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A CARACTERIZAO DO CONTRATO DE
CONCESSO APS A EDIO DA LEI 11.079/2004
TESE DE DOUTORADO
ORIENTADOR: PROFESSOR DOUTOR FERNANDO DIAS MENEZES DE
ALMEIDA
A CARACTERIZAO DO CONTRATO DE
CONCESSO APS A EDIO DA LEI 11.079/2004
BANCA EXAMINADORA
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RESUMO
Este trabalho busca identificar os elementos que caracterizam o gnero concesso
na atualidade, propondo que ele seja estudado autonomamente para no ser confundido
com suas espcies.
O ponto de partida do estudo foi uma pesquisa realizada sobre a teoria jurdica
brasileira que tratou da concesso dos anos 30 a 60 do sculo XX (chamada de teoria
clssica). Foi demonstrado que o esforo doutrinrio brasileiro esteve focado na construo
de argumentos e classificaes para afirmar a existncia de prerrogativas pblicas na
relao concessria, cuja natureza contratual foi amplamente aceita para viabilizar a
prestao de servios pblicos.
Aps o mapeamento das razes que levaram construo das freqentes
afirmaes doutrinrias sobre concesso, duas linhas de desenvolvimento foram seguidas.
A primeira, aps a identificao dos possveis limites constitucionais e infraconstitucionais
afirmao da concesso como gnero contratual, envolveu a demonstrao da
inadequao dos elementos tradicionalmente ligados s espcies concessrias para a
caracterizao do gnero concesso. A segunda linha envolveu a identificao dos
vetores que propem a atualizao do regime jurdico do contrato administrativo para fim
de aplic-los ao gnero concesso.
Com base nas concluses a que se chegou foi possvel afirmar um trao
caracterizador do gnero concesso, capaz de apart-lo de outros modelos contratuais e
das prprias espcies concessrias.
Em seguida, foram investigadas as conseqncias do reconhecimento da concesso
como gnero contratual, o que foi feito tendo como foco a Lei n. 11.079/04 e o impacto
provocado por ela nos contratos de concesso e, reflexamente, nos contratos
administrativos em geral. Ao final, foram arroladas concluses obtidas ao longo do
trabalho.
Palavras-chave: concesso, gnero, caracterizao, Lei n. 11.079/2004.
ABSTRACT
This dissertation aims at examining the legal aspects of concession as a general
concept, suggesting that its main features are more profitably examined when distinguished
from the specificities of its concrete varieties.
A survey of the Brazilian legal studies on concessions which were published
between 1930-1960 (the so-called classical theory) showed that Brazilian theorists of that
period focused primarily on the building of arguments to support the existence of public
prerogatives in concessions, whose contractual nature was widely accepted as a tool to
make public services available.
Constitutional and infra-constitutional limits to such reading of the contractual
nature of concessions were then examined to expose the possible inadequacy of concession
as a general concept. Also examined were alternative, modernizing interpretations of
administrative contracts so as to adjust such notion to the broad concept of concession. As
a result, some key elements of concession as a genus were suggested.
Finally, this paper examined the effects of this understanding of the contractual
nature of concessions by a critique of Law 11.079/04, and of its impact on concession and
administrative contracts.
Key-words: concession; genus; characterization; Law 11.079/2004.
RIASSUNTO
L'obiettivo di questo compito quello di identificare gli elementi i quali
caratterizzano il genero concessione nell'attualit, la cui proposta studiarlo in modo
autonomo, perch non si confonda rispetto alle sue specie.
Il punto di partenza dello studio stata una ricerca fatta sulla teoria giuridica
brasiliana la quale ha descritto la concessione e, comprende il periodo che va dagli anni 30
ai 60 del ventesimo secolo (chiamata teoria classica).
stato dimostrato che lo sforzo dottrinario brasiliano si centralizzato sulla
costruzione di argomenti e classifiche con lo scopo di affermare l'esistenza di prerogative
pubbliche nella relazione concessionaria la cui natura contrattuale stata ampiamente
accolta per percorrere la viabilit della prestazione dei servizi pubblici.
In seguito al riconoscimento delle ragioni le quali hanno portato alla costruzione
delle frequenti affermative dottrinarie sulla concessione, due direzioni di sviluppo sono
state seguite. La prima, dopo l'accertamento dei possibili limiti costituzionali e
infracostituzionali all'approvazione della concessione come genero contrattuale, ha
coinvolto la dimostrazione della inadeguazione degli elementi tradizionalmente legati alle
specie concessionarie per la caratterizzazione del genero concessione. La seconda
direzione ha coinvolto la segnalazione dei vettori i quali propongono l'aggiornamento del
regime giuridico del contratto amministrativo perch si applichi al genero concessione.
Dalle conclusioni a cui si arrivati, stato possibile affermare un traccio specifico
del genero concessione capace di allontanarlo da altri modelli contrattuali e dalle stesse
specie concessionarie. Di seguito, sono state ispezionate le conseguenze del
riconoscimento della concessione come genero contrattuale, che stato fatto mirando la
Legge n. 11.079/04 e l'impatto provocato da essa nei contratti di concessione e
riflessivamente, nei contratti amministrativi in generale. Alla fine, sono state inserite
conclusioni ottenute durante lo svolgimento del compito.
Parole chiavi: concessione, genero, caratterizzazione, Legge n. 11.079/2004.
SUMRIO
INTRODUO ............................................................................................................
10
CAPTULO 1
ELEMENTOS HISTRICOS DA CONCESSO NO BRASIL
1. Introduo ..................................................................................................................
14
16
26
26
27
29
31
33
36
37
CAPTULO II
A CONCESSO COMO INSTRUMENTO DE COLABORAO ENTRE O
PARTICULAR E A ADMINISTRAO PBLICA
1. O regime jurdico especial de direito pblico do contrato administrativo clssico ...
39
45
45
48
54
59
67
69
CAPTULO III
CONCESSO NA CONSTITUIO FEDERAL
1. A Constituio Federal brasileira traz um conceito de concesso? ...........................
71
79
98
117
5. A Constituio traz um rol exaustivo de bens e servios que podem ser dados em
concesso? .....................................................................................................................
124
CAPTULO IV
CARACTERIZAO DA CONCESSO
1. Introduo ..................................................................................................................
132
133
140
152
155
156
181
CONCLUSO
1. Qual era o objetivo do trabalho? ............................................................................... 198
2. Qual o caminho percorrido para testar a hiptese do trabalho e as concluses a que
se chegou? ...................................................................................................................... 198
3. Consideraes finais ..................................................................................................
207
BIBLIOGRAFIA .........................................................................................................
210
10
INTRODUO
Odete Medauar (O direito administrativo em evoluo, 2. ed., So Paulo, Revista dos Tribunais,
2003) e Diogo de Figueiredo Moreira Neto so autores nacionais que tm refletido sobre o tema das
transformaes do direito administrativo (Mutaes do direito administrativo, 3. ed., Rio de Janeiro,
Renovar, 2007).
11
Odete Medauar faz esse relato histrico da concesso de servio pblico em obra dedicada a
estudar o direito administrativo no tempo. O direito administrativo em evoluo (cit.), pp. 217-218.
12
13
14
CAPTULO I
ELEMENTOS HISTRICOS DA CONCESSO NO BRASIL
1. Introduo. 2. A histria do contrato de concesso. 3.
Doutrina brasileira da metade do sculo XX. 3.1. Consideraes
iniciais. 3.2. Um retrato de poca sobre a concesso como
instrumento de colaborao no Brasil. 3.2.1. Primeira impresso.
3.2.2. Haveria um uso correto da palavra concesso? 3.2.3. Qual
a natureza jurdica da concesso? 3.2.4. O objeto prestao de
servio pblico um dos elementos essenciais da concesso? 3.2.5.
Concluses parciais.
1. Introduo
Desde o final do sculo XIX a concesso tem sido usada como instrumento til para
a gesto de servios pblicos.3 Nota-se uma identificao de gnese entre o surgimento da
concesso e o seu uso para viabilizar a prestao de servio pblico por particulares,
fazendo com que o instrumento exista quase que unicamente em funo de seu objeto.
A leitura dos livros de direito administrativo induz referida afirmao. Os autores
tendem a apresentar um conceito fechado de concesso de servio pblico que seria
universal. As concluses e reflexes elaboradas para esta espcie de concesso seriam
vlidas para qualquer contexto em que a palavra concesso aparece.4
Pedro Gonalves, A concesso de servios pblicos, Coimbra, Almedina, 1999, p. 47. A propsito
da histria das concesses de servios pblicos no Brasil, Bruce Baner Johnson, Flvio Azevedo Marques de
Saes, Hlio Janny Teixeira e James Terence Coulter Wright informam que o primeiro setor que se organizou,
no Brasil, por meio de concesso, foi o de estradas de ferro. A Lei Geral 641, de 26 de junho de 1852,
autorizou o governo federal a conceder a construo e explorao de um caminho de ferro do Rio de Janeiro
s Provncias de Minas Gerais e So Paulo (Servios pblicos no Brasil. Mudanas e perspectivas, So
Paulo, Editora Edgard Blcher, 1996, p. 53). Na Frana, Andr de Laubadre tambm menciona o mesmo
fato referindo-se s concesses ferrovirias autorizadas pela lei de 11 de janeiro de 1842 (Direito pblico
econmico, traduo portuguesa de Maria Teresa Costa, Coimbra, Almedina, 1985, pp. 38-39).
4
Carlos Ari Sundfeld, em trabalho indito sobre concesso (Concesso, 2001), aponta o terrvel
mal doutrinrio ao se querer transpor concluses alcanadas a partir de certo contexto para todos os outros
15
em que a palavra concesso aparece. A viso do instituto a partir de certa lei, de um dado servio ou de um
especfico contrato, tende formao de um conceito universal de concesso que no condiz com a realidade.
5
A categoria dos marchs publics foi codificada na Frana em 1964 no Code des Marchs Publics
e, basicamente, ela se distingue de quatro outras categorias de contratos administrativos: contratos de
dlgation de service public (concessions, rgies intresses, affermages); contratos de louage de services;
contratos econmicos ou financeiros; e contratos relativos a bens pblicos (Maria Joo Estorninho, Direito
europeu dos contratos pblicos. Um olhar portugus..., Portugal, Almedina, 2006, p. 155), citando, a
propsito, a obra de Gilles Lebreton, Droit Administratif Gnral, 3. ed., Paris, Dalloz, 2004, pp. 259-263.
Nos termos do Code des Marchs Publics (na sua redao mais atual, do ano de 2006), o marchs
publics foi definido como o contrato celebrado por uma entidade pblica com vista realizao de obras,
fornecimentos ou servios (Code des Marchs Publics [dition 2006] Article 1. Les marchs publics sont
les contrats conclus titre onreux entre les pouvoirs adjudicateurs dfinis l'article 2 et des oprateurs
conomiques publics ou privs, pour rpondre leurs besoins en matire de travaux, de fournitures ou de
services). Assim, possvel traduzir a expresso marchs publics como sendo o genrico contrato
administrativo disciplinado na Lei n. 8.666/93, o qual envolve os contratos de obra, prestao de servios e
de fornecimento Administrao Pblica.
6
Andr de Laubadre, ao relatar a histria do direito pblico econmico, constata que, antes da
Primeira Guerra Mundial, ele era constitudo essencialmente pelo regime das atividades econmicas
contratuais da Administrao, o qual, poca, coincidia com o direito dos contratos administrativos
marchs e concesses. Alis, foi no final do sculo XIX e incio do sculo XX que a jurisprudncia
administrativa francesa passou a teorizar e fixar regras a respeito dos contratos pblicos (Direito pblico
econmico [cit.], pp. 38-39). Sob a tica normativa, no ano de 1833 foi editada a primeira norma tratando dos
contratos pblicos (Andr de Laubadre, Franck Moderne e Pierre Delvolv, Trait des contrats
administratifs, 2. ed., tomo I, Paris, L.G.D.J., 1983, p. 245).
7
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos. Um olhar portugus... (cit.), p.
156, nota 114, menciona que Marie-Christine Rouault (Droit Administratif, Paris, Gualino diteur, 2005, pp.
311- 312) distingue os marchs publics dos contrats de dlegation de service public. Para a autora francesa
citada, a distino entre os tipos contratuais feita com base no critrio da remunerao, considerando que
nos primeiros o pagamento integral e imediato feito pela entidade pblica e nos segundos a remunerao
est substancialmente, o que no quer necessariamente dizer maioritaramente ligada aos resultados da
explorao..
16
Pedro Gonalves, A concesso de servios pblicos (cit.), p. 45, menciona que na Grcia antiga
cidados desempenhavam tarefas pblicas (obras e servios) em troca de retribuio pelas atividades
prestadas.
9
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos. Um olhar portugus... (cit.), pp.
127-128, citando Jean-Franois Prvost (La notion de collaborateur occasionnel et bnvole du service
public, in RDP 4/1079, ano 1980).
10
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos. Um olhar portugus... (cit.), p.
128. No mesmo sentido, Pedro Gonalves, A concesso de servios pblicos (cit.), p. 48.
17
O pano de fundo dessa mudana est na transio do Estado Absoluto para o Estado
Liberal, tanto no que diz respeito mudana dos fins do Estado, quanto no que se refere
relao entre a Administrao e particulares. O predomnio das idias liberais, de matriz
individualista e abstencionista, impedia o Estado de agir diretamente e executar grandes
obras. Alm disso, a comovente penria11 financeira da Administrao e o carter
aleatrio dos empreendimentos em novas infra-estruturas foram determinantes da atrao
irresistvel que a Administrao Pblica vai sentir pela celebrao de contratos (em
especial, contratos de concesso de obras pblicas)12, em detrimento dos contratos de
empreitada de obra pblica. O momento ir marcar o esprito das relaes entre a
Administrao Pblica liberal e os seus contraentes particulares, pois a Administrao
aparece no papel de nobreza sem fortuna e cede inmeras vantagens aos particulares que
com ela colaboravam e que, por isso, se submetiam a enormes riscos. Magalhes Collao,
citado por Maria Joo Estorninho, diz que a Administrao se impunha o menos possvel
e amimava o mais possvel o particular, no desejo de ver realizadas as obras pblicas.
Alis, como refere a autora portuguesa, esta colaborao dos particulares no desempenho
de tarefas pblicas atravs, nesta fase, de concesses ferrovirias, de concesses de
servios pblicos de captao e distribuio de gua e de concesses de servios de
transportes nunca teria vingado se, no incio, a Administrao tivesse pretendido partes
leoninas dos lucros.13
Aos poucos, o particular deixa de lado esse papel inicial de colaborador e supridor
das necessidades pblicas, para ser considerado um adversrio da Administrao,
possuidor de interesses antagnicos aos do Estado. Era o incio de uma fase de atrito e malestar nas relaes, na qual o particular queria recuperar, o mais depressa possvel, os
investimentos realizados, sem atentar qualidade e atualidade do servio prestado.
quando a Administrao tomou conscincia das clusulas contratuais que a impediam de
exigir a alterao do contratado. O esforo passou a ser no sentido de encontrar maneiras
11
Expresso de Joo Maria Tello de Magalhes Collao (Concesses de servios pblicos sua
natureza jurdica, Coimbra, 1914), citada por Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos
pblicos. Um olhar portugus... (cit.), p. 129. Interessante notar que j em 1914 se falava a respeito da
incapacidade de investimento do Estado.
12
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos. Um olhar portugus... (cit.), p.
13
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos. Um olhar portugus... (cit.), p.
129.
130.
18
14
131.
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos. Um olhar portugus... (cit.), p.
15
Maria Joo Estorninho (Direito europeu dos contratos pblicos. Um olhar portugus... [cit.], p.
133, nota 22) faz um interessante comentrio a esse respeito, ao perceber que, se no sculo XIX o direito
privado era menos protetor dos interesses da Administrao, foi o direito pblico que permitiu flexibilizar a
atuao administrativa, ao passo que, nos ltimos tempos, d-se precisamente o inverso: o direito pblico
amarra e o direito privado utilizado para flexibilizar essa atuao da Administrao.
16
Marcel Waline, Lvolution rcente des rapports de ltat avec ss co-contractantes, RDP, ano
1951, p. 15, citado por Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos. Um olhar
portugus... (cit.), p. 134.
19
17
134-135.
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos. Um olhar portugus... (cit.), pp.
18
o que relata Franois Llorens, La definition actuelle de la concession de service public em droit
interne, in La concession de service public face au droit communautaire, Paris, Sirey, 1992, p. 16. De
acordo com Andr de Laubadre, deciso de 10 de janeiro de 1902 do Conselho de Estado, no caso
Commune de Deville-ls-Rouen, j teria se referido concesso de servio pblico. Segundo diz, no sculo
XIX, antes do aparecimento da iluminao eltrica, as comunas tinham geralmente concludo, com
companhias de gs, contratos de concesso de iluminao a gs que comportavam a estipulao de um
privilgio de exclusividade. Quando apareceu a iluminao eltrica, determinadas cidades pensaram que
poderiam conceder autorizaes de instalao a companhias de eletricidade, a fim de fazerem beneficiar as
populaes do progresso da cincia. Essas autorizaes foram julgadas ilegais na medida em que violavam a
clusula de exclusividade, mas o Conselho de Estado imaginou uma soluo jurdica original: decidiu que as
cidades poderiam constituir o concessionrio de gs responsvel pela substituio da iluminao a gs pela
eletricidade e que a recusa dele as libertaria do vnculo e permitir-lhe-ia que consentissem autorizaes aos
eletricistas (Direito pblico econmico [cit.], p. 410). Esta seria uma das primeiras decises do Conselho de
Estado envolvendo a concesso de servio pblico pelo Conselho de Estado. Nesse mesmo sentido,
referindo-se a esta deciso, Maral Justen Filho, Teoria geral das concesses de servio pblico, So Paulo,
Dialtica, 2003, p. 51.
19
A informao de Dinor Adelaide Musetti Grotti, com base nas lies de Manoel Maria Diez,
Andr de Laubadre, Auby e Ducos-Ader, em A experincia brasileira nas concesses de servio pblico,
in Carlos Ari Sundfeld (org.), Parcerias Pblico-Privadas, So Paulo, Malheiros, 2005, p. 183, nota 3. Sobre
a concesso na Idade Mdia, ver pesquisa feita por Odete Medauar em seu A figura da concesso, in Odete
Medauar (org.), Concesso de servio pblico, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1995, pp. 11-13. Pedro
Gonalves, ao tratar da evoluo da concesso de servio pblico, afirma que foi por meio da concesso que,
a partir do sculo XVI, foram construdos canais de navegao, aquedutos, pontes e passagens de gua (A
concesso de servios pblicos [cit.], p. 101).
20
A obra pblica, no curso do sculo XIX, era o objeto predominante nos contratos de
concesso. Ela aparecia associada construo de grandes infra-estruturas pblicas (redes
de transporte de distribuio de gs, de eletricidade, de gua e de transporte ferrovirio). E
a partir da concesso de obra pblica que surge a concesso de servio pblico.
Themstocles Brando Cavalcanti descreve a passagem da concesso de obra de servio
pblico da seguinte forma:
A concesso de servio pblico foi o resultado do desenvolvimento
industrial. Quando ainda no se conheciam as grandes aplicaes dos novos
conhecimentos das modernas invenes, principalmente devidas ao
progresso da eletricidade, e que no se apresentava, ainda, a fortuna privada
com o aspecto largamente concentrado hoje conhecido, no teria sido
possvel elaborar-se uma doutrina jurdica oriunda exclusivamente da feio
atual que se conhece nos servios pblicos.
A explorao do domnio pblico, mais tarde a explorao das
estradas de ferro, inclusive a sua construo, o transporte sobre gua, era o
campo em que se desenvolvia a aplicao da doutrina.
Da a importncia naquela poca do contrato ou concesses de obras
pblicas, importncia s comparvel das atuais concesses de servios
pblicos.
Evidentemente que outros princpios orientaram aquelas concesses.
De natureza nitidamente privada, as relaes que se estabeleciam entre o
concessionrio e o poder concedente, no se achavam subordinadas to
rigorosamente ao interesse pblico, mas obedeciam a um regime jurdico de
todo em todo semelhante ao dos particulares.
Ento, podia-se sustentar a natureza privada e contratual das
concesses. Recorria-se ao particular como a um indivduo que tudo
arriscava para a execuo de uma obra.
Como escreveu Hauriou, citado por Magalhes Collao:
Ento estavam em comeo as empresas de caminhos de ferro, de
nibus, de tramways, de iluminao a gs, etc., e toda a gente reputava os
concessionrios pessoas a quem as administraes deviam os mais
assinalados servios por se haverem afoitado a tentar as contingncias de
empresas a que elas no eram capazes de arriscar-se.
21
22
22
25
Pedro Gonalves, A concesso de servios pblicos (cit.), p. 102. Dinor Adelaide Musetti Grotti
explica que a generalizao da concesso de servios pblicos s se d no perodo do Estado Social, quando
o Estado foi assumindo novos encargos no campo social e econmico, que exigiam grandes investimentos
financeiros e pessoal tcnico especializado, surgindo a necessidade de encontrar novas formas de gesto do
servio pblico e da atividade privada exercida pela Administrao. De um lado, a idia de especializao,
visando obteno de melhores resultados; de outro e com o mesmo objetivo , a utilizao de mtodos de
gesto privada, mais flexveis e mais adaptveis ao novo tipo de atividade assumida pelo Estado (A
experincia brasileira nas concesses de servios pblicos [cit.], p. 184).
26
23
identificada como fator de desenvolvimento, uma vez que esteve relacionada criao e
expanso da rede de estradas de ferro, de portos, de energia eltrica e de servios de
transporte coletivo. Caio Tcito lembra que nossa histria econmica est pontilhada de
nomes ilustres que se ocuparam destas atividades, mobilizando recursos em
empreendimentos desta natureza. Mau, no setor de ferrovias, foi um criador e
coordenador de empresas concessionrias de servios pblicos. Um homem como Tefilo
Ottoni sonhou abrir um caminho martimo para Minas Gerais, atravs do Vale do Mucuri,
no Esprito Santo, numa realizao que no teve xito e que fora planejada atravs do
esquema de uma empresa concessionria. O grande desenvolvimento da regio Sul,
especialmente de So Paulo, foi em grande parte possibilitado pela existncia de suficiente
potencial eltrico, fornecido por empresa concessionria.27-28
Conquanto no final do sculo XIX a concesso tenha sido elemento importante de
desenvolvimento no Brasil, nos anos 40 do sculo passado o fenmeno da expanso da
concesso arrefeceu. O momento coincidiu com a instabilidade econmica em geral, em
razo das guerras mundiais e das tendncias estatizantes, levando ao aumento da
interveno estatal direta na prestao de atividades aos particulares. Muitas empresas
estatais foram criadas para absorver boa parte das concesses outorgadas ao setor privado.
Surgiram, assim, as concesses outorgadas s empresas estatais29, que proliferaram no
Brasil at serem solapadas pela crise fiscal e pela falta de eficincia em suas prestaes. J
era o final do sculo XX, quando surgiu um movimento de redescoberta da concesso.
Direito Administrativo no Imprio toda a construo da Jurisprudncia administrativa feita pelo Conselho
de Estado em suas diversas fases, toda a legislao sobre terras, especialmente sobre terrenos de marinha e
terras devolutas, a legislao de guas, de minas, a legislao sobre concesses ferrovirias e de portos,
com traos marcantes e bem definidos, o regime de garantias de juros, base do nosso desenvolvimento na
origem da construo do nosso sistema de estradas de ferro e navegao, etc. todo o debate em torno do
contencioso administrativo, da competncia dos tribunais administrativo e judiciais. , ainda, a construo
doutrinria, feita pelos professores e pelos tratadistas, como o Uruguay, Ribas, Pereira do Rgo, etc. (500
anos de Direito Administrativo Brasileiro, in Revista Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de
Direito Pbico da Bahia, 5/2006, disponvel na internet http://www.direitodoestado.com.br, acesso em 24 de
junho de 2008).
27
Caio Tcito, Reformas do estatuto de concesses de servios pblicos, in Caio Tcito, Temas de
Direito Pblico (estudos e pareceres), vol. 1, Rio de Janeiro, Renovar, 1997, pp. 754-755.
28
Tais fatos ajudam a entender a distino legal existente na maioria dos pases da Europa
Continental, e tambm no Brasil, entre concesso de obra pblica e concesso de servio pblico, a qual,
muitas vezes, no clara e carente de utilidade prtica, ante a coincidncia de regras para um e outro
instituto. Maral Justen Filho, ao comentar a lei geral de concesses brasileira, a Lei n. 8.987/95, afirma que
tais espcies admitem distino terica entre si, mas admitem uniformizao de seu regime jurdico bsico
(Teoria geral das concesses de servio pblico [cit.], p. 100).
29
24
Esse ir e vir da histria foi descrito por Caio Tcito como o fenmeno do retorno
do pndulo.30 Segundo o relato do autor, enquanto no perodo colonial, o Absolutismo
concentrava no poder monrquico o domnio da ordem econmica com a finalidade de
captao de recursos para o errio, na segunda metade do sculo XIX, a mobilizao de
capitais privados passa a assumir importante funo na explorao de atividades de
interesse coletivo. Nas primeiras dcadas do sculo XX, perodo marcado pelo primeiro
ps-guerra, o Estado volta-se elaborao de novos direitos especialmente sociais , que
passam a entrar no elenco das garantias fundamentais. No final das dcadas de 30 e 40 a
empresa pblica ingressa na vida econmica nacional31, com a criao de monoplios em
favor da Unio (art. 116 da Constituio de 1934)32, sendo que a expanso da ao direta
do Estado na atividade econmica e social alcana o seu pice no incio da dcada de 80. A
limitao de servios pblicos e a tendncia de retomada da abertura da ordem econmica
conduzem a uma crescente poltica de retrao na atividade pblica empresarial, em busca
de maior produtividade em reas acessveis economia privada.33 No Brasil, os primeiros
movimentos nesse sentido foram feitos ao longo da dcada de 80, e mais fortemente na
dcada de 90, com a adoo de um programa nacional de desburocratizao, seguido da
criao de um conselho interministerial de privatizao, que culminou num amplo
programa de privatizao das empresas estatais brasileiras. A expressiva valorizao da
iniciativa privada em reas peculiares atividade estatal levou elaborao de regras para
sua participao, com a edio da Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Alm dela, leis
setoriais foram editadas para estabelecer normas para certos setores econmicos ( o caso
das telecomunicaes e dos setores de petrleo e gs).
Quanto relao entre o papel do Estado e o surgimento da concesso como
instrumento de descentralizao das atividades estatais, vale a transcrio de um trecho
30
Caio Tcito, O retorno do pndulo: servio pblico e empresa privada, in Caio Tcito, Temas de
Direito Pblico (estudos e pareceres) (cit.), vol. 1, pp. 721-733.
31
A Petrobrs foi criada em 1953 e, no setor eltrico, o monoplio estatal foi criado em 1961 por
meio da Eletrobrs.
33
Esse fenmeno sentido em muitos pases, como a Inglaterra, Frana, Mxico e Chile. Segundo
relatrio de 1994 do Banco Mundial, no perodo de 1988 a 1992, 25 pases em desenvolvimento realizaram
programas de privatizao, no valor total de US$ 61,6 bilhes, com dois teros concentrados em setores da
infra-estrutura.
25
escrito por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Suas ponderaes explicam a correlao
entre a maior ou menor interveno do Estado na economia, e a desejvel abertura de
espao, via concesso, para o setor privado atuar na realizao de atividades pblicas.
Vejam-se as palavras do autor:
Aps a Revoluo Francesa, sob a influncia dos preceitos
individualistas que o informaram, predominou, em as naes civilizadas, a
concepo de que o Estado devia se abster de gerir, diretamente, os servios
da atividade social, devendo, nas duas hipteses em que se justificava
fossem avocadas para si tais atribuies, delegar o seu exerccio aos
particulares, mediante concesso de servios pblicos. Era a poca em que
imperava o princpio do laissez-faire, laissez-passer. A grande guerra
acarretou profunda transformao no pensamento contemporneo, que se
viu, ento, imbudo das concepes socializantes do Direito e, por
conseguinte, dominado pelas doutrinas favorveis interveno direta do
Estado na ordem social. o predomnio da economia dirigida.
Contra a administrao direta do Estado nos servios pblicos se
podem levantar vrias objees. Assim, se alega, em primeiro lugar, a sua
incapacidade para explor-los, em conseqncia de faltar-lhe as necessrias
doses de iniciativa e adaptao s circunstncias, que vo surgindo por
ocasio do desempenho do servio, o que exige ao rpida ante as
situaes objetivas aparecidas. Em segundo lugar, se argumenta haver, nas
suas empresas, deficincia de interesse pessoal, pois ele age por intermdio
de representantes, os quais no tm, nos negcios, o mesmo interesse que os
particulares, imediatamente atingidos por eles. Alm disso, esto sujeitas
tais empresas a influncias polticas, sendo difcil, tambm, sua rigorosa
fiscalizao, a fim de se impedirem abusos de diversas naturezas. E esses
inconvenientes so mais sensveis segundo o grau de complexidade do
servio e, principalmente, quando h inverso de grandes capitais.
(...)
Dada a interveno muito intensa, nos pases latinos, dos polticos na
atuao do Governo, prejudicando os interesses coletivos em proveito das
convenincias partidrias, nos parece prefervel o regime de concesso ao de
explorao direta pelo Estado, mesmo sob forma autrquica, dos servios
26
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Natureza jurdica da concesso de servio pblico, in RDP
19/9-36, ano 1972, pp. 16-17.
35
Fernando Dias Menezes de Almeida, em artigo sobre a regulao no direito positivo brasileiro,
traz dados do IBGE que colocam em nmeros a diminuio da participao do setor pblico na formao
bruta do capital fixo no Brasil. Somados os trs nveis da federao, em 1996, a participao do capital
pblico era de 22% (contra 78% do setor privado), caindo em 2000 para 13,5% (contra 86,5% do setor
privado). Nos fins da dcada de 60, a diferena ainda mais perceptvel, quando a participao do setor
pblico era de aproximadamente 2/3, contra 1/3 do setor privado. Consideraes sobre a regulao no
direito pblico brasileiro, in RDPE 12/70.
36
Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 25. ed., So Paulo, Malheiros,
2008, p. 690.
27
servio pblico. Entretanto, por outro ngulo de anlise, pode-se tomar a concesso de
modo mais amplo, como modelo de colaborao com o setor privado.
Em funo do objetivo deste estudo, que pretende caracterizar o gnero
concesso37, feita a opo neste incio de trabalho pela pesquisa acerca das caractersticas
que deram origem concesso. A partir dela, ser possvel identificar as razes doutrinrias
do instituto para, mais frente, refletir a seu respeito.
Esta a meta do item a seguir: expor os pensamentos tpicos da doutrina brasileira
das dcadas de 30 a 60 do sculo passado, quando foram elaboradas afirmaes e conceitos
sobre o instituto, os quais, em grande medida, ainda hoje so reproduzidos na literatura do
direito pblico. Somente a partir de tais noes torna-se possvel ponderar sobre suas
afirmaes, o que ser feito nos Captulos III e IV deste trabalho.
Carlos Ari Sundfeld conta que no acrdo do caso Unio Federal x Companhia Docas de Santos
(STF, 1908), o Supremo invocou Hauriou ao conceituar a nova figura, fazendo-o da seguinte forma: Que
uma concesso, como a da espcie, antes de tudo um acto administrativo ou de Poder Pblico, pelo qual se
delega o exerccio de certos direitos de Poder Pblico (droit de puissance publique) (Hauriou Droit Adm.,
ns. 300, 398 e 494) a um indivduo ou associao privada sobre uma parte do domnio pblico, ou sobre uma
parte da prpria administrao pblica, uma vez que outra cousa no a obra e o servio dos portos
martimos do Estado e das capatazias e armazns das alfndegas (Concesso [cit.], p. 3). Para um relato
sobre esta fase da jurisprudncia do STF, que teve no Min. Amaro Cavalcanti (1906-1914) a figura mais
28
Tendo por base essa constatao, til para entender o contexto no qual se iniciaram
os estudos sobre concesso no Brasil, o que segue uma sntese do pensamento elaborado
pelos principais doutrinadores da poca. Suas afirmaes formam o retrato de um perodo
da histria do direito administrativo brasileiro que perpassa as Constituies de 1934,
1937, 1946, 1967 e 1967, com a Emenda n. 1 de 1969.40 Tais Cartas constitucionalizaram
a concesso e criaram o direito de o concessionrio receber tarifas que remunerassem o
capital investido.
ativa poca nos julgados envolvendo concessionrias de servio pblico, v. Lda Boechat Rodrigues,
Histria do Supremo Tribunal Federal Tomo II (1899-1910 defesa do federalismo), Rio de Janeiro,
Civilizao Brasileira, 1968, pp. 175-180.
39
seguir:
Constituio de 1934: Art. 135 - A lei determinar a percentagem de empregados brasileiros que
devam ser mantidos obrigatoriamente nos servios pblicos dados em concesso, e nos estabelecimentos de
determinados ramos de comrcio e indstria. Art. 136 - As empresas concessionrias ou os contratantes, sob
qualquer ttulo, de servios pblicos federais, estaduais ou municipais, devero: a) constituir as suas
administraes com maioria de diretores brasileiros, residentes no Brasil, ou delegar poderes de gerncia
exclusivamente a brasileiros; b) conferir, quando estrangeiros, poderes de representao a brasileiros em
maioria, com faculdade de substabelecimento exclusivamente a nacionais. Art. 137. A lei federal regular a
fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, ou delegao, para que, no
interesse coletivo, os lucros dos concessionrios, ou delegados, no excedam a justa retribuio do capital,
que lhes permita atender normalmente s necessidades pblicas de expanso e melhoramento desses
servios..
Constituio de 1937: Art. 147. A lei federal regular a fiscalizao e reviso das tarifas dos
servios pblicos explorados por concesso para que, no interesse coletivo, delas retire o capital uma
retribuio justa ou adequada e sejam atendidas convenientemente as exigncias de expanso e
melhoramento dos servios. Pargrafo nico. A lei se aplicar s concesses feitas no regime anterior de
tarifas contratualmente estipuladas para todo o tempo de durao do contrato..
Constituio de 1946: Art. 151. A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias de
servios pblicos federais, estaduais e municipais. Pargrafo nico. Ser determinada a fiscalizao e a
reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, a fim de que os lucros dos concessionrios, no
excedendo a justa remunerao do capital, lhes permitam atender as necessidades de melhoramentos e
expanso desses servios. Aplicar-se- a lei s concesses feitas no regime anterior, de tarifas estipuladas
para todo o tempo de durao do contrato..
Constituio de 1967, com a Emenda n 1, de 1969: Art. 167. A lei dispor sobre o regime das
empresas concessionrias de servios pblicos federais, estaduais e municipais, estabelecendo: I - obrigao
de manter servio adequado; II - tarifas que permitam a justa remunerao do capital, o melhoramento e a
expanso dos servios e assegurem o equilbrio econmico e financeiro do contrato; e III - fiscalizao
permanente e reviso peridica das tarifas, ainda que estipuladas em contrato anterior..
29
41
Mesmo na Frana, s depois da Primeira Guerra Mundial (1914-1918) que surgem os Tratados
de Direito Administrativo (Hauriou, Berthlemy, Gaston Jze e Waline).
43
44
Themstocles Brando Cavalcanti, Tratado de direito administrativo (cit.), vol. 1, pp. 38-40.
Francisco Campos, nos seus pareceres sobre concesso de telefonia e de energia eltrica,
impressiona neste aspecto. Direito administrativo, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1943.
30
Francisco Campos, Direito administrativo (cit.), Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1943.
46
47
Mrio Masago, Curso de direito administrativo, 6. ed., So Paulo, Max Limonad, 1977 (1. ed.
1959/1960); Natureza jurdica da concesso de servio pblico, So Paulo, Saraiva, 1933 (tese de
provimento de ctedra na USP).
48
J. H. Meirelles Teixeira, Estudos de direito administrativo, vol. 1, So Paulo, Departamento
jurdico da Prefeitura do Municpio de So Paulo, Procuradoria administrativa, 1949.
49
Ruy Cirne Lima Princpios de direito administrativo brasileiro (parte geral e parte especial), 2.
ed., Porto Alegre, Livraria do Globo, 1939.
50
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios gerais de direito administrativo, vol. 1, 3. ed.,
So Paulo, Malheiros, 2007 (1. ed., 1969).
31
serve para, no momento oportuno (Captulos II, III e IV), verificar em que medida tais
afirmaes vo ou no de encontro caracterizao da concesso nos dias de hoje.
Foi deixada de lado qualquer anlise detalhada sobre o servio pblico em si, bem
como sobre os temas relacionados aos aspectos contratuais da concesso, quais sejam, os
que tratam da outorga (competncia para conceder e processo licitatrio), do
concessionrio, dos usurios, do prazo contratual, das prerrogativas do poder concedente,
do regime tarifrio e da extino do vnculo contratual.
Desse modo, segue-se o roteiro de anlise estabelecido.
421-422.
Jos Cretella Jnior, Direito administrativo brasileiro, vol. 1, Rio de Janeiro, Forense, 1983, pp.
32
utilidades que pertencem ao concedente e que, por efeito da prpria concesso, passam ao
concessionrio, reservando o concedente alguns dos direitos, vantagens ou utilidades
prprios do objeto outorgado.52
Apesar de afirmar que a concesso tem o mencionado sentido comum e, portanto,
amplo, o autor atenta para o fato de que as conseqncias da concesso so distintas
conforme seu objeto e finalidade, de modo que a concesso de obras pblicas ou do
domnio pblico no se confunde com a concesso de servio pblico.53
A observao bastante bvia: no se discorda de que as conseqncias da
concesso variam conforme seu objeto e finalidade. Alis, por isso que a literatura, em
geral, escolhe um foco para reflexo, como faz Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, ao
afirmar que a concesso envolve um negcio jurdico entre o Estado e um privado, por
meio do qual o Estado reserva para si algum direito inerente sua condio de
concedente. Deveras, no til, como acontece na Itlia, que a concesso corresponda
outorga pela Administrao Pblica de qualquer direito ao particular. Naquele pas,
segundo o mencionado autor, a expresso no s envolve a outorga de prmio por ato
pblico, como tambm o ato administrativo que concede ao condenado perdo do seu
crime, ou, ainda, a outorga de poderes ao funcionrio pblico em virtude do ato
administrativo de nomeao para cargo pblico em rgo estatal.54
Acertada, assim, seria a opo dos franceses e alemes, que restringe o emprego do
termo aos atos administrativos de delegao a terceiro, por parte da Administrao
Pblica, de poderes e deveres que lhe competem, para, em seu lugar e sob sua fiscalizao,
desempenhar certos cometimentos, em nome e conta prpria.55
Esse seria um possvel uso correto da concesso na viso da doutrina estudada.
Noutras palavras, seria o uso mais freqente e til, na medida em que contribui para evitar
52
53
54
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios gerais de direito administrativo (cit.), p. 556. Para
o autor, a concesso constitutiva de direito seria aquela por meio da qual o concedente delega ao
concessionrio poderes para utilizar ou explorar bem pblico, atribuindo-lhes qualidade e quantidade menor
do que os tm.
55
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios gerais de direito administrativo (cit.), p. 557.
33
confuso entre duas situaes distintas, quais sejam, a delegao de poderes e deveres da
Administrao Pblica a terceiros, e a outorga de qualquer direito ao particular. De todo
modo, preciso esclarecer que o referido sentido atribudo para a concesso nos estudos
doutrinrios est invariavelmente relacionado prestao de servio pblico, ainda que se
reconheam outros usos para o instituto.
56
Sobre as diversas teorias que tratam da natureza jurdica da concesso de servio pblico, v.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Natureza jurdica da concesso de servio pblico (cit.).
57
58
Jos Cretella Junior, Direito administrativo brasileiro (cit.), p. 422; e Themstocles Brando
Cavalcanti, Tratado de direito administrativo (cit.), vol. 2, pp. 350-365.
59
34
Veja-se a posio de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello sobre a natureza jurdica da concesso:
O interesse do concessionrio se cifra em obter lucros na explorao do servio e foi tendo em mira esta
causa final que acordou em aceitar a concesso de servio pblico, enquanto o interesse do Estado atender
s necessidades coletivas na forma que lhe parece mais conveniente e, considerando esta causa final, acordou
em delegar a terceiro a concesso de servio pblico. Assim, a concesso originada de acordo, por
conseguinte, convencional, mas no contratual. Para, porm, assegurar a sua posio financeira e atingir o
fim pelo qual acordou em levar a efeito o servio pblico, o concessionrio firma contrato que estabelece a
sua equao econmica. Por sua vez, o servio pblico, pelo fato de sua execuo haver sido entregue a um
particular, no perde o carter de servio pblico e, por conseguinte, no se despoja o Estado das suas
prerrogativas de prescrever, unilateralmente, as normas mais aconselhada para o seu bom desempenho no
interesse coletivo, como juiz, que , desse interesse. (Natureza jurdica da concesso [cit.], p. 35).
61
35
63
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Natureza jurdica da concesso de servio pblico (cit.), p.
64
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Natureza jurdica da concesso de servio pblico (cit.), p.
35.
36.
36
65
Quanto a este ltimo aspecto Francisco Campos bastante eloqente: O fato da concesso ter por
objeto um servio pblico no influi, igualmente, na caracterizao da sua natureza jurdica. Ser um
elemento a ser considerado na interpretao e na execuo do contrato, como na interpretao e na execuo
dos contratos celebrados entre particulares o fim a que eles se destinam constitui elemento ou subsdio a ser
invocado no s na indagao da vontade presumida das partes, mas tambm na apreciao da conformidade
dos seus atos de execuo finalidade em vista da qual se constituiu entre elas o nexo contratual. (Direito
administrativo [cit.], p. 175).
66
67
o caso de Gastn Jze (citado por Francisco Campos), para quem exclusivamente da noo de
servio pblico que decorrem os efeitos exorbitantes do direito civil. O que leva Jze a atribuir concesso
uma natureza jurdica especial o fato de que ela tem por fim ou objeto o funcionamento de um servio
pblico. Ora, o fim ou objeto do ato no determina a sua natureza jurdica. O que Jze tem em vista fazer
com que a considerao do servio influa na inteligncia e na execuo da concesso. Ora, essa influncia do
fim sobre a inteligncia a execuo dos contratos se faz sentir em todos os contratos e no apenas naqueles
que Jze denomina administrativos. O fim no qualifica, portanto, a natureza jurdica do ato, mas a sua
significao ou o seu destino prtico.. Francisco Campos discorda da tese, e afirma que tais efeitos no
decorrem implicitamente da adjudicao ao particular de um servio pblico. Eles precisam estar expressos
no instrumento em que o concessionrio declara reconhec-los e aceit-los. Direito administrativo (cit.), p.
181.
68
O trecho a seguir de Mrio Masago expe claramente o que se afirmou: Em resumo, pela
anlise que ficou feita, a natureza jurdica da concesso de servio pblico a de um contrato de direito
pblico, oneroso, sinalagmtico e comutativo. Essa concluso tem grande importncia prtica, porque, se
admitirmos que se trata do contrato de direito privado, teremos que negar administrao vrias
prerrogativas necessrias ao bom andamento do servio concedido, que no pode constranger-se na estreiteza
de uma avena daquela espcie (...). (Curso de direito administrativo [cit.], p. 255).
37
38
39
CAPTULO II
A CONCESSO COMO INSTRUMENTO DE COLABORAO
ENTRE O PARTICULAR E A ADMINISTRAO PBLICA
1. O regime jurdico especial de direito pblico do contrato
administrativo clssico. 2. Novos vetores para a reviso da teoria
clssica do contrato administrativo. 2.1. Contrato administrativo
versus contrato privado: a armadilha dessa classificao. 2.2.
Relativizao da dimenso do autoritarismo do poder estatal em
matria contratual. 2.3. Administrao consensual e os mecanismos
de consenso no contrato administrativo. 2.4. Princpio da legalidade
em matria contratual: crise da lei formal. 2.5. Contrato como
instrumento (limitado) de regulao: o problema da sua
incompletude. 3. Concluses parciais.
40
Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo (cit.), p. 606. No mesmo
sentido, Carlos Ari Sundfeld, Licitao e contrato administrativo, So Paulo, Malheiros, 1994, p. 205.
41
71
Sobre a histria da teoria contratual no direito pblico, ver Romeu Felipe Bacellar Filho, Direito
administrativo e o novo Cdigo Civil, Belo Horizonte, Frum, 2007, pp. 166-173. Segundo o autor, o direito
administrativo clssico no admitia a figura do contrato administrativo. Caio Tcito fez amplo estudo sobre a
origem na literatura (especialmente francesa) das caractersticas clssicas do contrato administrativo em
Contrato administrativo, in Caio Tcito, Temas de direito pblico (estudos e pareceres) (cit.), p. 617.
72
42
A lei geral brasileira sobre contratos administrativos Lei n. 8.666/1993 , por sua
vez, positivou essa teoria.73 Fixou o regime jurdico dos contratos administrativos em seu
art. 58 e firmou competncias inderrogveis pela vontade das partes. Veja-se o teor do
dispositivo:
Lei n. 8.666/93
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo
por esta Lei confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de:
I modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s
finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado;
II rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I
do art. 79 desta lei;
III fiscalizar-lhes a execuo;
IV aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial do
ajuste;
V nos casos de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens
mveis, imveis, pessoal e servios vinculados ao objeto do contrato, na
hiptese da necessidade de acautelar apurao administrativa de faltas
contratuais pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do contrato
administrativo.
73
Na verdade, o tema j era tratado dessa forma em norma federal desde o Decreto-lei n. 2.300, de
21 de novembro de 1986, que normatizava as licitaes e contratos da Administrao Pblica federal, antes
de ser revogado pela Lei n. 8.666/93. Segundo seu art. 48, o regime jurdico dos contratos administrativos
conferia Administrao a prerrogativa de modificao e extino unilateral, fiscalizao e aplicao de
sanes. No Estado de So Paulo, a Lei n. 89, de 27 de dezembro de 1972, tambm estabelecida casos de
alterao unilateral do contrato pela Administrao Pblica (art. 48).
Como prova de que essa concepo de h muito tempo est arraigada no direito brasileiro, Hely
Lopes Meirelles, na primeira edio de seu Licitao e contrato administrativo (So Paulo, Revista dos
Tribunais, 1973, pp. 182-183), ao tratar dos contratos em que a Administrao Pblica uma das partes
contratantes, j se referia supremacia de poder para fixar as condies iniciais do ajuste e presena da
Administrao com privilgio administrativo na relao contratual. Ambos seriam elementos tipificadores
do contrato administrativo, capaz de distingui-los do contrato privado. Conforme escreve o prprio autor,
Dessa posio privilegiada surgem as chamadas clusulas exorbitantes do direito comum e a faculdade
implcita de alterao e de resciso unilateral do contrato, nos limites exigidos pelo interesse pblico. Tais
so os traos marcantes do contrato administrativo, negado por alguns, mas afirmado pela imensa maioria
dos publicistas modernos que reconhecem Administrao o poder de contratar no regime do direito pblico,
bem diversificado no direito privado..
43
Referidos dispositivos da Lei n. 8.666/93 tm a seguinte redao: Art. 78. Constituem motivo
para resciso do contrato: (...) XIV a suspenso de sua execuo, por ordem escrita da Administrao por
prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem
interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspenses que totalizem o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatrio de indenizaes pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizaes e
mobilizaes e outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspenso do
cumprimento das obrigaes assumidas at que seja normalizada a situao; XV o atraso superior a 90
(noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administrao decorrentes de obras, servios ou fornecimentos,
ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pblica, grave perturbao da
ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspenso do cumprimento de suas
obrigaes at que seja normalizada a situao;.
75
Neste sentido, ver tambm Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo
(cit.), pp. 612-613.
76
44
77
78
Almiro do Couto e Silva, Privatizao no Brasil e o novo exerccio de funes pblicas por
particulares: servio pblico brasileira?, in RDA 230/51. Sobre a evoluo do modelo tradicional do
contrato administrativo francs, ver Maria Joo Estorninho, Rquiem pelo contrato administrativo, Coimbra,
Almedina, 1990, pp. 53-67.
45
80
46
essa dualidade ainda teria a funo de autorizar a incidncia de uma jurisdio especial
para decidir casos envolvendo contratos administrativos.
Com o objetivo de afirmar a legitimidade das clusulas exorbitantes ao direito
comum, os estudiosos do direito administrativo especialmente aqueles seguidores da
escola francesa , convenceram-se de uma distino aguda entre as duas espcies
contratuais.81-82
A busca por um critrio mgico que permitisse, de forma inequvoca, distinguir
os contratos administrativos dos privados celebrados pela Administrao j passou dos
cem anos.83
No Brasil, apesar de a jurisdio ser uma s e no se pr o aspecto relacionado
identificao do contrato administrativo para fins de definio de competncia
jurisdicional, a tal procura por um critrio mgico tambm esteve presente e leva a
afirmaes categricas decorrentes do regime jurdico do contrato administrativo.
81
Maria Joo Estorninho, em seu Rquiem pelo contrato administrativo (cit.), pp. 41-53, conta que a
escola alem no se seduziu e manteve-se firme na natureza privada dos contratos da Administrao. Sobre o
conceito de contrato administrativo e os critrios para sua classificao na cultura europia, em especial, nos
ordenamentos francs, alemo, italiano, espanhol e portugus, ver obra de Loureno B. de Vilhena de Freitas,
O poder de modificao unilateral do contrato administrativo pela Administrao (e as garantias
contenciosas do seu co-contratante perante este exerccio), Lisboa, aafdl, 2007, pp. 19-66. De acordo com
este ltimo autor, enquanto o modelo francs entende que o regime do contrato administrativo pautado
exclusivamente pelo direito pblico, na Itlia e Espanha admite-se a aplicabilidade subsidiria do direito civil
ao contrato administrativo, sendo que o ordenamento jurdico alemo defende a sua aplicao por analogia.
82
47
Maria Sylvia Zanella Di Pietro expe os vrios critrios em seu Direito administrativo, 19. ed.,
So Paulo, Atlas, 2006, p. 259.
48
execuo.85 Foi alm e determinou que sempre, em suas relaes contratuais, o Estado
comparece com poderes de autoridade, induzindo o intrprete a crer que a ausncia de tais
poderes faria com que a relao fosse regida integralmente pelo direito privado.
Neste ponto, o que se quer destacar que pensar o contrato administrativo a partir
da dualidade que tradicionalmente pauta a teoria clssica tende a criar uma falsa
uniformizao de regime aplicvel a eles, de modo a reduzir o fenmeno contratual da
Administrao ante a valorizao de clusulas exorbitantes.86
Carlos Ari Sundfeld quem traz esse argumento ao comentar a Lei n. 8.666/93. Em suas
palavras: Definir contrato administrativo como aquele onde o Estado maneja poderes de autoridade e, em
conseqncia disso, classificar como privados os demais, na suposio de no serem regidos pelo direito
administrativo, mas pelo privado, ignorar que a Constituio da Repblica e, a partir dela, as leis
submete todos os atos e relaes da Administrao Pblica a um sistema radicalmente diverso do privado.
Por bvio, -lhe impossvel, sob a justificativa de no estar travando 'contratos administrativos, colocar-se
sob a gide do sistema do direito privado, assim escapando s exigncias da legalidade, da impessoalidade,
da igualdade, da publicidade, da motivao, etc. (Licitao e contrato administrativo [cit.], pp. 199-200).
86
Fernando Dias Menezes de Almeida, ao refletir sobre o assunto, traz uma citao de Duguit
(Trait de droit constitutionnel, tomo III, Paris, Ancienne Librairie Fontemiong & Cie., 1930, pp. 434-435) e
expe que a preocupao com a dualidade mencionada, alm de perigosa, no recente (Mecanismos de
consenso no direito administrativo, in Floriano de Azevedo Marques Neto e Alexandre Santos de Arago
(coords.), Direito administrativo e seus novos paradigmas, Belo Horizonte, Frum, 2008, pp. 335-349).
Algumas das suas idias tambm esto em outro trabalho seu, intitulado Viso crtica sobre a teoria do
contrato administrativo, a partir de invocaes na Lei n. 8.987/95 trazidas pela Lei n. 11.196/05, in Revista
do direito da energia, n. 6, ano 2007, p. 191. Eis as palavras do autor francs (Duguit), trazidas pelo autor
brasileiro, quanto noo de contratos administrativos: Mas se ningum hoje nega o carter obrigatrio dos
contratos feitos pelo Estado, existe uma doutrina falsa e perigosa, que subsiste com uma persistncia
lamentvel. aquela que distingue os contratos feitos pelo Estado em duas categorias: os contratos de direito
privado e os contratos de direito pblico. (...) Ela no responde a nada e tem o risco de conduzir a
conseqncias lamentveis. O contrato uma certa categoria jurdica, e se os elementos que o constituem se
encontram reunidos, ele sempre existir com o mesmo carter e as mesmas conseqncias. (...) Falar de
contrato de direito privado e de contrato de direito pblico falar de coisas que no existem; e, por
conseqncia, no se os pode opor, pelas mesmas razes que no se pode falar de atos de gesto e de atos de
autoridade e os opor uns aos outros. H contratos celebrados pelo Estado e atos praticados por ele que no
so contratos. Mas opor os contratos de direito pblico aos contratos de direito privado dar uma aparncia
jurdica aos procedimentos mais ou menos hbeis pelos quais os detentores do poder tendem freqentemente
a se eximir de cumprir compromissos regularmente estabelecidos. Deve-se pois, de uma vez por todas, banir
da linguagem do direito essa expresso contrato de direito privado e de direito pblico e falar somente em
contrato..
49
do interesse pblico sobre o privado), uma vez que quaisquer contratos da Administrao
esto sujeitos a regras especiais quanto s condies, formalidades, controle e quanto ao
prprio contedo contratado.87
Mas assumir que contrato administrativo sinnimo de autoridade perder o foco
original para o qual o regime de direito pblico foi teorizado: a realizao do interesse
pblico no caso concreto. O regime de prerrogativas tende a perpetuar uma especial
desateno do rgo pblico contratante com relao s especificidades do caso concreto,
uniformizando, assim, um padro de negociao terico que estimula: a) ineficincia da
Administrao (pois ela pode alterar ou rescindir os contratos unilateralmente); b) a
gerao de contratos mais onerosos (decorrente da incerteza gerada pelas clusulas
exorbitantes); c) a legitimao de prticas autoritrias (em razo de medidas unilaterais); d)
um ambiente propcio para desvios em relao probidade administrativa, no curso da
execuo dos contratos (ao atender o interesse do privado em detrimento do pblico).88
A propsito deste aspecto, vale o alerta de Maria Joo Estorninho para quem, longe
de ser um sinal de modernidade, o contrato administrativo ao estilo francs encobre
tcnicas autoritrias da Administrao; e o uso desmedido de clusulas exorbitantes
desfavorveis ao particular pe em xeque o esforo, desde meados do sculo passado para
c, por relaes estveis e duradouras, celebradas em um ambiente de colaborao, tendo
em mira a melhoria na qualidade dos servios prestados.89
Fernando Dias Menezes de Almeida pondera, acerca do regime das prerrogativas
especiais para a Administrao, que alm de serem questionveis os fundamentos tericos
que levam aplicao irrestrita da teoria, tambm questionvel se os poderes especiais
so aptos a garantir o atendimento do interesse pblico. Afirma que os interpreta como
instrumentos de estmulo ineficincia da Administrao, muitas vezes acomodada. por
isso que o autor prope uma interpretao restritiva do alcance das referidas clusulas, j
que elas decorrerem unicamente do dever de a Administrao realizar atividades
87
88
Maria Joo Estorninho, Rquiem pelo contrato administrativo (cit.), pp. 58-59 e p. 168.
50
90
Fernando Dias Menezes de Almeida, Contratos administrativos, in Antonio Jorge Pereira Jnior
e Gilberto Haddad Jabur (coord.) Direito dos contratos II, So Paulo, Quartier Latin, 2008, p. 197. Em outro
trabalho (Mecanismos de consenso no direito administrativo [cit.], p. 342), o autor afirma que a principal
objeo, quanto aos fundamentos tericos que esto por trs da diferena de regimes aplicveis entre as
partes nos contratos administrativos, est relacionada com a prpria distino entre Direito Pblico e Direito
Privado, ou mesmo na distino entre governantes (Estado ou Administrao) e governados (particulares)
enquanto indivduos. Cita, a propsito, Charles Debbasch (Le droit administratif, droit drogatoire au droit
commun?, in Mlange Ren Chapus, Paris, Montchrestien, 2002, p. 128), para quem anacrnica a
concepo clssica da Administrao em relao s pessoas privadas; e ainda Sabino Cassese (Le
trasformazioni del diritto amministrativo dal XIX as XXI secolo, in Rivista trimestrale di diritto pubblico,
2002, n. 1 , p. 35), para quem a supremacia do direito administrativo vem se erodindo. Primeiramente ela
cessa de ser um atributo permanente da administrao e do direito administrativo e se torna um privilgio que
deve ser concedido em cada caso pela lei. Depois, supremacia e unilateralidade substituem-se o consenso
e a bilateralidade. Enfim, o cidado no mais posto em situao de subordinao. Sobre o tema, ver
tambm Fernando Vernalha Guimares em Uma releitura do poder de modificao unilateral dos contratos
administrativos (ius variandi) no mbito das concesses de servios pblicos, in RDA 219/107.
91
51
Desde logo, anote-se que por contra da multiplicidade de novos tipos contratuais
envolvendo o Estado que o direito comunitrio no se ocupa em definir contrato
administrativo. A diversidade de modelos contratuais existentes nos pases da
Comunidade Europia fez com que o Tratado de Roma no fixasse uma noo nica de
contrato pblico, tendo o documento permanecido neutro do ponto de vista do regime
jurdico substantivo de tais contratos. Ele deu prevalncia s preocupaes de ordem
procedimental, determinou a garantia da liberdade de circulao e o princpio da
concorrncia, de forma a impedir prticas discriminatrias em matria de contratao
pblica.93
Em outras palavras, a percepo no sentido de que a presena de poderes
especiais na relao contratual com entes da Administrao no decorrncia direta da
prpria condio de autoridade do Estado. Especialmente num Estado Democrtico de
Direito como o nosso, tais poderes deveriam ser manejados em cada caso para a melhor
realizao do interesse do Direito e da sociedade, antes mesmo de ser interesse pblico ou
particular, conforme alerta Fernando Dias Menezes de Almeida.94
Ao se pautar por este outro vetor, ou seja, deixando-se de definir o contrato
administrativo com base nas clusulas exorbitantes, possvel concluir que nem todo
93
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos (cit.), pp. 24-25. A autora
portuguesa identifica trs tendncias relacionadas ao fenmeno da europeizao dos contratos pblicos:
Em primeiro lugar, a indiscutvel desnacionalizao do regime jurdico aplicvel aos contratos e a
perda de domnio dos Estados sobre o regime dos seus contratos pblicos.
Em segundo lugar, a tendncia para a emergncia de um modelo internacional de contratao
pblica, procurando uma harmonizao sob a gide de princpios de transparncia, de publicidade e de
concorrncia (que impem aos Estados severas restries sua tradicional liberdade de escolha dos seus cocontraentes). Do ponto de vista do regime substantivo, e devido prpria submisso a arbitragem
internacional, a tendncia no sentido de os rbitros serem reticentes em aceitar a imposio de certas regras
especiais como, por exemplo, o poder de modificao unilateral. Por outro lado, tendem a generalizar
clusulas de estabilizao ou intangibilidade, pelas quais os Estados contratantes se obrigam a no
nacionalizar os bens do seu co-contraente ou a no agravar a sua fiscalidade ou, ainda, a no aprovar
legislao que torne mais onerosa a execuo do contrato.
Finalmente, a influncia que as regras externas provocam nos ordenamentos jurdicos internos, ao
ponto de bulir com os modelos clssicos de contratao pblica de diversos pases. Inegvel , na verdade, a
influncia do movimento de internacionalizao dos contratos pblicos, a nvel da respectiva
conceptualizao jurdica. (Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos (cit.), pp. 35-36)
94
Fernando Dias Menezes de Almeida, Contratos administrativos (cit.), p. 197. Carlos Ari
Sundfeld tambm tem o mesmo entendimento (Licitao e contratos administrativos [cit.], pp. 203-207).
Essa a razo, alis, pela qual o ltimo autor faz a distino entre contrato administrativo em sentido
amplo e contrato administrativo em sentido estrito, por reconhecer que todos os contratos pblicos
submetem-se a uma principiologia constitucional, mas que nem todos esto munidos das prerrogativas
pblicas.
52
contrato em que o Estado uma das partes deve, como numa relao de causa e efeito,
conter clusulas exorbitantes. E, conseqentemente, nem toda relao contratual com o
Estado envolve um contrato administrativo no seu sentido estrito, em que h manejo de
poderes de autoridade.
Sob a tica do direito privado, o fenmeno contratual tambm passou por
transformaes. Se no sculo XIX era impensvel uma relao contratual na qual uma das
partes prevalecesse em relao outra, o que se viu ao longo do sculo XX foi uma
profunda transformao acerca da autonomia privada, com o surgimento de normas
destinadas a proteger a situao da parte mais fraca e para tutelar valores de ordem pblica.
a chamada funo social do contrato, prevista expressamente no art. 421 do Cdigo
Civil de 2002, nos seguintes termos: A liberdade de contratar ser exercida em razo e
nos limites da funo do social do contrato. E ainda no art. 2.035, pargrafo nico,
segundo o qual Nenhuma conveno prevalecer se contrariar preceitos de ordem pblica,
tais como os estabelecidos por este Cdigo para assegurar a funo social da propriedade e
dos contratos.95
Parece haver uma aproximao entre os contratos administrativos e os contratos
privados, de um lado, porque o reconhecimento de prerrogativas deixa de ser
extraordinrio e, de outro, porque elas s devem existir quando devidamente justificadas
no caso concreto. Eduardo Garca de Enterra e Toms-Ramn Fernndes, a propsito da
distino entre eles, afirma que, na origem, ela se deu exclusivamente para efeito
jurisdicional (referindo-se dualidade de jurisdio na Espanha), e no substantivo, pois
no so realidades radicalmente diferentes e rigorosamente separadas.
Segundo os autores espanhis, qualquer contrato capaz de refletir elementos do
direito administrativo e do direito privado, sem que por isso varie a essncia o instituto
contratual.96 Ocorre simplesmente que em certos contratos diretamente vinculados
95
O abuso de direito , assim, totalmente incompatvel com o dever de respeito funo social do
contrato. H uma clara limitao da autonomia privada de contratar tendo em vista o fim econmico e social,
a boa-f e os bons costumes positivados pelo Novo Cdigo Civil Brasileiro de 2002. Para uma viso mais
aprofundada do tema, ver Teresa Ancona Lopez, Princpios contratuais, in Wanderley Fernandes (coord.),
Contratos empresariais. Fundamentos e princpios dos contratos empresariais, So Paulo, Saraiva, 2007, pp.
3-74.
96
Eduardo Garca de Enterra e Toms-Ramn Fernndez, Curso de derecho administrativo, vol. 1,
8. ed., Madrid, Civitas, 1997, pp. 681-694. No mesmo sentido, Maria Joo Estorninho, Rquiem pelo
53
contrato administrativo (cit.), pp. 140-148. Ver especificamente este trecho, s pp. 145-146: O que
fundamental que se entende que este poder no resulta do contrato mas sim da prpria posio jurdica
geral da Administrao, de natureza extracontratual. Afasta-se, assim, a idia tradicional de que o contrato
administrativo, pela sua prpria natureza especial, atribuiria prerrogativas exorbitantes Administrao, para
se passar a entender que, pelo contrrio, a prpria Administrao que, pela sua natureza, dotada de
poderes especiais aos quais no pode renunciar mesmo quando celebra contratos..
54
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, O futuro das clusulas exorbitantes nos contratos
administrativos, in Diogo de Figueiredo Moreira Neto (org.), Mutaes do direito administrativo (cit.), pp.
418-420. O autor lembra que em um dos vrios projetos de lei elaborados para alterar a Lei n. 8.666/93, o
que foi coordenado por Benedicto Porto Neto adotou a lgica afirmada e, se tivesse prosperado, permitiria
que o administrador, motivadamente, adotasse ou no determinada clusula exorbitante no caso concreto.
Veja-se a redao do dispositivo proposto: Art. 167. A Administrao, desde que previsto expressamente no
contrato administrativo, pode: I invalid-lo de ofcio; II alter-lo unilateralmente; III rescindi-lo
unilateralmente; IV aplicar sanes; e V nos casos de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens
mveis e imveis e utilizar-se de pessoas e servios vinculados ao objeto do contrato, nas hipteses de
necessidade de acautelar apurao administrativa de faltas contratuais pelo contratado e de resciso
contratual. Pargrafo nico. O exerccio de qualquer prerrogativa da Administrao depende de ato escrito,
motivado e prvia audincia do contratado..
98
681.
99
Vasco Manuel Pascoal Dias Pereira da Silva fez um estudo amplo sobre a falncia dos modelos
autoritrios de atuao da Administrao (Em busca do acto administrativo perdido, Coimbra, Almedina,
1996).
55
100
Odete Medauar, O direito administrativo em evoluo (cit.), pp. 206-216. Sobre as linhas de
transformao dos contratos clssicos, ver Gustavo Henrique Justino de Oliveira em Estado contratual.
Direito ao desenvolvimento e parceria pblico-privada, in Eduardo Talamini e Monica Spezia Justen
(coord.), Parcerias pblico-privadas. Um enfoque multidisciplinar, So Paulo, Revista dos Tribunais, 2005,
pp. 101-110.
101
Em seu Direito administrativo moderno (12. ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 2008, pp.
225-226), a percepo da autora descrita de forma objetiva, nos seguintes termos: Nas ltimas dcadas
vm florescendo atuaes administrativas instrumentalizadas por tcnicas contratuais, decorrentes de
consenso, acordo cooperao, parceria entre Administrao e particulares ou entre rgos e entidades
estatais. Diante desse modo de atuar, novos tipos de ajuste foram surgindo, com moldes que no se
enquadram no padro clssico de contrato administrativo, nem no padro terico de contrato vigente no
sculo XIX. Discute-se, ento, se esses novos ajustes enquadram-se ou no na figura contratual, tal como se
discutiu quanto ao contrato administrativo. Aqui segue-se o entendimento de que tanto os contratos
administrativos clssicos como os novos tipos incluem-se numa figura contratual, num mdulo contratual
(...). O regime jurdico dessas novas figuras essencialmente pblico, mas diferente, em muitos pontos, do
regime aplicado aos contratos administrativos tradicionais..
56
valorizar
participao
dos
administrados
quanto
formao
da
conduta
administrativa.102.103
Fernando Dias Menezes de Almeida concorda e reafirma o consenso como um dos
fundamentos da ao do Estado. Eis as suas palavras: Natural, portanto, que um dos
vetores da evoluo do Direito administrativo, na democracia, seja a substituio dos
mecanismos de imposio unilateral tradicionalmente ditos de imprio por
mecanismos de consenso, ou seja, mecanismos que propiciem o acordo entre os sujeitos
envolvidos na ao administrativa, tanto os governantes, como os governados, sobre as
bases da ordem a que esto submetidos, respeitando-se os limites da legalidade.104. Ou,
como diz Charles Debbasch, se a via autoritria era adaptada a uma sociedade em que o
nvel cultural era baixo, nos dias de hoje, a Administrao no pode, freqentemente, agir,
se no conseguir convencer. mais fcil administrar com a adeso do administrado do que
contra a sua vontade.105
Em verdade, as razes que levam Administrao consensual provocam efeitos
mais amplos, que vo alm daqueles sentidos na esfera do contrato administrativo. Diogo
de Figueiredo Moreira Neto sintetiza o que chamou de prticas de democracia
participativa ou de colaborao dos particulares com o Estado no seguinte trecho: Os
modelos de colaborao entre entidades privadas e o Estado tendem a se multiplicar, tanto
102
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em obra dedicada ao estudo das parcerias na Administrao
Pblica, tambm percebe uma mudana na forma de conceber-se o Estado. Parece que o que muda
principalmente a ideologia, a forma de conceber o Estado e a Administrao Pblica. No se quer mais o
Estado prestador de servios; quer-se o Estado que estimula, que ajuda, que subsidia a iniciativa privada;
quer-se a democratizao da Administrao Pblica pela participao dos cidados nos rgos de deliberao
e de consulta e pela colaborao entre pblico e privado na realizao das atividades administrativas do
Estado; quer-se a diminuio do tamanho do Estado para que a atuao do particular ganhe espao; quer-se a
flexibilizao dos rgidos modos de atuao da Administrao Pblica, para permitir maior eficincia; querse a parceria entre o pblico e o privado para substituir-se a Administrao Pblica dos atos unilaterais, a
Administrao Pblica autoritria, verticalizada, hierarquizada.. Parcerias na Administrao Pblica
(concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas), 6. ed., So
Paulo, Atlas, 2008, p. 2.
104
p. 337.
105
57
106
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, 12. ed., Rio de Janeiro,
Forense, 2001, p. 33.
107
58
Andr de Laubadre, Franck Moderne e Pierre Delvolv, Trait des contrats administratifs (cit.),
tomo I, pp. 19-22.
110
59
elaborao e execuo das avenas. A capacidade que o ente pblico tem de induzir
comportamentos deve ser utilizada para permitir a elaborao de contratos cujos riscos de
eventual inadimplemento sejam minimizados, antecipando solues justas, na medida do
possvel, o que se faz pela opo por clusulas especficas ao invs de genricas, e pela
discriminao pormenorizada das obrigaes de parte a parte. Imagina-se, assim, que o
dilogo entre o pblico e o privado de alguma maneira tire o Estado de sua tradicional
zona de conforto, provocando-o a mudar o rumo de seu histrico papel como aquele que
respalda (financeiramente) a ineficincia privada.
Vrios mecanismos podem ser pensados para atingir tais desideratos. Alguns
ligados fase pr-contratual (como a audincia e consulta pblica, e a promoo de
manifestao de interesse); outros para serem aplicados no processo licitatrio em si (e
assumindo que a competio no um mecanismo vantajoso em todos os casos); e outros
ainda para serem inseridos no instrumento contratual (como a arbitragem, a mediao, a
reviso
peridica
das
condies
contratualizadas,
repartio
de
riscos,
60
111
Fernando Dias Menezes de Almeida (Contratos administrativos [cit.], pp. 201-202) e Maral
Justen Filho (Curso de direito administrativo, So Paulo, Saraiva, 2005, p. 280) concordam com uma viso
menos restritiva do princpio da legalidade em matria de contratos pblicos.
112
Sobre o tema Gustavo Binenbojm afirma que a autorizao legal (geral e oramentria) para a
realizao de despesas pela Administrao, mediante celebrao de contratos com particulares, importa, a
fortiori, a autorizao para que o administrador faa uso de todos os meios negociais disponveis para a
melhor consecuo dos interesses da coletividade. (As parcerias pblico-privadas (PPPs) e a Constituio,
in RDA 241/173).
61
115
1959.
116
Escreve Celso Antnio Bandeira de Mello que A atividade administrativa deve apenas ser
exercida sem contraste com a lei, mas, inclusive, s pode ser exercida nos termos de autorizao contida no
sistema legal. A legalidade na administrao no se resume ausncia de oposio lei, mas pressupe
autorizao dela, como condio de sua ao. Administrar , conforme disse Seabra Fagundes em frase
62
lapidar, aplicar a lei, de ofcio. Em suma, a lei, ou mais precisamente, o sistema legal, o fundamento
jurdico de toda e qualquer ao administrativa. A expresso legalidade deve, pois, ser entendida como
conformidade lei e, sucessivamente, s subseqentes normas que, com base nela, a Administrao expea
para regular mais estritamente sua prpria discrio, adquirindo ento um sentido mais extenso. Ou seja,
desdobramento de um dos aspectos do princpio da legalidade o respeito, quando da prtica de atos
individuais, aos atos genricos que a Administrao, com base na lei, haja produzido para regular seus
comportamentos ulteriores. (Curso de direito administrativo [cit.], pp. 76-77).
117
A leitura de Eros Grau a respeito do princpio da legalidade pode ser assim entendida, a partir de
suas prprias palavras: Ora, h visvel distino entre as seguintes situaes: i) vinculao da Administrao
s definies da lei; ii) vinculao da Administrao s definies decorrentes isto , fixadas em virtude
dela de lei. No primeiro caso estamos diante da reserva da lei; no segundo, em face da reserva da norma
(norma que pode ser tanto legal quanto regulamentar, ou regimental). Na segunda situao, ainda quando as
definies em pauta se operem em atos normativos no da espcie legislativa mas decorrentes de previso
implcita ou explcita em atos legislativos contida , o princpio estar sendo devidamente acatado. No caso,
o princpio da legalidade expressa reserva de lei em termos relativos (= reserva da norma), razo pela qual
no impede a atribuio, explcita ou implcita, ao Executivo para, no exerccio de funo normativa, definir
obrigao de fazer e no fazer que se imponha aos particulares e os vincule. Voltando ao art. 5, II, do texto
constitucional, verificamos que, nele, o princpio da legalidade tomado em termos relativos, o que induz a
concluso de que o devido acatamento lhe estar sendo conferido quando manifesta, explcita ou
implicitamente, atribuio para tanto ato normativo no legislativo, porm regulamentar (ou regimental),
definir obrigao de fazer ou no fazer alguma coisa imposta a seus destinatrios. Tanto isso verdadeiro
que o dispositivo constitucional em pauta consagra o princpio da legalidade em termos apenas relativos
que em pelo menos trs oportunidades (isto , no art. 5, XXXIX, no art. 150, I, e no pargrafo nico do art.
170) a Constituio retoma o princpio, ento o adotando, porm, em termos absolutos: no haver crime ou
pena, nem tributo, nem exigncia de autorizao de rgo pblico para o exerccio de atividade econmica,
sem lei aqui entendida como tipo especfico de ato legislativo que os estabelea. No tivesse o art. 5, II,
consagrado o princpio da legalidade em temos somente relativos, e razo no haveria a justificar a sua
insero no bojo da Constituio, em termos ento absolutos, nas hipteses referidas. Dizendo-o de outra
forma: se h um princpio de reserva da lei ou seja, se h matrias que s podem ser tratadas pela lei ,
evidente que as excludas podem ser tratadas em regulamentos; quanto definio do que est includo nas
matrias de reserva de lei, h de ser colhida no texto constitucional; quanto a tais matrias no cabem
regulamentos. Inconcebvel a admisso de que o texto constitucional contivesse disposio despicienda
verba cum effectu sunt accipienda. Resta evidenciado, desta sorte, no importar ofensa ao princpio da
legalidade inclusive a imposio, veiculada por regulamento, de que algum faa ou deixe de fazer algo,
desde que isso decorra, isto , venha, em virtude de lei. Note-se, ademais, que, quando o Executivo expede
regulamentos ou, o Judicirio, regimentos , no o faz no exerccio de delegao legislativa. (O direito
posto e o direito pressuposto, 3 ed., So Paulo, Malheiros, 2000, pp. 183-184).
118
Odete Medauar faz sua proposta de significado operacional do princpio, afirmando que o
sentido do princpio da legalidade no se exaure com o significado de habilitao legal, ele deve ser
combinado com o sentido amplo, de compatibilidade, para ser vedado Administrao editar atos ou tomar
medidas contrrias s normas do ordenamento, tendo ela o dever de respeit-lo em sua integralidade (Direito
administrativo moderno [cit.], pp. 123-124).
119
Foi Manoel Gonalves Ferreira Filho que escreveu sobre a falncia dos Parlamentos como
legisladores (Processo legislativo, 3. ed., So Paulo, Saraiva, 1995, p. 14).
63
Ren Chapus, ainda que se referindo a circunstncias excepcionais como o estado de stio, afirma
que o princpio da legalidade se adapta de diversas maneiras aos fatos. Droit administratif general, 15. ed,
vol I, Paris, Montchrestien, 2001, p. 1085.
122
64
no qual no se admitia interveno na esfera privada sem lei anterior aprovada pelo
Parlamento, somaram-se novas demandas. Em brevssimas palavras, vieram o Estado
Social e, em seguida, o Democrtico de Direito, onde as prestaes positivas, a interveno
no domnio econmico, a participao dos cidados na gesto da coisa pblica e o aumento
do controle da Administrao levaram a uma nova formulao do Estado de Direito, j
bastante distanciada daquela elaborada na Revoluo Francesa de mera oposio s
prticas do perodo absolutista. H inclusive aqueles, como Jacques Chevallier, que
identificam um Estado de Direito Ps-moderno124, fruto das crises financeiras, da
corrupo e da ineficincia na prestao dos servios pblicos, que levaram diminuio
do papel do Estado na atividade econmica, ao incremento de sua funo reguladora
(incentivando, subsidiando, planejando e normatizando) e aos fenmenos da agencificao
e da desburocratizao. Seria um direito transitrio que no hesitaria em se adaptar s
circunstncias.
Essa onda de liberalismo, como dizem alguns, ou de mudana do papel do
Estado, como preferem outros, para evitar-se o rtulo, no significa mera volta ao Estado
Liberal, por uma razo muito simples: a sociedade muito mais complexa do que aquela
dos fins de 1700, e o Estado de hoje no mero garantidor de direitos, mas tambm
responsvel pelo desenvolvimento social e econmico em um ambiente de restrio (por
incapacidade ftica e jurdica) da sua atuao direta por meio de seus prprios rgos e
empresas.
Assim, correto afirmar que o princpio da legalidade no perdeu sua funo
originria. Mas a ele se somam novas demandas: permitir que o Estado atue rpido e de
forma eficaz. O desafio que se pe neste contexto a elaborao de uma interpretao
flexvel do princpio sem, contudo, permitir que ele perca sua funo garantidora.
Odete Medauar responde a esse desafio, afirmando que a legalidade a que se
submete a Administrao deve se organizar em novas bases: trata-se de um princpio mais
amplo, com bases valorativas assentadas na prpria Constituio, cuja garantia fica
124
65
126
Jos Manuel Srvulo Correia afirma que no tempo em que vivemos, o sentido funcional da
reserva de lei no se esgota no plano da proteo da esfera individual do cidado em face do poder do Estado:
a reserva de competncia normativa do parlamento obedece tambm em parte considerao das vantagens
resultantes para a vitalidade da democracia do debate no quadro parlamentar da integralidade dos regimes
jurdicos de certos institutos e das bases dos de outros (Legalidade e autonomia contratual nos contratos
administrativos, Coimbra, Almedina, 1987, pp. 38-41).
127
128
Um bom exemplo o direito de greve no servio pblico (CF, art. 37, inc. VIII), cujo
reconhecimento via mandado e injuno novidade. Em outubro de 2007 o Supremo Tribunal Federal julgou
o Mandado de Injuno n. 712 e props a soluo para a omisso legislativa com a aplicao da Lei n.
7.783/89 (vencidos os Mins. Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurlio).
66
Assim, e para fins de uma concluso quanto a esse aspecto, deve restar claro que o
contedo mnimo da legalidade, quando se trata da atuao da Administrao Pblico,
varivel: ora basta uma relao de compatibilidade com o ordenamento, ora ele prprio
exige uma relao de conformidade, seja em relao forma, seja em relao ao contedo
pr-estabelecido pela norma. E a opo por um sentido ou outro est totalmente
relacionada ao setor do direito pblico a que se esteja referindo. Em matria tributria, por
exemplo, faz parte da nossa histria constitucional a exigncia de lei formal que fixe todos
os contornos da interferncia estatal na liberdade e propriedade privada. No entanto,
quando se trata da organizao dos servios pblicos e regulao da atividade econmica,
h o caminho inverso, inclusive com o aval de parte da doutrina. Como dizem Carlos Ari
Sundfeld e Jacintho Arruda Cmara, preciso alertar contra o risco das generalizaes em
matria de direito pblico econmico, ainda que calcadas em idias muito conhecidas. O
tratamento adequado de qualquer um de seus tpicos exige um fino exame de
peculiaridade, problemas e normas. As generalizaes esto em crise..129
O apego legalidade estrita no garantia contra abusos do exerccio indevido do
poder. A prpria Frana, que indica em sua Constituio as matrias sujeitas lei
(Parlamento) e as sujeitas ao regulamento, entendido naquele pas como norma primria
(Governo), no transforma aquele pas em um Estado autoritrio ou menos democrtico.
Algumas normas, em razo de seu contedo, tm a lgica do debate e da conciliao de
interesses, prpria do ambiente legislativo. Outras, todavia, no envolvem os conflitos
tpicos da sociedade plural.130
O mencionado apego, ainda que sob uma justificativa nobre, traz consigo uma
dificuldade enorme de compreenso da realidade. Somente com tal enunciao do
princpio da legalidade que se pode elaborar argumento favorvel ao reconhecimento de
alguma flexibilidade na formatao de contratos pelo Estado.
129
Carlos Ari Sundfeld e Jacintho Arruda Cmara, O poder normativo das agncias em matria
tarifria e a legalidade: o caso da assinatura do servio telefnico, in Alexandre dos Santos Arago (coord.),
O poder normativo das agncias reguladoras, Rio de Janeiro, Forense, 2006, p. 606.
130
Neste sentido, ver Manoel Gonalves Ferreira Filho, Processo Legislativo (cit.), p. 254.
67
A citao est em Maria Joo Estorninho, Rquiem pelo contrato administrativo (cit.), pp. 63-64.
Para uma leitura mais ampla sobre o fenmeno da atenuao dos aspectos autoritrios da
atividade administrativa por meio da abertura dos procedimentos administrativos e dos mdulos
convencionais, ver Massimo Severo Giannini, El poder publico. Estados y administraciones publicas,
Buenos Aires, Civitas, 1991, pp. 147-154
68
XIX, e perdeu espao medida que aumentava o entusiasmo com a criao de comisses
reguladoras independentes, de modo que a regulao por meio de contratos de concesso
foi aos poucos sendo substituda pela regulao discricionria atribuda s agncias
reguladoras independentes. Noutras palavras, a regulao por contrato v no instrumento
contratual uma forma de obter o comprometimento entre as partes, enquanto que a
regulao discricionria busca extrair sua credibilidade principalmente do carter
independente do regulador.133
No obstante seja um assunto de amplo debate acadmico, interessa neste ponto do
trabalho perceber o problema da incompletude do contrato e o seu agravamento quando se
trata de relaes de longo prazo, como a concesso. Assim, prprio do contrato de
concesso a sua incompletude, e contratos com essa caracterstica normalmente importam
na necessidade de serem feitas adaptaes e de se permitir algum grau de flexibilidade
durante sua vigncia, para que possam se acomodar s mudanas ocorridas ao longo do
tempo. A doutrina clssica francesa, por ns incorporada, reconhece juridicamente essa
necessidade, ao construir a teoria da alterao do contrato administrativo.
A impossibilidade ftica de o contrato antecipar todos os problemas futuros expe
limites aos mecanismos de consenso, j que as informaes disponveis no momento da
contratualizao da relao so, por definio, insuficientes para um contrato de longo
prazo. preciso reconhecer que o risco da incompletude pode ser minimizado por meio
deles, mas no eliminado. A reviso das condies econmicas ou mesmo das condies
de prestao do servio, seja em favor do particular ou da Administrao, decorre da
prpria natureza do objeto contratado (que via de regra envolve a prestao de um servio
pblico) e da passagem do tempo. Inegavelmente h um grau de indeterminao na relao
que s concretizado durante a execuo do contrato.
Assim, ainda que o contrato preveja procedimentos e ambientes prprios para o
dilogo, eventual conflito entre o (interesse) pblico e o privado pode restar insupervel.
Neste caso, no h como se negar a existncia de uma competncia extracontratual da
Administrao para resolver o conflito de interesses (razo pela qual no se sustentou at
133
Fernanda Meirelles Ferreira, Regulao por contrato no setor de saneamento. O caso de
Ribeiro Preto, Dissertao de mestrado apresentada na Escola de Administrao de Empresa da Fundao
Getlio Vargas de So Paulo, ano 2005, pp. 66-71.
69
3. Concluses parciais
O captulo II deste trabalho pretendeu relembrar as afirmaes tradicionais da teoria
clssica contratual e identificar as bases vetoriais para a reviso do regime jurdico do
contrato administrativo. A proposta no se traduz como fuga do direito administrativo, mas
como uma atualizao da referida teoria, tipicamente francesa, que identifica o contrato
administrativo pela existncia de clusulas exorbitantes.
Assim:
(1) Teorizar sobre o contrato administrativo a partir de sua oposio com o direito
privado gera distores, pois leva indevida suposio de que contrato administrativo
sinnimo de poder de autoridade, alm de uniformizar o regime contratual administrativo,
fazendo incidir em todos os tipos contratuais as chamadas exorbitncias em favor do
contratante pblico;
(2) preciso desmistificar a natureza exorbitante do contrato administrativo em
prol do reconhecimento de uma relao contratual dialogada, marcada
pela
134
Esta parece ser a idia de Fernando Dias Menezes de Almeida, que chega a recomendar que a
evoluo legislativa rume para a mitigao, facultatividade e, enfim, abolio do regime de clusulas
exorbitantes, em especial no que diz respeito possibilidade de alterao e resciso unilateral dos contratos..
Mecanismos de consenso no direito administrativo (cit.), p. 345.
70
71
CAPTULO III
CONCESSO NA CONSTITUIO FEDERAL
1. A Constituio Federal brasileira traz um conceito de
concesso? 2. Concesso, permisso e autorizao: a Constituio
estabelece uma diferena? 3. Competncia legislativa da Unio em
matria de licitao e contratao: o problema da norma geral.
4. Competncia legislativa da Unio em matria de concesso. 5. A
Constituio traz um rol exaustivo de bens e servios que podem ser
dados em concesso?
135
Esta tambm a opinio de Maral Justen Filho que, em trabalho sobre a teoria geral das
concesses de servio pblico, afirma que no apenas a Constituio Federal brasileira no define concesso
de servio pblico, como nem seria o caso de ela faz-lo. Teoria geral das concesses de servio pblico
(cit.), p. 53.
tambm a opinio de Floriano de Azevedo Marques Neto, Concesso de servio pblico sem
nus para o usurio, in Luiz Guilherme da Costa Wagner Junior (coord.), Direito pblico. Estudos em
homenagem ao Professor Adilson Abreu Dallari, Belo Horizonte, Del Rey, 2004, p. 337; de Gustavo
Binenbojm As Parcerias pblico-privadas (PPPs) e a Constituio (cit.); de Carlos Ari Sundfeld,
Concesses (cit.); e de Alexandre Santos de Arago As parcerias pblico-privadas PPPs no direito
positivo brasileiro, in RDA 240/116.
Maral Justen Filho chega a afirmar que a concesso comporta uma pluralidade de configuraes, o
que impede inclusive aludir concesso, tal como se houvesse conceito nico, determinado e padronizado
para o instituto. Talvez se pudesse afirmar que a expresso indica um gnero, que contempla inmeras
espcies. A tentativa de produzir uma soluo nica para a concesso no encontra respaldo na ordem
jurdica e acaba produzindo resultados extremamente negativos.. As diversas configuraes da concesso
de servio pblico, in RDPE 1/96.
72
Apenas para constar, lembre-se do art. 66 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,
segundo o qual so mantidas as concesses de servios pblicos de telecomunicaes atualmente em vigor,
nos termos da lei.
137
73
74
75
76
com a permisso, ora tambm com a autorizao; alm disso, os servios referidos pelas
normas so de natureza muito distinta e possuem peculiaridades no seu regime de
explorao que no foram objeto de tratamento constitucional.
Com relao ao uso de bens pblicos por privados, ainda mais evidente a ausncia
de um tratamento constitucional abrangente sobre a matria, que faz mera referncia ao
tema. Em verdade, a Constituio no trata do gnero concesso de uso de bem pblico. O
que h no texto constitucional a meno a um tipo de concesso de uso de bem pblico
relacionado poltica urbana (art. 183) e voltado estabilizao de situaes precrias
decorrentes da ocupao de rea nas cidades. O dispositivo foi regulamentado por duas
normas, uma que trata da ocupao de imveis urbanos em geral (que estabeleceu a138
usucapio especial de imvel urbano, tratado pelos arts. 9. a 14 do Estatuto da Cidade
Lei n. 10.527/2001); e outra que trata da concesso de uso especial para fins de moradia,
que regulariza a ocupao ilegal de imvel pblico situado em rea urbana por populao
de baixa renda sem moradia (por meio da Medida provisria n. 2.220, de 2001).139
138
O Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01) optou pelo artigo feminino para tratar da usucapio.
Srgio Ferraz (Usucapio especial, in Estatuto da Cidade, Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz (orgs.),
So Paulo, Malheiros, 2002, p. 139), ao comentar os arts. 9. a 14 da referida norma, inicia seu texto com a
seguinte questo: a usucapio ou o usucapio? E ele responde dizendo que, para ns, indiferente que
se adote a frmula a usucapio ou a indicao o o usucapio. Com Clvis Bevilqua frente (e ele
preferia usocapio a usucapio), a maior parte da doutrina tem optado por atribuir palavra o gnero
feminino, quase sempre forte na sustentao de que as palavras latinas da terceira declinao, com o
nominativo terminando em io, invariavelmente eram femininas. H, contudo, relevante corrente que
sustenta o gnero masculino do vocbulo, inclusive porque os substantivos portugueses terminados em o a
esse gnero habitualmente pertencem.. Apenas a ttulo de curiosidade, o Cdigo Civil de 1916 (arts. 550,
553, 618 e 619) usava a verso masculina, e o Cdigo Civil de 2002 optou pela verso feminina (art. 1.262).
139
Note-se que essa ltima espcie, apesar de ter sido chamada de concesso, muito mais parecida
com a usucapio do que com um contrato. A concesso de uso especial para fins de moradia, tal qual tratada
na Medida Provisria n. 2.220/01, um direito oponvel Administrao, assegurado aos possuidores de
imveis pblicos que preencheram os requisitos da norma at 30 de julho de 2001. Possivelmente a
Constituio se referiu concesso no 1. do art. 183 porque ela mesma probe a usucapio de bens imveis
(art. 183, 3. e art. 191, pargrafo nico). Quanto sua natureza jurdica, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao
comentar esse novo instrumento urbanstico, reconhece que a Medida Provisria n. 2.220/01 no faz
qualquer referncia a contrato, mas a termo urbanstico, sendo uma indicao de que o instituto foi tratado
como ato unilateral, concluso que se refora pelo fato de que a concesso no gera, nesse caso, obrigaes
para ambas as partes, mas apenas para o concessionrio; ou seja, gera para ele o direito de utilizar o bem,
com a obrigao de utiliz-lo exclusivamente para fins de moradia.. Ao final, a autora define a concesso de
uso especial de imvel pblico para fins de moradia como o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder
Pblico reconhece, gratuitamente, o direito real de uso de imvel pblico de at duzentos e cinqenta metros
quadrados quele que o possui, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, para sua moradia ou de sua
famlia. Concesso de uso especial para fins de moradia (Medida Provisria 2.220, de 4.9.2001), in
Estatuto da Cidade (cit.), pp. 161-165. Sobre o tema ver tambm artigo de Carlos Bastide Horbach, para
quem o instituto tambm muito mais parecido com uma modalidade de usucapio do que de contrato
pblico. Da concesso de uso especial para fins de moradia, in Estatuto da Cidade. Lei 10.257, de
10.07.2001. Comentrios, Odete Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida (orgs.), So Paulo, Revista
dos Tribunais, 2002, pp. 99-110.
77
Os arts. 188 e 189 tratam de uma situao ainda mais pontual. Previram, para fins
de reforma agrria, a concesso de uso para distribuio de terras pblicas e devolutas
rurais. A regra que a concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e
quinhentos hectares depende de aprovao pelo Congresso Nacional (art. 188, 1.).
E, finalmente, ainda preciso fazer meno ao 1. do art. 177 que autoriza a
Unio a contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades
monopolizadas no setor de petrleo e gs natural. Veja-se o dispositivo:
Constituio Federal de 1988
Art. 177. Constituem monoplio da Unio:
I a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos;
II a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro;
III a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos
resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV o transporte martimo do petrleo bruto, de origem nacional ou
de derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o
transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs
natural de qualquer origem;
V a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a
industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus
derivados, com exceo dos radioistopos cuja produo, comercializao e
utilizao podero ser autorizadas sob regime de permisso, conforme as
alneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituio Federal.
1. A Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a
realizao das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo,
observadas as condies estabelecidas em lei.
2. A lei a que se refere o 1. dispor sobre:
I a garantia do fornecimento dos derivados de petrleo em todo o
territrio nacional;
II as condies de contratao;
78
140
79
como tambm no vedou a execuo direta da atividade pela Unio. Foi a Lei do Petrleo
(Lei n. 9.478/97) que regulamentou um modelo possvel de delegao das atividades para
particulares. o modelo da concesso, qualificado como o instrumento capaz de outorgar
o direito de explorao e produo de petrleo e gs, num regime por meio do qual o
concessionrio passa a ter a propriedade de todos os bens depois de extrados. Para as
outras atividades do setor, a lei estabeleceu a autorizao como instrumento legal. Desse
modo, foi a lei federal
(cit.).
Esta afirmao, que condiz com a viso deste trabalho, de Carlos Ari Sundfeld, Concesses
80
142
Nas Constituies de 1934, 1937, 1946, 1967 e 1967 com a Emenda Constitucional n. 1 no se
encontram elementos que levassem a uma concluso diferente. Elas tambm criaram um regime
constitucional aberto para os instrumentos de outorga de atividades pblicas.
143
81
145
Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo (cit.), pp. 746-747.
146
o caso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo (cit.), p. 304, para quem, em
muitos casos, nota-se que a Administrao celebra verdadeiros contratos de concesso sob o nome de
82
permisso. No mesmo sentido, Odete Medauar (Direito administrativo moderno [cit.], pp. 397-398), ao
apontar que as diferenas eram muito mais acentuadas antes da Lei n. 8.987/95.
147
Para tais situaes, e sem prejuzo da responsabilidade dos agentes pblicos que deram causa, o
autor reconhece o direito indenizao quando houver extino unilateral antecipada da permisso. Celso
Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo (cit.), pp. 746-757.
148
Lei n. 8.987/95: Art. 2. Para fins do disposto nesta Lei, considera-se: (...) IV permisso de
servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita
pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco..
149
possvel dizer que a prpria Constituio Federal de 1988, no inciso I do pargrafo nico de
seu art. 175, j teria estabelecido a natureza contratual da permisso, ao dizer que a lei dispor sobre o
regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu
contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou
permisso..
83
Lei n. 8.987/95
Art. 40. A permisso de servio pblico ser formalizada mediante
contrato de adeso, que observar os termos desta Lei, das demais normas
pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto precariedade e
revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.
Pargrafo nico. Aplica-se s permisses o disposto nesta Lei.
A referncia s demais normas pertinentes e ao edital de licitao determina
que os casos sejam analisados luz da normativa setorial prpria, o que inclui as leis que
delegam e organizam o servio, alm dos prprios termos do documento que outorga a
permisso. preciso lembrar que as esferas federativas, no exerccio de competncia
administrativa prpria para organizar servio pblico de sua responsabilidade, tm um
vasto campo para disciplinar como se dar a tal precariedade e a revogao unilateral da
relao no caso concreto. Enquanto a nota da precariedade se ope idia de prazo
contratualmente estabelecido, porque remete idia de outorga de um contrato por prazo
indeterminado, ou, quando muito, de um contrato em que o prazo significa apenas um
limite para a durao da outorga sem qualquer relao com o prazo mnimo necessrio para
a amortizao de eventual dever de investimento, a nota da revogao unilateral ope-se
idia da encampao na concesso, porque a extino antecipada por motivo de interesse
pblico na permisso no depende de lei autorizativa, nem de prvio pagamento de
indenizao por investimento no amortizado.
Por isso, a mera leitura da Lei n. 8.987/95 e da Constituio Federal no esclarece,
tampouco dita o regime da permisso de servio pblico no direito brasileiro. preciso
analisar o tema a partir das leis setoriais e dos casos concretos.
Para ilustrar o que se disse, veja-se o setor de telecomunicaes, cujo pargrafo
nico do art. 118 da Lei n. 9.472/97 (Lei Geral de Telecomunicaes) estabelece que
permisso de servio de telecomunicaes o ato administrativo pelo qual se atribui a
algum o dever de prestar servio de telecomunicaes no regime pblico e em carter
transitrio, at que seja normalizada a situao excepcional que a tenha ensejado. Trata-se
de um instrumento para prestao emergencial e transitria de um servio em regime
84
Lei Geral de Telecomunicaes Lei n. 9.472/95: Art. 120. A permisso ser formalizada
mediante assinatura de termo, que indicar: I o objeto e a rea da permisso, bem como os prazos mnimo e
mximo de vigncia estimados; II modo, forma e condies da prestao do servio; III as tarifas a serem
cobradas dos usurios, critrios para seu reajuste e reviso e as possveis fontes de receitas alternativas; IV
os direitos, as garantias e as obrigaes dos usurios, do permitente e do permissionrio; V as condies
gerais de interconexo; VI a forma da prestao de contas e da fiscalizao; VII os bens entregues pelo
permitente administrao do permissionrio; VIII as sanes; IX os bens reversveis, se houver; X o
foro e o modo para soluo extrajudicial das divergncias..
151
Lei Geral de Telecomunicaes Lei n. 9.472/95: Art. 123. A revogao dever basear-se em
razes de convenincia e oportunidade relevantes e supervenientes permisso. 1. A revogao, que
poder ser feita as qualquer momento, no dar direito indenizao. 2. O ato revocatrio fixar o prazo
para a o permissionrio devolver o servio, que no ser inferior a 60 (sessenta) dias..
152
Sobre o tema, ver Floriano de Azevedo Marques Neto, Direito das telecomunicaes e
ANATEL, in Carlos Ari Sundfeld (org.), Direito administrativo econmico, So Paulo, Malheiros, 2000, p.
314.
85
David Waltenberg, O direito da energia eltrica e a ANEEL, in Carlos Ari Sundfeld (org.),
Direito administrativo econmico, So Paulo, Malheiros, 2000, pp. 366-368.
154
155
Sobre a mudana do papel do Estado e o tema da regulao estatal, ver Floriano de Azevedo
Marques Neto, A nova regulamentao dos servios pblicos, in Revista eletrnica de direito
administrativo econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 1, fevereiro, 2005, disponvel
em www.direitodoestado.com.br, acesso em 19 de agosto de 2008; e Vital Moreira, Servios pblicos
tradicionais sob o impacto da Unio Europia, in RDPE 1/227.
156
Para uma ampla viso da doutrina brasileira sobre a autorizao de servio pblico, v. Dinor
Adelaide Musetti Grotti, O servio pblico e a Constituio Brasileira de 1988, So Paulo, Malheiros, 2003,
pp. 162-168. Crmen Lcia Antunes Rocha (Estudo sobre concesso e permisso de servio pblico no
86
pelos incisos XI e XII do art. 21, e pelo art. 223, sim. E, tal como relatado no caso da
permisso, a polmica tambm est na escolha feita pelo legislador em alguns setores
regulados ao atribuir segurana e estabilidade jurdica a esse instrumento de outorga em
determinadas situaes.
Como uma forma de conciliar o art. 175, com o art. 21, XI, XII e art. 223 da
Constituio Federal, alguns autores entendem que a concesso e a permisso seriam
contratos por meio dos quais seria possvel a delegao da execuo de servios pblicos,
enquanto a autorizao seria ato de polcia administrativa por meio da qual se disciplinaria
o exerccio de direitos ou liberdades prprias dos particulares e, por isso mesmo,
comparvel licena.157 Por trs dessa viso, est a classificao que ope servios
pblicos de um lado e, de outro, atividade econmica em sentido estrito.
Faz sentido a mencionada leitura da Constituio quando se assume que servio
pblico atividade de titularidade do Estado, cujo regime de prestao por terceiros
sempre pblico, no sentido de envolver o controle tarifrio do servio prestado, prever a
reversibilidade de bens, garantir o equilbrio econmico-financeiro, fixar direito
indenizao na hiptese de extino antecipada, ou, ainda, fixar obrigaes de
universalizao, ou de dar em compartilhamento a infra-estrutura usada para a prestao do
servio. Em conseqncia, os servios nos quais no se justifica o regime pblico na sua
prestao seriam atividades livres aos particulares, e, algumas, por suas prprias
caractersticas, estariam sujeitas autorizao como ato de polcia administrativa. A
autorizao seria, ento, um mecanismo de interveno do Poder Pblico em setores
regulados da economia.
direito brasileiro, So Paulo, Saraiva, 1996, p. 175) e Odete Medauar (A figura da concesso, in Odete
Medauar (coord.), Concesso de servio pblico [cit.], p. 15) aceitam que a autorizao seja instrumento apto
a transferir a execuo de servios pblicos pela Administrao a particulares.
157
Neste sentido, ao comentar a autorizao para a prestao de servios de telecomunicaes,
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em Parcerias na Administrao Pblica (cit.), p. 139. Ao tratar da
autorizao na Lei n. 9.472/97 (Lei Geral de Telecomunicaes), escreveu a autora que Na realidade, a
doutrina do direito administrativo brasileiro praticamente unnime em distinguir autorizao e licena pela
discricionariedade da primeira e pela vinculao da segunda. No caso de que se trata, tem-se que entender
que o vocbulo autorizao, na Lei n. 9.472/97, foi utilizado indevidamente, no lugar de licena. Fcil intuir
a razo dessa confuso terminolgica, em nada benfica para os estudiosos do direito administrativo e
constitucional. O legislador precisava dar uma aparncia de constitucionalidade ao tratamento imprimido
matria de servio de telecomunicaes. Como a Constituio fala em autorizao, permisso e concesso,
era necessrio manter essa terminologia, ainda que de autorizao no se trate..
87
A par dessa leitura, outros autores entendem que a legislao poderia prever a
prestao de servios pblicos em regime privado, isto , sem as obrigaes tpicas do
regime pblico.158 Nesse caso, tem-se por servio pblico, atividades relevantes e de
interesse pblico, independentemente do regime por meio do qual ele prestado.
A conseqncia de se adotar essa ltima viso est em aceitar que a autorizao
tambm pode ser instrumento para a transferncia a particulares de atividades pblicas,
legitimando o desenvolvimento de atividades tradicionalmente tidas como servio pblico,
como o caso dos servios de telecomunicaes.159
Em suma, a depender do que se entende por servio pblico, possvel aceitar que
a autorizao seja instrumento para a transferncia de servio pblico a particulares.
Mas esse no o nico debate constitucional envolvendo a autorizao. Teria a
Constituio tomado partido a respeito da natureza jurdica da autorizao? Seria ela ato ou
contrato? Em sendo ato, seria sempre unilateral, discricionrio e precrio?
158
88
Carlos Ari Sundfeld explica a diferena entre os trs tipos de atos jurdicos. A caracterstica do
ato unilateral a posio de autoridade desfrutada pelo Estado, que impe deveres aos sujeitos que com ele
se relacionam. Quando, ao contrrio, a Administrao busca uma adeso voluntria, ela lana mo de atos
negociais e de atos bilaterais. Em quaisquer desses ltimos casos, a relao jurdica nasce com a aquiescncia
das partes. Mas nos atos negociais, ainda que a concorrncia de vontades seja essencial para a formao do
vnculo, nenhum papel ela desempenha na determinao de seu contedo (ex. licena para dirigir veculo).
Nos atos bilaterais, no s a formao do vnculo, mas tambm o contedo dele dependem do entrelaamento
da vontade das partes (ex. contratos). Licitao e contrato administrativo (cit.), pp. 197-198.
161
89
para
un
seguimiento
vigilancia
de
entidades
de
crdito,
de
establecimientos de juego).
iii) Por todo ello, las diferencias entre autorizacin y concesin son,
hoy, meramente convencionales. El legislador utiliza una u otra tcnica
segn que pretenda aparentar (meramente aparentar) un nivel de
intervencin menor o mayor en la actividad controlada; pero la preexistencia
o no de un derecho en el patrimonio del particular, el carcter ms o menos
enrgico de las potestades de intervencin son extremos que el legislador
disea, despus, a su capricho162.
Ainda que no haja referncia na literatura estrangeira, e mesmo na legislao
brasileira, de uma autorizao do tipo contratual, em tese, e a partir de uma anlise
estritamente constitucional, no haveria impedimento para que lei atribusse autorizao
a natureza de contrato administrativo, e no de ato administrativo. Possivelmente isso no
ocorreu porque a concesso e a permisso j suprem essa funo, razo pela qual a
utilidade de uma autorizao contratual seria muito baixa ou nenhuma. O
162
Juan Alfonso Santamara Pastor, Principios de derecho administrativo, vol. 2, 2. ed., Madrid,
Centro de Estudios Ramn Areces, 2000, pp. 271-272.
90
Alexandre Santos de Arago chega a se referir figura da autorizao contratual para dizer
que: Quando leis que regulam setores de servios pblicos referem autorizao administrativa pode haver
duas circunstncias: ou a atividade em questo integra o setor, mas no servio pblico (ex.: servios de
telefonia mvel, autogerao de energia), e a autorizao ser ento um ato de poder de polcia; ou, caso
verse realmente sobre servio pblico, recebendo inclusive uma estrutura contratual em razo da titularidade
estatal da atividade, estaremos materialmente diante, no de uma autorizao, mas sim de uma delegao de
servio pblico (concesso caso haja bens reversveis, e, caso no os haja, em princpio permisso
conforme tpico anterior). Teremos, portanto, uma autorizao em sentido apenas nominal, uma autorizao
contratual.
Em outras palavras, o importante identificar a atividade regulada: se servio pblico, o
consentimento da Administrao Pblica ser concesso ou permisso; se atividade privada, ser autorizao.
No pelo fato de a lei ou o regulamento se referir nominalmente autorizao que, como em um passe de
mgica, a atividade deixa de ser servio pblico (ou monoplio pblico) para ser uma atividade privada. Se o
regime jurdico da atividade indicar os traos da titularidade estatal, o instrumento que legitima a sua
prestao por particulares ter necessariamente natureza contratual. a natureza estatal ou privada do servio
que determina a forma, e no vice-versa.. Alexandre Santos de Arago, Delegaes de servio pblico, in
Revista Znite de Direito Administrativo IDAF, n. 82, maio 2007/2008, pp. 966-967.
164
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Concesso de uso especial para fins de moradia (Medida
Provisria 2.220, de 4.9.2001), in Estatuto da Cidade (cit.), pp. 169-170.
91
discricionrio. Vejam-se alguns dos seguintes dispositivos da lei que tratam da autorizao
no setor:
Lei Geral de Telecomunicaes
Art. 131. A explorao de servio no regime privado depender de
prvia autorizao da Agncia, que acarretar direito de uso das
radiofreqncias necessrias.
1. Autorizao de servio de telecomunicaes o ato
administrativo vinculado que faculta a explorao, no regime privado, de
modalidade de servio de telecomunicaes, quando preenchidas as
condies objetivas e subjetivas necessrias.
Art. 132. So condies objetivas para obteno de autorizao de
servio:
I disponibilidade de radiofreqncia necessria, no caso de
servios que a utilizem;
II apresentao de projeto vivel tecnicamente e compatvel com as
normas aplicveis.
Art. 133. So condies subjetivas para a obteno de autorizao
de servio de interesse coletivo a empresa:
I estar constituda segundo as leis brasileiras, com sede e
administrao no Pas;
II no estar proibida de licitar ou contratar com o Poder Pblico,
no ter sido declarada inidnea ou no ter sido punida, nos 2 (dois) anos
anteriores, com a decretao da caducidade de concesso, permisso ou
autorizao de servio de telecomunicaes, ou da caducidade de direito de
uso de radiofreqncia;
III dispor de qualificao tcnica para bem prestar o servio,
capacidade econmico-financeira, regularidade fiscal e estar em situao
regular com a Seguridade Social;
IV no ser, na mesma regio, localidade ou rea, encarregada de
prestar a mesma modalidade de servio.
92
165
93
toma-se como fonte conceitual a prpria doutrina, pondo-a como paradigma a ser
observado pelo legislador (mesmo que seja o constituinte originrio)166.
O conceito clssico segundo o qual a autorizao ato administrativo
discricionrio, unilateral, pelo qual se faculta, a ttulo precrio, o exerccio de determinada
atividade material, que sem ela seria vedado167, seria, na viso tradicional, imprpria para
legitimar a prestao de servio pblico por privados. Ela s serviria para disciplinar
atividades realizadas por particulares que dependam de anlise discricionria da
Administrao. Da a concluso de Jacintho de Arruda Cmara que, apesar de longa,
merece ser transcrita:
Quando se pensa numa teoria geral, que tenha por base um
determinado ramo do direito, espera-se que essa teoria reflita o que se
encontra de comum sobre o objeto estudado. A teoria busca (ou deveria
buscar) extrair aquilo que se constata a partir da anlise de seu objeto de
estudo. No tem por propsito negar, omitir ou mesmo lutar contra uma
dada realidade (normativa). O papel do jurista explic-la.
A crtica doutrinria feita ao regime jurdico atribudo autorizao
para prestar o servio de telecomunicaes contraria esse senso comum.
Constatada a discrepncia entre a teoria e seu objeto (texto de lei definidor
de um dado instituto jurdico), ao invs de se reformular a teoria, busca-se
rejeitar e negar a realidade pesquisada.
166
94
95
ordenamento
jurdico
brasileiro,
com
respaldo
na
experincia
internacional.168
A concluso do autor vale para o conceito de autorizao e tambm para os de
permisso e concesso, de modo que a dvida inicial pode ser refeita a partir da seguinte
pergunta: por que buscar conceitos universais se esta no foi a opo do direito positivo?
Uma resposta possvel dvida decorre da assuno de que tarefa do intrprete organizar
a desordem normativa, de modo a parecer normal que a doutrina classifique, conceitue e
ordene as categorias jurdicas. Mas, e usando as palavras de Jacintho Arruda Cmara no
trecho acima reproduzido, por que lutar contra uma dada realidade normativa? Por que
supor que a atividade normativa perniciosa, enquanto a da doutrina digna de crdito?
O melhor enfrentamento do problema no est em decidir entre o bom e o mau, mas
em aceitar que a concesso, a permisso e a autorizao so instrumentos de regulao, os
quais podem assumir mltiplos formatos169, conforme a convenincia e as peculiaridades
de um dado setor econmico e das partes envolvidas.
Conceitos arbitrados so de pouca (ou nenhuma) utilidade. Com a passagem do
tempo eles se tornam obsoletos, e deixam de explicar a realidade. por essa razo que faz
sentido aceitar que a Constituio Federal no tenha feito a distino entre concesso,
permisso e autorizao, e tambm no tenha feito entre eles e o contrato previsto no art.
37, XXII da Constituio. Do ponto de vista constitucional, todos so instrumentos para
regular relaes, cabendo legislao setorial, a partir de suas peculiaridade, definir as
suas especficas funes e regime jurdico. Essa melhor maneira de evitar o subjetivismo
e fazer valer as regras de competncia estabelecidas no prprio texto constitucional.
Noutras palavras, e ao contrrio de um sentimento comum na doutrina, a Constituio no
restringiu as opes do legislador, nem do administrador titular do servio (ou bem) objeto
da parceria, garantindo-lhes o direito de escolher o melhor modelo contratual para o caso
concreto.
168
Inclusive atribuindo autorizao carter contratual quando seu objeto envolver a prestao de
servio pblico.
96
Em matria de uso de bens pblicos, a afirmao acima ainda mais fcil de ser
visualizada, pois comumente se aceita a competncia do titular do patrimnio pblico para
legislar sobre os instrumentos aptos a viabilizar seu uso por terceiros (pblicos ou
particulares)170. Assim, ainda que os manuais tambm forneam conceitos gerais de
concesso, permisso e autorizao de uso171, leis federais, estaduais e municipais podem
fixar requisitos na sua prpria esfera de competncia que nem sempre coincidem com os
conceitos doutrinrios. o caso de muitas leis orgnicas municipais que, ao fixarem prazo
para a autorizao de uso de bens municipais, suprimiram a caracterstica clssica da
precariedade, conferindo certo grau de estabilidade ao instrumento.172
Assim, a par da autorizao, permisso e concesso de uso, a doutrina ainda
menciona, dentre os instrumentos mais comuns pelos quais consentido o uso privativo de
bem pblico, a concesso de direito real de uso, a concesso de uso especial para fins de
moradia, a locao, o arrendamento, o comodato, o aforamento ou enfiteuse e a cesso de
uso. Alguns desses instrumentos, tipicamente de direito privado (locao, arrendamento e
comodato), so objeto de norma prpria na esfera pblica, servindo como exemplo o
Decreto-lei n. 9.760/46, que dispe sobre bens imveis da Unio, o qual traz um
regramento especial para a locao naquela esfera federativa. O mesmo acontece com o
arrendamento que, no setor porturio, conjuga aspectos da concesso de uso de bem
pblico e da concesso de servios pblicos (Lei de Portos Lei n. 8.630/93).173
Os bens pblicos (e tambm os servios, evidentemente) pertencem aos seus
titulares (Municpios, Estados e Unio Federal), cabendo a cada uma dessas esferas a sua
administrao. Deveras, no h uma regra expressa na Constituio Federal que estabelece
a competncia para tratar da administrao dos bens pblicos, mas ela possvel de ser
170
o caso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao comentar a Medida Provisria n. 2.220/01, que
trata da concesso de uso de imveis pblicos. A autora conclui ser inconstitucional referida norma na parte
que impe aos Estados e Municpios a outorga de ttulo de concesso de uso, transformando-a em direito
subjetivo do possuidor de imveis pblicos estaduais ou municipais, sob o argumento de que cada ente da
federao tem competncia prpria para legislar privativamente sobre o uso de seus prprios bens pblicos.
Trata-se de matria de apreciao discricionria prpria do Poder Pblico titular do bem. Concesso de uso
especial para fins de moradia (Medida Provisria 2.220, de 4.9.2001), in Estatuto da Cidade (cit.), p. 159.
171
172
Maria Sylvia Zanella Di Pietro faz essa observao referindo-se Lei Orgnica do Municpio de
So Paulo, Direito administrativo (cit.), p. 652. Para um estudo aprofundado sobre o tema, ver trabalho
monogrfico da autora: Uso privativo de bem pblico por particular, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1983.
173
Sobre o arrendamento na Lei de Portos, ver Floriano de Azevedo Marques Neto e Fbio Barbalho
Leite, Peculiaridades do contrato de arrendamento porturio, in RDA 231/269-295.
97
98
Carlos Ari Sundfeld, Regime jurdico do setor petrolfero (cit.), p. 394. Referindo-se Lei do
Petrleo (Lei n. 9.478/98), conclui que ela no pretendeu submeter os autorizatrios ao regime da
instabilidade, que se afigura incompatvel com a poltica regulatria nela expressa. Na base dessa concluso
est o raciocnio de que, se no h garantia de estabilidade e permanncia, no poder, por via de
conseqncia, existir liberdade de iniciativa e livre competio. certo que a Lei do Petrleo usa a expresso
revogao para mencionar hiptese de perda da autorizao. Mas est claro o seu sentido, que no o
tradicional. Trata-se de um ato sancionatrio, no de uma retirada discricionria. Portanto, isso parece
confirmar a viso de que se trata de uma outorga estvel..
99
n. 927-3-RS,
em
novembro
de
1993.
Questionou-se
100
101
175
102
lei n. 2.300 de 1986, que foi sucedido pela Lei n. 8.666/93, o tema j era objeto de
discusso, tendo tomado maior corpo com a sobrevinda do novo diploma legislativo.176
Conforme relata Adilson Abreu Dallari, havia uma corrente doutrinria que
defendia a competncia da Unio para a edio de normas gerais em matria de licitao e
contratos. Nela inclua-se Hely Lopes Meirelles que, apesar da ausncia de expressa
meno constitucional competncia legislativa geral da Unio, considerava o tema
includo no campo do direito financeiro para o fim de afirmar tal competncia para a
edio de normas gerais em matria de licitao e contratos. Em sentido contrrio, estava
Geraldo Ataliba, que afirmava que no contedo do direito financeiro inclua-se to
somente a contabilidade pblica, o oramento, a fiscalizao financeira e oramentria, o
crdito pblico, as receitas no tributrias do poder pblico, e nada mais.177
Como mencionado no voto do Min. Celso de Mello na ADI-MC 927-3, Celso
Antnio Bandeira de Mello, ao escrever sobre o tema poca da Carta de 1969, tambm
foi enftico na sua discordncia com a tese da ligao entre licitao e contratao e direito
financeiro. Escreveu o autor que o art. 85 e pargrafo nico do Dec.-lei 2.300/86 se
constituem em desabrida violao repartio constitucional de competncias entre Unio,
Estados e Municpios.178. Afirmou que no interesse do Poder Central, nem est
arrolado entre as competncias da Unio legislar sobre direito administrativo, nem
especificamente sobre licitaes e contratos efetuados pela administrao prpria dos
Estados e dos Municpios. E ao final concluiu que as normas do Decreto-lei n. 2.300/86
no poderiam ser consideradas normas de direito financeiro, tampouco normas gerais; as
176
O estudo das normas gerais nas mais diversas reas jurdicas tem sido objeto de importantes
trabalhos, os quais se tornaram fonte de pesquisa para aqueles que se debruaram sobre o tema no campo das
licitaes e contratos. Entre eles, podem-se citar os seguintes: Geraldo Ataliba, Normas gerais de direito
financeiro e tributrio e autonomia dos Estados e Municpios, in Revista de Direito Pblico 10/49; e Diogo
de Figueiredo Moreira Neto, Competncia concorrente limitada O problema da conceituao das normas
gerais, in Separata da Revista de Informao Legislativa 100/155. Maral Justen Filho explica que foi no
campo tributrio que o conceito de normas gerais foi mais longamente debatido, sem que resultasse uma
posio pacfica na doutrina e na jurisprudncia (Comentrios lei de licitao e contratos administrativos,
9. ed., So Paulo, Dialtica, 2002, p. 15).
177
19.
178
Adilson Abreu Dallari, Aspectos jurdicos da licitao, 6. ed., So Paulo, Saraiva, 2003, pp. 18-
A redao do art. 85 do Decreto-lei n. 2.300/86 era a seguinte: Art. 85. Aplicam-se aos Estados,
Municpios, Distrito Federal e Territrios as normas gerais estabelecidas neste Decreto-lei. Pargrafo nico.
As entidades mencionadas neste artigo no podero: a) ampliar os casos de dispensa, de inexigibilidade e de
vedao de licitao, nem os limites mximos de valor fixados para as diversas modalidades de licitao; b)
reduzir os prazos de publicidade do edital ou do convite, nem os estabelecidos para a interposio e deciso
de recursos..
103
179
Celso Antnio Bandeira de Mello, Inaplicabilidade da nova regulao sobre licitaes a Estados
e Municpios e inconstitucionalidade radical do Dec-lei 2.300/86, in RDP 83/27. No mesmo sentido, ver
tambm Weida Zancaner, Inaplicabilidade do Dec.-lei 2.300/86 a Estados e Municpios, in RDP 82/167.
104
180
Este tambm o pensamento de Fernanda Dias Menezes de Almeida, Competncias na
Constituio de 1988, 3. ed., So Paulo, Atlas, 1991, pp. 111-114. A autora ressalta no ser possvel
confundir a competncia da Unio para editar normas gerais (art. 24) com a sua competncia legislativa plena
para certas matrias indicadas na Constituio (art. 22) e atribui a uma falha tcnica a localizao da
matria licitao e contratao no rol da competncia legislativa privativa da Unio. Isso porque, esclarece,
constando no artigo 22, no seria possvel que Estados e Municpios legislassem sobre a matria sem a lei
prevista no pargrafo nico do mencionado dispositivo (Art. 22. Compete Unio legislar privativamente
sobre: (...) Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes
especficas das matrias relacionadas neste artigo). Nas palavras da autora: Ora, bvio que no se pode
delegar o que no se tem. Assim, se o dispositivo em apreo faculta que se delegue aos Estados competncia
para legislarem sobre questes especficas de matrias includas nas esferas privativa da Unio, s pode estar
se referindo a matrias em relao s quais a Unio possa legislar em toda a linha, tambm na das
especificidades (como supostamente deveria ocorrer em todos os casos arrolados em dispositivo relativo
competncia legislativa privativa). Se a Unio no puder descer a esse nvel, vale dizer, se no for
competente para disciplinar questes especficas de certas matrias, claro que no poder transferir essa
competncia. E este exatamente o caso da licitao e da contratao, matrias a respeito das quais s lhe
dado ficar no campo das normas gerais. Na verdade dos Estados, por direito prprio, a competncia
legislativa suplementar, quando Unio competir a normatividade geral.. tambm o entendimento de
Fernando Dias Menezes de Almeida, em Aspectos constitucionais da concesso de servios pblicos, in
Odete Medauar (coord.), Concesso de servio pblico, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1995, p. 27.
181
105
Lcia Valle Figueiredo, por exemplo, afirmou que claro que a lei no contm to-somente
normas gerais. Entretanto, s por s, no se poderia entend-la inconstitucional sem antes se tentar proceder
interpretao conforme a Constituio (Canotilho).. E conclui: Portanto, no que a lei contiver disciplina
que guarde caractersticas de normas gerais ser constitucional. No que no contiver, no se aplicar aos
Estados e Municpios por inconstitucionalidade.. Competncias administrativos dos Estados e Municpios
Licitaes, in RTDP 8/24.
106
107
108
que
no
sero
categorizveis
como
disposies
109
110
Com base em tais afirmaes tericas, diversos autores buscaram identificar, nas
leis prprias sobre o tema (primeiro no Decreto-lei n. 2.300/86 e depois na Lei n.
8.666/93), o que seria categorizvel como norma geral, fazendo-o fundamentalmente com
relao s normas sobre licitao.190 No h debate doutrinrio significativo envolvendo os
limites da competncia suplementar de Estados e Municpios em matria de contratos
administrativos.
o caso de Alice Gonzalez Borges, no seu Normas gerais no estatuto de licitaes e contratos
administrativos (cit.), pp. 55-73 e de Toshio Mukai, na obra Licitaes e Contratos Pblicos, 5. ed., So
Paulo, Saraiva, 1999. A autora estuda o assunto luz do Decreto-lei n. 2.300/86, e o autor luz da Lei n.
8.666/93.
111
191
Celso Antnio Bandeira de Mello, Inaplicabilidade da nova regulao sobre licitaes a Estados
e Municpios e inconstitucionalidade radical do Dec.-lei 2.300/86, in RDP 83/27.
192
193
112
E Maral Justen Filho escreveu que a Lei n. 8.666/93 consagra uma estrutura
normativa fundamental que comportaria complementao por parte das demais entidades
polticas, apesar de, na prtica, uma pequena parcela ter restado s entidades federativas,
tendo em vista que grande parte das regras previstas na Lei n. 8.666/3 corresponde nica
soluo compatvel com o texto constitucional. Para o autor, (a) inquestionvel que a
Constituio reservou competncia legislativa especfica para cada esfera poltica
disciplinar licitao e contratao administrativa; (b) por decorrncia do prprio princpio
federativo a manuteno das competncias locais se impe, no sendo possvel a sua
restrio por dispositivo includo em norma geral; e (c) por aplicao direta da
Constituio, o conceito de norma geral abrange a disciplina dos diferentes procedimentos
licitatrios.194
Por fim, e aps a anlise da doutrina, vale um comentrio sobre o entendimento do
Supremo Tribunal Federal sobre a identificao dos limites da competncia da Unio para
a edio de normas gerais em matria de licitao e contratao. Alm da j mencionada
ADI n. 927-MF, a Corte Constitucional teve a oportunidade de analisar outros quatro
casos relevantes. No primeiro (ADI-MC n. 3.059-1-RS195), julgou inconstitucional lei do
Estado do Rio Grande do Sul que estabelecia a utilizao preferencial de programas
abertos nos sistemas de informtica para a Administrao Pblica estadual. No segundo
(ADI 3.670-0-DF196), tambm julgou inconstitucional lei do Distrito Federal que proibia a
194
Maral Justen Filho, Comentrios lei de licitao e contratos administrativos (cit.), pp.16-18.
195
A ementa da ADI-MC n. 3.059-1-RS (rel. Min. Carlos Britto, julgamento em 15.04.2004, por
unanimidade), a que segue: Medida cautelar em ao direta de inconstitucionalidade. Legitimidade de
agremiao partidria com representao no Congresso Nacional para deflagrar o processo de controle de
constitucionalidade em tese. Inteligncia do art. 103, inciso VIII, da Magna Lei. Requisito da pertinncia
temtica antecipadamente satisfeito pelo requerente. Impugnao da Lei n. 11.871/02, do Estado do Rio
Grande do Sul, que instituiu, no mbito da Administrao Pblica sul-rio-grandense, a preferencial utilizao
de softwares livres ou sem restries proprietrias. Plausibilidade jurdica da tese do autor que aponta invaso
da competncia legiferante reservada Unio para produzir normas gerais em tema de licitao, bem como
usurpao competencial violadora do ptreo princpio constitucional da separao dos poderes. Reconhecese, ainda, que o ato normativo impugnado estreita, contra a natureza dos produtos que lhes servem de objeto
normativo (bens informticos), o mbito de competio dos interessados em se vincular contratualmente ao
Estado-administrao. Medida cautelar deferida..
196
A ementa da ADI n. 3.670-DF (rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 02.04.2007, por
unanimidade), a que segue: Ao direta de inconstitucionalidade: L. Distrital 3.705, de 21.11.2005, que
cria restries a empresas que discriminarem na contratao de mo-de-obra: inconstitucionalidade
declarada. 1. Ofensa competncia da privativa da Unio para legislar sobre normas gerais de licitao e
contratao administrativa, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e
fundacionais de todos os entes da Federao (CF, art. 22, XXVII) e para dispor sobre Direito do Trabalho e
inspeo do trabalho (CF, arts. 21, XXIV e 22, I). 2. Afronta ao art. 37, XXI, da Constituio da Repblica
norma de observncia compulsria pelas ordens locais segundo o qual a disciplina legal das licitaes h de
assegurar a igualdade de condies de todos os concorrentes, o que incompatvel com a proibio de
113
A ementa da ADI n. 3.583-PR (rel. Min. Csar Peluso, julgamento em 21.02.2008, por
unanimidade), a que segue: Licitao Pblica. Concorrncia. Aquisio de bens. Veculos para uso oficial.
Exigncia de que sejam produzidos no Estado-membro. Condio compulsria de acesso. Art. 1 da Lei n.
12.204/98, do Estado do Paran, com a redao da Lei n. 13.571/2002. Discriminao arbitrria. Violao ao
princpio da isonomia ou da igualdade. Ofensa ao art. 19, III, da vigente Constituio da Repblica.
Inconstitucionalidade declarada. Ao direta julgada, em parte, procedente. Precedentes do Supremo.
inconstitucional a lei estadual que estabelea como condio de acesso a licitao pblica, para aquisio de
bens ou servios, que a empresa licitante tenha a fbrica ou sede no Estado-membro..
114
licitao e contratao (art. 22, inc. XXVII), no tendo, com relao a esse aspecto, ido
muito alm dos argumentos de natureza principiolgica. Deveras, elas se contentaram com
a afirmao segundo a qual regras que afastam a licitao e que restringem os princpios
constitucionais so de competncia da Unio, em detrimento da competncia suplementar
dos Estados. O argumento realmente forte e decisivo que surgiu nos votos para julgar
inconstitucionais as normas estaduais acima mencionadas foi o da violao por elas da
regra constitucional da igualdade de participao entre todos os concorrentes (art. 19, inc.
III e art. 37, inc. XXI, ambos da Constituio Federal).
Denise Cristina Vasques, em trabalho monogrfico sobre a jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal sobre a aplicabilidade dos 1. e 2. do art. 24 da Constituio,
mapeou o posicionamento do rgo acerca da extenso da competncia da Unio para a
edio de normas gerais em matria de competncia legislativa concorrente. Sua anlise,
envolvendo outras matrias do art. 24 (e no exclusivamente o tema da licitao e
contratao), no sentido de que a Corte Suprema tem entendido legtimo o fortalecimento
da competncia da Unio para a edio de normas gerais, em detrimento da competncia
dos Estados que, apesar de terem competncia suplementar nas matrias regidas pelo
dispositivo citado, tm tido sua ao encolhida pela ampla atuao legislativa da Unio.
Vejam-se as palavras da autora, tiradas da concluso de seu trabalho:
Entre as concluses extradas do Captulo V, destacamos, nesta
ocasio, as mais importantes. Em primeiro lugar, constatamos a inexistncia
de evoluo jurisprudencial entre o regime constitucional de 1967/69 e o de
1988. Vale dizer, o Supremo Tribunal Federal apresenta atualmente as
mesmas razes e raciocnios fixados quando julgava luz da Constituio
federal de 1967/69. Quanto concepo do Supremo a respeito das
competncias legislativas concorrentes da Unio e dos Estados-membros,
mais especificamente, das normas gerais e da competncia estadual
suplementar, notamos tendncia centralizadora em consonncia com o
entendimento do legislador nacional. Para o Tribunal, normas gerais so
aquelas que (i) trazem consigo definies para termos empregados nos
textos legislativos; (ii) impem condies, parmetros e exigncias; (iii)
estabelecem proibies; e (iv) excepcionam princpios e regras da
Constituio federal ou que dela decorram. Por seu turno, a competncia
115
116
199
Denise Cristina Vasques, Competncias legislativas concorrentes: prtica legislativa da Unio e
dos Estados-membros e a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, dissertao de Mestrado, Faculdade
de Direito da Universidade de So Paulo, 2007.
117
118
200
201
Trata-se da lei bsica de qualquer contratao administrativa, a qual cede lugar diante de leis
especficas.
202
Constituio Federal:
119
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...)
1. No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2. A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos
Estados. 3. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa
plena, para atender a suas peculiaridades. 4. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende
a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio..
Art. 30. Compete aos Municpios: (...) II suplementar a legislao federal e a estadual no que
couber;.
203
Grard Marcou lembra a origem antiqssima da concesso no direito francs, informando que
ela muito anterior noo de servio pblico, qual ela foi associada em momento posterior. Em suas
origens, sua razo primeira de existir foi para conferir a um particular um direito de explorar certos bens no
lugar da Administrao. Quanto interferncia do conceito de servio pblico no de concesso, veja-se o
seguinte trecho do autor francs: Sin embargo, la aplicacin de la concesin al servicio pblico, al igual que
la smosis que se produjo entre las nociones de obra pblica y de servicio pblico, h modificado um tanto el
sentido de la institucin. Numerosas reglas y princpios prpios de la creacin, la organizacin y
funcionamiento de los servicios pblicos han afectado a las relaciones entre el concesionario y la autoridad
que otorga la concesin, y las relaciones con los usuarios. De la antigua filosofa de la concesin persiste el
que el concesionario haga la explotacin en su nombre, por su propia cuenta y riesgo y a sus expensas; pero
son las leyes del servicio pblico las que dominan el rgimen de la concesin, y producen efectos de retorno
en las relaciones entre el concesionario y la Administracin concedente, como veremos ms adelante..
Grard Marcou, La experiencia francesa de financiacin privada de infraestructuras y equipamientos, in
Alberto Ruiz Ojeda, Grard Marcou e Jeffrey Goh, La participacin del sector privado en la financiacin de
infraestructuras y equipamientos pblicos: Francia, Reino Unido y Espaa, Madrid, Civitas, 2000, p. 34.
204
Maral Justen Filho, Teoria geral das concesses de servio pblico (cit.), p. 98. O autor sintetiza
seu raciocnio da seguinte maneira: Nem se contraponha que, tendo a Constituio brasileira previsto
apenas a concesso de servio pblico, estaria vedada a concesso de obra pblica. O argumento apresenta
validade lgica diminuta (tal como se passa com todo o raciocnio fundado na premissa inclusius unus,
exclusius alterus) e prova demais. Se a ausncia de explcita referncia constitucional fosse obstculo
120
O pargrafo nico do art. 175, ao fixar que a lei dispor sobre..., no pode ser lido
isoladamente no texto constitucional. Ele no anula a regra da competncia concorrente
(art. 22, XXVII). bom lembrar, como j foi referido, que os Estados e Municpios tm
competncia legislativa plena em matria de concesso na ausncia de norma geral. a
mesma opinio de Benedicto Porto Neto, para quem: na ausncia de normas gerais
federais sobre a matria as pessoas polticas podem legislar livremente sobre concesso,
limitadas apenas pela Constituio Federal e, conforme o caso, pelas respectivas
Constituies estaduais ou pelas leis orgnicas municipais. Foi o que aconteceu, alis, no
caso do Estado de So Paulo, que editou a Lei n. 7.835, ainda no ano de 1992.205
Importa ainda lembrar que a competncia para organizar a forma de prestao dos
servios (pblicos ou no) e o uso de seus bens sempre da esfera qual eles pertencem
(art. 18), e no se confunde com a competncia legislativa privativa da Unio prevista no
art. 22, inc. XXVII da Constituio.206
Assim, somente as normas gerais das leis federais que tratam sobre licitao e
contratao so impositivas para as esferas federativas. Estados e Municpios devem
respeito a elas, mas permanecem com sua competncia legislativa prpria para se autoorganizar e para legislar de modo suplementar em matria de licitao e contratao, na
forma do art. 24 da Constituio. por esse fundamento que as normas locais em matria
de concesso editadas antes da Lei n. 8.987/95 permanecem vlidas, a no ser na hiptese
de conflito com verdadeira norma geral, quando tero sua eficcia suspensa (art. 24, 4,
da Constituio).
Tal sistema permite que a Unio legisle em matria de licitao e contratao para a
esfera federal sem criar, necessariamente, normas gerais. Serve como exemplo o caso das
licitaes e concesses no setor de telecomunicaes, cuja regncia por norma prpria (Lei
n. 9.472/97) afastou a incidncia da Lei n. 8.987/95. O mesmo aconteceu com a Lei n.
concesso de obra pblica, ento tambm estaria vedada a concesso de bem pblico que referida
constitucionalmente apenas para algumas hipteses..
205
Benedicto Porto Neto, Concesso de servio pblico no regime da lei n. 8.987/95. Conceitos e
princpios, So Paulo, Malheiros, 1998, p. 50.
206
Esta a opinio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Parcerias na administrao pblica (cit.), p.
70; e de Maral Justen Filho, Teoria Geral das concesses de servio pblico (cit.), p. 99.
121
8.666/93, que restou no aplicvel quando a Unio criou o prego e a consulta como
procedimentos licitatrios aplicveis unicamente no mbito da Agncia Nacional de
Telecomunicaes.207
Assim, possvel afirmar que norma geral em matria de licitao e contratao
no sinnimo de norma uniforme. O art. 22, inc. XXVII, da Constituio Federal, no
exigiu que haja um regime jurdico nico para as licitaes e contrataes, tratado em lei
federal, vlido indistintamente para todas as esferas federativas. O tema foi objeto de
anlise pelo Supremo Tribunal Federal (Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.668/97)
quando
decidiu
pela
constitucionalidade
dos
dispositivos
da
Lei
Geral
de
Telecomunicaes (arts. 54 a 58) que criaram o prego como nova modalidade de licitao
vlida unicamente no mbito da ANATEL.
Aplicando-se o raciocnio concesso, o fato de a Lei n. 8.987/95 ter trazido um
conceito pretensamente geral de concesso, no impede a Unio de, no exerccio de sua
competncia legislativa, inovar quando legisla para bens e atividades que so de sua
prpria competncia. o que aconteceu na Lei do Petrleo, no qual o concessionrio se
remunera pelo resultado da explorao da jazida, no havendo qualquer relao com a
figura do usurio do servio, ou com o tamanho do risco envolvido no negcio.
Ao se aplicar o quanto dito acima, preciso reconhecer que a Constituio Federal
no exigiu que a lei do art. 175 fosse lei federal, nem mesmo geral. O dispositivo trata do
regime de prestao dos servios pblicos e, nessa circunstncia, menciona a concesso e a
permisso. O que quis ento a Constituio quando estabeleceu que lei dispor sobre o
regime do contrato, os direitos dos usurios, a poltica tarifria e a obrigao de manter o
servio adequado?
Para ser coerente com o quanto dito acima acerca das normas gerais, preciso
reconhecer que a lei referida no art. 175 s pode ser aquela que faz a modelagem do
negcio que envolver a prestao de servios pblicos por terceiros, que no a prpria
Administrao direta. Noutras palavras, a lei que cabe ao titular do servio editar para
207
Foi, alis, o sucesso do prego no mbito da ANATEL que levou o governo federal a estender a
aplicabilidade do prego para toda a administrao pblica federal, estadual e municipal por meio da Lei n.
10.520/02.
122
Benedicto Porto Neto, Concesso de servio pblico no regime da lei n. 8.987/95. Conceitos e
princpios (cit.), p. 52.
210
123
211
212
124
5. A Constituio traz um rol exaustivo de bens e servios que podem ser dados em
concesso?
214
Neste sentido, o art. 2. da Lei n. 9.074/95 inconstitucional, pois no cabe lei federal
autorizar a concesso de servios municipais, como o caso do saneamento pblico e da limpeza urbana.
125
Foi dito no item 1.1 deste Captulo que no h um projeto constitucional nico em
relao ao modo como o Estado deve prestar servios coletividade, ou autorizar o uso de
seu patrimnio por particulares. As esferas federativas tm ampla margem de liberdade
para decidir quanto ao melhor e mais conveniente modelo para cumprimento de suas
obrigaes, a comear pela deciso de prestar direta ou indiretamente determinada
atividade. comum, na legislao infraconstitucional, a existncia de vrias espcies de
concesso e de vrios modelos de prestao de servios coletividade, que no guardam
necessariamente uniformidade entre si.
Alm disso, no possvel tirar da Constituio Federal um rol de bens e servios
que pode ser executado pelo contrato do art. 37, inc. XXI, em contraposio a um outro rol
que pode ser executado por contrato de concesso. Veja-se um exemplo para clarear o
argumento. Qual o modelo constitucionalmente definido para a limpeza urbana? A
Constituio Federal no responde a essa pergunta. Ela apenas d ao gestor pblico
municipal competncia para escolher o modelo contratual que lhe parecer mais adequado
para atender s necessidades locais. Assim, muitos Municpios optam pelo tpico contrato
de prestao de servios da Lei n. 8.666/93, cujo regime importa na celebrao de contrato
com prazo mximo de at seis anos, com pagamento feito diretamente pelos cofres
pblicos municipais. Outros, como o caso do Municpio de So Paulo, tm peculiaridades
que referido modelo no capaz de atender. Uma das particularidades do caso est na
deciso municipal de transferir a obrigao de construo do aterro sanitrio para a
disposio final do lixo coletado ao privado. A incluso dessa obrigao na relao
contratual demanda reavaliao quanto ao prazo contratual para permitir uma relao
equilibrada entre a atividade prestada, os investimentos realizados e a remunerao do
contratado. Possivelmente o prazo deva ser maior do que os seis anos autorizados na Lei
n. 8.666/93. Aqui surge uma pergunta: o Municpio de So Paulo teria sido impedido pela
Constituio de fazer a opo? No, simplesmente porque a Constituio no se ocupa
desse assunto, tendo apenas atribudo ao Municpio a competncia para legislar sobre
assuntos de interesse local.
Em vez de buscar o modelo constitucional existente para prestar o servio de
limpeza urbana (e at mesmo porque no h uma resposta busca), melhor mudar o foco
do problema e procurar identificar no texto constitucional o que pode e o que no pode ser
objeto de delegao pelo Poder Pblico para ser exercido pelo privado. O enfrentamento
126
desse problema est bem longe de ser uma tarefa fcil e, antes de tudo, parece que o que
pode ser delegado comporta uma anlise mais ampla do que a anlise tpica do direito
econmico representada pela clssica dicotomia entre atividade econmica e servio
pblico.
Primeiro, porque o s fato de determinada atividade ser servio pblico no garante
que ela seja, necessariamente, delegvel. H determinados servios que somente o Estado
pode executar diretamente, porque so inerentes sua soberania, defesa nacional,
segurana e sade pblicas.215 So atividades cuja execuo envolve atos de autoridade e,
com relao a esses atos, no possvel cogitar-se de delegao.
Depois, porque mesmo sendo atividade econmica e, portanto, livre ao setor
privado, o Poder Pblico pode induzir comportamentos para atingir certas finalidades
pblicas. A hiptese aqui tratada no a do Estado regulador da economia, mas a do
Estado indutor de comportamentos privados por meio do oferecimento de uma relao
contratual. o que acontece com os servios de sade, educao, assistncia social e
previdncia, cuja oportunidade de explorao pela iniciativa privada independe de ato
formal de delegao, haja vista que o direito de explorao j assegurado pela
Constituio, mas que pode ser objeto de uma relao contratual por meio da qual o
privado atue em nome do Estado. Veja-se o caso da sade, descrito por Floriano de
Azevedo Marques Neto:
importante marcar que mesmo no ncleo do servio pblico de
sade, ou seja, aquele explorado diretamente pelos entes estatais, em regime
pblico, no mbito do SUS, h a possibilidade de concurso da iniciativa
privada ainda que em carter complementar (a chamada rede conveniada ao
SUS). o que prev o j citado 1. do artigo 199 que prediz a
possibilidade de que as instituies privadas participem do sistema de
provimento do servio pblico de sade (que no se confunde com a sade
suplementar, prestada em regime privado embora regulado) mediante
215
Arnoldo Wald, Alexandre Wald e Luiza Rangel, O direito de parceria e a nova lei de
concesses. Anlise das leis n. 8.987/95 e n. 9.074/95, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1996, p. 71.
Floriano de Azevedo Marques Neto chama essa categoria de servios pblicos de funo pblica,
contrapondo a ela os servios pblicos econmicos, em Concesso de servio pblico sem nus para o
usurio (cit.), p. 334.
127
216
Floriano de Azevedo Marques Neto, Concesso de servio pblico sem nus para o usurio
(cit.), p. 337.
217
Eros Roberto Grau, Constituio e servio pblico, in Eros Roberto Grau e Willis Santiago
Guerra Filho (coord.), Direito constitucional. Estudos em homenagem a Paulo Bonavides, So Paulo,
Malheiros, 2001, p. 250.
128
129
sade. No muito claro no texto dele o que caracteriza a hiptese, mas pelos exemplos
dados, pode-se concluir que atividade de interesse pblico (independentemente de ser
qualificvel como servio pblico), e cuja caracterstica est em no ser servio mantido
por meio de tarifas.
Ele ainda menciona a concesso para transferir a explorao de atividade que no
pblica, mas que conexa com bens pblicos. O exemplo do autor para atividade
materialmente privada exercida em bem pblico o de explorao de aeroportos que,
segundo relata, desde 1991 em Portugal, deixou de ser uma atividade reservada ao setor
pblico. A hiptese interessante, apenas o exemplo no prprio para o caso brasileiro,
pois no sistema nacional a infra-estrutura aeroporturia atividade pblica (e no privada),
nos termos do art. 21, inc. XII, c, da Constituio Federal.219 No Brasil, a hiptese serve
para situaes como a concesso de rea pblica para a implantao e gesto de
estacionamento. Ainda que tradicionalmente se diz que o caso de concesso de bem
pblico, a hiptese de Pedro Gonalves encaixa-se melhor ao problema. que, em geral, a
concesso de bem pblico caracteriza-se quando o particular escolhe o destino que melhor
lhe aprouver rea transferida. No caso do estacionamento, a transferncia da rea no s
para atender um objetivo pblico, como ela s faz sentido se estiver relacionada ao
servio que ser prestado com base nela. Assim, a gesto de estacionamento uma
atividade tipicamente privada, mas, quando conexa a um bem pblico, assume a feio de
atividade que pode ser objeto de concesso, em que o particular remunerado pela
explorao econmica da atividade desenvolvida. A hiptese aqui tratada deixa de ser a
tradicional concesso de bem pblico para ser um caso de concesso de servio. No de
um tpico servio pblico, cuja prestao privativa do Poder Pblico (que o desempenha
de forma direta ou indireta), mas de um servio de interesse pblico, razo pela qual se
legitima a interveno do Estado para conjugar esforos pblicos e privados na sua
prestao. a explorao de atividade econmica com a utilizao de patrimnio
pblico.220
219
Constituio Federal: Art. 21. Compete Unio: (...) XII explorar, diretamente ou mediante
autorizao, concesso ou permisso: (...) c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura
aeroporturia;.
220
concesso.
Esta leitura do problema tambm de Carlos Ari Sundfeld, exposta em suas aulas sobre
130
221
222
131
223
Era o caso das atividades relacionadas explorao do petrleo e gs (art. 177, CF) que, antes da
Emenda Constitucional n. 9, de 1995, era expressamente vedado Unio ceder ou conceder qualquer tipo de
participao, em espcie ou em valor, na explorao das jazidas de petrleo e gs natural. Referida emenda
deu nova redao ao 1. do art. 177, cuja redao atual a seguinte: A Unio poder contratar com
empresas estatais ou privadas a realizao das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas
as condies estabelecidas em lei..
224
Celso Antnio Bandeira de Mello tem pensamento contrrio. importante lembrar que o autor
parte do pressuposto de que o sistema brasileiro admite to somente a concesso de servio pblico. Desse
modo, ele entende que o nico servio passvel de ser concedido o privativo do Poder Pblico. Segundo
escreve, por ser pblico e privativo do Estado, o servio res extra commercium, inegocivel,
inamovivelmente sediado na esfera pblica, razo por que no h transferncia da titularidade do servio para
o particular. O autor tambm entende que, para que possa ser objeto de concesso, necessrio que sua
prestao no haja sido reservada exclusivamente ao prprio Poder Pblico. Seu entendimento que essa
reserva no precisa ser explcita, bastando o texto constitucional no ter feito meno explorao direta ou
mediante autorizao, permisso ou concesso para ela restar proibida. Curso de direito administrativo
(cit.), p. 699. Parte-se do pressuposto de que a Constituio no traz um rol exaustivo de servios pblicos,
como ocorre, por exemplo, com o sistema de loteria. Foi o Decreto-lei n. 204/67 que estatuiu que a loteria
federal servio pblico exclusivamente federal, cuja explorao insuscetvel de concesso.
132
CAPTULO IV
CARACTERIZAO DA CONCESSO
1. Introduo. 2. Direito europeu. 3. O caso brasileiro da
parceria pblico-privada. 4. Por que buscar um conceito de
concesso? 5. Caracterizao da concesso. 5.1. O lugar comum.
5.2. A inutilidade dos tradicionais elementos essenciais para a
caracterizao da concesso. 5.3. Caracterizao pela sua funo.
5.4. Concesso administrativa uma falsa concesso? 6. O impacto
da Lei n. 11.079/04 nos modelos concessrios. 7. Efeitos jurdicos
derivados da ampliao do conceito de concesso.
1. Introduo
O argumento elaborado no captulo III envolveu a afirmao de que as espcies de
concesso variam conforme seu objeto. o objeto concedido, aliado forma como o ente
pblico responsvel organiza a parceria com terceiros (modelo do negcio), que determina
o formato da concesso para o caso concreto.
Foi demonstrado que no h na Constituio Federal elementos para uma definio
nica e fechada de concesso. A meno ao servio pblico no art. 175 meramente
circunstancial, razo pela qual a letra do dispositivo no impedimento para que a
concesso seja instrumento til em modelos que no envolvam a outorga de servios
pblicos, mas de outros servios, bens e atividades de responsabilidade pblica a terceiros
(ou prpria Administrao). O argumento que a Constituio Federal no estabeleceu
um objeto nico para o gnero concesso, que instrumento a ser utilizado pela pessoa
poltica na prestao de seus servios e uso de seus bens.225
225
Neste sentido, Gustavo Binenbojm escreveu que a Constituio brasileira no adota um regime
de tipicidade fechada em relao s modalidades contratuais que podem vir a ser institudas e utilizadas pelo
Poder Pblico para a melhor execuo de suas tarefas. Assim, obedecidas as balizas traadas pelo
constituinte, a formatao jurdica dos contratos da Administrao matria sujeita livre conformao do
legislador tanto do federal, no que toca definio de normas gerais, quanto o dos Estados, Distrito Federal
133
2. Direito europeu
Em geral, quando os autores se propem a descrever a experincia jurdica
relacionada a certo instituto de direito administrativo no direito comparado, comum que
relatem informaes dos sistemas existentes na Frana, Itlia, Espanha e Portugal. tarefa
til na medida em que permite a reflexo sobre os debates em curso em pases com a
mesma tradio romanstica que a nossa.
Especificamente em matria de contratos pblicos, preciso tambm atentar para o
surgimento (e crescimento) de um direito europeu dos contratos pblicos que, mesmo
sem ter a inteno deliberada de substituir as normas existentes nos pases europeus, tem
produzido significativa interferncia nas prticas dos pases membros da Unio Europia.
e Municpios, naquilo que diga respeito s peculiaridades regionais e locais. As Parcerias pblico-privadas
(PPPs) e a Constituio (cit.), p. 165.
134
Assim, ainda que seja til relatar algumas experincias dos referidos pases, o
direito comunitrio no pode ser deixado de lado, sob pena de se restringir a viso
panormica que se pretende atingir com a anlise de direito comparado.
Desse modo, no se nega a utilidade de perceber, por exemplo, que o uso da
concesso nos pases citados no se restringe aos casos expressamente autorizados pelas
Constituies. Portugal aceita, j h algum tempo, o uso da concesso para atividades que
no so qualificadas como servio pblico no seu sentido estrito (aquelas que, tendo um
aspecto econmico, so remuneradas por meio de tarifa paga pelos usurios do servio).226
Tambm se aceita que a Administrao Pblica contratante se responsabilize pela
remunerao do concessionrio, figurando como verdadeira usuria nica do servio
concedido o modelo das concesses SCUT (sem custos para o utente), estabelecido
pelo Decreto-Lei portugus n. 267/97, que compartilha da mesma lgica da chamada
shadow toll (pedgio sombra) do direito ingls. O modelo qualificado como um contrato
de concesso de obras pblicas em regime exclusivo, apesar de estar longe da definio
clssica de concesso de obras pblicas.
Na Espanha, Eduardo Garca de Enterra e Toms-Ramn Fernndez, ao
comentarem a Lei de Contratos das Administraes Pblicas (LACP), de 1995,
mencionam que a norma prev a figura do contrato de gesto de servios pblicos, que
no uma figura contratual definida, mas que envolve uma pluralidade de tcnicas
contratuais. O que a norma teria feito foi expressar uma simples tcnica de gesto de
servios pblicos, a gesto chamada indireta, permitindo ser concretizada por tantas
estruturas contratuais quanto so as parcerias possveis.227 Referida norma foi modificada
pela Lei 13/2003, que passou a regular expressamente o contrato de concesso de obra
pblica. Referida lei modificou a LACP, e se l da exposio de motivos que um dos
226
Vital Moreira, ao tratar dos servios pblicos na Unio Europia, escreveu sobre a mudana de
paradigma nas suas formas de prestao. O autor menciona a atual versatilidade de modelos e frmulas
tomando por base o modelo clssico de gesto pblica. Vejam-se suas palavras: Da resulta a
empresarializao e corporatizao dos servios pblicos administrativos (correios, telefones, etc.),
incluindo os tradicionalmente gratuitos (hospitais, escolas). A empresarializao dos servios pblicos
gratuitos pode ocorrer mediante a tcnica dos vouchers (cheque-ensino, por exemplo) ou das tarifas ou
portagens (pedgios) virtuais, em que elas so pagas pelo Estado, em vez dos utentes. Tal o caso recente
dos hospitais do servio nacional de sade na Itlia e em Portugal. Com essa tcnica cria-se possibilidade de
estender o mercado virtual a todos os servios pblicos. Servios pblicos tradicionais sob o impacto da
Unio Europia (cit.), p. 240.
227
135
interessante conhecer os seguintes dispositivos da nova lei espanhola sobre concesso de obra
pblica: Artculo 220. Contrato de concesin de obras pblicas. 1. Se entiende por contrato de concesin de
obras pblicas aquel en cuya virtud la Administracin pblica o entidad de derecho pblico concedente
otorga a un concesionario, durante un plazo, la construccin y explotacin, o solamente la explotacin, de
obras relacionada en el artculo 120 o, en general, de aquellas que siendo susceptibles de explotacin, sean
necesarias para la prestacin de servicios pblicos de naturaleza econmica o para el desarrollo de
actividades o servicios econmicos de inters general, reconociendo al concesionario el derecho a percibir
una retribucin consistente en la explotacin de la propia obra, en dicho derecho acompaado del de percibir
un precio o en cualquier otra modalidad establecida en este ttulo. (...) Art. 225. Retribucin del
concesionario. El concesionario ser retribuido directamente mediante el precio que abone el usuario o la
Administracin por la utilizacin de la obra, por los rendimientos procedentes de la explotacin de la zona
comercial y, en su caso, con las aportaciones de la propia Administracin de acuerdo con lo previsto en esta
Ley, debiendo respetarse el principio de asuncin de riesgo por el concesionario.. Para um aprofundamento
no estudo da nova lei espanhola, ver Adolfo Menndez Menndez (org.), Comentarios a la nueva ley
13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesin de obras pblicas, Madrid, Civitas, 2003.
229
230
Jean Rivero e Jean Waline, Droit administratif, 15. ed., Paris, Dalloz, 1994, p. 99; Francis-Paul
Benoit, Le droit administratif franais, Paris, Dalloz, 1968, pp. 590-591; e Maria Joo Estorninho, Direito
europeu dos contratos pblicos (cit.), p. 155.
136
Jean-Franois Auby, La dlgation de service public. Guide pratique, Paris, Dalloz, 1997, p. 57;
Franois Llorens, La dfinition actuelle de la concession de service public em droit interne (cit.), p. 15; e
Maral Justen Filho, Teoria geral das concesses de servio pblico (cit.), pp. 80-85.
Alexandre Santos de Arago resume a anlise do direito francs da seguinte maneira: alm de o
Direito francs possuir diversos tipos de delegao de servios pblicos, a prpria concesso apenas, via de
regra, remunerada s pelos usurios, admitindo algumas espcies de garantias financeiras do Estado.
Ademais, admite uma liberdade geral Administrao Pblica para lanar mo de contratos atpicos e
inominados de delegao de servios pblicos, no precisando serem todos eles previamente tipificados em
lei.
Essa plasticidade contratual, no , obviamente, apenas francesa, mas exigncia da sociedade psmoderna, cujo dinamismo e necessidades sempre novas so muito pouco aprisionveis em compartimentos
conceituais estanques e exaustivos..
E citando Claudie Boiteau (Ls conventions de dlgation de service public, Paris, Imprimerie
Nationale, 1999, pp. 96-97), o autor diz que: Isso revela a obsolescncia dos modelos tradicionais de
delegao. A tipologia clssica dos contratos de gesto delegada pouco a pouco se desvanece diante das
concesses complexas que so aplicadas a esses modelos. (...) O Poder Pblico elabora contratos que
apresentam o carter de patchwork e que nem sempre tm uma denominao especfica. (...) Alm do fato de
o juiz no estar vinculado denominao do contrato cuja legalidade por ele examinada, o carter
patchwork , progressivamente, dirigido pela noo genrica de delegao de servio pblico. Em seguida,
137
O objetivo da lista acima no descrever com rigor cada um desses tipos, mas
ilustrar quo variada a gama de opes e, sobretudo, revelar que os contratos clssicos,
muitas vezes, no servem para executar certas tarefas pblicas que dependem de solues
hbridas e, por isso, demandam estruturas contratuais diferenciadas.233
notvel a evoluo recente do regime jurdico aplicvel aos chamados contratos
de parceria pblico-privada na Frana. As alteraes legislativas intensificaram-se no
incio deste sculo (a ttulo exemplificativo, mencione-se a Lei de 2 de julho de 2003, que
trata dos contratos de longa durao que incluem o desenho, a construo, o financiamento
e a gesto com pagamento feito pela Administrao Pblica), levando aprovao de
norma que trata do contrat de partenariat (Ordonnance n. 2004-559, de 17 de junho de
2004).234
Na Itlia, a novidade em matria de concesso resume-se Lei Merloni (Lei
109/04), que define a concesso de obra e de gesto como sendo aquela em que o
concessionrio realiza a obra com seus prprios meios e recupera o capital investido
mediante a explorao econmica da infra-estrutura construda.235 Referida lei tambm
conclui que Comparativamente com o Direito Administrativo francs, podemos dizer que a principal
conseqncia que a Lei n. 11.079/04 operou no ordenamento jurdico brasileiro foi a de ampliar o conceito
de concesso de servio pblico, tornando-a prxima noo genrica que a expresso delegao de
servio pblico possui naquele pas.. As parcerias pblico-privadas PPPs no direito positivo brasileiro
(cit.), p. 115.
233
Grard Marcou, La experiencia francesa de financiacin privada de infraestructuras y
equipamientos (cit.), p. 91.
234
Article 1. Les contrats de partenariat sont des contrats administratifs par lesquels lEtat ou un
tablissement public de lEtat confie un tiers, pour une priode dtermine en fonction de la dure
damortissement des investissements ou des modalits de financement retenues, une mission globale relative
au financement dinvestissements immatriels, douvrages ou dquipements ncessaires au service public,
la construction ou transformation des ouvrages ou quipements, ainsi qu leur entretien, leur maintenance,
leur exploitation ou leur gestion, et, le cas chant, dautres prestations de services concourant lexercice,
par la personne publique, de la mission de service public dont elle est charge.
Le cocontractant de la personne publique assure la matrise douvrage des travaux raliser.
Il peut se voir confier tout ou partie de la conception des ouvrages.
La rmunration du cocontractant fait lobjet dun paiement par la personne publique pendant toute
la dure du contrat. Elle peut tre lie des objectifs de performance assigns au cocontractant.
235
Rocco Galli escreve que na Itlia no h dvida que possa haver subveno ou pagamento direto
dos cofres pblicos no contrato de concesso. Para o autor italiano, a caracterstica da concesso est no seu
objeto, e no na forma de remunerao assegurada ao concessionrio. Corso di diritto amministrativo, 2. ed.,
Padova, Dedam, 1996, p. 546.
138
139
237
, de 26 de
O documento, chamado de livro verde, foi publicado pela Comisso Europia, em 30 de abril
de 2004 [COM(2004)327], e tem o objetivo de descrever as prticas existentes na Unio Europia para o fim
de estabelecer um debate pblico sobre a aplicao do direito comunitrio em matria de contratao pblica,
concesses e colaborao pblico-privada. A maioria dos temas indicados para debate pblico est
relacionada seleo do privado e ao processo de adjudicao.
237
238
PPPI descrita no documento como uma cooperao entre parceiros pblicos e privados que
criam uma empresa encarregada da prestao de servio de interesse pblico em regime de concesso.
140
contedos muito variados e regimes bastante diversos. Contudo, possvel discernir nas
vrias aplicaes da tcnica concessria um denominador comum. Como realou Pedro
Gonalves, a tcnica concessria utilizada para atribuir ao concessionrio um direito que
deriva de um poder ou direito prvio da Administrao, consistindo a concesso
administrativa numa figura que se presta a duas aplicaes fundamentais: na atribuio do
direito de utilizao privativa de bens pblicos e na atribuio do direito de explorao,
gesto ou exerccio de actividades pblicas.239.
A concluso que a referida autora portuguesa apresenta, a partir do direito
comunitrio, no sentido de que os critrios tradicionais para distino dos contratos
pblicos pouco explicam o fenmeno das parcerias que, em vez de ser um novo contrato,
resultado das mais diversas relaes contratuais, e colocam problemas de direito
comercial, bancrio, das obrigaes, e de direito administrativo. Segundo ela, a noo
comunitria de concesso singela e aberta, pois so actos imputveis ao Estado, pelos
quais uma autoridade pblica confia a um terceiro seja por acto contratual seja por acto
unilateral, com consentimento de terceiro a gesto total ou parcial de servios que
relevem normalmente da sua responsabilidade e pelos quais o terceiro assume os riscos da
explorao.240.
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos (cit.), p. 113.
240
Maria Joo Estorninho, Direito europeu dos contratos pblicos (cit.), pp. 89-96.
141
Sade 1/23.
242
Carlos Ari Sundfeld, Debates jurdicos das parcerias pblico-privadas, in Revista Debates GV
Tais razes foram descritas por Marcos Barbosa Pinto em A funo econmica das parcerias
pblico-privadas (PPPs), in Revista de Direito Mercantil 140/139.
142
Estes no foram os nicos pases com experincia significativa em projetos de parceria pblicoprivada. Mas a meno a eles no casual, pois o debate que precedeu a edio da Lei n. 11.079/04 foi
especialmente inspirado pela mudana, no Reino Unido, do padro de relacionamento entre Estado e
particular. O programa governamental ingls que estimulou empreendimentos conjuntos entre os setores
pblico e privado foi chamado de private finance iniciative (PFI), e teve incio em 1992, no governo do
primeiro-ministro John Major. Os contratos vinculados ao programa de PFI podem envolver pagamento
pblico em contrapartida por obras e servios prestados, ou podem ser remunerados pelos prprios usurios,
no tendo sido objeto de uma normativa especfica, mas sim de instrues do Ministrio da Fazenda.
Phillipe Cossalter fez ampla pesquisa sobre o sistema ingls para o fim de compar-lo com o sistema francs
(A Private Finance Initiative, in RDPE 2/127-180). E Vital Moreira alerta para o fato de que luz do
Direito Administrativo europeu continental, a PFI no passa de uma modalidade da clssica concesso de
obras ou de servios pblicos. (A tentao da Private Finance Iniciative (PFI), in Maria Manuel Leito
Marques e Vital Moreira (orgs.), A mo visvel. Mercado e regulao, Coimbra, Almedina, 2003, p. 187).
Portugal e Chile, por sua vez, so pases de tradio jurdica ibrica, como observa Diogo Rosenthal
Coutinho, e representam, por isso, experincias consideradas mais ou menos bem-sucedida de emprego de
parcerias pblico-privadas sob a forma de concesses (Parcerias pblico-privadas: relatos de algumas
experincias internacionais, in Carlos Ari Sundfeld (org.), Parcerias pblico-privadas (cit.), pp. 45-79).
Em Portugal foi o Decreto-Lei n. 86, de 26 de abril de 2003, que regulou a parceria pblicoprivada. De acordo com seu art. 2., n. 1, ela foi definida de maneira bastante ampla, sendo o contrato ou a
unio de contratos, por via dos quais as entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de
forma duradoura, perante um parceiro pblico, a assegurar o desenvolvimento de uma actividade tendente
satisfao de uma necessidade colectiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e
pela explorao incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado. A norma portuguesa no criou um
novo tipo contratual. Seu art. 4. fornece um rol exemplificativo de contratos que podero regular as relaes
entre os parceiros pblicos e privados, so eles: concesso de obras pblicas, concesso de servio pblico,
fornecimento contnuo, prestao de servios, contrato de gesto e contrato de colaborao. Uma parceria
pblico-privada portuguesa pode envolver um contrato ou uma unio de vrios contratos. Para uma viso
mais detalhada da norma, ver Eduardo Paz Ferreira e Marta Rebelo, O novo regime jurdico das parcerias
pblico-privadas em Portugal, in RDPE 4/63-79.
E para uma leitura mais ampla sobre as experincias internacionais sobre parcerias pblico-privadas,
ver: E. Samek Lodovici e G. M. Bernareggi (orgs.), Parceria pblico-privado. Cooperao financeira e
organizacional entre o setor privado e administraes pblicas locais, org. da edio brasileira Henrique
143
Fingermann, vols. I e II, So Paulo, Summus Editorial, 1992; John Stainback, Public/private finance and
development, New York, John Wiley & Sons, 2000; Daniel Ritchie, As PPPs no contexto internacional, in
Parcerias Pblico-Privadas, Srgio Augusto Zampol Pavani e Rogrio Emlio de Andrade (orgs.), Parcerias
Pblico-Privadas, So Paulo, MP Editora, 2006, pp. 11-22; e Simon Reimann Costa e Silva, Parcerias
pblico-privadas em Portugal, in Mariana Campos de Souza (org.), Parceria Pblico-Privada. Aspectos
jurdicos relevantes, So Paulo, Quartier Latin, 2008, pp. 177-200.
244
Reafirmando o que j foi dito na introduo do trabalho, quer-se deixar registrado que o objetivo
da pesquisa no fazer comentrios, artigo por artigo, da Lei n. 11.079/04. Essa tarefa, cujo resultado
sempre muito til aos operadores do Direito, envolveria um projeto diverso de pesquisa. O corte
metodolgico feito foi no sentido de buscar caracterizar a concesso, enquanto gnero contratual que envolve
a Administrao Pblica e a iniciativa privada. Para alcanar esse objetivo, evidentemente preciso
considerar a Lei n. 11.079/04 e as novas espcies concessrias por ela criadas, mas sem a necessidade de
tratar dos diversos aspectos licitatrios, contratuais e fiscais contidos na lei. De todo modo, registre-se a
existncia de significativa literatura nacional que se dedicou a comentar os dispositivos da lei. Vejam-se as
seguintes obras: Jos Eduardo de Alvarenga, Parcerias pblico-privadas. Comentrios Lei Brasileira, So
Paulo, M.A. Pontes Editora, 2005; Luiz Alberto Blanchet, Parcerias pblico-privadas, Curitiba, Juru, 2005;
Jos Cretella Neto, Comentrios lei de parcerias pblico-privadas PPPs, Rio de Janeiro, Forense, 2005;
Marcio Pestana, A concorrncia pblica na parceria pblico-privada (PPP), So Paulo, Atlas, 2006;
Maurcio Portugal Ribeiro e Lucas Navarro Prado, Comentrios Lei de PPP. Parceria pblico-privada.
Fundamentos econmicos-jurdicos (cit.); Ferno Justen de Oliveira, Parceria pblico-privada. Aspectos de
direito pblico econmico (Lei n. 11.079/2004), Belo Horizonte, Frum, 2007; Ivan Barbosa Rigolin,
Comentrios s Leis de PPPs, dos consrcios pblicos e das organizaes sociais, So Paulo, Saraiva, 2008.
Na categoria de obras coletivas: Eduardo Talamini e Monica Spezia Justen (coord.), Parcerias pblicoprivadas. Um enfoque multidisciplinar, So Paulo, Revista dos Tribunais, 2005; Toshio Mukai (org.),
Parcerias pblico-privadas. Comentrios Lei Federal n. 11.079/04, s Leis Estaduais de Minas Gerais,
Santa Catarina, So Paulo, Distrito Federal, Gois, Bahia, Cear, Rio Grande do Sul e Lei Municipal de
Vitria/ES, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 2005; Flvio Amaral Garcia (coord.), Revista de Direito da
Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro; vol. 17 Parcerias pblico-privadas, Rio
de Janeiro, Lumen Juris, 2006; Srgio Augusto Zampol Pavani e Rogrio Emlio de Andrade (orgs.),
Parcerias Pblico-Privadas (cit.); Carlos Ari Sundfeld (org.), Parcerias pblico-privadas (cit.); Mariana
Campos de Souza (org.), Parceria pblico-privada (cit.).
245
Foram os Estados de Minas Gerais (Lei n. 14.686, de 16/12/2003), Santa Catarina (Lei n.
12.930, de 04/02/2004), So Paulo (Lei n. 11.688, de 19/05/2004), Gois (Lei n. 14.910, de 11/08/2004),
Bahia (Lei n. 9.290, de 27/12/2004) e Cear (Lei n. 13.557, de 30/12/2004).
246
Os elementos conceituais dessas duas novas espcies, por mais relevantes que sejam, conforme j
se disse no item 4 do captulo III, no so norma geral para fins do art. 22, inc. XXVII, da Constituio
Federal. Esta tambm a opinio de Alexandre Santos de Arago, em As parcerias pblico-privadas
PPPs no direito positivo brasileiro (cit.), p. 122.
144
145
Art. 3. As concesses administrativas regem-se por esta Lei, aplicandose-lhes adicionalmente o disposto nos arts. 21, 23 a 25 e 27 a 39 da Lei
8.987/95 e no art. 31 da Lei 9.074/95.
1. As concesses patrocinadas regem-se por esta Lei, aplicando-selhes subsidiariamente o disposto na Lei 8.987/95 e nas leis que lhe so
correlatas.
2. As concesses comuns continuam regidas pela Lei 8.987/95 e
pelas leis que lhe so correlatas, no se lhes aplicando o disposto nesta Lei.
3. Continuam regidos exclusivamente pela Lei 8.666/93 e pelas
leis que lhe so correlatas os contratos administrativos que no caracterizem
concesso comum, patrocinada ou administrativa.
Assim, alm das espcies de concesso j existentes, foram criadas duas novas,
especialmente para complementar a concesso comum da Lei n. 8.987/95, que aquela na
qual o Poder concedente no paga contraprestao em pecnia ao concessionrio pelos
servios prestados.
Pela leitura da lei, a concesso patrocinada a concesso de servio pblico ou de
obra pblica em que haja contraprestao pecuniria a ser paga pelo concedente ao
concessionrio. Em tudo ela idntica concesso tpica (comum) da Lei n. 8.987/95, a
no ser pelo fato de que a remunerao do concessionrio feita, em parte, com a
arrecadao tarifria e, em parte, com recursos pblicos. No modelo patrocinado, o Poder
Pblico assume obrigaes financeiras com o concessionrio, no havendo a cobrana de
tarifa dos usurios. Para normatizar esta especfica caracterstica desses contratos, a Lei n.
11.079/04 determinou a aplicao de regras especiais247, as quais se somam ao arcabouo
247
Sobre a possibilidade da assuno de obrigaes financeiras por parte do poder concedente nas
concesses da Lei n. 8.987/95, Alexandre Santos de Arago diz que no seria correto afirmar que a
concesso patrocinada era desconhecida no Direito Brasileiro. Basta lembrarmos do apoio que o Estado
muitas vezes deu cedendo ao concessionrio a explorao de imveis sem relao necessria com o servio,
re-equilibrando a equao econmico-financeira do contrato com o aporte de verbas ao invs de aumentar
tarifas que j se encontravam no limite da capacidade dos usurios, assumindo a obrigao de realizar certos
investimentos que ordinariamente caberiam ao concessionrio (ex. Metr do Estado do Rio de Janeiro, em
146
da Lei n. 8.987/95, que lhe inteiramente aplicvel; afinal, essa concesso uma variao
da concesso de servio pblico. A especialidade das regras est em organizar a assuno
de compromissos financeiros de longo prazo pelo Poder Pblico e garantir seu efetivo
cumprimento ao particular.
J a concesso administrativa um novo modelo de concesso para que o Poder
Pblico contrate servios (pblicos ou no), que lhe sero prestados pelo concessionrio
direta ou indiretamente. O que caracteriza esse modelo que a remunerao do particular
integralmente feita pelo Poder Pblico, e no pelos possveis usurios. No h a cobrana
de tarifas, ainda que os usurios beneficiem-se diretamente do servio prestado. o que
acontece com o servio de sade prestado por concessionrio em hospital pblico: ainda
que o cidado seja o beneficirio imediato do servio, a Administrao Pblica que
assume o dever de remunerar o prestador da atividade. No exemplo do hospital, a
Administrao figura como usuria indireta do servio. Ser usuria direta quando o
servio for usufrudo diretamente por ela, como no caso de uma concesso administrativa
para construo e gesto de um centro administrativo. A concesso administrativa tanto
pode ter um servio pblico como objeto, como outros servios de que a Administrao
seja usuria (direta ou indireta).
As espcies concesso patrocinada e administrativa admitem a contratao de
quaisquer tarefas administrativas de responsabilidade do Estado que no envolvam as
funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades
exclusivas do Estado (art. 4., III, Lei n. 11.079/04).
A Lei n. 11.079/04 fixa que referidas concesses devam ser instrumento de uso
restrito, para situaes especiais, em que haja a transferncia ao particular contratado no
apenas da obrigao de execuo de infra-estrutura (que pode ser obra ou disponibilizao
de outros equipamentos como trens, veculos, plataformas eletrnicas, etc.), mas tambm
da explorao e gesto das atividades dela decorrentes. Isso significa que s deve ser
objeto de concesso patrocinada ou administrativa a disponibilizao de infra-estrutura
(nova ou recuperada) em que o contratado assume a obrigao de mant-la por pelo menos
que a concessionria apenas opera o sistema, mas a expanso das linhas e a aquisio de novos vages
continua sendo responsabilidade do Estado).. As parcerias pblico-privadas PPPs no direito positivo
brasileiro (cit.), p. 112. Para um aprofundamento do tema, ver o item 5.2 deste captulo IV.
147
5 (cinco) anos. Quanto aos servios (art. 2., 4.), no deve ser objeto de concesso
patrocinada ou administrativa a mera terceirizao de mo-de-obra, tampouco prestaes
isoladas, que no estejam inseridas em um conjunto de atividades a cargo do particular, e
que no atinjam um valor contratual mnimo de R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais),
a ser amortizado em perodo superior a cinco anos (e no mais do que trinta e cinco anos)
(art. 2., 4., incs. I e II). A fixao de um valor mnimo de investimento privado foi para
apartar esse modelo contratual de outros, em razo das protees especiais dadas pela Lei
n. 11.079/04 ao privado que decidiu pela realizao do investimento.
No o vulto do investimento privado que conduz a uma concesso patrocinada ou
administrativa. Os negcios recebero essa modelagem se preencherem os requisitos legais
e se houver consenso poltico para tanto. Uma mesma idia negocial pode ser viabilizada
por variados instrumentos jurdicos. A opo por um contrato dessa natureza demanda a
comprovao de que no existem outros mecanismos teis para a explorao de um dado
negcio (art. 10, I, a).
Tambm no h na lei federal um critrio, em percentuais, para afirmar quanto do
projeto deve representar investimento em infra-estrutura e quanto deve representar a
prestao de servios. A lei acabou fazendo esse dimensionamento pelo tempo contratual,
ou seja, o importante atentar para o fato de que, na concesso patrocinada e na concesso
administrativa, o contratado assume o compromisso de prestar servios com base na infraestrutura construda ou ampliada por pelo menos cinco anos (prazo mnimo do contrato).
Presente essa condio, possvel afirmar que o projeto atende ao requisito legal. Ao
impedir que a prestao se limite execuo de obras ou ao fornecimento de equipamentos
ou de mo-de-obra (art. 2., 4., III), a lei determinou que deve haver um servio
subjacente infra-estrutura implantada, expandida ou recuperada, cuja conseqncia
alterar a forma de remunerao do privado, o qual passar a receber pela qualidade do
servio prestado, ao longo de todo o prazo contratual, e a partir da efetiva prestao do
servio.
Na Lei n. 11.079/04 h uma regra que limita a origem dos recursos do parceiro
privado. Trata-se do art. 27, segundo o qual as operaes de crdito efetuadas por
empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pela Unio no podero
exceder a 70% (setenta por cento) do total das fontes de recursos financeiros da sociedade
148
de propsito especfico, sendo que a norma traz alguma flexibilizao para certas regies
do pas. uma regra que limita a tomada de recursos pelo concessionrio com empresa
estatal federal (como o BNDES, por exemplo). Alm disso, no pode exceder a 80%
(oitenta por cento) do total das fontes de recursos financeiros da sociedade de propsito
especfico as operaes de crdito ou contribuies de capital realizadas cumulativamente
por entidades fechadas de previdncia complementar e empresas estatais federais. Tambm
neste caso h alguma flexibilizao na regra para certas regies do pas.
H ainda uma limitao importante na Lei n. 11.079/04 que envolve o
cumprimento de regras fiscais, j que os modelos contratuais l previstos envolvem
significativa assuno pecuniria por parte do Estado por um longo perodo de tempo. A
aprovao de projetos depende de estudo e anlise cuidadosa da compatibilidade de sua
assuno financeira ao longo de toda a execuo contratual, a qual pode chegar a trinta e
cinco anos.
A Lei n. 11.079/04 condicionou a abertura do processo licitatrio realizao de
estudo tcnico, que deve conter: a) a explicao acerca da convenincia e oportunidade da
contratao; b) demonstrativo de que as despesas criadas ou aumentadas no afetaro as
metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1 do art. 4 da Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF, havendo a obrigao de que seus efeitos financeiros, nos
perodos seguintes, sejam compensados pelo aumento permanente de receita ou pela
reduo permanente de despesa; c) e, quando for o caso, demonstrativo de que os limites e
condies decorrentes da aplicao dos arts. 29, 30 e 32 da LRF foram cumpridos.
Alm do referido estudo tcnico, a lei ainda determina que: a) seja elaborada
estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos exerccios em que deva vigorar o
contrato; b) seja feita declarao do ordenador da despesa de que as obrigaes contradas
pela Administrao Pblica no decorrer do contrato so compatveis com a Lei de
Diretrizes Oramentrios LDO e esto previstas na Lei Oramentria Anual LOA; c)
seja demonstrada a suficincia de fluxo de recursos pblicos para o cumprimento, durante
toda a vigncia do contrato e por exerccio financeiro, das obrigaes contradas pelo
Poder Pblico; d) e seu objeto seja includo no Plano Plurianual PPA em vigor no mbito
onde o contrato ser celebrado. Em sntese, so os mesmos condicionantes j impostos pela
LRF, no seu art. 16, para qualquer aumento de despesa pblica.
149
248
Rgis Fernandes de Oliveira explica que o oramento era visto como uma mera pea de contedo
contbil, financeiro, com a previso das receitas e a autorizao das despesas, mas sem qualquer relao com
planos governamentais e interesses efetivos da populao. Com a evoluo do conceito, ele deixa de ser pea
de fico para tornar-se verdadeiro programa de governo, atravs do qual se demonstra no apenas a
elaborao financeira, mas tambm define a orientao do governo, conformando comportamentos,
pressionando determinadas condutas e encaminhando determinadas solues. (Manual de Direito Financeiro,
6. ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 2003, pp. 95 e ss.).
150
A incluso de certo projeto no PPA no obriga, todavia, que sejam feitos esforos
para a sua consecuo, isto , sua incluso condio para a abertura de licitao, mas da
sua incluso no nasce a obrigatoriedade de sua implementao.249
A Lei n. 11.079/04 ainda traz duas outras regras limitadoras para a contratao de
projetos de PPP. A primeira est no art. 22 e autoriza a Unio a celebrar contratos dessa
natureza apenas quando a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto
das parcerias j contratadas no tiver excedido, no ano anterior, a um por cento da receita
corrente lquida do exerccio, e as despesas anuais dos contratos vigentes, nos dez anos
subseqentes, no excederem a um por cento da receita corrente lquida projetada para os
respectivos exerccios.
Para Estados e Municpios a lei federal no imps, por via direta, o limite de
envolvimento financeiro em contratos de PPP. Mas o faz de forma indireta, ao dizer que a
Unio no poder conceder garantia e realizar transferncia voluntria aos Estados,
Distrito Federal e Municpios que se encontrem na mesma situao descrita acima (art. 28).
Pelo 1. do art. 28 as esferas federadas devem encaminhar ao Senado Federal e
Secretaria do Tesouro Nacional, previamente contratao, as informaes necessrias
para anlise das contas. Ainda h regra expressa dizendo que integram as despesas de cada
um dos entes as da Administrao indireta, dos respectivos fundos especiais, autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades
controladas, direta ou indiretamente, pelo respectivo ente ( 2., art. 28).
Tais regras suscitam dois questionamentos principais. O primeiro deles, relacionado
constitucionalidade da regra prevista no caput do art. 28; e, o segundo, quanto incluso,
para clculo das despesas, dos dispndios efetuados pela Administrao indireta.
Especificamente quanto a este ltimo aspecto, a dvida est relacionada ao mtodo de
clculo da receita corrente lquida para fins de estipulao do limite de 1% para despesas
com PPP. que, se as despesas da Administrao indireta com contratos de PPP sero
computadas para fins de estipulao do limite mximo de contratao, ser que as receitas
249
Tais obrigaes, todavia, de incluso de objeto do contrato no PPA, LDO e LO, no se aplicam
s empresas estatais no dependentes, uma vez que o controle de suas contas feito em separado das peas
oramentrias da Administrao direta e das empresas dependentes do Tesouro.
151
152
corrente lquida no se aplica a tais entidades. Ao menos, imagina-se que os casos sejam
analisados um a um e que seja considerado o risco real de o Tesouro vir a assumir o
cumprimento das obrigaes financeiras.
Quanto constitucionalidade do art. 28, naquilo que diz respeito aos repasses das
chamadas transferncias voluntrias, seria possvel a criao de regra, como a que existe,
que impe obrigaes aos entes federados cujo descumprimento tenha como efeito a no
concesso de garantias e a no realizao das transferncias voluntrias pela Unio
Federal?
fato que a fixao de limite de despesa com contratos de longo prazo uma
deciso prudente. Mas a Lei n. 11.079/04 imps a obrigatoriedade de cumprimento do
limite a Estados e Municpios de forma indireta, ou seja, por meio de regra que permite o
no repasse das transferncias voluntrias aos entes. Apesar de bem intencionada, trata-se
de norma com clara inteno sancionatria que visa a atingir um comportamento fiscal por
parte das esferas federativas que s poderia ser determinada por lei de natureza
complementar, por fora do art. 163, inc. I, da Constituio Federal. Fernando Dias
Menezes de Almeida acresce que a hiptese de claro desvio de finalidade, na medida em
que o ato sancionatrio da Unio (de no realizar transferncia voluntria de recursos) teria
por base conduta lcita, porque no proibida, de Estados e Municpios.250
Assim, feitas essas anotaes de ndole informativa sobre a parceria pblicoprivada no Brasil, os tpicos seguintes destinam-se a encontrar um ncleo caracterizador
da concesso, o que ser feito a partir das balizas at aqui desenvolvidas neste trabalho.
153
154
de concesso foi importado, eles esto em xeque em virtude das evolues normativas252 e
do direito comunitrio.253
Mesmo reconhecendo a importncia de uma viso estrutural do direito
administrativo (voltada ao estudo dos conceitos e relevante para a evoluo da teoria),
Fernando Dias Menezes de Almeida alerta acerca da importncia de uma viso funcional.
Nas suas palavras:
No nego a importncia de uma viso estrutural, a qual
fundamental para a fixao de conceitos e para a evoluo da teoria.
O problema o apego exclusivo a essa viso no momento da
aplicao do Direito, no momento da soluo de casos concretos. Com
efeito, o resultado no ser adequado se partir de pressupostos discutveis,
como a idia de se tratar do contrato administrativo como um conceito
abstrato, apartado da realidade concreta.
Isso nos leva, por exemplo, s tradicionais leituras dos princpios
administrativos, e que resultam em afirmaes quase sem sentido como a de
que a Administrao s pode fazer aquilo que a lei expressamente permite
esperando-se que a lei descreva, minuciosamente, todas as condutas
possveis para os administradores ; ou como a de que a Administrao deve
sempre, em nome do interesse pblico, exercer determinadas prerrogativas
252
Carlos Ari Sundfeld, Concesso (cit.), cita, a propsito, Franois Llorens, La definition actuelle
de La concession de service public em droit interne (cit.), pp. 36-37.
253
155
5. Caracterizao da concesso
5.1. O lugar comum
Em geral, os autores definem a concesso por aquilo que consideram ser seus
elementos essenciais. a afirmao do seu trao de essencialidade, que no variou muito
ao longo do tempo. Como visto no captulo I deste trabalho, as definies doutrinrias
sempre tiveram por base a concesso de servio pblico e, sem exagero, pode-se dizer que
convergem na afirmao segundo a qual seriam elementos essenciais da concesso: (1) o
carter administrativo do contrato, para fazer incidir o regime jurdico de direito pblico na
relao, (2) onde h a transferncia de poderes pblicos ao concessionrio, (3) onde o
objeto envolve sempre a explorao de um servio pblico ou a realizao de uma obra
pblica, (4) o qual executado em nome prprio do concessionrio, (5) que o explora por
sua prpria conta e risco, (6) sendo que sua remunerao se d diretamente pelos usurios,
254
Fernando Dias Menezes de Almeida, Viso crtica sobre a teoria do contrato administrativo, a
partir de inovaes na Lei n. 8.987/95 trazidas pela Lei n. 11.196/05 (cit.), pp. 193-194.
156
(7) numa relao trilateral (poder concedente, concessionrio e usurios), (8) e, em geral,
de longo prazo, para permitir a amortizao dos investimentos realizados.255
255
Gaston Jze, Les contrats administratifs, Paris, Marcel Giard, 1927, pp. 55-88; e Maral Justen
Filho, Teoria geral das concesses de servio pblico (cit.), pp. 58-79.
256
Maral Justen Filho, Teoria geral das concesses de servio pblico (cit.), p. 96. Do mesmo
autor, ver tambm As diversas configuraes da concesso de servio pblico (cit.).
157
158
258
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Parcerias na administrao pblica (cit.), p. 66. A interpretao
da autora tem origem no quanto escrito por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello a respeito em Princpios
gerais do direito administrativo, vol. 1 (cit.), pp. 557-558. Em Portugal, Pedro Gonalves escreveu
longamente sobre o tema em A concesso de servios pblicos (cit.), pp. 49-71.
259
260
Como tambm no ajuda, como se disse, afirmar que a concesso implica o alargamento da
esfera jurdica do privado por um direito que deriva da esfera jurdica da Administrao.
159
Pedro Gonalves, A concesso de servios pblicos (cit.), pp. 20-38; e Vital Moreira, Servios
pblicos tradicionais sob o impacto da Unio Europia, (cit.), p. 227. Sobre a noo de servio pblico,
Floriano de Azevedo Marques Neto diz que, tal como elaborada tradicionalmente pelos publicistas, vem
sofrendo ao longo dos ltimos anos uma profunda transformao, o que acarreta significativas reformulaes
das formas de prestao dos servios e dos prprios instrumentos tericos construdos pela doutrina
administrativista ao longo dos anos para explicar o conceito. Vejam-se as suas palavras: a prpria noo de
servio pblico vive uma profunda transformao. Tanto o processo de privatizao de empresas e ativos
estatais, quanto a quebra do paradigma monopolista da explorao destas atividades (e, no caso europeu,
tambm a introduo do direito comunitrio nesta seara) impactam sobremaneira no s na forma de
explorao destas atividades, como os prprios instrumentos tericos de que ns, os publicistas, lanamos
mo para explic-los nos ltimos cento e tantos anos. A Nova regulao dos servios pblicos, in RDA
228/13.
160
como servios pblicos de carter social e utilidades relativas aos servios pblicos como
funo pblica (neste ltimo caso, respeitados os limites impostos pelo inciso III do art. 4.
da Lei n. 11.079/04).262.
O autor parte do pressuposto de que a Lei n. 11.079/04 ampliou o conceito de
servio pblico passvel de delegao a particulares, incorporando a tal conceito servios,
funes e servios pblicos sociais normalmente contratados com base na Lei n. 8.666/93.
Nessa mesma linha de pensamento (assumindo a ampliao do conceito de servio
pblico), Marcos Augusto Perez escreve que, da mesma maneira que, no passado, o
conceito clssico de concesso vinculava os servios concedidos queles passveis de
explorao econmica por sua caracterstica comercial ou industrial, razo pela qual o
objeto da concesso eram os servios uti singuli, cujo consumo pelo usurio mensurvel,
na atualidade, o prprio ordenamento brasileiro acolhe a concesso de servio pblico uti
universi (referindo-se ao servio de radiodifuso e da limpeza urbana).263
ainda com base na adoo de um conceito alargado de servio pblico264 que se
tem sustentado a ampliao do cabimento da concesso para fim de permitir a delegao de
262
20/231.
Vitor Rhein Schirato, A noo de servio pblico nas parcerias pblico-privadas, in RDPE
263
Marcos Augusto Perez, O risco no contrato de concesso de servio pblico, Belo Horizonte,
Frum, 2006, p. 68.
264
Alexandre Santos de Arago resume bem esta viso: servios pblicos so as atividades de
prestao de utilidades econmicas a indivduos determinados, colocadas pela Constituio ou pela Lei a
cargo do Estado, com ou sem reserva de titularidade, e por ele desempenhadas diretamente ou por seus
delegatrios, gratuita ou remuneradamente, com vistas ao bem-estar da coletividade. Direito dos servios
pblicos, Rio de Janeiro, Forense, 2005, p. 157.
Caio Tcito j teve oportunidade e afirmar que no h um conceito apriorstico de servio pblico,
elastecendo-se o seu mbito na medida em que se expande a presena do Estado nos domnios da vida social
contempornea. E, aps levantar as variadas classificaes do servio pblico, afirma que:
Todas essas classificaes do servio pblico apresentam um trao comum, atravs da sua
diversidade de critrios: o reconhecimento da antinomia entre suas modalidades ou categorias de ao
administrativa.
Temos, de uma parte, uma forma de ao geral e indivisvel do servio pblico, que atende
diretamente a interesses coletivos indiscriminados (uti iniversi) e corresponde a uma atividade soberana e
privativa do Estado.
De outra parte, ocorrem prestaes de servio que, embora genricas quanto sua disponibilidade,
visam a satisfazer interesses que se podem individualizar entre determinadas pessoas, que as usufruem
diretamente (uti singuli). Tais prestaes administrativas no so privativas do Estado ratione materiae, no
emanam de seu poder soberano, embora possam constituir monoplio estatal de lege.. A configurao
jurdica do servio pblico, in RDA 233/376.
161
Tampouco simples concesso de obra porque o privado assume uma srie de obrigaes
relacionadas ao servio, que muitas vezes no residual, a ser disponibilizado ao torcedor.
162
163
11.079/04, pelo qual as concesses patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento)
da remunerao do parceiro privado for paga pela Administrao Pblica dependero de
autorizao legislativa especfica. Esse dispositivo mostra que o subsdio total na
concesso patrocinada no se equivale concesso administrativa e que a mera
possibilidade de haver a cobrana tarifria um elemento a ser considerado na definio
do modelo concessrio.
Foi Mrio Engler Pinto Jnior que percebeu esse aspecto, tendo escrito o seguinte
trecho sobre o tema:
interessante observar que o legislador pretendeu limitar a
liberdade do Poder Executivo para calibrar o subvencionamento do
concessionrio, conforme se depreende do 3. do artigo 10 da Lei das
PPPs. O dispositivo faz depender de autorizao legal especfica, a
instituio de concesso patrocinada em que mais de 70% da remunerao
do parceiro privado for paga pela administrao. A ratio essendi da restrio
consiste em desestimular polticas de subsdio tarifrio fiscalmente
irresponsveis, impondo que a deciso nesse sentido seja compartilhada com
o Poder Legislativo.
Naturalmente, a regra somente se aplica quando for possvel, em
tese, a cobrana de tarifas dos usurios, tendo em vista a natureza divisvel e
especfica do servio concedido. Da por que a mesma limitao no existe
em relao concesso administrativa, no obstante toda a remunerao do
parceiro privado tenha origem oramentria. No sendo vivel a tarifao,
tambm no faz sentido restringir politicamente o poder discricionrio da
Administrao para contratar e comprometer recursos pblicos futuros,
sendo suficiente a observncia dos procedimentos oramentrios e
financeiros previstos no prprio artigo 10 da Lei das PPPs.
Respeitada a exigncia de beneplcito legislativo para a contratao
de concesso com patrocnio estatal superior a 70% da remunerao total
auferida pelo concessionrio, no haveria impedimento lgico para a
supresso total da cobrana tarifria. Em outras palavras, no ancilar
idia de concesso patrocinada, que haja algum resduo de tarifao perante
o usurio, conforme sugere a expresso adicionalmente tarifa cobrada dos
164
266
Mrio Engler Pinto Jnior, Parceria pbico-privada. Antigas e novas modalidades contratuais
(cit.), in RDPE n. 13/191-192.
165
166
268
No mesmo sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem possvel que a remunerao
decorra inteiramente de outro tipo de receita que no a tarifa. Nesse caso, diz a autora, o essencial para
caracterizar a concesso que o pagamento do concessionrio seja feito por receitas decorrentes da
explorao comercial do servio, ainda que no proveniente de pagamento efetuado pelo usurio. Parcerias
na administrao pblica (cit.), p. 107.
270
Benedicto Porto Neto, Concesso de servio pblico no regime a lei n. 8.987/95. Conceitos e
princpios (cit.), p. 81. Do mesmo autor, ver Concesso de servios municipais de coleta de lixo.
Remunerao da concessionria diretamente pelo poder concedente, in Revista do Instituto dos Advogados
de So Paulo 5/233.
167
Floriano de Azevedo Marques Neto, por sua vez, lembra do art. 11 da Lei n.
8.987/95271, que sempre autorizou o arranjo de estruturas tarifrias com pagamento integral
ou parcial, alternativo ou complementar, pelo Poder Pblico, do valor de tarifa que deixaria
de ser cobrado diretamente do usurio.272 Segundo o autor, a averso de parte da doutrina a
modelos de concesso em que no haja cobrana de tarifa do usurio baseia-se em trs
linhas de argumentao, quais sejam, (a) a de que a cobrana de tarifa seria intrnseca
concesso; (b) a de que o no pagamento pelo usurio e a assuno do pagamento pelo
poder concedente eliminaria a margem de risco da concesso; e (c) a de que a no cobrana
desnaturaria o carter de explorao do servio.
Para responder s crticas, o autor adverte que o modelo de concesso sem cobrana
direta do usurio no altera a lgica da explorao do servio, obra ou bem concedido, uma
vez que nem na Constituio Federal, nem na legislao h referncia que autorize dizer
que a forma de remunerao ou de investimento elemento intrnseco da concesso. Alm
disso, (a) nada impede que a poltica tarifria no onere os usurios do servio; (b) a
assuno integral pelo particular do risco da inadimplncia (ou dos riscos associados
cobrana direta do usurio) no constitui trao essencial da concesso; e, finalmente, (c)
no correta a associao entre a explorao do servio e a cobrana direta dos usurios,
uma vez que possvel que haja a explorao, pelo particular, do servio concedido sem
que sua remunerao advenha de tarifa cobrada diretamente do usurio.273
271
Veja-se como o dispositivo amplo: Art. 11. No atendimento s peculiaridades de cada servio
pblico, poder o poder concedente prever, em favor da concessionria, no edital de licitao, a possibilidade
de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessrias ou de projetos associados,
com ou sem exclusividade com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17
desta Lei.
272
Floriano de Azevedo Marques Neto, As parcerias pblico-privadas no saneamento ambiental,
in Carlos Ari Sundfeld (org.), Parcerias Pblico-Privadas, So Paulo, Malheiros, 2005, p. 282. H quem
busque fundamento legal no art. 35 da Lei n. 9.074/95 para fazer a mesma afirmao. o caso de Mrio
Engler Pinto Jnior, Parceria pblico-privada. Antigas e novas modalidades contratuais (cit.), p. 180. Vejase a redao desse dispositivo: Art. 35. A estipulao de novos benefcios tarifrios pelo poder concedente
fica condicionada previso, em lei, da origem dos recursos ou da simultnea reviso da estrutura tarifria do
concessionrio ou permissionrio, de forma a preservar o equilbrio econmico-financeiro do contrato.
Pargrafo nico. A concesso de qualquer benefcio tarifrio somente poder ser atribuda a uma classe ou
coletividade de usurios, vedado, sob qualquer pretexto, o benefcio singular..
273
168
Sobre o tema, ver Jacintho Arruda Cmara, O regime tarifrio como instrumento de polticas
pblicas, in RDPE 12/95-125.
275
169
276
Costuma-se afirmar o carter tripartite da relao concessria na medida em que nela estariam
envolvidos o poder concedente, o concessionrio e os usurios.
170
Maral Justen Filho, Teoria geral das concesses de servio pblico (cit.), pp. 95-96. por essa
razo e, tambm, pela sua viso acerca do tema da remunerao, que o autor define concesso de servio
pblico da seguinte forma: concesso de servio pblico um contrato plurianual, por meio do qual a
prestao de um servio pbico temporariamente delegada pelo Estado a um sujeito privado que assume
seu desempenho diretamente em face dos usurios, mas sob controle estatal e da sociedade civil, mediante
remunerao extrada do empreendimento, ainda que custeada parcialmente por recursos pblicos.. Sobre a
forte participao do poder concedente na concesso tradicional, Jacintho Arruda Cmara tambm anota que
as decises estratgicas tradicionalmente so assumidas por ele, e no pelo concessionrio, da porque o
Estado no se eximia dos riscos derivados dessa atribuio (Concesso de servios pblicos e as parcerias
pblico-privadas [cit.], p. 164).
278
279
Marcos Augusto Perez, discordando da viso clssica, afirma que a concesso, portanto, deixou
de ser (se que algum dia, na prtica, chegou a ser) um contrato que se d por conta e risco exclusivos do
concessionrio, concluso esta que se encontra suficientemente respaldada pela legislao brasileira
vigente.. O risco no contrato de concesso de servio pblico (cit.), p. 187.
171
280
172
Referida interpretao ganhou fora com a Lei n. 11.079/04, que, no seu art. 4.,
inc. VI, estabelece que a contratao de parceria pbico-privada deve observar repartio
objetiva de riscos entre as partes, e no art. 5., inc. III, estabelece que o contrato deve
prever a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora
maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro discorda de que nos casos de fato do prncipe e fato
da Administrao em que o desequilbrio decorra de ato ou fato do Poder Pblico seja
possvel a repartio dos prejuzos, porque o contratado no poderia arcar com os prejuzos
provocados pelo contratante. Vejam-se os argumentos da autora, referindo-se aos citados
dispositivos da Lei n. 11.079/04:
Essas normas podero provocar srias controvrsias. Ela aceitvel
no caso da teoria da impreviso e na hiptese de motivo de fora maior, em
que o desequilbrio causado por lea econmica alheia vontade de ambas
as partes (que, por isso mesmo, devem dividir os prejuzos). Alis, no direito
francs, em que o direito brasileiro buscou inspirao para adoo de todas
essas teorias, os prejuzos efetivamente se repartem quando se trata de
aplicao de teoria da impreviso.
O mesmo no ocorre nos casos de fato do prncipe e fato da
Administrao, em que o desequilbrio decorre de ato ou fato do Poder
Pblico, seja ele provocado por ato geral no relacionado com o contrato
(fato do prncipe, como, por exemplo, a elevao de tributos), seja ele
causado por ato praticado pela Administrao como parte no contrato (fato
da Administrao, como ocorre em hipteses de inadimplemento por parte
do parceiro pblico). Nas duas hipteses, inaceitvel a repartio dos
prejuzos, porque no se pode imputar ao contratado o nus de arcar com
prejuzos provocados pelo contratante. No caso de fato do prncipe, a
responsabilidade do Estado encontra fundamento na regra contida no artigo
37, 6., da Constituio, que no pode ser afastada por lei ordinria. No
caso de fato da Administrao, trata-se de responsabilidade contratual por
inadimplemento, no podendo o parceiro privado arcar com os prejuzos,
nem mesmo para dividi-los com o parceiro pblico. Trata-se de mera
aplicao do princpio geral de direito, consagrado no artigo 186 do Cdigo
173
Civil, segundo o qual aquele que causa dano a outrem obrigado a reparlo.
Em conseqncia, a norma do artigo 5., III, sobre repartio de
riscos, s pode aplicar-se quando o desequilbrio decorrer de fato estranho
vontade de ambas as partes, como ocorre nos casos de fora maior e de lea
econmica extraordinria; esta ltima d margem aplicao da teoria da
impreviso.281
Em resposta aos argumentos da autora, Maurcio Portugal Ribeiro e Lucas Navarro
Prado afirmam que nem mesmo na Lei n. 8.666/93 (art. 65, II, d282) haveria a
impossibilidade de o contrato dispor como bem entendesse sobre os riscos de fora maior,
caso fortuito, fato do prncipe, lea econmica extraordinria, lea econmica ordinria de
efeitos imprevistos, etc.. Para os autores, a distribuio dos riscos uma questo de
eficincia econmica, e no de valor, alm de o referido dispositivo no ter positivado
qualquer modelo de distribuio de riscos. Somente na hiptese de evento extracontratual
tais riscos seriam atribudos Administrao Pblica. Vejam-se as suas palavras:
Todavia, essa interpretao [de que a Lei n. 8.666/93 atribuiu
Administrao os riscos do art. 65. II, d] passa ao largo do fato de que o
dispositivo exige, para que seja possvel o reequilbrio, que o evento seja
extracontratual. Assim, por exemplo, se eventos considerados de fora
maior tiverem sido tratados no contrato como hiptese que no ensejam a
recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato, ento, por
certo, no se poder recorrer ao art. 65, II, d.
Por isso, pensamos que no h propriamente na Lei 8.666/1993 um
sistema de distribuio de riscos positivado. Alis, assim deve ser, pois a
distribuio de riscos uma questo de eficincia econmica, e no
281
282
Lei n. 8.666/93: Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos: (...) II por acordo das partes: (...) d) para restabelecer a relao
que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a
justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de
conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de
fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria e
extracontratual..
174
Maurcio Portugal Ribeiro e Lucas Navarro Prado, Comentrios Lei n. 11.079/04 parceria
pblico-privada. Fundamentos econmicos-jurdicos, So Paulo, Malheiros, 2007, p. 122. Nesse mesmo
sentido, Egon Bockmann Moreira, Riscos, incertezas e concesses de servio pblico, in RDPE 20/35.
284
Sobre o tema ver Vanice Lrio do Valle, Traduzindo o conceito de gesto de riscos para o
cdigo do direito: exerccio indispensvel modelagem das PPPs, in Revista Interesse Pblico 34/31.
175
seja uma tendncia quando se fala dos contratos administrativos em geral, em matria de
concesso, em que a relao especialmente marcada pela consensualidade e pela ausncia
de contratos padro, afirmar que o art. 37, 6. da Constituio Federal impediria toda e
qualquer soluo contratual que afastasse a responsabilidade da Administrao por
prejuzos provocados por ela prpria, seria o mesmo que reconhecer uma posio de
hipossuficincia ao concessionrio na formao da relao concessria.
Por isso que a classificao genrica entre lea ordinria e lea extraordinria
pouco til na concesso. As leas precisam ser previamente identificadas e detalhadas,
sendo natural que o contrato faa a alocao dos riscos a partir de uma lgica econmica.
No se quer dizer com isso que o contrato de concesso esteja integralmente sujeito
lgica do pacta sunt servanda. A mera presena da Administrao como uma das partes
contratantes admite que, em situaes especiais, imprevisveis, ela assuma parcial ou
totalmente os nus (ou bnus) financeiros decorrentes dos eventos, sob pena de a
onerosidade (ou lucratividade) excessiva do contrato desequilibrar a relao, impedindo a
sua prpria execuo. Mas isso no significa afirmar que a Constituio Federal tenha
vedado composio contratual na qual o particular venha a assumir elementos de risco
vinculados ao do poder concedente.286
286
Seria o caso, por exemplo, do concessionrio que assume contratualmente o encargo de comprar
novos trens na hiptese de a demanda de passageiros aumentar abruptamente em decorrncia de uma
mudana nas linhas de transporte urbano coletivo que atendem as estaes de trem da linha concedida. Ou,
ento, do contrato que fixa uma margem na qual a oscilao da demanda do servio concedido assumida
pelo concessionrio, mesmo quando causada por ato ou fato do poder concedente.
176
Sobre o art. 7., 3. da Lei n. 8.666/93 no vedar todo e qualquer financiamento do particular,
ver Floriano de Azevedo Marques Neto (As parcerias pblico-privadas e o financiamento das infraestruturas, in Frum de Contratao e Gesto Pblica 29/3749), para quem o dispositivo veda que se
exija, no edital de licitao, que os concorrentes demonstrem ter obtido recursos e financiamentos junto a
terceiros antes da adjudicao do objeto da licitao..
177
prazo de vigncia dos crditos oramentrios que garantam a adimplncia pblica, ou seja,
pelo prazo de um ano de durao (art. 57, caput). Quando se tratar de contratos de
prestao continuada, possvel estender a sua vigncia at sessenta meses (ou cinco anos)
e, em casos excepcionais, a mais doze meses. Assim, os contratos da Lei n. 8.666/96 no
ultrapassariam o prazo mximo de seis anos.288
Depois de todo o exposto neste item 5.2, considera-se que no til caracterizar a
concesso pelo seu objeto, pela forma de remunerao do privado, pela idia de risco, ou
mesmo pela viabilidade do financiamento privado de empreendimento pblico.
Tradicionalmente, referidos elementos so tidos como intrnsecos ao modelo da concesso,
mas essa viso, derivada de uma interpretao literal da Lei n. 8.987/95, tem o
inconveniente de pretender definir o gnero, tirando concluses generalizantes a partir de
uma nica espcie de concesso. Alm disso, tais elementos, como visto, tambm no
servem para apartar o gnero concesso de outros modelos contratuais, uma vez que eles
no so exclusivos da concesso.
178
289
Floriano de Azevedo Marques Neto tambm contundente nesta afirmao. Vejam-se suas
palavras no seguinte trecho em que ele comenta a concesso de servio pblico: Em suma, tenhamos bem
marcado que a Constituio tratou de maneira bastante diversa as distintas espcies de servios pblicos e a
forma de sua prestao (pelo Estado, pelos particulares ou por ambos, em regimes distintos). Disso concluo
que o constituinte se apercebeu da impossibilidade de estatuir um regime nico, fechado, para predizer como
deveriam ser prestados os servios pblicos. A Constituio nos lega, portanto, uma base bastante ampla e
flexvel para que o Estado organize, no tempo, a sua prestao perseguindo a forma mais amoldada ao
interesse pblico para cada atividade e em cada circunstncia histrica. Concesso de servio pblico sem
nus para o usurio (cit.), p. 337.
290
O tema foi tratado no item 1.3 do captulo III, valendo aqui o alerta feito por Fernando Dias
Menezes de Almeida: Contudo faa-se a ressalva por uma razo de honestidade para com o leitor ao que
tudo indica haver de prevalecer em nosso Direito o entendimento de que as regras sobre execuo contratual
previstas na Lei n. 11.079/04 sero aplicadas como normas gerais em todos os mbitos da Federao. s
normas estaduais e municipais caberia a funo de cuidar de aspectos especficos.. PPP execuo dos
contratos: aspectos gerais, no prelo para publicao em obra coletiva organizada por Floriano de Azevedo
Marques Neto.
179
180
Por outro lado, para cumprir a funo acima, a legislao tradicionalmente lhe tem
garantido carter contratual, visando estabilidade da relao; com vigncia de longo
prazo, para viabilizar a amortizao dos investimentos realizados; e com remunerao
vinculada a resultados, para permitir a apropriao de possvel eficincia empresarial.
No mais se o contrato envolver servio pblico, bem pblico ou qualquer
atividade administrativa; se o investimento dever ser feito na assinatura do contrato ou
no; se a remunerao do concessionrio ser via tarifria, por mecanismo oramentrio ou
por outra via; se o Poder concedente pode dar garantias ao concessionrio ou ao investidor;
se o contrato ter previso de penalidades a serem aplicadas ao Poder concedente; se ser
admitida a via da arbitragem para soluo de conflitos; se haver compartilhamento de
ganhos; se h requisitos especiais para a abertura da licitao; como se dar o equilbrio
econmico-financeiro; como ser a repartio de riscos; qual ser o prazo da concesso;
quais as hipteses de extino antecipada; quais as penalidades aplicveis; como se dar a
reverso dos bens; ou mesmo a fixao de um rol de atividades indelegveis em lei so
todos mecanismos293 aptos para compor o melhor arranjo contratual diante de um caso
concreto.
A legislao sobre concesso, alis, ocupa-se deles, ora trazendo regras fortes para
um determinado mecanismo (por exemplo, vedando o poder concedente de remunerar o
concessionrio pelo servio prestado antes de sua efetiva disponibilidade art. 7., Lei n.
11.079/04), ora deixando para o contrato a escolha da melhor soluo diante das
especificidades negociais do caso concreto (por exemplo, a definio sobre a repartio de
riscos e o equilbrio econmico-financeiro).
parceiro privado. esse o trao comum entre os dois sentidos de PPP absorvidos pela Lei 11.079/04.
Comentrios Lei de PPP. Parceria pblico-privada. Fundamentos econmico-jurdicos (cit.), p. 30.
293
A expresso mecanismos foi tirada do uso que Fernando Dias Menezes de Almeida faz dela no
seu As parcerias pblico-privadas e e sua aplicao pelo Estado de So Paulo (cit.), p. 525, com a qual se
tem identidade. O autor, para afirmar que PPP no significa uma espcie, nem mesmo um gnero de
contrato administrativo, escreve que PPPs so mecanismos jurdicos (regras caracterizando um regime
peculiar) que podem estar presentes em diversas espcies, ou gneros de contratos administrativos e no
parece impensvel cogitar-se tambm, em tese, da aplicao de mecanismos PPP via atos administrativos
unilaterais.. E segue dizendo que um contrato de concesso de servio pblico, por exemplo, naturalmente
conteria mecanismos de PPP; do mesmo modo, o gnero contratual concesso, via de regra, comportaria
mecanismos PPP..
181
Neste ponto cabe reafirmar o que j foi dito no item 2.4 do captulo II acerca do
princpio da legalidade em matria contratual: o que no for expressamente contrrio
legislao, reputa-se autorizado com base nos elementos presentes no regime geral dos
contratos, acolhido em nosso Direito.
Isso conduz ao reconhecimento da importncia do instrumento contratual para a
caracterizao da concesso em concreto, o qual, devendo levar em considerao as
limitaes da legislao vigente para a sua celebrao, tem amplo leque de opes at
encontrar a melhor combinao de clusulas tendo em vista o negcio subjacente.
As diferenas entre as vrias espcies de concesso no conceitual, mas na forma
como elas articulam e compem os vrios mecanismos. Todas fazem parte do gnero
concesso.
Nesta tarefa de composio do melhor arranjo jurdico, toda a legislao brasileira
voltada a traar regras para contratos com a funo concessria acima identificada de
viabilizar a realizao de investimentos significativos para a disponibilizao de bens e
servios sociedade fornece elementos que podem ser associados entre si. O propsito
do contrato regular as relaes por ele tratadas, e isso s pode ser feito diante do caso
concreto, luz da legislao geral e da regulao setorial, e tendo em mira a finalidade que
se quer atingir por meio dele.
182
Talvez seja por isso que alguns comentadores da lei chamam a concesso
administrativa de falsa concesso.294 Por trs dessa afirmao, est o sentimento de que
no se trataria da (tpica) concesso do art. 175 da Constituio Federal, pois o modelo no
envolveria (necessariamente) a prestao de servio pblico, nem a remunerao se daria
pela cobrana de tarifa do usurio, mas ficaria a cargo do Poder concedente, por ser ele o
usurio direto ou indireto dos servios.295 Alm disso, tambm no estaria presente o
aspecto da remunerao do concessionrio pela explorao do servio ou obra concedida,
j que haveria uma remunerao contratual como qualquer outra.296
294
Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo (cit.), pp. 764-765; e Luiz
Tarcsio Teixeira Ferreira, Parcerias pblico-privadas. Aspectos constitucionais, Belo Horizonte, Frum,
2006, pp. 73-74.
295
Dos 1. e 2. do art. 2., combinado com o art. 6., da Lei n. 11.079/04 deduz-se que a lei no
exige que na concesso administrativa a contraprestao do concedente seja em dinheiro (contraprestao
pecuniria). Poder s-lo pelas outras formas do art. 6. (ordem bancria, cesso de crditos no tributrios,
outorga de direitos em face da Administrao Pblica, outorga de direitos sobre bens pblicos dominicais e
outros meios admitidos em lei). Como diz Carlos Ari Sundfeld, a nica forma de remunerao que
descaracterizaria a concesso administrativa o recebimento pelo concessionrio de tarifa dos administrados
especificamente para remunerar seus servios. Guia jurdico das parcerias pblico-privadas, in Carlos Ari
Sundfeld (org.), Parcerias Pblico-Privadas, So Paulo, Malheiros, 2005, p. 33.
296
183
de Souza (org.), Parceria Pblico-Privada. Aspectos jurdicos relevantes, So Paulo, Quartier Latin, 2008,
pp. 58-59.
297
Benedicto Porto Neto, Parcerias pblico-privadas e a atividade da construo civil, in
Benedicto Porto Neto (coord.), Manual jurdico para construo civil, So Paulo, Sindicato da Construo
Civil do Estado de So Paulo, 2007, pp. 215-218.
184
Mas, se se deixar de lado a anlise das referidas leis, que, de resto, deixa clara a
distino entre os dois modelos, a concesso administrativa enquadrar-se-ia no conceito de
concesso, como gnero, ou poderia ser tratada como um tipo especial de contrato de
prestao de servios?
Uma tentativa de apartar, em teoria, a prestao de servios e da concesso foi
feita por Pedro Gonalves, no trecho a seguir transcrito:
A circunstncia de a actividade do concessionrio se fazer para os
cidados (ad extra) e no para a Administrao (ad intra) parece ser o
primeiro indcio importante da distino entre a concesso e outras situaes
de prestao de servios, em que o prestador assume a obrigao de
apresentar o resultado do seu trabalho, do seu servio, Administrao
pblica, no sendo habilitado, nesta qualidade, a estabelecer quaisquer
relaes jurdicas com terceiros.
Sucede que, como j foi demonstrado, no est excludo que o
contrato de prestao de servios tenha por objecto atividades e prestaes a
efectuar pelo contratado directamente aos beneficirios de um servio
pblico; por outro lado, a prestao uti singuli (associado criao de uma
relao jurdica especfica entre concessionrio e utente) tambm deixou de
ser um elemento essencial da concesso. Estas eventualidades dificultam a
distino entre as duas figuras, e exigem que o critrio de distino passe a
fixar-se noutras bases.
Assim, a distino exige em primeiro lugar uma referncia ao
objecto do contrato: o que est em causa na concesso atribuir ao
concessionrio a gesto de um servio pblico. O interesse funcional da
concesso o de proceder alienao, ou disposio da gesto do servio
pblico,
enquanto
actividade
prpria
da
Administrao
ao
185
Pedro Gonalves, Concesso de servios pblicos (cit.), pp. 160-161. Os grifos so do original.
299
186
serem alcanados na concesso, enquanto ao privado cabe escolher os meios para que eles
sejam atingidos. Na legislao atual, isso traduzido pela desnecessidade de elaborao do
projeto bsico para a abertura da licitao para a celebrao de contrato de concesso.
No contrato de prestao de servio a lgica outra. Exige-se projeto bsico para a
abertura da licitao, cabendo ao privado o papel de cumprir fielmente as determinaes
fixadas pela Administrao.
Assim, e respondendo-se questo formulada, a concesso administrativa uma
espcie do gnero concesso porque os mecanismos que a legislao lhe atribuiu
promovem um ambiente contratual (relao de colaborao primria, na expresso de
Pedro Gonalves) propcio para viabilizar a realizao de investimentos privados na
consecuo de fins pblicos.
O que diferencia a concesso da prestao de servio no uma anlise isolada de
seu objeto, da forma de remunerao do privado, ou dos riscos envolvidos, mas a forma
como eles so combinados na relao contratual para viabilizar, junto com outros
mecanismos aptos para compor o melhor arranjo contratual no caso concreto, a realizao
de investimento privado na consecuo de atividades pblicas.
187
300
Nesse sentido escreveu Fernando Dias Menezes de Almeida: No vejo porque no admitir que o
Estado possa praticar atos ou celebrar contratos aproveitando elementos previstos no Direito, ainda que no
previstos em uma norma dita de direito pblico, ou explicitamente voltada ao Estado. Em Viso crtica
sobre a teoria do contrato administrativo, a partir de inovaes na Lei n. 8.987/95 trazidas pela Lei n.
11.196/05, in Revista do direito da energia, n. 6, ano 2007, pp. 198-199.
188
Em sentido semelhante escreveu Mrio Engler Pinto Jnior, Parceria Pblico-Privada. Antigas e
novas modalidades contratuais (cit.), pp. 186-187. Vejam-se as palavras do autor: (...) muitas disposies
da Lei das PPPs so perfeitamente compatveis com a concesso comum e no haveria nenhuma razo lgica
para afastar a sua aplicao. A ttulo ilustrativo, pode-se citar as normas relativas ao contrato de parceria
pblico-privada previstas no artigo 5, quais sejam: (i) penalidades aplicveis s partes pblico e privada; (ii)
repartio de riscos; (iii) formas de remunerao varivel; (iv) mecanismos para preservao da atualidade da
prestao dos servios; (v) critrios objetivos de avaliao de desempenho do concessionrio; (vi)
compartilhamento de ganhos econmicos do parceiro privado pela reduo do risco de crdito; (viii)
transferncia do controle acionrio da sociedade de propsito especfico para os financiadores do projeto
(step in rights) e legitimidade para recebimento direto de indenizaes pela extino antecipada da
concesso. O mesmo se diga em relao prestao de garantia prevista no artigo 8, para obrigaes de
contedo econmico assumidas pela parte pblica, ainda que no sob a forma e complementao tarifria.
Finalmente, vale lembrar a permisso contida no art. 11, II, para utilizao de mecanismos privados de
resoluo de controvrsias, inclusive a arbitragem prevista na Lei n. 9.037, de 23 de setembro de 1996.
primeira vista, a interpretao literal do 2 do artigo 3, da Lei das PPPs, sinaliza
contrariamente possibilidade de aplicao de suas prescries concesso comum de que trata a Lei n.
8.987/95. Todavia, a vedao ali prevista no deve ser tomada em carter absoluto, porm, como se dirigindo
especificamente s regras consideradas inconciliveis com a figura da concesso no subvencionada.
razovel argumentar que os demais dispositivos da Lei das PPPs tambm podem ser invocados para
solucionar dvidas hermenuticas, quando se tratar de situao no regulada de forma explcita pela Lei de
Concesses. Trata-se, em ltima anlise, do preenchimento de lacuna legal pelo recurso analogia,
autorizada pelo artigo 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil. Naturalmente, no se prega o uso de
semelhante expediente para superar proibies categricas porventura contidas na Lei de Concesses, mas ao
somente para melhor configurar hiptese permissivas no declaradas expressamente pelo legislador..
189
302
Alexandre Santos de Arago parece ter pretendido equivaler a noo ampla de concesso de
delegao de servio pblico. Seu objetivo, com essa identificao, foi afirmar a constitucionalidade, a partir
de uma leitura larga do art. 175 da Constituio Federal, a constitucionalidade de quaisquer espcies de
delegao contratual de servio pblico. Delegaes de servio pblico (cit.), p. 951.
303
Pelo dispositivo, constitui motivo para resciso do contrato o atraso superior a 90 (noventa) dias
dos pagamentos devidos pela Administrao decorrentes de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas
destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna
ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes at
que seja normalizada a situao. Fernando Menezes (PPP execuo dos contratos: aspectos gerais [cit.])
e Alexandre Santos de Arago tm o mesmo entendimento de que, na hiptese, aplica-se o art. 78, XV, da
Lei n. 8.666/93, e no o art. 39 da Lei n. 8.987/95 (Delegaes de servio pblico [cit.], p. 962; e As
parcerias pblico-privadas PPPs no direito positivo brasileiro [cit.], p. 121).
190
A aplicao subsidiria da Lei n. 8.666/93 nas concesses deve ser feita com
cautela. A medida da compatibilidade com as caractersticas da concesso nem sempre
clara, especialmente nas novas espcies concessrias que envolvem desembolso pela
Administrao. No so aplicveis as regras da referida lei que tratam da vinculao dos
gastos pblicos lei oramentria porque, em matria de contratos pblicos, h dois
regimes oramentrios distintos: o da Lei n. 8.666/93 e o da Lei n. 11.079/04. A
exigncia de reserva oramentria no momento da licitao e o pagamento concomitante
execuo do contrato com base na autorizao da lei oramentria anual (ou da lei do
plano plurianual), que so condies prprias da Lei n. 8.666/93, so substitudos, na
concesso patrocinada e administrativa, por uma lgica prpria de planejamento fiscal (de
observncia dos procedimentos oramentrios e financeiros previstos no art. 10 da Lei n.
11.079/04).304
Em suma, o argumento que se quer firmar que a Lei n. 11.079/04 no modificou
o sentido da concesso de viabilizar a realizao de investimentos significativos para a
disponibilizao de bens e servios sociedade.
O contrato poder lanar mo dos variados mecanismos previstos na legislao para
compor o melhor arranjo contratual diante de um caso concreto. a assuno de uma viso
304
Outros dispositivos da Lei n. 8.666/93 que tm sugerida a aplicao subsidiria aos contratos de
concesso so os artigos 48 e 65. Com relao ao art. 48, a idia seria aplicar a definio de manifesta
inexeqibilidade de seu 1. para fins de julgamento da licitao para contratao de concesso patrocinada
ou administrativa. A proposta no tem fundamento, no apenas porque a prpria regra de duvidosa
eficincia, alm de ser uma presuno relativa, mas tambm porque a lgica de contrato de obra e servio de
engenharia muito distinta da concesso, que substitui idia de prestaes parceladas pela contratao de
empreendimento complexo.
Com relao ao art. 65, 1. e 2. da Lei n. 8.666/95, e a aplicao de limite aos acrscimos
contratuais a no mximo 25% do seu valor original atualizado aos contratos de concesso, novamente trata-se
de uma proposta sem fundamento, pois no h identidade entre os contratos da Lei n. 8.666/93 e os de
concesso quanto a este ponto. A alterao da concesso encontra limites no objeto original contratado, e no
no valor do contrato. nesse sentido que afirmam Carlos Ari Sundfeld, Jacintho Arruda Cmara e Rodrigo
Pagani de Souza, para quem a incluso de novos encargos vivel, desde que observados,
fundamentalmente, estes dois limites: i) os novos encargos devem guardar conexo com o objeto original do
contrato; e ii) os novos encargos, tomados isoladamente, devem ser insuscetveis de explorao autnoma
pelo sistema das concesses.. A inaplicabilidade do referido dispositivo decorre de a Constituio Federal
sempre exigir licitao para esses contratos (art. 175), no aceitando situaes de dispensa de licitao
criadas pelo legislador, j que a ampliao da concesso at o limite de 25% do valor inicial da outorga
implicaria em outorga, sem licitao, da parcela correspondente ao aditivo. Concesso de servio pblico:
limites, condies e conseqncias da ampliao dos encargos da concessionria, in Direito administrativo
Brasil Argentina. Estudos em homenagem a Agustn Gordillo, Farlei Martins Riccio de Oliveira (coord.),
Belo Horizonte, Del Rey, 2007, p. 31. No mesmo sentido, Floriano de Azevedo Marques Neto, Alterao
em contrato de concesso rodoviria, in RTDP 43/65-79; e Luis Roberto Barroso, Alterao dos contratos
de concesso rodoviria, in RDPE 15/99-129.
191
305
por tal razo que Floriano de Azevedo Marques Neto (Reajuste e reviso nas parcerias
pblico-privadas. Revisitando o risco nos contratos de delegao [cit.], p. 69), afirma que nos negcios
jurdicos de PPP, a fonte de direitos e obrigaes estar mais no prprio contrato de parceria do que decorrer
diretamente do regime legal (o que, por bvio, no implica dizer que estes contratos no se submetem s
regras constantes da lei). O arranjo de atribuies, compromissos, procedimentos, fatores de verificao de
cumprimento obrigacional, sujeies, entre outros, devero estar cumpridamente detalhados no termo de
contrato, tal qual ocorre nas relaes jurdicas privadas de maior complexidade. Sai o contrato administrativo
lacnico, prenhe de clusulas vagas e genricas e meramente remissivo lei, e entra o contrato detalhado,
minudente, continente de normas e procedimentos a reger, por todo o prazo de vigncia, as obrigaes de
cada partes..
192
193
194
chamada manifestao de interesse, cujo fundamento legal est no art. 21, da Lei n.
8.987/95 e no art. 31, da Lei n. 9.074/95.307
Alm disso, nenhum edital de concesso patrocinada ou administrativa pode ser
publicado sem que tenha sido submetido prvia consulta pblica (art. 10, inc. VI, Lei n.
11.079/04). Trata-se de procedimento mais formal que a audincia pblica e tambm mais
eficaz, na medida em que obriga a publicao da minuta do edital e do contrato e impe ao
rgo interessado o nus de responder, uma a uma, as sugestes formuladas no perodo da
consulta.308
Outra caracterstica que reflete o quanto se sustentou acima est na no exigncia
de que o edital de contrato de concesso venha instrumentado com o projeto bsico da obra
ou servio a ser licitado (art. 18, inc. XV, Lei n. 8.987/95). Trata-se de um modelo
contratual que transfere a realizao e a gesto de um empreendimento, que prprio da
Administrao, a um particular, o qual ficar responsvel por implement-lo e explor-lo.
A Administrao, nesse formato, desonera-se de organizar e prestar a atividade transferida
durante o prazo contratual, pois a razo de ser do vnculo de longo prazo subjacente ao
contrato de concesso transferir a explorao da atividade a um gestor que, num ideal de
307
A audincia pblica, prevista no art. 39 da Lei n. 8.666/93, somente ser obrigatria quando o
valor estimado da licitao for superior a R$ 150.000.000,00 (cento e cinqenta milhes de reais). No h
regra legal que determine a realizao de consulta e de audincia nos projetos de PPP que superem referido
valor, mas nada impede que assim acontea, inclusive para que se garanta maior publicidade e transparncia
ao processo. O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, por meio da Res. 04/2005, obrigou a
Administrao Pblica a realizar audincia de consulta pblica nos projetos estaduais de PPP.
195
melhor eficincia, produz ganho de qualidade para o usurio final.309 O objetivo evitar
interferncias (autoritrias e unilaterais, por no terem sido justificadas) na lgica
empresarial.
Como conseqncia da idia acima, surge outro elemento de consenso (tpico do
modelo concessrio), qual seja, a autorizao para o autor do projeto bsico participar do
processo competitivo que levar celebrao de contrato de concesso. Enquanto a Lei
8.666/93 proibiu-a peremptoriamente (para evitar tratamento privilegiado na licitao art.
9., I)310, a Lei 8.987/95, ao permitir buscar projetos e solues junto iniciativa privada,
admitiu a participao do autor do projeto bsico (se ele existir, claro) na futura licitao
(art. 31, Lei 9.074/95)311. Afinal, como o particular ficar responsvel pelo negcio durante
longo perodo, lgico permitir-lhe participar da deciso tcnica que condicionar a
execuo do contrato, transferindo-lhe parcela (seno a integralidade) da responsabilidade
pelas escolhas efetuadas. Nesse caso, a remunerao do autor do projeto bsico pode vir
antes ou depois da celebrao do contrato de concesso (art. 21, Lei 8.987/95).312
309
Tem sentido lgico que a Lei n. 8.666/93, de um lado, e as Leis n.s 8.987/95 e 11.079/04, de
outro, tenham regras diferentes quanto necessidade de apresentao, como anexo do edital, do projeto
bsico. A Lei n. 8.666/93 foi pensada para contratos imediatos, nos quais a Administrao Pblica define
tudo na relao, que imediata. Por isso obras e servios somente podem ser licitados quando houver
projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar
do processo licitatrio (art. 7., 2., I). A diferena de regime jurdico no processo de escolha do contratado
decorre, portanto, do modelo jurdico escolhido. Noutras palavras, se nos contratos da Lei n. 8.666/93 o
projeto bsico deve ser um anexo do edital, nos contratos de concesso o projeto bsico pode ser apresentado
pelo particular no momento da licitao, cabendo, inclusive, consider-lo para fins de escolha e julgamento
do certame. Evidentemente esse modelo de contratao representa um desafio. Afinal, se, mesmo nos casos
em que h projeto bsico e executivo, a relao contratual no estvel durante o prazo de execuo do
contrato (tendo em vista os freqentes pedidos de reviso do acordo), imagine-se quando a Administrao
tem, no momento da licitao, apenas elementos do que ser o futuro contrato. O risco de instabilidade futura
do vnculo contratual parece ser ainda maior.
310
Lei n. 8.666/93, art. 9., I: Art. 9.. No poder participar, direta ou indiretamente, da licitao
ou da execuo de obra ou servio e do fornecimento de bens e a eles necessrios: I - o autor do projeto,
bsico ou executivo, pessoa fsica ou jurdica.
311
Lei n. 9.074/95, art. 31: Art. 31. Nas licitaes para concesso e permisso de servios pblicos
ou uso de bem pblico, os autores ou responsveis economicamente pelos projetos bsico ou executivo
podem participar, direta ou indiretamente, da licitao ou da execuo de obras ou servios.
312
Lei n. 8.987/95, art. 21: Art. 21. Os estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e
despesas ou investimentos j efetuados, vinculados concesso, de utilidade para a licitao, realizados pelo
poder concedente ou com a sua autorizao, estaro disposio dos interessados, devendo o vencedor da
licitao ressarcir os dispndios correspondentes, especificados no edital. O Edital de licitao da Linha 4
do METR de So Paulo utilizou-se desta prerrogativa, tendo previsto que: a PROPONENTE dever se
comprometer a efetuar todos os investimentos necessrios ao suprimento e montagem dos bens,
equipamentos e instalaes de sua obrigao, operao e manuteno do sistema, como estabelecido no
CONTRATO, bem como realizar o pagamento do valor correspondente a 1% (um por cento) sobre o
montante dos investimentos previstos no fluxo de caixa de seu PLANO DE NEGCIOS, para atender ao
estabelecido nos itens 11.2.4 e 11.2.4.1 destas Condies Especficas. Referidos itens, por sua vez,
estabelecem: Comprovar o pagamento de 50% (cinqenta por cento) do valor correspondente a 1% (um por
196
cento) sobre o montante de investimentos previstos no fluxo de caixa de seu PLANO DE NEGCIOS devido
ao UNIBANCO UNIO DE BANCOS BRASILEIROS, ou a quem este indicar, decorrente do contrato n
0035289401 firmado com a COMPANHIA DO METR. Neste mesmo ato dever apresentar o compromisso
de pagamento dos 50% (cinqenta por cento) restantes em at 10 (dez) dias aps a apresentao do conjunto
de instrumentos jurdico que assegurem o financiamento e fornecimento dos trens da FASE I.
197
198
CONCLUSO
1. Qual era o objetivo do trabalho? 2. Qual o caminho
percorrido para testar a hiptese do trabalho e as concluses a que
se chegou? 3. Consideraes finais.
199
poca tm nas atuais, no apenas porque muito do que se dizia ainda se diz, mas
especialmente porque elas tm sido usadas para respaldar uma viso restritiva sobre as
hipteses de cabimento da concesso.
Apesar de os autores da segunda metade do sculo passado reconhecerem que a
concesso poderia ser usada para outros fins que no apenas para a prestao de servio
pblico (como para viabilizar o uso de bens pblicos, por exemplo), a tendncia era estudar
a concesso que tinha a prestao de servio pblico como objeto. O foco da doutrina
estava voltado organizao de mecanismo apto a viabilizar a prestao de servio pblico
por particulares, no havendo motivo, por razes de ndole prtica, para teorizar de
maneira mais ampla sobre concesso.
A concesso no era vista como modelo de colaborao com o setor privado, mas
como instrumento para delegar a prestao de servio pblico a terceiros. Alm disso,
tendo-lhe sido atribudo carter contratual, constatou-se que, como numa relao de causa
e efeito, foi-lhe reconhecida a existncia de prerrogativas pblicas em favor do poder
concedente na relao concessria, o que ajudou na aceitao da concesso como sendo
um contrato tipicamente pblico, em oposio aos contratos privados.
Referida constatao pautou a pesquisa feita no captulo II, a qual comeou com o
mapeamento dos elementos que compem o tradicional regime jurdico do contrato
administrativo para, ento, apresentar o debate em curso na atualidade tendente sua
reviso. O propsito desse caminho escolhido foi identificar os vetores que propem a
atualizao da teoria clssica do contrato administrativo, na qual a concesso est inserida.
Assim, foram revistos os elementos que compem a teoria clssica, elaborada na
primeira metade do sculo XX e amplamente reproduzida nas dcadas seguintes. Ela
deixou marcado um trao que ainda na atualidade caracteriza o contrato pblico, qual seja,
o da afirmao de um regime jurdico especial de direito pblico nas relaes contratuais
com o Estado. Como conseqncia desse regime especial, sobressai, conforme a referida
teoria clssica, o aspecto segundo o qual o Estado teria a faculdade de alterar a extenso e
as caractersticas das prestaes estabelecidas no contrato em que ele uma das partes
contratantes com base em um poder de autoridade, que nada teria de contratual.
200
201
Os captulos III e IV, por sua vez, formam o cerne do trabalho. Eles foram
estruturados para responder dvida central da pesquisa, qual seja, saber se no direito
brasileiro possvel falar da existncia do gnero concesso, como ele se caracterizaria e
quais seriam as conseqncias desse reconhecimento. Serviram de base para responder
questo proposta, as informaes sobre a doutrina histrica envolvendo a concesso
(captulo I) e sobre o movimento tendente reviso da teoria clssica do contrato
administrativo (captulo II).
Assim, a interpretao sobre a concesso na atualidade iniciou-se, no captulo III,
com uma anlise da Constituio Federal e da legislao infraconstitucional para o fim de
identificar os limites constitucionais aptos a viabilizar a construo de entendimento mais
amplo sobre concesso. Aps reflexo sobre os dispositivos constitucionais pertinentes, a
concluso foi no sentido de que no h um projeto constitucional nico em relao ao
modo como o Estado deve prestar servios coletividade, ou autorizar o uso de seu
patrimnio por particulares. As esferas federativas tm ampla liberdade de deciso para
escolher o (melhor) modelo para cumprir suas obrigaes, a comear pela deciso de
prestar diretamente ou por meio de terceiros determinada atividade. Constatou-se ser
comum na legislao infraconstitucional a existncia de vrias espcies de concesso, bem
assim de vrios modelos de prestao de servios coletividade.
Foi demonstrado que no h na Constituio Federal um rol de bens e servios que
pode ser contratualizado pelo contrato do art. 37, inc. XXI, em oposio ao rol que pode
ser pela concesso. O raciocnio desenvolvido levou constatao de que ambos so
instrumentos de regulao, os quais podem assumir mltiplos formatos, conforme a
convenincia e as peculiaridades de um dado setor econmico e das partes envolvidas. A
Constituio no restringiu as opes do legislador, nem do administrador titular do
servio ou bem objeto da parceria, relacionadas escolha do melhor modelo contratual
para o caso concreto, nem mesmo quando atribuiu competncia Unio Federal para editar
normas gerais em matria de licitao e contratao (art. 22, inc. XXVII, Constituio
Federal).
Ao se chegar a tal concluso, foi, ento, preciso perquirir acerca do sentido da
concesso na Constituio. Afirmou-se que o fato de ela no trazer elementos para uma
distino clara entre concesso e outros tipos contratuais no significa que o primeiro
202
modelo contratual no tenha uma funo no texto constitucional. Sua funo justamente
remeter o intrprete a experincias passadas, histricas mesmo, em que esse vocbulo foi
usado para representar certas prticas que a Constituio quis integrar sociedade
brasileira ps 1988. E a Constituio, ao us-lo, no eternizou um sentido histrico em
detrimento de outro, mais atual, apenas permitiu que as experincias do direito
administrativo em matria de concesso do sculo XIX fossem trazidas para as
circunstncias do sculo XXI, impondo sua adaptao s novas particularidades sociais e
econmicas.
A constatao foi no sentido de que a Constituio determinou alguns traos do
regime jurdico do contrato pblico e remeteu lei de cada esfera federativa competente o
seu detalhamento. Foi dito que a competncia da Unio para a edio de norma geral sobre
concesso no deve ser confundida com o disposto no art. 175 da Constituio Federal. A
referncia a servio pblico no art. 175 circunstancial e no transforma a competncia
da Unio para legislar sobre concesso em absoluta, nem mesmo em matria de servio
pblico, de modo a inverter a lgica da competncia legislativa concorrente da Unio, dos
Estados e dos Municpios, e da autonomia dos entes federativos para se auto-organizarem
(art. 18, Constituio Federal).
Concluiu-se ser equivocado supor que a Lei n. 8.987/95 a lei a que se refere o art.
175 da Constituio, ou, por outro lado, ser necessria a edio de lei federal para
regulamentar as vrias espcies de concesso, sem o que Estados e Municpios estariam
proibidos de fazer uso do instrumento.
Se a Lei n. 8.987/95 tivesse tratado da concesso em um setor especfico, seria
mais fcil perceber a sua abrangncia limitada Unio. Mas como ela pretendeu traar o
regime da concesso para todos os servios pblicos, seu texto d a falsa impresso de suas
normas serem de natureza uniforme e geral. O que referida lei fez foi estabelecer regras
para uma espcie de concesso, qual seja, aquela que tem por objeto o servio pblico com
certas caractersticas que admitem que a remunerao do concessionrio se d por meio de
pagamento de tarifa feita diretamente pelo usurio do servio. No entanto, nem a lei, nem a
Constituio Federal vedaram outras espcies concessrias.
203
A concluso do captulo III foi no sentido de afirmar que a Lei n. 8.987/95 tratou
de um possvel uso da concesso, no tendo interditado outros usos do instrumento para
dar suporte deciso do titular do servio ou bem que optar pela concesso para sua
prestao ou explorao. No se deve confundir a competncia de cada pessoa poltica para
se organizar e definir o grau e o modelo de participao privada em suas atividades com a
competncia da Unio para editar normas gerais sobre licitao e contratao. Esta ltima
no pode ser exercida a ponto de eliminar as opes do titular do servio ou bem naquilo
que diz respeito sua organizao e forma de prestao.
Uma coisa dar um regramento geral sobre licitao e condies para a celebrao
de contratos pblicos que, de resto, decorre diretamente da Constituio. Outra, bem
diferente, enxergar nos arts. 22, inc. XXVII e 175 poder para a Unio restringir a
competncia constitucionalmente garantida s esferas federativas de se auto-organizarem.
Por isso, a Lei n. 8.987/95, quando trata do regime do contrato, dos diretos dos
usurios, da poltica tarifria e da obrigao de manter servio adequado, no estabeleceu
norma geral alguma, nem mesmo em matria de concesso de servio pblico. Ela
estabeleceu regras para uma espcie de concesso, da qual Estados e Municpios podem se
valer, mas no esto, necessariamente, vinculados s suas determinaes. Os entes
polticos podem editar leis prprias para viabilizar negcios baseados em outros usos da
concesso, que no na espcie da Lei n. 8.987/95. E isso vlido mesmo com relao aos
servios pblicos de sua responsabilidade.
204
205
estar presentes em outros modelos contratuais, da porque definir a concesso por meio
deles traz o inconveniente de fazer supor que s na concesso dividem-se riscos e que s
na concesso pode ser atribudo o nus do investimento ao privado.
Por tais razes, a escolha foi no sentido de no caracterizar o gnero concesso
pelos mecanismos que compem a sua estrutura contratual, mas pela sua funo tpica de
viabilizar por meio de estrutura financeira que aceita a composio entre o capital
pblico e privado a realizao de investimentos significativos voltados disponibilizao
de bens e servios sociedade.
Essa soluo, como foi dito, potencializa o uso que a legislao infraconstitucional
pode fazer da concesso, que pode autorizar novas espcies concessrias a partir das vrias
combinaes possveis dos mecanismos contratuais.
Constatou-se, em conseqncia, que para cumprir tal funo a legislao
tradicionalmente tem-lhe garantido (a) carter contratual, visando estabilidade da relao;
(b) com vigncia de longo prazo, para viabilizar a amortizao dos investimentos
realizados; e (c) com remunerao vinculada a resultados, para permitir a apropriao de
eventual eficincia empresarial.
No mais, se o contrato envolver servio pblico, bem pblico ou qualquer
atividade administrativa; se o investimento deve ser feito na assinatura do contrato ou no;
se a remunerao do concessionrio ser via tarifria, por mecanismo oramentrio ou por
outra via; se o poder concedente pode dar garantias ao concessionrio ou ao investidor; se
o contrato fixar penalidades a serem aplicadas ao Poder concedente; se ser admitida a via
da arbitragem para soluo de conflitos; se haver compartilhamento de ganhos; se h
requisitos especiais para a abertura da licitao; como se dar o equilbrio econmicofinanceiro; como ser a repartio de riscos; qual ser o prazo da concesso; quais as
hipteses de extino antecipada; quais as penalidades aplicveis ao concessionrio; como
se dar a reverso dos bens; ou mesmo a fixao de um rol de atividades indelegveis em
lei , so todos mecanismos aptos para compor o melhor arranjo contratual diante de um
caso concreto.
206
207
privados na disponibilizao de bens e servios sociedade), seja qual for a sua especfica
lei de regncia.
A proposta foi no sentido de permitir que um contrato de concesso, elaborado a
partir de certa estrutura negocial, ultrapasse a barreira da interpretao tradicional que
enxerga um nico modelo abstrato de concesso a ele subjacente e traga mecanismos de
outra espcie de concesso.
A concluso foi de reconhecimento de verdadeira permeabilidade entre as espcies
de concesso a partir do pressuposto de que so instrumentos que desempenham a mesma
funo. As leis que tratam das espcies concessrias tm carter meramente autorizativo,
cabendo aos contratantes privado e pblico, em conjunto, elaborar a melhor composio
dos mecanismos de colaborao no instrumento contratual.
3. Consideraes finais
As concluses deste trabalho levam a uma nova pergunta-problema: o gnero
concesso teria um regime jurdico prprio ou ele seria formado por uma pluralidade de
regimes?
A dvida tema de artigo de Francisco Lopez Menudo313 no qual, referindo-se ao
direito espanhol, revela que em 1979 uma sentena do Tribunal Supremo daquele pas j
teria afirmado que, em matria de concesso, tudo se questiona, desde saber se seria
possvel uma construo unitria a seu respeito ou, ao contrrio, se somente poderiam ser
dadas notas comuns s suas distintas espcies.
O autor espanhol escreveu que a concesso se espalhou de modo espetacular nos
ltimos tempos, tanto em sentido vertical (com a apario das Comunidades Autnomas na
Espanha e com a multiplicidade de servios pblicos que cabe a elas gerir), como em
313
Francisco Lopez Menudo, Regime juridico global ou pluralidade de regimes especiais para as
concesses?, in Jos Lus Martinez Lopes-Muiz e Fausto de Quadros (coords.), Direito e Justia (VI
Colquio Luso-Espanhol de Direito Administrativo), Lisboa, Universidade Catlica Portuguesa, volume
especial, 2005, pp. 193-227.
208
sentido horizontal (dadas as vrias leis especiais existentes e a utilizao instrumental das
normas contratuais para outras atividades que no so genunos servios pblicos). De
acordo com o autor, sempre se manter viva a iluso de a concesso ser uma instituio
unitria e, apesar de os juristas sempre buscarem referncias seguras e de pretenderem
codificar a concesso, a evidncia que a concesso envolve o modo de ser de atividades,
bens e servios muito heterogneos entre si, sendo muito frgeis as barreiras tericas que
separam a concesso de outras figuras contratuais. E ainda que seja possvel testar modelos
de unificao, como faz em seu artigo, baseando-se na legislao espanhola, ele mesmo
conclui que talvez seja melhor deixar as coisas como esto sem um regime unitrio ,
para que no seja necessrio dar razo conhecida Lei de Murphy, segundo a qual toda
situao suscetvel de piorar.
De fato, quais temas fariam parte de um regime uniforme aplicvel s vrias
espcies de concesses? Seriam regras ligadas fase licitatria e adjudicao do
contrato? Seriam regras substantivas que disciplinam a vida do contrato, os direitos e
deveres do contratado e as prerrogativas da Administrao?
Para o enfrentamento dessas questes no Brasil, seria preciso considerar pelo
menos trs leis principais as Leis n. 8.666/93, 8.987/95 e 11.079/04. Alm do esforo de
encontrar os temas que mereceriam um tratamento codificado, ainda seria necessrio
superar outro obstculo, relacionado competncia dos Estados e Municpios, para
normatizar a forma de prestao de seus servios, atividades e uso de seus bens. Uma
codificao federal no impediria o exerccio das competncias federativas em matria de
contratos pblicos.
Apesar de soar angustiante o reconhecimento de uma nova categoria contratual (o
gnero concesso) sem atribuir-lhe um regime jurdico rgido e pr-definido em lei,
considera-se ser mais eficiente aceitar que ela seja formada por um regime mais flexvel,
que comporta variaes e adaptaes a serem elaboradas nos contratos a partir das
peculiaridades do caso concreto, das leis que normatizam o servio ou bem objeto da
contratao, bem assim das leis que tratam do regime dos contratos pblicos e das espcies
concessrias.
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