Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
JULIO 2009
INFORME FINAL
LIBRO I
JULIO 2009
INFORME FINAL
CONVENIO 4800002397 DE 2007
MEDELLN
Ejecucin
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBI A
SEDE MEDELLN
FACULTAD DE ARQUITECTURA, Escuela del HABITAT
FACULTAD DE MINAS, Escuela de Ingeniera Civil y Escuela de Geociencias y Medio
Ambiente
Un Proyecto de
MUNICIPIO DE MEDELLN
REA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURR
MUNICIPIO DE ENVIGADO
CORANTIOQUIA
JULIO 2009
CRDITOS
Un proyecto de
MUNICIPIO DE MEDELLN
Ejecucin
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE MEDELLN
Facultades de Arquitectura y Minas
Coordinador General
Ingeniero Gelogo Jos Humberto Caballero A.
Equipo de trabajo
Grupo de Amenaza por Movimientos en Masa
Coordinador
Ingeniero Gelogo Hernn Eduardo Martnez C.
Ingeniero Civil Jorge Esteban Alarcn G., Ingeniero Civil Robinson Andrs Giraldo Z.
Ingeniero Civil Gabriel Jaime Zapata G.
Grupo de Amenaza por Inundaciones y Avenidas Torrenciales
Coordinadores
Ingeniero Gelogo Jos Humberto Caballero A.
Ingeniero Gelogo Albeiro de Jess Rendn R.
Ingeniera Geloga Carolina Garca L., Ingeniero Gelogo Juan Fernando Giraldo G.
Ingeniero Gelogo Juan Carlos Ortiz, Ingeniera Geloga Claudia Pelez
Grupo Vulnerabilidad y Riesgo
Coordinadora
Sociloga Franoise Coup
Estudio de vulnerabilidad y formulacin de propuestas de gestin
Asesores
Ingeniero Gelogo Marco Fidel Gamboa R.
Abogado Germn Ros A.
INTERVENTORES
MUNICIPIO DE MEDELLN
Ingeniero gelogo Mario Flrez Arroyave, Ingeniero Gelogo Martn Molina
PRESENTACIN GENERAL
De igual manera se entregan dos CD, uno que contiene todo el informe con los cuatro
libros la cartografa que los acompaa y los datos que sir vieron de base a los estudios. El
segundo CD tiene todo lo referente al sistema de informacin geogrfica.
Para la evaluacin de la amenaza se utilizaron metodologas diferentes segn el tipo de
fenmeno.
Para los movimientos en masa o derrumbes se util iz un mtodo
probabilstico de inteligencia artificial conocido como Redes Neuronales (RNA) lo que
supone un avance significativo en la estimacin de esta amenaza , ya que hasta la fecha
solo haban sido utilizado mtodos directos altamente dependientes de l criterio subjetivo
de expertos o conocedores del tema. El hecho de que en Medelln se hayan elaborado
mapas de amenaza con la participacin de tcnicos desde hace dos dcadas permite
afirmar que con este estudio , se da un paso significativo en el conoci miento del
comportamiento de laderas muy particulares como las del Valle de Aburr que estn
siendo sometidas a fuertes presiones urbansticas. Nuevas metodologas plantean
igualmente nuevas problemticas que debern ser abordadas tanto por acadmicos como
por autoridades territoriales y administradores de los procesos urbansticos.
Como se dijo antes, el estudio se hizo a escala regional (1:10.000) y tiene el propsito
principal de servir de base a las autoridades municipales en la elaboracin y revisin de
sus planes de ordenamiento territorial, constituyndose de esta manera en una
herramienta fundamental para la planeacin del desarrollo urbano de los municipios de la
regin metropolitana.
Con el fin de homogenizar el tratamiento de esta problemtica a todo el valle de Aburr,
se hacen propuestas importantes que implican cambios de actitud de las diferentes
autoridades responsables del hecho urbano. Se elimina el uso de algunos trminos
consagrados en los textos oficiales y que pueden, en ocasiones, in ducir confusiones en
los acadmicos, las autoridades y las comunidades. Se decidi no utilizar el concepto de
amenaza baja, media y alta y se prefiri el de criticidad numerada de 1 a 5 con el fin de
evitar las confusiones que genera la clasificacin trad icional mencionada. No se usa el
concepto de zonas de alto riesgo no recuperable por considerar que es un trmino mas
relacionado con los conceptos de vulnerabilidad y riesgo aceptable , adems de las
dificultades legales que el trmino genera.
Como era de esperarse, el mapa regional resultante brinda un panorama de las
amenazas que no es del todo coincidente con los modelos construidos de tiempo atrs en
los distintos municipios. Se dan varias situaciones que debern ser analizadas
cuidadosamente por acadmicos, autoridades y curadores urbanos entre otros. Se
identificaron tres situaciones diferentes que deben ser tenidas en cuenta :
ii
iii
ocupacin. Varios eventos de este tipo, ocurridos en los ltimos aos ilustran bien las
implicaciones de esta amenaza .
Las Avenidas torrenciales son amenazas complejas de segundo o tercer orden puesto
que para que ocurran se debe dar la coincidencia en tiempo y lu gar de al menos tres
condiciones hidrolgicas y geomorfolgicas . Otro punto que se destaca en esta
presentacin es que bajo el trmino Avenidas Torrenciales pueden quedar englobados
varios procesos que aunque similares en sus efectos, pueden tener dinmic as distintas.
Para este estudio se utiliza el trmino global ya que la informacin histrica disponible y la
falta de estudios sedimentolgicos detallados no permiten separarlos.
De acuerdo con lo que pudo establecerse, una avenida torrencial se da cuand o se
conjugan tres factores: altas precipitaciones concentradas y con alta intensidad en
cuencas de tamao moderado, disponibilidad inmediata de sedimentos preferentemente
finogranulares que aumentan la densidad de los fluidos y altos gradientes que permit en
que estos flujos se desplacen a altas velocidades incorporando escombros de todo tipo.
Cuando este tipo de fluidos y su carga de sedimentos de todo tamao alcanzan zonas
ms amplias y de menor pendiente deposita su carga generando desastres por
sedimentacin.
En el Valle de Aburr se dan las combinaciones de factores para que generen este tipo de
fenmenos. En el mapa que acompaa este informe se muestra la distribucin de los
sitios con mayor probabilidad de ser afectados por avenidas torrenciales tan to en su zona
de recorrido como de acumulacin.
El Libro III, denominado Vulnerabilidad y riesgo se hace la presentacin detallada ddel
proceso de formulacin de la metodologa que se desarrollo con base en las
formulaciones tericas disponibles y en el anlisis de las condiciones especficas de las
poblaciones vulnerables en el Valle de Aburr y Medelln. Como podr verse fue un
desarrollo complejo con mltiples aportes y ensayos hasta llegar al modelo propuesto.
En este libro se presenta el resultad o de la caracterizacin de la vulnerabilidad y el riesgo
para los 9 municipios del Valle de Aburr basados en el censo de zonas con Riesgo R4 y
R5 resultantes del procesamiento de la informacin de las tres amenazas y de la
vulnerabilidad estimada a distin tas escalas. Muy importante destacar que los municipios
quedan con un diagnstico claro de su situacin especfica que servir de sustento a las
actuaciones de las autoridades en materia de Gestin del Riesgo . Se presenta, de igual
manera, un anlisis general para la regin metropolitana en su conjunto. Para el caso
especfico de Medelln se hicieron variaciones en la metodologa de estimacin de la
vulnerabilidad y el riesgo debido a que las condiciones diferentes de este municipio el cual
contaba, de tiempo atrs, con un censo de poblacin incondiciones de riesgo; en este
libro se detalla el mtodo empleado para este caso.
El Libro IV contienes los lineamientos de poltica para la gestin metropolitana del riesgo.
Se inicia con una serie de consideraci ones importantes sobre los fundamentos y principios
planteados a nivel internacional, nacional y regional y que enmarcan el p lan de gestin de
riego que se hace como gran conclusin de este trabajo.
Se parte de un enfoque metodolgico innovador pues se en tiende que para una adecuada
poltica de gestin del riesgo es necesario establecer el contexto en que esta puede darse
iv
para de esta manera superar la poltica pblica enfocada solo a la atencin, que es muy
importante, pero que puede resultar insuficiente en el contexto de una regin tan grande
afectada de manera grave pro las dinmicas de desplazamiento de poblacin que se da
en el pas y que normalmente tien en como destino los municipios de Valle de Aburr, en
particular Medelln, Bello e Itag.
El Plan de Gestin se formula entonces con un enfoque de derechos, a nivel de
asentamiento y teniendo como marco rector los procesos de ordenamiento territorial en el
entendido que la Prevencin al ocupar el suelo es la mejor alternativa sostenible en el
largo plazo.
LIBRO 1
INTRODUCCION
AL LIBRO 1
ANTECEDENTES, MARCO CONCEPTUAL, MARCO LEGAL Y NORMATIVO Y
METODOLOGIA
Libro 1. Introduccin.
Libro I Capitulo I
Tabla de contenido
1.
2.
Libro 1. Captulo 1.
Lista de Tablas
Tabla 1 Distribucin de las principales consecuencias de los eventos en el Valle de
Aburr Periodo 1900- 2006 Fuente: AMVA. Base de datos Desinventar. .......................... 2
Tabla 2. Estudios desarrollados a travs d el PNUD ................................ ........................ 19
Tabla 3 Algunos estudios sobre la problemtica de los riesgos en Medelln y el AMVA .. 29
Libro 1. Captulo 1.
ii
1. INTRODUCCIN
La gestin del riesgo en Colombia, en Antio quia y en la regin metropolitana del Valle de
Aburr obedece a un proceso que se inicia en los aos cincuenta, a la par con el
crecimiento de las principales ciudades del pas, y se desarrolla lentamente con base en
una estrecha relacin entre los eventos calificados como desastres, la expedicin de
normas del orden nacional, regional y local , la realizacin de estudios y la formulacin de
polticas.
El primer captulo del Libro 1 que contiene una sntesis de este proceso , pretende
contextualizar el estudio Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa,
avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr. Formulacin de propuestas de
gestin del riesgo y se elabora a partir de los siguientes documentos:
-
Esta mirada sobre el proceso de los ltimos 60 aos es necesaria para construir
propuestas que incorporen las enseanzas del pasado y las lecciones aprendidas de:
-
Los grandes eventos, como los sismos o las erupciones volcnicas, que son
inevitables, pero cuyas consecuencias se podran haber mitigado con base en
estudios y conocimientos de los fenmenos naturales y sociales, en educacin y
preparacin de la poblacin, y en adecuados procesos de planificacin del territorio ,
evitando as por lo menos la prdida de vidas;
Es importante insistir sobre el hecho de que estos eventos menores y frecuentes aportan
un nmero elevado de vctimas y de prdidas econmicas que superan con creces las
consecuencias de los grandes desastres y que justifican la apremiante necesidad de una
gestin integral del riesgo con intervenciones sobre las amenazas y las vulnerabilidades
en los asentamientos urbanos y rurales .
Libro 1. Captulo 1.
Esta afirmacin se confirma con los sigui entes datos seleccionados a ttulo de ejemplos:
-
A escala nacional:
A escala metropolitana:
Tabla 1 Distribucin de las principales consecuencias de los eventos en el Valle de
Aburr Periodo 1900- 2006 Fuente: AMVA. Base de datos Desinventar .
% de
% de
Municipio
Registros
% de Muertos
Viviendas
Afectados
afectadas
Caldas
165
3.33%
1.71%
1.13%
La Estrella
152
0.76%
0.62%
1.22%
Sabaneta
161
0.30%
1.98%
1.16%
Envigado
332
2.34%
0.00%
1.86%
Itag
363
2.04%
7.17%
3.46%
Medelln
5257
79.50%
76.02%
79.40%
Bello
272
5.82%
12.04%
8.79%
Copacabana
103
0.76%
0.14%
1.76%
Girardota
138
1.06%
0.00%
0.87%
Barbosa
69
4.08%
0.32%
0.35%
Total
7012
100.00%
100.00%
100.00%
- A escala municipal:
Slo en Medelln, en 1987, se inventariaron 74 asentamientos subnormales ocupados por
unas 152.000 personas; en 1997, 87 asentamientos , con 250.000 habitantes; y en la
actualidad, se estima que existen unos 125 asentamientos subnormales , entre los cuales
muchos son caracterizados como zonas de alto riesgo no recuperable y en stos, que
presentan las condiciones ms preocupantes, viven unas 35.000 familias compuestas por
133.812 personas. (SIMPAD- Universidad Nacional, 2005)
Este panorama que alcanza a sealar una tendencia al incremento de los riesgos y de las
problemticas que generan, justifica este primer captulo que considera cuatro cortos
periodos en los cuales se presentan importantes cambios: el anlisis parte de la situacin
antes de los grandes desastres cuando se consolidan nuevos asentamientos, algunos en
zonas de riesgo; analiza el periodo comprendido entre los aos 1983 y 1990 durante el
cual se presentan varias trag edias en Colombia; se detiene en la dcada de los aos 90
1
Libro 1. Captulo 1.
Libro 1. Captulo 1.
Itag, ocupa algunos barrios obreros producidos por empresas como Coltejer, Fabricato o
Pilsen, pero sobre todo barrios populares localizados en sitios entonces perifricos o en
reas centrales degradadas, lo que contribuye a la consolidacin de asentamientos con
rasgos comunes: la autoproduccin del espacio y de la vivienda, la irregularidad en la
tenencia, la precariedad de la construccin y las formas organizativas ligadas a culturas
tradicionales.
Durante estos 20 aos, especialmente en Medelln, se establecen mecanismos para:
-
Libro 1. Captulo 1.
En 1962, el Decreto Nacional 374 plantea que los Concejos deben fijar los permetros
urbanos o las zonas de accin urbana dentro de estos permetros. () Por defecto las
zonas que no son objeto de accin urbana deberan ser terrenos destinados a la
conservacin y la proteccin ecolgica. Este Decreto se constituye en la primera
referencia a la urbanizacin en terrenos no aptos para la construccin.
La regin metropolitana
Esta situacin se observa en la regin metropolitana del Valle de Aburr donde los
municipios que limitan con Medelln, Bello y Copacabana al Norte, Envigado e Itag al
Sur, evidencian la tendencia a conformar una sola urbe y desarrollan estrechas
relaciones.
Con base en esta constatacin y en las directivas de la Ley 61 de 1978 , la Asamblea de
Antioquia crea el rea Metropolitana del Valle de Aburr, AMVA , mediante Ordenanza 34
de 1980.
Simultneamente, la Oficina de Planeacin de Medelln se convierte en Departamento
Administrativo de Planeacin Metropolitana.
Libro 1. Captulo 1.
2.3.2
Movimientos en masa como los 343 registrados entre 1977 y 1988, especialmente en
la Comuna 8, donde el de Villa Tina, en 1987, ser el ms destacado por su gran
impacto en la ciudad y por el alto nmero de vctimas (Ver: Numeral 2);
Libro 1. Captulo 1.
En este contexto, se destacan algunos avances en materia de gestin del rie sgo, los
cuales estn poco articulados entre s, provienen de diferentes instancias y se presentan
en orden cronolgico, diferenciando las medidas adoptadas a nivel nacional para
enriquecer el marco legal y las decisiones tomadas localmente :
El Decreto- Ley 2068 de 1974 incluye en las funciones de la Defensa Civil prevenir y
controlar desastres, colaborar en la conservacin del orden y la seguridad, y promover
y entrenar a la comunidad para actuar en caso de emergencia.
El Decreto- Ley 3489 de 1982 define un desastre como toda situacin de emergencia
que altere gravemente las condiciones de la vida cotidiana en un rea geogrfica
determinada o regin del pas y que requiere de la especial atencin de organismos
del Estado y de otros de carct er humanitario o de servicio social (artculo 2). Las
causas de las emergencias pueden ser fenmenos naturales o artificiales de gran
violencia; sucesos infaustos, nicos o repetibles, enfermedades epidmicas, hostilidad
o conflictos armados internos o e xternos (artculo 3). Sobre esta base, organiza el
Comit Nacional de Emergencias (artculo 4) y otorga funciones a los Comits
Regionales y Locales (artculo 13) que deben articularse con entidades y
organizaciones locales, y preparar los anlisis de vul nerabilidad, planes de
contingencia y planes de emergencia.
Define, por primera vez, algunos conceptos bsicos: el anlisis de vulnerabilidad es el
inventario de los recursos humanos, tcnicos, financieros y materiales, as como de
las caractersticas de la comunidad (), realizado con el objeto de poder determinar
los eventuales efectos de distintas modalidades de desastres y sealar la manera
como puede responderse a esta situacin (artculo 15).
El Plan de Contingencia es el conjunto de normas y pro cedimientos generales
basados en los anlisis de vulnerabilidad que facilitan atender oportuna y
Libro 1. Captulo 1.
La Ley 12 de 1982 establece las zonas de reserva agrcola y plant ea que el permetro
urbano no podr excederse de manera tal que incorpore suelos necesarios para la
conservacin de los cursos de agua, el control de procesos erosivos y zonas de
proteccin forestal.
El Acuerdo 38 de 1981 del Concejo de Medelln crea el programa del Cordn Verde
para controlar la expansin urbana con proyectos de reforestacin en las laderas,
considerando que Los asentamientos clandestinos no son problemticos en si
mismos por el hecho de transgredir el derecho de propiedad; lo son ms por ser
caticos, sin alternativas de mejoramiento econmico y social. Lo son por desatender
las caractersticas geolgicas de la tierra y por crear situaciones de hecho como
consecuencias del desequilibrio social, para el cual no se estn dando soluciones
estructurales.
Entre los aos 1970 y 1983, el acelerado proceso de urbanizacin requiere, adems de la
construccin de vivienda de inters social nueva, una atencin creciente a la d otacin de
equipamientos e infraestructura, a la adecuacin de espacios pblicos, al mejoramiento
barrial, y a partir de la Conferencia de Vancouver (1976), a procesos de autoconstruccin.
En conclusin, hasta los primeros aos de la dcada de los 80, es pertinente sealar
que los desastres se consideran como fenmenos aleatorios frente a los cuales es
necesario definir procesos de atencin y algun os mecanismos de control; que el riesgo, tal
como lo concebimos hoy, tiende a confundirse con la amenaza e in teresa slo en la
medida en que afecta los procesos de urbanizacin ; la planificacin obedece a pocos
estudios y se define an con mapas geolgicos a escala 1:50.000, publicados en 1963 ; y
es evidente la carencia de poltica oficial para la identificacin y el manejo de las zonas de
riesgo, a pesar de todas las tragedias ocurridas.
Libro 1. Captulo 1.
3.
Las grandes tragedias que ocurren durante los aos 80 en Colombia, cada una por sus
caractersticas, marcan la forma de concebir la gestin del riesgo, y por lo tanto, de
actuar.
3.2
Con la erupcin del crter Arenas del Nevado del Ruiz, la destruccin casi total del
municipio de Armero y la afectacin de poblaciones en la vertiente occidental de la
cordillera como Chinchin por flujos de lodo o lahares, la muerte de 25.000 personas y la
afectacin de otras 297.044 (Audefroy, 2003), las medidas mencionadas en el numeral
anterior se precisan a diferentes niveles:
Libro 1. Captulo 1.
3.2.2 En Antioquia:
Con la Ordenanza 51 de 1986, e l Departamento de Antioquia crea el Fondo de
Prevencin y Atencin de Calamidades y Desastres , FOPREVE, adscrito a la Se cretara
de Desarrollo Comunitario para adelantar estudios de riesgos, disear cdigos y normas y
preparar planes de evacuacin ; posteriormente, con el Decreto 1265 de 1986, asigna la
responsabilidad de elaborar programas de prevencin de amplia cobertura , levantar el
mapa de riesgos naturales en Antioquia, adelantar gestiones comunitarias educativas y
organizativas y confeccionar un cdigo de sismoresistencia de fcil comprensin.
3.2.3 En Medelln y la regin metropolitana:
-
Libro 1. Captulo 1.
10
3.3.
La tragedia de Villa Tina que ocurre el domingo 27 de septiembre de 1987 en una zona
que no haba sido calificada previamente como de alto riesgo , cobra la vida de ms de
Libro 1. Captulo 1.
11
500 personas 2, destruye varias manzanas en las laderas del Cerro Pan de Azcar y
requiere la reubicacin de numerosas familias.
Unos meses despus, en 1988, se presentan graves inundaciones en varias cuencas del
Valle de Aburr, y particularmente en Medelln.
Estas dos situaciones promueven impor tantes transformaciones en la concepcin del
riesgo, al trascender el riesgo intrnseco del barrio para considerar las amenazas que
pueden provenir de reas vecinas , y al concebir las laderas y las quebradas como
factores de riesgo.
Inicialmente, la administracin municipal toma medidas para enfrentar la tragedia y para
prevenir nuevos desastres. En esta perspectiva , promueve la reubicacin de unas 500
familias del sector de Villa Tina en varios programas que se desarrollan en los aos
siguientes: 2 manzanas en San Blas entregadas por la Dicesis, el barrio Hctor Abad
producido por la Corporacin Minuto de Dios, los barrios Villa Caf, Centenario Lasallista
y San Andrs auto- construidos bajo las orientaciones de la Corporacin Antioquia
Presente, y la primera etapa de El Limonar, un programa de CORVIDE.
Simultneamente, CORVIDE y el INDERENA emprenden la reforestacin de 80 hectreas
del Cerro Pan de Azcar para controlar los procesos erosivos y la expansin urbana con
una barrera ecolgica, y el Municipio de Medelln cancela las acequias que suministraban
agua a varios asentamientos humanos en el mismo Cerro .
En el proceso posterior a la tragedia , se consolida la cooperacin internacional con la
firma del convenio Col 88/010 entre el Programa de las N aciones Unidas para el
Desarrollo, PNUD, y el Municipio de Medelln , para el anlisis de las amenazas y de la
vulnerabilidad y para el manejo integral de actividades de prevencin y atencin de
emergencias.
Adems, alternan decisiones de entidades del o rden nacional, regional y local, en
procesos que son a veces complementarios, pero genera lmente independientes entre
ellos, como se observa a continuacin:
Libro 1. Captulo 1.
12
El Decreto Municipal 401 de 1988 reforma el Decreto 15 de 1985 y ampl a las zonas
de alto riesgo potencial con base en una conceptualizacin del riesgo que se precisa a
partir de estos eventos de 1987 y 1988.
Los Planes de Ordenamiento Territorial de las Zonas Norte y Sur del Valle de Aburr
(Acuerdos Metropolitanos 05 y 06 de 1988) , desarrollados por el AMVA y coordinados
por la arquitecta Stella Salazar, buscan un equilibrio entre el medio natural y el
espacio construido y se constituyen en una herramienta para la ordena cin del
territorio y para la prevencin de desastres en sus reas de jurisdiccin .
El Plan de Desarrollo de Medelln de 1989, que no fue aprobado, aborda temas como
la congelacin de terrenos para la expansin urbana, la reformulacin del programa
del Cordn Verde, la delimitacin de zonas para reforestacin y proteccin ecolgica,
la rehabilitacin de asentamientos populares urbanos y suburbanos, la reubicacin
masiva de familias localizadas en zonas de alto riesgo y difcil recuperacin, y el
manejo de la subnormalidad para su incorporacin a la ciudad formal.
El plan considera la problemtica de la violencia cuyo diagnstico ha sido
simplificado y de la informalidad que se ha tomado como sinnimo de ilegalidad en
la construccin de vivienda, la pr oduccin y distribucin de bienes y la prestacin de
servicios.
Libro 1. Captulo 1.
13
En esta perspectiva, el Decreto 249 de 1989 declara unas zonas de alto riesgo
potencial de desastres, ordena la desocupacin de las mismas, e identifica 525
familias a reubicar.
4.1
Los eventos:
Los sismos del Atrato Medio, conocidos como el terremoto de Murind, en 1992,
cuando por primera vez en Colombia, el Sistema Nacional de Atencin y Prevencin
de Desastres acude al Decreto 919 de 1989 para entregar a los comits regionale s de
Antioquia y del Choc la gestin del proceso, y as, descentralizar sus funciones y
permitir a los dos Departamentos asumir conjuntamente funciones operativas y de
reconstruccin.
Libro 1. Captulo 1.
14
4.2.
El periodo se inicia con importantes cambios para el pas, algunos de los cuales inciden
en la gestin del riesgo:
-
Libro 1. Captulo 1.
15
En sntesis, y en relacin con los temas de inters para este estudio, se destacan los
siguientes avances:
4.2.1 A nivel nacional:
-
Libro 1. Captulo 1.
16
En este periodo, contina el convenio Col 88/010 y se inicia el convenio Col 94/012,
para fortalecer la gestin del riesgo y definir los lineamientos para la elaboracin del
Plan Estratgico para la Prevencin y A tencin de Desastres.
Ambos convenios contribuyen a la evaluacin de las amenazas asociadas a
fenmenos naturales; incorporan el concepto de prevencin en la planeacin y el
desarrollo de la ciudad, y se constituyen en modelo para otros municipios del pas con
la elaboracin de una metodologa para la zonificacin de la amenaza, la
vulnerabilidad y el riesgo que, aos ms tarde, ser aplicada, con algunas
innovaciones, en el PIOM de la quebrada La Iguan (Ver: Numeral 4).
Adems estos estudios han permitido desarrollar conocimientos en torno a las
condiciones y limitaciones que ofrece el medio natural para adelantar ac ciones y
programas de mejoramiento barrial y rehabilitacin (Flrez, 2007)
El Decreto 498 de 1990 ordena el traslado de algunos sectores de Villa Tina y el PinalLa Arenera a San Antonio de Prado, donde CORVIDE desarrolla el proyecto El
Limonar, con 2425 soluciones de vivienda.
Libro 1. Captulo 1.
17
El Decreto 295 de 1992 declara unas zonas de alto riesgo geolgico y ordena la
reubicacin de sus habitantes.
En octubre del mismo ao, ante las especiales condiciones coyunturales de deterioro
y la particular condicin de riesgo de su territorio , se formula el Plan Integral de
Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medelln, PRIMED, como proyecto piloto de
rehabilitacin urbana y mejoramiento de vivienda, en sectores como Nuevos
Conquistadores, el Pan de Azcar y el Picacho. Se logra as la construccin de una
serie de obras de proteccin y mitigaci n y la incorporacin de varias hectreas como
zonas de riesgo recuperable.
En 1994, el AMVA realiza una reforma interna, para su adecuacin a la Ley 128 del
mismo ao, que establece la estructura administrativa de las reas Metropolitanas , y
se convierte en la mxima autoridad ambiental y de planeacin del Valle de Aburr.
Libro 1. Captulo 1.
18
Fecha
Tema
1988 La amenaza y la vulnerabilidad en el anlisis de
riesgos: la microcuenca de la quebrada La Iguan
1988 Informes del Proyecto Col 88/010
Autores
Alcalda de Medelln y
PNUD, Proyecto Col
94/012
Alcalda de Medelln y
PNUD, Proyecto Col
88/010
Alcalda de Medelln y
PNUD
SIMPAD
Municipio de Medelln
5.1.
Los eventos
Libro 1. Captulo 1.
19
Este proceso de atencin y recon struccin es uno de los ms estudiado s, pero tambin
criticados: en efecto, algunos sealan que el FOREC se plante como un modelo apoltico
que gener dinmicas polticas.
5.1.2. Algunos otros eventos.
Como en periodos anteriores, se presentan numerosos desastres de impacto local, entre
los cuales se puede citar los siguientes, a ttulo de ejemplo:
-
20
El artculo 15, de especial importancia para este estudio, precisa que las normas
urbansticas regulan el uso, la ocupacin y el aprovechamiento del suelo y definen la
naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbansticas indispensables para la
administracin de estos procesos. Para ello, las clasifica en tres niveles:
-
Las normas estructurales que prevalecen sobre las dems normas y se refieren a la
clasificacin del suelo, a las actuaciones y tratamientos u rbansticos, a las unidades
de actuacin, a las directrices para los planes parciales y a las reas de proteccin y
conservacin de los recursos naturales y paisajsticos, las que delimitan zonas de
riesgo y en general, todas las que conciernen al medio a mbiente.
Las normas complementarias entre las cuales est la localizacin de terrenos cuyo
uso es el de vivienda de inters social y la reubicacin de asentamientos humanos
localizados en zonas de alt o riesgo.
Libro 1. Captulo 1.
21
para analizar los planes de ordenamiento de todos los municipios en el captulo 3 del
Libro 3; y la considera como el marco de las propuestas de gestin en el Libro 4.
En este contexto, se presentan algunos importantes elementos nuevos:
5.2.2. Decreto 93 de 1998
El Decreto 93 de 1998, por medio del cual se adopta el Plan Nacional para la Prevencin
y Atencin de Desastres, PNPAD, es igualmente fundamental para el presente estudio;
pretende contribuir a evitar o reducir las prdidas de vidas y los efectos sobre los bienes
materiales y ambientales de los colombianos, como consecuencia de los riesgos y de los
desastres de origen natural o antrpico en el territorio nacional.
Para ello, plantea 3 objetivos bsicos:
-
Para mejorar la accin del Estado y de la sociedad para alcanzar estos objetivos , es
indispensable profundizar en el conocimiento de las amenazas de origen natural y
causadas por el hombre, analizar el grado de vulnerabilidad de los asentamientos
humanos y determinar las zonas de riesgo, con el fin de identificar los escenarios
potenciales de desastre, y formular las medidas para prevenir o mitigar sus efectos
mediante el fortalecimiento institucional y a travs de las acciones de mediano y corto
plazo que se establecen en los procesos de planificacin del desarrollo a nivel sectorial,
territorial y de ordenamiento a nivel municipal.
Sobre esta base, plantea las cuatro estrategias que se tendrn en cuenta en la
formulacin de los lineamientos para las polticas de gestin del riesgo en la regin
metropolitana del Valle de Aburr :
5.2.2.2.
22
Libro 1. Captulo 1.
23
Se entiende como desastr es de menor intensidad los que tienen un impacto local. Los desastres
de gran intensidad son aquellos que requieren la actuacin del gobierno nacional para su atencin,
tales como terremotos, erupciones volcnicas y tsunami s.
Libro 1. Captulo 1.
24
5.2.3.1.
Para generar una cultura tendiente a la gestin integral del riesgo, el SNPAD en cabeza
de la DPAD, promover a travs de los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y de Educacin, el desarrollo de acciones tendientes a la inc orporacin de la
gestin del riesgo en la Educacin Ambiental 4.
5.2.3.2.
5.2.3.3.
-
Libro 1. Captulo 1.
25
El pas cuenta con algunos estudios y experiencias en aseguramiento colectivo, como en el caso
de Manizales.
Libro 1. Captulo 1.
26
El Plan Regional que est constituido por seis programas integrados por 30 proyectos
formulados, que a su vez incorporan 95 componentes que corresponden a las
acciones que se deben ejecutar para la reduccin de desastres.
Libro 1. Captulo 1.
27
Existen deficiencias en el control del riesgo que tiende a aumentar por la ocupacin no
planificada del suelo, presionada por su escasez en el centro del valle que impulsa la
expansin de las inversiones hacia sus extremos, y a la vez, la expansin de sectores
marginales hacia los bordes oriental y occidental.
Falta un lenguaje comn. Los anlisis de las normas y de los instrumentos de gestin
como los Comits Locales de Prevencin y Atencin de Desastres, CLOPAD, los
Planes de Emergencia, los P lanes de Ordenamiento Territorial y los Planes de
Desarrollo, entre otros, permiten identificar una terminologa confusa y redundante,
que dificulta un desarrollo prctico del tema y entrega mensajes equivocados a los
usuarios de estos instrumentos.
La crisis institucional tiene un peso considerable porque g ran parte de las acciones de
prevencin y atencin de desastres produce resultados positivos en el corto plazo. Sin
embargo esta prioridad opaca el desarrollo de acciones de reduccin de riesgos que
son las que producen los efectos reales de prevencin de desastres.
Con base en este diagnstico , la Red para la Gestin del Riesgo se disea como un
sistema organizacional de carcter interinstitucional para orientar y coordinar las polticas
y acciones de anlisis y reduccin de riesgos, as como las de preparacin y ejecucin de
la respuesta y recuperacin en caso de desastre y emergencia en el Valle de Aburr.
Se estructura el Plan Regional para la gestin del Riesgo, y con base en elementos de
gerencia moderna, se disea n procesos que, en conjunto, estn enmarcados en las lneas
de accin de la gestin integral del riesgo :
-
Anlisis de riesgos
Reduccin de riesgos
5.3.
Algunos estudios
A partir de 1997 y hasta la fecha, en respuesta a los eventos que se han presentad o y a
las consideraciones sobre la problemtica de los riesgos que se incorporan en la
legislacin y la normatividad, se desarrollan numerosos procesos de investigacin entre
Libro 1. Captulo 1.
28
los cuales se destacan los siguientes estudios que precisan el estado del arte y definen
metodologas para la evaluacin del riesgo en Medelln y en el resto de Municipios que
conforman la regin metropolitana del Valle de Aburr:
Tabla 3 Algunos estudios sobre la problemtica de los riesgos en Medelln y el A MVA
Fecha
Tema
1997 A instancias de la ley 388, el MVA tiene la facultad
de producir las Orientaciones metropolitanas de
ordenamiento territorial en torno a las materias de
alcance metropolitano, que deberan ser de obligatorio
cumplimiento para el desarrollo de los planes de
ordenamiento territorial de cada uno de los municipios
del Valle de Aburr.
1998 Conformacin de la Red Hidrometeorolgica, con el
objetivo de monitorear 10 quebradas crticas: La
Iguan, La Santa Elena, La Doa Mara , entre otras.
Es un nuevo marco para el desarrollo de
investigaciones en torno al tema.
1999 Reevaluacin de la amenaza ssmica del rea urbana
de la ciudad de Medelln
Incluye los Registros de la Red Acelerogrfica de
Medelln y demuestra que las distintas unidades
geotcnicas de Medelln, compuestas por depsitos
de vertiente con distintos grados de meteorizacin,
depsitos aluviales y aluvio- torrenciales, y suelos
residuales resultantes de la meteorizacin de rocas
gneas y metamrficas, presentan respuestas muy
diferentes en caso de sismo.
1999 Instrumentacin y microzonificacin ssmica del rea
urbana de Medelln.
Estudia la geomorfologa general del rea urbana y
propone unidades geomorfolgicas que se retomarn
para la microzonificacin del Valle de Aburr. Los
resultados no quedaron incluidos en el Plan de
Ordenamiento Territorial en la definicin de las zonas
de riesgo y el problema ssmico an no se incorpora al
anlisis de la ciudad, ms all de recomendar normas
de construccin.
Divide Medelln en 14 zonas homogneas y define los
respectivos parmetros de diseo.
1999 Taller para la identificacin de puntos cr ticos de
deslizamiento e inundacin, y actividad es, programas
y proyectos de los Comits Barriales de Emergencia
de Medelln
Proceso participativo previo a la formulacin de los
POT
Libro 1. Captulo 1.
Autores
AMVA
SIMPAD y
Universidad EAFIT
Grupo de Sismologa
de Medelln
INTEGRAL,
Universidad Nacional
de Colombia,
Universidad EAFIT e
INGEOMINAS
SIMPAD y Comits
Barriales de Medelln
29
Fecha
Tema
1999 Taller de evaluacin regional del riesgo en la Regional
Nor- Occidente
Promueve la incorporacin de los riesgos en los
Planes de Ordenamiento Territorial en Antioquia,
Choc y Crdoba.
2001 Criterios ambientales para la vivienda y el hbitat en el
Valle de Aburr
Analiza las metodologas utilizadas para la evaluacin
de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo en los 10
municipios de la regin metropolitana, y los avances
de los Planes de Ordenamiento Territorial en el tema .
2002 Anlisis de las vulnerabilidades frente a diferentes
2003 amenazas
Evaluacin de riesgos en cuencas urbanas
Proyecto Piloto de la microcuenca de la Quebrada La
Iguan, PIOM.
Revisa la metodologa propuesta por el convenio COL
88/010 entre el PNUD y la Alcalda de Medelln, para
definir la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo ; ajusta
esta metodologa e incorpora los SIG .
2003 Planes Estratgicos Corregimentales, o Plane s ECO.
Evalan los riesgos naturales segn el Plan de
Ordenamiento Territorial de Medelln e identifican los
factores de amenazas de origen tecnolgico y
antrpico en las zonas rurales del Municipio.
2003 Sistema de Gestin Ambiental Municipal, SIGAM
(etapas 1 y 2)
2004 Sistema de Gestin Ambiental Municipal , SIGAM, o
Agenda Ambiental de Medelln (etapas 3 y 4).
Define y analiza las variables y los indicadores para la
evaluacin del componente ambiental y formula
estrategias relacionadas con los recursos naturales
como favorecer la prevencin y la disminucin de los
factores de vulnerabilidad en las comunidades y los
asentamientos humanos, aplicar tecnologas de
planeacin, monitoreo y contro l y fortalecer la
capacidad estratgica del SIMPAD, de las redes y los
sistemas de alertas tempranas, y para ello, promover
los programas de investigacin y evaluacin de los
factores de amenaza y vulnerabilidad.
2004 Diagnstico Integral de Ciudad para la Equidad, DICE
Incorpora los SIG y realiza un anlisis multivariable a
partir de la identificacin de diferentes ndices de
amenaza y de vulnerabilidad global, que permite
definir el nivel de probabilidad en la evaluacin integral
del riesgo y se fundamenta en lineamientos para la
Libro 1. Captulo 1.
Autores
COLCIENCIAS,
DAPARD y
Universidad EAFIT
CEHAP, Universidad
Nacional de Colombia
Escuela de
Geociencias,
Universidad Nacional
de Colombia
CEHAP, Universidad
Nacional de Colombia
GAIA y Francisco
Correa
Idea- UN de Medelln
CEHAP, Universidad
Nacional de Colombia
30
Fecha
2004
2005
2005
2005
2006
2006
2006
Tema
participacin de las unidades territoriales de menor
dimensin en los procesos de planeacin de la ciudad.
Define criterios ambientales a partir de estudios
anteriores (SIGAM, Plan de Accin Ambiental y
Agenda Ambiental); incorpora estudios como los de
microzonificacin ssmica, indicadores de salud
pblica, estratificacin social, acceso a equipamientos
urbanos de atencin, entre otros; y construye una
informacin cartogrfica que refleja la calidad
ambiental y a la vez permite sustentar la aplicacin del
principio de precaucin.
Microzonificacin ssmica de los municipios del Valle
de Aburr y definicin de las zonas de riesgo por
movimientos en masa e inundacin en el Valle de
Aburr.
Complemento del estudio realizado por el municipio de
Medelln
Representaciones socio- culturales y relaciones
sociales en la pervivencia de los ecosistemas
estratgicos y en la generacin del riesgo en la
cuenca media de La Iguan, Corregimiento de San
Cristbal
Define los conceptos asociados a los riesgos y a las
amenazas en las reas rurales.
Diseo del Sistema Metropolitano para la prevencin,
atencin y recuperacin de desastres del Valle de
Aburr. Red Riesgos
Cubre los 10 municipios de la regin metropolitana
Ver: algunos detalles en este captulo.
Indicadores para la gestin de riesgos.
Incorpora los conceptos y acuerdos epistemolgicos
definidos en la cumbre de Barcelona en 2003 y los
estudios recientes sobre riesgo, financiados por el BID
y asesorados por la CEPAL.
Plan integral para la gestin del riesgo en las zonas de
alto riesgo no recuperable de Medelln.
Definicin de las competencias y responsabilidades de
los entes municipales y establecimiento del plan de
accin e intervencin en estas zonas.
Identificacin y anlisis de las caracte rsticas socioculturales y geotcnicas en las zonas de alto riesgo no
recuperable de Medelln.
Identificacin de 35.000 hogares en las zonas de alto
riesgo no recuperable, y caracterizacin de sus
condiciones de vida.
Sistema integral de alertas tempranas, SIATA.
Libro 1. Captulo 1.
Autores
AMVA
CEHAP, Universidad
Nacional de Colombia
Financiacin de
COLCIENCIAS
AMVA e INGETEC
SIMPAD y
Universidad EAFIT
SIMPAD,
CORANTIOQUIA y
Universidad Nacional
de Colombia
SIMPAD
31
Fecha
2006
2006
2006
2007
2007
Tema
Centralizacin de las redes de monitoreo para la
prevencin de emergencias en Medelln y la regin
metropolitana.
Plan de manejo y gestin integral de los cerros
tutelares de Medelln.
Generacin de espacios pblicos para el desfrute
pasivo, la educacin ambiental, la preservacin del
patrimonio arqueolgico, el control de la expansin
urbana y la mitigacin de riesgos.
Proyecto Intervencin Integral en el barrio Moravia.
Programa que da respuesta a un proceso entre la
comunidad y el Municipio y a la Resolucin 31 de
2006 del Ministerio del Interior y de Justicia, por medio
de la cual se declara la calamidad pblica en razn de
las condiciones ambientales y de salubridad .
Traslado de 1614 viviendas a las urbanizaciones en
proceso de construccin en Nueva ciudadela de
Occidente en el sector de Pajarito y a algunos
edificios del mismo sector de Moravia.
Proyectos Urbanos Integrales, PUI, en la zona
nororiental y la comuna 13.
Modelo de recuperacin de ecosistemas urbanos
crticos, para mejorar las viviendas y la gestin del
riesgo, con la construccin de obras de mitigacin
frente al riesgo hidrolgico y geolgico.
Estudio presente cuyo objetivo es dotar a la autoridad
ambiental metropolitana y a los municipios del Valle de
Aburr de herramientas de planificacin mediante
estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgos
generados por movimientos en masa, inundaciones y
avenidas torrenciales, y formulacin de propuestas de
gestin para su incorporacin en los Planes de
Ordenamiento Territorial
Autores
Empresa de
desarrollo urbano,
EDU
AMVA, Municipios de
Medelln y Envigado y
CORANTIOQUIA
Libro 1. Captulo 1.
32
que requieren la gestin local con mas urgencia. De igual manera Envigado ha
adelantado estudios de detalle en parte de su territorio, con alto valor para la adecuada
gestin
6.
CONCLUSIONES
Este recorrido por 60 aos de historia evidencia la estrecha relacin entre los eventos, la
expedicin de normas del orden nacional, regional y local, la realizacin de estu dios y la
formulacin de polticas y permite sacar algunas conclusiones generales:
Libro 1. Captulo 1.
33
Libro 1. Captulo 1.
34
Cmo controlar el uso del suelo ante las presiones de una pob lacin de escasos
recursos y frecuentemente desplazada, y de urbanizadores en busca de espacios para
construir?
Cmo realizar los estudios necesarios cuando algunos consideran que la regin est
sobre- diagnosticada?
Libro 1. Captulo 1.
35
/LEUR,&DSLWXOR,,
0$5&2&21&(378$/
7DEODGHFRQWHQLGR
&21&(3726$'237$'26(1(/35(6(17((678',2
/,%52&$3,78/2
/LVWDGH)LJXUDV
)LJXUD0RGHORGHSUHVLyQ\OLEHUDFLyQ )XHQWH%ODLNLH HWDO
)LJXUD 0RGHORTXHFRQWH[WXDOL]DODYXOQHUDELOLGDG )XHQWH0DQXHO1DYDUUHWH HWDO
/,%52&$3,78/2
LL
(OSULPHUFDStWXORGHO/LEURVHFH QWUyHQODHYROXFLyQGHODJHVWLyQGHOULHVJRDGLIHUHQWHV
HVFDODVHVSDFLDOHV\HQ YDULRVPRPHQWRVGHODKLVWRULDUHFLHQWHGHOSDtV3HUPLWH VHxDODU
ODHVWUHFKDLQWHUDFFLyQHQWUHORVHYHQWRV ODFRQFHSWXDOL]DFLyQ\ODQRUPDWLYLGDG\PRVWUDU
TXHORVHYHQWRV\HVSHFLDOPHQWHORVJUDQGHVGHVDVWUHVFRQGXFHQDODIRUPXODFLyQGHXQ
PDUFRWHyULFR \ DODSUHFLVLyQGHOD OH\\ODQRUPDDQLYHOQDFLRQDOUHJLRQDO\ORFDO
(VWHVHFXQGRFDStWXOR GHO/LEUR HQWUHJDHOPDUFRFRQFHSWXDOHQHOFXDOVH GHVDUUROODHO
SUHVHQWH HVWXGLR \ OR KDFH FRQVLGHUDQGR HO SURFHVR TXH KD OOHYDGR D ODV SUHFLVLRQHV
FRQFHSWXDOHV TXH SHUPLWHQ HO HQIRTXH DFWXDO GH OD SUREOHPiWLFD GH ORV ULHVJRV \ OD
IRUPXODFLyQ GHODV SURSXHVWDVGHJHVWLyQ
(O WHUFHU FDStWXOR SURFHGHUi GH OD PLVPD PDQHUD HQ UHODFLyQ FRQ HO PDUFR OHJDO \
QRUPDWLYR&RQEDVHHQHVWRVWUHVFDStWXORV\HQODVUHIOH[LRQHVGHOJUXSRUHVSRQVDEOHGHO
SUHVHQWH HVWXGLR VH IRUPXOD HO SULPHU FDStWXOR GHO /LEUR *HVWLyQ GHO ULHVJR TXH
FRQWLHQH HO GRFXPHQWR PDUFR SDUD OD JHVWLyQ GHO ULHVJR HQ OD UHJLyQ PHWURSROLWDQD GHO
9DOOHGH$EXUUi
$GHPiV HV LPSRUWDQWH DJUHJDU TXH DOJXQRV GHVDUUROORV WHyULFRV \ FRQFHSWXDOHV FRPR
WDPELpQPHWRGROyJLFRVVHHQWUHJDQGHWDOODGDPHQWHHQHOPRPHQWRHQTXHHOGHVDUUROOR
GHOSUHVHQWHHVWXGLRORUHTXLHUH
,1752'8&&,1
/D FRQFHSWXDOL]DFLyQ VREUH GHVDVWUHV \ ULHVJRV HV IXQGDPHQWDO HQ HO SUHVHQWH HVWXGLR
HVSHFLDOPHQWH SRUTXH VH FRQVWLWX\H HQ OD EDVH VREUH OD FXDO UHSRVD WRGR HO WUDEDMR
WHQGLHQWH D LGHQWLILFDU OD DPHQD]D OD YXOQHUDELOLGDG \ HO ULHVJR \ SRUTXH GLUHFFLRQD HO
SURFHVRPHWRGROyJLFR\DGHPiV RULHQWDODIRUPXODFLyQGHSROtWLFDVS~EOLFDVHQWRUQRDO
WHPD \ OD JHVWLyQ GHO ULHVJR SRU ODV DXWRULGDGHV UHVSRQVDEOHV \ ORV GHPiV DFWRUHV
VRFLDOHV
3HURHVWDFRQFHSWXDOL]DFLyQ H[LJHSUHFLVLRQHVFRQIRUPD XQFXHUSRWHyULFRHQ XQDHWDSD
GH HODERUDFLyQ \ FRQVROLGDFLyQ TXH UHIOHMD GLIHUHQWHV HQIRTXHV \ SHUVSHFWLYDV HQ
HYROXFLyQEDMRODLQIOXHQFLD\FRQORVDSRUWHVGH YDULDVGLVFLSOLQDV\TXHHQVXE~VTXHGD
GHFRKHUHQFLD\VROLGH]HQIUHQWDODFRPSOHMLG DG
(Q OD WHRUtD VREUH ORV GHVDVWUHV \ ORV ULHVJRV VH KDQ LQFRUSRUDGR JUDGXDOPHQWH ORV
DSRUWHVGHODVFLHQFLDVQDWXUDOHVDSOLFDGDV\VRFLDOHVKDVWDOOHJDUD SURSRQHU FRQFHSWRV
\ PRGHORV PiV FRPSOHMRV KROtVWLFRV H LQWHU R WUDQVGLVFLSOLQDULRV TXH HMHUF HQ LQIOXHQFLD
GHFLVLYD HQ ORV DQiOLVLV GH OD DPHQD]D \ OD YXOQHUDELOLGDG HQ HO GLVHxR GH LQVWUXPHQWRV
FRPR ORV VLVWHPDV GH LQIRUPDFLyQ JHRJUiILFD \ HQ ODV HVWUXFWXUDV FUHDGDV \ ODV
HVWUDWHJLDV LGHQWLILFDGDV SDUDODJHVWLyQGHORVULHVJRV
(VWHGHVDUUROORFRQFHSWXDOFRLQFLGHHQHOWLHPSRHQODVHJXQGDPLWDG GHOVLJOR;;\ HQOD
SULPHUD GpFDGD GHO VLJOR ;;, FRQ HO LQFUHPHQWR GH OD SHUFHSFLyQ GH LQFHUWLGXPEUH
LQGHIHQVLyQ H LQVHJXULGDG TXH HV QRWRULD HQ XQ JUDQ SRUFHQWDMH GH OD SREODFLyQ
ODWLQRDPHULFDQD \ HVWi DVRFLDGD D ORV LPSDFWRV DGYHUVRV GH OD FR\XQWXUD HFRQyPLFD
/,%52&$3,78/2
Antecedentes
2.2.
2.3.
Algunos consideran ent onces los eventos extremos como catalizadores que
transforman una condicin vulnerable en desastre . (Maskrey, 1998)
LIBRO 1. CAPITULO 2
Otros definen el desastre como un evento inesperado que causa alteraciones intensas
a elementos expuestos como la morfologa urbana, los sistemas constructivos, las
redes de infraestructura y los sistemas vitales, y que impacta diferen temente en el
tiempo y el espacio. Incorporan el concepto de vulnerabilidad y empiezan a definir el
riesgo como funcin tanto de la amenaza como de la vulnera bilidad (Davis, 1978;
Romero y Maskrey, 1983).
En esta lnea, y en estrecha relacin con amenazas especficas, los investigadores
introducen entonces la vulnerabilidad y desarrollan m etodologas para incidir en los
sistemas constructivos y los asentamientos humanos: por ejemplo, sealan que las
viviendas no reforzadas de adobe son vulnerables a terremotos (Maskrey y Romero,
1985) o que los asentamientos en las llanuras son vulnerables a inundaciones, etc.
(Maskrey, 1985).
Omar Daro Cardona (1992) desarrolla u n modelo que tiene alguna similitud con el
anterior, y que se sintetiza en la siguiente expresin:
LIBRO 1. CAPITULO 2
2.4.
LIBRO 1. CAPITULO 2
2.5.
Algunos modelos
Activos productivos familiares como la vivienda, las tierras, los equipos, los anmales y
los utensilios domsticos, entre otros;
El modelo demuestra que es probable que hogares con pocos bienes y recursos
disponibles o en reserva, y con escasas posibilidades de acceso a recursos colectivos o a
procesos de redistribucin o de reciprocidad, tengan una baja capacidad de absorber el
impacto de una amenaza y de recuperarse de ella. Por lo tanto, seala niveles
diferenciados de vulnerabilidad entre hogares en una poblacin determinada, a n cuando
la amenaza y la vulnerabilidad fsica son iguales. En efecto, las condiciones cambian en
funcin de la capacidad de convertir reservas en activos (por ejemplo, vender una tierra
para obtener dinero en efectivo), de la dependencia de un solo medio de vida como un
negocio familiar, o del acceso a redes de apoyo social o familiar.
El modelo insiste finalmente en que la vulnerabilidad no puede considerarse como
sinnimo de pobreza: en efecto, la pobreza se refiere a necesidades bsicas
insatisfechas, y la vulnerabilidad, a una falta de capacidad de defenderse y de superar
una crisis (Chambers, 1989).
LIBRO 1. CAPITULO 2
2.6.
Enfoque holstico
Los modelos conceptuales desarrollados bajo el enfoque social enfatizan en las variables
y procesos que configuran los patrones de vulnerabilidad. Pero subrayan tanto las causas
sociales de los riesgos, que algunos tienden a perder de vista las amenazas y las
interrelaciones entre amenaza y vulnerabilidad.
La investigacin reciente ha vuelto a prestar mayor atencin a las amenazas en una visin
holstica del riesgo (Winchester, 199 2; Blaikie et al., 1996; Lavell, 1996; Lavell, Franco,
1996; Mansilla, 1996; Maskrey, 1994, 1996, etc.).
Una investigacin, utilizando el modelo de acceso (Winchester, 1992), defini el riesgo
como una relacin dinmica entre
-
Amenazas,
Vulnerabilidades,
Prdidas y daos, y
3. . CONSTRUCCION DE CO NCEPTOS
Con base en el recorrido por el proceso de formulacin de diferentes concepciones
sintetizadas en el numeral 2 , se detalla aqu la evolucin en la elaboracin de cada uno de
los conceptos sobre los cuales se ha planteado la gestin del riesgo:
3.1.
Desastre
El concepto de desastre ha sido el punto de partida en las refle xiones sobre amenaza,
vulnerabilidad y riesgo y ha tenido diferentes acepciones: inicialmente ha sido asimilado a
una calamidad, una catstrofe o una tragedia como eventos ineludibles , luego a un
fenmeno natural peligroso o a una amenaza frente a la cual puede haber algn tipo de
gestin, hasta llegar a la concepcin de fenmeno complejo en el cual confluyen aspectos
de orden natural y expresiones de las formas de adaptacin de las comunidades a su
entorno.
LIBRO 1. CAPITULO 2
10
LIBRO 1. CAPITULO 2
11
3.2.
Amenaza.
Amenazas naturales, entre las cuales estn las geolgicas, como sismos y terremotos,
erupciones volcnicas, mar emotos o tsunamis, deslizamientos y avalanchas,
hundimientos, erosin terrestre y costera, etc. ; y las hidrometeorolgicas o climticas ,
como huracanes, tormentas tropicales, tornados y trombas, granizadas y tormentas
elctricas, fenmeno de El Nio, tempe raturas extremas, sequas, incendios forestales
espontneos, inundaciones, desbordamientos, etc.
12
Minera subterrnea.
Destruccin de ecosistemas.
Contaminacin atmosfrica.
Las amenazas as definidas constituyen un reto para la humanidad: son aquellas que
tienen su origen en la dinmica propia del Planeta Tierra que, como sabemos, no es una
roca esttica, sino un planeta dinmico y en permanente transformacin. Normalmente los
seres humanos no intervenimos en la ocurrencia de estos fenmenos, ni tampoco
estamos normalmente en capacidad prctica de evitar que se produzcan (aunque en el
pasado se crea, por ejemplo, que deshollinand o o limpiando peridicamente las
chimeneas de los volcanes , se poda evitar sus erupciones y en nuestra poca , se ha
experimentado con el bombardeo a los huracanes en su origen para evitar que
evolucionen y con la inyeccin de vapor a presin para lubr icar fallas geolgicas activas
y evitar as la liberacin abrupta de tensin que provocan los terremotos) . (WilchesChaux, 1998: 22)
3.3.
Vulnerabilidad.
Este trmino expresa qu tant a puede ser la afectacin por un fenmeno, teniendo en
cuenta aspectos como el grado de exposicin de la poblacin y de los asentamientos
humanos, la fragilidad social frente a las amenazas, y la capacidad de recuperacin de los
impactos de un evento (Cardona, 2001). Dadas las interrelaciones entre estos aspectos,
se plantean como formas de entender la vulnerabilidad.
En otros trminos, la UNDRO (1993) define la vulnerabilidad como el factor interno de
una comunidad expuesta (o de un sistema expuesto) a una amenaza, resultado de sus
condiciones intrnsecas para ser afectada e incapacidad de soportar el evento o
recuperarse de sus efectos ; Blaikie et al. (1996) consideran que la vulnerabilidad se
refiere a las caractersticas de una persona o un grupo, que afectan su capacidad de
anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural; Wong et
al. (1997), preocupados por la cuantificacin de los posibles efectos de la materializacin
de una amenaza, definen la vulnerabilidad como la medida de la susceptibilidad o la
predisposicin intrnseca de los ele mentos expuestos a sufrir dao s o prdidas.
LIBRO 1. CAPITULO 2
13
LIBRO 1. CAPITULO 2
14
PRESIONES DINMICAS
CONDICIONES
INSEGURAS
Ambiente fsico frgil:
AMENAZAS
Falta de:
Acceso
limitado a:
- Poder
- Estructuras
- Recursos
Ideologas:
- Sistemas
poltic os
Instituciones locales
Entrenamiento
Habilidades apropiadas
Inversiones locales
Libertad de prensa
Normas tic as en la vida
pblica
- Localizaciones
peligrosas
- Edific ios e
infraestructura sin
proteccin
Frgil economa focal:
Macrofuerz as:
- Subsistencias en riesgo
- Bajos niveles de
ingresos
Sociedad vulnerable:
- Grupos en riesgo
- Falta de instituciones
locales
Acciones pblicas:
Terremotos
Vientos fuertes
Inundaciones
Erupcin
volcnica
Deslizamiento,
DESASTRE
Sequa
S
Virus y peste
bajo la lnea de la pobreza. En frica sub - Sahariana, esta cifra es del orden del 42%. Las
cifras agregadas, sin embargo, ocultan las grandes diferencias. L os pases con los
porcentajes ms altos de poblacin urbana bajo la lnea de pobreza incluyen Bangladesh
(86%), Etiopa (60%), Ghana (59%), Nepal (55%) y Per (49%) (Uitto, 1998: 13- 14).
LIBRO 1. CAPITULO 2
15
La vulnerabilidad significa una propensidad de sufrir dao, pero a la vez, una medida de
las dificultades que enfrenta una sociedad para recuperarse del dao sufrido. La
vulnerabilidad, en cualquiera de sus distintas expresiones , es socialmente construida. A
la vez que se expresa en condiciones de inseguridad, cada expresin es en s, el
resultado de procesos sociales complejos, ntimamente relacionados con las modalidades
de desarrollo o no- desarrollo histrico o actual, de la sociedad bajo anlisis (Blaikie et al,
1996; Lavell, 1999)
Hoy, en Amrica Central y El Caribe, la perspectiva de la vulnerabilidad como proceso
tiende hacia la lectura de las dinmicas socio- ecolgicas de interaccin a travs de la
identificacin de unos sndromes que se manifiestan en aspectos biticos, fsicos, socio econmicos y polticos y que son relacionados causalmente (Manuel - Navarrete et al.,
2007). El documento citado identifica tres crculos viciosos que incrementan la
vulnerabilidad frente a desastres asociados a fenmenos hidrometeorolgicos, que
pueden adaptarse a los fenmenos considerados en el presente estudio. Dos crculos
viciosos tienen que ver con los procesos de urbanizacin marcados por la carencia de una
efectiva planeacin de los usos del suelo y por la ocupacin de reas de amenaza por
hogares de bajos ingresos. El tercero considera la degradacin y transformacin de los
ecosistemas por fuera de los permetros urbanos como sus fuerzas conductoras
principales, y lleva a plantear que la vulnerabilidad debe ser entendida en el contexto de
las interacciones humano- ambientales, con una lectura integral del territorio por fuera de
los lmites poltico- administrativos.
Como se muestra en el esquema siguiente, este modelo conceptual se detiene en los
aspectos que se enuncian a continuacin :
-
Crecimiento demogrfico.
LIBRO 1. CAPITULO 2
16
Figura 2 Modelo que contextualiza la vulnerabilidad . Fuente: Manuel- Navarrete et al. (2007: 211).
3.4.
Riesgo
LIBRO 1. CAPITULO 2
17
LIBRO 1. CAPITULO 2
18
Los trabajos de La Red para la Gestin Local del Riesgo en Amrica Latina, y los
estudios coordinados por Gustavo Wilches - Chaux, y su texto Auge, cada y
levantada de Felipe Pinillo, mecnico y soldador o Yo voy a correr el riesgo (1998),
en los cuales la gestin del riesgo es un conjunto de procesos que se p odran
tambin llamar gestin de la sostenibilidad, mediante una posicin crtica que aporta
al anlisis del riesgo desde una ptica de desarrollo integral y que tiene como punto
de partida la comprensin de los desastres como fenmenos socialmente
construidos. As, entender el riesgo en general, y particularmente la vulnerabilidad
que le es asociada, desde una perspectiva de derechos es urgente e implica superar
la visin de la escala micro (el hogar, la vivienda, los funcionarios pblicos, las
organizaciones comunitarias e inclusive sociales) para llegar hasta una escala macro
en la cual una accin que contrib uya a disminuir cualquier desventaja de la poblacin ,
constituye un aporte a la gestin del riesgo. Por ello es necesario aumentar la
capacidad de la comunidad para transformar precisamente esas condiciones
causales antes de que ocurra un desastre ( Wilches- Chaux, 1990).
LIBRO 1. CAPITULO 2
19
En este contexto, entonces, el equipo responsable del presente trabajo asume los
conceptos que ya haba adoptado en el trabajo Identificacin y anlisis de las familias
ubicadas en zonas de alto riesgo no recuperables de la c iudad de Medelln.
Caractersticas geotcnicas y socio - culturales (2006) y que coinciden con los de los
estudios desarrollados en Manizales y los de Red Riesgos.
El riesgo, definido como la probabilidad de prdidas futuras, es el resultado de la
existencia de un peligro latente asociado con la posibilidad de que se presenten
fenmenos peligrosos y de unas caractersticas propias o intrnsecas de la sociedad que
la predisponen a sufrir daos en diversos grados (Cardona, 2003: 5), y representa la
probabilidad de que ocurra un desastre y las consecuencias sociales y econmicas
esperadas tras la ocurrencia de un evento determinado.
Se trata entonces de evitar los desastres:
Un desastre es una situacin o un proceso social que se desencadena como resultad o
de la manifestacin de un fenmeno de origen natura l, tecnolgico o provocado por el
hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad (prdida de vidas, de
bienes) en una poblacin, causa alteraciones intensas en las condiciones normales de
funcionamiento de la comunidad (2003: 5)
Pero prevenir, adems de intentar evitar que los desastres ocurran , es minimizar el
impacto que puedan tener sobre el ambiente, los asentamientos humanos y sus
habitantes. Para ello, hay que actuar sobre la amenaza y sobre la vulnerabilidad:
El concepto de amenaza se refiere a un peligro latente o factor de riesgo externo de un
sistema o de un sujeto expuesto (2003: 8) o a la probabilidad de ocurrencia de un evento
con una cierta intensidad, en un sitio espe cfico y en un periodo de tiempo.
La vulnerabilidad se entiende como un factor de riesgo interno que matemticamente
est expresado como la factibilidad de que el sujeto o sistema expuesto sea afectado por
el fenmeno que caracteriza la amenaza . (2003: 8); es la condicin en virtud de la cual
una poblacin est expuesta o en peligro de estar afectada por un fenmeno natural o
antrpico, y hace tambin referencia a la capacidad de una comunidad para recuperarse
de los efectos de un desastre.
La vulnerabilidad se puede abordar desde diferentes dimensiones, -11 para WilchesChaux (1989), 9 en los documentos de Cardona (2001), y 4 en el trabajo de la Escuela del
LIBRO 1. CAPITULO 2
20
Dimensin fsico- espacial, con los temas de la vivienda y sus condiciones, y del
entorno en el territorio, incorporando aspectos de las vulnerabilidades fsicas y
ambientales de Wilches- Chaux;
Dimensin econmica, con los temas de empleo, ingreso, tenencia, entre otros;
La fragilidad social que se refiere a la predisposicin que surge como resultado del
nivel de marginalidad y segregacin social del asentamiento humano y de sus
condiciones de desventaja y debilidad relativa por factores socio - econmicos. As,
en la fragilidad, el presente estudio analizar las condiciones de las personas, los
elementos y los sistemas expuestos y evaluar de qu son capaces para asimilar los
cambios generados por el hecho desestabilizador.
LIBRO 1. CAPITULO 2
21
Con ambos enfoques, es fundamental dejar claro que la vulnerabilidad es dinmica , y que
cualquier intervencin, planeada o no, puede introducir cambios que afectan el riesgo y
por lo tanto los procesos de gestin del mismo.
La gestin del riesgo, tema fundamental en el presente estudio, hace referencia a un
complejo proceso social cuyo objetivo ltimo es la reduccin o control del riesgo en la
sociedad. puede entenderse como el conjunto de elementos , medidas y herramientas
dirigidas a la intervencin de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de reducir los
riesgos existentes o que puedan generarse en el futuro (2003: 12), con la participacin
organizada de todos los actores de la sociedad y sin limitarse a tomar medidas de
prevencin, mitigacin, atencin y recuperacin , para incorporar intervenciones en ciencia
y tecnologa, informacin, comunicacin, educacin, participacin.
La gestin del riesgo se plantea entonces con un enfoque de desarrol lo y de derechos, a
escala de los asentamientos humanos, tal como se desarrolla en el captulo 1 del Libro 4.
LIBRO 1. CAPITULO 2
22
Tabla de contenido
15
15
17
19
21
22
2.3. NORMAS SOBRE OR DENAMIENTO DEL TERRI TORIO ASOCIADAS A LA GESTIN DEL
RIESGO
23
2.4. NORMAS SOBRE ASENTAM IENTOS HUMANOS, VIVI ENDA Y CONSTRUCCIN EN
ZONAS DE ALTO RIESGO
28
31
LIBRO I.CAPITULO 3
Lista de Tablas
Tabla 1 Normas internacionales con enfoque de derechos ................................................................ 2
Tabla 2 Normas regionales sobre el derecho a la vivienda .................................................................5
Tabla 3 Polticas internacionales para la gestin del riesgo ................................................................ 6
Tabla 4 Polticas internacionales sobre reasentamiento .....................................................................6
Tabla 5 Inventario de normas sobre prevencin, atencin y mitigacin de desastres ........................8
Tabla 6 Artculos de la Constitucin Poltica de Colombia asociadas a la gestin del riesgo ...........15
Tabla 7 Acciones e indicadores para garantizar la s ostenibilidad ambiental ....................................18
Tabla 8 Polticas nacionales para la gestin del riesgo .....................................................................20
Tabla 9 Inventario de normas sobre la ge stin del riesgo en Antioquia ............................................21
Tabla 10 Orientaciones metropolitanas para la gestin del riesgo. ...................................................22
Tabla 11 Inventario de normas sobre ordenamiento del territorio asociadas a la gestin del riesgo 24
Tabla 12 Normas relevantes para asentamientos humanos, vivienda y construccin, en zonas de
alto riesgo en suelo urbano................................................................................................................28
Tabla 13 Normas relevantes para asentamientos humanos, vivienda y construccin, en zonas de
alto riesgo en suelo rural ....................................................................................................................30
Tabla 14 Inventario de planes sectoriales .........................................................................................33
LIBRO I.CAPITULO 3
ii
LIBRO I.CAPITULO 3
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Principio de
Limburgo sobre la
Implementacin
del Pacto
Internacional de
Derechos
Econmicos,
Sociales y
Culturales. 1986
Comit de
Derechos
Observacin general
N 4 sobre el derecho
LIBRO I.CAPITULO 3
71. Al determinar la causa de este fracaso, se tendra en cuenta el hecho de que el Pacto admite una
margen de discrecin para que el Estado Parte seleccione los medios para llevar a cabo sus objetivos,
y que existen factores situados ms all de un control razonable que pueden afectar seriamente su
capacidad para aplicar determinados derechos.
72. Se considerar que el Estado Parte comete una violacin al Pacto si, por ejemplo:
no logra adoptar una medida exigida por el Pacto;
no logra remover, a la mayor brevedad posible y cuando deba hacerlo, todos los obstculos que
impidan la realizacin inmediata de un derecho;
no logra aplicar con rapidez un derecho que el Pacto exige;
no logra, intencionalmente, satisfacer una norma internacional mnima de realizacin, generalmente
aceptada, y para cuya satisfaccin esta capacitado;
adopta una limitacin a un derecho reconocido en el Pacto por vas contrarias al mismo;
retrasa, deliberadamente, o detiene la realizacin progresiva de un derecho, a menos que acte
dentro de los lmites permitidos en el Pacto o que dicha conducta se deba a una falta de recursos o a
una fuerza mayor;
no logra presentar los informes exigidos por el Pacto.
Artculo 11 (1). Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un
nivel de vida adecuado para si y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
NORMAS INTERNACIONALES
Norma
Econmicos,
Sociales y
Culturales,
ECOSOC
Comit de
Derechos
Econmicos,
Sociales y
Culturales,
ECOSOC
(Marco del Pacto
Internacional de
Derechos
Econmicos,
Sociales y
Culturales,
PIDESC, vigente
desde 03- 011976 y firmado por
Colombia)
Pacto
Internacional de
Derechos civiles y
polticos, PIDCP.
(COHRE, 2006)
Actos de comisin
y omisin
considerados
como violaciones
del derecho a una
vivienda adecuada
Tema
a una vivienda
adecuada. 1991
Observacin general
N 7 sobre desalojos
forzosos, adoptada
por el Comit de los
Derechos
Econmicos,
Sociales y Culturales
1997.
Prohibicin de los
desalojos forzosos
para proteger a las
personas de la
interferencia ilegal o
arbitraria en su
hogar.
Informacin
extractada de
(COHRE, 2006, 83)
Contenido
mejora continua de las condiciones de su existencia. Los Estados Parte tomarn medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la
cooperacin fundada en el libre consentimiento.
Los desalojos forzosos son incompatibles con los requerimientos del Pacto.
Un desalojo forzoso es el retiro permanente o temporal contra la voluntad de indivi duos, familias y/o
comunidades de los hogares y/o tierras que stos ocupan, sin la disposicin de, y acceso a, formas
legales de proteccin. Sin embargo la proteccin de desalojos forzosos no aplica a desalojos llevados
a cabo por la fuerza de acuerdo con la Ley y en conformidad con las disposiciones de los Convenios
Internacionales de los Derechos Humanos.
En casos donde el desalojo sea considerado como justificado, ste debera llevarse a cabo en estricto
cumplimiento de las disposiciones relevantes del Derecho Internacional de Derechos Humanos y de
acuerdo a los principios generales de razonabilidad y proporcionalidad.
Los desalojos no deberan resultar en individuos que se queden sin hogar o que se conviertan en
personas vulnerables a la violacin de otros derechos humanos. Cuando aquellas personas no estn
en capacidad de proporcionarse una vivienda por s mismas, el Estado Parte debe tomar todas las
medidas apropiadas para garantizar que estn disponibles viviendas adecuadas alternativas, una
reubicacin o el acceso a tierras productivas, cuando sea el caso.
Artculo 17
(1). Nadie ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o
su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputacin.
(2) Toda persona tiene derecho a la proteccin de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
Actos de comisin:
Llevar a cabo, patrocinar, tolerar o apoyar la prctica de desalojos forzosos.
Adopcin de una legislacin o poltica claramente inconsistentes con las obligaciones del derecho a la
vivienda, particularmente cuando stas resultan en carencia de hogar, mayores niveles de vivienda
inadecuada, inhabilidad de las personas para pagar una vivienda. []
Construir o permitir la construccin de viviendas en lugares inseguros o contaminados que amenacen
la vida y la salud de futuros ocupantes. [].
Actos de omisin y de fracaso en la accin:
LIBRO I.CAPITULO 3
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
NORMAS INTERNACIONALES
Norma
Tema
Contenido
Fracaso al tomar medidas apropiadas como se requiere en el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales.
Fracaso en reforma o revocacin de una legislacin consistente con el Pacto.
Fracaso en hacer cumplir una legislacin inherente a la satisfaccin y reconocimiento del derec ho a la
vivienda.
Fracaso en la intervencin en el mercado de la vivienda, especialmente en lo que tiene que ver con
alquileres, control de alquileres, subsidios de alquiler, asuntos de seguridad en la tenencia y prevencin
de la especulacin excesiva.
Fracaso al incorporar e implementar el mnimo de estndares internacionales aceptados para lograr
satisfacer el derecho a la vivienda.
Fracaso al proporcionar la infraestructura y los servicios bsicos) agua, electricidad, drenajes,
alcantarillado, etc).
Fracaso al prohibir o prevenir acciones individuales o civiles que contribuyan a las violaciones del
derecho a la vivienda por parte de cualquier persona capaz de cometer dichos actos.
Fracaso al utilizar todos los recursos disponibles para la satisfaccin de estos derechos.
Fracaso al integrar y considerar de manera absoluta las implicaciones para el derecho a la vivienda al
desarrollar polticas macro econmicas que tengan un impacto sobre las esferas sociales relacionadas
con la vivienda; y el fracaso al suministrar reportes como se requiere en los Artculos 16 y 17 del
PIDESC.
LIBRO I.CAPITULO 3
Las referencias anteriores destacan en primera instancia la relacin estrecha entre los
derechos econmicos, sociales , culturales y ambientales y el derecho a la vivienda; se
refieren especficamente a la situacin de la poblacin desplazada y a los desalojos
forzosos; y sealan las responsabilidades , por omisin o comisin, de los Estados en la
materia.
Derechos de residencia, a
la salud y a la propiedad
Protocolo de San
Salvador,
adicional a la
Convencin
Americana sobre
Derechos
Humanos en
materia de
Derechos
Econmicos,
Sociales y
Culturales. 1988
Ciertos artculos se
refieren al derecho a la
propiedad y a la vivienda
y, como tales, deben ser
invocados al realizar
reclamaciones sobre
vivienda dentro del
Sistema Interamericano.
(COHRE, 2006: 76).
LIBRO I.CAPITULO 3
CEPAL, Divisin de
medio ambiente y
asentamientos
humanos.
Jorge Enrique
Vargas.
Chile. 2002
Conceptos bsicos.
Reduccin de la exposicin: Los planes de
ordenamiento territorial.
Instrumentos financieros de proteccin frente a
los riesgos de desastre.
Lineamientos para planes de contingencia,
reconstruccin.
Marco institucional para la prevencin de
desastres.
Todas las leyes y normas sealadas en los numerales anteriores tienen desarrollos
especficos en Colombia y en Antioquia, como se puede observar a conti nuacin.
LIBRO I.CAPITULO 3
LIBRO I.CAPITULO 3
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Ley 46 1988
Ley 09 de
1989
Definicin de la responsabilidad
de las autoridades municipales
de reforma urbana en cuanto a la
seguridad de los habitantes de
las zonas urbanas ante los
peligros naturales.
LIBRO I.CAPITULO 3
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Norma
LIBRO I.CAPITULO 3
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Norma
Se podrn adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante
enajenacin voluntaria directa o mediante expropiacin, en los trminos de la presente ley.
Cuando se trate de la enajenacin voluntaria directa, se podr prescindir de las inscripciones
en el folio de matrcula inmobiliaria de que trata el artculo 13 de esta ley. Los inmuebles y
mejoras as adquiridos podrn ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren
reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasar a ser un bien de uso pblico bajo la
administracin de la entidad que lo adquiri.
Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehsan abandonar el sitio,
corresponder al alcalde o al Intendente de San Andrs y Providencia ordenar la
desocupacin con el concurso de las autoridades de polica, y la demolicin de las
edificaciones afectadas. Esta orden se considerar, para todos los efectos, como una orden
policiva en los trminos del Cdigo Nacional de Polica.
Decreto
Nacional 919
1989
Reglamentado
por los
Decretos 1424
vigente, 2636
derogado
2056
derogado.
01 derogado
por el Decreto
540 de 1998.
Y por el
Decreto 540
vigente
LIBRO I.CAPITULO 3
Artculo 8. Anlisis de Vulnerabilidad. Para los efectos del Sistema Integrado de Informacin,
todas las entidades pblicas o privadas encargadas de la prestacin de servicios pblicos, que
ejecuten obras civiles de gran magnitud o que desarrollen actividades industriales o de
cualquier naturaleza que sean peligrosas o de alto riesgo, as como las que especfic amente
determine la Oficina Nacional para la Atencin de Desastres, debern realizar anlisis de
vulnerabilidad, que contemplen y determine la Oficina Nacional para Atencin de Desastres,
debern realizar anlisis de vulnerabilidad, que contemplen y determinen las probabilidades
de la presentacin de desastres en sus reas de jurisdiccin o de influencia, o que puedan
ocurrir con ocasin o a causa de sus actividades, y las capacidades y disponibilidades en
todos los rdenes para atenderlos.
Artculo 9. Medidas de proteccin. Todas las entidades a que se refiere el artculo precedente,
debern tomar las medidas de proteccin aplicables como resultado del anlisis de
vulnerabilidad. La Oficina Nacional para la Atencin de Desastres fijar los plazos y las
condiciones mnimas de proteccin.
Artculo 10. Sistemas y equipos de informacin. La Oficina Nacional para la Atencin de
Desastres sealar orientaciones y criterios sobre los sistemas y equipos de informacin que
deben utilizarse para el diagnstico y la prevencin de los riesgos y, en especial, los mtodos
de medicin de variables, los procedimientos de anlisis y recopilacin de datos, y los dems
factores que aseguren uniformidad.
Artculo 11. Planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre.
Las entidades o personas obligadas a realizar anlisis de vulnerabilidad debern participar en
las operaciones en caso de situaciones de desastre, conforme a los planes especficos de
accin, y de acuerdo con la naturaleza de su objeto y funciones, y su rea de jurisdiccin o
10
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Norma
Directiva 33
de
1990.
Presidencia de
la Repblica.
Ley 99 de
LIBRO I.CAPITULO 3
11
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Norma
1993
Ley 60 de
1993
Decreto 1292
de 1994
Decreto 969
de 1995
LIBRO I.CAPITULO 3
12
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Norma
Ley 322 de
1996
Ley 388 de
1997
Ley 400 de
1997
Decreto 093
de 1998 de la
Presidencia de
la Repblica
Decreto 93 de
1998
Directiva
Presidencial
005 de 112001.
Decreto 4466
de 2007
El PNPAD define los objetivos, principios, estrategias y programas de la poltica nacional. Los
tres objetivos bsicos de la poltica son:
Reduccin de riesgos y prevencin de desastres.
Respuesta efectiva en caso de desastres.
Recuperacin rpida de zonas afectadas.
Se solicita la elaboracin de los Planes Sectoriales para la actuacin en caso de un desastre
sbito nacional.
Valor de la Vivienda,
Vivienda de Inters Social.
Conceptos
LIBRO I.CAPITULO 3
13
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Norma
LIBRO I.CAPITULO 3
14
LIBRO I.CAPITULO 3
15
Artculos
Articulo 42.
Artculo 49
Artculo 51
Artculo 58
Artculo 64
Artculo 79
Artculo 80
Artculo 95
numeral 8
Artculo
215
Artculo
311
Artculo
313
Artculo
315
numeral 2
LIBRO I.CAPITULO 3
16
2.2.2.1.
El documento por medio del cual se establece la estrategia para consolidar la ejecucin
del Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, PNPAD, en el corto y mediano
plazo plantea la necesidad de articular el Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de
Desastres, SNPAD, el Sistema Nacional Ambiental, SINA y el Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnologa, SNCyT, de fortalecer las instituciones responsables del tema y de
socializar la prevencin y mitigacin de los desastres.
Seala las fuentes de financiacin nacional y de cooperacin internacional para
programas y acciones en la materia.
Da instrucciones para la formulacin y el desarrollo de los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT) y los Planes de Desarrollo de los municipios (PDM), y recomienda las
siguientes tareas:
-
LIBRO I.CAPITULO 3
17
2.2.2.2.
LIBRO I.CAPITULO 3
18
2.2.2.3.
LIBRO I.CAPITULO 3
19
Desarrollo Urbano,
Ministerio de
Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Direccin de
Desarrollo Territorial.
Colombia. 2005.
Serie. Procedimiento
de legalizacin de
asentamientos
humanos.
Gua Metodolgica 2.
Ministerio de
Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Direccin de
Desarrollo Territorial.
Colombia. 2005.
Serie. La gestin de
riesgos, un tema de
ordenamiento territorial.
Ruta para la toma de
decisiones.
Instructivo.
Ministerio de
Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Viceministerio
Direccin de
Desarrollo Territorial.
Colombia. 2005.
Memorias
Apoyo a la formulacin
y estructuracin del
programa
de reduccin de la
vulnerabilidad del
Estado frente a
desastres naturales.
DNP. Direccin de
Desarrollo urbano y
poltica ambiental.
Colombia. 2005.
DNP - Direccin de
Desarrollo Urbano y
Poltica Ambiental
(DDUPA)
Programa para la
Reduccin de la
Vulnerabilidad Fiscal
del Estado ante
Desastres Naturales.
Conceptos bsicos.
Relacin entre la gestin local del riesgo y la
organizacin institucional.
Estrategias para la intervencin del riesgo.
Estructura de un Plan de Gestin Local del
Riesgo.
Financiacin de la gestin local del riesgo
Principales normas que ataen a las
responsabilidades del nivel local en cuanto a la
LIBRO I.CAPITULO 3
20
Ttulo
Ordenanza
41
de 1995
.
Decreto
5329 de
1995
Ordenanza
22
de 1997
Decreto
3420 de
1997
Decreto
1394 de
LIBRO I.CAPITULO 3
21
Norma
2000
Decreto
727 de
2004
Desastres.
Establece su conformacin y funciones de la
Comisin Para la prevencin, Mitigacin y Control
de Incendios Forestales en el Departamento de
Antioquia de acuerdo al Decreto No 2340 de 1997
expedido por el Ministerio del medio ambiente.
Red Riesgos
Diseo del Sistema
Metropolitano para la
Prevencin, atencin y
recuperacin de
desastres del Valle de
Aburr
LIBRO I.CAPITULO 3
AMVA
22
2.3. Normas sobre ordenamiento del territorio asociadas a la gestin del riesgo
El ordenamiento territorial es el marco en el cual se debe plantear la gestin del riesgo.
Por lo tanto, merece especial atencin en la revisin del proceso de definicin de las
normas a travs del tiempo y en el anlisis de las normas vigentes.
LIBRO I.CAPITULO 3
23
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Tabla 11 Inventario de normas sobre ordenamiento del territorio asociadas a la gestin del riesgo
ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO
Normas sobre las responsabilidades del nivel local en relacin con el riesgo
Norma
Nombre o tema
Contenido
Ley 135 de
1961, o ley de
reforma
agraria
Ley 128 de
1994
Ley 152 de
1994
Ley orgnica
de Plan de
Desarrollo.
Ley 388 de
1997
Establecimiento de los
procedimientos y mecanismos
para la elaboracin, aprobacin,
ejecucin, seguimiento,
evaluacin y control de los planes
de desarrollo tanto de la Nacin y
de las entidades territoriales,
como de los organismos pblicos
de todo orden.
LIBRO I.CAPITULO 3
Para dar cumplimiento a los fines de inters social y utilidad pblica definidos en la presente
Ley y en especial para ejecutar los siguientes programas se implementar lo siguiente:
11) Fundar ncleos de asentamientos humanos o aldeas, o ensanchar el permetro urbano de
poblaciones de menos de 20 mil habitantes, a solicitud del municipio respectivo, previo
concepto favorable de la Oficina de Planeacin Departamental (no tiene en esto injerencia el
municipio?).
12) Dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades pblicas naturales
sobrevivientes.
15) Reforestar cuencas o microcuencas hidrogrficas que surtan de agua acueductos
municipales o veredales. En tal caso el municipio o los municipios interesados en le programa
de reforestacin, podrn solicitar al INCORA que inicie las negociaciones directas o el proceso
de expropiacin de los inmuebles rurales que se busca reforestar, siendo de cargo de los
municipios interesados proveer los recursos necesarios para pagar a los propietarios de los
predios afectados por el respectivo programa, el precio a la indemnizacin segn sea el caso.
Se estructura la naturaleza, organizacin y funcionamiento de las reas metropolitanas en el
pas.
Fija competencias y procedimientos para la elaboracin, aprobacin y seguimiento del P lan
Nacional de Desarrollo y de los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Artculo 41. Planes de accin en las entidades territoriales.
[] Para el caso de los municipios, adems de los planes de desarrollo regulados por la
presente Ley, contarn con un plan de ordenamiento que se regir por las disposiciones
especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los departamentos brindarn las
orientaciones y el apoyo tcnico para la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial.
En materia de planificacin, incluye la ratificacin de la sustentabilidad ambiental como
principio de actuacin de las autoridades de planeacin, enunciado en la Ley 99 de 1993, y la
necesidad de los planes de ordenamiento para los municipios.
Establece los procedimientos y mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin,
seguimiento, evaluacin y control de los planes de desarrollo.
Establece mecanismos que promueven una mayor autonoma municipal. Como mecanismo
fundamental, obliga a los municipios a elaborar su Plan de Ordenamiento Territorial como
principal instrumento de desarrollo, que debe contener el conjunto de objetivos, directrices,
estrategias, metas, programas, actuaciones, y normas tendientes a orientar y adoptar el
desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo.
24
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Norma
Decreto 2211
de 1997
Decreto 93 de
1998
Decreto 879
de 1998
Seala que las reas de amenazas y riesgos deben ser identificadas, delimitadas; que se
debe adelantar acciones para evitar la localizacin de actividades o asentamientos humanos
en dichas zonas, reubicarlos segn el caso, establecer restricciones y sanciones por
localizacin indebida, y aplicar acciones de manejo, recuperacin y prevencin.
Decreto 1504
de 1998
Espacio Pblico
Decreto 1507
de 1998
Ley 507 de
1999
Decreto 150
de 1999
Decreto 1686
de 2000
Ley 614 de
2000
Ley 715 de
2001
LIBRO I.CAPITULO 3
25
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Norma
Acuerdo
Metropolitano
018 de 2001.
Decreto 932
de 2002
Ley 812 de
2003
Decreto 216
de 2003
Decreto 2201
de 2003
LIBRO I.CAPITULO 3
4. Manejo social del campo La eliminacin de las causas de los desequilibrios econmicos y
sociales regionales, mediante la atencin diferenciada al medio rural especialmente en las
regiones ms vulnerables, para lo cual se tendrn en cuenta los siguientes aspectos:
[] Zonas protectoras y de conservacin ambiental.
Zonas de nivel mximo de riesgo: inundaciones y deslizamientos, sismos y sequas. [].
En estas zonas se elaborarn planes quinquenales de desarrollo rural y reforma agraria que
armonicen las polticas macroeconmicas, sectoriales y las particularidades del desarrollo de
la regin e identifiquen los instrumentos a impulsar.
8. Prevencin y mitigacin de riesgos naturales
En el tema de prevencin y mitigacin de desastres, el Gobierno adelantar los siguientes
programas:
Se profundizar y divulgar el conocimiento en riesgos de origen natural y antrpico.
Se incluir la prevencin y mitigacin de riesgos en la planificacin y la inversin territorial y
sectorial.
Se buscar reducir la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres.
Se buscar optimizar los mecanismos de respuesta del Estado ante estos eventos.
El Gobierno Nacional, de acuerdo con sus competencias, podr financiar la terminacin de la
canalizacin y adecuacin de los arroyos que amenazan con desastres. En el mismo sentido
desarrollar programas para sus ejes ambientales.
Reforma del Ministerio de Medio Ambiente
26
Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr.
Formulacin de Propuestas de gestin del riesgo.
Norma
Decreto 4002
de 2004
Decreto 1600
de 2005
Decreto 2181
de 2006
Artculo 7. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisin y
modificacin del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someter
a los mismos trmites de concertacin, consulta y aprobacin previstas en los artculos 24 y
25 de la Ley 388 de 1997.
Ante la declaratoria de desastre o calamidad pblica, los trmites de concertacin
interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisin podrn ser adelantados
paralelamente ante las instancias y autoridades competentes.
Reglamentacin de las
disposiciones sobre licencias
urbansticas, reconocimiento de
edificaciones y legalizacin de
asentamientos humanos.
Planes Parciales
LIBRO I.CAPITULO 3
27
Ley 02 de
1991
LIBRO I.CAPITULO 3
28
Norma
Ley 03 de
1991
Ley 546 de
1999
Ley 708 de
2001
Decreto
2015 de
2001
Decreto
1379 de
2002
Decreto
3169 de
2004
Decreto
1600 de
2005
Decreto
4429 de
2005
LIBRO I.CAPITULO 3
29
Norma
Decreto
875 de
2006
Decreto
3200 de
2006
Decreto
3702 de
2006
Mejoramiento de Vivienda
Decreto
378 de
2007
Mejoramiento de Vivienda
Decreto
1811 de
2003
Decreto
973 de
2005
Decreto
2480 de
2005.
Postulacin al subsidio
Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural.
Decreto
4427 de
2005
Fijacin de los
criterios de elegibilidad,
viabilidad y requisitos para la
presentacin de proyectos de
vivienda rural por desastre
natural o calamidad pblica.
Ley 160 de
1994
Acuerdo
012 de
2005
Decreto 97
de 2006
LIBRO I.CAPITULO 3
30
Norma
Decreto
2299 de
2006
Decreto
4545 de
2006
A nivel nacional, para las reas urbanas y rurales, se establece una poltica de vivienda
basada en el otorgamiento de subsidios.
Esta poltica es aplicable en procesos de gestin del riesgo que lleven a la reubicacin o
al reasentamiento de poblacin asentada en zona de amenaza alta , o al mejoramiento in
situ.
LIBRO I.CAPITULO 3
31
El DNP adems busca desarrollar acciones que pueden clasificarse bajo los siguientes
tipos de gestin:
-
Gestin reactiva como proceso a travs del cual se busca dar una respuesta
adecuada a los momentos de crisis y cuyo objetivo es minimizar los impactos
asociados a dichas situaciones.
El Sistema Integrado de Informacin como parte del Plan Nacional para la Prevencin
y Atencin de Desastres,
La gestin integral del riesgo en la planificacin sectorial se considera desde los riesgos:
que afectan el accionar de las entidades del sector, los generados en la sociedad por el
accionar del sector, y los generados en la sociedad por la deficiencia en las med idas de
prevencin y mitigacin del sector frente a riesgos conocidos . Por ello, la Direccin de
Prevencin y Atencin de Desastres de Colombia configura los planes de gestin del
riesgo desde tres tipos de planes:
-
Planes sectoriales.
Planes escolares.
LIBRO I.CAPITULO 3
32
cantidad de vctimas, las prdidas materiales y los problemas de orden pblico son, o
pueden llegar a ser, de enorme magnitud en un perodo de ocurrencia relativamente corto
y hace necesario la organizacin, coordinacin y asignacin de recursos a gran escala y
en forma inmediata de las instituciones, la comunidad nacional y muy posiblemente, de
organismos y agentes internacionales. Evento Crtico Nacional es una definicin poltica
autorizada por el Presidente de la Repblica que activa en forma inmediata una forma
especfica de organizacin, de procedimientos y actuaciones segn protocolos
previamente definidos. (Ministerio de Comunicaciones, 2006 : 6).
De conformidad con lo establecido en el Decreto 919 de 1989, las entidades nacionales
con responsabilidades en las situaciones de desastre deben elaborar planes especficos
de accin de acuerdo con la naturaleza de su objeto, sus funciones y su rea de
jurisdiccin o influencia. Para ello, el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres expidi los Protocolos Nacionales o Guas de Actuacin del Alto Gobierno en
caso de un Evento Crtico Nacional , determinando la organizacin y los procedimientos
para la atencin de un evento severo nacional, estableciendo igualmente
responsabilidades sectoriales que se evidencian en los planes sectoriales . Son los
siguientes:
Tabla 14 Inventario de planes sectoriales
PLANES SECTORIALES
Sector
Plan sectorial
Contenido y objetivos
responsable
Objetivos del Plan.
Responsabilidades y funciones del Comit Sectorial
de Telecomunicaciones.
Indicadores de prevencin de emergencias del
Ministerio de
sector telecomunicaciones
Plan Sectorial de
Comunicaciones.
telecomunicaciones
Indicadores de atencin de emergencias del sector
2006
telecomunicaciones.
Estructura sectorial. Planes y acciones.
Aspectos normativos.
Anlisis de riesgos.
Plan Sectorial de
Objetivos de las Fuerzas Militares en Participacin
Ministerio de
Orden Pblico.
en prevencin y
defensa nacional
Participacin de las
Atencin desastres.
Comando general
fuerzas militares en
Estructura sectorial y responsabilidades.
fuerzas militares.
prevencin y
Anexo A: antecedentes de grandes desastres
2006
atencin desastres.
naturales en Colombia.
Objetivos del Plan.
Organizacin sectorial y Responsabilida des y
funciones.
Directorio de las seccionales.
Plan de
Ministerio de
emergencias
Inventario de gremios de empresas de transporte de
Transporte.
sectorial de
carga y pasajeros.
accesibilidad y
2006
Inventario de empresas de servicios martimos.
transporte
Inventario AEROCIVIL contactos aerolneas
regulares del pas que operan en el aeropuerto el
dorado. Aerolneas internacionales y nacionales.
Anexo contiene un formato Instituto Nacional de
LIBRO I.CAPITULO 3
33
Plan sectorial
Plan sectorial de
emergencia de
bsqueda,
salvamento y
rescate
Plan de evaluacin
de daos,
necesidades y
recursos
LIBRO I.CAPITULO 3
PLANES SECTORIALES
Sector
Contenido y objetivos
responsable
Vas. Oficina de emergencias. Novedad en obras de
arte, para condensar lo referido Accesibilidad y
transporte.
Comit Operativo
Objetivos del Plan.
Nacional para la
Definir la organizacin sectorial y las
Atencin de
responsabilidades y funciones.
Desastres, CONAD.
Comisin Nacional
Anexo A: protocolos operativos de bsqueda,
Asesora de
salvamento y rescate.
Bsqueda,
Anexo B: directorio de entidades.
Salvamento y
Rescate, CNABSR.
2006.
Objetivos del Plan.
Definir la organizacin sectorial y las
responsabilidades y funciones.
Ministerio de
Indicadores.
agricultura y
- Coordinacin intrasectorial.
desarrollo rural
- Recursos requeridos y disponibles.
Direccin de
- Planes de accin especficos.
Desarrollo Rural
- Seguimiento y evaluacin de la gestin del
2006
riesgo.
- Normatividad y reglamentacin.
- Directorios de las entidades.
Fases de la evaluacin de desastres.
Objetivos del Plan.
Funciones de un grupo de apoyo de evaluacin.
reas de intervencin, sectores responsables y su
tem de actuacin: rea de factor humano, rea de
infraestructura, rea de factor econmico.
Formato para consolidar la evaluacin de daos.
Objetivos del Plan.
Organizacin responsabilidades y funciones
Conformacin del grupo jurdico y econmico.
Escenario jurdico y econmico.
Tipos de recursos econmicos para prevencin y
atencin de desastres: Traslado de recursos
provenientes del 1) Fondo de Compensacin
Interministerial; 2) Activacin cr dito contingente
para desastres de cobertura Nacional, acordado
entre el Gobierno Colombiano y el Banco Mundial; 3)
Adicin Ley de Presupuesto General de la Nacin. 4)
Donaciones nacionales e internacionales en especie
o en dinero.
34
Libro I Captulo IV
PROCESO METODOLGICO
La metodologa los caminos usados, las rutas definidas es siempre el resultado de mltiples movimientos, es
proceso y no estado; es aprendizaje y no respuesta; es
bsqueda y no receta. (Reguillo, 1996)
En el presente captulo del Libro 1, el proceso metodolgico se plantea de manera
sinttica a partir de un esquema sencillo porque se desarrolla con amplios detalles en el
Libro 2 para las amenaza por movimientos en masa, aven idas torrenciales e
inundaciones; en el Libro 3 para la vulnerabilidad, especialmente en el primer captulo ; en
el Libro 4 para la formulacin de los lineamientos de gestin de riesgo; y en el Libro 5 para
el Sistema de Informacin Geogrfica .
Este proceso que, por motivos de exposicin, se presenta de manera lineal, es de hecho,
un proceso dinmico y dialctico, que implica adelantar evaluaciones permanentes e ir y
venir entre los aspectos tericos y conceptuales y los aspectos metodolgicos e
instrumentales, la informacin disponible y los datos que requieren evaluacin o
construccin, el trabajo de campo y la s relaciones con los diferentes actores
comprometidos con el tema.
En efecto, como se observa en los tres captulos anteriores, el presente estudio aborda un
tema en permanente transformacin y desarrollo tanto en los aspectos conceptuales y
normativos, y en su interaccin, como en la relacin con los eventos que ocurren en el
mundo, en Colombia y en la regin metropolitana del Valle de Aburr.
Adems, enfrenta problemas de informacin que exigen la actualizacin de datos, la
bsqueda de informacin alternativa o el acceso a fuentes de circulacin restringida, la
nivelacin de las bases de datos entre municipios que enfrentan profundas diferencias en
su plataforma tecnolgica, en la disponibilidad de estudios y en sus conocimientos acerca
de las condiciones de su territorio y de quienes lo habitan .
Finalmente, en varios momentos, el trabajo de campo se ha desarrollado en condiciones
difciles por razones de orden pblico, por motivos climticos, por presiones de los
diferentes actores para que se estudie o se cense un asentamiento, o al contrario para
que no se haga presencia.
A pesar de ello, el esquema metodolgico que se adopt al inicio del pr oceso y que se
presenta a continuacin, se ha mantenido hasta el final.
1
CONSTRUCCIN
CONCEPTUAL Y
METODOLGICA
SOBRE EL RIESGO*
(Enfoque y contexto)
Vulnerabilidad
Recoleccin de
informacin
secundaria
Recoleccin de
informacin
primaria
Anlisis de la
informacin
Salidas de
reconocimiento
en campo*
Mapas preliminares
de vulnerabilidad
Preparacin y
ejecucin del
censo en zonas
de alta amenaza*
Validacin mediante
salidas de campo,
talleres, entrevistas a
funcionarios, etc.*
Amenazas
Propuestas de
gestin desde la
vulnerabilidad
Recoleccin de
datos e
informacin
secundaria
Inspecciones de
reconocimiento*
y validacin de
informacin en
campo
Mapa preliminar de
amenaza por inundacin
con base en estudios
previos
Mapa preliminar de
amenaza por movimiento
en masa con base en
estudios previos
Mapa preliminar de
amenaza por avenida
torrencial con base en
estudios previos
SIG Herramienta de
Geoprocesamiento
Calibracin
y/ o
validacin
mediante
salidas de
campo,
talleres,
entrevistas a
funcionarios,
etc.*
CONSTRUCCIN DE PROPUESTAS
CONJUNTAS DE GESTIN
4
Propuestas de
gestin desde
las amenazas
PROPUESTA DE
GESTIN INTEGRAL
DEL RIESGO
SIG Herramienta
de Gestin
Ambas reflexiones pasan por el anlisis de la informacin disponible sobre el estado del
arte, las dinmicas locales, los estudios realizados, las bases de d atos existentes y la
cartografa accesible.
Conducen tambin a una primera formulacin del enfoque y de los criterios del trabajo y a
su orientacin hacia la gestin, haciendo nfasis en un enfoque de derechos, con una
perspectiva de ordenamiento territo rial centrada en los asentamientos humanos.
Este proceso compartido se mantiene, especialmente en las salidas de campo y en
reuniones semanales, a pesar de que el grupo coordinado por el profesor Humberto
Caballero se divide para realizar los trabajos tendientes a producir el Libro 2 sobre
amenazas por movimientos en masa (sub - grupo coordinado por el profesor Hernn
Martnez) y por avenidas torrenciales e inundaciones (sub - grupo coordinado por los
profesores Humberto Caballero y Al beiro Rendn), y el Libro 3 sobre vulnerabilidad (subgrupo coordinado por la profesora Franoise Coup). Los sub- grupos desarrollan
entonces los estudios de amenaza con base en el esquema del cuadro de la izquierda
abajo en la figura 1, y los estudios de vulnerabilidad, acata ndo el planteamiento del
cuadro de la derecha, arriba en la misma figura.
El numeral 2 corresponde a la evaluacin de las amenazas y de la vulnerabilidad, en un
proceso compartido entre los profesionales, y a la elaboracin del mapa regional de
amenaza y de vulnerabilidad, como paso previo a la construccin del mapa de riesgo.
El numeral 3 permite definir el riesgo y elaborar el mapa correspondiente. Para ello, ha
sido necesario sostener amplias discusiones, adelantar actividades como talleres y
reuniones de trabajo, y analizar diferentes modelos interpretativos, con el fin de poder
formular propuestas de gestin que se inscriban en el ordenamiento territorial y que
suministren respuestas a los problemas encontrados .
BIBLIOGRAFA
REFERIDA A LOS LIBRO S 1, 3 Y 4
Alcalda Mayor de Bogot D.C. y Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias,
DPAE, 2004. Decreto 332 por el cual se organiza el Rgimen y el Sistema para la
Prevencin y Atencin de Emergencias en Bogot Distrito Capital y se dictan otras
disposiciones. Bogot.
Alcalda Mayor de Bogot D.C., 2004. Decreto 190. Bogot.
Alcalda Mayor de Bogot D.C., 2007. Decreto 4260. Bogot.
Alcalda Mayor de Bogot D.C. y Direccin de Prevencin y Atencin de Emerge ncias,
DPAE, 2006. Decreto 423 por el cual se adopta el Plan Distrital para la Prevencin y
Atencin de Emergencias para Bogot Distrito Capital. Bogot.
Alcntara- Ayala, I., 2002. Geomorphology, natural hazards, vulnerability and prevention
of natural disasters in developing countries. En: Geomorphology, No 47, pp.107 124.
Alfonso, H., s.f. Peligros y riesgos provocados por fenmenos naturales en la zona tropical
americana. Ejemplos de mitigacin en Cuba y otros pases. Instituto de geografa tropic al,
Cuba
rea Metropolitana del Valle de Aburr, 2002. Proyecto Metrpoli 2002 - 2020. Medelln.
rea Metropolitana del Valle de Aburr, 2002. Plan Estratgico Metropolitano, PEAM.
Medelln.
rea Metropolitana del Valle de Aburr, 2006. Directrices metro politanas de ordenamiento
territorial Hacia una regin de ciudades; Acuerdo metropolitano 15 de septiembre.
Medelln.
rea Metropolitana del Valle de Aburr, 2007. Plan Integral de Desarrollo Metropolitano,
Metrpoli 2008- 2020. Medelln.
rea Metropolitana del Valle de Aburr, CORNARE y CORANTIOQUIA, 2007. Plan de
ordenacin y manejo de la cuenca del ro Aburr, POMCA.
rea Metropolitana del Valle de Aburr e INGETEC- IGR. 2007. Diseo del sistema
metropolitano para la prevencin, atencin y recupera cin de desastres del Valle de
Aburr. Revista Conocimientos Metropolitanos, Julio de 2007, N 1, 3- 148 p.
rea Metropolitana del Valle de Aburr y Universidad EAFIT, 2007. Red de Comits
ambientales, barriales y veredales del Valle de Aburr. Medelln.
rea Metropolitana del Valle de Aburr y Universidad EAFIT, 2007. Metodologa para la
elaboracin de planes de emergencia y planes de contingencia para los Comits
Ambientales. Medelln.
Cardona, O. Daro. 2001. Estimacin holstica del riesgo ssmico utilizando sistemas
dinmicos complejos. Tesis doctoral, Universidad Politcnica de Catalua. Barcelona.
Disponible en versin pdf: www.desenredando.org.
Cardona, O. Daro, 2003. Indicadores de riesgo de desastre y de gestin de riesgos.
Banco Interamericano de Desarrollo , Departamento de Desarrollo Sostenible , Divisin de
Medio Ambiente
Cardona, O. Daro, 2004. The need for rethinking the concepts of vulnerability and risk
from a holistic perspectiva: a necessary review and criticism for effective risk management.
En: Bankoff, G., Frerks, G. y Hilhorst, D. Mapping vulnerability. Disasters, development
and people. Earthscan. USA. pp. 37 51.
Cardona, O.D., Wilches- Chaux, G., et al., 2004, Estudio sobre desastres ocurridos en
Colombia: estimacin de prdidas y cuantificacin de costos. Definicin de la
responsabilidad del Estado, su exposicin ante desastres naturales y dise o de
mecanismos para la cobertura de riesgos residuales del Estado. Banco Mundial, Agencia
Colombiana de Cooperacin Internacional, Departamento Nacional de Planeacin. Bogot
Chambers, R., 1995. Mtodos abreviados y participativos a fin de obtener infor macin
social para los proyectos. En: Cernea, M. Primero la gente. Variables sociolgicas en el
desarrollo rural. FCE. Mxico. p 587 - 611
Chambers, T y Conway, G., 1992. Sustainable rural livelihoods: Practical concepts for the
21th century. Documento de debate sobre el IDS. Brighton: IDS. En:
www.livelihoods.org/info/guidance_sheets_rtfs/SP_GS1.rtf .
Chardon, Anne C., 2002. Un enfoque geogrfico de la vulnerabilidad en zonas urbanas
expuestas a amenazas naturales. El Ejemplo Andino de Manizales, Colombia. Editorial Centro
de Publicaciones de la Universidad Nacional de Colombia. Manizales. 174 p.
Coca Galeano, Claudia R., 2008. Contribuciones de la gestin del riesgo del secto r
educativo de Bogot en el contexto de la sostenibilidad urbana. Tesis de maestra en
Medio ambiente y Desarrollo, Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad
Nacional de Colombia.
Collin, C. et al., 1998. Prevencin y gestin de riesgos, Marsell a. Experiencia
seleccionada en el Concurso de Buenas Prcticas, patrocinado por Dubai en 1998, y
catalogada como BEST. Francia
Contreras, D. M., 2005. Renovando el hbitat en riesgo. Revista INVI, Vol . 20, N 053.
Pp. 134 a 153.
Cortes I, F., 2003. Una aproximacin a los planes comunitarios: Una forma de organizar la
comunidad para promover procesos de desarrollo en el mbito local. En de Treball social,
N 172, Diciembre. Espaa. p. 6- 40.
Coup, Franoise (coord.), 1993. Sistematizacin de la interve ncin de la administracin
municipal en dos barrios localizados en zonas de riesgo. Alcalda de Medelln, Proyecto
Gobernacin de Antioquia, 2008. Plan de Desarrollo 2008 - 2012 Una Antioquia para
Todos. Medelln
Gueri, M., 1983. Colombia: el terremoto en Popayn. Preparacin para casos de desastre
en las Amricas. Boletn 17
Guimaraes, Roberto, s.f. Informe de la CEPAL. Santiago de Chile.
Hermelin, Michel (editor), 2005. Desastres de origen natural en Colombia 1979 - 2004.
Universidad EAFIT y Observatorio Sismolgico del Suroccidente, Osso. Medelln.
Huang, C. 1995. Fuzzy risk assessment of urban natural hazards, En: Fuz zy Sets and
Systems, N 83. pp. 271 282.
Iliadis, L. S. y Spartalis, S. I., 2005. Fundamental Fuzzy Relation Concepts of a D.S.S. for
the Estimation of Natural Disasters' Risk. (The Case of a Trapezoidal Membership
Function). En: Mathematical and Computer Modelling, N o 42, pp. 747- 758.
Jurado, J. C. (sin fecha). Terremotos, pestes y calamidades. Del castigo a la misericordia
de Dios en la Nueva Granada. Siglos XVIII y XIX. Documento en PDF.
Jurado, J. C. (sin fecha). Desastres naturales, rogativas pbl icas y santos protectores en
la Nueva Granada (Siglos XVIII y XIX). Biblioteca virtual Banco de la Repblica. Boletn
Cultural y Bibliogrfico. 65 p.
Kanungo, D.P., Arora, M.K., Sarkar, S. y Gupta, R.P. 2006. A comparative study of
conventional, ANN black box, fuzzy and combined neural and fuzzy weighting procedures
for landslide susceptibility zonation in Darjeeling Himalayas. En: Engineering Geology . N
85. pp. 347- 366.
Karimi, I. y Hllermeier, E., 2007. Risk assessment system of natural hazards: A n ew
approach based on fuzzy probability. En: Fuzzy Sets and Systems, N o 158. pp. 987 999.
La Red. Revista Desastres y sociedad, 1994. N 2 sobre Tragedia, cambio y desarrollo.
Tercer Mundo. Bogot.
Lavell, Allan, 1994. Viviendo en riesgo. Comunidades vul nerables y prevencin de
desastres en Amrica Latina. La Red.
Lavell, Allan, 1999. Gestin de riesgos ambientales urbanos. Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales y La Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica
Latina- La Red. Colombia. 15 p.
Lavell, Allan, 2003. La gestin local del riesgo: nociones y precisiones en torno al
concepto y la prctica. CEPREDENAC- PNUD, Guatemala, 101 p.
Londoo, Roco, 1994. Una visin de las organizaciones populares en Colombia. Escuela
de Liderazgo Democrtico. Bogot. Editorial Gazeta.
Moreno, Cecilia Ins (coord.) et al., 2005. Criterios ambientales para la vivienda y el hbitat en
el Valle de Aburr. Universidad Nacional de Colombia , Sede Medelln. Facultad de
Arquitectura, Escuela del Hbitat- CEHAP, rea Metropolitana del Valle de Aburr. Medelln
173 p.
Municipio de Medelln. Secretara de Desarrollo Social, 2003. Caracterizacin social de las
mujeres en alto grado de vulnerabilidad y riesgo social de la ciudad de Medelln. Medelln.
Municipio de Medelln, Universidad Nacional de Colombia y Forhum, 2007. Medelln: u na
mirada desde el POT. Medelln.
Municipio de Medelln, 2007. Encuesta de calidad de vida. Medelln 2006. Medelln
Municipio de Medelln, 2007. Por un pacto social para el ordenamiento territorial.
Memorias de la estrategia de participacin y comunicaci n pblica para la revisin y
ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medelln 2006 - 2007. Medelln
Municipio de Medelln, 2008. Plan de desarrollo 2008 - 2011. Medelln es solidaria y
competitiva. Medelln
Naciones Unidas, Comisin Ec onmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, Centro
Latinoamericano y Caribeo de Demografa, CELADE, 2001. Seminario Internacional. Las
diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en Amrica Latina y el Caribe. Santiago
de Chile.
Naciones Unidas- Hbitat, 2008. Informe mundial de ciudades. Foro Urbano Mundial,
Nanjing.
National Science Foundation, 1999. Science and Creationism: A view from the National
Academy of Sciences. Documento en PDF. 49 p.
Nez y Cuesta, 2006. Las trampas de la pobreza en Colombia. Bogot.
Peduzzi, P., 2000. Insight on Common/key indicators for global vulnerability mapping.
United Nations Environment Programme. Expert Meeting on Vulnerability and Risk anlisis
and indexing. Suiza.
Pelling, M., 2003. The vulnerabi lity of cities. Natural disasters and social resilience.
Earthscan. USA. 212 p.
Pizarro, R., 2001. La vulnerabilidad social y sus desafos: Una mirada desde Amrica
Latina. CEPAL. Serie Estudios estadsticos y prospectivos. Santiago de Chile . p 1- 69
PNUD- Proyecto Col 88/010 y Alcalda de Medelln, 1993. Manejo integral de los
desastres naturales: planificacin y educacin. En: II Encuentro Internacional Hbitat
Colombia. Popayn.