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Sistemas
Administrativos

Sistema Nacional de Inversin Pblica

Postulados econmicos bsicos aplicados

a la gestin e inversin pblica
Nilton Silva Gil(*)

ndice

Resumen Ejecutivo

1. La Economa y la Administracin Pblica

2. Aplicacin prctica de la economa para justificar un proyecto de inversin pblica en el

servicio de mecanizacin del agro

3. Conclusiones

"Mediante el presente artculo, a manera de aplicacin concreta, se desarrolla un ejemplo de

cmo sera la justificacin de una intervencin mediante inversin pblica para promover la
mecanizacin del agro y los supuestos en los que se daran tales situaciones".

1. LA ECONOMA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA

Frente a la pregunta si un servidor o funcionario pblico debiera saber de economa,
la respuesta sera un rotundo s. He aqu algunas razones tericas para tal aseveracin.
Cuando se habla de la Administracin
Pblica en el Per, se debe partir identificando los sistemas administrativos transversales
a todos los niveles de gobierno que existen,
como son el Sistema Nacional de Administracin Financiera, Sistema Nacional de Inversin Pblica, Sistema de Contrataciones
y Sistema de Control, como los principales.

Fuente: shutterstock.com

(*) Analista del Sector Agricultura en la Direccin

General de Poltica de Inversiones en el Ministerio de Economa y Finanzas. Ha trabajado en
diferentes instituciones gestionando proyectos
de inversin pblica en Modernizacin del
Estado con endeudamiento pblico, proyectos
de Justicia, Seguridad Ciudadana, Comisaras,
Salud, Pesca Artesanal, Productivos, Forestales,
Pecuarios, Adaptacin al Cambio Climtico,
Fortalecimiento de Capacidades y en Planes
de Negocios de desarrollo productivo. Tambin, en reas de planeamiento estratgico.
Graduado en Ingeniera Econmico por la UNI,
cuanta con una Magister en Gerencia Pblica y
es candidato a MBA por la Universidad ESAN.

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Estos sistemas que rigen la actuacin de

los Funcionarios y Servidores Pblicos se
sientan muchas veces en principios que se
estudian en economa, como son el costo de
oportunidad, los beneficios, los costos, bienes pblicos, eficiencia, equidad, por mencionar algunos.
A partir de lo anterior, nace la interrogante de qu aspectos de Economa debe
conocer un servidor o funcionario pblico
que lo pueda ayudar en el proceso de toma
de decisiones. En ese sentido, parece que
existen algunos conceptos que se deben
entender en su magnitud como sustento de
la intervencin del Estado y por ende su formulacin de polticas pblicas.
Por ejemplo, el rol del Estado en la economa definido en la Constitucin Poltica
del Per refiere que este es subsidiario. Este
concepto del rol subsidiario del Estado es
un principio que se remonta a Adam Smith,
quien postul que el Estado, salvo ciertas
excepciones, no deba intervenir en la economa, dando como ejemplo de intervencin excepcional el caso de la seguridad

nacional. Este autor justificaba su postulado

en el entendido de que los agentes econmicos o las personas mediante decisiones
individuales, que nicamente buscan su
propio beneficio, logran al final que toda la
sociedad sea beneficiada, logrndose soluciones eficientes. Se seala que este mecanismo opera por la llamada mano invisible
del mercado, que postula que cuando los
individuos interactan de manera racional,
se logran las eficiencias que maximizan el
beneficio de la sociedad.
Pero, cmo entender este principio de
que el mercado lo soluciona todo. Para ello,
es necesario partir primero de definir el mercado. En ese sentido, se define un modelo
ideal de mercado que se denomina mercado en competencia perfecta, que tiene
ciertas caractersticas especficas que lo catalogan como tal. Por ejemplo, para que un
mercado, definido como la confluencia de
compradores y vendedores que permite el
intercambio de bienes y servicios, funcione
en competencia perfecta, se tiene que contar con un producto homogneo, es decir
que sea el mismo. Pero para que se tenga
un producto homogneo esto nos lleva a
pensar que tienen que tener una misma funcin de produccin o formas de producirlo,
contando con ste dos supuestos.
Un tercer supuesto est referido a la
existencia de un gran nmero de compradores y un gran nmero de vendedores o
empresas. Este principio es fundamental,
dado que en esta situacin se evita que existan colusiones o acuerdos de fijar precios
entre los productores y se deja actuar a la
denominada Ley de la Oferta y la Demanda,
donde son los agentes econmicos los que
determinan el precio de equilibrio luego de
interactuar en el mercado cubriendo los excesos de oferta o demanda temporales. Otro

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supuesto importante est referido a la perfecta informacin que debe existir para los
agentes econmicos, es decir que los compradores y vendedores tienen informacin
sobre los precios, ubicacin o todo aspecto
que le ayude en su decisin de venta o de
compra. Se habla de otro supuesto que los
bienes que se producen deben ser privados,
es decir que son excluyentes en su consumo
y son posibles de impedir su consumo a otro
que no haya pagado por l, caso contrario
a lo que se presenta en los bienes pblicos,
para los cuales existe imposibilidad de exclusin en el consumo y tampoco no rivalizan en su consumo; es decir, que cuando
uno consumo un bien pblico determinado
otro al mismo tiempo puede consumirlo
y no hay forma de evitarlo o evitarlo sera
muy costoso e ineficiente, como es el caso
de un parque que todos pueden disfrutar al
mismo tiempo y no rivalizan en el consumo
y se presenta imposibilidad de excluir a alguien de su consumo. Con estos supuestos
cumplidos, se afirma que el Estado no debe
intervenir en ningn sentido, dado que los
agentes privados por si mismo llegarn a
soluciones eficientes que decidirn cuanto,
cmo y quienes producirn los bienes o servicios que necesiten la sociedad y por ende
quienes lo consumen.
Pero, estos mercados son al parecer difciles de encontrar, por lo que se dice que existen ms bien mercados incompletos o imperfectos, dado que les falta alguna de las caractersticas sealadas anteriormente. Cuando se
identifica esquemas de competencia imperfecta es por qu se rompen algunos de los
supuestos de los mercados en competencia
perfecta sealados anteriormente y son situaciones en las cuales los mercados por s solos
no llegan a soluciones eficientes y se justifica
la intervencin del Estado.

de inversin pblica, regidos por el Sistema

Nacional de Inversin Pblica.

Por lo tanto, se puede observar que las

intervenciones de las diferentes instituciones
del Estado tienen un sustento econmico,
justificados mayoritariamente en las denominadas fallas de mercado.
A continuacin, a manera de aplicacin
concreta, se desarrolla un ejemplo de cmo
sera la justificacin de una intervencin mediante inversin pblica para promover la
mecanizacin del agro y los supuestos en
los que se daran tales situaciones.
2. APLICACIN PRCTICA DE LA ECONOMA PARA JUSTIFICAR UN PROYECTO
DE INVERSIN PBLICA EN EL SERVICIO DE MECANIZACIN DEL AGRO
2.1 Justificacin de un PIP de apoyo a la
mecanizacin del agro

Cuando se menciona acceso a servicios

de mecanizacin, estos se pueden proveer de distintas formas, como son:
Servicios de mecanizacin prestados por el mismo agricultor que es
propietario de maquinaria agrcola.
Servicios de mecanizacin prestados por terceros, que se dedican al
alquiler de maquinaria agrcola.

Desde la ptica del mercado de servicios de mecanizacin, si este fuera un

mercado eficiente, se dara una oferta
adecuada que atienda esta demanda,
produciendo que mediante mecanismos de mercado se logre el equilibrio
en un precio de equilibrio de mercado.

Sin embargo, la eficiencia de este mercado de servicios de mecanizacin

puede presentar en algunas zonas ciertas fallas de mercado, atribuibles generalmente desde el punto de vista terico a un mercado incompleto, donde no
existen an incentivos suficientes que
motiven a que se de una oferta de este
servicio y que permita un cruce con la
demanda del mismo que defina un precio de transaccin. Con ello, se presenta una demanda que no est dispuesta
a pagar por el servicio de mecanizacin
que permita su cruce con la oferta.

Los problemas de la agricultura en

el Per giran alrededor de los bajos
nivele de productividad de los cultivos. Y esta situacin est asociada a
los bajos niveles de conocimiento de
prcticas agrcolas adecuadas por los
productores, as como del bajo nivel
de uso de la tecnologa y del inadecuado acompaamiento de parte de
las entidades pblicas.

Dentro del bajo nivel de uso de tecnologa, se puede desprender el bajo nivel
de mecanizacin del agro, que es provocado a su vez por el escaso acceso a
servicios de mecanizacin por parte de
los agricultores.

Por lo tanto, se tiene una oferta que

parte de un precio y una cantidad lmite
necesaria para poder ofertar que definitivamente en la actualidad no se cruza
con la demanda de mercado por ese
servicio. Esto se muestra a continuacin:

En el grfico anterior, se observa que

existe una oferta de servicios privada,
pero que esta mnimamente se ofertara a un precio y cantidades dadas, a
fin de que cubra su costo de oportunidad. Es decir, que un privado estara
interesado a ingresar a dicho mercado
a partir del punto A, donde tiene un
precio que cubre el coste medio mnimo de produccin y permite tener
beneficio econmico cero.

En tales circunstancias, se puede tener

una demanda con disponibilidades a
pagar en la zona, pero que no se dan las
condiciones para desarrollar el mercado
de servicios respectivos. En ese sentido,
se produce la falla de mercado por mercados incompletos, que estara justificando la intervencin del Estado.

De manera prctica, esto supondr lograr perfilar esta curva de demanda

Por ejemplo, si solo existe un vendedor o

productor, entonces estamos en un caso de
Monopolio, que es un mercado imperfecto.
Y es un caso tpico donde el Estado tiene que
entrar a regular. Es as que por ejemplo en
el Per existen varias instituciones como el
OSIPTEL, SUNASS, OSINERGMIN, OSITRAN,
que son entidades que regulan los monopolios de la telefona, del agua, de la energa,
del transporte, respectivamente.
Pero, quiz para el tema de administracin pblica, el concepto que ms se usa
son los denominados bienes pblicos, que
son aquellos donde no se presentan los
incentivos suficientes como para que sean
los privados quienes los provean, como es
el caso de una carretera, o la construccin
de una plaza, entre otros. Es por ello, que se
justifica que el Estado entre a brindar estos
bienes pblicos. Esto no quita que en la actualidad se hayan generado otro tipo de desarrollos para incentivar la participacin de
los privados, como son las concesiones o las
denominadas Asociaciones Pblico Privadas.
Pero, parece ser que son los bienes pblicos
los que justifican la intervencin del Estado
Peruano a travs de los famosos proyectos

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Entonces, el Estado entrara con inversin pblica para adquirir los activos
necesarios que puedan dar una oferta
de servicios de mecanizacin, entrando
a ofertar llegando a un precio de equilibrio que se deriva del encuentro con la
oferta y la demanda. Pero se debe tener en cuenta que esta intervencin es
temporal, dado que el rol del Estado es
facilitar el desarrollo de los mercados,
para que sean los agentes privados los
que interacten.

Sin embargo, en este artculo se plantea

la intervencin desde el punto de vista
de oferta, donde el Estado entra temporalmente a prestar el servicio hasta que
la demanda crezca y se den las condiciones para que se de una oferta privada. Es
decir, el estado entra a proveer el servicio en el tramo de oferta donde el privado no est dispuesto a ofertar, como se
muestra a continuacin:

Ahora, la posibilidad de que el Estado

pueda entrar a ofertar se da dado que
el supuesto es que busca un retorno
social de la inversin que realiza y el
objetivo principal es que los productores entren a este mercado de contratacin de servicios de mecanizacin. El
Estado nicamente buscara cubrir sus
costos de operacin, ms no buscara
un retorno privado por la inversin
realizada. El retorno social si lo busca
el Estado y este se dar a partir de las
mejoras en la productividad producto
de la mecanizacin o el incremento de
la produccin al incorporar mayores
reas de cultivo.

Entonces, se tendr que el Estado ser

un prestador de servicios y se espera que
en el tiempo, producto de la oferta del
servicio de mecanizacin, se mejoren los
niveles de productividad que hace que la

cuerva de demanda en el tiempo se incremente, llevando a nuevos equilibrios

que permitirn al Estado cobrar precios
mayores y producir mayor cantidad. Esto
se muestra en el siguiente grfico.

y determinar a diferentes precios que

cantidad de servicios demandan los
productores. Este perfil de productores
y su disponibilidad a pagar estar representado en la curva de demanda.

Continuando con el anlisis, el Estado podra entrar con mecanismos de incentivos

de oferta o de demanda en este mercado. Por ejemplo, por el lado de demanda, podra dar un subsidio directo a los
productores para que paguen por este
servicio, lo cual movera la curva de demanda hasta que se corte con la curva de
oferta y se den los incentivos para que un
privado entre a ofertar el servicio. O, de lo
contrario, un subsidio a la oferta para que
ofrezca en el mercado a menor precio.

En el grfico anterior, se observa que la

demanda se va incrementando, provocando nuevos equilibrios con el tramo
de oferta temporal del Estado, llegando a un equilibrio de empresa privada
donde el precio cubre el coste medio
de la empresa. Estos movimientos del
punto de equilibrio se muestran en los
puntos B donde inicia la prestacin del
Estado y pasa al punto C, D y E. A partir
de ese momento, ya se dan las condiciones para que la empresa privada
entre a prestar el servicio y es el monto en que el Estado sale del mercado.
Es decir, el Estado ofertar el servicio
hasta que los precios y la cantidad de
servicio prestado incentivan el ingreso
de una empresa privada que captura
ese mercado en los precios de equilibrio de mercado.

Si luego se produjeran incrementos de

demanda, estos son corregidos con
mecanismos de mercado, dado que la
mayor demanda tambin implicar el
ingreso de nuevas empresas, lo cual se
muestra en el siguiente grfico.

En el grfico anterior, se muestra que si

la demanda se sigue expandiendo, de
manera temporal puede provocar incremento de precios, como el equilibrio
en el punto E, pero que sern corregidos con el ingreso de otras empresas,
dado que ya el Estado logr activar los
mecanismos de mercado. En ese sentido, ya los nuevos equilibrios sern producto de la interaccin de la oferta y la
demanda, como es el caso del punto F,
donde se vuelve al coste medio mnimo
de la empresa producto de una expansin de la oferta y hay mayor cantidad
de servicios que se prestan.

2.2 Definicin del Servicio Pblico Temporal

Es preciso definir un servicio pblico
temporal, mediante el cual en zonas
donde se demuestre la existencia de una
demanda con disponibilidad a pagar
por un servicio de mecanizacin y no se

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encuentre la oferta por restricciones de
oferta tcnica mnima para que el negocio sea rentable, se definir un servicio
pblico temporal, denominndolo:
Servicio de mecanizacin
Este servicio, se definir como la
prestacin de alquiler de maquinaria agrcola para realizar servicios de
arado u otra modalidad.
La unidad de medida del servicio
son el nmero de horas de servicio
demandados al ao, que se estimar en funcin a la poblacin demandante por el servicio, que derivar
su cantidad demandada a partir de
las hectreas de terreno que poseen o destinan al cultivo agrcola.
2.3. Anlisis de Demanda
El anlisis de demanda se llevar a cabo
teniendo en cuenta la definicin anterior, donde se identifique la poblacin
demandante, definida esta por el nmero de productores agrcolas que
cuentan con unidades agrcolas. Estas
unidades agrcolas deben ser dimensionadas en su tamao y definir en el ao
su demanda individual de horas de servicio de mecanizacin, las mismas que
en conjunto nos deben dar la demanda
anual de horas de mecanizacin.
Se deber establecer la disponibilidad a
pagar, a fin de definir una oferta sostenible por parte del Estado. Esta disponibilidad a pagar deber determinarse
para cada nivel de precios, estableciendo que cantidad de productores estn
dispuestos a pagar tal o cual precio, a
fin de definir a cada nivel de precios el

nmero de productores dispuestos a

pagar dicho precio.
2.4. Anlisis de oferta
En cuanto al anlisis de oferta, se deber demostrar la inexistencia de la oferta
por parte de los privados y analizar la
estructura de costos, a fin de determinar los costos de inversin y los costos de operacin y mantenimiento, de
acuerdo a la funcin de produccin del
servicio de mecanizacin.
En ese sentido, se deber determinar
el coste medio mnimo que cubre el
costo de oportunidad en el tiempo,
teniendo en cuenta que es el coste
medio que le permitira a un privado
cubrir sus costos de operacin y mantenimiento, as como recuperar la inversin en el activo.
2.5. Brecha de Oferta y Demanda
De acuerdo al anlisis anterior, se determinar la brecha de oferta y demanda, que nos ayudar a realizar el
dimensionamiento del proyecto, a fin
de cubrir una demanda con disponibilidad a pagar.
2.6. Clasifi cador Funcional
En el marco del SNIP, el clasificador sugerido es:
Funcin 03: Planeamiento, gestin y
reserva de contingencia
Divisin funcional 006: Gestin
Grupo Funcional 0010: Infraestructura y Equipamiento.

2.7. Sostenibilidad
Se deber garantizar la sostenibilidad
de los costos de operacin y mantenimiento, dado que se puede dar los
activos, pero la operatividad deber ser
sostenible.
Se deber garantizar la disponibilidad a
pagar, mediante encuestas que recojan
esta informacin.
Se pueden evaluar la posibilidad de desarrollar asociaciones pblico privadas
para la prestacin de estos servicios,
mediante concesiones temporales.
3. coNcLuSioNES
Se tiene que la economa est presente
en casi todas las intervenciones que tiene el
Estado y principalmente en las intervenciones
va la inversin pblica. En este caso, se demostr que existe un sustento en la economa que en los lugares donde se demuestre
una disponibilidad a pagar por un servicio
de mecanizacin y por las restricciones de
oferta en cuanto a cantidad y precio que no
permite el ingreso de empresas, se justifica la
prestacin de un servicio de mecanizacin de
manera temporal, para cuya implementacin
se pueden adquirir los activos necesarios mediante un proyecto de inversin pblica.
Esperamos que el ejemplo sirva para
hacer extensiva la justificacin mediante
fundamentos y modelos econmicos las
intervenciones del Estado va la Inversin
Pblica, que permitir reducir las arbitrariedades en algunos evaluadores o formuladores de proyectos cuando no se cuenta
con fundamentos tericos slidos o bien
desarrollados.

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