Universidad Nacional de Cajamarca

Facultad de Derecho y Ciencias Polticas

Derecho Administrativo

BIENES PBLICOS
I.

INTRODUCCIN.
En los ltimos quince aos, se hizo evidente para la Administracin

Pblica y los agentes privados la necesidad de contar con una normatividad

que regula de manera ordenada y homognea el tema de los Bienes Pblicos.
Esta situacin se evidencio con el inicio del proceso de la privatizacin de las
empresas pblicas y su consiguiente venta de activos y bienes en general, en
cuyo decurso se evidencio que las empresas estatales, primero y las
empresas publicas despus, que intervena directa o indirectamente en este
proceso, no contaban con las herramientas normativas para llevar a cabo
dicho proceso de manera rpida y eficaz, conforme lo demandaba la agenda
del pas a cargo del Poder Ejecutivo. As entonces, se empiezan a dictar un
conjunto de normas y reglamentos para los procesos de saneamiento y venta
de activos inmobiliarios, principalmente, de las empresas estatales. A dicho
proceso se sumaron nuevos actores y nuevos roles de parte de entidades
pblicas, vinculada a la temtica de los Bienes Pblicos.
Si ya desde antes se poda afirmar que la temtica de los Bienes
Pblicos tena un lugar en el derecho administrativo nacional y la funcin
pblica, los breves antecedentes antes anotados corroboran con mayor razn
la necesidad de contar con una normatividad general y que sea aplicable para
todas las entidades pblicas ya si promover el aprovechamiento del patrimonio
estatal, tanto en el mbito interno (Administracin Pblica), como en el mbito
externo (agentes privados).
Por vez primera se cuenta con una ley y reglamento que, de manera
general se encargan de establecer el marco administrativo y operativo de los
bienes del Estado. En efecto, nos referimos

a la ley nmero 29151, Ley

General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, publicada en el diario

oficial el peruano el 14 de diciembre del 2007 y su reglamento aprobado por

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decreto supremo nmero 007- 2008- vivienda, publicado el 15 de marzo del

2008. Estas normas resultan de suma importancia para todas las entidades
pblicas, as como tambin para los particulares que pueden acceder a
procesos de adquisicin de bienes pblicos a ttulo oneroso, como a ttulo
gratuito cuando se trata de beneficios temporales. Estas normas establecen
los mecanismos de administracin, disposicin, adquisicin, registro y
supervisin de los bienes estatales entre las entidades pblicas e
indirectamente establece lineamientos para el control patrimonial previo y
concurrente de las entidades titulares de patrimonio pblico y por otra parte,
regulan los alcances de las relaciones jurdicas que pueden suscitarse entre
entidades pblicas y los particulares, cuando la normatividad y los fines estas
admiten tal participacin, principalmente en los casos de transferencia de
dominio (venta, donacin, arrendamiento, concesin de Bienes Pblicos entre
los principales). La ley tambin regula las controversias en sede administrativa
pueden tener dos o ms entidades pblicas respecto de la titularidad de
Bienes Pblicos.

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II.

RESUMEN
El sistema nacional de bienes estatales (SNBE) es el conjunto de

organismos, garantas y normas que regulan de manera integral y coherente

los bienes estatales en sus niveles de gobierno nacional, regional o local, que
apoya al proceso de descentralizacin y modernizacin de la gestin del
Estado, desarrollando una gestin basada en los principios de eficiencia,
transparencia y racionalidad del uso del patrimonio mobiliario e inmobiliario
estatal.
Es la primera vez que el ordenamiento jurdico nacional cuenta con una
norma legal con su correspondiente reglamento, que regula un sistema
operativo de bienes del Estado de cumplimiento obligatorio para todas las
entidades publicas.
Por su parte el reglamento seala que tiene por objeto reglamentar la ley
general de sistema nacional de bienes estatales, y desarrollar los mecanismos
y procedimientos que permitan una eficiente gestin de los bienes estatales,
maximizando su rendimiento econmico y social, sostenido en una plataforma
de informacin segura, confiable e interconectada, contribuyendo al proceso
de descentralizacin y modernizacin de la gestin del Estado.

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III.

ASPECTOS GENERALES

El concepto de bien pblico admite varios posibles significados.

Tradicionalmente, un bien pblico es aquel que pertenece o es provedo
por el Estado a cualquier nivel:

Gobierno central

Municipal o

Local

Por ejemplo, a travs de empresas estatales, municipales, etc. En general,

todos aquellos organismos que forman parte del Sector pblico.
Esta concepcin se remonta al Derecho romano, en el cual la Res
pblica (cosa pblica) hacia referencias a las propiedades de la Antigua Roma
o sus ciudadanos en conjunto, como:

Las fuentes de agua de la ciudad,

Las calles,

La plaza de armas de una cuidad,

Las iglesias,

etc.
La influencia de esta acepcin se ha extendido con algunas

modificaciones hasta el presente, por ejemplo, Andrs Bello escribe (en

relacin a los bienes nacionales): Si adems su uso pertenece a todos los
habitantes de la nacin, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, el
mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso pblico o
bienes pblicos. Ntese que en esa definicin Bello utiliza dos criterios: la
propiedad es estatal, el usufructo es general a los habitantes.

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En el presente esta concepcin perdura principalmente en la tradicin

Legal, la de la Ciencia poltica y la de la Economa poltica. As, en esas reas
en general se entiende por dominio pblico el conjunto de bienes y derechos de
titularidad pblica, destinados al uso pblico.
Muchos economistas clasificaran los bienes pblicos como siendo un
caso especial o sub categora de los bienes comunes.Sin embargo, conviene
notar que la definicin estrictamente no hace referencia al sistema de
propiedad: un bien ser de uso pblico -en esta concepcin- irrespectivamente
de quien lo posea, siempre y cuando su uso est disponible a todos y del cual
el uso por una persona no substrae del uso por otros. Por ejemplo -aun
cuando no el mejor- la seal de radio mencionada est disponible a quien sea
que tenga acceso a un receptor, pero la propiedad de la empresa emisora no
es necesariamente ni comunal ni estatal.

IV.

BIENES PBLICOS.

IV.1.

Concepto

Son los que, en cuanto a la propiedad, pertenecen a un pueblo, provincia

o nacin, y, en cuanto al uso, a todos los individuos de su territorio. Se
denominan tambin bienes de dominio pblico y de la nacin.
Sin tanta exactitud, suelen llamarse tambin bienes pblicos los
patrimoniales del estado y de las corporaciones civiles, aunque sean privados
en relacin con aquel y con estos.
En la legislacin comparada y an en tratados y diccionarios de divulgacin muy amplia encontramos carencia de precisin conceptual a muchas instituciones jurdicas, dando el mismo contenido a lo pblico y a lo estatal, cuando
slo es vlido hacerlo en parte, ya que todo lo pblico no es siempre estatal, ni

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tampoco a la inversa.
Entre todas las conceptuaciones en torno a los bienes pblicos y a la
razn mayor para precisarlos y subdividirlos, nada hay ms difano, exacto y
sencillo que determinar que lo fundamental para caracterizarlos en su destino
para el uso pblico, de modo especialmente directo.
La expresin "bienes pblicos comprende asimismo el uso indirecto
cuando no se hacen discriminaciones sobre sus efectos. Profundizando su
pensamiento dice que No se distingue por los objetos, sino por el fin del uso
colectivo y comn que realizan".
As, pues, Para que los bienes del dominio pblico adquieran el
carcter de pblicos ser necesario que el Estado haya manifestado su
potestad de destinarlos al uso y comodidad pblica.
La afectacin tiene relacin con el elemento teleolgico del bien.
Obviamente, toda afectacin ha de formalizarse mediante actos legislativo y
administrativo; pero tal afectacin para que tenga todo el relieve jurdico
necesario ha de ser de elevado carcter, esto es, consagrar el o los bienes al
uso pblico.
Tal consagracin ha de ser real, o sea, indubitablemente efectiva y
actual.
La desafectacin produce el efecto inverso: deja de ser de uso pblico, o
sea, que se le aparta de tal condicin jurdica. El cambio de condicin puede
darse por acto jurdico o por hecho jurdico.
Ahora bien, estamos en verdad ante la presencia de ms de una especie
o clase de bienes, a saber:

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a)

bienes de uso pblico, es decir, para utilidad y destino directo a todos

los administrados, mediante acto jurdico vlido;

b)

Bienes fiscales o privados del Estado, esto es. aquellos que tarde o
temprano pueden ser enajenados a favor de los particulares en general
(nacionales o extranjeros), aplicndose en cada caso las normas y los
procedimientos legales pertinentes. Estos bienes no siempre estn al libre uso o servicio de los administrados, sino por lo general utilizados
privativamente para las necesidades del propio Estado o de las personas jurdicas que lo componen.
EL autor VIDAL PERDOMO tambin menciona como bienes pblicos

aquellos que figuran y sustentan el presupuesto general de la Repblica. Entre

tales bienes tenemos las rentas, valores, ttulos- valores, acciones y derechos,
vinculados tan estrechamente con la rama presupuestal y las finanzas
pblicas. (Bacacorzo).
IV.2.

LOS BIENES PBLICOS SENSU STRICTO

Los bienes pblicos pertenecen, Sin excepcin, a toda la poblacin de

un estado es decir, a quienes tienen vinculo jurdico con l; y este ejerce
dominio

por

delegacin

de

acuerdo

al

derecho

(constitucin,

leyes/reglamentos, usos y costumbres tradicionales; convenios, protocolos y

tratados internacionales, debidamente reconocidos y aprobados); o sea, pues,
que dichos bienes son de uso pblico declarado.
De modo, pues, que el Estado protege y ejerce dominio por delegacin
legal Consuetudinaria. En esta relacin de dependencia estn el mar y sus
playa, el aire, los bosques: los ros, sus cauces y riveras; los monumentos
arqueolgicos e histricos, los puentes, etc.; todos los cuales por el destino de
uso pblico dado por el derecho no pueden pasar vlidamente a constituir
propiedad privada de nadie.

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La Carta de 1993 dice: "Los bienes de dominio pblico son inalienables

e imprescriptibles. Los bienes de uso pblico pueden ser concedidos a
particulares conforme a ley, para su aprovechamiento econmico" (art. 73).
La Constitucin de 1979 precepta que "Los bienes pblicos, cuyo uso
es de todos, no son objetos de derechos privado". Y la Ley Fundamental de
1933 Textualmente expresa no son objeto de propiedad privada, las cosas
pblicas, cuyo uso es de todos, como los ros, lagos y caminos pblicos (art.
33).
El segundo y tercer complejo constitucional hablan exclusivamente de la
propiedad pblica sensu stricto, o sea, de aquella destinada por el derecho al
uso de todos. La primera comprende las dos especies de propiedad una llama
dominio pblico, y la segunda bienes de uso pblico. Como parecieran sinnimos y contradictorios, mejor hubiera sido llamar a los segundos, propiedad
privada del Estado o propiedad o bienes fiscales.
Agreguemos

otros bienes menos llamativos pero hondamente

vinculados a la tradicin, al derecho y al alma nacional: las bibliotecas, los

archivos, las galeras, las pinacotecas, los museos, los monumentos
nacionales, los cementerios, los inmuebles artsticos e histricos, las
colecciones de cermica, textilera y objetos histricos y arqueolgicos
insubstituibles;

manuscritos, diseos, inventos, planos; el arte rupestre.

(Bacacorzo).

IV.3.

BIENES DE USO PBLICO

El estado administra y goza de la titularidad de bienes de otro destino y

naturaleza jurdica, potestades que le da el derecho expresamente a
enajenarlos (vender, permutar). A estos bienes se les dice que constituyen la
propiedad privada o fiscal del Estado, porque pudiera ocurrir que stos dejen
de pertenecerle de acuerdo a leyes y requisitos legales, a diferencia de la

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propiedad pblica por excelencia.

Pues bien, continuando con el desarrollo de los bienes de uso pblico
decimos que a ella pertenecen jurdicamente los recursos naturales renovables
(bosques, lagos, lagunas, manantiales y cauces (puquios u ojo de agua),
fuentes termales; parques nacionales, reservas nacionales, santuarios
nacionales, reserva comunal); y no renovables (yacimientos mineros, de
hidrocarburos, de gas y toda fuente energtica, las covaderas de guano y las
estacas de salitre). Tambin las tierras baldas y eriazas, caminos, ferrovas,
puertos, aeropuertos y helipuertos.
Asimismo los bienes muebles e inmuebles de uso estatal general (edificios, talleres, maestranzas, depsitos, garitas de control varios; cuarteles, bases areas y navales, fuertes militares y policiales; hangares, diques, campos
deportivos, zonas de entrenamiento y disparo; naves y aeronaves, etc.
(Bacacorzo).
IV.4.

BIENES DE DOMINIO PBLICO.

Se puede formular un concepto de

dominio pblico, como sector d

ebienes del Estado, sobre los cuales ste ejerce una potestad soberana,
conforme a reglas de derecho pblico, a efectos de regular su suo o
aprovechamiento, y de esa manera se asegure su presenvacin o explotacin
nacional. (VIVANCO, 2006).

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V.

BIENES PBLICOS SEGN LA CONSTITUCIN POLTICA

DEL PER:

Art. 54. El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el

Suelo, el subsuelo, el dominio martimo, y el espacio areo que los cubre.
El dominio martimo del Estado comprende el mar adyacente a sus

costas, as como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas

marinas medidas desde las lneas de base que establece la ley.
En su dominio martimo, el Estado ejerce soberana y jurisdiccin, sin
perjuicio de las libertades de comunicacin internacional, de acuerdo con la ley
y con los tratados ratificados por el Estado.
V.1.

SOBERANA, DOMINIO O INTEGRIDAD DEL ESTADO.

Art. 73. Los bienes de dominio pblico son inalienables e imprescriptibles.

Los bienes de uso pblico pueden ser concedidos a particulares conforme
a la ley, para su aprovechamiento econmico.

Art. 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son

patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su aprovechamiento.
Por la ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin y de su

otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un derecho real,

sujeto a dicha norma legal.

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VI.

CARACTERSTICAS DE LOS BIENES PBLICOS.

VI.1. Imprescriptible
Los bienes pblicos no van a poder ser adquiridos por la prescripcin
adquisitiva (usucapin), algo que ocurre cuando se poseen los bienes por un
determinado tiempo.
La imprescriptibilidad adems afecta tambin a sus partes fsicas o
jurdicas, por lo que no podrn adquirirse servidumbres sobre el dominio
pblico ni otros derechos de aprovechamiento.
VI.2. Inalienabilidad
La inalienabilidad significa que los bienes pblicos no pueden venderse
mientras el bien est afectado a la utilidad pblica, algo que no puede cambiar
ni por ley, pues es algo que establece la constitucin. Supone una limitacin de
las competencias de la administracin a raz del carcter extra comercial del
dominio pblico.
El incumplimiento de este principio supone la nulidad absoluta del
contrato de enajenacin por falta de objeto. Si el bien es privado de la
administracin, el contrato ser anulable si no ha seguido la transmisin los
procedimientos y normas legales.
VI.3. Inembargabilidad
Supone que los bienes pblicos no podrn estar vinculados al cumplimiento de
una obligacin, esto, por tanto, incluye el que no podr ser hipotecado.
Los principios de inalienabilidad e inembargabilidad, slo operan slo
frente a la privatizacin del dominio pblico, no impiden la sucesin o
transmisin en la titularidad del dominio entre entes pblicos.
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VII.

CLASIFICACIN DE LOS BIENES PBLICOS.

VII.1. Bienes afectados al uso pblico

Se incluyen aqu aquellos bienes naturales que son definidos en la ley
con unas determinadas caractersticas, como los ros, torrentes o riveras del
mar, y aquellas obras del hombre afectados al uso pblico de forma directa,
como calles, plazas, caminos, canales, puertos o puentes.

VII.2. Bienes afectados al servicio pblico

Son los destinados directamente al cumplimiento de fines pblicos de
responsabilidad de las entidades locales, tales como las casas consistoriales,
palacios provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas,
mataderos, mercados, hospitales, museos, cementerios,

y en general

cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestacin de servicios

pblicos o administrativos.
VII.3. Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. Las minas
Todos los yacimientos de origen natural y dems recursos geolgicos
existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son
bienes de dominio pblico, cuya investigacin y aprovechamiento el estado
podr el estado asumir directamente o ceder en la forma de concesiones.
Los hidrocarburos tambin se incluiran en este concepto; de igual forma
las aguas terrestres como ros y lagos y las martimas como playas, plataforma
continental y zona econmica, en las que se compatibilizaran los usos pblicos
y generales con los privativos.

VII.4. Bienes comunales

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Son aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute pertenece exclusivamente

a los vecinos, y se realizara preferentemente su rgimen de explotacin de
forma colectiva y comunal, ejemplo: casa comunal, piscina comunal.

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VIII.

CONCLUSIONES

Los Bienes

Pblicos pueden formar parte del patrimonio del poder

pblico en cualquiera de sus tres niveles: Central, Regional y Municipal.

Su incorporacin o desincorporacin o cambio de destino requieren un
procedimiento especial de derecho pblico.

Tcnicamente, las Cosas Pblicas equivalen a Dominio Pblico. El fin

de utilidad y uso es el que determina uno u otro tipo de dominio.

Los Bienes Pblicos son de uso comn de todos los habitantes de una
regin.

IX.

BIBLIOGRAFIA

Cabrera Vsquez Marco Antonio y Quintana Vivanco Rosa. Derecho

Administrativo Y Derecho Procesal Administrativo. Marzo 2006. Lima.
Editorial, San Marcos.

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Pontificia Universidad Catlica del Per. El Derecho Administrativo y la

Modernizacin del Estado Peruano.2008. Lima. Editorial, Grijley.

Roberto Dromi. Derecho Administrativo. Argentina 2004. Dcima Edicin.

Cervantes Anaya Dante. Manual de Derecho Administrativo. Diciembre

2009.Lima, Sexta Edicin. Editorial Rodhas.

Gustavo Bacacorzo. Tratado de Derecho Administrativo. Julio 2007.

Lima, Per. Editorial Gaceta Jurdica.

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