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28 Tempo

Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a
economia brasileira*
Pedro Cezar Dutra Fonseca**
O artigo tem por objeto a economia e as controvrsias sobre a poltica econmica do
Segundo Governo Vargas (1951-1954), bem como de seu significado histrico. Como
opo metodolgica, parte das diferentes nfases dadas implementao da poltica
econmica ao longo do perodo, as quais so analisadas pari passu s principais correntes que dividem seus analistas e intrpretes.
Palavras-chave: Vargas Populismo Nacional-Desenvolvimentismo
Neither Orthodoxy nor Populism: the Second Vargas Administration
This paper analyzes the economy and the controversies surrounding the economic
policy in the Second Vargas Administration (1951-1954), as well as its historical
significance. As a methodological option, it starts with the different approaches the
implementation of the economic policy went through along the period, which are
analyzed pari passu with the main studies dividing their analysts and interpreters.
Keywords: Vargas Populism National-Developmentalism

Artigo recebido e aprovado para publicao em julho de 2009.


Professor Titular do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul e Pesquisador do CNPq. E-mail: pedro.fonseca@ufrgs.br. Agradeo
as sugestes de Jorge Ferreira, Pedro Paulo Zahluth Bastos e Srgio Modesto Monteiro,
evidentemente isentando-os pela verso final, e a colaborao dos bolsistas de Iniciao
Cientfica/CNPq Andr Augustin e Fernando Felber Bataglin.

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Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

Ni orthodoxie ni populisme : Le deuxime gouvernement Vargas et lconomie


brsilienne
Cet article a pour objets lconomie et les polmiques autour de la politique conomique du deuxime gouvernement Vargas (1951-1954) et de son sens historique. Son
choix mthodologique est de partir des diverses orientations suivies dans la mise en
oeuvre de la politique conomique de la priode. Celles-ci sont analyses pari passu
selon les principaux courants qui partagent leurs analystes et interprtes.
Mots-cls : Vargas Populisme National-Developpementisme

Introduo: a Proposta e seus Fundamentos


Assegura Luis Fernando Verssimo terem-lhe recomendado nunca iniciar
um texto citando Hegel, pois se corre o risco de espantar o leitor logo nas primeiras linhas.1 No obstante o conselho, a referncia neste faz-se obrigatria.
Sem a pretenso de construir uma anlise hegeliana com o rigor necessrio que
a empreitada exigiria, tributo ao filsofo pelo menos a inspirao do objetivo
do artigo, mais modesto, que contribuir para o estudo da poltica econmica
e da economia do Segundo Governo Vargas (SGV, de ora em diante), tendo
como ponto de partida a crtica literatura sobre o mesmo. Deve-se a Hegel o
entendimento de que a crtica do pensamento sobre o real caminho possvel
para reconstruir o prprio real.2 Ou seja, a anlise crtica das percepes, das
teorias e do discurso sobre determinado objeto, como movimentos do pensamento, pode tornar-se ponto de partida metodolgico para sua apreenso;
como devir, seu permanente movimento abre caminho para tanto, embora
no assegure nenhum resultado.
Com este respaldo, nota-se, prima facie, que boa parte das polmicas
e embates sobre o SGV remontam a sua poca; em certo sentido, a literatura
no foge das controvrsias que dividiram os prprios coevos. Em linhas gerais,
podem ser delineadas quatro correntes. A primeira defende que o governo
era populista, rtulo que vai desde a considerao de que era demagogo e
Luis Fernando Verssimo, A coruja de Hegel, Zero Hora, Porto Alegre, 28/05/2009, p.3.
Os marxistas mais afoitos tambm no precisam desistir da leitura por considerarem tal
proposio impregnada de idealismo, o qual se faria necessrio virar de cabea para baixo, como props Marx certa vez. Justamente este foi o procedimento utilizado por ele em
Teorias da Mais Valia, com a construo da gnese lgica deste conceito atravs da crtica
literatura sobre o mesmo, ou seja, percorrendo a histria do pensamento econmico.
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irresponsvel at abranger a denncia de seu nacionalismo como xenofobia


de matiz esquerdista. A segunda corrente, expressa por Skidmore, entende
que o governo se divide em duas fases: inicia ortodoxo e posteriormente d
uma virada nacionalista, mudando radicalmente, pelo que nele se pode
notar uma ambivalncia.3 J uma terceira prope que o governo era conservador e ortodoxo, seja com base na poltica econmica, como Lessa e Fiori
e, tambm, Vianna, seja com base em sua composio e diretrizes no campo
poltico, como DArajo.4 Uma quarta corrente, qual nos perfilhamos, defende
que se pode detectar no perodo a existncia de um projeto de longo prazo
cujo epicentro era a industrializao acelerada e a modernizao do setor
primrio em linhas gerais o que se convencionou denominar de NacionalDesenvolvimentismo.5
Como passo metodolgico para dialogar com esses autores, lanar-se-
mo, como recurso analtico, da interpretao proposta em trabalho anterior
realizado em coautoria com Srgio Monteiro, sobre a poltica econmica do
3
Thomas Skidmore, Brasil: de Getlio a Castelo, 5.ed, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1976,
p. 124.
4
Carlos Lessa e Jos Luiz Fiori, Houve uma Poltica Nacional-Populista?, XII Encontro nacional de Economia, So Paulo, ANPEC, 1984; Srgio Besserman Vianna, A Poltica
Econmica no Segundo Governo Vargas, Rio de Janeiro, BNDES, 1987; Maria Celina Soares
DArajo, O Segundo Governo Vargas, 1951-1954, Rio de Janeiro, Zahar, 1982.
5
Sabe-se que quaisquer termos ou expresses para designar fenmenos sociais complexos
apresentam limitaes, embora no se possa dispens-los. No caso, prefere-se aqui manter a
denominao tradicional de Nacional-Desenvolvimentismo, a qual ainda parece mais apropriada diante das outras opes, como varguismo (sugere um projeto mais pessoal), nacional-populismo (j traz consigo de imediato uma carga desqualificadora e depreciativa)
ou nacional-estatismo (posto que, embora a presena do Estado seja fundamental em sua
implementao, o projeto contraria o que comumente denota a palavra estatismo, a qual
usada contrapor estado sociedade ou, alternativamente, a capitalismo e a mercado. No
caso, no representou nem uma imposio do estado sociedade, posto que nesta foi gestado e enraizado socialmente ao longo de sua vigncia, nem tampouco pretendia ocupar o espao da iniciativa privada ou suprimi-la, j que se tratava de um projeto de desenvolvimento
capitalista). Por outro lado, a palavra nacional auxilia em sua diferenciao de outro estilo
de desenvolvimento, mais internacionalizante e menos disposto a polticas redistributivas,
gestado no governo JK e que aparece de forma mais ntida aps 1964. A partir da, e at o
final da dcada de 1970, continuam o desenvolvimentismo e o PSI (Processo de Substituio
de Importaes), mas da forma dependente-associada, como prefere a tradio da Escola
de Sociologia da USP (Florestan Fernandes, Fernando Henrique Cardoso, Octavio Ianni),
ou que se poderia chamar de desenvolvimentismo internacionalista, como sugere Marcelo
Arend, 50 Anos de Industrializao do Brasil (1955-2005): uma Anlise Evolucionria, Tese de
Doutorado em Economia, Porto Alegre, UFRGS, 2009. A despeito da denominao, como
ser argumentado adiante, a execuo do projeto no implica impedimento nem incompatibilidade ao fato de, diante da gravidade dos problemas conjunturais, terem sido propostas
ou implementadas polticas de estabilizao contracionistas no SGV.

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SGV.6 Conquanto mais adiante seja apresentada com minudncia, tanto em seus
fundamentos como na periodizao proposta, essa sugere sem nenhuma
pretenso de demarcar fases rgidas, ambiguidade ou viradas abruptas de
reorientao da poltica econmica instrumental que no incio do governo
houve certo predomnio da busca da estabilidade; seguiu-se-lhe um perodo
de randomizao, o qual se caracteriza por polticas alternadas e simultneas
de contrao e expanso da demanda; finalmente, nos ltimos meses de governo, detecta-se a preponderncia desta ltima, com abandono do combate
inflao como prioridade. O recurso analtico referido serve tambm como
passo para a diviso das sees do trabalho, posto que os fatos do SGV iro
sendo expostos pari passu ao seu desfecho, num ir-e-vir entre eles e a literatura. Assim: (1) inicialmente, juntamente com os primeiros meses do governo,
sero abordadas as interpretaes que consagraram o SGV como populista;
(2) a tese da virada ser questionada a seguir, ao se enfocar o perodo da
randomizao, em que polticas de expanso e contracionistas alternam-se,
como se explicar adiante; e, finalmente, (3) os ltimos meses do governo
conduzem mais apropriadamente para a reflexo sobre as teses defensoras da
ortodoxia e do conservadorismo do SGV, as quais sero abordadas juntamente
com a do Nacional-Desenvolvimentismo, j que ambas dialogam entre si e,
no raramente, apresentam-se como polares.
Cabe aqui assinalar que o trabalho em co-autoria com Monteiro antes
referido centra-se to-somente na poltica de estabilizao, sem a pretenso
de ensaiar a coerncia ou inconsistncia do governo com um projeto mais
amplo, seja populista, Nacional-Desenvolvimentista ou conservador. Este
registro torna-se imprescindvel, porque parte da crtica a ser elaborada aos
autores antes mencionados advm de certa confuso sobre a abrangncia da
expresso poltica econmica. Tradicionalmente e de forma genrica esta
compreende toda ao do Estado no campo econmico. Em tempos mais
recentes, e principalmente pelo mainstream econmico, seu uso restringiuse a polticas de estabilizao. Mas estas, a rigor, so apenas parte da poltica
econmica, pois compreendem basicamente as polticas monetrias, cambiais
6
Pedro Cezar Dutra Fonseca e Srgio Marley Modesto Monteiro, Credibilidade e Populismo: a Poltica Econmica dos Governos Vargas e Goulart. In: Revista Brasileira de Economia,
Rio de Janeiro, n. 2, v. 59, abr./jun. 2005, p. 215-243. Ou: Anais do XXX Encontro Nacional
de Economia da ANPEC/SEP. Nova Friburgo, 2002 [CD, www.anpec,org.br]. A metodologia
e a concepo analtica encontram-se mais bem detalhadas em: Srgio Monteiro, Poltica
Econmica e Credibilidade: uma Anlise dos Governos Jnio Quadros e Joo Goulart, Tese de
Doutorado em Economia, Porto Alegre, UFRGS, 1999.

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e fiscais (em alguns casos tambm a salarial, quando adotada com o propsito
de estabilizador), as quais sero aqui denominadas de polticas instrumentais,
pois se voltam basicamente ao enfrentamento dos dilemas da conjuntura,
contexto em que no se pode ignorar a estabilidade como varivel relevante,
e possuem uma lgica prpria segundo determinados cnones assentados
pela sabedoria econmica convencional, para usar a expresso de Castro e
Souza.7 Mas a ao do Estado no campo econmico a elas transcende, pois
este tambm prope e executa medidas de maior envergadura, estruturais e
institucionais, com alcance de longo prazo e capazes de abrir novos caminhos
e alternativas: leis, cdigos, empresas estatais, rgos, conselhos, tratados
internacionais e projetos de impacto so aes governamentais que transcendem s polticas instrumentais, mas nem por isso podem ser negligenciadas
pela Histria Econmica. As polticas instrumentais muitas vezes so utilizadas como meio cujo fim a prpria estabilizao; podem at colaborar para
efetivao de projetos de maior envergadura, mas nem sempre e, no raro,
podem at afigurarem-se como contraditrias a eles. Assume-se aqui como
pressuposto por sua obviedade que a relao entre estrutura e conjuntura
no linear nem unvoca, posto que permeada por variveis extraeconmicas,
principalmente de cunho poltico. A percepo de projetos de longo prazo,
por parte do analista preocupado em captar o sentido e intenes da ao
governamental, torna-se mais vivel ao se incorporar este outro conjunto de
variveis. Em outro trabalho, sobre a gnese do Nacional-Desenvolvimentismo
na dcada de 1930, assumiu-se a mesma metodologia para mostrar que j nesta
se detectam evidncias quanto existncia de um projeto de industrializao
implementado e defendido de forma deliberada e consciente pelo governo.8
A literatura econmica, em parte por centrar-se nas polticas instrumentais,
normalmente considera que isso s teria ocorrido na dcada de 1950.
Com essas observaes em mente, enunciam-se as seguintes hipteses
de trabalho sobre o SGV:
Antonio Barros de Castro e Francisco Pires de Souza, A Economia Brasileira em Marcha
Forada, So Paulo, Paz e Terra, 1985, p. 27. A utilizao desta expresso deve-se ao fato
de ser mais abrangente que mainstream, pois supe tanto a ortodoxia como a heterodoxia.
Por exemplo: os pensamentos keynesiano, ps-keynesiano e estruturalista podem no fazer
parte da linha principal de hegemonia neoclssica, mas no so estranhos ao saber convencional dos economistas.
8
Pedro Cezar Dutra Fonseca, Sobre a Intencionalidade da poltica Industrializante no Brasil na Dcada de 1930. In: Revista de Economia Poltica, So Paulo, jan./mar. 2003, n. 89,
p.133-148.
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(1) trata-se de governo afinado com o que se convencionou denominar


de Nacional-Desenvolvimentismo, este entendido mais precisamente como um projeto de longo prazo centrado na industrializao e na
modernizao do setor primrio, implementado com auxlio de medidas
governamentais voltadas a incentivar a substituio de importaes e a
diversificao da produo primria, com prioridade ao mercado interno.
O projeto, tal como se entende, no exclua o capital estrangeiro nem
os setores agrrios; estes, inclusive, embora divididos, mais o apoiaram
do que lhe fizeram oposio, embora se registrem resistncias entre
os segmentos ligados exportao;
(2) no h incompatibilidade em um governo afinado com o Nacional-Desenvolvimentismo, em certas conjunturas e diante de
certas circunstncias, optar por polticas de estabilizao austeras
ou contracionistas. Esta assero por certo mais polmica e menos
afinada com o senso comum, mas vincula-se ao entendimento de que
as polticas instrumentais so limitadas tanto para detectar projetos
de longo prazo como para denunciar suas possveis incoerncias ou
inexistncia. Vejamos por qu.

Os Dilemas da Conjuntura e a Tentativa Inicial de Estabilizao


Ao tomar posse como Presidente da Repblica, em janeiro de 1951,
Vargas deparou-se com uma conjuntura econmica que emitia sinais de agravamento de um quadro de dificuldades. Os indicadores no eram alarmantes,
mas j passara o clima de euforia dos ltimos anos da II Guerra e do incio do
Governo Dutra. Este, possivelmente interpretando que o estrangulamento
externo verificado na dcada de 1930 era coisa do passado, optou por uma
poltica de liberalizao no mercado cambial, a qual em poucos meses trouxe
de volta o problema crnico deparado pelas autoridades econmicas desde a
Grande Depresso: o fechamento das contas do balano de pagamentos (ver
Grfico 1). Na metade do ano de 1947, a poltica econmica inverteu o sinal
e comeou a interveno no mercado cambial atravs da Instruo n 25 da
Superintendncia da Moeda e do Crdito SUMOC, com a determinao da
obrigatoriedade de as instituies que operavam com moedas arbitrveis
venderem 30% das divisas ao Banco do Brasil segundo a taxa oficial.9 Mas,
9
Fausto Saretta, Poltica Econmica Brasileira, Araraquara, Unesp, 2000, p. 89. Ver tambm: Pedro Paulo Z. Bastos, O Presidente Desiludido: a Campanha Liberal e o Pndulo

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mais importante, comeou no Governo Dutra uma administrao poltica dos


problemas cambiais que vigoraria at o governo Jnio Quadros, no incio dos
anos 60: em substituio aos mecanismos normais de mercado, passaram a
se estabelecer, atravs de diferentes instrumentos, prioridades a determinadas
importaes, ao privilegiarem-se produtos classificados como essenciais.
Embora tradicionalmente a memria histrica tenha registrado como marca
do Governo Dutra o liberalismo daqueles primeiros meses o qual, associado
declarao de ilegalidade do Partido Comunista Brasileiro (PCB), em 1948, e
sua simpatia pessoal pelo nazi-fascismo no incio da II Guerra, consagrou sua
imagem de conservadorismo , esta discricionariedade mostra alinhamento
com a defesa do Processo de Substituio de Importaes (PSI) e opo pela
continuidade do projeto de desenvolvimento acelerado, assentado na industrializao, que vinha sendo implementado desde a dcada de 1930. Por essenciais, entendiam-se via de regra os bens de capital e intermedirios, como
insumos bsicos necessrios produo industrial e modernizao agrcola.
Em decorrncia, impunham-se barreiras importao de bens de consumo
j produzidos internamente ou cuja oferta domstica se pretendia estimular,
bem como a bens considerados suprfluos.
Em parte, as dificuldades econmicas decorriam do acordo de Bretton
Woods (1944), o qual estabelecera a adoo de taxas fixas de cmbio em
relao ao dlar, ora definido como moeda por excelncia para as transaes internacionais. O Brasil acumulara na guerra parte de suas divisas em
moedas agora no mais conversveis de forma que a leitura do balano de
pagamentos em parte camuflava a extenso da gravidade da escassez de
dlares. A adoo da taxa fixa de Cr$ 18,50 por dlar, em cotao prxima ao
perodo anterior guerra, significava uma valorizao real do cruzeiro, a qual
gradualmente se tornava mais problemtica com o crescimento da inflao.
At quando se poderia manter a taxa fixa era o grande dilema, pois o dlar
barato desestimulava o setor exportador e as importaes tendiam a crescer.
As interpretaes sobre o perodo assinalam, acertadamente, que se tratava,
do ponto de vista distributivo, da utilizao do mecanismo cambial para proporcionar transferncia de renda do setor exportador para a indstria e para
quem dependia de insumos importados (como adubos para a agricultura,
por exemplo). A oposio, liderada pela Unio Democrtica Nacional (UDN),
levantava uma bandeira liberal ao denunciar o intervencionismo e o PSI: rede Poltica Econmica no Governo Dutra (1942-1948), in: Histria Econmica e Histria das
Empresas, volume VII.1, junho 2004.

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jeitava ferrenhamente essa opo do governo, assumindo a defesa do setor


exportador e do consumidor nacional, o qual pagava mais caro por bens que
poderia importar, sem contar a melhor qualidade dos similares estrangeiros. A
despeito disso, em fevereiro de 1948 o Governo Dutra tomou sua medida mais
arrojada: o denominado contingenciamento de importaes: mantinha a taxa
cambial fixa e administrava a escassez de dlares condicionando as operaes
de importao obteno de licenas prvias, as quais eram concedidas pelo
critrio de essencialidade.
Vargas assume nesse quadro, com a valorizao real do cruzeiro e de
escassez de moedas conversveis, alm de crescimento da inflao, a qual,
medida pelo ndice de Preos ao Consumidor do Rio de Janeiro, praticamente triplicara em dois anos: de 3,4% em 1948 para 9,4% em 1950 (ver Grfico
2). Esta acelerao dos preos no era desprezvel, a contar que, alm das
polticas de austeridade j adotadas, mais duas medidas do Governo Dutra
serviam como ncora anti-inflacionria: a fixao da taxa cambial do cruzeiro
com o dlar e o congelamento do salrio mnimo durante todo o seu mandato, mantendo-o no mesmo nvel de 1943 (ver Grfico 3). Soma-se a essas, ao
final do seu mandato, certo afrouxamento na concesso de licenas talvez
com o propsito de ajudar no controle da inflao , mas com o agravante de
repercutir negativamente no balano de pagamentos, ainda mais abalado na
conjuntura com a retrao do comrcio mundial devido Guerra da Coria e a
uma crise internacional na indstria txtil de algodo, segundo item da pauta
de exportaes, depois do caf.
Durante a campanha eleitoral, como candidato, Vargas defendera
exaustivamente a necessidade de crescimento acelerado.10 Este adviria tanto
de investimentos privados, voltados modernizao do setor primrio e ao
aprofundamento da industrializao a qual deveria avanar dos bens de
consumo para os bens de capital , quanto de investimentos pblicos em infraestrutura, como transportes, comunicaes e energia. Mesmo nos estados
menos industrializados (cujos eleitores e dirigentes, em princpio, seriam menos
sensveis s causas da indstria) defendeu este projeto, em sntese o que
mais tarde os analistas denominariam de Nacional-Desenvolvimentismo. As
dificuldades da conjuntura, entretanto, limitavam sua execuo e impunham
cautela. A rigor, deparava-se com o clssico dilema entre estabilizao versus
10
Pedro Cezar Dutra Fonseca, Vargas: o Capitalismo em Construo, So Paulo, Brasiliense,
1989, p. 347.

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crescimento: crescer envolvia mais importaes de insumos e de bens de capital, alm de mais gastos pblicos e consumo domstico, os quais aguariam os
problemas do balano de pagamentos e da inflao. Que caminho seguir no
dependia apenas de vontade poltica: caso a opo fosse pelo crescimento,
teria provavelmente voo curto: a inflao corroa as finanas estatais, os investimentos privados e os salrios variveis indispensveis para um crescimento
sustentado , ao mesmo tempo em que a substituio de importaes para
novos segmentos exigia a curto prazo importao de outros bens, o que
tornava cada vez mais difcil a substituio e repunha, contraditoriamente, o
estrangulamento externo.11
A sada encontrada foi diminuir o ritmo do crescimento a curto prazo,
a permitir a leitura segundo a qual, na percepo da equipe econmica,
liderada pelo Ministro da Fazenda Horcio Lafer, tratava-se de problema conjuntural. Contava em favor de certo otimismo a recuperao, desde meados
de 1949, dos preos internacionais do caf, e havia sinais positivos por parte
do presidente norte-americano Truman com relao ao Brasil lembrem-se
o papel destacado de Osvaldo Aranha na ONU, o contexto de Guerra Fria e
a emergncia da Guerra da Coria, para a qual se esperava o envio de tropas
brasileiras e o mesmo alinhamento seguido com os EUA na II Guerra. Em julho
de 1951 foi instalada a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, a qual deveria
elaborar um diagnstico da economia brasileira e propor um conjunto de
projetos de desenvolvimento, a ser financiado pelo BIRD e pelo EXIMBANK,
com a expectativa do governo brasileiro de receber at US$ 300 milhes. A
soluo ao dilema no apenas no plano retrico, mas materializado em medidas , veio com a adoo por Lafer da frmula Campos Salles-Rodrigues
Alves, pela qual primeiro dever-se-ia passar por uma etapa de saneamento,
com prioridade ao equilbrio oramentrio e ao combate inflao, mesmo
em prejuzo ao crescimento econmico (o que lembrava a poltica ortodoxa
de Campos Salles), para, aps conseguida a estabilidade, ingressar-se numa
fase de crescimento (Rodrigues Alves). Sua defesa buscava um delicado equilbrio entre o iderio pr-estabilizao e as promessas desenvolvimentistas
da campanha presidencial, no abandonadas por Vargas aps a posse, e que
tambm contava com apoio de parte significativa da equipe, como de Ricardo
Jafet, Presidente do Banco do Brasil, e da Assessoria Econmica de Vargas. Esta
11
Maria da Conceio Tavares, Da Substituio de Importaes ao Capitalismo Financeiro, Rio
de Janeiro, Zahar, 1972, p. 40-43.

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subordinava-se diretamente Presidncia da Repblica e voltava-se a pensar


e propor medidas de largo prazo; em sua composio contava com homens
de tradio desenvolvimentista, como Rmulo de Almeida (chefe), Ignacio
Rangel, Jesus Soares Pereira, Joo Neiva de Figueiredo, Cleanto de Paiva Leite
e Toms Pompeu Acioli Borges. Como assinala Vianna, a frmula tambm
viria possibilitar a articulao das foras polticas e interesses divergentes em
torno da ao do governo.12 Mas desta ltima afirmao no se pode inferir
qualquer ortodoxia ou liberalismo como ideologia dominante: apesar desta
controvrsia sobre a conduo da poltica econmica, como normal em
conjuntura problemtica como essa, preciso assinalar que o iderio desenvolvimentista predominava no governo como um todo e principalmente em
Vargas, cujo discurso, desde a dcada de 1930, mostra a tentativa de conciliar
o crescimento com o equilbrio das finanas.13
Assim, por estranho que possa parecer para quem ingenuamente quer
ver na poltica um exerccio de lgica aristotlica, no primeiro ano de governo
registra-se claramente a coexistncia de um discurso desenvolvimentista com
outro cujo epicentro era a estabilizao. A Mensagem Presidencial enviada ao
Congresso Nacional na abertura do ano legislativo de 1951 a ilustra com menes, em vrias passagens, ao projeto maior de desenvolvimento econmico
com justia social; todavia acrescenta que, de fato, por ora se tinha pouco a
dividir e dever-se-ia impedir que uma distribuio insensata venha prejudicar
o potencial de capitalizao necessrio ao desenvolvimento econmico geral
e, assim, criao de maiores e mais amplas oportunidades de emprego e
salrios.14 Surpreende esta manifestao com reconhecimento a uma relao
inversa entre taxa de crescimento dos salrios e nvel de emprego, j que tese
oposta defensora do salrio como demanda, a qual propunha no apenas
a compatibilidade, mas o impacto positivo de seu crescimento nos nveis de
Vianna, op.cit., 1987, p.37.
Pedro C. D. Fonseca, op. cit. p. 382. Esta interpretao contraria a de Vianna (op. cit.
p. 120), para quem Vargas teria uma viso ortodoxa em assuntos de economia. Desde a
poca em que geriu o Ministrio da Fazenda de Washington Lus at sua morte, as convices do pensamento econmico ortodoxo foram as suas. Na verdade, estas convices
s se fizeram presentes no pensamento de Vargas na Primeira Repblica, quando adepto
do positivismo, mas comearam a ser abandonadas j em 1928, ao assumir a Presidncia do
Rio Grande do Sul (Ver: Pedro Cezar Dutra Fonseca, Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, Pesquisa & Debate, So Paulo, PUCSP, v. 15, n. 2(26), jul./dez. 2004,
p.225-56).
14
Getulio Vargas, O Governo Trabalhista do Brasil, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1952, vol.
1, p.73.
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o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

produo e emprego era dominante no iderio trabalhista e utilizada pelo


prprio Vargas, desde o Estado Novo, como um dos argumentos em defesa da
legislao social. Consta da mesma Mensagem crtica spera ao governo anterior, responsabilizando-o pela emisso de moeda irresponsvel e pelo dficit
pblico, cuja soluo, ento enfaticamente defendida, passava por medidas
rigorosas de compresso de despesas e aumento de arrecadao. Vrios outros pronunciamentos presidenciais de 1951 seguem a mesma linha.15 E esta
postura no se restringiu ao plano das idias e do convencimento retrico, pois
se materializou em polticas que resultaram na queda de 3% do investimento
pblico em 1951, com relao ao ano anterior, e na retrao expressiva da participao governamental na formao bruta de capital fixo, de 28,4% para 20,3%
do PIB no mesmo perodo. A meta de supervit oramentrio foi viabilizada
com crescimento real da receita da Unio entre 1950 e 1951, de Cr$ 19,37 para
Cr$ 23,17 bilhes, enquanto as despesas caam de Cr$ 23,67 para Cr$ 20,78
bilhes, em valores de 1950.16 Como consequncia, houve desacelerao no
ritmo de crescimento do PIB em 1951 com relao a 1950, com taxa de 4,9%,
a qual contrasta com os 9,7% e 7,7% do binio 1948-49 e, principalmente, com
a queda do crescimento do produto industrial para 5,3%, quando atingira 1112% nos ltimos anos do Governo Dutra (ver Grfico 2).17
Essa tentativa de estabilizao durou at meados de 1952. Como um
dos primeiros sinais de seu afrouxamento registra-se a expanso do crdito
por parte do Banco do Brasil, cujo presidente, Ricardo Jafet, tradicionalmente
apresentava perfil francamente desenvolvimentista. Fora sugerido para o
cargo por Ademar de Barros, governador de So Paulo, lder do Partido Social
Progressista (PSP) e quem tambm indicara Caf Filho para Vice-Presidente da
Repblica, selando a aliana deste partido com o Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB), pelo qual Vargas se candidatara.
Pode-se afirmar, cum grano salis, que a consequncia mais impactante
dessa poltica econmica no se deu nas variveis econmicas da conjuntura
apesar da exitosa interrupo da trajetria ascendente da inflao, a qual se
logrou estabilizar em torno de 12% , mas na historiografia sobre o perodo.
Id. p. 140. Veja, ainda: Getulio Vargas, A Poltica Trabalhista no Brasil, Rio de Janeiro, Jos
Olympio, 1950.
16
IBGE, Estatsticas Histricas do Brasil, Rio de Janeiro, p. 571. Os dados foram deflacionados pelo deflator implcito do PIB.
17
Marcelo de Paiva Abreu (org.), A Ordem do Progresso; Cem Anos de Poltica Econmica Republicana 1889-1989, Rio de Janeiro, Campus, 1989, p. 398-403.
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Pedro Cezar Dutra Fonseca

A dificuldade quanto ao entendimento de que um governo considerado


Nacional-Desenvolvimentista, em determinada conjuntura e dentro de certas
circunstncias, possa ou seja forado a executar polticas de estabilizao de
cunho contracionista, levou s interpretaes mais surpreendentes e desencontradas, marcadas por vises radicalmente opostas. Vejamo-las a seguir,
comeando pela que denomino imaginao do populismo.

O Populismo Entra em Cena


As teses sobre o populismo na Amrica Latina no sculo XX encontraram
no Brasil campo frtil na intelectualidade, principalmente de matiz marxista,
nas dcadas de 1960 e 1970. Tratava-se, sobretudo, de uma interpretao
sobre o interregno de 1946 a 1964 como uma continuidade do autoritarismo
enraizado historicamente no pas: negligenciavam-se a experincia democrtica e os movimentos sociais do perodo sob o entendimento de que havia
uma manipulao das massas, principalmente urbanas, por parte de lderes
geralmente carismticos que atendiam parcialmente suas demandas e contabilizavam seus resultados em benefcio prprio, dificultando a ao dos
sindicatos e dos partidos da verdadeira esquerda, concebida como porta-voz
dos reais interesses da classe operria e vanguarda responsvel por liderar
a revoluo social em direo ao socialismo. interessante notar que ora se
considerava o proletariado sujeito da histria e classe responsvel pelo papel
histrico da transformao, ora fraco, sem conscincia poltica e manipulvel
por lderes populistas, o que legitimava a necessidade de uma vanguarda
esclarecida. Esta verso crtica a governos como de Vargas e Goulart, no caso
brasileiro, logo extrapolou os livros e debates acadmicos e encontrou campo
ainda mais frtil na mdia e na poltica oficial: polticos conservadores, principalmente aps 1964, passaram a adotar a qualificao de populismo para
designar tudo aquilo a que se opunham e cujo golpe militar viera debelar: o
nacionalismo, a legislao trabalhista, as reformas de base, os sindicatos e as
mobilizaes urbanas e rurais.18
18
As reflexes tericas mais instigantes sobre populismo devem-se a Gino Germani, Torcuato di Tella e Ernesto Laclau. Sobre a origem da utilizao do termo populismo no Brasil,
veja os artigos de ngela de Castro Gomes e Jorge Ferreira em: Jorge Ferreira (org.), O Populismo e sua Histria; Debate e Crtica, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 2001. Nestes e
nos demais artigos da obra encontra-se reviso de literatura sobre os principais autores que
colaboraram para construir o conceito de populismo. Tambm h uma sntese dos autores
brasileiros em: Mercedes M. L. Cnepa, Classes Sociais e Populismo, Textos para Discusso, Porto Alegre, Ncleo de Pesquisas e Estudos sobre a Poltica Rio-Grandense, IFCH/

30

Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

fenmeno intrigante como essa adjetivao comoveu personagens de


matizes ideolgicos diferentes e antagnicos, cada um dela fazendo o uso que
lhe aprazia. O sentido do uso variava entre um caso e outro, mas no o imaginrio sobre a manipulao: a ignorncia e a parca conscincia poltica das
massas caam como uma luva para explicar tanto sua predisposio para apoiar
polticos burgueses como para justificar o golpe militar. Os dois extremos do
campo poltico, portanto, lanaram mo do imaginrio do populismo como
forma de sintetizar as dificuldades e, no limite, a inviabilidade da democracia
em pases como o Brasil. Parece indiscutvel que das referidas ignorncia e baixa conscincia decorriam a inutilidade do jogo eleitoral, dos partidos polticos
e das liberdades civis e polticas; na prxis cotidiana, consistiam em prembulo
para justificar uma interveno pelo alto salvadora, seja de uma vanguarda
revolucionria, em um caso, seja dos militares, em outro. Desvela-se a a contradio inarredvel do discurso: o autoritarismo populista s poderia ser salvo
por outro autoritarismo, de forma que o fundamento da crtica s se realizaria
historicamente se o discurso assumisse sua prpria contradio. O imaginrio
do populismo, em ambos os casos, revela seu elitismo ao assumir-se como a
razo esclarecida qual, no debate acadmico, acrescenta-se ainda a gravidade de desqualificar o objeto da pesquisa, primeiro passo para negligenciar sua
complexidade e induzir a resultados que, a rigor, so os prprios pr-supostos
e pr-conceitos do investigador.
As consideraes acima procuraram sumariar o ncleo das construes
tericas que frisam o populismo como fenmeno poltico, posto que seus
adeptos buscam alicerar suas anlises principalmente em termos tericos e
variveis tradicionalmente consagrados no mbito da Cincia Poltica. H, todavia, autores que procuram descrever o fenmeno do populismo na formulao
da poltica econmica; este ltimo tem como objeto de pesquisa o que seus
proponentes denominam de populismo econmico. Ambas as construes
tericas por certo se inter-relacionam ao compartilharem de concepes
comuns mais gerais e abstratas sobre o que seria o populismo (manipulao,
demagogia e nacionalismo, por exemplo, fazem parte de ambas), mas academicamente constituem agendas de pesquisa diferentes, alm de poderem
existir separadamente.19
UFRGS, 1990.
19
Bresser Pereira, por exemplo, menciona Pern e Allan Garcia como casos em que ambos
coincidem. Salvador Allende seria um lder socialista e no populista, do ponto de vista poltico, mas sua poltica econmica constitui exemplo de populismo econmico. Vargas seria o
contrrio. Ver: Luiz Carlos Bresser Pereira (org.), Populismo Econmico: Ortodoxia, Desenvol-

31

Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

O populismo poltico latino-americano como objeto de anlise o


mais antigo, conhecido e estudado. No caso brasileiro, seu foco irradiador e
construtor das anlises mais robustas foram autores como Francisco Weffort,
Fernando Henrique Cardoso e Octavio Ianni. No cabe aqui repisar seus
argumentos, sobejamente discutidos na literatura. Cardoso e Faletto ilustram
perfeitamente esta abordagem, facilmente associada ao Brasil e a outros pases
latino-americanos da poca do SGV, ao vincular o fenmeno do populismo
transio entre uma sociedade tradicional/agrria a outra, urbano/industrial, como o elo atravs do qual se vinculam as massas urbanas mobilizadas
pela industrializao ou expulsas do setor agrrio como consequncia de
suas transformaes ou de sua deteriorao ao novo esquema de poder; e
converter-se- na poltica de massas, que tratar de impulsionar a manuteno
de um esquema de participao poltica relativamente limitado e baseado em
uma dbil estrutura sindical que no afetou as massas rurais nem o conjunto
do setor popular urbano.20
Nota-se nesta passagem o entendimento de que a emergncia do
populismo poltico decorria de uma causa econmica: a industrializao e a
urbanizao. Os termos falam por si: massas (em oposio a classes sociais ou
a cidados), expulsas, deteriorao, limitado, dbil... Registra-se, todavia,
que mesmo nesses autores pode-se encontrar uma segunda definio, mais
sofisticada, na qual populismo transcendia a simples manipulao. Embora
sempre em coexistncia com a falta de conscincia da classe operria, defenderam que esta manipulao no era absoluta nem sem contradies, o que
abria espao para manifestaes prprias dos trabalhadores e dos estratos
mdios da populao urbana. Weffort, por exemplo, assevera que o populismo
foi um modo determinado e concreto de manipulao das classes populares,
mas foi tambm um modo de expresso de suas insatisfaes, pelo que o
domnio das classes dominantes se tornava potencialmente ameaado.21
vimentismo e Populismo na Amrica Latina, So Paulo, Nobel, 1991, p.8.
20
Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, Dependncia e Desenvolvimento na Amrica
Latina, 4.ed., Rio de Janeiro, Zahar, 1977, p. 103.
21
Francisco Weffort, O Populismo na Poltica Brasileira, in: Celso Furtado, Brasil: Tempos
Modernos, 2.ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1977, p. 51. Uma outra forma de mostrar que
no se tratou de mera manipulao ou passividade da classe trabalhadora consta de trabalho
mais recente, com a utilizao da teoria dos jogos, de: Carla Fernanda da Silva, Populismo
no Brasil na Dcada de 1930: uma Aplicao Teoria dos Jogos, Dissertao de Mestrado em
Economia, Porto Alegre, UFRGS, 2008.

32

Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

Merece meno, ainda, que tais consideraes no so especificamente


focalizadas no SGV, cujo perodo no foi objeto de estudo sistemtico por
eles, com exceo do captulo dedicado ao mesmo em Estado e Planejamento
Econmico no Brasil de Ianni.22 Nos demais autores, trata-se de reflexes e
consideraes abrangentes sobre o perodo de 1946-64 (embora, s vezes,
o perodo populista aparea como comeando em 1930, com o estado de
compromisso decorrente da crise da hegemonia cafeeira agroexportadora).
De qualquer forma, Vargas e Goulart so os personagens de referncia ao
tratarem do populismo brasileiro em seus trabalhos, conquanto registrem a
diferenciao entre o que seria o populismo destes, de carter reformista, e
outro, de direita, moralizador e no nacionalista, como de Ademar de Barros
e Jnio Quadros. Ademais, cabe tambm reter que estes autores, embora crticos do populismo identificado nestes governos, no negaram a existncia do
Nacional-Desenvolvimentismo como ideologia ou projeto: procuravam mostrar suas
contradies como a fraqueza da burguesia nacional (esta entendida como
a burguesia industrial) para o implementar, as dificuldades de um capitalismo
autnomo em pases perifricos e a tendncia menos ao antagonismo e mais
associao com o capital estrangeiro por parte das elites, tanto na esfera
produtiva como no consumo imitativo. Ao assim procederem, reconheciam o
Nacional-Desenvolvimentismo como fenmeno histrico, ou seja, aceitavam
intelectualmente a existncia de um projeto, encampado por parte das elites
ou classes dirigentes do pas, centrado na proposta de industrializao e com
o propsito maior revelado de desenvolvimento econmico, o qual traria
consigo a utopia recorrente a valores como soberania nacional, justia social
e maior equidade.
Quanto ao populismo em matria econmica, embora a terminologia,
em sentido lato, remonte segunda metade do sculo XIX para designar defensores de teses reformistas tanto na Rssia como nos Estados Unidos, foi a partir
da dcada de 1980 que ganhou expresso na literatura econmica, e desde
logo novamente a Amrica Latina se mostrou como o palco por excelncia
para a aplicao do conceito e sua difuso. O fim das ditaduras militares em
vrios pases propiciou a ascenso de governos comprometidos com o atendimento de demandas represadas, trazendo de volta a inflao galopante, o
aumento do dficit pblico e a resistncia s teses liberais, como do Consenso
22
Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970), Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1977, p. 107-138.

33

Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

de Washington. A falta de enraizamento democrtico e de instituies liberais


slidas teria criado, juntamente com outros fatores, condies permissivas
para a chegada ao poder de governos civis fracos, de escassa legitimidade,
incapazes de levar adiante o conjunto de reformas recomendado para a construo de uma rota de crescimento de longo prazo. Numa adaptao poltica
econmica que lembra o antigo modelo de Rostow, entende-se que o sacrifcio
do presente seria pr-condio para o crescimento futuro. Assim, ao lado de
polticas de estabilizao de carter ortodoxo, com prioridade ao combate
inflao, dever-se-iam implantar reformas estruturais impopulares, como a
desregulamentao do mercado de trabalho, abertura ao comrcio exterior,
restrio previdncia social pblica e focalizao das polticas sociais, sem
as quais o crescimento de longo prazo resultaria inviabilizado.
A barreira a esse projeto no teria partido da esquerda tradicional, enfraquecida pela crise da Unio Sovitica e do socialismo real, mas por governos
conservadores (como Jos Sarney no Brasil e Ral Alfonsn na Argentina) que
procuravam legitimar-se com apelo direto s massas. Retornava ao subcontinente o fantasma do populismo: nacionalismo econmico, demagogia com o
gasto pblico, prebendalismo e incapacidade de implementao de polticas
restritivas de combate inflao, com a adoo por parte dos governos de polticas cambiais e monetrias contrrias estabilidade.23 O exemplo mais tpico
para o caso brasileiro seria o Plano Cruzado: enquanto a literatura de Cincia
Poltica viu ressuscitar o populismo com os fiscais do Sarney e a manipulao
das massas com o congelamento, em economia tratava-se de denunciar que
as medidas do plano no s eram incuas (com a recusa da teoria inercialista
de aceitar o dficit pblico primrio como causa da inflao e ao sugerir como
alternativa o expediente do congelamento, heterodoxia contrria ao sistema de
livre formao de preos), mas tambm inconsistentes: como explicar a opo
pelo congelamento do cmbio, com previsvel consequncia sobre o equilbrio
externo? E a elevao do salrio mnimo e dos demais salrios, a gerar uma
presso de custo no prprio dia do congelamento? E, finalmente, o gatilho
salarial em pleno plano cujo fundamento terico era o inercialismo, de onde
decorria a exigncia de acabar com a indexao?
23
Terminologia de inspirao weberiana, prebendalismo refere-se a uma relao de dominao na qual o governante concede prebendas, materiais ou simblicas, em dinheiro ou
no, em troca de apoio e em busca de maior legitimidade, geralmente atravs de um quadro
administrativo. O lder populista, no caso, usaria o Estado leis, cargos, arrecadao para
distribuir prebendas com vistas a fortalecer seu poder poltico.

34

Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

O sentido e o significado do que seja populismo econmico deve ser


buscado no mainstream terico, pois este quem o trouxe baila como objeto
de pesquisa e o consagrou como interpretao sobre a forma de conduo da
poltica econmica. A definio mais precisa e difundida de populismo econmico nessa nova concepo deve-se a Dornbusch e Edwards. Para estes, a
policy perspective on economic management that emphasizes economic growth and
income redistribution and deemphasizes the risks of inflation and deficit finance,
external constraints and the reaction of economic agents to aggressive nonmarket
policies.24 Bresser Pereira, na mesma direo, assevera: O populismo econmico est baseado em um distributivismo ingnuo e em um desenvolvimentismo
que no mede custos. Desenvolvimento econmico e distribuio de renda
so entendidos como dois objetivos que podem ser alcanados com relativa
facilidade pelo, de um lado, aumento dos investimentos e dos gastos sociais
do Estado, e, de outro, pelo aumento de salrios.25
De acordo com Dornbusch e Edwards, o paradigma populista na economia caracteriza-se por quatro fases. A primeira fase seria de altas taxas de
crescimento do produto, dos salrios reais e do emprego. A expanso da demanda compensada pela reduo de estoques e aumento das importaes,
aliviando-se o impacto sobre os preos. O financiamento das importaes pode
se dar por reduo das reservas ou suspenso dos pagamentos ao exterior. Na
segunda fase comeam a aparecer os gargalos na produo. Os estoques esto
reduzidos e so necessrios realinhamentos de preos, desvalorizaes e controles cambiais ou protecionismo. Paralelamente, a inflao aumenta, embora
os salrios permaneam elevados, e o dficit pblico piora. Na terceira fase, a
oferta insuficiente de bens e servios, a acelerao da inflao e os problemas
cambiais levam fuga de capitais e desmonetizao da economia. O dficit
pblico piora ainda mais e os salrios reais caem. As polticas instrumentais
tornam-se instveis. Na ltima fase, sob um novo governo, polticas de estabilizao de cunho ortodoxo so implementadas. Em sntese, a mensagem
de Dornbusch e Edwards clara e a mais aceita no mainstream econmico:
a poltica econmica populista consiste na opo pelo crescimento a curto
Rudiger Dornbusch e Sebastian Edwards, The Macroeconomics of Populism in Latin America, Chicago, The University of Chicago Press, 1991, p. 9. [uma perspectiva de poltica a respeito do gerenciamento econmico que enfatiza crescimento econmico e redistribuio de
renda e relega a segundo plano os riscos de inflao e o dficit pblico, restries externas e
a reao dos agentes econmicos a polticas agressivas contrrias ao mercado].
25
Bresser Pereira, op. cit. p. 8.
24

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Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

prazo sem reconhecer as restries econmicas, o que faz gerar inmeros


problemas a mdio prazo e, com isso, joga para o futuro seu custo aps uma
fase de brilho fugaz e artificial. Seu desfecho o retorno poltica ortodoxa:
a sociedade acaba pagando mais tarde pela demagogia e insensatez do governante populista.
Importante pressuposto do modelo a curva de Philips, de onde se
extrai o dilema deparado pelos governantes no curto prazo: crescimento ou
estabilizao? O populismo econmico revela-se incapaz de optar pela ltima: Policymakers explicitly reject the conservative paradigm.26 Vale aqui a
mesma observao anteriormente feita com relao ao populismo poltico e
suas crticas ao SGV: a adjetivao de populista ajusta-se, sem qualquer pudor,
ao que o prprio analista pretende criticar, ou seja, o modelo comea com a
pretenso de cincia positiva, mas a pretenso de formalizar uma rota ideal
ou desejvel para confrontar com o comportamento dos policymakers acaba
facilmente transformando-o em instrumento para julgar sua atuao. Os pressupostos e as hipteses explicitam-se como juzos de valor: populismo no
um fenmeno que se quer entender ou explicar, mas denunciar. Como bem
afirma Jorge Ferreira tendo em vista o jogo da poltica: populismo sempre
o Outro.27 A ortodoxia neoclssica, sem fugir regra, comunga do mesmo
princpio da velha ortodoxia comunista que nos anos 50 do sculo passado
inconsolava-se ao ver as massas no seguirem o previsto nos manuais de
materialismo histrico e se deixarem manipular por polticos burgueses: comum s ortodoxias de diversos matizes a desqualificao do que lhe estranho,
contrrio ao pensamento arraigado ou correto. Como certa vez asseverou
Gramsci, o pensamento ortodoxo repousa na convico de bastar-se a si
mesmo, fenmeno claramente detectado nesses crticos do SGV.28
26
Dornbusch e Edwards , op. cit. p. 9. [Policymakers rejeitam explicitamente o paradigma
conservador].
27
Jorge Ferreira (org.), op.cit. p. 124.
28
Antonio Gramsci, Concepo Dialtica da Histria, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira,
1986, p.186. Ver: Fonseca, op.cit., 1989, p. 389. Neste trabalho, ao tratar do tema, escrevi:
Bastar-se a si mesmo significa praticamente a exigncia para um conjunto de idias ou de
teorias rejeitar quaisquer outras que lhe so estranhas, inibindo as inovaes e afirmandose como pensamento dominante. A ortodoxia, em geral, vira receiturio, ou seja, dita e
aconselha aes (polticas, econmicas) desde que se cumpram os pr-requisitos estabelecidos por ela mesma, sem levar em considerao outros aspectos e peculiaridades (os quais
passam, ento, a ser explorados por seus crticos) (Fonseca, 1989, p. 380, grifos originais).
Embora nesse trabalho, escrito em meados da dcada de 1980, eu ainda utilizasse o conceito
de populismo, como era usual poca, j mostrava certo desconforto com o mesmo, assim
como em outro paper sobre o tema publicado em: Positivismo, Trabalhismo, Populismo: a

36

Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

Todavia, mostra Srgio Monteiro que essa sequncia de fases no se


verificou na conduo da poltica econmica instrumental do Governo Goulart.
Posteriormente, em outro trabalho, mostramos que tampouco teria ocorrido
no SGV o que coloca em xeque a denominao de populistas para estes
governos do ponto de vista econmico, a contar a modelagem mencionada
e de mais larga utilizao.29 Como afirmam Persson e Tabellini, os modelos
tradicionais assentados em escolhas do tipo once-and-for-all tm dado lugar a
abordagens que descrevem a conduo da poltica econmica como o resultado
da interao estratgica entre o governo na condio de responsvel pelas
medidas de poltica econmica e o setor privado.30 Neste sentido, o modelo de
Barro presta-se mais que o de Dornbusch e Edwards para evidenciar o padro
repetitivo observado nos dois governos como o resultado de um equilbrio no
arcabouo dos chamados jogos de poltica.31 Mesmo em se correndo o risco
da ultrassimplificao, uma tentativa de sumari-lo parte da existncia de trs
fases na conduo da poltica econmica. Na primeira, o governo prope e
executa a poltica de estabilizao. Como esta impe perdas, os agentes econmicos reagem e medem sua fora, testando se os governantes mostram-se
capazes ou no de mant-la. Nesse momento, testa-se se o governo do tipo
forte, e resiste s presses, ou fraco, e acaba gradualmente cedendo. Se o
governo for deste ltimo tipo, entra-se em uma segunda fase, de randomizao. Nesta as polticas mostram-se desencontradas, oscilatrias; decises
Ideologia das Elites Gachas, in: Ensaios FEE; A Sociedade Gacha. Porto Alegre, FEE, n.2,
1993, p.410-421. Relendo-os, registro a recusa em confundir trabalhismo com populismo e a
desconfiana quanto utilizao de categorias como manipulao e massas, manifestando
preferncia por correlao de foras polticas e classes sociais. Estas limitam concepes como
de falsa conscincia, pois consideram empresrios e trabalhadores como segmentos ativos
no desenrolar dos fatos, e no apenas passivos diante de uma autoridade carismtica. Nesses
trabalhos, continuava usando o conceito de populismo, embora permeado de salvaguardas
e observaes paralelas, como tratar-se de objeto contraditrio e complexo, em contraponto s anlises simplificadoras, e ponderando que o mesmo legitimava e expressava anseios e insatisfaes populares e potencialmente punha em xeque a acumulao ao atender
de fato (e no apenas no plano retrico) as reivindicaes sindicais (cujos lderes no eram
simples pelegos). Leio-os, hoje, como trabalhos de transio entre a antiga literatura de
tradio USP/CEBRAP e os estudos que realmente consagraram nova interpretao, como
pioneiramente Angela de Castro Gomes (1988, 2002) e, posteriormente, Jorge Ferreira (1997,
2005), dentre outros autores, sem esquecer o menos lembrado mas importante trabalho de
Miguel Bodea, Trabalhismo e Populismo no Rio Grande do Sul, Porto Alegre, UFRGS, 1992.
29
Monteiro, op.cit.; Fonseca e Monteiro, op.cit.
30
Torsten Persson e Guido Tabellini, Monetary and Fiscal Policy ; Credibility, v. 1: Cambridge MIT Press, 1995, p.1.
31
Robert Barro, Reputation in a model of monetary policy with incomplete information.
In: Journal of Monetary Economics, v. 17, n. 1, 1986.

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Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

contraditrias pr e contra a estabilidade so tomadas alternadamente e, s


vezes, quase de forma simultnea. No raro os policymakers cedem a presses
em uma rea e tendem a compens-las em outra; por exemplo, afrouxam a
poltica monetria e, a seguir, adotam uma poltica fiscal contracionista; mais
adiante, elevam salrios e, na sequncia, restringem o crdito. A poltica parece sem lgica ou irracional, pois d sinais opostos quanto prioridade pelo
crescimento ou pela estabilidade. Finalmente, como no consegue compatibilizar as duas coisas, e ao ver a crise aprofundar-se e escassear sua base de
sustentao, o governo acaba por ceder e entra-se em uma terceira fase, com
o abandono de vez da opo pela estabilidade e com a adoo de polticas de
abertura de torneiras, como nas teorias de ciclo poltico oportunista. Esta
terceira fase lembra o que Dornbusch e Edwards chamam de populismo
econmico, embora esta designao no seja utilizada por Barro, cujo modelo
no se centra nesta questo, mas na credibilidade.
O modelo de Barro, a despeito da simplificao inerente a qualquer
modelo e mesmo restrito s polticas instrumentais, ajuda-nos a mostrar pelo
menos parte dos equvocos da literatura sobre o populismo econmico do
SGV. Neste, verifica-se com clareza a existncia dessas trs fases sendo que
a primeira delas, de prioridade estabilizao, vai at o primeiro semestre de
1952. A segunda fase a comea e dura pouco mais de um ano, at aproximadamente o ltimo trimestre de 1953, quando tem incio a terceira.32 Registra-se
aqui o primeiro equvoco dos adeptos do imaginrio do populismo: atribuir
ao SGV, em sua totalidade, o que aconteceu apenas nesta ltima fase a qual
durou apenas alguns meses, grosso modo, a crise poltica de 1954, a qual exps as dificuldades do governo, ou, na linguagem do modelo, sua fraqueza.
Destarte, ao ignorarem a dinmica ou o movimento da poltica econmica
ao longo do perodo governamental, estes autores tambm cometeram um
segundo equvoco: negligenciaram a primeira fase, j mencionada, com sua
inequvoca tentativa de estabilizao. E este abriu as portas para um terceiro:
passaram a interpretar a fase de randomizao como irracionalidade, falta de
lgica ou equvoco dos policymakers (e at fraqueza de carter, no caso de
Goulart). Enfim: em vez de buscarem as razes desta conduo aparentemente
errtica da poltica econmica, preferiram julg-la: o populismo econmico explicaria a hesitao e a ambiguidade do governo. A circularidade
da construo mental gritante: o governo populista porque pratica uma
32

Fonseca e Monteiro, op.cit. p. 225, 227.

38

Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

poltica econmica irracional e demaggica, e esta irracional e demaggica


porque o governo populista. Tal como nas anlises do populismo poltico, a
adjetivao se ajusta, sem constrangimentos, ao gosto do pesquisador.
Antes de prosseguir, todavia, h que se esclarecer qual o sentido aqui atribudo a forte e fraco, anttese sujeita a diversas interpretaes, inclusive com
a conotao certo/errado, ao gosto das teses do imaginrio do populismo.
Provavelmente o entendimento de Barro no fuja prpria viso de bastar-se
a si mesmo da ortodoxia: o governo forte seria aquele que se comportaria com
o esperado pelo prprio modelo. No obstante, como fora e fraqueza no
existem apenas como abstraes e dispensada a metafsica de entend-las
como atributos inerentes ou contingentes a um ser , parece mais apropriada a
interpretao cujo sentido desvenda-se na sua prpria realizao como ato, o
que remete ao terreno da poltica, qual seja, capacidade de o governo formar/
forjar uma base de apoio capaz de dar sustentao a sua poltica e vencer a
quebra de brao do jogo, resistindo s presses e impondo suas prioridades.
Se o governo no for capaz de articular esta correlao de foras, entra-se em
uma fase de instabilidade no apenas da poltica econmica; esta , de fato,
apenas uma face da instabilidade poltica. com este entendimento que se
pode lanar luz a algumas hipteses sobre a crise do SGV. Este j comea com
a inconformidade e a radicalizao da UDN desde as eleies, ao reclamar
judicialmente um segundo turno sob o pretexto de que a vitria de Vargas
com 48,7% dos votos no atingira a maioria absoluta, exigncia ao arrepio
das normas legais. Esta postura perpassa por todo o perodo governamental
e acirra-se com a campanha da PETROBRAS, com a greve dos 300 mil e com
o manifesto dos coronis, que precipita a demisso de Joo Goulart do Ministrio do Trabalho e desgua no atentado da Rua Toneleros e no suicdio de
Vargas. Em uma conjuntura de forte radicalizao como esta, torna-se difcil
encontrar uma lgica abstrata na conduo da poltica econmica, como se
os policymakers pudessem, sem restries, fazer uso dos instrumentais de
poltica econmica da maneira que lhes aprouvesse. Sua racionalidade permeada por variveis extraeconmicas, as quais ajudam com mais pertinncia
detectar o sentido das decises governamentais. Da a hiptese de trabalho,
antes mencionada, sem a qual o imaginrio do populismo parece at possuir
certo sentido como interpretao. A poltica econmica no se explica por si
s: embora lhe seja inerente uma lgica instrumental, esta, ao contrrio do
que pensamos os economistas majoritariamente, subordina-se a decises e a

39

Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

escolhas no decorrentes da simples opo ideolgica do governo v. g., se


desenvolvimentista ou ortodoxo nem, muito menos, de sua escolha racional
por um modelo terico, a ponto de poder ser cobrado por sua coerncia formal. Esta uma das razes que restringem as possibilidades de detectarem-se
projetos de longo prazo, como o Nacional-Desenvolvimentismo, atravs de
polticas instrumentais.
Diante dessas consideraes, parece evidente que o SGV no preenche
nem a condio-chave proposta por Dornbusch e Edwards para ser rotulado
de populista, nem a de Bresser Pereira, uma vez que o governo props e
executou uma poltica de estabilizao.33 Embora comprometido com a opo
pelo crescimento, em seu comeo, e por aproximadamente um ano e meio, a
rea da Fazenda assumiu como sua a frmula Campos Salles-Rodrigues Alves,
chegando o prprio discurso presidencial a criticar a distribuio insensata e
apostar em investimentos norte-americanos, em evidente dilogo com o governo Truman: como sustentar, num quadro destes, o imaginrio do populismo?
Como associ-lo ao populismo econmico, cujo fundamento a negativa de
opo pela estabilidade e pelo combate inflao, quando justamente isto o
que foi feito? Deve-se ter presente que o abandono gradual desta prioridade,
a qual se pode visualizar a partir de meados de 1952, no pode apagar nem
negligenciar a opo da fase inicial a qual oposta demagogia e irresponsabilidade associadas pelo referido modelo ao populismo econmico. E,
no caso, a poltica econmica executada no foi fortuita nem errtica: tratouse de uma escolha circundada politicamente, tanto em sua adoo como em
seu afrouxamento, e no decorreu de um atributo constitutivo (ser ou no
ser populista) nem de um ato volitivo ou comportamento exgeno dos
governantes e dos policymakers que ocorressem margem do quadro maior
de crise em que mergulhava cada vez mais o governo.
Tampouco o SGV encaixa-se na definio de populismo econmico de outros dois autores
que tambm se voltaram ao tema, Carlos Daz-Alejandro e Jeffrey Sachs, cujos artigos em
portugus podem ser encontrados em: Bresser Pereira (org.), op. cit. Estes tambm associam populismo a ciclos de polticas irresponsveis distributivas e pr-crescimento cuja
insustentabilidade fora a alterao para tentativas de estabilizao ortodoxas, que por sua
vez se mostram incuas ou insustentveis e impelem o retorno das primeiras. Embora haja
diferenas entre os modelos de cada autor, ambos possuem em comum o ponto de partida
do ciclo se dar com medidas populistas (que seria a disposio inicial do governo, e por isso
tach-lo como tal), o oposto do ocorrido no SGV, sem contar que no se configuram neste
perodo polticas cclicas alternadas. Talvez por isso Sachs, ao exemplificar com episdios
o populismo latino-americano, preferiu ilustrar o Brasil com um governo mais recente, o de
Sarney (1985-1988), e no o SGV, enquanto para a Argentina recorreu a um exemplo histrico: Pern (com a conjuntura 1946-1949).
33

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Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

Como pode ser observado, no se procurou aqui questionar as diferentes definies de populismo econmico adotadas pelos autores. Ao contrrio,
lanou-se mo do recurso metodolgico de recorrer ao que a prpria literatura
considera como seja populista ou ortodoxo , com o fito de se poder,
luz de seus prprios argumentos, mostrar a impropriedade de considerar-se
como exemplo do fenmeno o SGV. Tal como demonstram as anlises dos
historiadores antes mencionados que privilegiaram as variveis polticas para
mostrar a ambiguidade e a impropriedade do conceito de populismo poltico
para os governos de Vargas, do ponto de vista da conduo da poltica econmica
entre 1951 e 1954 tambm se mostra frgil sua base de sustentao. Sem contar
que ambas as abordagens se interligam: ao contrrio da liderana unipessoal
e carismtica que governa em contato direto com as massas e margem de
instncias intermedirias, como costumeiramente o populismo poltico
definido por seus adeptos, o SGV foi nitidamente congressual. Quer-nos parecer que esta configurao tem sua gnese no prprio final do Estado Novo,
quando da criao por Vargas dos dois partidos, Partido Social Democrtico
(PSD) e Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), arquitetura poltica cujo suposto
repousa justamente sobre o que as teses acerca do populismo questionam: a
tentativa de formar uma base poltica ampla de sustentao do governo (e do
projeto econmico que vinha sendo implementado desde 1930) dentro de um
contexto de democracia. A criao dos partidos e a busca de seu enraizamento
social, como o caso do PTB nos sindicatos, querem-nos parecer no se tratar
de uma simplista relao de favores com pelegos, mas o reconhecimento da
nova institucionalidade e de suas regras ao invs de neg-las, suprimindoas ou manipulando-as, como se esperaria do prottipo do imaginrio do
populismo.34 E o reconhecimento de instncias intermedirias, como as arenas partidrias e legislativas, faz parte do varguismo do ps-Guerra; e da o
sentido da ampla articulao poltica responsvel por agregar desde os velhos
caciques pessedistas at a esquerda nacionalista. E justamente por necessitar
desta base de sustentao cuja amplitude pode sugerir fora, mas em certas
34
No objetivo deste trabalho a anlise comparada entre varguismo e peronismo, mas
tudo sugere que este ltimo se situe bem mais prximo deste prottipo, posto que menos
congressual, com maior entrelaamento entre sindicatos e estado, mais unipessoal e com
forte recurso ao carisma (principalmente Evita), alm de ser mais distributivista e menos
comprometido do que Vargas com mudanas do modelo econmico, em direo industrializao, conforme: Andrs Ferrari, O Peronismo: Um Fenmeno Argentino. Uma Interpretao
da Poltica Econmica Argentina 1946-1955, Tese de Doutorado em Economia, Porto Alegre,
UFRGS, 2007.

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Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

conjunturas, como nas crises, mostra-se frgil que a poltica econmica no


decorre de uma vontade unipessoal, nem imposta pela autoridade carismtica
la Weber, mas precisa sujeitar-se ao jogo de Barro (ou, caso se prefira, s
instncias formais-legais weberianas, ou, ainda, luta de classes de Marx).
Cabe, finalmente, assinalar que esse reconhecimento no foi apenas
formal ou retrico uma das teses mais caras ao imaginrio do populismo
a denncia da contradio entre o discurso e a prtica de seus governantes.
Ao montar um ministrio com hegemonia do PSD ao assumir, e ao atribuir ao
PTB apenas uma pasta (a do Trabalho, com Danton Coelho), o mesmo nmero
legado UDN (Joo Cleofas, da Agricultura), Vargas deixava clara sua predisposio a uma composio capaz de obter maioria congressual, exigncia
de governabilidade no presidencialismo. No se trata de simples conservadorismo, ausncia de compromissos, ou ambiguidade;35 se preciso um
rtulo-sntese, parece-nos o mais apropriado ser realismo ou pragmatismo,
pois a deciso revela que o governo buscava o que seria o pr-requisito mais
bsico para quem assume: poder governar. Pragmatismo, no caso, nada tem a
ver com o tom irnico associado carncia de compromissos ideolgicos ou
ausncia de princpios, posto que ambos, pragmatismo e ideologia no se
pode desconhecer sempre convivem e so necessariamente integrantes de
qualquer governo, com risco de, em procedendo de outra forma, os dirigentes
no conseguirem a execuo de seu programa ou, no limite, mostrarem-se politicamente inviveis, como aconteceu ao final do SGV (alis, convivem mesmo
nos regimes totalitrios, onde a ideologizao e a mobilizao politizadora
so levadas s ltimas consequncias). Logo, tratava-se de uma ao social
racional inequvoca, posto que intencional e empenhada com a construo de
meios adequados para viabilizar fins dentro das normas constitucionais; nada
a lembrar contato direto com as massas, carisma, manipulao ou demagogia. Da mesma forma, pode-se entender a entrada na fase de randomizao
no como simples fraqueza, ambiguidade ou contradio do populismo; o
real o que impe como tal, diz a mxima hegeliana, e, no caso, nada mais
longe do imaginrio do populismo do que o lder submeter-se s regras
do jogo e tentar maximizar suas pretenses dentro delas.

Expresses utilizadas por DArajo, op.cit. p. 131-133.

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Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

A Tese da Virada e a Fase de Randomizao


Diante do propsito anteriormente assumido de analisar a poltica
econmica do perodo pari passu e em contraponto literatura sobre o mesmo, sero agora abordadas as principais medidas da fase de randomizao
conjuntamente com a tese da virada nacionalista. Pretende-se ponderar que
sua relativamente longa durao, de meados de 1952 ao ltimo trimestre de
1953, contrape-se claramente interpretao segundo a qual tenha havido
uma virada ex abrupto na orientao da poltica econmica.
Atribui-se a Skidmore, como j se mencionou, a tese da virada, e merece
registro por seu impacto na literatura, pois serviu de referncia a praticamente
todos os trabalhos posteriores. Muitos destes criticaram-no por sua diviso do
perodo governamental dicotomicamente, embora compartilhem com outras
de suas teses centrais: a ambivalncia ou inconsistncia da poltica econmica, j abordada anteriormente (como terceiro equvoco do imaginrio
do populismo).
Embora tambm recorra noo de populismo, o ncleo da argumentao de Skidmore reside na defesa de que o governo realmente teria comeado
srio e disposto a enfrentar os problemas de curto prazo, como dficit oramentrio e no balano de pagamentos, escassez de divisas e inflao; todavia,
isto se chocava com sua prioridade de longo prazo: a industrializao e o
desenvolvimento. Vendo aprofundar o estrangulamento externo e diante do
insucesso do combate inflao, e com o aguamento dos conflitos sociais, Vargas em 1953 teria dado uma virada nacionalista. Nota-se que a interpretao
de Skidmore no chega a negar antes sustenta tanto a existncia de uma
tentativa de estabilizao como do Nacional-Desenvolvimentismo, o qual ele
denomina frmula desenvolvimentista nacionalista e associa ao ambicioso
programa econmico de Vargas.36 A maioria dos autores posteriores criticou
a virada, ponderando a necessidade de uma interpretao que captasse o
perodo governamental como um todo, sem a dicotomia, seja no campo poltico, como Maria Celina DArajo, seja no econmico, como Lessa e Fiori, Vianna
e mesmo por mim, s para citar os primeiros elaboradores desta crtica.37 Por
outro lado, a argumentao desenvolvida nesse trabalho da dcada de 1980
foi retomada e aperfeioada em pesquisa mais recente, onde procurei dar mais
Skidmore, op. cit. p.119, 137.
DArajo, op.cit. p.131-2; Lessa e Fiori, op. cit., 1984, p. 593; Vianna, op.cit. p.125; e Fonseca,
op.cit., 1989, p. 359.

36
37

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Pedro Cezar Dutra Fonseca

robustez s teses segundo as quais: (a) a poltica econmica no fora irracional


nem ambgua, mediante o recurso analtico de desvendar seu desfecho e sua
racionalidade sob a mediao da correlao das foras polticas, e no em
comparao a um modelo abstrato ou tipo ideal para apontarem o que seria
correto, como se mostrou na seo anterior; e (b) como tambm j se adiantou, no houve mudana repentina que pudesse denotar virada, posto que
a randomizao perdurou por longos meses, aproximadamente do segundo
semestre de 1952 ao final de 1953. Para melhor ilustrar o ocorrido, vejamos
mais de perto algumas das medidas de poltica econmica do perodo.
Um dos primeiros sintomas de que a tentativa de estabilizao da fase
Campos Salles comeara a perder flego pode ser observado no final do primeiro semestre de 1952, com a expanso das dvidas dos estados, municpios
e Distrito Federal. As despesas aumentaram com relao ao ano anterior, mas
a arrecadao permaneceu praticamente a mesma em termos reais. Por outro
lado, majorava a presso por gastos pblicos por parte de diversos segmentos,
como crdito pelos empresrios e salrios pelo funcionalismo, acompanhando
o movimento sindical. A tendncia apontava para o crescimento do dficit do
Tesouro, sendo visvel a conscincia dos policymakers quanto necessidade
de uma reforma tributria mais profunda para evit-lo, a qual, alm de difcil
politicamente, s poderia legalmente vigorar no ano seguinte. Aos poucos o
governo abrandaria a poltica monetria, com a expanso do crdito e liberalizao das importaes para atender a demanda por equipamentos, o que
resultou em aumento dos investimentos e ajuda a explicar seu forte crescimento no ano.38 Sem embargo, o ano de 1952 fechou invertendo os resultados da
poltica inicial de estabilizao: o PIB expandiu-se 7,3%, depois de quatro anos
com taxas de crescimento em desacelerao, e a balana comercial apresentou
o saldo negativo de US$ 286 milhes, o maior desde a Grande Depresso. Este
se tornava o principal gargalo da fase de randomizao, a confirmar a pertinncia das anlises de cunho cepalino, como a de Maria da Conceio Tavares
j mencionada, segundo as quais o estrangulamento externo repunha-se com
o incremento da substituio de importaes e era a varivel mais vulnervel
deste modelo de industrializao.
O ano de 1953 comea com o governo emitindo sinais de que no estava disposto a bancar uma poltica recessiva ou no tinha fora para resistir s
presses: seja por um ou outro motivo, ou por ambos conjuntamente, o fato
38

Vianna, in: Abreu, op.cit. p.130.

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Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

que a poltica de estabilizao cedia espao como objetivo de curto prazo.


A substituio de Truman pelo republicano Eisenhower na presidncia dos
EUA vinha dificultar ainda mais o quadro, com a suspenso do financiamento
acenado por ocasio da instalao da Comisso Mista Brasil-EUA: sob a alegao de necessidade de corte nos gastos, abandonou-o como prioridade.
Todavia, esta deciso do governo norte-americano refletia apenas uma face
da mudana de sua diplomacia em prol de uma linha mais dura com relao
a governos entendidos como dbios ou nacionalistas, como os de Vargas
e Pern. Estes no seriam tolerados. Assim, ao contrrio da poca do Estado
Novo, cuja diviso do mundo capitalista em dois blocos possibilitou uma
poltica de barganha, no contexto de Guerra Fria pouco espao restava para
isto. Dentre as prioridades da poltica externa norte-americana no estava a
Amrica Latina, mas a reconstruo europia e japonesa e a Guerra da Coria.
Todavia, os US$ 300 milhes eram indispensveis no s para levar adiante os
projetos sugeridos pela Comisso como seriam preciosos para dar uma folga ao
balano de pagamentos, diante do agravamento da crise cambial e da escassez
de moedas conversveis. Se o bom senso poderia sugerir ceder s presses
norte-americanas, por outro lado o sentimento nacionalista se aguava com
a campanha pela nacionalizao e monoplio do petrleo, o que resultou na
criao da PETROBRAS, ao mesmo tempo em que as greves se multiplicavam
com demandas por aumento de salrios.
Pressionado por um lado e por outro, o governo inclinava-se pelo atendimento s demandas sindicais e o discurso presidencial aprofundava seu
tom nacionalista. No entanto, em direo oposta, a lembrar a randomizao,
neste mesmo momento, em janeiro de 1953, surge a Lei do Mercado Livre
(Lei 1.807), cujo propsito era atrair capital estrangeiro via liberdade cambial
e afrouxamento dos critrios para reinvestimentos. No obstante, e a mostrar
que no abriria mo dos compromissos industrializantes e desenvolvimentistas,
mantinha a poltica de segmentar tanto as importaes por faixas de acordo
com a essencialidade dos bens, como as exportaes em categorias conforme
o peso do produto na pauta, de forma a incentivar sua diversificao. Assim,
sem eliminar o controle quantitativo das importaes, a administrao do cmbio comeava a ser feita mais atravs de desvalorizaes cambiais de acordo
com as faixas em que os bens eram enquadrados (duas para as importaes,
cinco para as exportaes). Na prtica, ficava estabelecido um sistema de taxas
mltiplas de cmbio o qual buscava compatibilizar uma sada para a crise do

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Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

balano de pagamentos com o crescimento econmico, pois privilegiava a


importao de bens de capital e insumos essenciais, administrando ganhos e
perdas decorrentes da crise cambial segundo um critrio nitidamente poltico
e pr-desenvolvimento. A Lei do Mercado Livre sinaliza claramente a situao
delicada do governo: poderia ceder em parte para equilibrar as contas pblicas,
o que abria espao a uma poltica stop and go executada em 1953, mas no
transigiria com relao a seus compromissos desenvolvimentistas e sua aliana
com os sindicatos trabalhistas.
Isto fica claro quando em maro de 1953 comeou em So Paulo um
movimento grevista, o qual, paulatinamente, espalhou-se pelo pas e configurou a maior greve at ento: a greve dos 300 mil. Apesar da presso da
grande imprensa em favor de uma atitude mais dura, o governo agia no sentido
de impedir sua radicalizao, ao acenar mais com negociao do que com
represso, atitude interpretada como fraqueza ou condescendncia. Para os
polticos radicais da UDN a chamada banda de msica, pelo barulho que
fazia ficava evidente que o governo incentivava o movimento grevista para
acirrar os nimos contra os Estados Unidos, em uma clara atitude fomentadora
da anarquia e da luta de classes de inspirao comunista.
Assim, com um olho no cravo e outro na ferradura, ou seja, preocupado com o agravamento cada vez maior dos dficits pblicos e do balano
de pagamentos e com o crescimento da inflao, ao mesmo tempo em que
os movimentos sociais e sindicais se fortaleciam e radicalizavam, o governo
em junho de 1953 decidiu por uma reforma ministerial. O convite para Joo
Goulart ocupar o cargo de Ministro do Trabalho dos argumentos mais fortes
da interpretao da virada nacionalista. Presidente nacional do PTB, Goulart
disputava com Vargas o posto de poltico mais odiado pela oposio udenista
(ttulo que, a partir da, lideraria disparado, s rivalizando com Leonel Brizola
no incio da dcada de 1960). Cabia a ele a negociao com os sindicatos e
desde a campanha do queremismo mostrara, aos olhos dos polticos tradicionais, ntidas inclinaes populistas, como receber os lderes sindicais os
pelegos, na linguagem oposicionista , com eles dialogar e acertar decises
e propostas, muitas das quais se tornavam bandeiras partidrias. Sua habilidade no tratamento inclusive com a esquerda mais radical causava surpresa
e repulsa: afinal, no era isso o que se esperava de um grande fazendeiro de
So Borja, conquanto restasse indagar o que haveria de inusitado nesse com-

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Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

portamento por parte de algum cujo papel era de lder trabalhista.39 Mas a
deciso de Vargas no consistia apenas um jogo de cena, porquanto reflete a
clara deciso de no abrir mo de sua base sindical e de negociar com os movimentos grevistas. Afinal de contas, como falar em trabalhismo se a represso
substitusse a negociao?
Todavia, o desencadear dos acontecimentos mostra que a mudana ministerial no significou nenhuma virada. Primeiro, porque a atitude de Vargas
seja com relao ao movimento grevista seja com relao ao nacionalismo
(PETROBRAS) no representou qualquer alterao substantiva ou reorientao
de poltica, pois a entrada de Jango, como era conhecido o ministro, apenas
mantinha e explicitava a opo pela postura pr-negociao que j vinha sendo
praticada. Segundo, porque, ao lado deste, convidou Osvaldo Aranha para o
Ministrio da Fazenda, em substituio a Lafer. Deciso tpica no da virada,
mas da randomizao, a qual demonstra sobretudo realismo poltico: Aranha
era o poltico brasileiro mais conhecido e respeitado nos Estados Unidos e na
comunidade financeira internacional, pea importante para representar o
governo brasileiro no exterior e encaminhar suas reivindicaes.
A deciso mais importante de Aranha para enfrentar o problema
cambial foi a Instruo 70 da SUMOC, de outubro de 1953. Esta, apesar de
representar uma tentativa de estabilizao e receber manifestaes de apoio
at de segmentos tradicionais de oposio a Vargas, como importadores e
exportadores, demonstra que o governo mantinha seus compromissos com
o que se denominaria posteriormente de Nacional-Desenvolvimentismo. E,
mais uma vez, que no havia incompatibilidade a priori entre este e a busca
por estabilidade, alm de reiterar que o SGV no se enquadra na definio de
populismo econmico de Dornbusch e Edwards. A leitura da Instruo mostra todo o cuidado de caminhar num fio de navalha e costurar uma tentativa
voltada a reverter os problemas cambiais sem comprometer o crescimento
econmico e o projeto de industrializao. De um lado, a Instruo trouxe o
monoplio cambial ao Banco do Brasil e introduziu o sistema de leiles de
cmbio em substituio aos licenciamentos. A administrao poltica do cmbio
continuava ao estabelecerem-se cinco faixas para importao, de acordo com
39
Dentre os trabalhos que analisam a atuao de Goulart neste perodo, ver: Jorge Ferreira,
O Imaginrio Trabalhista, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 2005, cap. 2; Marieta de
Moraes Ferreira (org.), Joo Goulart: entre a Memria e a Histria, Rio de Janeiro, FGV, 2006;
e ngela de Castro Gomes e Jorge Ferreira, Jango: as Mltiplas Faces, Rio de Janeiro, FGV,
2007, cap. II.

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Pedro Cezar Dutra Fonseca

a essencialidade, para as quais haveria alocao especfica de montantes de


divisas a serem leiloadas. Permanecia no papel um dlar oficial fixo (Cr$ 18,50),
mas na prtica este era acrescido de um gio decorrente do leilo. Ou seja, para
todos os efeitos houvera uma desvalorizao cambial, pois o preo do dlar
aumentara em todas as faixas, embora mais para os bens considerados menos
essenciais (encareceram-se significativamente as importaes destes, pois
cerca de 80% das divisas leiloadas destinavam-se s trs primeiras faixas).
Como economia e poltica se entrosam, ou seja, que segmentos se mostraram contra e a favor da nova poltica cambial? Como significava um rompimento com o cmbio fixo do Acordo de Bretton Woods, o FMI criticou a medida.
J o empresariado dividiu-se: alguns industriais criticaram, mas exportadores
e importadores aplaudiram-na aparentemente contrariando a lgica de
sustentao poltica do governo. Para aqueles que facilmente tinham acesso
aos licenciamentos, como os lderes empresariais mais influentes, a Instruo
70 viera aumentar custos com o cmbio mais alto, da por certo preferirem
o sistema antigo o qual, infelizmente, acabara no por simples opo dos
policymakers, mas pelo aprofundamento da crise. Mas este no era o caso de
muitos pequenos e mdios empresrios da indstria, da agricultura e do
comrcio dependentes de importaes. Por outro lado, o cmbio tambm
se desvalorizaria para o exportador, representando certo alvio ao setor que
h anos sentia-se prejudicado com a valorizao real do dlar decorrente da
inflao gradual do cruzeiro associada taxa cambial fixa: tambm de forma
discriminada, a Instruo definiu duas faixas: um bnus sobre o dlar oficial de
Cr$ 5,00 para as exportaes de caf e de Cr$ 10,00 para os demais produtos
medida que vai na mesma direo impressa por Vargas j na dcada de 1930
ao setor: a diversificao das exportaes com o fito de diminuir o peso do caf
na balana comercial.40 Embora em tese se possa afirmar que exportadores
e importadores tenham interesses imediatos opostos com relao poltica
cambial, a Instruo 70 conseguiu o tento raro de contentar os dois lados: os
Na dcada de 1930, utilizara-se outro instrumento: a adoo de uma taxa de cmbio nica
e desvalorizada. Entendia-se a desvalorizao cambial como necessria para dar certo flego
ao setor exportador diante da crise, mas temia-se a consequncia de levar a um aumento indesejado na oferta de caf, como na Primeira Repblica, e majorar ainda mais a superproduo. O governo, ento, aumentou os impostos sobre o prprio setor cafeicultor, inicialmente
de 20% sobre as exportaes e, em seguida, sobre cada novo cafeeiro plantado no estado
de So Paulo. No havia, portanto, taxas mltiplas de cmbio, mas essa medida ajudou a
diversificar a pauta de importaes e controlar a longo prazo a oferta de caf. Ver: Fonseca,
op. cit., 1989, cap. 4.

40

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Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

exportadores comemoravam o bnus e o descongelamento do dlar e os importadores, os leiles. Diante da gravidade da crise e da impossibilidade de
obteno de licenciamentos na prtica, a opo de pagar mais caro nos leiles
mostrava-se prefervel de inviabilizar o negcio. Mas para todos, inclusive
para os industriais, a Instruo 70 trouxe um alento: o aceno para a possibilidade de encaminhar soluo para um problema que se arrastava h anos. At
para o governo, pois a diferena entre o gio obtido nos leiles e o bnus pago
aos exportadores acima do dlar oficial representou uma nova fonte de receita
para o setor pblico, importantssima em conjuntura de dficit oramentrio
e de difcil sustentao poltica para aumentar impostos. Este subproduto
da Instruo por certo contribuiu para a longa vida do sistema de leiles de
cmbio, at o governo Jnio Quadros. Nem mesmo Eugnio Gudin, Ministro
da Fazenda de Caf Filho, e famoso por suas diatribes ao desenvolvimentismo,
heterodoxia e industrializao, teve coragem de extingui-lo. Como se v,
o pragmatismo sobrepujar a ideologizao no era privilgio de Vargas, apesar
de seu caso ser mais lembrado pela literatura...
Entretanto, se havia certo otimismo quanto s expectativas futuras,
no se esperavam resultados imediatos. Como si acontecer com alteraes
nas polticas monetrias e cambiais, faz-se necessrio um tempo de maturao
para se colherem frutos. Enquanto isso, a inflao se acelerava e alcanava cerca
de 20% ao final de 1953, porcentagem igual ao crescimento das despesas da
Unio no ano. Avolumavam-se os atrasados comerciais e a maior expanso
anual, em cerca de 90%, ocorrera com o crdito ao Tesouro por parte do Banco
do Brasil, a evidenciar a poltica monetria expansionista praticada.41 Aranha
parecia disposto a voltar fase Campos Salles, se necessrio fosse (ao que
consta, a frmula Campos Salles-Rodrigues Alves fora sugesto dele a Lafer,
no incio do governo); mas no havia mais condies polticas para isso nem o
presidente mostrava-se inclinado a esta mudana de rota. O quadro agravou-se
com a divulgao de um estudo do Ministrio do Trabalho, vazado imprensa, com a proposta para apreciao presidencial de aumento de 100% para o
salrio mnimo. Fato inusitado: gradualmente o palco dos acontecimentos da
rea econmica, para onde normalmente se voltam as atenes, no era mais
o Ministrio da Fazenda, mas o do Trabalho. Tudo sugere que Jango contava
com o aval de Vargas, pois passou a defender energicamente a proposta de
aumento, enquanto a grande imprensa e as associaes patronais majoritaria41

Vianna, in: Abreu, op.cit. p.142.

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Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

mente a rejeitavam. O clima de radicalizao comeava a ganhar proporo


nunca vista; sem centro no campo poltico com capacidade de mediao, a
diviso do pas em dois blocos antecipava 1964. Era o fim da randomizao
e o incio do fim do SGV.
A aproximao da UDN com os quartis vinha de longa data: desde
o final do Estado Novo, quando Vargas fora derrubado e sufocado o queremismo. Com a crise, retomava agora seu mpeto e em janeiro de 1954 o
Manifesto dos Coronis exigia a demisso de Goulart do ministrio. Vargas
pareceu inicialmente implacvel s presses, mas, no ms seguinte, Goulart
deixava o cargo. Tudo parecia sugerir a vitria fora das foras oposicionistas e
o movimento sindical voltava a organizar-se possivelmente para nova ofensiva.
Todavia, Vargas surpreende e, em 1 de maio, anuncia oficialmente o aumento
de 100% do salrio mnimo como a mostrar quem, de fato, governava. O
clima inverte-se: os que comemoravam em um dia sentem-se derrotados no
outro e vice-versa. Sem contar que juntamente com o aumento propunha-se
verdadeiro pacote para a rea trabalhista e previdenciria, possivelmente o
ltimo conjunto de medidas para ampliar direitos sociais at a Constituinte
de 1988: extenso de benefcios previdencirios a vrias categorias de trabalhadores e seus dependentes, inclusive profissionais liberais autnomos,
domsticas e trabalhadores rurais; extenso, a estes ltimos, atravs da Carteira do Trabalhador Rural, de estabilidade, durao de jornada de trabalho e
proteo ao trabalho da mulher e do menor; fim do limite do valor das penses,
tornando-as proporcionais aos salrios; aposentadoria aos 55 anos de idade para
atividades penosas e insalubres; criao do auxlio-matrimnio; e, finalmente, participao dos trabalhadores na gesto dos institutos de aposentadorias e
penses.42 A maior parte destas medidas no foi posta em prtica, at porque
o governo s duraria pouco mais de trs meses.

A Ortodoxia e o Nacional-Desenvolvimentismo como Fico


Finalmente, cabe abordar a terceira corrente, a qual advoga que a poltica
econmica no fora nem populista nem desenvolvimentista, mas ortodoxa e
conservadora. Em contraponto, trar-se- lia a que interpreta o SGV como
afirmao do Nacional-Desenvolvimentismo, posto que ambas dialogam e
a crtica a uma ocorre pari passu afirmao da outra. A escolha dos ltimos
meses do governo para conjuntamente abord-las resulta de uma opo
42

O conjunto de medidas encontra-se arrolado em: Fonseca, op. cit., 1989, p. 450.

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Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

metodolgica: a radicalizao do perodo manifesta-se tipicamente no debate


posterior da literatura.
Como j se mencionou, os trabalhos pioneiros a defender, de uma forma
mais acabada, a ortodoxia da poltica econmica dos anos 1951-1954 foram
os de Lessa/Fiori e Vianna. Em uma primeira objeo, registra-se que ambos
parecem generalizar para todo o perodo o que teria ocorrido nos primeiros meses do governo, quando se pode detectar com mais nitidez a opo
pela estabilizao. Todavia, ambos os autores vo alm: (a) admitem como
pressuposto a incompatibilidade entre poltica de estabilizao e NacionalDesenvolvimentismo (este denominado por Lessa/Fiori sintomaticamente de
nacional-populismo), e assumem que ambos, em qualquer circunstncia, so
a priori excludentes; e (b) negam a existncia de um projeto de industrializao
por parte do governo; suas anlises, ento, extravasam o mbito das polticas
econmicas instrumentais para um questionamento mais fundo sobre o significado histrico do varguismo e do populismo, pois chegam a apregoar a
inexistncia deste ltimo por entenderem que o governo era conservador, nada
tinha de nacionalista, pr-indstria ou favorvel aos trabalhadores. Destarte,
causa espcie a quem est acostumado com a memria histrica de Vargas
e do trabalhismo e principalmente com o radicalismo poltico da UDN e da
polarizao que precedeu o golpe de 1964 tanto a afirmao de Vianna de
que no conseguira detectar uma poltica econmica comprometida com a
industrializao no SGV, como a de Lessa e Fiori segundo a qual no encontramos evidncias consistentes, nos planos das intenes e objetivos e, muito
menos, no das polticas realmente executadas de que no perodo teria havido
um projeto governamental de desenvolvimento nacional autnomo e popular, capitaneado pelo Estado e centrado na industrializao e na modernizao
agrcola (em outras palavras, o projeto Nacional-Desenvolvimentista).43
Quanto ao plano das intenes e objetivos, com a devida vnia, o
assunto parece resolvido: basta consultar os discursos, pronunciamentos, entrevistas e relatrios de Vargas do perodo, abundante material que no deixa
dvidas a respeito. E justamente neste plano que a pesquisa emprica mais
avanou e permite antever com mais nitidez a existncia do projeto, posto que
a anlise das polticas efetivamente implementadas sempre deve levar em
considerao que as mesmas nem sempre so as pretendidas ou preferidas

43

Vianna, op. cit.; Lessa e Fiori, op.cit. p. 575.

51

Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

pelos governantes, pois circundadas por inmeros fatores, desde necessidades


impostas pela conjuntura internacional at presses de ordem poltica.
J com relao ao plano das polticas realmente executadas, tanto
trabalhos coetneos de autores, como de Draibe, at mais recentes, como de
Bastos, exaustivamente embasam e demonstram a implementao de medidas
por parte do Estado cujo propsito inequvoco se centrava na industrializao
acelerada e na modernizao agrcola, a configurar, nas palavras da primeira,
um projeto poltico e econmico de desenvolvimento do capitalismo no
Brasil mais profundo e complexo, mais abrangente, ambicioso e integrado
que aquele que se delineara ao final da dcada de 1930. E a despeito de, em
certas ocasies, como nos meses iniciais do governo, terem-se lanado medidas voltadas estabilizao, no pensamento de Vargas, pelo menos a partir da
dcada de 1930, sempre predominou o entendimento quanto possibilidade
de compatibilizar crescimento econmico com inflao. Nas palavras de Bastos:
O combate inflao deveria ser realizado em duas frentes, simultneas e
complementares: ampliar a produo com apoio decidido das polticas cambial e de crdito, e assegurar equilbrio oramentrio.44 Estas palavras grifadas
remetem justamente ao que caracteriza a heterodoxia da poca na Amrica
Latina, qual seja, o pensamento cepalino: no se negava a limine a necessidade
de polticas contencionistas (seja, por exemplo, para evitar dficits crnicos no
oramento pblico e no balano de pagamentos, ou para o enfrentamento de
processos inflacionrios), mas buscava-se sua compatibilizao com aumento
da produo ou, pelo menos, estabilizar minimizando os prejuzos produo
e ao desenvolvimento. Como se sabe, a ortodoxia econmica nunca compactuou com esta possibilidade (inflao zero dogma intransponvel, e a ironia
monetarista da poca consagrou a frase segundo a qual no existe pequena
inflao, tal como pequena gravidez). Por conseguinte, as dificuldades de
implementao do Nacional-Desenvolvimentismo como projeto, com as adversidades da conjuntura, no podem ser interpretadas como ambiguidade
nem como hesitao e, muito menos, como sua inexistncia. A chamada
fase de randomizao mostra claramente a tentativa do governo de lev-lo
adiante mesmo diante de um quadro abstruso (seja por opo ideolgica seja
por tentar maximizar sustentao poltica, ou por ambas ao mesmo tempo).
44
Snia M. Draibe, Rumos e Metamorfoses: Estado e Industrializao no Brasil, 1930-1960, So
Paulo, Paz e Terra, 1986; Pedro Paulo Zahluth Bastos, Qual o Projeto Econmico Varguista?, Texto para Discusso, IE/UNICAMP, maio 2009, p. 19 (grifos meus).

52

Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

Por isso se deve considerar a hiptese de que no h incompatibilidade


entre governos tidos como adeptos do Nacional-Desenvolvimentismo, em
certas conjunturas e diante de certas circunstncias, implementarem polticas
de estabilizao que impliquem diminuir o ritmo de crescimento a curto prazo.
Obviamente estes governos no podem nem abolir o ciclo econmico nem
desconhecer os problemas conjunturais e a necessidade de enfrent-los, com
o risco de comprometerem ainda mais o projeto de desenvolvimento acelerado
no longo prazo.45 No h como se exigir deles uma politizao da economia
a ponto de ignorarem as restries impostas emergentes em conjunturas (das
quais no escapam nem os governos socialistas). Mas, mesmo assim, a forma
com que a poltica econmica formulada permite muitas vezes que seus
compromissos maiores possam ser antevistos. No caso do SGV, o mais importante, por exemplo, na Instruo 70, no a desvalorizao cambial medida
mais visvel assinalada pelos crticos como prova de que o governo havia
abandonado o iderio Nacional-Desenvolvimentista ao encarecer os insumos
e bens de capital necessrios indstria e agricultura. Relevante assinalar
que, aps vrias tentativas frustradas de enfrentar os problemas da inflao, do
balano de pagamentos e do oramento pblico sem alterar o cmbio, depois
de dois anos e meio de governo s viu os mesmos aprofundarem-se, o que
inviabilizava o prprio projeto de desenvolvimento.
Que alternativas restavam sem alterar o cmbio? A sabedoria econmica convencional aconselharia, neste caso: (a) a fixao de uma nova taxa
No por acaso, em 2004, Giovanni Arrighi, surpreso com as resistncias na Amrica Latina
s polticas estabilizadoras, como se fossem algo de direita, argumentou: A irresponsabilidade financeira no ajudar ningum e no ajudar os pases do Sul, s os tornar mais
endividados, in: Folha de So Paulo, Caderno Mais!, 29/06/2009, p.3. Problema semelhante
ocorreu por ocasio do Governo Goulart, quando coube aos ministros San Thiago Dantas
e Celso Furtado a responsabilidade do acompanhamento e execuo do Plano Trienal e
da poltica econmica. Ambos eram afinados com as teses nacionais-desenvolvimentistas,
mas entenderam que, diante da conjuntura, fazia-se necessrio conter o dficit pblico e
as emisses do Tesouro, bem como frear os aumentos salariais do setor pblico. A acusao
de que ambos haviam trado seus ideais ao assumir o governo foi largamente explorada
poca, inclusive por membros do PTB, como Leonel Brizola. Furtado, particularmente,
respondia mostrando que sem haver um mnimo de estabilidade todos os investimentos e
reformas previstos pelo plano ficariam comprometidos. Ou seja: os crticos raciocinavam
com um mundo ideal onde no havia restries oramentrias e cambiais, como se a questo
se restringisse vontade poltica e pudesse a equipe econmica fugir responsabilidade
de enfrentar a inflao e a crise do balano de pagamentos, e levar o pas inadimplncia.
Irrealismo poltico, pois qual elite dirigente pretenderia quebrar o Estado? A posio de Furtado deixa claro qual a proposta do Nacional-Desenvolvimentismo: no crescer sempre e a
qualquer custo; em determinadas conjunturas, diminuir o ritmo do crescimento com vistas
estabilidade o melhor caminho para preservar o crescimento de longo prazo.
45

53

Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

de cmbio, com elevao abrupta do dlar, de modo a contrair importaes e


aumentar exportaes, diminuindo o dficit nas Transaes Correntes; ou: (b)
num sistema de taxas flexveis, deixar as foras de mercado atuarem de modo
a alcanar o novo equilbrio. Em ambos os casos, a desvalorizao cambial
traria prejuzos muito maiores ao setor produtivo nacional. O governo, ento,
optou por uma terceira alternativa: estabeleceu o monoplio cambial no
Banco do Brasil e introduziu o sistema de leiles, de forma a repartir os custos
desigualmente entre os diferentes segmentos, privilegiando os bens considerados essenciais por seu projeto poltico. Com uma tacada encarecia os
bens no essenciais, fomentando sua substituio de importaes, e barateava
relativamente os essenciais; e, em adio, criava uma receita adicional ao governo com a diferena da conta gio menos bnus. Esta tentativa de buscar
a estabilizao sem perder a batalha da produo, como Vargas se referia
em seus discursos, revela outra forma de administrar a crise, e diversa da que
criticaria no Governo Dutra, a quem atribua a prioridade pelo arrocho fiscal e
monetrio. Pode-se ilustr-la com outros exemplos, inclusive de seu governo
anterior, especialmente no Estado Novo, quando, em 1944, o Imposto sobre
Lucros Extraordinrios, com o qual se pretendia ao mesmo tempo combater
a inflao e criar um fundo compulsrio para canalizar os lucros para financiar reposio de capital fixo e novos investimentos no futuro. Atravs deste
mecanismo, taxavam-se excedentes que poderiam ser destinados a consumo
correntes para reorient-los compra de Certificados de Equipamentos, os
quais os empresrios poderiam adquirir pelo valor correspondente ao dobro
do imposto devido com rendimentos de 3% ao ano e passveis de resgate
em moeda internacional, desde que importassem bens de capital segundo
prioridades estabelecidas pelo governo.46
Em sntese: parece totalmente imprprio pretender criticar a existncia
do projeto Nacional-Desenvolvimentista com base na adoo de polticas de
estabilizao, ortodoxas ou no, por parte dos governos, ou denunci-los como
conservadores ou dbios, como se os mesmos devessem ignorar os problemas macroeconmicos conjunturais em nome de uma coerncia abstrata
com um modelo ideal de comportamento. Faz-se mister ter presente que, do
ponto de vista metodolgico, Nacional-Desenvolvimentismo e polticas de
estabilizao possuem diferentes escopos; como categorias, expressam fenmenos que no se excluem nem a priori nem historicamente: o primeiro aponta
46

Bastos, op.cit. p. 7, 19.

54

Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

para um projeto de longo prazo (muito alm de um plano de governo ou


de execuo de metas planejadas pelos policymakers), enquanto as segundas
dizem respeito ao manejo das polticas econmicas instrumentais (monetrias,
cambiais e fiscais). No se nega a relao entre ambos, como evidenciam os
exemplos da Instruo 70 da SUMOC e o Imposto sobre Lucros Extraordinrios;
mas esta relao no absoluta nem necessria. No fossem todas as razes
j expostas, deve-se ter presente que a ao do governo transcende a estas polticas econmicas instrumentais. No caso, as leis e demais medidas nas reas
do trabalho, da educao e da prpria economia, como na poltica industrial e
agrcola, alm da criao de instituies como ministrios, rgos, institutos
e conselhos, vm muito mais robustecer as evidncias de um projeto do que
o manejo de variveis como taxas de cmbio e de juros, necessariamente
condicionadas pelas restries externas e internas, fatores limitantes em sua
implementao, as quais na prtica muitas vezes ofuscam o analista voltado a
decifrar sua intencionalidade. O escopo entre as diferentes polticas torna-se
visvel porquanto se materializam em aes estatais com tempos, prazos, razes
e motivaes no coincidentes e, s vezes, at conflitantes, o que se explicita,
na prxis cotidiana, como contradio. Um projeto mais que um plano de
governo ou um conjunto de metas, embora possa nestes se materializar; supe
uma ao orientada, ou prxis consistente com determinada Weltanschuung.
muito mais amplo e abrangente, menos instrumental e mais teleolgico, menos reativo e mais valorativo. Na linguagem corriqueira: menos conjuntural
ou de curto prazo e mais estrutural ou de longo prazo. E to-somente neste
ltimo que pode ser percebido em seu sentido, na direo que pretende imprimir
economia e sociedade, com propostas profundas e coerentes entre si nas
mais diversas reas, muito alm das variveis estritamente econmicas, como
educao, transportes, sade, direitos sociais, relao capital/trabalho e cultura,
por exemplo. Exige, portanto, um conjunto de instituies com o qual contar
para sua viabilidade e implementao (como os rgos criados por Vargas desde
a dcada de 1930 e as reformas institucionais do PAEG, no governo Castelo
Branco, por exemplo).
Com isso em mente e sem pretender definir projeto como tipo ideal nem,
muito menos, restringi-lo a recurso metodolgico para ordenar mentalmente
um todo complexo, mas entendendo-o em sua historicidade como um conjunto de polticas efetivamente implementado, parece indiscutvel que desde
1930 o governo brasileiro comeou a pr em prtica medidas que no podem

55

Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

ser atribudas ao acaso ou a meras reaes aos percalos da conjuntura. Desde


logo h a manifestao explcita por parte dos governantes, que se avoluma
e ganha consistncia ao longo da dcada e, principalmente, no perodo da II
Guerra, de superao do modelo agroexportador atravs de medidas para
materializar como alternativa a industrializao e a diversificao da produo
agrcola e da pauta de exportaes. J na dcada de 1930 o projeto torna-se
perceptvel com o aparecimento de novas leis, como as do trabalho, a reforma
tributria de 1934, os Cdigos de Minas e de guas, ambos tambm de 1934;
novos rgos voltados a incentivar a produo e regul-la, como os institutos
do Caf, do Acar e do lcool, do Pinho, do Mate e da Borracha, dentre outros;
para racionalizar o crdito, como a Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do
Banco do Brasil, de 1937; e, finalmente, com a interveno direta do governo
na produo industrial, com a criao da Companhia Siderrgica Nacional, com
a Usina de Volta Redonda, e com a Companhia Vale do Rio Doce, no incio da
dcada de 1940. No cabe aqui enumerar exaustivamente os rgos criados
no SGV em continuidade a esta poltica, mas registra-se o fato j mencionado
da criao da Assessoria Econmica, uma inovao, j que especializa parte
da equipe econmica no planejamento de longo prazo, a antecipar um futuro
ministrio para a rea.47 Junto a esta, criaram-se comisses para tratar temas
especficos (como de Desenvolvimento Nacional, de Coordenao e Desenvolvimento de Transportes, de Abastecimento e Preos, de Intercmbio Comercial
com o Exterior, e de Reviso de Tarifas Aduaneiras, dentre outras) e para propor
planos nacionais (para transportes, como tratores, caminhes e automveis;
para energia, como voltado ao petrleo, eletrificao e ao carvo). Na rea
financeira e do crdito, criaram-se o Banco de Crdito do Amazonas e o Banco
do Nordeste do Brasil, alm do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BNDE.Este,juntamentecomaPETROBRASeaELETROBRAS,tornar-se-iaum
dos rgos-smbolo do Nacional-Desenvolvimentismo brasileiro.
Essas medidas no so fragmentrias nem reativas; o elo que as une
apontar para um devir que deveria ser construdo: o desenvolvimento nacional. Como afirma pertinentemente Bastos: Essa tarefa era custosa financeira e
47
Para uma lista mais completa desses rgos na dcada de 1930 e no Estado Novo, ver: Pedro Cezar Dutra Fonseca, op.cit., 2003, p.133-148. No Segundo Governo Vargas: do mesmo
autor, op. cit., 1989, p. 366. Sobre a Assessoria Econmica de Vargas, uma referncia recente
obrigatria : Renata Belzunces dos Santos, A Assessoria da Presidncia da Repblica: Contribuio para a Interpretao do Segundo Governo Vargas (1951-1954), Dissertao de Mestrado
em Histria Econmica, Campinas, UNICAMP, 2006.

56

Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

politicamente, e envolvia uma vontade poltica nada trivial, nem automtica.48


Repousava sob o entendimento de que esta construo no adviria por foras
espontneas ou pelos mecanismos de mercado; o Estado deveria ser o agente
indutor das mudanas. Assentava-se na conscincia de que havia um atraso do
pas, mais tarde denominado subdesenvolvimento: este no se devia a uma questo
racial ou climtica, ou a qualquer determinismo geogrfico ou biolgico, mas a
uma situao histrica: o fato de o pas, desde suas origens, voltar-se agricultura de exportao, tornara-o dependente na ordem econmica internacional e
o caminho para a superao viria pela industrializao atravs da substituio
de importaes e pela diversificao da produo agrcola, com prioridade ao
mercado interno. Tratava-se, portanto, de um projeto de desenvolvimento capitalista, mas no conservador, posto que visava fundamentalmente transformao
de marcos estruturais da sociedade brasileira: de agrria para industrial, de rural
para urbana, de atrasada para desenvolvida, de subordinada internacionalmente para mais autnoma, de exportadora para voltada ao mercado interno,
de altamente especializada no mercado internacional para diversificada, e,
finalmente, de renda concentrada para mais bem distribuda.
Obviamente que estas transformaes de vulto nada desprezvel no
contexto latino-americano no significavam parte da caminhada em direo
ao socialismo, para desgosto de parte de seus opositores, nem mesmo como
uma etapa de preparao a ele, como pensavam outros segmentos da esquerda
da poca. Mas traziam consigo tambm a proposta, ento expressa no trabalhismo, de uma sociedade mais justa e equilibrada, em consonncia ao que
Bobbio define como esquerda: mais igual.49 Sua utopia residia ao atribuirse o papel de sujeito da histria e, em decorrncia, propor-se a construir nova
sociedade, com base em polticas de desenvolvimento acelerado capitaneadas
pelo Estado sonho compartilhado pelos crticos do capitalismo, com exceo
dos anarquistas, desde a Revoluo Industrial. Um dos maiores equvocos
de parte de seus crticos querer definir o Nacional-Desenvolvimentismo
como deveria ser, ou como gostaria que fosse, em vez de limitar-se a buscar
entender como historicamente se apresentou, com suas propostas de envergadura, suas contradies, seu pragmatismo e utopia, como elementos e facetas
necessariamente integrantes de todo projeto poltico. Por exemplo: como
tal, o projeto no exclua o capital estrangeiro: seu nacionalismo, mesmo que
Bastos, op.cit. p. 4.
Norberto Bobbio, Direita e Esquerda; Razes e Significados de uma Distino Poltica, So
Paulo, UNESP, 1995.

48
49

57

Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

por vezes de retrica exacerbada, no significava xenofobia, mas limitava-o a


determinadas reas e propunha-se a regulament-lo o que potencialmente
representaria choque de interesses, como por ocasio da Comisso Mista
Brasil-Estados Unidos com Eisenhower. O projeto nacional era produzir ao
e resguardar os minrios e o petrleo sob o controle nacional, mesmo que
recorresse a tecnologia e financiamento externo, como procedeu Vargas na
famosa barganha entre Estados Unidos e Alemanha para a construo da
Companhia Siderrgica de Volta Redonda. Como afirma Bastos: Contraposto
ideologia ufanista tradicional, o nacionalismo econmico varguista defendia
a interveno para o desenvolvimento, ou seja, no era apenas nacionalismo,
mas nacional-desenvolvimentismo.50
Destarte, negar sua existncia ou trat-lo como mera expresso do
conservadorismo ou do populismo manipulador leva depreciao de um
fenmeno de maior envergadura, dos poucos cujo alcance e desdobramentos
acenavam para alternativa diferente da forte concentrao de renda e do autoritarismo impregnados na histria latino-americana. A aguerrida oposio
poca do SGV a mais concreta denncia histrica de existncia. Afinal,
contra o que e contra quem exatamente se opunham ferozmente polticos,
empresrios, clero, civis e militares to bem representados pela UDN e vitoriosos em 1964?
Infelizmente esses entenderam com mais preciso o significado histrico
do Nacional-Desenvolvimentismo e do trabalhismo que boa parte dos intelectuais que se debruaram sobre eles como objeto de pesquisa e anlise.

50

Bastos, op.cit. p. 2.

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Nem ortodoxia nem populismo:


o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira

Grfico 1 - Saldo do Balano de Pagamentos: Brasil, 1948-1954


40

US$ Milhes

20
0
-20

1948

1949

1950

1951

1952

1953

1954

-40
-60
-80

-100
Fonte: BCB Boletim/BP

30
25

20

15

10

PIB

10

0
1948

1949

1950

1951

Ano
Fonte:IPEA/FGV

59

1952

1953

1954
PIB

IPC-RJ

IPC-RJ

Grfico 2 - Taxa de crescimento do PIB e Inflao:


Brasil, 1948-1954

12

Dossi

Pedro Cezar Dutra Fonseca

Grfico 3 - Salrio Mnimo Real: Brasil, 1944-1954


700

Reais (R$)

600
500
400
300
200
100

Ms
Fonte: IPEA, valores deflacionados pelo ICV-RJ/FGV

60

1954.11

1954.01

1953.03

1952.05

1951.07

1950.09

1949.11

1949.01

1948.03

1947.05

1946.07

1945.09

1944.11

1944.01