
poltico tm se dado em torno de duas novas questes centrais: a) a representao nos
espaos participativos b) a efetividade destes espaos. Estas duas questes j estavam de
alguma forma presentes no perodo anterior dos anos 1990, mas nesta dcada, dado o
acmulo de anlises e avaliaes polticas de experincias concretas, e principalmente
devido ida do PT para o governo federal, elas se tornaram mais evidentes. No que a ida
do PT tenha reinventado ou, nos termos de Luiz Dulci (Ministro da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, 2003-2010), tenha provocado a revoluo da participao (eu
diria muito pelo contrrio, como discutiremos adiante), mas como PT no governo federal as
potencialidades e os dilemas da participao ficaram mais expostos.
Em torno do debate destas duas questes que ser analisado o perodo do governo
Lula. O debate sobre as experincias locais importante nesse perodo, mas no o
trataremos aqui porque argumentamos que a participao no plano federal permite localizar
melhor o processo de transformaes do imaginrio participativo no interior das esquerdas,
nesse momento.
H uma terceira questo bastante importante, alm dos temas da representao e da
efetividade, que, especialmente no governo Dilma Rousseff, tem ganhado espao, mas que,
por motivos de tempo, no tratarei aqui. Diz respeito desarticulao entre esses espaos,
tanto do ponto de vista temtico, como territorial, e a necessidade crescente de se pensar em
termos de sistema ou de arquitetura da participao (SOUTO e PAZ, 2011). S a anuncio

99

porque ela tambm tem se constitudo como parte da agenda presente e futura da
participao. 33
Alm disso, no vamos nos deter aqui sobre o governo Dilma, mas importante
dizer que durante o perodo recente, devido multiplicao das instituies participativas e
da relativa falta de articulao entre elas, tem se debatido a necessidade de um sistema
participativo e uma poltica participativa no Brasil, do qual conselhos e conferncias de
polticas pblicas e ouvidorias so vistos como centrais. 34
Em termos gerais, o que vamos argumentar aqui que, sem uma proposta clara por
parte do governo Lula sobre os sentidos e significados da participao, cada rea de poltica
pblica construiu sua forma de compreender estes espaos. Discutiremos principalmente
dois espaos participativos que foram impulsionados pelo governo Lula, os conselhos e as
conferncias nacionais. Ambos experimentados no Brasil desde o perodo da
redemocratizao, e difundidos mais amplamente durante o governo Lula. Antes de entrar
na anlise das experincias, vamos retomar as expectativas sobre o governo Lula em
relao participao.

33

At onde sei, o termo arquitetura da participao foi utilizado pela primeira vez em 2003 pela Inter-redes
articulao de redes e fruns da sociedade civil organizada ao incio do Governo Lula (2003-2010). Naquele
momento, o termo servia para explicitar o conjunto de espaos participativos j criados desde a Constituio
de 1988, e no dilogo com o Governo Federal, indicava a necessidade de uma maior articulao entre os
espaos participativos criados, notadamente conselhos e conferncias. Em 2004, foi realizado um seminrio
intitulado Os sentidos da Democracia e da Participao (TEIXEIRA, 2004), em que mais uma vez este tema
ganhou destaque. Este seminrio deu origem Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma Poltica
(www.reformapolitica.org.br). Um dos eixos centrais da Plataforma o aprofundamento da democracia
participativa (isto , dos canais institucionalizados de participao). H ainda textos mais recentes (Polis,
Inesc, 2011,Teixeira, Souza, Fiuza, 2012, e Isunza e Lavalle, 2012) que tratam do tema da arquitetura da
participao. Um termo alternativo utilizado mais recentemente pela Secretaria Geral da Presidncia,
responsvel, entre outras funes, pela articulao com a sociedade civil. Desde o incio do Governo Dilma
(2011-2014), esta secretaria tem discutido a criao de uma Poltica e do Sistema Nacional de Participao
(ver nota logo adiante).

34

Em novembro de 2011, foi realizado um seminrio nacional, pela Secretaria Geral da Presidncia, com a
presena de mais de 350 participantes, para coletar propostas para um Sistema Nacional de Participao
Social, a ser implementado at 2014.

100

3.1. A chegada do PT ao governo central e as expectativas em relao

participao

Quando o Presidente Lula chegou ao poder havia muita expectativa sobre o seu
governo (BAIOCCHI, EINER, TEIXEIRA, 2012), as quais estavam aliceradas em trs
histricos que se entrelaavam. De um lado, a histria pessoal de Lula, por seu vnculo
estreito com o movimento sindical e a criao da CUT Central nica dos Trabalhadores.
De outro, a histria do Partido dos Trabalhadores, dado o seu histrico de organizao em
ncleos de base, sua forte presena junto aos movimentos sociais, produzindo leis de
defesas de direitos no Congresso Nacional e com polticos atuantes nos legislativos
estaduais e municipais. Por fim, havia o acmulo das administraes municipais (e algumas
administraes estaduais), com prefeitos progressistas e suas experincias inovadoras de
gesto, e especialmente com a prtica do Oramento Participativo que, como discutimos no
captulo anterior, ficou conhecido internacionalmente e se transformou em referncia de
boa gesto pblica (SINTOMER, HEZBERG, ALEGRETTI, 2012).
Estas trs histrias entrelaadas (a trajetria pessoal de Lula, as origens e percursos
do PT e as experincias inovadoras nas administraes municipais) geraram expectativas
tanto por parte de acadmicos quanto por parte da sociedade organizada e de parte dos
membros do prprio partido de que o governo Lula romperia com a velha forma de fazer
poltica, com a governabilidade do toma-l-d-c e criaria novas relaes com os
movimentos sociais. Esperava-se que a velha forma de governar fosse substituda por novas
formas de participao cidad.
Se o que chamou ateno sobre o PT nos anos 1980 foi sua origem como partido
dos movimentos sociais que assumia em relao a eles uma nova postura no diretiva, no
vanguardista; o que chamou ateno nos anos 1990 foi o seu modelo de participao local.
At o final de 1990, o PT havia governado mais de duzentos municpios de todos os
tamanhos. Muitas vezes, estas tentativas de governar com a participao real da sociedade
101

foram bem-sucedidas, transformando a criatividade das vozes populares em mandatos

legtimos de poder.

Alm de experincias de Oramentos Participativos, prefeituras

petistas experimentaram inmeras experincias de conselhos de polticas pblicas: mulher,

idosos, negros, juventude entre tantas outras. Ao final dos anos 90, a frase modo petista
de governar havia virado sinnimo de participao, transparncia, e bom governo.
Contudo, j no programa de governo de Lula o princpio do Oramento Participativo, como
vimos, seria traduzido, segundo Palocci, em fruns de debate. E a ideia do Oramento
Participativo manteve-se no plano de governo de 90 pginas do PT, reduzida a uma frase
recomendando a sua implementao. Aps a vitria do PT no governo federal, o discurso
moderado: levando em conta as alianas partidrias formadas para a vitria, dizia-se que
tinha ganhado as eleies, mas no o poder.35
No captulo anterior, acompanhamos as inflexes do PT com os ncleos perdendo
fora e as tendncias partidrias ganhando poder. Essas inflexes sero aprofundadas nos
2000, quando, com a chegada ao governo Federal, o Partido acaba se tornando mais
homogneo (Amaral, 2010) e com uma base de sustentao maior (devido ao amplo
processo de filiao e as eleies do PED). Segundo Amaral, o PT no deixa de ser
vinculado aos movimentos sociais em nenhum momento, at porque os militantes exercem
militncias duplas ou triplas, provocando o que estou denominando nesta tese de
ecletismo militante. Mas algumas mudanas no partido merecem destaque: a)o perfil dos
membros do partido altera-se tornando o PT um partido menos focado nos centros urbanos
(Amaral, 2010, p. 65); b) h um certo envelhecimento da militncia (p. 89); c) consolidase uma tendncia, que j vinha desde os 90, do partido ter uma grande base formada por
funcionrios pblicos (p. 91)36.

35

Em entrevista de 2010, Artur Henrique, presidente da CUT afirma a frase que ecoou durante todo o
governo Lula: Em 2003, quando o Lula assumiu, tinha gente que acreditava que a luta de classes tinha
acabado. Ns no chegamos ao poder. Ns ganhamos a eleio. http://www.cut.org.br/destaques/20074/cute-as-eleicoes-2010, acessado em 20/02/2013]
36

Segundo ainda Amaral a explicao para esse aumento da participao dos funcionrios pblicos, pode ter a
ver com mudanas na base da CUT, que passoupor mudanas e ampliou a participao de funcionrios
pblicos, assim como o aumento de cargos de confiana em prefeituras e legislativos (com as vitrias

102

Por fim, vale destacar que a campanha de filiao de 2003 fez com que o partido
tenha sado de 420 mil filiados para 800 mil. Impressionante, ainda mais se pensarmos esta
informao aliada ao processo do PED. Como mencionado no captulo anterior, a
introduo do PED resultou em uma reduo dos radicais do PT. Outras mudanas para
alm do perfil so relevantes para entender os impactos da poltica de alianas: a evoluo
das doaes de empresas entre 2000 e 2004, que mais que quadruplicaram em relao ao
perodo anterior (AMARAL, 2010:76). Nesse processo, segue Amaral, duas questes que
eram controversas no interior do Partido deixam de s-lo. Aps 2005, praticamente no h
mais setores dizendo que a via institucional no era vlida; e a poltica de alianas, alvo de
intensas crticas no perodo anterior, parece hoje tema pacfico, no encontrando vozes
capazes de desafi-la enquanto alternativa governabilidade (AMARAL, 2010:172).
Se olharmos para o governo e no tanto para o partido, as anlises tendem a
apresentar o Governo Lula como um governo de contradio, reproduo e superao ao
mesmo tempo (SINGER, 2012), como na hiptese elaborada por Singer:
teria havido, a partir de 2003, uma orientao que permitiu, contando com a
mudana da conjuntura econmica internacional, a adoo de polticas para
reduzir a pobreza com destaque para o combate misria e para a ativao do
mercado interno, sem confronto com o capital. Isso teria produzido, em
associao com o mensalo, um realinhamento eleitoral que se cristaliza em
2006, surgindo o lulismo. O aparecimento de uma base lulista, por sua vez,
proporcionou ao presidente maior margem de manobra no segundo mandato,
possibilitando acelerar a implantao do modelo diminuio da pobreza com
manuteno da ordem esboado no primeiro quadrinio. (SINGER, 2012, p.13)

H crticas mais contundentes ao governo Lula, realando o carter de cooptao

(RICCI, 2010), ou de hegemonia s avessas (OLIVEIRA, BRAGA e RIZEK, 2010) ou de
hegemonia da pequena poltica. Nessas anlises o foco recai sobre a luta de classes e o
quanto ela se alterou no governo Lula. As anlises concluem invariavelmente que no
houve mudanas substantivas nem na conformao da luta de classes, tampouco no que se
crescentes do PT em municpios e estados). Isso leva afirmao de que o PT tambm permanece vinculado
ao movimento sindical, mas um movimento sindical diferente, porque boa parte dos sindicalistas so
funcionrios pblicos, seja porque vem do movimentos sindical dos funcionrios - a prpria CUT passou por
uma grande transformao interno com as mudanas no mercado de trabalho, seja porque as pessoas so
assessores em prefeituras, no legislativo, tm cargos comissionados.

103

refere aos modelos de desenvolvimento. A tendncia desses autores analisar o perodo

Lula, portanto, sob a chave da luta de classes ou de uma forma mais simplificada em termos
de ricos e pobres37.
Entretanto, sem entrar numa anlise mais fina, arrisco a interpretao de que o PT
uma esquerda que vai para o poder (num profundo enlace com movimentos sociais) e que
leva para dentro do governo os conflitos no bem resolvidos entre pensar a luta de classes
como a central (e encarar as demais lutas como subordinadas ou fragmentadas) ou procurar
novas snteses entre as vrias lutas (gnero, GLBTT, raa entre outros - e classes). Isso
para dizer que, para os objetivos desta tese, empobrece a anlise olhar o governo do PT
pelo vis apenas de classe, mesmo que parte do prprio partido defina muitas vezes essa
questo como a questo central. No estou dizendo que as "classes" no importam (diria,
por exemplo, que no h hoje em dia debate mais importante do que desmistificar a tal
ascenso dos pobres classe mdia, ao padro de consumo etc.), mas este tipo de anlise
no leva em conta outras dimenses que so igualmente importantes, como por exemplo, a
trajetria de vinculao do PT com os movimentos sociais no-classistase o impacto disso
sobre a forma de fazer poltica.
A aproximao entre governo e movimentos sociais teve como consequncia, a
entrada de ativistas militantes dentro do governo. Um fator importante, que fez com que o
governo Lula fosse diferente dos anteriores, foi a quantidade de militantes de movimentos
sociais em seu governo. Novos ministrios e secretarias foram criados (Mulheres, Direitos
Humanos, Igualdade Racial, Desenvolvimento Agrrio, Cidades, Economia Solidria etc.).
Pessoas dos movimentos ou muito prxima a eles ideologicamente ocuparam posies
nesses rgos do governo federal. Numa pesquisa que analisava a origem dos cargos
comissionados,45% dos entrevistados declararam que pertenciam a movimentos sindicais e
46% a movimentos sociais, bem acima das mdias nacionais de associativismo civil

37

Um dos temas centrais nesse debate diz respeito discusso se h ou no uma nova classe mdia no Brasil.
Para tanto, conferir Singer (2010), Pochman (2012) e Neri (2011).

104

(ARAJO, 2007, p. 44). No por acaso, as novas conferncias e conselhos vieram

justamente destas novas secretarias e ministrios criados.
Estes dados tm sido pouco explorados e problematizados, e o modo de fazer
poltica quando trazido ao centro da anlise costuma ser pela chave da corrupo, do
mensalo (SINGER, 2012, RICCI, 2011, OLIVEIRA, BRAGA E RIZEK, 2010). Quero
argumentar aqui que preciso interpretar os significados da maior capacidade de escuta
demonstrada pelo governo do PT. A escuta uma forma bem menos exigente de
participao quando comparada com perodos anteriores - foi a maneira pela qual o
governo conduziu as tenses entre, de um lado, seus vnculos histricos com movimentos
sociais e o presidencialismo de coalizo,38 para usar os termos clssicos de Abranches
(1988). preciso compreender os impactos do PT ter ganhado o governo, no o poder, e
como a aposta, ao invs de ser "no povo na rua", "na presso", "no saber popular", na
partilha do poder como forma de estabelecer uma nova governabilidade, foi, ao revs, na
escuta, no dilogo, em prticas consultivas.
Mesmo com toda a diversidade interna ao governo, da pluralidade, a depender das
secretarias e ministrios, e das alianas com distintos partidos, possvel fazer uma leitura
do perodo e do governo que aponte estes sentidos predominantes no perodo, procurando
destacar as continuidades e rupturas com o passado participativo. Para apresentar dados e
argumentos vou trabalhar com dois pontos de partida na anlise - a representao e a
efetividade-, que parecem melhor explicitar a trajetria da participao, e de como o
presente elabora o legado dos perodos anteriores.

38

Para Abranches (1988)o sistema presidencialista brasileiro obriga coalizo partidria para governar,
reservando Presidncia um papel central.

105

3.2. A pluralizao da representao:novos atores, novos temas

Se olharmos do ponto de vista da representao, a primeira caracterstica que

chama a ateno nos canais participativos criados ou recriados durante o governo Lula o
aumento da pluralizao da sociedade nestes espaos, aumento de vozes dissonantes, e de
alguma forma o reconhecimento de que as disputas no passam s por uma relao capital e
trabalho. Moroni (2005) alertava que a composio do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social, no incio do governo Lula reproduzia a relao capital e trabalho e
fixava-se nela. Entretanto, se olharmos para os demais espaos criados, este padro do
CDEs no se reproduz. Em que pese o fato das reas econmicas e de infraestrutura no
terem de fato se aberto participao no verdade que exista um padro predominante de
representao capital e trabalho. Mais abaixo trago dados e informaes sobre isso.
Alm disso, h indcios da necessidade de repensar a representao a partir de
uma polarizao predominante (que vigorava nos anos 1990 nos espaos dos conselhos)
entre Estado e sociedade. No que a anlise de que existam lgicas distintas entre Estado e
sociedade no esteja mais valendo, mas o governo Lula, pelas caractersticas apresentadas
acima, explicitam como, internamente aos governos e sociedade, existem muitos projetos
diferentes. como se ambos, governo e sociedade, se apresentassem como mais plurais, o
que leva para dentro dos espaos participativos a percepo ntida de que os conflitos
atravessam governo e sociedade, e de que uma polarizao (ou paridade) entre governo e
sociedade no suficiente para encenar a representao nestes espaos.
Como resultado, os conselhos e conferncias parecem operar tanto com lgicas
neocorporativas, como ressaltou Cortes (2009),convocando para estes espaos as
organizaes consolidadas em determinado tema, os especialistas no tema, tal como sugeriu
Schmitter (1974), quanto trazendo para o seu interior perspectivas diferenciadas, vivncias

106

e experincias de vida diferentes, tal como sugeriu Young (2006).39Young (2006) defendia
a incluso como maneira de qualificao da representao nos espaos participativos, pois
no seriam somente as opinies e interesses que seriam representados, mas tambm
perspectivas. Perspectivas sociais so experincias e vivncias que indivduos possuem
por fazerem parte de certo grupo. Pessoas de perspectivas sociais diferentes podem ter
diferentes vises a respeito do mesmo problema, influenciadas por sua posio na estrutura
social ou por condio pessoal. Assim, incluir nos propsitos de um espao participativo a
garantia de acesso a certos setores sociais pode revelar uma viso de sociedade civil ampla
e heterognea. Vejamos como isto se passa nos conselhos.
possvel dizer que durante o governo Lula aumenta a interlocuo e aumenta a
variedade de interlocutores. Houve avanos importantes no governo do PT em termos de
reconhecimentos de direitos e sujeitos (na lei, no plano normativo, na criao de secretarias
e ministrios). E, ao que parece, a literatura que analisa o lulismo (SINGER, 2012, RICCI,
2010, entre outros) subdimensiona esta dimenso, talvez porque fique muito focada numa
leitura das classes sociais e do debate sobre desenvolvimento no pas, como dissemos.
Ao olharmos para os perodos de criao destes espaos temos que 41% dos
conselhos E 70% das conferncias foram criados no decorrer do governo Lula, dado que
aponta como o governo foi mais aberto participao, ao menos no que tange criao de
novos canais.

39

A literatura mais recente sobre a participao que olha para o fenmeno da representao nos
espaos participativos tem procurado enfatizar de que forma se constri a representao nestes espaos, como
se d o vnculo entre representante e representado. O compromisso do representante e a sua identificao com
a causa a ser representada j algo discutido em algumas pesquisas recentes (GURZA LAVALLE,
HOUTZAGER & CASTELLO 2006, AVRITZER, 2007), mas pouco se avanou nos mecanismos que
permitem com que os representados desautorizem o representante caso desaprovem sua atuao. O vnculo
entre representante e representado ainda depende da boa vontade do primeiro, o que pode no ser muito
confivel, at porque a vinculao entre representante e representado constituda por relaes de poder e
assimetria (MIGUEL, 2011).

107

Tabela 1 Perodo de Criao

Perodo de criao

N de conselhos

N de conferncias

At 1988

1989 a 1994

10

1995 a 2002

18

2003 a 2010

25

28

Fonte: Pesquisa Polis,Inesc, 2011.

De maneira geral, o que se verifica na representao da sociedade civil nos
conselhos o aumento proporcional significativo de movimentos e ONGs, se compararmos
os espaos criados antes e depois do Governo Lula, como atesta o quadro abaixo.

Tabela 2. Evoluo representao por categorias nos conselhos

Categorias

At 2002(%)

A partir de 2003 (%)

Trabalhadores

21

18

Empresrios

35

15

Movimentos sociais e ONGs

26

44

Pesquisadores, acadmicos

12

Outros Conselhos

Outros

Fonte: Souza, Teixeira e Lima, 2012

Os conselhos criados a partir de 2003, em mdia, possuem uma proporo maior de

movimentos sociais e organizaes da sociedade civil sem fins lucrativos. Se olharmos
qualitativamente os processos de conferncias e conselhos, encontramos em vrias delas

108

uma maior pluralidade de atores. Apenas para dar um exemplo, apresento alguns dados
sobre as Conferncias de Segurana Alimentar.
Da II Conferncia de Segurana Alimentar, de 2004, com o tema A construo da
poltica nacional de segurana alimentar e nutricional, participaram 1300 delegados de
governos e da sociedade civil, precedidas de conferncias municipais e estaduais. J da III
Conferncia, de 2007, com o tema Por um desenvolvimento sustentvel com soberania e
segurana alimentar e nutricional, participaram 2.100 representantes, com conferncias
regionais realizadas durante os oito meses anteriores etapa nacional, contando com
aproximadamente 9 mil participantes (CONSEA, 2007). Os participantes estavam
organizados em categorias, mantendo a proporo de 1/3 de delegados governamentais,
2/3 de delegados da sociedade civil; convidados nacionais e internacionais; expositores dos
estados, patrocinadores e prefeitura, equipes de imprensa e organizao. Os delegados
tinham direito voz e voto, e os convidados somente direito voz. Para garantir a equidade
e ampliar a participao dos segmentos em maior situao de insegurana alimentar foram
institudas cotas para povos indgenas, comunidades quilombolas, comunidades de terreiro
e populao negra.
Comparando as duas conferncias possvel dizer que a participao da sociedade
civil se diversificou e aumentou numericamente, bem como a participao de organizaes
internacionais. Na II Conferncia destacam-se entidades ligadas ao setor de alimentos,
direitos humanos, combate fome, segmentos de mulheres e religiosos. A III Conferncia
contou com a participao dos mesmos atores, com destaque para as representaes
indgenas, tnico-raciais e de gnero. Isso se refletiu no apenas no nmero de
participantes, como tambm na incorporao das suas questes ao documento final
(PINHEIRO, 2009, p.157). Em 2007, elaboram-se, durante a conferncia, os critrios para a
escolha dos representantes dos conselhos. So eles,

109

A representao da sociedade civil no Consea dever orientar-se pelos seguintes

critrios: 1. Atuao relevante do e da representante no campo da Segurana
Alimentar e Nutricional e no DHAA, preferencialmente em Conseas estaduais, do
Distrito Federal ou municipais. 2. Representao da diversidade regional nos
vrios segmentos e que seja eleito pelos seus pares. 3. Garantia do equilbrio de
gnero e gerao. 4. Representao com equilbrio proporcional diversidade da
populao negra, tnico religiosa e cultural. 5. Participao direta dos grupos
mais vulnerveis, que atuam na rea de segurana alimentar e nutricional. 6.
Ocupantes de cargos pblicos governamentais de livre nomeao e exonerao
no podero exercer o mandato de conselheiro como representante da sociedade
civil. 7. Deve-se respeitar as formas especficas de representao dos povos
indgenas, populao negra, comunidades quilombolas, comunidades de terreiro,
caboclos, extrativistas, pescadores artesanais, ribeirinhos, e demais povos e
comunidades tradicionais. 8. A indicao dos seus representantes deve ser de
responsabilidade das prprias organizaes sociais, devendo ser rechaada
qualquer interferncia ou imposio na sua escolha pelo poder pblico. Ter
prioridade o representante que atenda simultaneamente a diferentes critrios
acima relacionados.(Resoluo III Conferncia, 2007)

Alm disso,
A composio da representao da sociedade civil no Consea procurar tambm
contemplar os seguintes segmentos sociais e temticas, dando prioridade para
aqueles com atuao regional e/ou nacional: 1. Reforma agrria, agricultura
familiar, pescadores artesanais e aqicultores, extrativistas, assalariados rurais,
marisqueiras, agricultura urbana, meio-ambiente e agroecologia. 2. Segmento
empresarial da indstria alimentcia, abastecimento e comrcio de alimentos,
turismo, agronegcio, pequenas indstrias de alimentos e Sistema S. 3.
Sindicatos, Federaes, Confederaes e Centrais sindicais. 4. Consumidores(as)
e associaes comunitrias. 5. Economia solidria e comrcio justo. 6.
Organizaes no-governamentais (ONGs e OSCIPs), redes e fruns nacionais e
estaduais e movimentos sociais, comunitrios, populares, tnicos, de mulheres e
de GLBTTs. 7. Instituies de ensino e pesquisa, entidades nacionais de pesquisa
e de sade coletiva, associaes e conselhos de profissionais que atuam na rea
de segurana alimentar e nutricional, priorizando os que trabalham com
populaes vulnerveis. 8. Pessoas com necessidades alimentares especiais,
pessoas com deficincia, gestantes, crianas e idosos, entidades scio
assistenciais beneficirias dos programas de segurana alimentar e nutricional. 9.
Povos indgenas, populao negra, comunidades quilombolas, comunidades de
terreiro, caboclos, extrativistas, ribeirinhos e demais povos e comunidades
tradicionais (Lei n. 6.040/2007). 10. Representaes religiosas. 11. Entidades
nacionais e regionais de DHAA. 12. Entidades que integram outros conselhos de
controle social e polticas pblicas afins. 13. Cooperativas e clubes de servios.
14. Juventude e segmento estudantil.(Resoluo III Conferencia, 2007)

Chama a ateno o grau de detalhamento das representaes, como forma de

incluso. Isso importante porque, ao mesmo tempo que significa o reconhecimento de
atores potencialmente envolvidos com o tema, tambm uma forma de alterar a agenda dos
110

atores, de contribuir para que eles redefinam sua agenda, renomeiem sua prpria atuao, e
se engajem no debate sobre segurana alimentar. Como aponta Costa (2008), o espao do
Consea, com carter crescentemente mais plural, incorporando entidades rurais de
diferentes regies do pas, alm de diferentes grupos religiosos, e associaes da sociedade
civil que trazem questes tnicas, raciais e de gnero, criou a possibilidade de que ao
mesmo tempo em que houvesse uma multidisciplinariedade (com conhecimentos
justapostos), houvesse tambm a criao de um novo conhecimento em torno da Segurana
Alimentar, que, como destaca a autora (COSTA, 2008:224), transformou-se em um
conhecimento interdisciplinar. A questo do direito humano alimentao tem se
fortalecido e contribudo para a defesa de velhos e novos direitos: direito agua, direito ao
trabalho digno no campo, direito a um salrio mnimo digno (que garanta uma alimentao
saudvel), reforma agrria, demarcao de terras indgenas e quilombolas, direito
diversidade, tornando possvel resignificar e fortalecer antigas lutas.
Analistas apontam que o processo das conferncias e do conselho provocou
mudanas na percepo dos participantes. Com ritmos e acmulos diferentes, ao mesmo
tempo em que os olhares de cada participante tornaram-se mais multidisciplinares, algo
novo e transdisciplinar ocorreu. O resultado foi uma institucionalidade, com leis,
programas, projetos em andamento que costuram vrias reas, atores e polticas, tais como
a assistncia social, sade, agroecologia, economia solidria etc. (COSTA, 2008).
Mas importante assinalar que esta construo no se d sem conflitos. H
heterogeneidade de concepes sobre segurana alimentar e sobre a prpria participao no
Consea, tanto dentro do governo quanto na sociedade. Chico Menezes (o primeiro
presidente do Consea) alerta, em entrevista para Costa (2011), que at h lados opostos, em
conflito. Segundo ele, a melhor forma de entender o Consea no colocar sociedade de um
lado, e governo de outro. preciso olhar dentro da sociedade e dentro do governo. No
haveria, segundo ele, no pas uma cultura da participao, nem no governo, nem na
sociedade (s em partes desses dois lados).

111

Nesta direo merece destaque o afastamento progressivo do setor privado lucrativo

do Consea, especialmente da indstria de alimentos. As vagas para este setor
permanecem disponveis por lei, mas ele no as ocupa. E no participam tambm nem o
agronegcio nem redes de supermercados, que so afetados por polticas propostas pelo
Consea. Segundo Burlandy (2011), isso pode ter sido basicamente por causa dos conflitos
dentro do Consea quando este procurou ampliar o foco do combate fome e comeou a
discutir as mudanas que seriam necessrias no modelo de desenvolvimento, tratando de
temas como agronegcio, publicidade para crianas, poltica de abastecimento, defesa da
agroecologia etc.
Se observarmos o caso das polticas urbanas, o movimento geral foi muito parecido.
A ida para o governo, especificamente para o Ministrio das Cidades, de militantes dos
movimentos, do Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU), e do PT, possibilitou que
questes fossem discutidas, alguns programas e projetos desenvolvidos, e houvesse a
abertura da agenda para temas que nunca tinham tido espao antes. Como resultado, houve
projetos e programas concretos instalados. Os prprios espaos, conferncias, conselhos
so uma resposta positiva proposta de abertura de canais participativos.
A criao do Ministrio das Cidades, em 2003, representou uma resposta a um
vazio institucional, de ausncia de uma poltica nacional de desenvolvimento
urbano consistente, capaz de apontar para um novo projeto de cidades mais
sustentveis e mais democrticas (MARICATO, SANTOS JR, 2007).

Mas vale ressaltar que h tambm uma profunda identidade entre parte dos
movimentos-organizaes e o Presidente Lula. A fala do Presidente, quando participa das
conferncias, sempre num tom de aproximao, ressaltando que ele e os movimentos
sociais esto do mesmo lado, so parte da mesma histria. (RODRIGUES, 2009, p. 9).
como se o presidente Lula se colocasse como parte do movimento (RODRIGUES, 2009,
p. 37).
Para alm do discurso, do simblico, os espaos participativos permitem tambm
ganhos em termos de acesso informao e de relaes mais diretas com setores do
112

governo e do estado (incluindo Caixa Econmica Federal, o maior financiador das polticas
pblicas urbanas no Brasil). Para Rodrigues, este o maior ganho (p. 49). A mediao do
parlamento no se faz mais to necessria, como era nos governos anteriores, uma vez que
agora no se trata mais de aprovar leis, mas brigar pela sua implementao.
Como argumenta Bernhardt (2009), o Conselho das Cidades o espao dos
movimentos. So os movimentos que mais participam e atuam, comparado aos outros
setores no Concidades, um espao nico e sem precedente e consequentemente,
extremamente valorizado entre os membros dos movimentos populares (p. 64). Para a
autora, o Concidades a possibilidade de consolidar o ideal dos movimentos de que todos
teriam voz (e no somente os empresrios).
Para alguns atores, a aposta aqui nos espaos participativos de que neles haver a
resoluo dos conflitos internos ao governo ou ao menos que eles seriam explicitados:
Ao promover a participao de todos governos e sociedade na formulao de
polticas pblicas ampliadas que incorporam a demanda e agenda dos
movimentos sociais, o governo federal gerou espaos de contraposio s suas
prprias polticas conservadoras de contingenciamento dos recursos
oramentrios e de supervit fiscal, adotadas na rea econmica. Nesse sentido,
poder-se-ia dizer que, tal como expressou a filsofa Marilena Chau, estamos
diante do melhor da tradio do Partido dos Trabalhadores PT e da importante
herana democrtica acumulada nos 25 anos da sua histria (MARICATO e
SANTOS JR, 2007).

Voltaremos a este ponto, se esta herana democrtica foi ou no aprofundada no

caso das Cidades no prximo item, mas o que interessa aqui ressaltar o aumento de vozes
dissonantes para discutir a poltica urbana, e de como isso foi indito. Como ressalta
Bernhardt (2009), o Concidades parece funcionar como um espao dos movimentos
populares. Mais do que isso, o Concidades um espao do Frum de Reforma Urbana e,
portanto, de parte dos militantes que esto no Ministrio das Cidades (como Rodrigues
aponta). O interessante na viso de Bernhardt que o Concidades usado pelos
movimentos populares com uma espcie de termmetro para medir o impacto das suas
propostas e as possveis resistncias. O mais apropriado seria dizer que no um
termmetro s para os movimentos, mas para este campo articulado em torno da reforma
113

urbana, formado por movimentos, organizaes no-governamentais, acadmicos e

militantes do PT, em que parte deles foi para dentro do Estado, ocupar cargos.
[a aprovao por parte dos empresrios de uma proposta advinda dos movimentos
dentro do Concidades] muitas vezes vista como uma forma de medir se as
resolues tero ou no sucesso na sua aplicao. Isso significa que o espao
criado no Concidades, apesar de criar proporcionalidades que tentam terminar
com determinadas realidades e formas de poder existentes no consegue eliminar
as foras que atuam por outras vias. (BERNHARDT, 2009, p. 69).

A autora aqui est enfatizando o fato de que no conselho os movimentos tm muito

mais vagas que os empresrios, para tentar fazer passar suas propostas com mais facilidade.
Mas na prtica esta proporcionalidade outra. O timo exemplo dado pela autora a lei
para parcelamento e uso do solo, que encontrou resistncias profundas no setor empresarial,
dentro do conselho. E os movimentos foram maduros, nas palavras da autora, para
entender que sem o apoio dos empresrios o projeto de lei no passaria no Congresso
Nacional (BERNHARDT, 2009, p.70).
Por fim, merecem destaque os esforos (mesmo que no generalizados) de algumas
conferncias para garantir a presena de certos pblicos na etapa nacional, estabelecendo
cotas para a composio das delegaes a serem eleitas nas etapas estaduais. Entre as
conferncias, delas apresentou alguma ao para garantir a incluso de sujeitos
marginalizados do sistema poltico nesses processos participativos. No caso das mulheres,
apenas 17% das conferncias40 destinaram vagas por gnero para a composio da
delegao estadual, sendo mais comum reservar 30% das vagas. Representam 7% do total
de conferncias as que reservaram vagas por critrio de idade, justamente espaos cujo
pblico-foco da poltica especificado pela faixa etria41. E 9% das conferncias42

40

1 de Sade Ambiental; 1 de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; 1 de Desenvolvimento

Rural Sustentvel; 1 e 2 do Esporte; 1 a 3 do Meio Ambiente; 1 de Segurana Pblica.
41

1 e 2 dos Direitos da Pessoa Idosa e 6 e 7 dos Direitos da Criana e do Adolescente.

42

A 1 Conferncia de Polticas de Promoo da Igualdade Racial destinou 60% das vagas a negros, sendo
que h meno a vagas para outros grupos tnico-raciais. Na 2 edio esta conferncia reservou 15% de
vagas para comunidades tradicionais. A 3 Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional garantiu 20%

114

especificaram cotas por cor ou raa na composio da delegao estadual, negros e

indgenas foram os grupos tnico-raciais que tiveram a participao garantida.
Nas conferncias, alm dos critrios de gnero, idade e raa, a condio
socioeconmica43 apareceu como garantidora da participao. Importante mencionar que
duas conferncias44 mencionaram de maneira geral critrios de participao, sem
especificar cotas; isso indica uma recomendao para as comisses organizadoras estaduais
no momento de desenhar a forma de composio da delegao.
Uma das alternativas realizadas nas conferncias, com o intuito de mobilizar
grupos especficos dentro do tema em pauta, foram as etapas setoriais. Trs foram as
conferncias45 que realizaram esse tipo de modalidade. Exemplar a finalidade expressa
pela 2 Conferncia do Meio Ambiente para as etapas setoriais: que as lideranas
nacionais dos setores participem da Plenria Final da II CNMA; e que cada um dos setores,
por meio da sua participao, auxilie na identificao de propostas para a construo da
sustentabilidade socioambiental a partir de uma leitura nacional dos seus desafios
(Regulamento da 2 Conferncia do Meio Ambiente).
Com as etapas setoriais nas conferncias, perceptvel a inteno de garantir a
presena de uma diversidade de sujeitos polticos que, sem uma articulao paralela no
elegeria delegados para a etapa nacional, como no caso da Conferncia de Juventude, que
realizou consulta especfica para populaes tradicionais. Isso tambm se coloca nas reas

das vagas para negros e indgenas. J a 3 Conferncia do Meio Ambiente falou em 5% de vagas para
indgenas e 5% para comunidades tradicionais. No caso da 1 Conferncia de Educao Escolar Indgena no
se fala em cotas, mas pela peculiaridade do tema 75% das vagas so para indgenas.
43

A Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional destinou 25% das vagas na 2 edio para pessoas
pobres e na 3 edio 20% para pessoas em situao de insegurana alimentar.
44

11 de Direitos Humanos e 2 de Polticas Pblicas para as Mulheres.

45

2 Conferncia de Cultura (reunindo pblicos das mltiplas linguagens artsticas); 1 de Juventude

(consultando populaes tradicionais) e 2 do Meio Ambiente (direcionando o debate para cada setor
envolvido com a questo ambiental).

115

de Cultura e Meio Ambiente, mas de outra maneira, pois a presena de determinados

setores garantida evitando a excluso de determinadas vozes por terem reduzida
capilaridade organizativa. Ou seja, para garantir a participao de setores que trazem
contribuies especficas para o entendimento do tema em pauta, mas que no seriam
eleitos em etapas preparatrias abertas, uma alternativa foi realizar uma discusso paralela
que tambm possibilitou a eleio de representantes. Nesse sentido, haveria o esforo de
propiciar a abertura para a incluso de demandas de grupos especficos em espaos
separados, assumindo que a simples participao em espaos mais amplos como as
conferncias municipais e estaduais poderia constranger a apresentao e o dilogo sobre as
necessidades do grupo (FRASER, 1992).
Assim como em outros temas, tambm em relao participao o governo no foi
homogneo- cada rea teve uma relativa autonomia para traar polticas participativas, e
dialogar com o passado participativo existente. Algumas polticas j tinham um passado
participativo muito consistente e j eram mais permeveis ideia de participao, em outras
havia experincias bem sucedidas no plano municipal que alimentam a imaginao poltica
em determinada rea. O resultado a multiplicao dos espaos, o aumento do dilogo,
e mais vozes dissonantes que aparecem em cena, como evidenciado anteriormente. Alm
disso, foram criados ou reativados conselhos, ouvidorias, dilogo sobre temas especficos,
audincias publicas (SGP, 2010). Chama a ateno tambm o nmero de audincias
pblicas realizadas no perodo. De 2003 a 2010, foram organizadas pela Secretaria Geral
515 audincias do Presidente com a sociedade civil. Destas 326 foram com o empresariado
e entidades patronais. O maior interlocutor do governo neste formato foi com o setor
empresarial. Ou seja, o tipo de organizao da sociedade civil prioritrio nesta interlocuo
no foram os movimentos sociais, talvez porque estivessem em dilogo direto com outros
ministrios, mas talvez porque de fato foram considerados menos estratgicos (ou com
menor poder de presso) sobre o governo.
Mas, se por um lado houve essa diversidade, por outro houve uma mudana mais
generalizada sobre o significado dos termos da participao. Desapareceram por parte do
governo referncias a palavras como "partilha do poder", "cogesto", e "poder popular"
116

(que permearam as experincias participativas dos anos 80 e 90).

Agora os termos

predominantes se tornaram em "dilogo","escuta," e formulao junto.

A Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, que teria em tese o papel de
articulador das polticas participativas, como aponta Costa Sobrinho (2010), ao invs de
aprofundar este papel priorizou o papel de amortecedor de conflitos. O grupo que seria
responsvel por articular as polticas participativas no foi alado em nenhum momento
condio de prioridade (de recursos, pessoas e estratgias) dentro da Secretaria. Ao analisar
o funcionamento geral da Secretaria, Elias aponta que as maiores energias foram gastas
para o que eles chamavam de precursores do presidente Lula ou seja, o recrutamento de
pessoas para dialogar com quem e onde houvesse resistncias a propostas do governo. Esta
linguagem utilizada pela Secretaria d a dimenso quase messinica que ela se imps, de
abrir caminhos ao presidente (e ao governo como um todo) e criar um clima favorvel s
suas propostas. A linguagem utilizada e a prtica revelam a sutil linha entre realmente
negociar conflitos entre diferentes e apenas ameniz-los, amortec-los. Alm disso, supe
por parte da Secretaria uma viso de que os conflitos sejam todos negociveis, onde sempre
possvel que todos saiam ganhando.
Em documento de 2010, intitulado Democracia Participativa: nova relao Estado
e sociedade, 2003-2010 (SPG, 2010), em que a Secretria Geral da Presidncia faz um
balano da atuao do governo Lula no tema da Participao Social, a palavra que aparece
mais vezes para descrever esta relao dilogo. Participar parece ser fortemente
sinnimo de dialogar. Em nenhum momento do documento so utilizadas expresses
comuns aos governos petistas dos anos 1990, tais como partilha do poder, co-gesto,
inverso de prioridades, ou deliberao. A ocorrncia destes termos no documento
nula. Aparecem algumas vezes o termo corresponsabilidade (que diga-se, bem diferente
de cogesto), escutar e influenciar, mas o termo mais utilizado do dilogo.
O ento Ministro Luiz Dulci, por exemplo, caracterizou a participao no governo
Lula (uma das marcas de seu governo) como a criao de uma relao de dilogo
permanente e de respeito pela autonomia dos movimentos. De acordo com o Ministro, a
117

populao invadiu o processo (e foi convidada a invadi-lo). As polticas passaram a ser

formuladas junto com os movimentos sociais nas conferncias, conselhos e mesas de
dilogo. Esta mudana semntica significativa.

A ideia de movimentos como

convidados a um dilogo em vez de sujeitos demandando uma partilha de poder significa

outro registro de operao da participao.
Voltando ao exemplo das polticas urbanas, em seu discurso na I Conferncias das
Cidades, Lula diz que as conferncias so espao de dilogo de forma organizada, pblica
e transparente (Rodrigues, p.4). Ao confrontarmos este discurso de Lula com outros textos
do Ministrio das Cidades h uma contradio no explcita entre duas formas de
conceber a participao: esta que ressalta escuta e dilogo, e outra, de parte de setores do
governo que vem da reforma urbana de que o canal serviria para formular polticas, propor,
deliberar, partilhar poder etc. Concepes conceitualmente divergentes, mas nos textos
lidos a contradio no explicitada.
A aposta de Maricato e Santos Jr (2007), por exemplo, que o conselho e
conferncias vo definir propostas transformadoras das desigualdades e dominao. Isso
parece muito mais do que os termos escuta e dilogo permitem alcanar:
Ao contrrio do que muitos pensam, a busca de um pacto num debate aberto que
conta com a participao de governos e sociedade, onde esto presentes interesses
divergentes relacionados produo e usufruto da cidade, no pretende criar
falsos pactos ou subordinar interesses, mas fazer emergir conflitos que sempre
foram sufocados pela tradio poltica brasileira. O debate democrtico
profundamente transformador no Brasil por isso ele acontece to raramente e to
pontualmente. A poltica resultante depende da correlao de foras e por isso
limitada, mas estamos diante de um processo que emancipador na medida em
que se amplia o nvel de conscincia sobre a realidade e, portanto, sobre as
relaes que perpetuam a desigualdade e a dominao. Mas os desafios so
maiores do que a ampliao da conscincia: h que se edificar um espao de
debates com capacidade de definir propostas coletivas que possam transformar as
cidades brasileiras, tal como buscam os Conselhos e as Conferncias das Cidades.
(MARICATO E SANTOS JR, 2007, p. 23).

Ora, o que fica claro que existindo posies divergentes sobre o que se espera da
participao, elas foram acomodadas lado a lado e no encontraram lugar para um debate
profcuo.
118

Por fim, preciso problematizar o lugar e o papel dos representantes do

governo (ABERS & KECK, 2008). Afinal, nesses espaos participativos no se negocia e
toma-se posio apenas entre representantes de organizaes da sociedade. Se em um
conselho h representantes do governo em paridade com representantes da sociedade, h
que se pensar quais seriam os interesses que os primeiros deveriam defender, ainda mais
num contexto de polticas de alianas. Das organizaes da sociedade civil espera-se a
vinculao com os representados e, diante dessa expectativa, fala-se na interlocuo entre
interesses de grupos identificveis. Mas quem os representantes governamentais devem
representar? Devem defender o plano de governo eleito? Seria seu papel garantir a
considerao s minorias no contempladas pela representao social? Ou estariam
incumbidos de marcar posies na heterogeneidade do prprio governo?
O caso do Meio Ambiente bem emblemtico das divergncias internas ao
governo. Para lidar com as diferentes concepes de meio ambiente dentro do prprio
governo, h uma reforma do conselho logo ao incio do mandato do governo Lula. O
CONAMA passou por uma ampliao da composio, com a entrada de sindicatos no
segmento da sociedade civil, e mais representantes do poder pblico, tanto federal como
municipal. H naquele momento a ampliao de vagas dos governos para incorporar
distintos ministrios. As mudanas de composio fazem com que o Conama permanea
um espao onde setores do Estado (governos federal e municipais) tenham o maior peso.
Um estudo do Ipea com entrevistas com os conselhos do CONAMA aponta que o Conselho
no consegue dialogar com os resultados das Conferncias, mantm seu papel muito focado
em normatizaes e pouco nas discusses mais amplas sobre polticas pblicas (IPEA,
2011). O Conselho, segundo seus prprios participantes, tem uma agenda carregada, com
poucas reunies ao ano, sem muitos recursos para a participao, o que resulta em baixa
capacidade de discutir os temas nacionais emergentes relacionados ao meio ambiente.
Segundo Losekan (2009), durante o primeiro mandato do governo Lula, o Ministrio de
Meio Ambiente se colocava no Conselho numa posio de mediador, pois dentro do
CONAMA havia setores do governo contrrios s posies do MMA. Como o MMA no
poderia fazer o embate com outros setores do governo num espao pblico como o
conselho, ele se posicionava pouco, e o espao se tornava quase incuo.
119

3.3. Do ponto de vista da efetividade: vale a pena participar?

As crticas participao em termos de efetividade dos espaos participativos so

bem duras. [Na era Lula, a] participao ficou reduzida estratgia de governabilidade e
ao faz-de-conta, sem ter-se configurado como elemento essencial nas transformaes
sociais, polticas, culturais e econmicas (MORONI & CICONELLO, 2005:14).
No consideramos os conselhos espaos nicos nem exclusivos, mas importantes
e estratgicos para serem ocupados pela sociedade civil organizada e
comprometida efetivamente com a alterao do perfil estatal brasileiro. Os
conselhos so mecanismos limitados para a transformao social. Porm, para a
realidade brasileira, so mecanismos que podem provocar mudanas substantivas
na relao Estadosociedade (MORONI & CICONELLO, 2005, p.18, citado por
Szwako, 2012:15)

Esta fala aponta que ao invs do abandono dos canais institucionais de participao,
os atores estariam redimensionando sua aposta na participao, reavaliando o peso dados
aos canais e espaos institucionais em suas estratgias de luta:

Analisando o depoimento, o autor afirma que as crticas dirigidas s instituies

participativas no significam o abandono destes espaos, mas novos contornos e
significados ao horizonte utpico da participao, pelo menos, em trs sentidos.
Em um primeiro sentido, participar vale a pena, mas... se a democracia
participativa no for restrita luta institucional e se der tambm em outros
espaos. O segundo sentido vem na contramo do anterior: a participao vale a
pena, mas ela precisa ser ainda mais aprofundada e institucionalizada. E, por
ltimo, ressoando em projetos e prticas pedaggicas hoje um tanto esquecidas,
vale a pena participar, mas se resgatarmos nada menos que a educao popular
(Szwako, 2012, p. 17)

120

Estas diferentes formas de aposta de no se restringir luta institucional, de

aprofundamento dela ou de retomada da educao popular podem ser encaradas como
continuidades das apostas que j apareciam em 1970-1980, e nas novas snteses dos anos
1990, com a maior insero institucional da participao. Meu argumento aqui que no
governo Lula ficam mais evidentes os desafios da institucionalizao, e a pergunta sobre a
efetividade e, portanto, se ainda vale a pena a aposta nestes canais se torna central. Isso
porque h mudanas nas tendncias de institucionalizao da participao.

Mudanas nas tendncias de institucionalizao da participao

Encontramos que entre os conselhos estudados, 58% so deliberativos, ou seja, suas

resolues tm fora de norma, enquanto 42% so consultivos. As decises dos conselhos
consultivos no necessariamente sero acatadas pelo rgo ao qual ele est vinculado.

Grfico 1 Carter dos conselhos nacionais

Carter dos conselhos nacionais

Consultivo
42%

Deliberativo
58%

Fonte: Souza, Lima, Teixeira, 2012.

121

Como j dissemos, uma parte significativa destes espaos foi criada antes e outra
depois do governo Lula. Se compararmos os conselhos criados antes e depois do governo
do presidente Lula, podemos perceber que a proporo de conselhos somente consultivos
criados aps o governo Lula maior, sendo que 75% dos conselhos criados aps esse
perodo so somente consultivos. Este dado permite dizer que se alteram as concepes
sobre a participao institucionalizada, se antes procurava-se dar mais poder a estes
espaos, tratando-os como espaos de deliberao (ou seja, predominavam vises de
participao que podem ser consideradas deliberacionistas ou de partilha de poder), no
governo Lula predomina uma viso provavelmente de complementao ao Estado. Este
carter predominantemente consultivo condiz com uma viso da participao como
escuta, dilogo.
Em Souza, Lima, Teixeira (2012), estabelecemos como variveis para pensar a
institucionalizao destes espaos, o ato de criao do conselho e o ato de convocao da
conferncia. Os conselhos foram criados por lei, medida provisria, decreto ou portaria e as
conferncias convocadas por decreto, portaria ou resoluo de conselho. As categorias nas
duas variveis abrangem o universo de casos estudados, sendo que, para o efeito desta
anlise, uma lei complementar foi equiparada lei ordinria, ambas denominadas apenas
como lei. A diferena entre a lei e o decreto que a primeira passou pelo processo
legislativo, foi aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente, e a
segunda foi apenas decretada pelo executivo. Para as conferncias com mais de uma edio
no perodo analisado (2003-2010), consideramos o ato que convoca a ltima conferncia,
tendo em vista que o ato normativo que institui a conferncia pode variar de uma edio
para outra. Olhando o quadro geral, temos que a maioria dos conselhos est estabelecida em
lei, e a maioria das conferncias est estabelecida em decretos.

122

Tabela 3. Forma de criao das instituies participativas (2003-2010)

Ato
de
criao
convocao
Lei
Medida provisria
Decreto
Portaria
Resoluo

/ N
conselhos
32
3
22
3
0

de N
conferncias
0
0
15
4
3

de

Fonte: Souza, Teixeira e Lima, 2012.

Entretanto, se compararmos o perodo do governo Lula com os governos anteriores,
veremos que ele criou, s na rea social, 14 conselhos, e usou a lei apenas em 28% dos
casos. Tambm vale destacar que apenas no governo Lula houve criao de conselhos por
portaria ministerial. Estas informaes juntas fazem crer que a abertura participao
observada entre 2003 e 2010 no tem correspondncia na garantia legal. Ou seja, diversas
instituies participativas foram criadas, mas com menor fora legal. Isso pode sinalizar
que setores sociais que demandaram maior legalizao da participao j haviam obtido
sucesso na criao destes canais antes de 2003, pode indicar ainda o momento de
experimentalismo em que vrias dessas experincias se encontram, mas tambm pode
indicar uma forma de ao do governo Lula criao de instncias participativas com
menores garantias institucionais, onde podemos dizer que o carter vinculante e
deliberativo destes espaos (to presente no iderio dos anos 1990, como vimos no captulo
anterior) deixa de ser o predominante, e entram em cena outras percepes sobre este
espao: notadamente uma percepo de que so espaos de escuta e dilogo.
Pogrebinschi et al. (2010), examinando os resultados de 80 conferncias nacionais
entre 1988 e 2009 e as propostas legislativas em trmite no Congresso Nacional no ano
seguinte realizao destas conferncias, encontraram a prtica legislativa sendo
123

influenciada por estes espaos. Foram analisados 2.808 projetos de lei que teriam resultado
de diretrizes das conferncias. O argumento dos autores que as conferncias nacionais
teriam o potencial de aglutinar temas e atores minoritrios (como j apontamos no item
anterior) e que conseguiriam furar o domnio do presidencialismo de coalizo, porque
trariam questes que no necessariamente seriam discutidos nas trocas entre executivo e
legislativo.

O presidencialismo de coalizo implica em esforos de cooperao entre

Executivo e Legislativo, num sistema bastante multifacetado de partidos, pois o governo

somente consegue levar ao cabo suas propostas com a formao de maiorias no Congresso
e no Senado. Para os autores, as conferncias furariam este jogo, e permitiriam que temas
novos surgissem na agenda e ganhassem o espao no sistema poltico. Os autores afirmam
que as conferncias conseguiriam trazer cena outros mediadores polticos para alm dos
partidos e, portanto, aproximarem Estado e sociedade.
Os dados desta pesquisa apontam que no perodo Sarney e Itamar, nenhuma
proposio legislativa aparece vinculada as proposies das conferncias nacionais.
Durante o I governo Fernando Henrique Cardoso aparecem as primeiras proposies da
Cmara (22), assim como as leis aprovadas (7) que encontrariam correspondncia com
diretrizes das Conferncias. No II governo FHC so encontradas 58 proposies na
Cmara, e 7 projetos aprovados. No Senado surgem 2 projetos de lei. No perodo do
governo Lula (2003-2009, perodo da pesquisa) foram encaminhados 393 projetos na
Cmara, 92 no Senado, 41 Projetos de Emenda Constitucional, 37 leis aprovadas e 1
emenda constitucional aprovada que teriam correspondncia com diretrizes de
conferncias. Apesar dos nmeros de fato aprovados no serem to grandes, o que os
autores argumentam que de fato o Congresso, principalmente no perodo do governo
Lula, esteve mais permevel s diretrizes das conferncias. O que no possvel saber por
meio deste relatrio so as conexes entre sociedade civil e Estado e, portanto, difcil
isolar qual o grau de influncia das conferncias sobre o resultado final da aprovao das
leis. No estou questionando aqui se as conferncias afetam as decises para a elaborao
de projetos de lei, se contribuem ou no para este cenrio. de se supor que sim, assim
como de supor que dada a maior quantidade numrica de conferncias no governo Lula e
o tempo de realizao de algumas delas ao longo dos anos (como a de Sade, Direitos
124

Humanos, Assistncia Social), as chances de que houvesse correspondncia entre diretrizes

e projetos de lei aumentariam.
Se levarmos em conta meu argumento anterior de que o PT no governo leva para
dentro vrios setores de movimentos sociais, demandas etc., e aliarmos as informaes de
que no perodo Lula que h de fato maior correspondncia entre diretrizes de conferncias
e projetos de lei, possvel que estas propostas aprovadas ou levadas adiante no Congresso
Nacional estejam relacionadas a estes vnculos, trnsitos, e militncias eclticas (duplas,
triplas militncias entre partido e movimentos e governo).
O Relatrio de balano realizado pelo prprio governo (SGP, 2010) tambm
prdigo em apontar como as mesas de dilogo, audincias pblicas, conselhos e
conferncias estariam contribuindo para o aumento do dilogo entre governo e sociedade.
Mas so poucas as evidncias de que este dilogo estaria ultrapassando as fronteiras da
escuta e se aproximando dos horizontes projetados anteriormente de co-gesto e partilha
do poder. E a efetividade destes espaos fica ameaada basicamente porque as decises no
passam por estes espaos, o que nos permite afirmar que h deslocamentos importantes nos
sentidos e possibilidades reais destes espaos.

Da participao como deliberao para a participao como escuta

Analisando o grau de devoluo dos processos das Conferncias fica a dvida se as

propostas aprovadas sero implementadas ou no, afinal este um processo essencialmente
consultivo. Nada obriga que as propostas sadas dali sejam de fato implementadas. Alguns
ministrios e conselhos comeam a realizar esforos de monitoramento das deliberaes
das conferncias. H notcias de aes nesse sentido, em apenas oito reas de polticas
pblicas, so elas: aquicultura e pesca, assistncia social, juventude, meio ambiente,
polticas para mulheres, sade, segurana alimentar e nutricional e segurana pblica.
125

Em poucos casos, to logo o relatrio final apresentado, ele transformado em

Plano Nacional de Polticas, como no caso das polticas para mulheres. Nessas situaes, o
prprio rgo responsvel, em parceria com os conselhos se responsabiliza pelo
monitoramento do Plano. H tambm a experincia do Conselho de Segurana Alimentar e
Nutricional que criou todo um aparato de monitoramento das deliberaes das conferncias.
O elemento mais inovador a conferncia mais dois, uma nova conferncia dois anos
depois com a finalidade exclusiva de promover o balano da conferncia anterior.
Alm dessas experincias, outros conselhos j tm testado metodologias de
monitoramento de deliberaes. A mais comumente utilizada a comparao das propostas
aprovadas com as aes implementadas ou em fase de implementao pelo ministrio. Esse
mtodo no permite saber se uma ao est sendo executada porque foi aprovada em uma
conferncia ou se j estava na pauta do governo. Contudo, o mapeamento das propostas que
possuem aes governamentais correspondentes sendo executadas j contribui bastante
para dar respostas aos participantes de que as demandas esto sendo atendidas.
Podemos dizer que, durante o governo Lula, houve muita experimentao. Foram
lanados diferentes temas para serem debatidos por toda a sociedade, e isso foi positivo
porque mobilizou diversos setores da sociedade para refletir sobre questes nacionais.
Levando em conta o tamanho das conferncias, o trabalho para organiz-las, a necessidade
de articulao e de recursos, e a mobilizao necessria, principalmente no nvel municipal,
ao que parece h uma quantidade e variedade de conferncias bem maior do que possvel
administrar. Ao mesmo tempo, se encararmos estas conferncias como oportunidades de
experimentao e de levantamento de questes, j que no h obrigatoriedade legal para a
realizao da maioria e que boa parte delas foi realizada uma nica vez e no teve
continuidade, talvez ainda seja possvel ampliar a mobilizao e realizar conferncias sobre
temas que precisam ser mais discutidos pela sociedade brasileira. O que parece
praticamente invivel transformar todas estas 40 conferncias numa rotina a cada dois ou
trs anos, especialmente se elas continuarem a ter puro carter de levantamento de
propostas sem que haja devolutiva pelo Estado das proposies. H grande relevncia no
envolvimento amplo da populao no dilogo a respeito de diferentes temas, porm no
126

parece vivel que as questes no sejam encaminhadas, j que isso acaba enfraquecendo a
mobilizao social.
Alguns casos ilustram bem este deslocamento de sentidos. O caso mais
emblemtico talvez tenha sido o da Conferncia de Direitos Humanos de 2008, que
aprovou o Plano Nacional de Direitos Humanos III. O Plano era composto de resultados do
debate acumulado no somente nesta conferncia, mas em outras. E encontrou dois poderes
fticos naquele momento, as igrejas e os militares, que reagiram contra respectivamente a
proposta de descriminalizao do aborto e a formao da Comisso da Verdade que
apuraria a violao de direitos humanos no perodo da ditadura militar. Em ambos os casos,
o governo ao invs de apoiar os resultados da conferncia recuou. No caso do tema da
Comisso da Verdade, depois de longa negociao foi aprovada no final de 2011 (e
instalada no incio de 2012).
Outro caso que traz elementos importantes para a anlise o caso do meio
ambiente, que nunca foi uma rea forte de participao, e ao se analisar os vrios canais
participativos desta rea podemos perceber o deslocamento dos sentidos da participao.
No CONAMA, como j foi dito, havia pouca sociedade civil, e as mudanas na composio
no alteram significativamente isso.
No caso das Conferncias o que predominou foi o carter pedaggico destes
espaos. No governo Lula, pela primeira vez foram introduzidas conferncias de meio
ambiente. A Conferncia Nacional de Meio Ambiente foi realizadas em 2003, 2005 e 2008,
com etapas municipais, estaduais e a federal. E as Conferncias Infanto-Juvenis para o
Meio Ambiente, voltadas para a sensibilizao de crianas e jovens para o tema, foram
realizadas em 2003, 2006 e 2009, tambm com etapas preparatrias. O nmero de
participantes das conferncias infanto-juventis passou de 3 milhes.

O carter destas

conferncias, segundo seus organizadores seriam o de Estado ampliado (no no sentido

gramsciano, mas de que um espao do estado para apresentar suas propostas). O termo
de um dos entrevistados de pesquisa de Losekan (2009:106), membro do governo e
responsvel pela organizao das conferncias. A frase do entrevistado no deixa de gerar
127

ambiguidades, pois se por um lado alerta para o papel de responsabilidade do Estado no

processo participativo, no deixa de soar como uma concepo muito restrita de
participao. Afirma ele,
eu acho que tem uma contradio de fundo que precisa ser resolvida. Se fosse
para gente fazer um processo em que as ONGs ambientalistas, pequenas e
grandes, fossem apresentar as suas sugestes ao MMA, uma pauta de
reivindicaes ao MMA, a gente faria diferente (...) A conferncia no isso. A
conferncia um processo de estado, em que voc apresenta um conjunto de
sugestes do governo, que o texto-base. Pe todos os atores na mesa e discute
junto com o governo e submete ao processo de deliberao. diferente!
(LOSEKAN, 2009:107)

O que possvel apreender que a estratgia com as conferncias no seria de

construo de uma agenda de polticas pblicas que incorporasse demandas da sociedade
organizada, ou que construsse uma agenda junto sociedade, uma construo de
hegemonia, para usar os termos utilizados pelo Raul Pont no perodo dos 1990 (como
aparece no captulo anterior desta tese). Mas de apresentao das ideias do governo para
apreciao e deliberao da sociedade. O argumento de Losekan (2009) que como os
setores mais crticos a uma poltica desenvolvimentista do governo no eram considerados
aliados, e haveria muito conflito interno ao governo, o espao da conferncia ou mesmo do
Conselho teria que ser um espao de escuta.E a estratgia de ampliar o Estado pode
sim ter efeito de ampliar as bases, mas tambm parece ter o efeito de diluir a crtica, deixla mais isolada face aos que apoiariam o governo.
O episdio da formao da CTNBio (Comisso Tcnica Nacional de
Biossegurana) como desfecho para a crise dos transgnicos tambm exemplar do pouco
espao para posturas mais crticas ao modelo de desenvolvimento hegemnico dentro do
governo. Em 2005, h uma disputa sobre a liberao de alimentos transgnicos que dura
meses. E a sada foi formar uma comisso que discutiria o tema, e a princpio, a
coordenao desta comisso seria do Ministrio do Meio Ambiente. Entretanto, o MMA
perde a disputa, e a comisso que seria formada por uma maioria de ambientalistas, vai para
o Ministrio de Cincia e Tecnologia, com apenas dois representantes do setor ambiental, e
uma maioria de tcnicos, acadmicos e governo. Segundo sua lei de criao, a CTNBio
composta de membros titulares e suplentes, designados pelo Ministro de Estado da Cincia
128

e Tecnologia, ser constituda por 27 (vinte e sete) cidados brasileiros de reconhecida

competncia tcnica, de notria atuao e saber cientficos, com grau acadmico de doutor
e com destacada atividade profissional nas reas de biossegurana, biotecnologia, biologia,
sade humana e animal ou meio ambiente. Logo aps a criao da Comisso, as
concesses para a entrada de transgnicos no Brasil ganham o debate na imprensa, mas esta
Comisso acaba por aprov-las (mesmo contra a posio do MMA).
Ainda dentro da rea ambiental, vale destacar ainda a forma de participao por
meio de audincias pblicas, que no obrigam o governo a responder s demandas, mas
apenas a escut-las no fim do processo, aps as decises estratgicas j terem sido tomadas.
Isso gera um processo dbil, pouco efetivo, que obriga as organizaes a apelarem para o
poder judicirio. Como afirma Losekan (2009) a impresso que as audincias so mais
rituais que reais, e a maior preocupao do governo menos em responder s crticas e
mais em conseguir a assinatura das pessoas que participaram para que a etapa formal seja
cumprida.
Marina Silva sair do Ministrio em maio de 2008, aps vrias disputas internas ao
governo, e de acusaes de que seu ministrio estava freando o desenvolvimento do pas,
atrasando licenas ambientais e colocando muitas condicionalidades execuo de obras
de infra-estrutura. A sada dela do governo, e alguns meses depois do partido,46expressaa
extrema heterogeneidade interna, no apenas causada por diferentes partidos em aliana
como no caso do Ministrio das Cidades, mas neste caso por disputas internas ao PT.
Como o tema do desenvolvimento sustentvel pouco debatido e de difcil acesso
opinio pblica, e no houve a construo de posies por dentro dos espaos participativos
j que eles foram percebidos mais como forma de ampliar a agenda do Ministrio, como
consultas, e menos como forma de partilha de poder o resultado foi que o MMA ficou
isolado, e a sada da Marina se tornou quase inevitvel.

46

Marina Silva disputou as eleies presidenciais de 2010 pelo Partido Verde, chegando em terceiro lugar no
primeiro turno, com cerca de 20% dos votos vlidos.

129

Um limite claro que possvel perceber nos temas relacionados participao

ligados s polticas ambientais de que h um dficit de formas e mecanismos de
participao no Ministrio de Minas e Energia, bem como em outras reas de infraestrutura
que exigiriam planejamento de longo prazo. So justamente estas reas que mais se chocam
com as agendas ambientais, que deveriam pensar o pas no longo prazo, e segundo os
ambientalistas, deveriam discutir matrizes energticas ao invs de se preocuparem apenas
com a construo de grandes obras. Neste sentido, outra grande ausncia do debate sobre a
participao nos anos 2000, so os debates sobre planejamento participativo, como os que
eram discutidos nos governos locais nos anos 1990, como Cidade do Futuro (Santo Andr)
ou Congresso da Cidade (Belm) ou o Cidade Constituinte (Porto Alegre). Estes debates
mais estratgicos de forma participativa parecem ter desaparecido do debate dos 2000, no
plano nacional.
O resultado que as pessoas vo tentar discutir sobre matriz energtica nas
audincias pblicas convocadas para apresentar o licenciamento ambiental, que no
absolutamente o melhor lugar (porm acaba sendo o nico lugar). Porque a deciso (seja de
construir uma usina como Belo Monte ou fazer a transposio do Rio So Francisco, para
citar apenas dois exemplos polmicos) j foi tomada, e o que est em jogo numa audincia
pblica somente a discusso sobre os impactos e como minimiz-los. A possibilidade de
participao em polticas de grande impacto muito mal resolvida, para utilizar os
termos dos entrevistados de Losekan (2009:158). Este limite ultrapassa o governo Lula, diz
respeito prpria forma de conceber a participao em temas estruturais como matriz
energtica, e obras de infraestrutura em geral, nas suas interfaces com o meio ambiente.
Sabendo-se evidentemente que entre os ambientalistas h posturas muito diferentes, que
vo desde o conservacionismo como uma tentativa de manter o meio ambiente intocado
at os defensores de um desenvolvimento com sustentabilidade, passando por aqueles que
defendem os modos de vida de comunidades tradicionais (e no necessariamente esto
preocupadas com o meio ambiente). De qualquer forma, cabe aqui identificar que estes
grupos que tem se contraposto ao modelo de desenvolvimento brasileiro atual so pblicos

130

fracos, para utilizar os termos de Fraser (1992)47. Voltando ao caso aqui do debate sobre o
modelo de desenvolvimento, tanto ambientalistas quanto grupos que defendem
comunidades tradicionais (quilombolas, ribeirinhos, indgenas etc.) e de alguma forma se
contrapem ao modelo atual de desenvolvimento podem at pautar suas questes em
espaos como audincias pblicas e conferncias. De alguma forma estes grupos so
ouvidos, sentam para dialogar, mas no tm poder de fato, e aqui a contraposio no
s aos setores mais direita do espectro poltico, mas dentro da prpria esquerda e do PT,
que tambm partilham de uma concepo neodesenvolvimentista, e consideram que estes
grupos estariam freando o desenvolvimento do pas.
Se olharmos para o caso do Ministrio das Cidades, da mesma forma ser possvel
perceber como decises importantes no passaram absolutamente por estes espaos. O
governo de Lula tem conseguido convencer a maioria dos eleitores que as medidas
adotadas representam o caminho possvel para a diminuio das desigualdades
(RODRIGUES, 2009, p. 3-5 e 12). O slogan BRASIL UM PAS DE TODOS perdurou
durante os oito anos de governo Lula. Com ele, queria-se incluir os excludos, mas o efeito
talvez no tenha sido apenas esse. O mercado de fato ganhou, com o PAC (Programa de
Acelerao do Crescimento) e, posteriormente com o Programa Minha Casa, Minha Vida,
que no passaram pelo crivo ou ao menos pelo debate dentro dos espaos participativos
(MARICATO e JUNIOR, 2007).
Na contraposio e no dilogo entre movimentos e governo Lula foram obtidas
algumas conquistas, como a aprovao do Minha Casa, Minha Vida Entidades. O MCMVE uma verso menor do Programa, tanto em termos de volume de recursos quanto de

47

A autora, analisando a desigualdade comunicativa no caso das relaes de gnero, criou as categorias de
"pblicos fortes" e "pblicos fracos" para diferenciar analiticamente os sujeitos ativos e passivos no processo
de formao da opinio pblica. Resumidamente, o pblico forte constitudo pelos grupos que possuem
recursos polticos, simblicos ou econmicos suficientemente fortes para produzir agendas e tomada de
deciso e influenciar a opinio pblica. O pblico fraco, embora participe da formao da opinio pblica,
obviamente no possui recursos suficientes para configur-la de acordo com seus interesses polticos e
sociais, nem detm poder de deciso nas esferas polticas e econmicas.

131

meta de moradias construdas.48 Trata-se de uma modalidade especfica para associaes

comunitrias e cooperativas habitacionais, o que expressa o reconhecimento do governo
federal da relevncia e importncia desses atores coletivos que at ento eram
desconsiderados pela poltica habitacional e seus gestores (FERREIRA e CASTRO,
2011).49 Neste programa esto presentes iderios da autogesto,50 que se constituem como
formas de reconhecimento da organizao popular e da sua capacidade de gerir recursos,
tomar decises e organizar-se como ator coletivo.
Para entender este percurso preciso compreender que o Ministrio das Cidades
inicia-se no primeiro ano do mandato de Lula, e nasce de um processo de lutas do Frum
Nacional da Reforma Urbana. Vrios dos seus militantes migram para dentro do governo,
ocupando cargos importantes nas vrias secretarias. O primeiro ministro das cidades
Olvio Dutra, que no tinha uma militncia no FNRU, mas tinha sido um dos fundadores do
PT no Rio Grande do Sul, o primeiro prefeito do PT de Porto Alegre (1988-1990) quando
a experincia do OP criada no municpio -e governador no Rio Grande do Sul (19992002) quando implementa o OP estadual. Dutra ficar no cargo por dois anos, quando
substitudo por Marcio Fortes (PP) numa negociao entre o Planalto e o presidente do

48

A meta do MCMV-E hoje de construo de 60 mil moradias, uma frao pequena em relao meta geral
do MCMV, de 2 milhes de moradias.
http://blog.planalto.gov.br/index.php?s=minha+casa+minha+vida&btn_sub=buscar
49

Destacam-se duas novidades do MCMV-E. A primeira delas refere-se ao fato de que entidades da
sociedade civil assumem um papel de mediao entre o Estado e os beneficirios da poltica. A segunda que
a participao dos beneficirios em organizaes locais engajadas na questo habitacional se converte em prrequisito para a sua seleo no programa, assim como a sua participao em todas as etapas da interveno
habitacional no territrio junto s entidades requerida.
50

A autogesto no Brasil foi inspirada em processos de autogesto do Uruguai, e desde os anos 1980 tem sido
defendida por parte dos Movimentos de Moradia (especialmente na cidade de So Paulo pela Unio dos
Movimentos de Moradia Popular). Segundo Bonduki (1992), um processo onde os futuros moradores
organizados em associaes ou cooperativas, administram a construo das unidades habitacionais em todos
os seus aspectos, a partir de regras e diretrizes estabelecidas pelo poder pblico, quando este participa
financiando o empreendimento. Seria uma organizao autnoma da sociedade civil que, com o apoio e o
financiamento do poder pblico, equaciona a produo de moradias com a participao dos moradores e a
introduo de avanos tecnolgicos e sociais que s o trabalho coletivo pode propiciar (BONDUKI, 1992,
p.18-19).

132

senado Severino Cavalcanti (PP), partido da base aliada do governo. O presidencialismo de

coalizo faria mais uma vtima, agora no apenas a queda do ministro do PT, mas de boa
parte do primeiro e segundo escalo do Ministrio das Cidades.
A entrada do ministro Fortes implicou no enfraquecimento dos espaos, porque a
relao como Dutra basicamente era uma relao de confiana (BERNHARDT, 2009: 83).
Do ponto de vista dos participantes do ConCidades (Conselho das Cidades), surgiram
algumas divergncias: como interpretar a entrada do Ministro Fortes no Ministrio das
Cidades? Lula diferente do Fortes ou Fortes o ministro do Lula? Segundo a autora,
parte dos participantes do ConCidades ficou com primeira opo, parte dos participantes
ficou com a segunda opo, fazendo com que passassem a questionar de forma mais aguda
o governo, os espaos participativos e os prprios movimentos que estavam mais alinhados
ao PT (BERNHARDT, 2009, p. 85).
Entre os crticos, destaca-se Maricato, ex-secretria do Ministrio. Para ela, os
movimentos e ONGs bem como o governo teriam reduzido o horizonte e no tratado o
presente e do futuro do capitalismo (MARICATO, 2010). A crtica pertinente, de que, no
limite, o problema dos espaos participativos est no fato deles se realizarem num Estado
capitalista, e os limites dos espaos so os limites deste estado. Entretanto, talvez haja
limites na forma de fazer poltica e de governar, na maneira de compreender o conflito, a
negociao e de atuar por dentro e por fora dos espaos participativos que tambm
expliquem os limites destes espaos.
Por exemplo, h conflitos internos ao governo. Na tese de Rodrigues (2009:48) h o
relato do timo exemplo do embate nas conferncias sobre as polmicas parcerias pblico e
privado para o setor de saneamento. Setores do Ministrio da Fazenda eram favorveis a
esta forma de contratao, mas na Conferncia das Cidades houve o posicionamento
contrrio aprovao. Segundo a autora, o resultado deste embate que o governo aprovou
PPPs para o saneamento, e ao mesmo tempo aumentou recursos para a poltica urbana,
como uma espcie de compensao.

133

Outro exemplo citado pela autora foi a aprovao do PAC (Programa de Acelerao
do Crescimento), que tambm no teria passado pelo debate nos espaos participativos, e,
como compensao, teriam sido aprovados recursos para moradias de 0 a 3 salrios
mnimos. O Minha Casa Minha Vida-Entidades citado logo acima foi parte deste acordo. O
resultado no que todos ganham. Bancos e empresrios parecem nunca terem ganhado
tanto. Por exemplo, impulsionaram-se o crdito para construo de moradias de classe
mdia, mas as de 0 a 3 salrios mnimos ainda enfrentam grandes dificuldades de serem
financiadas. O preo da terra urbana nunca esteve to valorizado. Em muitas cidades, a
quantidade de imveis vazios desocupados quase a mesma do dficit habitacional.
Parte do secretariado de Dutra sai quando ele deixa o cargo de ministro, e outros
vo saindo ao longo do tempo. E parte das estratgias que o movimento da reforma urbana
tinha por dentro dos canais participativos, passa a ser por fora deles, porque o novo
ministro, apesar de no ser contra os espaos, relega-os a um papel bastante secundrio
(ABERS, SERAFIM, TATAGIBA, 2011).
Voltando ao argumento central da tese, na prtica estes exemplos apontam que
participao tem como seu sentido mais forte processos de escuta. Se as decises
importantes passam ao largo desses canais institucionais, o sentido e o investimento sobre
eles diminuem.

O caso do Bolsa Famlia

Outro deslocamento importante nos sentidos da participao no governo Lula a

reduo dos espaos de participao a espaos com a funo de fiscalizao da sociedade
sobre o Estado, dentro da ideia mais ampla da participao como escuta. A trajetria em
torno do Programa Fome Zero e os resultados em termos de participao dos beneficirios
no Programa Bolsa Famlia so um bom exemplo para entender este deslocamento
especfico.
134

O Programa Fome Zero foi desenhado pelo Instituto Cidadania, antes da vitria de
Lula; dele participaram diferentes correntes polticas com trajetrias e acmulos distintos
na rea. Tomazinni (2012) aponta ao menos trs correntes (ou como ela denomina, trs
coalizes) que disputaram os sentidos do Programa Fome Zero e depois o desenho do Bolsa
Famlia. A primeira, denominada capital humano, compartilha a viso de que os pobres
seriam privados do conhecimento escolar e dos servios de sade, o que os tornaria
economicamente menos produtivos. Esta coalizo logrou condicionar o auxlio a
determinados comportamentos, tais como frequncia escolar e visitas a centros de sade. O
objetivo anunciado que os indivduos, em troca da ajuda financeira recebida, devem fazer
um esforo para melhorar suas prprias condies. Esta tentativa de tornar os pobres
responsveis por seu futuro reclama a eliminao do vis paternalista dos programas
sociais, uma vez que a ajuda no deve ser gratuita. A segunda coalizao, denominada
renda incondicionada, se ope s polticas focalizadas e condicionadas em matria de luta
contra a pobreza. A pobreza seria um fenmeno a ser abordado de forma sistmica, em
termos de "direitos" e de liberdades individuais. Por fim, a terceira coalizo intitulada
Segurana alimentar, que afirma a fome e a insegurana alimentar como o ponto
nevrlgico da pobreza. O Estado, por meio de transferncias de renda (entre outras
medidas) deve garantir o acesso aos alimentos.
No quero aqui discutir o mrito do Programa, que, como bem apontou a recente
pesquisa de Lavinas (2012), depois de muitas desconfianas, tornou-se praticamente uma
unanimidade nacional. Aos propsitos da tese importa saber como velhas ou novas
instncias participativas dialogaram como este Programa.
Primeiro, preciso dizer que o embate entre estas diferentes percepes sobre os
sentidos do Programa que, diga-se de passagem, foi um dos grandes programas do governo
Lula, foi discutido apenas parcialmente pelos dois Conselhos Nacionais que teriam uma
relao mais direta com o programa: o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e
o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CNSAN).

135

No caso do CNAS, h uma resoluo (resoluo 163), de 30/11/2004, que manifesta

apoio ao PBF. Diz a resoluo,
manifesto apoio ao Programa Bolsa Famlia, desenvolvido pelo Governo Federal,
por meio do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS e,
em especial edio da Portaria n 660, de 11 de novembro de 2004, que dispe
sobre as regras de fiscalizao e acompanhamento da execuo do Programa
Bolsa Famlia e delega competncia aos Conselhos de Assistncia Social dos
Estados, Municpios e do Distrito Federal para exercerem o controle social sobre
referido programa.

E afirma ainda,
Compartilhar com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome a
nfase na descentralizao da gesto e no controle das aes propostas e
financiadas pelo Governo Federal. Compartilhar ainda o princpio de que a
fiscalizao das condicionalidades prevista em lei no deva representar o
exerccio de vigilncia e controle sobre os beneficirios, pois isto seria uma
postura preconceituosa e autoritria. Reforar a ideia de que tal fiscalizao deve
ser concebida como vigilncia do acesso e da garantia de direitos.

Ou seja, no haveria discordncias significativas do Conselho sobre a poltica;

entretanto, se olharmos para as discusses anteriores a esta no h referencias ao Programa,
ou seja, ele no nasce do debate profcuo com este espao.
J o Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional, segundo Costa (2011) chegou
a formar um grupo de trabalho para discutir o Programa, mas depois de ele aprovado e
implementado. E a estratgia teria sido a mesma do CNAS, apoiar, e buscar influenciar
outros programas que segundo os conselhos do CNSAN contribuiriam de forma
complementar para o combate a fome, como o Programa de Aquisio de Alimentos e o
Programa de 1 milho de Cisternas .
O resultado, segundo Hevia (2011), em pesquisas com os beneficirios, que o
Bolsa Famlia estabelece relaes diretas com seus beneficirios, no mediadas por
entidades e associaes, com efeito intencional de baixos nveis de clientelismo poltico e
compra de votos. Mas, segundo Hevia (2011), o BF tambm gera, como efeitos no
intencionais, a dificuldade de defender-se de abusos de poder e irregularidades de maneira
coletiva. Isso porque esta relao direta do governo com os beneficirios no ajuda a
136

organizar coletivamente os beneficirios. E o que h de controle formal sobre o BF seria

hipoteticamente o conselho de assistncia social (existente em todos os municpios), mas
que, sabemos, no ocupado por usurios do Bolsa Famlia, mas sim por entidades.
Concordando com Hevia (2011), o programa tem limites para promover cidados ativos,
ou seja, mais do que se organizar para reclamar, para debater sobre os significados do BF,
problematizar seus limites, pensar coletivamente superaes para sua situao de
beneficirio etc. A dimenso da participao neste programa no da partilha do poder,
mas a de fiscalizao do Estado: transparncia, combate corrupo, controle posterior s
decises tomadas, no se partilha poder.
Nesse sentido, importante recuperar a iniciativa de Frei Betto, logo no incio do
Fome Zero, de organizao dos beneficirios do Bolsa Famlia em torno de comits do
Fome Zero. Profundamente inspirado por experincias de educao popular e da Teologia
da Libertao, as bases dos comits que seriam formados pelos prprios beneficirios e
organizaes locais (como sindicatos, entidades, igrejas) supunham a aposta em um saber
popular que se sobreporia ao tcnico, e a aposta em atores coletivos, ou seja, naqueles que
j estavam organizados, e ainda de que os no-organizados passariam a se organizar. Em
pouco tempo, foram formados mais de 2 mil comits em dois em todo o Brasil, que no
incio controlavam o cadastro dos beneficirios em cada municpio. Mas com o incio do
PBF em 2004, a prerrogativa de preencher o cadastro se tornou exclusiva do poder pblico
municipal. A iniciativa dos comits no foi bem sucedida, e provocou a sada de Frei Betto
e outros do governo. Frei Betto acusava que o fiasco do Fome Zero (e a sua reduo ao BF)
teve a ver com a presso das prefeituras que queriam manter o controle do cadastro em suas
mos e no queriam que outras lideranas intermedirias surgissem e contestassem seu
poder local. A crtica procede, mas importante notar tambm que a proposta de Frei Betto
era ambiciosa, e exigia uma articulao interministerial que at hoje o governo no tem51.

51

Como argumenta Moroni (entrevista concedida em dezembro de 2012 para esta pesquisa), o grupo
de Frei Betto gostaria de introduzir com os comits do Fome Zero, uma espcie de poder paralelo, que
contribusse para a emancipao dos sujeitos. E, para o entrevistado isso muito emblemtico das
diferentes concepes da participao e do por que participar, qual o contedo poltico da

137

O que estes exemplos mostram que por um lado, os sentidos da participao como
auto-organizao, emancipao dos sujeitos, e construo de uma nova hegemonia
continuam presentes no debate poltico. A disputa sobre os significados e contedos da
participao no sumiu, ela est presente. Entretanto, possvel dizer quedois novos
sentidos passam a concorrer e a predominar no debate: o de participao como escuta,
como forma do governo estabelecer um dilogo que funciona mais como transmisso
sociedade sobre as decises j tomadas em outras instncias (aumenta audincias,
conferncias com carter de transmitir o que j se sabe sobre o tema), e de outro lado,
aposta-se num carter fiscalizatrio dos espaos. No estou argumentando aqui que estes
novos significados foram maquiavelicamente pensados, mas sim de que a falta de um
debate profcuo e profundo dentro do governo, permitiu que sentidos mais fracos sobre a
participao ganhassem terreno.

***
Neste terceiro captulo, tratamos do perodo que vai de 2003 a 2010, com a chegada
do PT ao poder federal, e as tenses e ambiguidades, avanos e recuos que ocorrem no
iderio participativo. Duas experincias significativas foram tratadas neste perodo, as
conferncias e os conselhos nacionais que se multiplicam.
Retomamos novamente os trs argumentos da tese.
Em primeiro lugar, vale ressaltar que em termos de comunidades de poltica,
houve uma multiplicao e certa fragmentao no campo, que as mais de 70 conferncias
nacionais atestam. Elas mostram todo o grau de experimentalismo que a democracia
brasileira viveu no perodo, em torno de tantos temas, atores etc. Por outro lado,
importante tambm entend-las como parte do ecletismo experimentado pela sociedade
civil brasileira, como resultado da mltipla filiao vivenciada nas vrias comunidades de

participao. Mas para o entrevistado o que predominou como viso sobre os sentidos do PBF que o sujeito
poltico no seriam os prprios beneficirios, mas as prefeituras.

138

polticas que se formam. O que percebemos que muitos militantes transitavam entre
sociedade civil e sociedade poltica (que eram ao mesmo tempo, Estado, partido,
movimentos, e/ou acadmicos em municpios e estados) foram para dentro do governo
federal. E de l provocaram importantes mudanas tanto do ponto de vista de criao de leis
e implementao de importantes projetos e programas de polticas pblicas, quanto na
experimentao de espaos de dilogo com a sociedade como audincias pblicas,
conselhos e conferncias. Comparado aos perodos anteriores, houve um forte aumento das
vozes dissonantes no debate pblico, com uma maior pluralizao do debate.
Em segundo lugar, neste captulo, foi possvel perceber que novamente so setores
de esquerda que levam frente o debate participativo. Foi a ida do PT para o governo
federal, que trouxe novos desafios para participao. Isso porque, de um lado, o PT que vai
para o governo federal diferente do PT do incio das experincias participativas do final
dos anos 1980. Alguns iderios dos perodos anteriores, como o projeto de participao
como forma de emancipao e transformao social, bem como o projeto de participao
como forma de deliberao, perdem fora e energia.
bvio que ainda permanecem existindo e coexistindo vrias concepes de
participao no interior das esquerdas. E aqui encaminhamos para o nosso terceiro
argumento. Novamente no h uma unanimidade. As disputas em torno do que poderia ser
o Fome Zero e os Comits em torno dele, como espaos de organizao dos setores
populares, so um bom exemplo de como o debate se repe. Bem como, as disputas em
torno dos significados do Conselho das Cidades ou do Conselho de Meio Ambiente, como
espaos que deveriam trazer os conflitos (inclusive dentro do governo), para arena
participativa, atestam como o debate em torno da participao era latente. Entretanto, se
olharmos a floresta e no as rvores, ou seja, se olhamos para o conjunto dos espaos e
os seus resultados mais evidentes, veremos que o que se consolidou no perodo foi um
iderio de participao como escuta. Claro que ele muito importante numa sociedade
desigual como a nossa, e num contexto em que o partido ganhou o governo, mas no o
poder, no qual o neodesenvolvimentismo ganhou terreno, e no qual o pas enfrentou a
crise econmica mundial de 2008, mas o que queremos chamar a ateno aqui que este
novo imaginrio em torno da participao pode at no ser contraditrio (pode ser
139

realmente o possvel nas condies dadas), mas ele encontra-se muito distante do
imaginrio vivido e sonhado nos perodos anteriores. Ele se afasta progressivamente (ou
altamente ressignificado), do ponto de vista prtico e conceitual, das experincias
emancipatrias e de transformao social da esquerda do perodo de 1975-1990, bem como
do ideal de deliberao presente no perodo 1991-2002.

140

Consideraes finais

Esta tese teve por objetivo percorrer os 35 anos de histria de experimentao da

democracia participativa no Brasil. Tanto para polticos, quanto para ativistas e
pesquisadores, o Brasil foi projetado como lugar privilegiado de estudos e inspirao
poltica sobre inovaes democrticas e participao cidad nas polticas pblicas. Esta
imagem ainda permanece forte, a ponto de, em encontro realizado em Araraquara entre os
dias 23 a 25 de abril de 2013, quando esta tese se encerrava, o pesquisador Alex Shankland,
da Universidade de Sussex, da Inglaterra, destacara importncia das inovaes
institucionais brasileiras tanto para a participao popular no estabelecimento de polticas
pblicas, quanto nos mtodos de anlise dessa participao: "Para o Brasil obter uma
posio ainda mais relevante no cenrio global, ele deveria exportar esses espaos
democrticos para a frica e sia, e no s sua experincia do agronegcio. E tambm
poderia exportar a experincia da gesto participativa do SUS (Sistema nico de Sade)
para a Inglaterra, que assiste ao desmantelamento de seu sistema nacional de Sade."
Muito diferente de uma concepo que encara as expectativas normativas sobre a
participao como equivocadas do ponto de vista acadmico para analisar os canais
participativos, a inteno deste trabalho foi trazer luz justamente os diferentes imaginrios
no interior da esquerda sobre o tema da participao, quais foram os embates que se
desenvolveram, e mais, para que direes as experincias concretas foram levadas por estes
embates.
As expectativas, nesse sentido, foram o objeto do meu trabalho, porque no h, ao
menos no debate sobre democracia participativa no Brasil, algo totalmente alijado do
dever ser, algo apartado de uma lente que permite a crtica e d sentido s experincias.
Ao recuperar a trajetria dos sentidos da democracia participativa no Brasil, e de como
alguns termos so vitoriosos, outros desaparecem ou so derrotados, de como o debate em
141

alguns momentos no interior da esquerda no foi (e no tem sido) profundo o suficiente

sobre os sentidos desta participao, eu diria que o problema talvez tenha sido que o
horizonte utpico sobre a participao, para usar os termos da epgrafe deste trabalho, tenha
se estreitado tanto (nas anlises e nas expectativas) que j no se sabe para onde se
caminha. Para que serve a utopia? Para caminhar, lembra Galeano. Portanto, preciso
explicitar a utopia, o imaginrio construdo, aonde se quer chegar, para que fique mais fcil
o caminhar.
A ttulo de concluso, quero aqui apenas retomar os trs principais argumentos da
tese, e problematizar algumas questes sobre o perodo atual (do Governo Dilma).
O primeiro argumento da tese era que para entender o desenvolvimento da
democracia participativa no Brasil preciso compreender no apenas os trnsitos entre
sociedade civil e sociedade poltica, mas principalmente compreender os pontos de contato
entre uma e outra. Os conceitos de comunidade de poltica, mltipla filiao e de
ecletismo foram conceitos importantes utilizados neste trabalho para descrever e
compreender as imbricaes entre sociedade civil e sociedade poltica. No que no exista
uma sociedade civil autnoma ou que as lgicas da sociedade civil e da sociedade
poltica no sejam diferentes, mas o argumento central aqui que para estudar o
desenvolvimento da democracia participativa brasileira fundamental romper com estas
dicotomias e compreender justamente as aes daqueles que, fazendo parte de comunidades
de polticas, atuaram filiados ao mesmo tempo tanto sociedade civil quanto sociedade
poltica, provocando ecletismos, e alterando os distintos lugares por onde passavam
(partidos, governos, movimentos, academia, Estado, etc.)
O segundo argumento da tese era que a origem da democracia participativa no
Brasil de esquerda. As experincias de participao que se deram no Brasil tm origem
em distintas vises dentro do campo da esquerda sobre o papel de movimentos sociais, sua
relao com partidos, e seu iderio em torno do papel do Estado e da sociedade e das
relaes entre sociedade e Estado. Essas no foram e no so questes consensuais no
interior desse vasto campo da esquerda e um debate que continuamente se repe de forma
142

mais ou menos aberta, com importantes implicaes sobre as estratgias de atuao dos
militantes.
Como consequncia deste segundo argumento, temos o terceiro argumento.
Procuramos olhar para a diversidade de sentidos da participao no interior do projeto da
democracia participativa, no apenas para identificar os sentidos em disputas, mas tambm
as condies histricas que fizeram com que uns sentidos e no outros se tornassem
predominantes ao longo do tempo. Procuramos quebrar o projeto da democracia
participativa em suas partes constitutivas e fazer um esforo de identificar as diferenas, a
particular associao de palavras, o iderio que sustenta essas associaes e suas
consequncias em termos da narrativa da participao no longo prazo, identificando suas
principais tendncias.
Com este esforo, encontramos um sentido de participao predominante para cada
perodo.
Nos anos 1975 a 1990, predominou a participao como emancipao, que o
termo que uso para nomear as ideias, valores e apostas associadas participao no
perodo. O substrato que nutre esse imaginrio advm das experincias de educao
popular, CEBs, ncleos do PT, conselhos populares e primeiras experincias de gesto
petista. O que se destaca nessa viso a nfase na participao como educao para a
cidadania, associado a uma ideia de poder popular que ativa e expressa conflitos visando
transformao social. Por dentro da sociedade civil, na Teologia da Libertao da Igreja
Catlica, nos grupos de educao popular influenciados por Paulo Freire, em vrias
organizaes no-governamentais o iderio da participao s vezes com cores e matizes
diferentes tambm esteve bastante presente, e reforou e ao mesmo tempo refratou as
experincias vindas dos partidos de esquerda, e em especial do PT. Estes encontros
produziram um frtil caldo de cultura que disseminou ideias de democracia participativa.
Nos anos 1991 a 2002, o termo que predominou foi o participao como
deliberao, quando palavras como cogesto, partilha do poder de governar
expressavam a expectativa de uma nova relao entre Estado e sociedade. Essa aposta
143

encontrou traduo histrica nos conselhos de polticas pblicas e nas experincias de

oramento participativo. Neste momento, o PT um importante lcus de experimentao,
mas o legado participativo no se construiu apenas por dentro do PT e nas suas
administraes, embora o partido tenha conseguido se associar com essa marca no
imaginrio popular.

No caso da Sade, os partidrios desta ideia ultrapassavam as

fronteiras do PT. Tinham uma forte influncia dos sanitaristas italianos e muitos dos seus
membros eram filiados ao Partido Comunista Brasileiro, mas de fato agregavam vrias
coloraes partidrias. A sade seria a inspirao para muitas polticas pblicas que
tambm se estruturariam como sistema descentralizado, ao longo dos anos 90 e 2000, tais
como a assistncia social, criana e adolescente, segurana alimentar, entre outros.
No ltimo perodo, 2003-2010, predomina a participao como escuta no plano
federal, muito prximo de uma ideia de colaborao vigilante. Aqui a ideia de pblico
fraco nos termos de Nancy Fraser (1992). Ou seja, h debate, mas isso no se transforma
em deliberao, no mximo se constitui como uma escuta. A participao como escuta
guarda semelhanas com as noes de accountability e boa governana. Nesse modelo h
um valor positivo para a pluralidade na representao de interesses, o que amplia o espectro
de temas e atores reconhecidos como legtimos.
Ou seja, o que percebemos nessa narrativa da participao , num terreno de
disputas, um sentido que vai progressivamente de um contedo mais radical, associado
transformao social, a ideias de justia, a novas relaes Estado e sociedade, para uma
participao menos exigente, mais consultiva. Sem procurar explicar totalmente o que
acarreta essa mudana, arrisco relacion-la a dois fatores principais. Em primeiro lugar, a
hegemonia neoliberal que contribuiu para que progressivamente os sentidos mais radicais
da participao perdessem o terreno; e em segundo lugar, as mudanas no interior do PT
(partido que nasceu como uma promessa de uma nova forma de fazer poltica e aglutinou
boa parte dos iderios participativos) voltadas melhoria do seu desempenho eleitoral, que
diminuram a capacidade do partido de criativamente experimentar novos processos
participativos, com o mesmo vigor dos anos 80 e 90.

144

Ser que os termos da participao vo se alterar num futuro prximo? Como eles
tm se desenvolvido no governo Dilma Rousseff? Com quais sentidos especficos?
Do ponto de vista da sociedade, na Plataforma dos Movimentos Sociais sobre A
Reforma do Sistema Poltico,52 organizada desde 2004, apesar do eixo da democracia
participativa fazer parte das preocupaes, evidente hoje que as energias esto mais
voltadas para a democracia representativa, por exemplo, para temas como o financiamento
pblico exclusivo de campanhas eleitorais. Temas hoje fundamentais se se pretende ampliar
a democracia brasileira. Destacam-se ainda propostas para aumentar a utilizao de
mecanismos como o plebiscito, referendo e iniciativa popular. No caso desta ltima, o
esforo para diminuir o nmero de assinaturas e estabelecer um rito prprio no Congresso
Nacional. E no terreno da democracia participativa a maior preocupao tem sido com a
efetividade dos espaos institucionais criados, e com a tentativa de aprofundar uma nova
arquitetura da participao em que haja participao no apenas nas polticas sociais, mas
em polticas econmicas e em reas estratgicas como as de infraestrutura.
Em 2010, no fim do Governo Lula, foi levantada por parte da Secretaria Geral da
Presidncia, uma discusso a respeito da necessidade de regulamentao das polticas
sociais em desenvolvimento no pas. Chegou-se a falar na formulao de um projeto de lei
chamado "Consolidao das Leis Sociais". A proposta inclua garantir em lei o
funcionamento de mecanismos de participao social no processo de elaborao das
polticas pblicas, como conselhos e conferncias.
A ideia no foi para frente. Alm de ser um ano eleitoral (quando dificilmente o
Congresso Nacional teria tempo hbil para discutir e aprovar a proposta), ela foi alvo de
questionamentos pela possibilidade de engessamento das aes sociais. Afinal, solues
adequadas em um momento poderiam no ser pertinentes quando a situao se alterasse e o
detalhamento legal poderia impedir inovaes.

52

As propostas da Plataforma se encontram no site www.reformapolitica.org.br

145

Em 2011, j governo Dilma, a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica elencou

como uma de suas prioridades a constituio de uma Poltica e de um Sistema de
Participao. Em novembro de 2011, foi realizado, por esse rgo, um seminrio nacional
com a presena de mais de 350 participantes para elaborar propostas para um Sistema
Nacional de Participao Social, a ser implementado at 2014. O debate tem girado em
torno da ideia da participao como mtodo de governo, uma guinada importante no
debate, e que de alguma forma retoma ideias importantes dos anos 1990. Infelizmente ao
que parece, entretanto, a Secretaria Geral ainda tem baixa capacidade de influenciar os
demais ministrios e secretarias. Est prxima de algumas, mas bem distante de outras.
Para enfrentar este desafio, foi articulado o Frum Governamental de Participao Social,
espao voltado aos gestores federais para a discusso de questes relacionadas ao tema.
Estas iniciativas visam formulao de um arcabouo legislativo e o estabelecimento de
um sistema de rede que permita a ligao dos diferentes espaos institucionais de
participao popular, como as conferncias, conselhos e as ouvidorias.
Mas como pensar um Sistema de Participao em um pas como o Brasil? Quais so
de fato os sistemas de participao j existentes (que j articulam instncias participativas
diversas) e o que possvel aprender com eles? Quais so os espaos onde potencialmente
poderia haver maior integrao? Como este sistema ser capaz de incluir reas de forte
impacto nas polticas sociais, como as reas sociais e de infraestrutura? Como este sistema
pode dialogar com novas formas de participao como a internet? E como lidar com uma
cultura de baixo associativismo? E com um sistema que no desce ainda no nvel territorial
(no mximo chega ao nvel municipal)?
Como possvel perceber, falar em um sistema de participao no Brasil que
parece ser um ponto forte de inovao e avano do debate sobre a participao atualmente um enorme desafio. Isso no se deve apenas extenso territorial do pas ou ao complexo
arranjo institucional que distribui tarefas e recursos entre os entes da federao. O que
percebemos que mesmo em reas com sistemas de polticas institudos em lei h
dificuldades de efetivao da articulao entre as instncias participativas nos diferentes
nveis da federao.
146

Enfim, h muitos caminhos possveis, resta aprofundar sob quais horizontes sero
trilhados.

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