Turma e Ano: Delegado Civil (2013)

Matria / Aula: Direito Administrativo / Aula 1

Professor: Luiz de Oliveira Castro Jungstedt
Monitor: Marcelo Coimbra

1) Poder de Polcia:
a. Introduo: Hoje iniciaremos no ponto quatro, que fala
sobre poder de polcia, licenas ambientais, e interveno
do estado na propriedade.
Em relao ao poder de polcia, devemos prestar ateno
ao trabalho de lvaro Lazzarini, que desembargador do
TJSP, que tem um livro chamado Estudos de Direito
Administrativo, mas a maior parte do livro ele fala de
poder de polcia.
b. Conceito de Poder de Polcia: O conceito est no Cdigo
Tributrio Nacional, Artigo 78.
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da
administrao
pblica
que,
limitando
ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula
a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de
interesse pblico concernente segurana,
higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas dependentes de concesso ou
autorizao do Poder Pblico, tranquilidade
pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.

- Prtica de Ato ou Absteno de Fato: H uma

praxe no direito administrativo de dizer que o poder
de polcia s regula um direito de no fazer, de uma
absteno, o que no verdade. Segundo o prprio
artigo, o poder de polcia regula uma prtica de ato,
ou absteno de fato. Ento o poder de polcia pode
obrigar a pessoa a fazer. Ex.: Obrigao de colocar
extintor de incndio em estabelecimentos
comerciais, etc. uma obrigao de fazer.
- Limitando ou Disciplinando Direito, Interesse ou
Liberdade: o objetivo do poder de policia limitar o
direito individual o limite do poder de polcia o
direito individual. a limitao do direito individual
em prol do direito individual de outrem. Ex.:
Manifestaes tem que ser limitadas, a fim de que
no firam o prprio interesse individual de quem no
quer se manifestar.
- Concernente segurana, higiene, ordem, aos
costumes, disciplina da produo e do mercado,
ao exerccio de atividades econmicas dependentes
de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade
e aos direitos individuais ou coletivos: Todas estas
reas que esto aqui colocadas dizem respeito
polcia administrativa. Polcia judiciria a apurao
de infraes penais. Todo o restante polcia
administrativa. Por isso que a polcia militar no
pode fazer inqurito, porque exerce uma funo

administrativa de segurana pblica. Cuidado:

Guarda Municipal no faz segurana pblica. Sua
funo proteger o patrimnio pblico.

c. Atividades Tpicas da Administrao Pblica:

i. Poder de Polcia (ou Funo de Polcia): Se voc for
bem criterioso quem tem poder de polcia o
legislativo (pois cria a norma que d o poder de
polcia). O executivo somente executa esse poder,
ento ele s tem a funo.
ii. Servio Pblico
iii. Interveno na Ordem Econmica: temos que ter
cuidado. Essa interveno no o estado-agente,
mas sim o estado fiscalizador. Ex.: Banco Central,
CADE, etc.
iv. Interveno na Ordem Social: Ex.: Sade, Educao,
Assistncia Social, etc.;
v. Fomento Pblico: atos de incentivo a regies, etc.
d. Caractersticas:
A caracterstica maior da polcia administrativa,
inclusive a de segurana pblica, ser preventiva,
enquanto que a polcia judiciria eminentemente
repressiva. Porm lvaro Lazzarini diz que a polcia
judiciria no repressiva, mas preparatria para a
represso, que exercida pelo poder judicirio.
Porm a polcia administrativa tambm no s
preventiva, mas tambm repressiva, como se

depreende do Art. 144 5, quando diz que cabe

polcia militar a preservao da ordem pblica, ou
seja, uma vez ferida a ordem pblica, caber
polcia militar coibir (reprimir) aqueles atos.
No mbito do estado, a polcia judiciria exercida
somente pela Polcia Civil. Porm a polcia
administrativa exercida por diversos rgos (que
exercem poder de polcia).
A polcia judiciaria atua em cima de pessoas (autoria
de crimes). J a polcia administrativa atuam em
cima de pessoas, atividades, bens, etc.
e. Formas de Atuao do Poder de Polcia:
Quem comeou com isso foi o professor Diogo de
Figueredo Moreira Netto. O CTB reproduziu suas
lies, no Art. 269 1:
1: A ordem, o consentimento, a fiscalizao, as
medidas administrativas e coercitivas adotadas pelas
autoridades de trnsito e seus agentes tero por
objetivo prioritrio a proteo vida e
incolumidade fsica da pessoa.
So formas de atuao do Poder de Polcia:
i. Ordem de Polcia: toda e qualquer norma. Vai da
constituio a uma portaria. Ordem de polcia a

criao do poder de polcia, exercida em regra pelo

poder legislativo.
ii. Consentimento de Polcia: com base na norma que
se d o consentimento. O alvar o prprio
consentimento de polcia. A vem a clssica
pergunta: Qual a diferena entre alvar de licena e
alvar de autorizao?
Alvar de Licena
Alvar de Autorizao
Ato Vinculado

Ato Discricionrio

Ato Declaratrio

Ato Constitutivo

Permanente

Precrio

(no pode ser revogado)

(pode ser revogado)

Exceo: Alvar de Licena Ambiental. Cuidado com

as licenas ambientais: O Alvar de Licena
ambiental ato discricionrio e precrio. Porm essa
discricionariedade a tcnica, pautada no Principio
do Desenvolvimento Sustentvel. E essa licena
ambiental dita precria porque tm prazo de
validade. Temos uma resoluo do CONAMA
(Resoluo 237/97 que est em vigor), que no seu
Art. 8 e 18, regulamentam a licena ambiental.
Estes artigos dividem a licena ambiental em Licena
Prvia (LP), Licena Instalao (LI) e Licena
Operao (LO). O art. 18 d prazo para cada uma
delas, porque o direito ambiental tem um princpio
chamado Princpio da Preveno, que exige que o
agente faa tudo para evitar o dano, razo pela qual

no se pode dar um licenciamento perptuo, porque

a tecnologia de hoje no a mesma de daqui a dez
anos. Ento as licenas tem que ser renovadas de
tempos em tempos, a fim de que seja verificado o
emprego de novas tecnologias menos poluentes,
atendido o princpio da preveno.
iii. Fiscalizao de Polcia: a fiscalizao do
consentimento, a fim de verificar se o
consentimento de polcia est sendo cumprido nos
termos em que foi emitido.
iv. Sano de Polcia: Para fins de concurso pblico
estas caractersticas de que falaremos agora so
caractersticas de todo o poder de polcia, mas o
professor entende que so caractersticas atinentes
somente sano de polcia.
- Discricionariedade
- Executoriedade
- Coercitividade com Proporcionalidade
Executoriedade: o dever que a autoridade
administrativa tem de exercer a sua funo, de
materializar suas atribuies, independente de
manifestao de outro poder. Celso Antnio e
Di Pietro falam que a executoriedade s pode
ser usada em dois momentos: quando a lei
autorizar e em casos de urgncia. O professor
entende que atributo de todo ato do poder
de polcia. Mas todos afirmam que alguns atos

administrativos no tem imperatividade a

alguns no tem executoriedade.
Atos
Administrativos
que
no
tem
imperatividade: so os atos enunciativos e os
atos negociais. No tm imperatividade porque
no precisam dela. Exemplo de ato
enunciativo: Parecer. Entretanto, um parecer
pode passar a ter imperatividade se for
transformado em parecer normativo por meio
de decreto. O parecer no nasce vinculante,
isso no existe, mas isso um perigo porque
tem lei e jurisprudncia dizendo que tem
parecer vinculante. A prova disso a L.
9784/99, Art. 42, que regula o processo
administrativo em geral (no Estado do RJ a L.
5427/09), que traz no 1 o parecer
obrigatrio e vinculante.
Cuidado que o Ministro Joaquim Barbosa, no
informativo 475 STF disse que no Brasil tem
trs pareceres: Facultativo, Obrigatrio NoVinculante e Obrigatrio Vinculante. Diz ainda
que no parecer vinculante a responsabilidade
solidria do parecerista com a autoridade,
porque o parecerista, naquele caso, estaria na
funo de autoridade.
A Professora Maria Sylvia Di Pietro traz um
exemplo de parecer vinculante: o laudo do
mdico do INSS. O professor discorda, porque

laudo no um parecer, e sim um laudo

mdico, tcnico.
Atos
Administrativos
que
no
tm
executoriedade: temos como exemplo a multa.
A aplicao da multa executria, mas e se o
sujeito no paga a multa espontaneamente?
Tem que entrar com processo judicial
(inscrio em divida ativa e processo de
execuo judicial). Outro exemplo o decreto
expropriatrio: a administrao tenta um
acordo quanto ao preo, o sujeito no aceitou,
tem que entrar com uma ao judicial de
desapropriao: o decreto expropriatrio s vai
se materializar em juzo. Mas cuidado: no h
acordo com relao desapropriao, o acordo
quanto ao preo.
f. Delegao do Poder de Polcia:
O poder de polcia pode ser delegado? A resposta clssica
que no, pois uma atividade essencial, indelegvel a
particulares, e ainda temos textos legais que comprovam
isso: na lei da PPP (Lei 11.079/04) no seu Art. 4, III diz o
seguinte: indelegabilidade das funes de regulao,
jurisdicional, do exerccio do poder de polcia.... Agora,
se perguntarem numa prova se o poder de polcia
indelegvel, a regra a essa resposta. Mas numa segunda
fase, tem que dizer que o que de fato indelegvel a
Ordem de Policia (exercida pelo Poder Legislativo) e a
Sano de Polcia (exercida pelo executivo). Agora,

consentimento e fiscalizao, que so atos de execuo

podem ser perfeitamente delegados. J h uma
flexibilizao nesse sentido.

2) Interveno do Estado Na Propriedade:

a. Fundamento: o principal fundamento para que o estado
intervenha na propriedade a Funo Social da
Propriedade. Se a propriedade no estiver atendendo a
funo social, o estado intervm. Essa previso ocorre no
Art. 5, XXII, XXIII e XXIV da Constituio. Na verdade
podemos tambm acrescentar o inciso XXV, que fala que
no caso de iminente perigo pblico..., aqui a
constituio traz o conceito de requisio. Sempre que
houver iminente perigo pblico, trata-se de requisio.
b. Tipos de Requisio: temos dois tipos de requisio:
Branda/Restritiva e Drstica/Supressiva.
i. Interveno Branda
1. Tipos:
a. Limitao Administrativa;
b. Servido Administrativa;
c. Ocupao Temporria;
d. Tombamento;
e. Requisio.
Sujeito Ativo: todos os entes da federao
podem fazer todos os tipos de interveno
branda e drstica, em razo de sua autonomia
poltico administrativa.

Indenizao: por ser uma interveno branda,

em regra no tem indenizao, salvo se
comprovado prejuzo. Porm, das intervenes
brandas a que mais oferece indenizao a
servido administrativa, porque a natureza
dela mesma da servido do direito civil
(servido de passagem), o que causa
verdadeira restrio ao direito de propriedade.
Isto tambm ocorre com o tombamento. O STF
j se manifestou dizendo que se no
tombamento
ocorrer
o
esvaziamento
econmico da propriedade, dever ocorrer a
indenizao.
2. Limitao Administrativa:
a. Forma da Limitao Administrativa:
instituda por lei. Porm necessrio um
decreto regulamentar, para regulamentar
essa limitao. Por isso que os grandes
exemplos de limitao esto nos planos
urbansticos, cdigo de obras, plano
diretor, etc. Por isso o cdigo florestal (L.
12651/12)
traz
duas
limitaes
administrativas clssicas APP rea de
Preservao Permanente e ARL rea de
Reserva Legal. Todo imvel rural tem que
deixar um percentual de mata nativa (que
na regio sudeste de 20%, na regio
amaznica de 80%).

b. Sujeito
Passivo
da
Limitao
Administrativa: se a limitao instituda
por lei e sabemos que a lei deve recair
sobre todos de igual forma, o sujeito
passivo indeterminado. Alis, por isso
que a limitao administrativa raramente
tem indenizao. A exceo quando a
lei no recai de igual forma sobre o
sujeito passivo (Celso Antnio fala que
um exemplo de responsabilidade do
estado por prtica de ato lcito). Ex.: um
grupo de ruas que fechado o acesso de
veculos e transformado em calado.
Imagine que em uma dessas ruas tenha
um edifcio garagem. A lei no recaiu de
igual forma sobre o proprietrio desse
edifcio,
ento
o
estado
tem
responsabilidade e tem que indenizar.
c. Objeto da Limitao Administrativa: a
limitao administrativa todo o poder
de polcia (que uma limitao individual
em prol do coletivo). Atinge pessoas,
bens mveis, bens imveis, atividade
econmica, etc.

3. Servido Administrativa:
a. Forma da Servido Administrativa: feita
por decreto. O DL 3365/41 (lei geral de
desapropriao) tem um artigo que se

refere servido, que o Art. 40. Art.

40. O expropriante poder constituir
servides, mediante indenizao na
forma desta lei. Esse decreto de
servido, depois de declarar a utilidade
pblica do bem para fim de servido, o
estado procurar o proprietrio para
fechar acordo quanto ao preo. Se no
houver um acordo, o estado dever ir ao
poder judicirio e a indenizao ser
fixada por sentena. Se houver acordo, o
estado j vai ao registro de imveis e
registra a servido (a servido adere a
coisa, uma obrigao propter rem).
b. Objeto da Servido: Bem imvel. A
servido direito real e atinge apenas o
bem imvel.
c. Sujeito passivo: determinado o
proprietrio do bem imvel.
Exceo 1: Adilson de Abreu Dallari tem
um artigo defendendo a tese que o
carteiro uniformizado e o militar fardado,
quando
usa
transporte
coletivo
gratuitamente, seria uma hiptese de
servido administrativa. Mas uma
exceo, porque no recai sobre bem
imvel.

Exceo 2: existem tambm servides que

so institudas por lei (em vez de decreto).
No Cdigo do Ar (Cdigo Brasileiro de
Aeronutica L. 7565/86), no Art. 43 cria
as chamadas zonas de proteo, que a
doutrina
chama
de
servido
administrativa (no entorno do aeroporto
no se podem construir andares
elevados). No se trata de limitao,
porque aqui temos coisa serviente
(imveis em torno do aeroporto) e coisa
dominante (servio areo). Na limitao
no tem coisa dominante e coisa
serviente.
4. Ocupao Temporria
a. Objeto da Ocupao Temporria: o
bem imvel, apenas. Tem alguns que
radicalizam e falam que seria somente o
bem
imvel
no-edificado.
No
DL3365/41, Art. 36:
permitida a ocupao temporria, que
ser indenizada, afinal, por ao prpria,
de terrenos no edificados, vizinhos s
obras e necessrios sua realizao.
Isso uma rara lei que fala de ocupao
temporria, ento muitos doutrinadores
entendem que como esta lei s fala de

ocupao temporria de imvel noedificado, ento s caberia neste caso.

Outra questo o lapso temporal: no h
lei prevendo o lapso temporal da
ocupao temporria. O temporrio se
caracteriza pelo animus da devoluo.
O professor entende que a ocupao de
locais para as zonas eleitorais caso de
ocupao temporria.
b. Sujeito Passivo da Ocupao Temporria:
determinado o proprietrio do bem
imvel.
c. Forma da Ocupao Temporria: no tem
previso legal, no tem rigor. Ento seria
com o Auto ou Termo de Ocupao
Temporria. Porm pode tambm ser por
decreto, como o caso do decreto de
ocupao no estado de defesa (Art. 136
1 CR).
Questo: Qual a diferena entre a
servido e a ocupao temporria? R: A
nica diferena o requisito temporal: a
servido administrativa permanente
enquanto que a ocupao temporria
temporria.

5. Tombamento:
a. Sujeito Passivo do Tombamento: o
tombamento tem uma peculiaridade. O
sujeito passivo no tombamento pode ser
tanto
determinado
quanto
indeterminado, porque a constituio, no
Art. 216 diz que constituem patrimnio
cultural brasileiro, os bens de natureza
material
e
imaterial,
tomados
individualmente
(sujeito
passivo
determinado) ou em conjunto (sujeito
passivo indeterminado). O tombamento
pode inclusive ser de um bem imaterial.
b. Objeto do Tombamento: bem material,
bem imaterial, etc. o mais variado
possvel. Tudo pode ser tombado, desde
que tenha caractersticas de patrimnio
histrico, artisticio, cultural, etc.
c. Forma do Tombamento: tem que ver o
ente federativo. Na Unio temos o
IPHAN, e no estado do RJ temos o
INEPAC. Essas entidades autrquicas
possuem os famosos livros-tombo. A
forma a inscrio no livro-tombo dessas
entidades autrquicas. Os municpios
podem tambm tombar, e geralmente o
fazem por decreto municipal, mas se tiver
uma autarquia para tal, ser pela
inscrio no livro-tombo.

6. Requisio Administrativa:
a. Objeto da Requisio: o mais variado
possvel. Tudo pode ser requisitado.
Temos um DL que regulamente a
requisio em pocas de guerra
(DL4812/42), que no Art. 15 d vrios
exemplos do que pode ser requisitado.
At uma pessoa pode ser requisitada. Ex.:
Mesrio na eleio requisitado.
b. Sujeito Passivo da Requisio:
determinado.
c. Forma da Requisio: Auto de Requisio
ou Termo de Requisio. Podendo
inclusive ser verbal, exatamente pela
urgncia.
A
caracterstica
da
requisio
administrativa o iminente perigo
pblico.
A Constituio no Art. 5 XXV, traz a
requisio administrativa. Poder haver
indenizao, mas sempre ser posterior
(ser posterior porque h urgncia, ento
a
indenizao
ser
calculada
posteriormente requisio).
ii. Interveno Drstica/Supressiva
1. Requisio (a requisio pode ser tanto branda
quanto drstica);

2. Desapropriao
a. Quem
pode
legislar
sobre
desapropriao (Art. 22 CR): s a Unio
pode legislar sobre desapropriao.
b. Quem pode desapropriar: o DL 3365/41,
Art. 2: todos os entes da federao
podem desapropriar. Mas esta no a
nica lei sobre desapropriao. O
DL3365/41 uma lei geral. Temos a
desapropriao
por
necessidade/utilidade pblica, que
regulamentada pelo DL 3365/41. O
segundo pressuposto o interesse social
(L. 4132/62, Art. 2). O interesse social se
difere da utilidade pblica, porque o
interesse social foi um pressuposto criado
para resolver problemas sociais. Por isso,
o grande exemplo de desapropriao por
interesse social a desapropriao para
fins de reforma agrria (LC 76/93).
Resumindo, temos trs leis sobre
desapropriao hoje em vigor:
- DL 3365/41 Lei geral
Desapropriao
por
Utilidade
Pblica
- Lei 4132/62 Desapropriao por
Interesse Social
- Lei Compl. 76/93 Desapropriao
para Fins de Reforma Agrria.

Obs.: Prazo de Caducidade do Decreto

Expropriatrio: No DL 3365, o prazo de
cinco anos, j na L. 4132, o prazo de
dois anos.

c. O que pode ser desapropriado: Vejamos

o Art. 2 do DL 3365: TODOS os bens
podero ser desapropriados. Porm, Jos
dos Santos Carvalho Filho diz que
somente podem ser desapropriados os
bens que podem ser valorados, pois a
indenizao na desapropriao tem que
ser prvia, justa e em dinheiro. Ento,
somente o que tem valor econmico
poderia ser desapropriado.
d. Objeto da Desapropriao: H uma
questo muito comum: o Bem pblico
pode ser desapropriado? O Art. 2 2 do
DL 3365 responde. Podemos dizer que
poder sempre ser desapropriado pela
unidade federativa superior. A Unio
portanto no poder ter seus bens
pblicos desapropriados, e o municpio
no poder desapropriar bem algum.
necessria ainda a autorizao legislativa
para tal.

Questo: o Municpio pode desapropriar

bens de sociedade de economia mista
federal? O Art. 2 3 do DL 3365
tambm no permite, mas traz uma
exceo: se for autorizada por decreto do
presidente da repblica. Tivemos
recentemente, no dia 19 de Setembro de
2013, um decreto sem nmero da
presidncia da repblica autorizando o
municpio a desapropriar bens das Docas
do Rio de Janeiro.
3 vedada a desapropriao, pelos
Estados, Distrito Federal, Territrios e
Municpios de aes, cotas e direitos
representativos do capital de instituies
e empresas cujo funcionamento dependa
de autorizao do Governo Federal e se
subordine sua fiscalizao, salvo
mediante prvia autorizao, por decreto
do Presidente da Repblica.
Questo: pode o Estado do Rio
desapropriar bem pblico de uso comum
(que um bem com afetao mxima) do
municpio? O professor Diogo de
Figueiredo at a 12 edio de seu livro,
entendia que pode. Porm, na 13 edio
em diante ele mudou de opinio,
passando a dizer que no pode. Entende

ele que por ter afetao mxima, no

podem ser desapropriados.
e. Desapropriao
executada
por
concessionrias
e
entidades
da
administrao indireta: O Art. 3 do DL
3365 permite que entidades da
administrao indireta e concessionrios
em
geral
possam
promover
desapropriaes. Ento o concessionrio
no pode desapropriar, mas somente
promover
a
execuo
daquela
desapropriao.
Cuidado: somente UMA autarquia pode
promover e declarar a utilidade pblica,
que o DNIT (antigo DNER). Isto est
expresso na lei da ANTT, ANTAQ e DNIT
(L. 10.233/01), quando fala da atribuio
do DNIT, no Art. 82, IX diz que caber ao
DNIT declarar a utilidade pblica de bens
para fins de desapropriao.
Obs.: Quem promove a desapropriao
responsvel pelo pagamento. Ento se a
concessionria
promover
a
desapropriao, ela que ser responsvel
pelo pagamento da indenizao. Ento
no entra no precatrio, cuidado.