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- Arturo Warman
Antroplogo y ex Ministro de la Reforma Agraria de Mxico.
La reforma agraria mexicana tuvo su origen en una revolucin popular de gran envergadura y
se desarroll en tiempos de la guerra civil. A lo largo de un extenso perodo se entregaron a los
campesinos ms de 100 millones de hectreas de tierras, equivalentes a la mitad del territorio
de Mxico y a cerca de las dos terceras partes de la propiedad rstica total del pas, con los
que se establecieron cerca de 30 000 ejidos y comunidades que comprendieron ms de 3
millones de jefes de familia. Sin embargo, la reforma no logr el bienestar perseguido, y los
campesinos a los que lleg viven hoy en una pobreza extrema. El deterioro paulatino del sector
rural se prolong hasta 1992, cuando se consigui reorientar cabalmente el desarrollo rural. La
reforma agraria qued inconclusa, y sus objetivos sociales y econmicos no se alcanzaron.
Pese a estas limitaciones, la experiencia reformista fue determinante y produjo efectos que
conviene analizar para discernir nuevas alternativas. Ni desastre ni triunfo, la reforma es un
proceso abierto pero imperfecto; sus soluciones de mediano plazo solo sern viables si se
logran de inmediato los acuerdos nacionales y se inician los programas destinados a conducir
la reforma a su trmino.
Mexican land reform: a long-term perspective
Mexico's land reform began with a large-scale people's revolution and took shape
during the civil war. Over an extensive period, Mexico's peasant farmers received more
than 100 million hectares of land, - equivalent to half the national territory and some
two-thirds of the country's total rural property - on which they established some 30 000
ejidos (village communal holdings) and communities comprising more than 3 million
heads of household. However, the reform failed to translate into well-being and the
targeted peasant farmers now live in extreme poverty. Creeping deterioration of the
rural sector intensified until 1992, when rural development was entirely refocused. Land
reform thus remained incomplete and its social and economic objectives unfulfilled.
Despite these limitations, the reform experience was compelling and produced results
that need to be analysed if new options are to be identified. While neither a disaster nor
a triumph, reform is an open but imperfect process, whose medium-term solutions will
only be viable if national agreements are reached now and if the programmes that have
been designed to take it to its conclusion can be put into immediate effect.
La rforme agraire mexicaine: une vision long terme
La rforme agraire mexicaine a pour origine une rvolution populaire de grande
envergure et date de la guerre civile. Sur un laps de temps assez prolong, 100
millions d'hectares de terres, soit l'quivalent de la moiti du territoire mexicain et prs
des deux tiers de la proprit foncire rurale du pays, ont t distribus aux paysans
qui ont cr prs de 30 000 exploitations communales et communauts comptant plus
de 3 millions de chefs de famille. Toutefois, la rforme a chou engendrer le bientre escompt, et les paysans qui en ont bnfici vivent aujourd'hui dans une extrme
pauvret. La dgradation du secteur rural s'est poursuivie jusqu'en 1992, date
laquelle a eu lieu une rorientation fondamentale du dveloppement rural. La rforme
agraire est reste en suspens et ses objectifs sociaux et conomiques n'ont jamais t
atteints. Malgr ces limites, l'exprience a t dterminante et a produit des effets qu'il
convient d'analyser pour dfinir des alternatives. Ni catastrophe, ni succs triomphal, la
rforme est un processus ouvert, mais imparfait; sa mise en uvre moyen terme ne
sera viable que si les accords nationaux et les programmes ncessaires pour conduire
la rforme son terme sont approuvs et appliqus sans dlai.
INTRODUCCIN
ejercerse de manera limitada. En 1940 haba ms de 1,5 millones de ejidatarios, nmero que
exceda la capacidad de control y vigilancia de las autoridades. Se toler en algunos casos
importantes el arrendamiento, la aparcera y la venta de parcelas entre ejidatarios y sus
descendientes, as como la herencia fragmentada de parcelas ejidales, lo que agudiz el
fenmeno minifundista. Pero el vnculo de subordinacin legal del ejido permaneca, y se usaba
cuando era necesario o resultaba conveniente.
Otro elemento que fortaleci el intervencionismo y el dirigismo estatales en el sector reformado
fueron los prolongados trmites de ampliacin de las tierras para permitir que nuevas
generaciones de campesinos se incorporasen a las labores agrcolas. Estos trmites requeran
ms de diez aos desde la solicitud de dotacin hasta la correspondiente emisin de la
Resolucin Presidencial. La subordinacin jurdica y econmica del sector reformado al
gobierno federal, o ms precisamente al Presidente de la Repblica, siempre tuvo un signo
poltico.
Desde 1936, el poder ejecutivo organiz a los campesinos del sector reformado, primero en
una central nica, y despus en una central mayoritaria: la Confederacin Nacional Campesina
(CNC). La CNC era tambin la entidad agraria del partido del gobierno. La CNC se movilizaba
para respaldar las decisiones presidenciales; muchas de stas eran fundamentales para la
definicin de la poltica nacional, pero la CNC tambin apoyaba polticas facciosas e incluso
lleg a constituir una milicia armada para acotar otras corrientes polticas deseosas de recurrir
a la fuerza. La incorporacin del sector reformado al poder presidencial implicaba una sumisin
a ste, pero a cambio aqul reciba concesiones. Antes que nada dicha sumisin daba acceso
a la tierra, pero tambin abra una va a la participacin poltica y al ejercicio de la ciudadana
en el marco del partido de gobierno. Los cuadros militantes de la CNC ocupaban posiciones de
presidentes municipales, legisladores locales y federales y gobernadores de los estados de la
federacin, e influan en el proceso de seleccin del sucesor del presidente de turno. Los
cuadros dirigentes de la CNC, que no siempre eran de origen campesino, establecan con la
base relaciones de obligacin y fortalecan un vnculo de dependencia clientelista. En estas
relaciones, las concesiones o privilegios encubran los derechos.
El ejido, sociedad usufructuaria de la tierra, adquiri nuevas dimensiones como instancia
poltica, demandante de servicios pblicos, conjunto social y entidad organizadora del
desarrollo rural y de la identidad comunitaria. Adems de cumplir con sus funciones iniciales de
reparticin de las tierras, el ejido arraig como institucin slida de la organizacin rural
mexicana, presentando aspectos democrticos y residuos de una ideologa igualitaria o
solidaria. Empero, en muchos casos que no lo invalidan, el ejido no tuvo esta orientacin
positiva y qued sometido a los intereses particulares.
LA MARGINALIZACIN PROGRESIVA DEL SECTOR REFORMADO
De resultas del crecimiento explosivo de la poblacin mexicana durante el siglo XX, adems de
otros factores estructurales, el sector rural reformado qued relegado a una posicin cada vez
ms marginal. La poblacin rural equivala en 1960 a la mitad de la poblacin del pas; poco
ms del 50 por ciento de la poblacin encontraba ocupacin en las labores agropecuarias. Esta
proporcin descendi al 25 por ciento en el ao 2000. En ese ao, ms de la mitad de la
poblacin nacional viva en ciudades de ms de 100 000 habitantes, y el 75 por ciento de la
poblacin estaba empleado en los sectores secundario y terciario de la economa. La
urbanizacin de la poblacin estaba avanzada y era irreversible, pero quedaba una importante
minora campesina en condiciones de pobreza extrema, rezago y frustracin. El progreso toc
marginalmente el campo pero no arraig en l.
Entre 1940 y 1965 el crecimiento de la produccin agropecuaria super al crecimiento de la
poblacin nacional debido principalmente a la incorporacin al cultivo y al uso agropecuario de
las tierras que haban sido repartidas. El riego, el crdito, la mecanizacin, el uso de insumos
agroqumicos, y en especial los precios administrados y la compra de las cosechas por el
Gobierno - elementos en los que se hizo patente la diligencia del Estado -, pesaron menos que
el esfuerzo de los campesinos por extender los cultivos hasta las fronteras de las tierras
reformadas. En este perodo fue fundamental el autoconsumo de las familias campesinas de
alimentos producidos con un alto coeficiente de mano de obra y escasos insumos comerciales.
La produccin de autoconsumo aportaba no slo seguridad alimentaria sino tambin autonoma
para reproducir las condiciones de existencia tradicionales. Importante era el ingreso monetario
obtenido sobre todo por la venta de la fuerza de trabajo; pero la proporcin de los alimentos
comprados con ese ingreso era relativamente pequea y menor de la que se obtena con el
autoconsumo: la reforma agraria minifundista y pegujalera haba cumplido aparentemente su
propsito.
Las tierras aptas para el cultivo fueron escaseando y cada vez daban rendimientos ms bajos;
ello se deba a la falta de humedad, al excesivo nmero de tierras en pendiente, a la
vulnerabilidad a las plagas, y a riesgos relacionados con la incorporacin de tierras marginales.
En el presupuesto de los productores campesinos, la proporcin de los alimentos de
autoconsumo descendi respecto al gasto monetario. Se integraron a la lista de consumos
fertilizantes e insecticidas que compensaban la prdida de fertilidad de las tierras;
herramientas, gastos en concepto de transportes, medicinas y otros bienes y servicios que se
adquiran en el mercado.
El sector de la produccin rural, administrado y financiado por el Estado, ocupaba un lugar
estratgico, pero era pequeo y tena pocas posibilidades financieras y tcnicas de expansin,
y no consegua abarcar a la gran masa campesina del sector reformado. Los costos crecientes
de las obras, subsidios e incluso privilegios no podan ampliarse de manera significativa. El
financiamiento pblico slo benefici al 15 por ciento de los productores sociales con unos
crditos de avo que apenas cubran parte del costo del ciclo agrcola anual. El sector de la
propiedad privada, que especulaba en el sector rural con cultivos exportables como el algodn
o la ganadera, obtena rentas extraordinarias de los subsidios pblicos pero no inverta en
capital fijo. Los propietarios privados de la tierra alegaban la falta de seguridad para invertir en
una situacin de reparto agrario permanente y de conflictos crecientes por la tierra.
La rentabilidad de la produccin agropecuaria haba descendido en todo el mundo; durante el
siglo XX los precios constantes de los alimentos disminuyeron un 50 por ciento. Las nuevas
tecnologas asociadas a la revolucin verde ofrecan milagrosos incrementos en los
rendimientos a cambio de inversiones muy altas. Slo los pases ms ricos pudieron cubrir
esos costos mediante subsidios enormes que distorsionaron los mercados globales. Entre 1960
y 2000 los precios reales de los alimentos descendieron un 40 por ciento, y la disponibilidad de
alimentos per cpita creci casi un 20 por ciento. Quedaba por consiguiente probado que la
profeca maltusiana del crecimiento aritmtico de la produccin de alimentos respecto a la
expansin geomtrica de la poblacin era infundada.
A partir de 1970, la desigualdad del sector reformado era evidente. Dependiendo de la poca,
de la localizacin geogrfica y de la correlacin de las fuerzas polticas, los ejidos fueron
dotados tierras de extensiones y calidades diversas. Adems de la desigualdad fsica, en los
ejidos haba situaciones de iniquidad como consecuencia de herencias, matrimonios y compras
de parcelas ilegales pero toleradas.
El igualitarismo propugnado por las leyes no pudo mantenerse en el tiempo. Segn la
certificacin posterior a la reforma de 1992 del 70 por ciento de los derechos ejidales, el 50,1
por ciento de los ejidatarios posea parcelas de un promedio de 2,8 ha y controlaba apenas el
14,7 por ciento de la superficie parcelada total; el 1,2 por ciento de los ejidatarios posea un
promedio de 124 ha de tierras parceladas y ms tierras que la mitad de los ejidatarios que
posea las parcelas ms pequeas; y las tres cuartas partes de los ejidatarios posean parcelas
de superficie inferior a la mitad del promedio nacional. Entre los propietarios privados la
desigualdad era todava mayor que en el sector de la propiedad social. Estos resultados
negativos se moderaran si se tomara en cuenta la calidad de la tierra, pero persistira aun una
grave desigualdad.
La desigualdad se agudiz debido a la fragmentacin de las parcelas ejidales. En promedio a
nivel de la nacin, cada ejidatario divida su parcela en dos parcelas distintas, a veces distantes
entre s. El 50 por ciento de los ejidatarios posea una sola parcela; el 25 por ciento, dos; el
12,8 por ciento, 5,3; y el 12 por ciento, tres. La fragmentacin de las parcelas en el sector de la
Pese a esta restriccin jurdica, las mujeres constituan, por herencia y por otros mecanismos,
casi la quinta parte del total de los ejidatarios titulares en la dcada de 1990. La reforma de
1992 no estableci distincin de gnero en materia de propiedad agraria. El creciente proceso
de feminizacin de la agricultura minifundista (los varones encontraban empleo como peones u
obreros fuera del predio familiar) ha incrementado la proporcin de mujeres dotadas de
derechos agrarios, en la medida en que las leyes ya no impedan o penalizaban dicho proceso.
Ha comenzado quiz una etapa en que la mujer predomina en la propiedad y en la explotacin
de los minifundios, y en que la obtencin de un complemento a los ingresos familiares
constituir, en el siglo XXI, un nuevo pegujal.
En 1994, como medida complementaria a la reforma constitucional, se cre el Programa de
Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), un programa de pagos directos a los productores de
granos bsicos en base a la superficie cultivada. Este programa de compensacin de
desventajas estructurales brind por primera vez un apoyo a los minifundistas que no haban
podido tener acceso a los mercados porque consuman ntegramente su propia produccin. El
nmero de minifundios que se han beneficiado con el programa ha sido estimado en 2,5
millones. PROCAMPO invirti los sistemas anteriores que subvencionaban los precios de los
productos comercializados, y beneficiaban nicamente a los productores comerciales ms
grandes.
En 1997 se cre el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), un programa
de transferencias directas en beneficio de las familias rurales pobres que alcanza a 2,5 millones
de familias, la mayora de ellas de campesinos minifundistas. Gracias a estos apoyos directos,
los campesinos y dems personas pobres del campo han podido hacer frente, sufriendo
prdidas menores que otros sectores, a los devastadores efectos de la crisis econmica de
1995.
Sin embargo, los objetivos de los dos programas mencionados eran mucho ms amplios,
porque intentaban crear una base de justicia para los habitantes del campo mediante la
progresividad de los subsidios pblicos a la produccin. Anteriormente, la desigual distribucin
de los subsidios haba sido causa de injusticia.
Desde 1995, la crisis econmica, los recortes presupuestarios y la inflacin han afectado a los
sistemas de apoyo universales directos. Estos apoyos no lograron sustituir ntegramente a los
subsidios de precios extraordinarios de los productos comercializados exigidos por los grupos
econmicos ms poderosos y polticamente influyentes. Los subsidios extraordinarios se
siguieron otorgando en nmero similar o superior al de los apoyos directos. El sistema de
apoyos y subsidios pblicos al sector rural, la otra faz de la reforma constitucional, qued a
medio camino entre la inercia y la reforma.
En la misma situacin qued la reforma institucional. La reforma constitucional cre
instituciones como los Tribunales Agrarios, la Procuradura Agraria y el Registro Agrario
Nacional, pero al igual que en la mayora de las instituciones de promocin y fomento, las
inercias persistieron. El sistema de financiamiento pblico rural, que tcnicamente estaba en
quiebra, fue desmantelado para ser reorganizado posteriormente; este proceso an no ha
culminado. El aparato institucional y su burocracia no han seguido el ritmo de las nuevas
normas legales ni se han adaptado al espritu de la reforma. Persiste un centralismo de
carcter autoritario y paternalista.
CONCLUSIN
An no es posible hacer un balance de una reforma muy reciente, afectada por una crisis
econmica profunda y por la alternancia poltica del Gobierno. La reforma presenta signos
alentadores pero no est exenta de incertidumbre y seales de alarma. Los conflictos agrarios
han sido menos frecuentes e intensos, aunque persisten focos aislados de riesgo en regiones
indgenas, donde los conflictos se utilizan como instrumento para la satisfaccin de otras
demandas. Aparentemente se ha detenido el deterioro econmico del sector agropecuario,
aunque su crecimiento ha sido modesto e insuficiente para compensar los atrasos acumulados.
Los ingresos y el nivel de vida de la mayor parte de los sectores ms pobres del campo no han
disminuido, aunque las aspiraciones y las expectativas creadas por las reformas distan de
haberse realizado.
Hay desaliento, confusin e incertidumbre entre los productores rurales; y pese a la
movilizacin reciente de las organizaciones rurales, las instituciones pblicas se han mostrado
indiferentes o ineficaces al atender sus peticiones.
En la opinin y en los debates sobre cuestiones nacionales, el campo no ha tenido prioridad;
los partidos polticos no han formulado propuestas claras y alternativas posibles, y la opinin
slo ha reaccionado ante desastres o enfrentamientos. El debate legislativo sobre el campo ha
sido escaso, y ha omitido considerar el problema central: que sin un autntico desarrollo rural
sostenible que combata la pobreza y el atraso no podr haber en Mxico un progreso
econmico y democrtico. Las soluciones de mediano plazo slo sern posibles si se logran de
inmediato los acuerdos nacionales y se inician los programas que ponganfin a una reforma
inconclusa y quiz imperfecta.
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3/21/2007