UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

INSTITUTO DE GEOCINCIAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA AMBIENTAL

O ESTUDO PRVIO DE IMPACTO DE VIZINHANA

E SEUS LIMITES, NO CASO-REFERNCIA DO MUNICPIO
DO RIO DE JANEIRO

MONIQUE ABREU DAVID

Prof. Dr. Vera Lucia Ferreira Motta Rezende
Orientadora

Dissertao submetida ao Programa de

Ps-Graduao em Cincia Ambiental da
Universidade Federal Fluminense, como
requisito parcial para a obteno do ttulo
de Mestre.

NITERI RJ
Maio de 2005

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AGRADECIMENTOS

todos aqueles, que direta ou indiretamente, contriburam para a realizao deste trabalho.
minha orientadora, Prof. Dr. Vera Rezende, pela pacincia, ateno e carinho com que
encaminhou meu projeto.
Ao meu co-orientador, Prof. Fernando Walcacer, sempre disposto a ajudar e a contribuir
com meu trabalho.
Ao Procurador do Municpio Andr Tostes, ao Arquiteto da Prefeitura Luis Fernando
Salgado e ao Vereador Alexandre Cerruti, por terem encontrado espao em suas apertadas
agendas para me receber e responder s minhas entrevistas.
Aos meus pais, Jorge David e Leila, a homenagem da mais profunda gratido pela lio de
vida que, sabiamente, me prestaram e continuam a prestar e, por terem me proporcionado
excelentes condies de estudo, sem medirem esforos, fica aqui a tentativa modesta de
externar o verdadeiro afeto filial, em plida retribuio pelo irresgatvel carinho com que
sempre me cercaram.
s minhas irms, Priscila e Cristini, pela amizade, carinho e companheirismo.
Ao meu namorado, Henry Cyrne, por estar sempre ao meu lado, nos momentos bons e
ruins, e por sempre me apoiar em tudo que fao.

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DEDICATRIA

Este trabalho dedicado, no s queles que contriburam para sua realizao, como tambm,
todos os Professores da Ps-graduao em Cincia Ambiental - PGCA, da Universidade
Federal Fluminense UFF, por todos os ensinamentos que me foram passados e pelas
experincias trocadas nestes dois anos de mestrado.

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SUMRIO

INTRODUO -------------------------------------------------------------------------------------- 01
OBJETIVOS ------------------------------------------------------------------------------------------ 08
ORGANIZAO DA DISSERTAO --------------------------------------------------------- 09
METODOLOGIA ------------------------------------------------------------------------------------ 11
CAPTULO I - EVOLUO HISTRICA DO PODER MUNICIPAL ---------------------13
1.1 O fortalecimento dos municpios com na Histria do Brasil ---------------------------- 14
1.1.1 Papel poltico-administrativo do municpio brasileiro ----------------------------------18
1.2 Competncia municipal na Constituio Federal de 1988 ------------------------------- 22
1.2.1 Competncia municipal em matria de direito urbanstico ---------------------------- 25
1.3 A edio da Lei n 10.257: evoluo histrica do Estatuto da Cidade ----------------- 29
CAPTULO II - POLTICA URBANA E CIDADES SUSTENTVEIS ------------------- 36
2.1 Cidades sustentveis -------------------------------------------------------------------------- 40
2.2 O EIV como instrumento de poltica urbana --------------------------------------------- 43
CAPTULO III - O ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E O ESTUDO DE IMPACTO
DE VIZINHANA --------------------------------------------------------------------------------- 47
3.1 Anlise da legislao disciplinadora do EIA --------------------------------------------- 48
3.2 O EIA como pressuposto do licenciamento ambiental ---------------------------------- 51
3.3 Licenciamento ambiental -------------------------------------------------------------------- 54
3.4 Anlise da legislao disciplinadora do EIV ---------------------------------------------- 56
3.5 EIA e EIV: coexistncia necessria --------------------------------------------------------- 60
CAPTULO IV OS LIMITES DO EIV: O CASO-REFERNCIA DO MUNICPIO DO
RIO DE JANEIRO ----------------------------------------------------------------------------------- 66
4.1 EIV e qualidade de vida nas cidades -------------------------------------------------------- 69
4.2 Contedo do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana ---------------------------------- 74
4.3 Limites do EIV --------------------------------------------------------------------------------- 78
CONCLUSES --------------------------------------------------------------------------------------- 91
REFERNCIA BIBLIOGRFICAS -------------------------------------------------------------- 98
BIBLIOGRAFIA ------------------------------------------------------------------------------------104
ANEXO ----------------------------------------------------------------------------------------------- 116
iv

RESUMO
Este trabalho avalia o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, como
instrumento de Poltica Urbana, institudo pela Lei Federal n 10.257/2001 (Estatuto da
Cidade), e os seus limites no caso-referncia do Municpio do Rio de Janeiro. Como
conseqncia dessa anlise discutiremos os Movimentos pela Reforma Urbana e os avanos
da Poltica Urbana conquistados atravs da Constituio Federal de 1988. Dentro dessa
perspectiva, faz-se tambm uma anlise das competncias municipais e da repartio de
competncias estabelecidas pela Constituio Federal de 1988. O Estudo Prvio de Impacto
de Vizinhana ser analisado a partir da edio do Estatuto da Cidade (Lei Federal n
10.257/2001), considerando a competncia municipal para legislar sobre o assunto e a
evoluo histrica do Estatuto; traando um paralelo com o Estudo Prvio de Impacto
Ambiental; e, norteando a reflexo sobre a proposta de regulamentao legislativa do instituto
no caso-referncia do Municpio do Rio de Janeiro. Os limites do Estudo Prvio de Impacto
de Vizinhana, ainda sem regulamentao pelo Municpio do Rio de Janeiro, bem como a
anlise da proposta de regulamentao pelo Projeto de Lei n 303/2001, so os objetivos
gerais do presente trabalho. Os limites de aplicao do Estudo Prvio de Impacto de
Vizinhana se devem, em grande parte, falta de regulamentao legislativa do instituto e
esta encontra dificuldades em se efetivar por motivos que sero analisados e discutidos no
presente trabalho.

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ABSTRACT
This work evaluates the Preview Study of Neighborhood Impact, as an
instrument of Urban Policy, set forth in Federal Law # 10.257/2001 (City Statute Estatuto
da Cidade), and its limits in the case reference of the city of Rio de Janeiro. As a consequence
of this analysis, we will discuss the Movements in favor of Urban Reform and the advances of
Urban Policy as a result of the Federal Constitution of 1988. Within this perspective, we will
also analyze the local jurisdictions and the sharing of the jurisdictions as set forth in the
Federal Constitution of 1988. The Preview Study of Neighborhood Impact will be analyzed
from the edition of the City Statute (Federal Law # 10.257/2001), taking into account the local
jurisdiction to legislate for the subject and the historical evolution of the Statute, comparing it
with the Preview Study of Environmental Impact; and outlining a reflection on the legislative
proposal of regulation of the institution in the case-reference of the city of Rio de Janeiro. The
limits of the Preview Study of Neighborhood Impact, not yet regulated by the city of Rio de
Janeiro, as well as the analysis of the proposal of regulation through the Project of Law #
303/2001, are the general purposes of this work. The limits of the incidence of the Preview
Study of Neighborhood Impact is due, in great part, to the lack of legislative regulation of the
institution and it is encomtering difficulties to become effective for reasons which will be
analyzed and discussed in this work.

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INTRODUO
O sculo XX marcado, em todo mundo, pela expanso do fenmeno
urbano, o qual, por uma srie de fatores, dentre os quais o aumento demogrfico da populao
e o sistema capitalista de produo e consumo, deram cidade, especialmente s grandes
metrpoles, um contraste mais acentuado como o mundo rural. Em outros tempos, 70% da
populao habitava o campo e 30% da populao estava assentada em reas urbanas.
Atualmente, essa proporo encontra-se invertida. Com o advento do modo de produo
capitalista foi possvel substituir a dominao direta e personalizada exercida pela classe
dominante sobre os trabalhadores por relaes abstratas e universais, centradas na existncia
de um sistema jurdico, cujos elementos fundamentais so o direito de propriedade e o direito
de contrato.
No Brasil, a ocupao urbana se intensifica a partir da dcada de 50, poca
em que se consolida o processo de industrializao do pas e que se inicia o processo de
migrao para as cidades. O crescimento das cidades foi desordenado, isto , sem nenhum
planejamento governamental, o que gerou muitos problemas, como a insuficincia dos
servios pblicos e equipamentos urbanos e, principalmente, a falta de moradia e as
habitaes irregulares. A soluo para esses problemas reside em Polticas Pblicas que iro
gerar efeitos longo prazo. No final da dcada de 1950, a poltica urbana passa a ser meta do
governo desenvolvimentista de Juscelino Kubitschek, que buscava a modernizao acelerada,
baseada na internacionalizao da economia.
J na dcada de 1960, o governo Castelo Branco envia ao Congresso a
Mensagem n 33/64, que se prope a coibir a utilizao da terra com fins especulativos. Esse
projeto d origem Lei n 4504/64, o Estatuto da Terra, considerado um marco na evoluo
do ordenamento jurdico da terra aps a Lei de Terras n 601 de 1850. Em 1965, o governo de
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Castelo Branco encomenda para o Rio de Janeiro o Plano Doxiadis. Esse Plano tem por base a
cidade ideal, acessvel a todos. A cidade estruturada em comunidades hierarquizadas e autosuficientes para determinadas funes, baseadas em moldes internacionais. O Plano apresenta
uma diviso de comunidades por classes, a qual varia desde a classe I, que abrange de 10 a 15
residncias, at a classe IX, envolvendo uma srie de aglomeraes e abrangendo grandes
reas. A viso da cidade descentralizada e determinada por um conjunto de funes,
baseadas em moldes internacionais, que vo se agrupando e superpondo, segundo a
necessidade de especializao, levando ao aparecimento de comunidades de grau e funes
maiores. ainda nesta dcada, no governo de Carlos Lacerda, que se institui a poltica de
remoo das favelas e a produo de conjuntos habitacionais, como os financiados pelo
Banco Nacional de Habitao.
Embora as discusses sobre a necessidade de meios efetivos de controle do
solo urbano datem da dcada de 60, na dcada de 70 que se d a proposio formal de
instrumentos que pudessem ser aplicados pelo poder pblico e que apresentassem
possibilidades de reverter o quadro de segregao social das cidades brasileiras. O resultado
a Carta de Embu, considerado um marco na evoluo dos estudos de desenvolvimento urbano
no Brasil, que admite que, assim como o loteador obrigado a entregar ao Poder Pblico
reas destinadas ao sistema virio e equipamentos pblicos, da mesma forma, o criador de
solos dever efetuar as compensaes necessrias para o equilbrio urbano em funo da
criao de solo adicional. O solo criado proposto como um dos instrumentos urbansticos
que, juntamente com a urbanizao compulsria, se destina a coibir a especulao imobiliria
da seguinte forma: o proprietrio de imvel sujeito a limitaes administrativas que impeam
a plena utilizao do coeficiente nico de edificao poder alienar a parcela no utilizvel do
direito de construir. A separao do direito de propriedade do direito de construir aparece,
pela primeira vez, no instrumento do solo criado, institudo na Carta de Embu. Por isso, diz-se
que as preocupaes com a separao entre o direito de propriedade e o direito de construir,
em nosso pas, esto ligadas Carta de Embu.
nessa perspectiva que surge, na dcada de 80, o Movimento pela Reforma
Urbana, que visa a uma modificao das polticas para que se reoriente a cidade para sua
populao atravs da unificao das principais demandas dos movimentos urbanos. Na fase de
elaborao da Constituio, o Movimento pela Reforma Urbana encaminha Constituinte
uma Emenda Popular que apresentava a sntese das reivindicaes das discusses sobre a
cidade. Apesar de nem todas as propostas da Emenda Popular terem sido aprovadas, a
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discusso sobre a necessidade de efetivao de uma Poltica Urbana, a nvel nacional, gerou
dois importantes frutos. O primeiro foi a incluso de um captulo especfico sobre Poltica
Urbana na Constituio Federal de 1988. E, somente 12 anos depois de promulgada a
Constituio Federal de 1988, o segundo foi a promulgao da Lei Federal n 10.257/2001,
mais conhecida como Estatuto da Cidade, aps uma lenta e difcil tramitao no Congresso
Nacional.
Paralelamente, a primeira tentativa formal de organizar o desenvolvimento
urbano apresentada pelo Projeto de Lei n 775/83, que inclui entre suas propostas vrios
instrumentos que iriam estabelecer um maior controle sobre a terra urbana. Os referidos
instrumentos so: solo criado; parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; direito de
preempo; e, direito de superfcie. O projeto dispunha sobre os objetivos e a promoo do
desenvolvimento urbano e, pela primeira vez, tentou disciplinar sistematicamente a cidade,
nos trs nveis de interesse, quais sejam, federal, estadual e municipal. O Projeto de Lei n
775/83 recebeu vrias emendas que paralisaram seu andamento. Quando a discusso sobre a
implementao de uma Poltica Urbana foi retomada, o Projeto mostrou-se defasado.
At a Constituio Federal de 1988, a propriedade privada tinha como
caractersticas a plenitude, o absolutismo e a perpetuidade, sendo entendida como um direito
absoluto, exclusivo e perptuo. Absoluto porque o proprietrio poderia us-la como lhe
aprouvesse. Exclusivo porque somente o proprietrio poderia us-la. Perptuo porque o
direito no desaparecia com a morte do proprietrio sendo transmitido aos seus sucessores.
Isso no quer dizer que no existissem limitaes a essas caractersticas, como, por exemplo,
as resultantes do direito de vizinhana ou as de ordem urbanstica ou administrativa.
Com a Constituio Federal de 1988, o direito de propriedade somente
assegurado quando cumprir a sua funo social, prevalecendo o carter pblico sobre o
carter privado deste direito.
A partir de uma anlise do texto constitucional, chega-se a concluso de que
os principais avanos da Poltica Urbana, conquistados atravs da Constituio Federal de
1988, so: 1- a descentralizao e redistribuio do poder estatal; 2- a autonomia poltica e
administrativa dos Municpios; 3- a preponderncia municipal para assuntos urbansticos; 4- a
instituio do conceito de funo social da cidade, ao qual fica submetida a funo social da
propriedade; 5- a instituio do Plano Diretor como instrumento bsico da Poltica de
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Desenvolvimento e Expanso Urbana; e, 6- o direito ao Planejamento Urbano como expresso
da Cidadania.
Uma das caractersticas fundamentais da Constituio Federal de 1988 a
ampliao da autonomia municipal, tanto no aspecto poltico, quanto administrativo e, ainda,
no financeiro, outorgando-lhe, inclusive, o poder de elaborar sua Lei Orgnica. A
Constituio Federal de 1988 estabeleceu a competncia comum Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios para legislar sobre direito urbanstico e, estabeleceu tambm
a competncia privativa dos Municpios para legislar sobre assuntos de interesse local.
A Constituio Federal de 1988 dedica um captulo especfico Poltica
Urbana e estabelece, em seus artigos 182 e 183, as diretrizes gerais que ordenaro o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes. Institui,
ainda, que o Plano Diretor, lei municipal, que deve estabelecer os requisitos e condies
para o cumprimento dos princpios da funo social da propriedade e da funo social da
cidade. O Plano Diretor acaba por ser o principal instrumento urbanstico, uma vez que, a
aplicao de alguns dos instrumentos de Poltica Urbana previstos no Estatuto da Cidade (Lei
n 10.257/2001) est condicionada elaborao e aprovao do Plano Diretor. Um dos
principais objetivos do Plano Diretor, que reflete o conceito de sustentabilidade,
compatibilizar o desenvolvimento urbano com a proteo do meio ambiente pela utilizao
racional do patrimnio natural, cultural e construdo.
O Estatuto da Cidade estabelece a garantia s cidades sustentveis e gesto
democrtica, como instrumentos de participao popular na formulao, execuo e
acompanhamento dos planos, programas ou projetos de desenvolvimento urbano. A garantia
s cidades sustentveis deve ser entendida como direito terra urbana, moradia, ao
saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e servios pblicos, ao trabalho
e ao lazer, para as presentes e futuras geraes.
Em 1987, com o relatrio Nosso Futuro Comum e, em 1999, com o
documento Cidades Sustentveis da Agenda 21 Brasileira buscou-se oferecer propostas
para introduzir a questo ambiental nas polticas urbanas vigentes ou que venham a ser
adotadas. O relatrio Nosso Futuro Comum entende a sustentabilidade como um processo
permanente e no um fim a ser alcanado e o documento Cidades Sustentveis da Agenda 21

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Brasileira vai alm e define a sustentabilidade como o novo paradigma do desenvolvimento
humano.
A garantia gesto democrtica, estabelecida no Estatuto da Cidade,
demonstra a preocupao com a participao social em todos os processos do Planejamento
Municipal, em que o Plano Diretor a figura central e decisiva da Poltica Urbana.
A Constituio Federal de 1988 estabelece ainda um captulo sobre o Meio
Ambiente, onde assegurado a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes (artigo 225). Para garantir esse direito, o Poder Pblico deve exigir Estudo
de Impacto Ambiental para a instalao de atividade potencialmente causadora de degradao
do meio ambiente (artigo 225, IV). Esse estudo tem por objetivo principal evitar que um
projeto, obra ou atividade, justificvel do ponto de vista econmico, se revele prejudicial para
o meio ambiente. O Estudo de Impacto Ambiental um dos instrumentos da Poltica Nacional
do Meio Ambiente, integrando o processo de licenciamento ambiental.
Depois da Constituio Federal de 1988 procurou-se aplicar os aspectos
positivos do Estudo de Impacto Ambiental, que, como veremos a seguir, anterior
Constituio, aos projetos, obras e empreendimentos potencialmente causadores de
significativos impactos vizinhana imediata. quando em 1990, a Lei Orgnica do
Municpio do Rio de Janeiro, em seu artigo 445, cria o Relatrio de Impacto que Vizinhana,
que 11 anos mais tarde ser institudo pelo Estatuto da Cidade.
O Estatuto da Cidade introduziu no ordenamento jurdico brasileiro, diversos
instrumentos de Poltica Urbana, dentre eles o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, que,
segundo a prpria Lei Federal n 10.257/2001, deve ser objeto de regulamentao pelos
Municpios. O Estatuto da Cidade insere, ainda, claramente a preocupao ambiental junto
com a preocupao com a Poltica Urbana. Ao tratar da questo ambiental dentro das cidades,
lista o Estudo de Impacto Ambiental como um dos seus instrumentos e cria o Estudo Prvio
de Impacto de Vizinhana, que vai estabelecer a ligao entre o espao construdo e o meio
ambiente. Embora o EIA j estivesse definido em outros instrumentos legais, ele aparece no
Estatuto da Cidade, ao lado do Estudo de Impacto de Vizinhana, como um dos instrumentos
que buscam a preservao do meio ambiente construdo. Tanto o Estudo Prvio de Impacto de
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Vizinhana quanto o Estudo de Impacto Ambiental devem coexistir e, o Estatuto da Cidade ao
exigir ambos os estudos, comprova sua preocupao com a qualidade de vida da populao
das cidades, coerente com as atuais questes urbanas.
O Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana se prope a avaliar os efeitos de
qualquer obra ou atividade sobre a populao residente em determinada rea como condio
para sua aprovao. A avaliao dever ser colocada disposio do pblico e levar em
conta questes como o adensamento populacional; equipamentos urbanos e comunitrios; uso
e ocupao do solo; valorizao imobiliria; gerao de trfego e demanda por transporte
pblico; ventilao e iluminao; e, paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
A definio dos empreendimentos e atividades condicionados realizao do
Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana depende de lei municipal, sem a qual o instrumento
no poder ser utilizado. Como veremos mais adiante, o Municpio de Niteri j avanou
bastante na implantao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, no estado do Rio de
Janeiro, aps o advento do Estatuto da Cidade, sem, no entanto, definir quais so as atividades
e os empreendimentos que devero apresentar o estudo. Para que o Estudo Prvio de Impacto
de Vizinhana cumpra os ideais de sustentabilidade das cidades, considera-se necessria a
participao da populao do Municpio na definio dos empreendimentos que devero
realizar o estudo. Considera-se necessria tambm a regulamentao do instituto atravs de
uma lei municipal.
Os limites do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana so analisados neste
trabalho a partir de alguns princpios. So eles: a capacidade de produzir justia social; a
capacidade de ser implementado; a capacidade de ser gerenciado; e, a capacidade de ser
reproduzido em larga escala. Sero analisado, tambm, com relao a melhoria da qualidade
de vida nas cidades.
A regulamentao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana no Municpio
do Rio de Janeiro, nosso caso-referncia, ainda no foi feita, embora exista um projeto de lei,
o Projeto de Lei n 303/2001, em tramitao na Cmara de Vereadores do Municpio do Rio
de Janeiro. interessante notar que a Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro, datada de
1990, j mencionava o Estudo de Impacto de Vizinhana, que, no entanto, nunca foi aplicado.

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Mais a frente, ser analisada tambm, a lenta tramitao, na Cmara de
Vereadores do Municpio do Rio de Janeiro, do Projeto de Lei n 303/2001. Sero analisados
os motivos dessa lenta tramitao, bem como sero analisadas, tambm, as propostas de
emendas ao projeto de lei.

OBJETIVOS

O presente trabalho analisa o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, como

instrumento de Poltica Urbana, institudo pela Lei Federal n 10.257/2001, tambm
conhecida como Estatuto da Cidade, e seus limites no caso-referncia do Municpio do Rio de
Janeiro.
Os limites do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, ainda sem
regulamentao pelo Municpio do Rio de Janeiro, bem como a anlise da proposta de
regulamentao pelo Projeto de Lei n 303/2001, so os objetivos gerais do presente trabalho.
O Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana ser analisado a partir da edio
do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001), considerando a competncia municipal
para legislar sobre o assunto e a evoluo histrica do Estatuto. Ser traado um paralelo com
o Estudo Prvio de Impacto Ambiental que nortear a reflexo sobre a regulamentao
legislativa do instituto, no caso-referncia do Municpio do Rio de Janeiro.
Sero analisadas tambm as dificuldades encontradas para a regulamentao
do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana no Municpio do Rio de Janeiro, bem como as
dificuldades de sua aplicao, uma vez que o instituto ainda no foi regulamentado.
Os limites da aplicao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana se
devem falta de regulamentao legislativa do instituto e esta encontra dificuldades em se
efetivar por motivos que sero analisados e discutidos no presente trabalho.

ORGANIZAO DA DISSERTAO
O desenvolvimento do trabalho se deu em quatro captulos. No primeiro
deles, trata-se da evoluo histrica dos Municpios brasileiros e do fortalecimento e
autonomia destes Municpios com a promulgao da Constituio Federal de 1988. Ainda
neste captulo analisada a questo da competncia municipal estabelecida pela Constituio
Federal de 1988, atravs de sua tcnica de repartio de competncias entre os entes da
Federao, dando enfoque a competncia municipal em matria de Direito Urbanstico e de
Poltica Urbana. Encerrando o captulo, apresentada a edio da Lei Federal n 10.257/2001
e a evoluo histrica do Estatuto da Cidade.
No segundo captulo, analisada a Poltica Urbana e as Cidades
Sustentveis. A anlise comea com os movimentos pela Reforma Urbana que culminaram na
Poltica Urbana empreendida no Brasil aps o advento da Constituio Federal de 1988. Logo
em seguida, so analisados os conceitos de cidades sustentveis, meio ambiente urbano e
desenvolvimento urbano sustentvel, bem como a importncia de uma Poltica Urbana que
visa atingir esses conceitos e a importncia dos instrumentos normativos que assegurem o
alcance destes objetivos. Fecha-se o segundo captulo com uma anlise da funo do Estudo
Prvio de Impacto de Vizinhana, focando o EIV como um instrumento de Poltica Urbana.
No terceiro captulo, traado um paralelo entre o Estudo de Impacto
Ambiental e o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, apontando as semelhanas e as
diferenas entre os dois institutos. Comea-se pelo Estudo de Impacto Ambiental, analisando
a legislao disciplinadora e a previso constitucional, bem como a funo do EIA como um
pressuposto do Licenciamento Ambiental. Posteriormente, passa-se ao Estudo Prvio de
Impacto de Vizinhana, analisando a legislao disciplinadora, a previso do EIV no Estatuto
da Cidade e na Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro. Em seguida, traado um
paralelo entre o EIA e o EIV.
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No quarto e ltimo captulo, so analisados os limites do Estudo Prvio de
Impacto de Vizinhana no caso-referncia do Municpio do Rio de Janeiro. Comea-se
estudando o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana como instrumento voltado anlise dos
efeitos positivos e negativos dos empreendimentos ou atividades quanto qualidade de vida
da populao residente na rea e nas suas proximidades. Posteriormente, analisado o
contedo mnimo do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, focando questes como:
adensamento populacional; uso e ocupao do solo; valorizao imobiliria; gerao de
trfego e demanda por transporte pblico; ventilao e iluminao; e, paisagem urbana. Esses
aspectos foram escolhidos porque o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001) determina em
seu artigo 37, ser este o contedo mnimo do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana. Em
seguida, os limites do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana so analisados a partir de
alguns princpios. So eles: a capacidade de produzir justia social; a capacidade de ser
implementado; a capacidade de ser gerenciado; e, a capacidade de ser reproduzido em larga
escala. Alm destes, o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana ser analisado, tambm, a
partir de alguns princpios de direito urbanstico. So eles: princpio da funo social da
propriedade; princpio da subsidiariedade; princpio de que o urbanismo funo pblica; e,
princpio da afetao das mais-valias ao custo da urbanificao. Por fim, analisada a
proposta de regulamentao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, oferecida pelo
Projeto de Lei n 303/2001, no caso-referncia do Municpio do Rio de Janeiro.

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METODOLOGIA
A metodologia aplicada para a realizao do trabalho foi, especialmente, a
reviso bibliogrfica, o caso-referncia do Municpio do Rio de Janeiro, e entrevistas abertas
com pessoas que estudam e trabalham o assunto.
A reviso bibliogrfica gerou a listagem que consta no final deste trabalho e
que foi til para a construo das idias principais. Tendo em vista a interdisciplinariedade
deste trabalho que aborda questes jurdicas e urbansticas, foi utilizada bibliografia dessas
duas reas, ou seja, utilizou-se bibliografia jurdica e bibliografia tcnica (urbanstica) para o
desenvolvimento do trabalho.
As entrevistas abertas foram teis para os esclarecimentos mais minuciosos e
para a construo da discusso sobre o tema proposto. Os entrevistados selecionados foram: o
arquiteto da Prefeitura do Rio de Janeiro, Luis Fernando Salgado; o Procurador do Municpio
do Rio de Janeiro, Andr Tostes; e, o Vereador do Rio de Janeiro, Alexandre Cerruti. Os dois
primeiros foram selecionados por serem profissionais e representantes do Poder Pblico que
estudam e trabalham o tema em seu dia a dia. O ltimo foi escolhido por ser o autor do
Projeto de Lei 303/2001, que visa a regulamentar o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana.
Com o Procurador do Municpio do Rio de Janeiro, Andr Tostes, a
entrevista foi realizada em 29 de novembro de 2004, na sede da Procuradoria do Municpio do
Rio de Janeiro. Com o arquiteto da Prefeitura do Rio de Janeiro, Luis Fernando Salgado, foi
feito um primeiro contato aps palestra ministrada por ele na Escola de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade Federal Fluminense. A entrevista foi realizada posteriormente, no
dia 03 de dezembro de 2004, na Secretaria Municipal de Urbanismo, na sede da Prefeitura do

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Rio de Janeiro. Com o vereador do Rio de Janeiro, Alexandre Cerrutti, a entrevista foi
realizada em 08 de dezembro de 2004, na sede da Cmara de Vereadores do Rio de Janeiro.
Foi elaborado um roteiro de perguntas (em anexo), mas os entrevistados
tinham liberdade para tratar de outros pontos ou aspectos que julgavam importantes sobre o
assunto. As entrevistas foram gravadas e algumas anotaes foram feitas durante as
entrevistas. Para as duas primeiras entrevistas o roteiro de perguntas focou o surgimento do
EIV; a importncia deste para a Poltica Urbana; a relao entre o EIV e o EIA; as
dificuldades de aplicao do EIV; a importncia de sua regulamentao; se o entrevistado
conhecia casos concretos de aplicao do EIV.
Para a ltima entrevista, com o Vereador Alexandre Cerruti, o roteiro de
perguntas focou o surgimento do EIV; a importncia da regulamentao do EIV; a
importncia do Projeto de Lei 303/2001; o trmite do Projeto de Lei 303/2001, em que
Comisses foi aprovado e em qual Comisso se encontra hoje, aguardando Parecer; a opinio
do vereador sobre as emendas apresentadas e sobre a lenta tramitao do Projeto.

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CAPTULO I
EVOLUO HISTRICA DO PODER MUNICIPAL

Ao longo dos anos, com o Brasil tornando-se um pas essencialmente urbano,

com todos os problemas econmicos, sociais e polticos decorrentes deste processo de
urbanizao, numa sociedade desigual, com uma minoria absoluta de pessoas abastadas e uma
esmagadora legio vivendo em condies de extrema pobreza, surgiram questionamentos com
relao propriedade urbana.
No final da dcada de 90, o dficit habitacional1 estimado em 5,6 milhes
em 1995, cerca de 1,43 milho nas reas metropolitanas e, a concentrao de renda se mantm
em nveis dramticos2. Na cidade do Rio de Janeiro, a populao de favelas aumenta 23,9%
na dcada de 90 enquanto a cidade cresce 6,09%3. A falta de habitaes habitao
considerada em seu amplo sentido, terra, moradia e infra-estrutura bsica em quantidade e
qualidade necessrias se consolida como um dos maiores problemas das cidades brasileiras.4
Trata-se, na realidade, da corrupo do direito cidade, cujos governos, atravs de planos e
polticas, pretendem fornecer s classes normalmente excludas os servios e equipamentos
urbanos, o acesso terra e infra-estrutura bsica para que adquiram cidadania plena, atravs
da disponibilizao de moradia e saneamento bsico. No entanto, este processo de incluso
social no surgiu espontaneamente por parte do poder pblico, emergindo por presses dos
movimentos sociais, e tambm pelo direito ao voto, conquistando seu espao na cidade e na
vida poltica brasileira. A Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade consagraram
assim a gesto participativa nos Municpios brasileiros. Tanto o texto constitucional quanto o
Estatuto da Cidade trouxeram importantes contribuies para a formulao de uma poltica
urbana em carter nacional, atendidas as peculiaridades locais.

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14
1.1 O FORTALECIMENTO DOS MUNICPIOS NA HISTRIA DO BRASIL
Segundo Meirelles5, o Municpio, como unidade poltico-administrativa,
surgiu com a Repblica Romana, interessada em manter a dominao pacfica das cidades
conquistadas pela fora de seus exrcitos. Os vencidos ficavam sujeitos, desde a derrota, s
imposies do Senado, mas, em troca de sua sujeio e fiel obedincia s leis romanas, a
Repblica lhes concedia certas prerrogativas, que variavam de simples direitos privados at o
privilgio poltico de eleger os seus governantes e dirigir a prpria cidade. As comunidades
que auferiam essas vantagens eram consideradas Municpios (municipium) e se repartiam em
duas categorias: municipia caeritis e municipia foederata, conforme maior ou menor
autonomia de que desfrutavam dentro do Direito vigente.
O Municpio no mundo moderno diversificou-se em estrutura e atribuies,
ora organizando-se por normas prprias, ora sendo organizado pelo Estado segundo as
convenincias da nao, que lhe regula a autonomia e lhe defere maiores ou menores
incumbncias administrativas no mbito local. O inegvel que, na atualidade, o Municpio
assume as responsabilidades na ordenao da cidade, assume as responsabilidades na
organizao dos servios pblicos locais, mas no assume as responsabilidades na proteo
ambiental de sua rea, agravada a cada dia pelo fenmeno avassalador da urbanizao que
invade os bairros e degrada seus arredores com habitaes clandestinas e carentes dos
servios pblicos essenciais ao bem-estar dessas populaes. Se o Poder Pblico Municipal
realmente no assume estas responsabilidades, as comunidades locais tm um papel
certamente preponderante na defesa do ambiente em relao s comunidades regionais e
nacionais. Este papel das comunidades locais faz tambm ressaltar a importncia das relaes
de vizinhana.
O gigantismo das cidades modernas e os problemas do campo destruram as
relaes de vizinhana e o esprito comunitrio que caracterizavam os Municpios da
antiguidade. Essa nova realidade universal e transformadora da administrao convencional
das Municipalidades.
Assim, as atribuies edilcias da antiguidade, meramente administrativas da
urbe, transformaram-se em funes poltico-administrativas do Municpio da atualidade,
abrangentes de todos os setores urbanos e dos aspectos rurais que interfiram na vida da
cidade. A administrao municipal contempornea no se restringe apenas ordenao da
14

15
cidade, mas se estende a todo o territrio do Municpio cidade-campo em tudo que
concerne ao bem-estar da comunidade.
No perodo colonial, a expanso municipalista no Brasil foi restringida pela
idia centralizadora das Capitanias, afogando as aspiraes de autonomia dos povoados que
fundavam e se desenvolviam mais pelo amparo da Igreja que pelo apoio dos donatrios.
Mesmo assim, as Municipalidades de ento tiveram inegvel influncia na organizao
poltica que ensaiava no Brasil, atribuindo-se, por iniciativa prpria, relevantes atribuies de
governo, de administrao e de justia. Essa situao perdurou at a Independncia, quando a
Constituio Imperial de 1824 deu novas diretrizes s Municipalidades brasileiras.
No perodo colonial, os ncleos urbanos ou vilas resultaram da ao
urbanizadora das autoridades coloniais, no de criao espontnea da massa, ou seja, a
formao de cidades e vilas sempre um ato de iniciativa oficial. Assim, o principal critrio
adotado para distinguir entre vilas e cidades, baseia-se no reconhecimento oficial pela Coroa
portuguesa. Em muitos casos, o critrio adotado pela Coroa Portuguesa para elevar
oficialmente uma aldeia categoria de vila baseava-se somente na necessidade de instalar
funcionrios do governo no local. Em outros casos, a criao legal de uma vila marcava o
incio de um projeto de planificao urbana e marcava tambm a instalao da administrao
governamental. Quando as vilas eram promovidas a cidades passavam por uma remodelao
urbana com a finalidade de lhes dar uma aparncia condizente com o novo ttulo.
Segundo Roberta Delson Marx6 o verdadeiro significado das cartas rgias
que conferiam formalmente o ttulo de vila no era o reconhecimento do crescimento fsico do
arraial ou aldeia, mas sim a percepo pragmtica de que, dentro daquela rea especfica, era
preciso assumir determinadas responsabilidades administrativas.
Com a Constituio Imperial de 25 de maro de 1824 foram institudas
Cmaras Municipais em todas as cidades e vilas existentes e nas mais que para o futuro se
criarem (art. 167), com carter eletivo, e presididas pelo vereador mais votado (art. 168). A
estas Cmaras competia o governo econmico e municipal das mesmas cidades e vilas e
especialmente o exerccio de suas funes municipais, formao de Posturas policiais,
aplicao das suas rendas e todas as suas particulares e teis atribuies, a serem
regulamentadas por lei ordinria (art. 169). Essa lei surgiu em 1 de outubro de 1828 e trouxe

15

16
para as Municipalidades a mais estreita subordinao administrativa e poltica aos presidentes
das Provncias.
Na vigncia da Lei regulamentar de 1828, que perdurou at a Repblica, as
Municipalidades no passaram de uma diviso territorial, sem influncia poltica e sem
autonomia na gesto de seus interesses, ante a expressa declarao daquele diploma legal de
que as Cmaras eram corporaes meramente administrativas (art. 24). Desprestigiadas
politicamente, submetidas Provncia e despojadas do poder judicante, as Municipalidades do
Imprio contrastavam gritantemente com a organizao anterior, do Municpio colonial, que
desfrutava de franquias mais largas e consentneas com as suas finalidades.
Proclamada a Repblica, o Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889,
declarou os Estados-membros soberanos, ao invs de afirm-los autnomos. Serenados os
nimos, verificaram os republicanos que os Estados, no regime federativo, so autnomos,
como tambm os Municpios, com a s diferena de que o Estado-membro participa da
soberania da Unio, porque a integra como elemento vital de sua organizao, ao passo que o
Municpio desfruta de uma autonomia local, outorgada pela Constituio. Coerente com este
princpio federativo, a Constituio da Repblica determinou que os Estados se organizassem
de forma a assegurar a autonomia dos Municpios em tudo quanto respeite ao seu peculiar
interesse (art. 68). Com tal liberdade, as Constituies estaduais modelaram os seus
Municpios, com maior ou menor amplitude na administrao, em termos que lhes
asseguravam a autonomia pregada na Constituio Federal. As leis orgnicas reafirmaram o
princpio e descriminaram as atribuies municipais, mas todo esse aparato de autonomia
ficou nos textos legais.
Durante os 40 anos em que vigorou a Constituio de 1891 no houve
autonomia municipal no Brasil. O hbito do centralismo, a opresso do coronelismo e a
incultura do povo fizeram com que os Municpios vivessem quatro dcadas, sem recurso, sem
liberdade, sem progresso, sem autonomia.
Segundo Hely Lopes Meirelles7 com a Revoluo de 1930 e a deposio
dos homens da primeira Repblica, as idias sociais-democrticas fizeram escola na opinio
pblica brasileira e vieram a refletir-se na Constituio de 16 de julho de 1934, que teve para
o Municipalismo o sentido de um renascimento. A experincia do regime anterior demonstrou
que no bastava a preservao do princpio autonmico na Carta Magna para a sua fiel
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17
execuo. Era necessrio muito mais. Precisavam as Municipalidades no s de governo
prprio, mas, antes e acima de tudo, de rendas prprias, que assegurassem a realizao de
seus servios pblicos e possibilitassem o progresso material do Municpio. Fiel a essa
orientao, a Constituinte de 1934 inscreveu como princpio constitucional a autonomia do
Municpio em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente a eletividade do
prefeito e dos vereadores, a decretao de seus impostos e a organizao de seus servios
(art. 13). A brevssima vigncia da Constituio de 1934 no permitiu uma apreciao segura
dos resultados das inovaes (delineamento da autonomia e discriminao das rendas
municipais) introduzidas na esfera municipal.
O golpe ditatorial de 10 de novembro de 1937 imps um novo regime
poltico ao Brasil, o Estado Novo, caracterizado pela concentrao de poderes no Executivo,
ou, mais propriamente, nas mos de seu instituidor. Feriu fundo a autonomia municipal,
cassando a eletividade dos prefeitos, para s a conceder aos vereadores (arts. 26 e 27). Ainda
segundo Hely Lopes Meirelles8, Pode-se afirmar que, no regime de 1937, as Municipalidades
foram menos autnomas que sob o centralismo imperial, porque, na Monarquia, os interesses
locais eram debatidos nas Cmaras de Vereadores e levados ao conhecimento dos
governadores, que proviam a respeito, enquanto que, no Estado Novo, no havia qualquer
possibilidade de manifestaes locais em prol do Municpio, visto que os prefeitos nomeados
governavam discricionariamente, sem a colaborao de qualquer rgo local de representao
popular.
Deposto o Governo ditatorial, pelo movimento das Foras Armadas de 29 de
outubro de 1945, renasceu para o Brasil o ideal democrtico. Na Constituinte, o
Municipalismo ganhou corpo e veio a refletir-se na Constituio de 1946 sob o trplice
aspecto poltico, administrativo e financeiro. Na distribuio da competncia administrativa, a
Constituio de 1946, fiel nossa tradio, manteve o princpio dos poderes enumerados,
delineando o que compete e o que vedado Unio, ao Estado e ao Municpio, na rbita
governamental, em que se entrecruzam os interesses dos trs entes federativos.
A Constituio de 4 de janeiro de 1967 e sua Emenda Constitucional n 1, de
17 de outubro de 1969, caracterizaram-se pelo sentido centralizador de suas normas e pelo
reforo de poderes do Executivo. Ambas mantiveram o regime federativo e asseguraram a
autonomia estadual e municipal, porm em termos mais restritos do que as anteriores
Constituies da Repblica. Os atos institucionais e as emendas constitucionais que a
17

18
sucederam limitaram as franquias municipais no trplice plano poltico, administrativo e
financeiro.
A Constituio da Repblica de 1988 integrou o Municpio na Federao
como entidade de terceiro grau, no entendimento de Hely Lopes Meirelles9, isto , na ordem
descendente da nossa Federao: Unio Estados Municpios (arts. 1 e 18), j que sempre
fora pea essencial da organizao poltico-administrativa brasileira. A caracterstica
fundamental da atual Constituio a ampliao da autonomia municipal, no trplice aspecto
poltico, administrativo e financeiro, conforme estabelecido nos artigos 29 a 31, 156, 158 e
159, outorgando-lhe, inclusive, o poder de elaborar a sua lei orgnica. Observamos, ainda,
que, alm da competncia privativa do Municpio para algumas matrias (art. 30), a nova
Constituio deu-lhe competncia comum com a Unio, os Estados e o Distrito Federal para
outras que especifica em seu art. 23. E dentro de sua competncia privativa est a de legislar
sobre assuntos de interesse local.
1.1.1 Papel poltico-administrativo do municpio brasileiro
Posteriormente anlise histrica das Constituies Federais que vigeram e
ainda vige no Brasil, descritas no item anterior, Hely Lopes Meirelles10 verifica que o
conceito de Municpio flutuou no Brasil ao sabor dos regimes, que ora alargavam, ora
comprimiam as suas franquias, dando-lhe liberdade poltica e financeira ou reduzindo-o
categoria de corporao meramente administrativa, embora todas as Constituies do Brasil
inscrevessem em seus textos a to aspirada autonomia municipal. Essa autonomia, entretanto,
at a Constituio de 1946, foi apenas nominal. No regime monrquico o Municpio no a
teve, porque a descentralizao governamental no colimava aos interesses do imperador;
assim tambm na primeira Repblica no a desfrutou, porque o coronelismo sufocou toda a
liberdade municipal e falseou o sistema eleitoral vigente, dominando inteiramente o governo
local; no perodo revolucionrio (1930-1934) no a teve, por incompatvel com o
discricionarismo poltico que se instaurou no Pas; na Constituio de 1934 no a usufruiu,
porque a transitoriedade de sua vigncia obstou consolidao do regime; na Carta Outorgada
de 1937 no a teve, porque as Cmaras permaneceram dissolvidas e os prefeitos subordinados
interventoria dos Estados.
Somente a partir de Constituio de 1946 e subseqente vigncia das Cartas
estaduais e leis orgnicas que a autonomia municipal passou a ser exercida de direito e de
18

19
fato, nas administraes locais. A posio atual dos Municpios brasileiros bem diversa da
que ocuparam nos regimes anteriores. Libertos da intromisso discricionria dos governos
federal e estadual, e dotados de rendas prprias para prover os servios locais, os Municpios
elegem livremente seus vereadores, seus prefeitos e vice-prefeitos e realizam o selfgovernment, de acordo com a orientao poltica e administrativa de seus rgos de governo.
Deliberam e executam tudo quanto respeite ao interesse local, sem consulta ou aprovao do
governo federal ou estadual. Decidem da convenincia ou inconvenincia de todas as medidas
de seu interesse; entendem-se diretamente com todos os Poderes da Repblica e do Estado,
sem dependncia hierrquica Administrao federal ou estadual; manifestam-se livremente
sobre os problemas da Nao; constituem rgos partidrios locais e realizam convenes
deliberativas; e suas Cmaras cassam mandatos de vereadores e prefeitos no uso regular de
suas atribuies de controle poltico-administrativo do governo local.
Em face dessas atribuies, j no se pode sustentar, ser o Municpio uma
entidade meramente administrativa. Diante das atribuies to eminentemente polticas e de
um largo poder de autogoverno, a sua posio atual, no seio da Federao, de entidade
poltico-administrativo de terceiro grau. A doutrina, no entanto, se divide entre aqueles que
consideram o municpio como entidade federada, como o caso de Hely Lopes Meirelles e
aqueles que no lhe conferem tal status, no obstante a referncia expressa do artigo 1 da
Constituio Federal de 1988, como o caso de Jos Afonso de Silva.
Dentre os juristas que defendem a integrao do Municpio como ente da
Federao destaca-se Hely Lopes Meirelles11, enftico na sustentao de que tal ente detm as
mesmas caractersticas do Estado-membro na organizao federativa brasileira. No
entendimento de Jos Afonso da Silva12, porm, a tese de que o Municpio seria uma entidade
de terceiro grau, integrante do sistema federativo brasileiro, equivocada. Segundo este
jurista, a autonomia poltico-constitucional no caracteriza, necessariamente, que uma
entidade territorial integre-se no conceito de entidade federativa. No existe uma Federao
de Municpios, mas sim uma Federao de Estados. Citando o entendimento de Jos Afonso
da Silva13, os Municpios no so entidades essenciais ao Estado Federal, continuando a ser
divises dos Estados, ainda mais que sua criao, incorporao, fuso e desmembramento farse- por lei estadual, segundo requisitos de lei complementar tambm estadual (art. 18, 4 da
Constituio Federal de 1988) e dependero de plebiscito das populaes diretamente
interessadas. Na mesma linha, Jos Nilo de Castro14 entende que a teoria geral do
Federalismo no pressupe o Municpio como entidade federada, no havendo participao
19

20
dos Municpios na formao da Federao. O citado autor chega a essa concluso ao verificar
que os Municpios no tem representao no Senado Federal, como possuem os Estados
federados; no podem propor emendas Constituio Federal, como podem os Estados; nem
possuem Poder Judicirio, Tribunais de Contas (salvo So Paulo e Rio de Janeiro); e, suas leis
ou atos normativos no se sujeitam ao controle concentrado de constitucionalidade do STF.
Assevera, ainda, Roque Antnio Carraza15:
(...) os Municpios no influem, nem muito menos decidem, no Estado
Federal. Dito de outro modo, no participam da formao da vontade
jurdica nacional. Realmente, no integram o Congresso, j que no
possuem representantes nem no Senado (Casa dos Estados), nem na Cmara
dos Deputados (Casa do Povo). Como se isso no bastasse, a autonomia no
clusula ptrea. O Congresso Nacional, no exerccio de seu poder
constituinte derivado, pode, querendo, aprovar emenda constitucional que
venha a diminuir, ou mesmo, a eliminar a autonomia dos Municpios.
Os Municpios, a despeito de serem autnomos, no possuem autonomia
constitucional na mesma dimenso dos Estados e do Distrito Federal, a teor do art. 18 da
Constituio Federal de 1988, assim como, a autonomia constitucional dos Estados e do
Distrito Federal, compondo comunidades jurdicas parciais, no se confunde com a da Unio,
dotada de soberania, e no de autonomia, apesar da expresso todos autnomos, nos termos
desta Constituio. Em verdade, os Municpios adquiriram autonomia enftica com a
descentralizao do modelo federal, assumindo papel de relevncia no Estado sem, contudo,
obter neste modelo uma posio de entidade federativa conferida apenas formalmente pelo
art.1 da Constituio Federal de 1988.
Como caracterizar, ento, os Municpios, no contexto da organizao
nacional ou no plano da Federao? Raul Machado Horta16 entende que o status
constitucional de que se revestem nossos Municpios reflete a inovao de contedo
material e formal. Assim, a Assemblia Constituinte de 1988 repete a tcnica introduzida
pela Constituio de 1934, encerrando, pontualmente, os limites de insero do Municpio no
plano da Federao.
Entende-se que, no Brasil, salvo restries episdicas, a autonomia poltico20

21
administrativa dos Municpios obteve reconhecimento constitucional desde 1891, autorizando
a afirmao de que a nossa Federao, desde o bero, desenvolveu-se em trs planos, nela se
identificando no a tradicional diviso entre ordem central e ordens estaduais, mas uma
trplice estrutura que compreende a ordem central, a ordem estadual e a ordem municipal.
Assim, alm de estar includo expressamente que os Municpios so entes que compem a
Federao, no artigo 29 da Constituio Federal de 1988, o constituinte brasileiro atribuiu ao
prprio Municpio autonomia para elaborar sua lei orgnica; tratou de garantir a capacidade
de auto-governo, pela atividade do prefeito e dos vereadores; a capacidade de auto-legislao,
mediante a produo de normas sobre matria de seu interesse; e, a capacidade de autoadministrao, que o habilita a organizar, manter e prestar servios pblicos de interesse local.
Os Municpios que, at a Constituio Federal de 1988, eram criados e
organizados pelos Estados conforme Leis Orgnicas de competncia estadual, passam a ter
autonomia para elaborar sua prpria Lei Orgnica, adquirindo autonomia significativa, ainda
que continuem sendo criados por Lei Estadual. Desta feita, caber ao ente municipal votar a
lei orgnica em dois turnos, com interstcio mnimo de 10 dias e aprov-la por dois teros dos
membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos na
Constituio Federal e na Constituio do respectivo Estado (art. 29 da Constituio Federal
de 1988). Tal autonomia tem repercusso direta na capacidade conferida pelo Constituinte
Brasileiro de 1988, para o trato dos assuntos pelos quais o Municpio responde em razo do
interesse local. Trata-se de autonomia definida nos contornos descritos na prpria
Constituio Federal, nos limites das competncias que lhe so conferidas.
Pode-se concluir, assim, que a Constituio Federal de 1988 consagrou o
municpio como entidade federativa indispensvel ao nosso sistema federativo, integrando-o
na organizao poltico-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia. No entanto, a
discusso se o Municpio integra ou no a Federao brasileira perde um pouco a importncia
porque em ambos os casos o regime jurdico do municpio o mesmo, ou seja, aquele
definido na Constituio Federal de 1988. A Constituio Federal, em seu artigo 1, situa os
Municpios como entes da Federao brasileira, mas no seu artigo 182 do Captulo sobre
Poltica Urbana, a mesma Constituio no se refere a Municpio, mas sim a Cidade. Por isso,
importante que se faa distino entre os dois conceitos.
Para conceituar Municpio, traz-se o entendimento de Maria Helena Diniz17
para quem Municpio pessoa jurdica de direito pblico interno da Administrao direta
21

22
dotada, constitucionalmente, de autonomia poltico-administrativa, com capacidade de ter
governo prprio e de legislar no mbito de suas competncia, para a consecuo de seus
interesses peculiares e realizao de suas finalidades locais. Para conceituar Cidade, vlido
o entendimento de Jos Afonso da Silva18 para quem Cidade, no Brasil, um ncleo urbano
qualificado por um conjunto de sistemas poltico-administrativos, econmico, no agrcola,
familiar e simblico como sede de governo municipal, qualquer que seja a populao. A
caracterstica marcante da cidade, no Brasil, consiste no fato de ser um ncleo urbano, sede do
governo municipal.
Desses entendimentos conclui-se que Cidade a sede do Municpio, onde
esto os equipamentos urbanos, logo, no tem personalidade jurdica. O que existe, como
pessoa jurdica, a exercitar as competncias assinaladas na Constituio Federal de 1988 o
Municpio. A principal diferena entre Municpio e Cidade reside no aspecto referente ao
poder poltico e administrao pblica. Nesse sentido, Municpio um ente de direito
pblico, espacialmente situado em Estado-membro da Federao, que possui autonomia
administrativa e financeira, nos termos da Constituio Federal de 1988, isto , o Municpio,
como ente pblico, representado por seus Poderes Legislativo e Executivo, diretamente
eleitos pelo povo. Por sua vez, o conceito de Cidade mais amplo que o de Municpio. A
Cidade representa uma coletividade, espacialmente localizada, mas cujos limites podem ou
no coincidir com os limites geogrficos de determinado Municpio.
1.2

COMPETNCIA MUNICIPAL NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

As competncias podem ser entendidas como a faculdade juridicamente

atribuda a uma entidade, rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises.
Competncia so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades
estatais para realizar suas funes19. , pois, aspecto fundamental do modelo de Estado
Federativo, a repartio de competncias, uma vez que, a Federao, a rigor, um grande
sistema de repartio de competncias. E essa repartio de competncias que d substncia
descentralizao em unidades autnomas20.
De fato, a autonomia, no seu ponto primrio, corresponde, no caso dos
Estados-membros, capacidade de se darem as respectivas Constituies e Leis e,
transportando-se a idia aos Municpios, capacidade de se darem as respectivas Leis
Orgnicas e leis. Em verdade, a nossa Constituio adota sistema complexo que busca
22

23
realizar o equilbrio federativo, por meio de uma repartio de competncias que se
fundamenta na tcnica da enumerao dos Poderes da Unio (arts. 21 e 22), com poderes
remanescentes para os Estados (art. 25, 1) e poderes definidos indicativamente para os
Municpios (art. 30), mas combina, com essa reserva de campos especficos (nem sempre
exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de delegao (art. 22, pargrafo nico),
reas comuns em que se prevem atuaes paralelas da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios (art. 23) e setores concorrentes entre Unio e Estados em que a competncia para
estabelecer polticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe Unio, quando se defere
aos Estados e at aos Municpios a competncia suplementar21.
A definio das competncias no se d em benefcio do Estado ou dos
Municpios, mas no interesse da coletividade. Assim, o princpio geral que norteia a
repartio de competncias entre as entidades componentes do Estado Federal o da
predominncia do interesse, que se manifesta da seguinte forma: Unio interesse geral;
Estados Membros interesse regional; Municpios interesse local; Distrito Federal
interesse regional e local.
Cumpre observar que cada entidade federativa (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios) recebe da Constituio, alm da competncia legislativa, outras
competncias que as credenciam ao desempenho de diferentes tarefas e servios. Vrias so
as frmulas que a doutrina emprega para referir as modalidades de competncias cujo objeto
no corresponde a uma nica atividade, ao contrrio do que ocorre com a competncia
legislativa, que retira o seu nome do seu objeto especfico, qual seja, o de elaborar a lei. De
modo geral, para contrapor as duas modalidades prefere-se apresentar em bloco, sob rubrica
genrica, as competncias relativas ao desempenho de tarefas que no a legislativa. Jos
Afonso da Silva faz distino entre competncias legislativas e competncias materiais,
separando o campo normativo do campo de atuao do titular da competncia. Ainda de
acordo com o prof. Jos Afonso da Silva, podemos distinguir a competncia quanto
extenso, ou seja, quanto participao de uma ou mais entidades na esfera da
normatividade ou da realizao material, a competncia se distingue em: (a) exclusiva,
quando atribuda a uma entidade com excluso das demais; (b) privativa, quando
enumerada como prpria de uma entidade, com possibilidade, no entanto, de delegao e de
competncia complementar (art.22 e seu pargrafo nico e art. 23 e pargrafos); a diferena
entre a exclusiva e a privativa est nisso, aquela no admite suplementariedade nem
delegao; (c) comum, cumulativa ou paralela, reputadas expresses sinnimas, que significa
23

24
a faculdade de legislar ou praticar certos atos, em determinada esfera, juntamente e em p de
igualdade, consistindo, pois, num campo de atuao s vrias entidades, sem que o exerccio
de uma venha a excluir a competncia de outra, que pode assim ser exercida cumulativamente
(art.23); (d) concorrente, cujo conceito compreende dois elementos: (d1) possibilidade de
disposio sobre o mesmo assunto ou matria, por mais de uma entidade federativa; (d2)
primazia da Unio no que tange fixao de normas gerais (art. 23 e seus pargrafos); (e)
suplementar, que correlativa da competncia concorrente, e significa o poder de formular
normas que desdobrem o contedo de princpios ou normas gerais ou que supram a ausncia
ou omisso destas (art. 23 1 a 4). E, quanto origem, onde a competncia pode ser: (a)
originria, quando desde o incio estabelecida em favor de uma entidade; (b) delegada,
quando a entidade recebe sua competncia por delegao22.
Alexandre de Moraes23 simplifica a distino e estabelece a repartio entre
as entidades destacando as competncias em legislativas, administrativas e tributrias,
subclassificando-as sob o aspecto da extenso, podendo ser exclusivas, comuns, privativas,
concorrentes ou suplementares.
Foi necessrio, para o desenvolvimento deste trabalho, abordar as principais
atribuies do Municpio no contexto constitucional de distribuio de competncias,
especificamente, quanto ao Estatuto da Cidade.
A competncia Municipal deriva da Constituio Federal de 1988 que,
afastando-se, em parte, da tcnica tradicional, no se limitou a demarcar sua rea de
competncias, indicando-a na categoria genrica do peculiar interesse do Municpio. Assim,
foi mantida uma rea de competncias privativas no enumeradas (art. 30, I), uma vez que,
cabe somente ao Municpio legislar sobre assuntos de interesse local, mas tambm enumerou
certas competncias exclusivas em alguns incisos do artigo 30 e em seus dispositivos.
Segundo o artigo 29 da Constituio Federal, desde 1988 obrigatria a
aprovao de Lei Orgnica pelo Municpio, instrumento normativo que uma espcie de
constituio municipal. O inciso I do artigo 30 da Constituio Federal estabelece a
competncia privativa do Municpio pela expresso assuntos de interesse local. Assim, as
competncias reservadas ao Municpio dependero do entendimento e da identificao do que
seja interesse local. A expresso atualmente adotada pela Constituio em vigor, qual seja,
legislar sobre assuntos de interesse local, denota ao municpio a competncia de legislar e
24

25
administrar

todos

os

assuntos

de

interesse

predominantemente

municipais,

no

necessariamente exclusivos deste ente.

Segundo Hely Lopes Meirelles, o interesse local se caracteriza pela
predominncia (e no pela exclusividade) do interesse para o Municpio, em relao ao do
Estado e da Unio. Isso porque no h assunto municipal que no seja reflexamente de
interesse estadual e nacional. A diferena apenas de grau, e no de substncia24. Para Celso
Bastos, os interesses locais dos Municpios podem ser entendidos como aqueles que
diretamente se refletem nas suas necessidades imediatas e, indiretamente, em maior ou menor
repercusso, com as necessidades gerais.25 J para Fernanda Dias Menezes de Almeida26, a
leitura do artigo 30 mostra que as matrias ali enumeradas como competncia do Municpio
guardam pertinncia tambm como interesses das demais pessoas polticas.

inegvel

que

mesmo

atividades

servios

tradicionalmente

desempenhados pelos Municpios, como transporte coletivo, polcia de edificaes,

fiscalizao das condies de higiene de restaurantes e similares, coleta de lixo, ordenao do
uso do solo urbano, etc., dizem respeito, secundariamente, ao interesse estadual e nacional.
At na esfera tributria no deixa de haver essa repercusso. Exemplo disso fornece o Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) que poder ser progressivo no tempo,
de forma a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade, que no questo de
interesse exclusivamente local.
Acredita-se, portanto, que acabar prevalecendo o entendimento de que as
competncias prprias dos Municpios so as relativas aos assuntos de predominante interesse
local. Assim como nos lembra Fernanda Dias Menezes de Almeida, sempre poder haver
situaes de difcil enquadramento, quando os interesses de mais de uma esfera se
entrelaarem como peso igual. Diante de inevitveis impasses desta ordem, s mesmo ao
Poder Judicirio caber dizer qual a pessoa poltica competente para disciplinar a matria ou
executar a tarefa.27
1.2.1 Competncia municipal em matria de direito urbanstico
A Constituio Federal de 1988 trouxe novidade ao estabelecer um captulo
especfico sobre poltica urbana. A partir da, definiram-se as competncias constitucionais

25

26
estabelecidas da Unio, Estados e Municpios para legislar sobre direito urbanstico e para
promover a poltica urbana.
O artigo 24 da Constituio Federal de 1988 estabelece a competncia
concorrente para legislar sobre direito urbanstico dos Estados Federados, Unio e Distrito
Federal, o que significou dizer que possvel s entidades federativas legislar sobre a mesma
matria da seguinte forma: 1- No mbito das matrias de competncia legislativa concorrente
entre a Unio e os Estados, a competncia da Unio ser limitada a estabelecer normas gerais,
no sendo excludas as competncias dos Estados de legislar suplementarmente; 2- No caso
de inexistncia de lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia
legislativa plena para atender a suas peculiaridades; 3- No caso de supervenincia de lei
federal sobre normas gerais ser suspensa a eficcia de lei estadual, no que lhe for contrrio.
Nesse caso, resta claro que Lei Federal dever estabelecer as normas gerais
de direito urbanstico que a lei de desenvolvimento urbano, contendo diretrizes nacionais
para o desenvolvimento urbano. A competncia constitucional de instituir a lei de
desenvolvimento urbano sem dvida, a principal misso da Unio referente poltica
urbana, diante da necessidade dessa lei de conferir capacidade para o Municpio ter
instrumentos eficazes para garantir que a propriedade urbana atenda a sua funo social e o
direito cidade seja concretizado.
Apesar de no haver uma previso expressa para o Municpio legislar sobre
direito urbanstico, a competncia do Municpio sobre a poltica urbana preponderante* em
relao competncia da Unio e dos Estados. Essa preponderncia decorre da leitura do
artigo 30 da Constituio Federal de 1988 e das normas do captulo da poltica urbana (art.
182) que definem o Municpio como o espao poltico institucional para a realizao
constitucional das normas dirigentes da poltica urbana, em especial atravs do plano diretor.
Segundo o artigo 30 da Constituio Federal de 1988:
Art. 30. Compete aos Municpios:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementa a legislao federal e a estadual no que couber;
*

A repartio de competncias entre os entes da federao obedece, em regra, a uma tcnica que a da
predominncia do interesse. Se o interesse for de ordem geral ou nacional ser conferido Unio o poder de
legislar sobre o assunto. Ao passo que, se o interesse for regional, competir aos Estados legislar sobre o assunto.
Se, entretanto, o interesse for local, competir aos Municpios legislar sobre o assunto.

26

27
(...)
VIII promover, no que coube, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano;
IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada
a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
Ter preponderncia para legislar sobre a poltica urbana no significa,
evidentemente, eliminar a responsabilidade da Unio e dos Estados no desempenho de
misses constitucionais com o intuito de intervir nos problemas urbanos que foram definidos
com base no princpio federativo. Estabelece, contudo, os limites de atuao de cada ente,
uma vez que se trata de matria de competncia concorrente*. A Unio e os Estados esto,
desta forma, aptos a estabelecer regras gerais e desenvolver polticas setoriais que no se
confundem com a poltica de desenvolvimento urbano.
Neste sentido, o ente federal aprovou o Estatuto da Cidade, norma de carter
geral e aos Estados, alm de caber-lhes privativamente a disciplina das Regies
Metropolitanas, reservada a competncia para legislar complementarmente sobre tal
matria. Ocorre que a elaborao do planejamento urbanstico por excelncia e das normas
que efetivamente interferem na transformao da organizao urbana misso remetida
entidade que representa a comunidade local, cujo interesse na questo direto e imediato.
Trata-se, pois, de definir o espao em que habita determinada comunidade, havendo, portanto,
de predominar seus interesses, ainda que submetidos aos contornos fixados pela legislao
federal e estadual. Compete ao Municpio, assim, complementar o rol de objetivos da poltica
de desenvolvimento urbano, especificando, detidamente, as limitaes e as determinaes a
serem observadas no trato da propriedade urbana ou rural sob sua guarda. Cabe ao Municpio
a difcil e fundamental tarefa de avaliar a cidade como um todo, verificando em seu territrio
a melhor soluo para os problemas gerados pela urbanizao, bem como prevenir situaes
de risco social, organizando reas e estimulando a regularizao fundiria.
A competncia municipal em matria de direito urbanstico no se restringe,
ainda, organizao definida no artigo 30 da Constituio Federal de 1988. Sua atuao
ampliada por fora do artigo 182 da Carta Fundamental que trata da Poltica Urbana e confere
*

Nas hipteses de competncia concorrente, tanto a Unio quanto os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
podem legislar sobre a mesma matria, cabendo a Unio editar normas de cunho genrico e aos Estados, Distrito
Federal e Municpios estabelecer normas especficas para as questes de seu peculiar interesse.

27

28
contedo ao princpio da funo social da propriedade, uma vez que o Plano Diretor, lei
municipal, que estabelece os requisitos e condies para o cumprimento daquele princpio
constitucional, nestes termos:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para
cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor.
A avaliao e regulamentao das questes urbanas pelo ente municipal se
dar, necessariamente, sob a tica social que a Constituio Federal estabelece em seu inciso
XXIII, do artigo 5 combinado com o artigo 182. Dever, portanto, o Municpio atuar na
fiscalizao e implementao dos princpios constitucionais por meio dos instrumentos
definidos pelo Estatuto da Cidade, norma federal de carter geral, que confere ao ente local
meios para efetivar a conformidade da propriedade pblica e privada funo social.
o Municpio que definir os passos concretos que o desenvolvimento
urbano dar, uma vez que cabe privativamente a este ente o tratamento legal de assuntos de
interesse local em matria de Poltica de Desenvolvimento Urbano, colocando-se como
instrumento bsico dessa poltica o Plano Diretor urbano aprovado pela Cmara Municipal e
obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes.28
Em matria de direito urbanstico, portanto, o Municpio ente de
competncia destacada, lhe sendo conferido o dever e o direito de interferir na disciplina da
propriedade local, dando a esta contedo social. A perfeio e a complexidade dos textos
jurdicos contrastam com os processos especulativos que tm dominado a ocupao urbana do
solo no Brasil.

28

29
Sem a elaborao do Plano Diretor, alguns dos instrumentos discriminados
no Estatuto da Cidade ficam inutilizveis, uma vez que, dependem da existncia da lei
municipal especfica para serem aplicados. o que reza o inciso III do artigo 41 da Lei n
10.257/2001, que exige a aprovao do plano diretor para as cidades onde o Poder Pblico
Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do artigo 182 da Constituio
Federal, que estabelece as sanes aplicveis ao proprietrio que no utiliza seu imvel de
acordo com o estabelecido em Plano Diretor e que, portanto, no lhe confere o contedo
social necessrio. Alm destas sanes, grande parte dos instrumentos da poltica urbana
previstos no Estatuto da Cidade esto condicionados aprovao do Plano Diretor, quais
sejam: o direito de preempo (art. 25); a outorga onerosa do direito de construir (art. 28); as
alteraes do uso do solo (art. 29); as operaes urbanas consorciadas (art. 32) e a
transferncia do direito de construir (poder ser instituda por lei especfica, porm, baseada
em plano diretor) (art. 35), sendo, inclusive, contedo mnimo do Plano Diretor, segundo
disposto no artigo 42, todos do Estatuto da Cidade. De acordo com o Estatuto da Cidade, o
Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana no est condicionado aprovao do Plano Diretor,
mas sua aplicabilidade est condicionada aprovao de Lei Municipal.
O Estatuto da Cidade estabelece, em seu artigo 50, que os municpios que
no tenham Plano Diretor aprovado na data de sua entrada em vigor, devero aprov-lo no
prazo de 05 (cinco) anos, ou seja, at 2006. Como veremos no prximo Captulo deste
trabalho, o Estatuto da Cidade, ao regulamentar a Poltica Urbana de que tratam os artigos 182
e 183 da Constituio Federal de 1988, estabelece normas de ordem pblica e interesse social,
que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bemestar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
1.3

A EDIO DA LEI N 10.257: EVOLUO HISTRICA DO ESTATUTO

DA CIDADE
Os instrumentos jurdicos e poltico-administrativos necessrios gesto
democrtica urbana esto previstos no Estatuto da Cidade. Esse se originou de um projeto de
lei federal de desenvolvimento urbano, com objetivo de instituir uma lei nacional, visando a
regulamentar o Captulo de Poltica Urbana, previsto no 4 do artigo 182 da Constituio
Federal de 1988, bem como os princpios e as diretrizes gerais da Poltica Urbana, como a
funo social da propriedade, a gesto democrtica da cidade e a sustentabilidade ambiental.

29

30
O Estatuto da Cidade constitui-se em um conjunto de normas de interesse
pblico e interesse social, regulando o uso da propriedade urbana de modo a garantir o bem
coletivo, a segurana e o bem-estar dos cidados. Elaborado com a participao de diversos
setores sociais, representantes dos municpios e de instituies de agentes privados, assim
como representantes dos setores imobilirios e da construo civil.29
Diversos ante-projetos foram apresentados no Congresso Nacional a fim de
preencher o contedo do conceito de funo social da propriedade, sendo que o primeiro
ocorreu em 1977, pela iniciativa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU),
naquela poca, rgo do Ministrio do Interior e tambm responsvel pela proposio e
implantao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Somente em 1983 foi
retomado, quando da proposio do Projeto de Lei n 775 pelo Poder Executivo da Unio ao
Congresso Nacional. O Projeto de Lei 775, de 1983, tramitou no Congresso Nacional at
1998, e ao projeto foram apensados outros 14 projetos de lei. Em meados de 1984, recebeu
um substitutivo da Comisso de Constituio e Justia e foi apreciada no mrito pela
Comisso de Interiores da Cmara dos Deputados.
A idia de um projeto de lei destinado a estabelecer as normas gerais das
polticas urbanas surgiu, portanto, ainda sob a vigncia da Constituio Federal de 1967. O PL
775 pretendeu explicitar o preceito da funo social da propriedade apresentando as seguintes
diretrizes: 1- iguais oportunidades de acesso propriedade urbana e moradia; 2- distribuio
eqitativa dos benefcios e nus decorrentes da urbanizao; 3- correo das distores de
valorizao da propriedade urbana; regularizao fundiria de reas ocupadas por populao
de baixa renda; e, 4- a devida adequao s normas urbansticas do direito de construir. Esse
projeto foi remetido ao Congresso Nacional pela Mensagem n 455/83 do Poder Executivo
sob o ttulo de Objetivos e Promoo do Desenvolvimento Urbano. Na referida exposio
de motivos, a mensagem presidencial justificava que:
O exame dos problemas urbanos brasileiros revela a ocorrncia de
processo de urbanizao rpido e concentrado que tem contribudo para o
agravamento dos desequilbrios regionais e provocando deficincias na
estrutura interna das cidades. Verifica-se a dificuldade do poder pblico em
acompanhar o acelerado crescimento urbano que se manifesta pelo
desordenado processo de ocupao do solo e pela carncia de equipamentos
urbanos e comunitrios. Esta deficincia decorre, em grande parte da
30

31
insuficincia de instrumental jurdico disponvel, que no acompanhou as
profundas transformaes da realidade urbana.30
Para o PL 775/83, o desenvolvimento urbano consistia basicamente na
soluo de problemas relacionados s distores do crescimento urbano. No campo da
participao popular, previa a ativa atuao fiscalizadora das comunidades interessadas no
atendimento dos preceitos legais estabelecidos, permitindo a qualquer cidado ou associao
de moradores exigir, por meio do ajuizamento de aes, a cessao de atividades tendentes
ocupao ou uso indevido de imvel urbano. A idia central do Projeto era de dotar os
administradores pblicos locais e regionais de condies mais efetivas de atuao no meio
urbano.
Segundo Vera F. Rezende31, o Projeto visto por alguns como necessrio
para se contrapor aos instrumentos fsico-territoriais da poltica urbana praticada at ento e
para o estabelecimento de limites propriedade da terra.
Ricardo Pereira Lira32 nos lembra que o Projeto propiciou ampla controvrsia
sobre a sua constitucionalidade, sob o aspecto da interveno da Unio em rea de peculiar
interesse municipal e que determinados institutos estariam ferindo o direito de propriedade,
assegurado na Constituio da Repblica. A constitucionalidade de alguns dos dispositivos
propostos foi argida, principalmente, em relao competncia da Unio para legislar sobre
desenvolvimento urbano. A fim de dirimir tais dvidas, os pareceres jurdicos assinados por
Miguel Reale e Hely Lopes Meirelles seguiram em anexo Mensagem n 155, pela qual o
Projeto de Lei foi encaminhado ao Poder Legislativo Federal.
Sobre as dvidas sucitadas, Miguel Reale entendeu que a Unio era
competente para dispor sobre normas nacionais voltadas para o desenvolvimento urbano e que
o Projeto se encontrava em consonncia com as normas constitucionais vigentes na
Constituio de 1967, com redao da Emenda Constitucional 1/1969. Hely Lopes Meireles
tambm concluiu ser competente a Unio para dispor sobre normas de direito urbanstico,
muito embora tal atribuio no tivesse explcita na Constituio Federal de 1967/1969 e, que
tal entendimento, deveria ser extrado de vrias prescries e princpios implcitos. O jurista
esclarece, tambm, que a Unio j vinha atuando com essa competncia legislativa, citando,
como exemplo, a edio da Lei Federal 6.803 de 2/7/1980, que estabeleceu as atribuies aos
estados e municpios referentes ao zoneamento urbano, visando compatibilizao de
31

32
atividades industriais com a proteo ambiental. Alm disso, entendia Hely Lopes Meireles,
que a atividade urbanstica visa ordenao do territrio e dos espaos habitveis, o que
interfere no direito de propriedade, sendo competente a Unio exclusivamente para legislar
sobre direito civil. Sublinhou, ainda, em seu parecer, a necessidade de a Unio estabelecer as
normas gerais regulamentadoras da funo social da propriedade imobiliria urbana, como
princpio bsico da ordem econmica e social e, como jurista municipalista, lembrou que
legislar sobre normas gerais no significava subordinar a atividade urbanstica dos demais
entes federados e sacrificar suas autonomias administrativas. Nesse sentido, a competncia da
Unio limitar-se-ia s normas gerais. Frente aos pareceres dos eminentes juristas, o Projeto de
Lei n 775/1983 foi enviado ao Congresso Nacional com mensagem presidencial de 3/5/1983,
acompanhado da exposio de motivos do Ministrio do Interior. Em Julho de 1995, o Projeto
foi retirado de Pauta pelo Poder Executivo, sem deliberao, por ter se mostrado defasado.
Cinco anos depois, a discusso sobre a constitucionalidade do Projeto foi
superada na doutrina, em razo da Constituio Federal de 1988 dispor claramente sobre a
matria nos seus artigos 182 e 183. Mas, naquela poca, o projeto cuidava de uma estrutura
mnima de instrumentos jurdicos relevantes para a gesto urbana e os seus aspectos
conceituais, alm das diretrizes, princpios e normas gerais de urbanismo, de competncia da
Unio.
Somente em 1989, por iniciativa do senador Pompeu de Souza, foi
apresentado o Projeto de Lei n 181, que incorporou os fundamentos do PL 775/1983 e do
Projeto de Lei substitutivo n 2.191/1989, de autoria do Deputado Raul Ferraz. O Projeto de
Lei Substitutivo n 2.191/1989 apresentava como principais pontos: 1- criao de reas de
polarizao urbana; 2- criao de institutos tributrios (contribuio urbanstica e taxa de
urbanizao); 3- criao do instrumento da requisio de imvel urbano para loteamento ou
obras de urbanizao, com posterior devoluo do imvel requisitado ao proprietrio,
devidamente urbanizado; 4- criao da usucapio especial de imvel urbano coletivo utilizado
para moradia; e, 5- criao do instituto da reurbanizao consorciada desapropriao
fundada em interesse social. Em 1990, o Projeto de Lei Substitutivo passou a ser o Projeto de
Lei n 5.788, tambm de autoria de Pompeu de Souza, conhecido como Estatuto da Cidade,
visava estabelecer diretrizes gerais da poltica urbana.
A tramitao do Estatuto da Cidade foi longa no Congresso Nacional. O
Projeto de Lei n 5.788-D de 1990 foi submetido a pareceres de diversas Comisses, como as
32

33
de Economia, Indstria e Comrcio; de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias;
de Desenvolvimento Urbano e Interior; e, finalmente, da Comisso de Constituio, Justia e
Redao, que certificou a sua constitucionalidade e a sua conformidade legal. Na Comisso de
Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, o Projeto de Lei Substitutivo,
incorporado ao substitutivo da Comisso de Economia, Indstria e Comrcio, disps sobre o
Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e o novo Estudo Prvio de Impacto de
Vizinhana (EIV). Essa Comisso inseriu os dois pargrafos no campo de aplicao da
edificao, parcelamento e utilizao compulsrios que tratavam da expresso imvel
subutilizado.
O

Projeto

de

Lei

Substitutivo

apresentado

pela

Comisso

de

Desenvolvimento Urbano e Interior procurou aperfeioar o substitutivo da Comisso de

Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, apresentando vrias inovaes: 1- o
Plano Diretor teve suas normas ampliadas para prever, inclusive, sanes para ausncia de
participao popular no processo de elaborao; 2- a obrigatoriedade para os municpios de
reas de especial interesse turstico ou inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto ambiental; e, muitas outras.
A Comisso de Constituio, Justia e Redao, a rigor, no faz anlise de
mrito, analisando apenas aspectos de constitucionalidade e de tcnica legislativa das
proposituras. Entretanto, em razo das anlises feitas, possvel a supresso de dispositivos e,
ato contnuo, nova redao, destinada a harmonizar o conjunto. Entre as alteraes
apresentadas por esse Comisso, podemos destacar: 1- relativamente outorga onerosa do
direito de construir*, foram retiradas as hipteses de contrapartida do beneficirio, mantida,
entretanto, sua obrigatoriedade; 2- sobre o Estudo de Impacto de Vizinhana, suprimiu-se a
audincia da comunidade afetada no processo de elaborao do EIV; 3- no que tange ao plano
diretor, foi suprimido o pargrafo que previa quorum qualificado para sua aprovao e
alterao; 4- foi suprimido todo o captulo das regies metropolitanas.
O Projeto de Lei Substitutivo da Comisso de Constituio, Justia e
Redao foi aprovado em 2000, no mbito da Comisso. Em fevereiro de 2001 foi aprovado
*

De acordo com o Estatuto da Cidade, o proprietrio pode conceder o direito de superfcie do seu terreno, isto ,
o direito de construir sobre ou sob ele, por tempo determinado ou indeterminado, de forma gratuita ou onerosa.
Desta forma, reconhece-se que o direito de construir tem um valor em si mesmo, independente do valor da
propriedade, podendo agregar ou subtrair valor a esta. Alm de representar uma limitao do direito de
propriedade, aquilo que se pode fazer sobre ou sob ela pode ser separado da mesma e assim ser concedido para
outro, sem que isso represente a venda, concesso ou transferncia da prpria propriedade.

33

34
na Cmara dos Deputados e enviado ao Senado, de onde se originou. Obtida a aprovao do
Senado, foi sano presidencial. Em 30 de junho de 2001, o projeto foi sancionado com
vetos, transformando-se na Lei Federal n 10.257, de 10/07/2001. O Estatuto da Cidade, em
sua primeira redao, foi amplamente reproduzido nos substitutivos que se seguiram. A sua
aplicabilidade centrou-se na criao de novos instrumentos jurdicos que permitem a atuao
pblica na atividade urbanstica, introduzindo novos institutos jurdicos.
O projeto, inicialmente, definia poltica urbana, garantia do direito cidade,
urbanismo e direito urbanstico, enumerando os objetivos da poltica urbana, entre eles o
direito dos agentes coletivos cidade, a distribuio social dos servios pblicos e
equipamentos urbanos, a ordenao da ocupao, do uso e da expanso do territrio urbano e
a funo social da propriedade, alm dos requisitos da funo social da propriedade urbana
vinculada ao atendimento do Plano Diretor. Dispunha, tambm, sobre casos de abuso do
direito e da funo social da propriedade, entre eles a reteno especulativa do solo urbano. O
Estatuto da Cidade vincula a utilizao de vrios instrumentos de atuao urbanstica prvia
edio do Plano Diretor.
O Estatuto da Cidade definiu os princpios e objetivos, diretrizes e aes, e,
instrumentos da gesto urbana a serem utilizados pelos Municpios, mas, na verdade, dotou de
legitimidade o que j vinha sendo praticado por diversos municpios brasileiros antes de sua
edio. Por isso, podemos dizer que caber aos Municpios a imensa tarefa de tornar realidade
os postulados inscritos no Estatuto da Cidade, a fim de que todos tenham direito s cidades
com qualidade de vida. Vale lembrar que cabe aos Municpios aplicar as diretrizes gerais da
Poltica Urbana de acordo com as suas especificidades e realidade local, devendo para tanto
construir uma ordem legal urbana prpria e especfica, tendo como instrumentos
fundamentais a Lei Orgnica Municipal e o Plano Diretor.
As diretrizes gerais da Poltica Urbana, estabelecidas no Estatuto da Cidade,
como normas de Direito Urbanstico, so, especialmente para os Municpios, as normas
balizadoras e indutoras da aplicao dos instrumentos de Poltica Urbana regulamentados na
lei. O Poder Pblico somente estar respeitando o Estatuto da Cidade e atendendo aos
objetivos do Plano Diretor quando os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade forem
aplicados com a finalidade de atender as diretrizes gerais previstas no Plano Diretor.

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35
O Plano Diretor incumbido da tarefa de estabelecer, como normas
imperativas aos particulares e agentes privados, as metas e diretrizes da Poltica Urbana, os
critrios para verificar se a propriedade atende sua funo social, as normas condicionadoras
do exerccio deste direito, a fim de alcanar os objetivos da Poltica Urbana, quais sejam:
garantir as condies dignas de vida urbana, o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade, o cumprimento da funo social da propriedade, e o atendimento aos objetivos do
Plano Diretor.

35

36

CAPTULO II
POLTICA URBANA E CIDADES SUSTENTVEIS

A Poltica de Desenvolvimento Urbano pode ser federal (artigo 21, XX,

Constituio Federal de 1988), estadual (artigo 24, I, Constituio Federal de 1988) e
municipal (artigo 29, Constituio Federal de 1988). No mbito estadual, na Constituio
Estadual do Rio de Janeiro, a Poltica de Desenvolvimento Urbano encontra-se nos artigos
229, 230 e seguintes. No mbito municipal, a Lei Orgnica a estabelece nos artigos 421, 423,
429 e 430.
Segundo Vera F. Rezende33, as estratgias econmicas empreendidas pelo
governo brasileiro nos anos 80 acarretam uma longa e profunda recesso no pas. Para os
trabalhadores, a crise se mostra sob o aspecto do desemprego, do achatamento salarial e do
crescimento do trabalho informal. Para as cidades, ela se mostra sob o aspecto da saturao e
insuficincia dos servios pblicos e equipamentos urbanos e da carncia de moradias. A
maioria das cidades passa a se caracterizar pela segregao dos seus espaos, onde habitaes
formais, localizadas em reas de servios, coexistem com favelas e loteamentos irregulares
em reas carentes de saneamento bsico e transportes. Esse quadro urbano, onde se destaca a
crise habitacional, tambm expressa a crise de uma modalidade de planejamento urbano como
instrumento para a gesto da cidade. nessa perspectiva que surge, no incio da dcada de
80, o Movimento pela Reforma Urbana, como conseqncia da tentativa de unio de lutas
urbanas localizadas em diferentes cidades por setores da Igreja catlica e resulta na criao da
Articulao Nacional do Solo Urbano ANSUR, que visa a assessorar os movimentos
existentes e unificar as principais demandas dos movimentos urbanos.
Ainda na dcada de 80, divulgado o Anteprojeto de Lei Federal do
Desenvolvimento Urbano, o Projeto de Lei Federal n 775/83, que inclui entre suas propostas
36

37
vrios instrumentos que iriam estabelecer um maior controle sobre a terra urbana34. No
entanto, o Projeto de Lei n 775/83 no foi votado pelo Plenrio imediatamente, tendo
recebido, durante sua tramitao pelo Congresso Nacional, diversas emendas que, na prtica,
paralisaram seu andamento e retardaram a sua aprovao. Tendo em vista que a Poltica
Urbana, para ser implementada, necessitava da existncia de uma lei federal, em 1989 o
Projeto de Lei n 775/83 foi incorporado a outros projetos de lei substitutivos que geraram o
PL 5788/90, que aps lenta tramitao no Congresso Nacional foi aprovado e transformou-se
na Lei n 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.
Na fase de elaborao da Constituio, o Movimento pela Reforma Urbana
encaminha Constituinte uma Emenda Popular que apresentava regras, princpios e
instrumentos que visavam aos direitos das pessoas que residiam nas cidades, e a capacitar o
Poder Pblico para alcanar os fins da Poltica Urbana. Dentre os importantes assuntos de que
tratava a emenda, havia o direito cidade, que visava: a) a estabelecer uma tica urbana
baseada na justia social e na cidadania; b) a garantir e ampliar os direitos fundamentais das
pessoas que vivem na cidade; c) a estabelecer o regime da propriedade urbana e o direito de
construir, condicionando o exerccio do direito de propriedade funo social, com
fundamento na garantia dos direitos urbanos, ficando ainda subordinado ao princpio do
estado social de necessidade; d) a efetivar o direito cidade mediante adoo de instrumentos
eficazes de poltica urbana, como a desapropriao para fins de reforma urbana; e) a assegurar
que a propriedade urbana atenda sua funo social; f) a garantir que a cidade atenda a suas
funes sociais, tais como a de promover a justa distribuio dos bens e servios urbanos e a
de preservar o meio ambiente; g) a conferir ao Municpio a competncia e o dever de aplicar,
de acordo com a realidade local, os instrumentos de poltica urbana, devendo, para cada
situao concreta, utilizar o instrumento mais adequado; h) a estabelecer os instrumentos da
participao popular, buscando garantir a Gesto Democrtica da Cidade como forma de
exercitar a cidadania. Os resultados do Movimento pela Reforma Urbana podem ser
considerados positivos apesar de nem todas as propostas apresentadas na Emenda Popular
terem sido aprovadas.
inegvel, entretanto, que os dispositivos, no que diz respeito questo
urbana, no tendiam a capacitar o Poder Pblico no sentido de instituir responsabilidades e
obrigaes s atividades privadas. Surgem duas possibilidades: o Poder Pblico federal
poderia definir os princpios, os objetivos, as polticas pblicas e os instrumentos para tornar
efetivo o direito cidade ou delegar a outro ente poltico o momento dessas definies.
37

38
De acordo com os artigos pertinentes poltica urbana, observamos que a
segunda possibilidade foi adotada, cabendo ao Municpio estabelecer, no Plano Diretor, a
funo social da propriedade urbana. Assim, a expresso funo social da propriedade
aparece pela primeira vez na Constituio de 1934, e sucessivamente nas Constituies de
1937, 1946, 1967, na Emenda Constitucional de 69 e na Constituio de 1988. A diferena
consiste em que at a Constituio Federal de 88 a expresso no tinha sido definida. Esse
um importante passo dado pela Constituio Federal de 1988 que, em vez de adotar
afirmaes retricas vagas, identificou o princpio da funo social da propriedade no Plano
Diretor.
A Constituio Federal de 1988 teve como marco a contemplao da cidade
constitucionalmente, ao elevar o municpio ao nvel dos outros entes polticos. Paralelamente,
possibilitou-se aos Municpios a competncia para promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano. Alm disso, o artigo 182 estabelece que o contedo da funo social
da propriedade de atribuio municipal, coerente com o artigo 30 da Constituio Federal.
Os avanos da poltica urbana, conquistados atravs da Constituio Federal
de 1988, so identificados no prprio texto constitucional: descentralizao e redistribuio
do poder estatal; autonomia poltica e administrativa dos Municpios (artigo 29, caput);
preponderncia municipal para assuntos urbansticos (artigo 30, VIII); a poltica cujo objetivo
o pleno desenvolvimento urbano das funes sociais da cidade (artigo 182, caput); a
instituio do Plano Diretor, atravs de lei, como instrumento bsico da Poltica de
Desenvolvimento Urbano (artigo 182, 1); condicionamento da propriedade privada sua
funo social, tendo o proprietrio o poder-dever de exercer o direito de propriedade em
benefcio da sociedade; o direito ao Planejamento Urbano como expresso da Cidadania.
Pode-se concluir que o objetivo da Poltica Urbana ordenar o pleno
desenvolvimento das funes da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. O grande
desafio para o estabelecimento de uma Poltica Urbana conseguir uma interveno adequada
e equilibrada do Poder Pblico no enfrentamento das situaes complexas resultantes de
cidades j densamente habitadas, com suas comunidades heterogneas. Faz-se necessrio a
presena efetiva do Estado para a normatizao das relaes da surgidas, controlando o uso
do solo e servindo como mediador entre as desigualdades da cidade.
38

39
Com o final da Constituinte as atenes se voltam para os Estados,
responsveis pela elaborao das Constituies Estaduais e para os Municpios, responsveis
pelas Leis Orgnicas Municipais e Planos Diretores.35
No Rio de Janeiro, a Lei Complementar n 16/92 aprovou o Plano Diretor,
agora como instrumento de concretizao do direito cidade, onde se inclui o direito
moradia. O Plano Diretor passa do plano fsico territorial do passado a plano necessrio
execuo da Poltica Urbana.36
O Plano Diretor, para Jos Afonso da Silva37, um instrumento de atuao
da funo urbanstica dos Municpios e, constitui um plano geral e global que tem, portanto,
por funo sistematizar o desenvolvimento fsico, econmico e social do territrio municipal,
visando ao bem-estar da comunidade local. J para Hely Lopes Meirelles38, Plano Diretor
o complexo de normas legais e diretrizes tcnicas para o desenvolvimento global e constante
do Municpio, sob os aspectos fsico, social, econmico e administrativo, desejado pela
comunidade local. Deve ser a expresso das aspiraes dos muncipes quanto ao progresso do
territrio municipal no seu conjunto cidade-campo. o instrumento tcnico-legal definidor
dos objetivos de cada Municipalidade e por isso mesmo com supremacia sobre os outros, para
orientar toda atividade da administrao e dos administrados nas realizaes pblicas e
particulares que interessem ou afetem a coletividade.
Segundo o artigo 6, III da Lei Complementar n 16/92, que aprovou a Plano
Diretor no Rio de Janeiro, entre os objetivos do Plano Diretor est o de compatibilizar o
desenvolvimento urbano com a proteo do meio ambiente, pela utilizao racional do
patrimnio natural, cultural e construdo, sua conservao, recuperao e revitalizao.
A Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro, promulgada em 1990
avana na aproximao entre os campos ambiental e urbano ao estabelecer que qualquer
projeto multifamiliar ou destinado a empreendimentos industriais ou comerciais ser
acompanhado de Relatrio de Impacto de Vizinhana, considerando-se entre outras questes
o meio ambiente construdo. Em 1990, portanto, a Lei Orgnica do Municpio do Rio de
Janeiro j cria o instrumento que, 11 anos mais tarde, ser institudo pelo Estatuto da Cidade.
Na prtica, no entanto, o Relatrio de Impacto de Vizinhana da Lei Orgnica do Municpio

39

40
do Rio de Janeiro de 1990, ao depender de regulamentao, que no se concretiza por parte do
Executivo Municipal, acaba por no ser aplicado.39
Voltando ao processo de elaborao do Estatuto da Cidade pode-se concluir
que a sua aprovao foi uma vitria para aqueles que lutaram por uma regulamentao
nacional que pudesse estabelecer diretrizes de polticas urbanas que buscassem uma ocupao
do solo urbano mais racional e mais equilibrada. O Estatuto da Cidade estabelece, em suas
diretrizes gerais, a garantia s cidades sustentveis e gesto democrtica como instrumentos
de participao popular na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano.
Sobre a gesto democrtica das cidades, o Estatuto da Cidade evidencia uma
preocupao com a participao social em todos os processos do Planejamento Municipal, em
que o Plano Diretor a figura central e decisiva da Poltica Urbana. A realizao da gesto
democrtica das cidades a nica garantia de que os instrumentos de Poltica Urbana,
regulamentados ou sistematizados pelo Estatuto da Cidade, no ficaro como meras
ferramentas a servio de concepes conservadoras e tecnocrticas, mas, ao contrrio,
verdadeiros instrumentos de promoo do direito cidade para todos, sem excluso social.
2.1 CIDADES SUSTENTVEIS
Poucos conceitos tm sido, recentemente, to utilizados e debatidos como o
desenvolvimento sustentvel. No h desenvolvimento que no seja sustentvel. Isto significa
condenar a opo de crescimento econmico a qualquer custo, principalmente aos elevados
custos scio-ambientais, que vm caracterizando grande parte da expanso capitalista e o
modelo de desenvolvimento brasileiro.40
O direito cidade definido na Carta Mundial pelo Direito Cidade como o
usufruto eqitativo das cidades dentro dos princpios de sustentabilidade e justia social. Esse
direito pressupe a interdependncia entre a populao, recursos, meio ambiente, relaes
econmicas e qualidade de vida para as presentes e futuras geraes. Implica em mudanas
estruturais profundas nos padres de produo e consumo, e nas formas de apropriao do
territrio e dos recursos naturais.

40

41
Nesse sentido, Marlia Steinberger41 afirma que expresso Meio Ambiente
Urbano deve ser entendida como um espao que possui uma dinmica ambiental prpria e
nica, resultante da interao entre o ambiente natural e o ambiente construdo, cuja harmonia
intrnseca e no extrnseca.
Em 1987, no relatrio Nosso Futuro Comum entendeu-se que a
sustentabilidade deve ser encarada como um processo permanente e no um fim tangvel a ser
alcanado e preservado a todo custo.
Considera-se a Constituio Federal de 1988 o primeiro marco do
surgimento da preocupao com meio ambiente urbano no Brasil porque seu texto contm
inovaes relacionadas como o assunto, quais sejam: a incluso da funo social da
propriedade e a possibilidade de qualquer cidado fiscalizar bens ambientais. Contudo, o
interesse pelo meio ambiente urbano ganhou fora, no Brasil e no mundo, a partir do Frum
Global das ONGs, que se realizou paralelamente Conferncia das Naes Unidas para o
Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecida como Eco-92, quando se explicitou
que a questo urbana era tambm uma questo ambiental. Numa conferncia em que a tnica
central foram as questes ambientais de cunho global, a preocupao com o meio ambiente
urbano foi introduzida pelo Frum Brasileiro de Reforma Urbana.42
Mais recentemente, em 1999, tambm como marco na rea do meio ambiente
urbano, temos o documento Cidades Sustentveis da Agenda 21 Brasileira, cujo objetivo
oferecer propostas para introduzir a dimenso ambiental nas polticas urbanas vigentes ou que
venham a ser adotadas. Dentre as premissas que norteiam o documento, merece destaque a
denominada crescer sem destruir, por traduzir que o desenvolvimento sustentvel das
cidades implica, ao mesmo tempo, o crescimento dos fatores positivos da sustentabilidade
urbana e a diminuio dos impactos ambientais, sociais e econmicos indesejveis no espao
urbano. Este documento afirma que a noo de sustentabilidade vai firmar-se como o novo
paradigma do desenvolvimento humano.
Marlia Steiberger43 afirma que a sustentabilidade urbana intrinsecamente
espacial e leva ruptura das contradies sociais que se exacerbam no espao urbano.
Entretanto, essas caractersticas no significam que ela pode ser vista isoladamente nem
prescindir de um planejamento. Ao contrrio, cada vez mais se trabalha a idia de planejar a
sustentabilidade urbana alm dos limites da cidade. Rose Campans44 tambm trabalha o
41

42
assunto ao afirmar que o modelo de cidades sustentveis a extenso, para a esfera local,
da operacionalizao da noo de desenvolvimento sustentvel, concebido como aquele que
assegura o atendimento das necessidades do presente sem comprometer a capacidade das
geraes futuras satisfazerem tambm as suas.
Vale lembrar que o Estatuto da Cidade pressupe a existncia das chamadas
cidades sustentveis no Brasil, assegurando populao o uso racional e equilibrado do
espao urbano. esse o entendimento de Edsio Fernandes45, ao afirmar que dentre muitos
outros problemas ambientais existentes nas cidades, tambm devem ser mencionados os
servios pblicos insuficientes, a distribuio desigual de equipamentos urbanos e
comunitrios, a falta de reas verdes, os padres inadequados de uso do solo e a baixa
qualidade tcnica das construes. O relatrio Nosso Futuro Comum traz a definio
clssica de desenvolvimento sustentvel, cujo objetivo garantir que ele atenda as
necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as geraes futuras atenderem
tambm s suas. Nota-se que o desenvolvimento sustentvel envolve a participao de toda a
sociedade, ou seja, de cada um de ns, buscando atender s nossas necessidades, sem, no
entanto, prejudicar as futuras geraes. O desenvolvimento sustentvel no pode ser
entendido como estado de permanente harmonia, mas como um processo de mudana na
forma de explorao dos recursos naturais, visando a sua preservao. Nesse sentido, Jos
Afonso da Silva46 entende que, desenvolvimento sustentvel, ou ecodesenvolvimento tem
como caracterstica principal a possvel ou desejvel conciliao entre desenvolvimento, a
preservao do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida.
A gesto urbano-ambiental na atualidade , segundo Sheila Borges
Dourado47, voltada para a idia da sustentabilidade. A discusso sobre cidades sustentveis s
tomou vulto nos ltimos dez anos, graas a impulsos dados pela Rio-92 e pela Conferncia
Habitat II, quando se verificou a necessidade de se ambientalizar as polticas urbanas, ou
construir cidades com estratgias ecolgicas. O desenvolvimento sustentvel um princpio
que compatibiliza o progresso com a utilizao racional dos recursos naturais, sua base
material. O que se quer dizer com isso que o advento do Estatuto da Cidade volta-se
delimitao de novos contornos para a urbanizao e para as cidades brasileiras. O direito
cidade consiste em garantir que todos tenham efetivamente direito a usufruir os efeitos da
urbanizao e que todos tenham direito s condies mnimas de sobrevivncia na cidade.

42

43
O direito cidade garantido no artigo 226 da Constituio do Estado do
Rio de Janeiro que o define como sendo o direito de todo cidado de acesso moradia,
transporte pblico, saneamento bsico, energia eltrica, gs canalizado, abastecimento,
iluminao pblica, sade, educao, cultura, creche, lazer, gua potvel, coleta de lixo,
drenagem de vias de circulao, conteno de encostas, segurana e preservao do
patrimnio ambiental e cultural.
A Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro, em seu artigo 422, reafirma
o conceito de direito cidade e, em seu artigo 423, acrescenta que para cumprir os objetivos e
diretrizes da poltica urbana, o Poder Pblico poder intervir na propriedade visando ao
cumprimento de sua funo social.
Acredita-se que, apesar da crise do planejamento, ele ainda a principal
ferramenta para se atingirem os ideais de sustentabilidade urbana. O planejamento urbano
expressa-se sob a forma de polticas pblicas, cuja implementao se d atravs de programas
de ao e atravs de instituio e aplicao de instrumentos legais, para a consecuo dos
objetivos almejados. O planejamento urbano municipal colocado na condio de um
importante instrumento, cabendo-lhe o desafio de promover mudanas significativas nas
cidades, para se atinja a sustentabilidade urbana.
2.2 O EIV COMO INSTRUMENTO DE POLTICA URBANA
O Estatuto da Cidade disciplina em seu artigo 4 os instrumentos de Poltica
Urbana, e o inciso IV do mesmo artigo refere-se a dois estudos destinados a assegurar a
preservao do meio ambiente urbano: o Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e o
Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV).
Como vimos anteriormente, o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana,
introduzido pelo Estatuto da Cidade, no est condicionado aprovao do Plano Diretor,
mas sua aplicabilidade est condicionada aprovao de Lei Municipal. De todos os
instrumentos abordados no Estatuto da Cidade de se destacar o Plano Diretor Urbano, uma
vez que, dependem do Plano Diretor para efetiva aplicao, os principais instrumentos da
Poltica Urbana.

43

44
O Estudo Prvio do Impacto de Vizinhana (EIV) um dos instrumentos da
Poltica Urbana trazidos pelo Estatuto da Cidade para contemplar os efeitos positivos e
negativos dos empreendimentos ou atividades quanto qualidade de vida da populao
residente na rea e nas suas proximidades. Trata-se de um instrumento de controle e
preveno, que proporciona ao ente municipal, condies de verificar previamente as
conseqncias urbansticas da implantao de um empreendimento, atividade ou construo,
em determinada rea da cidade, auxiliando o Poder Pblico Municipal a evitar o desequilbrio
no crescimento urbano e garantir condies mnimas de ocupao equilibrada dos espaos
habitveis.
Para evitar esse desequilbrio e garantir as condies de ocupao
equilibrada, as regras urbansticas para construo, j correntes nos municpios brasileiros,
estabelecem limites e restries ao direito de construir no territrio municipal fundados no
princpio da funo social da propriedade. A novidade trazida pelo EIV est em garantir que,
alm das j conhecidas restries impostas propriedade atravs do plano de obras, ou regras
edilcias municipais, o municpio tenha condies de verificar que a obra no lesar o
interesse coletivo, analisando previamente a existncia de potencial de distrbio e
desequilbrios urbansticos. O que distingue as regras de edificao municipal do EIV o
mbito de aplicao. Enquanto as primeiras so aplicadas ao municpio inteiro, o EIV trata de
casos especficos, lidando com situaes particulares de modo a evitar os impactos locais.
Maria Julieta Nunes de Souza48 entende que o Relatrio de Impacto de
Vizinhana (RIV) pode representar um interessante ponto de partida para se repensar os
atuais procedimentos e instrumentos do licenciamento urbano. Comparativamente a esses, o
RIV incorpora trs idias que, pela inovao, vale a pena evidenciar: (1) a considerao do
fator tempo nos licenciamentos urbanos; (2) a participao popular como condio
necessria garantia do direito de vizinhana e a vizinhana como materialidade, isto , rea
edificada nos entornos da atividade a ser licenciada; (3) a avaliao de impactos (urbansticos)
como princpio norteador do licenciamento urbano.
Segundo Hely Lopes Meirelles49, o Estudo de Impacto de Vizinhana
aquele que se destina a permitir que os rgos competentes da Prefeitura examinem a
adequao do empreendimento no respectivo local e entorno, com relao aos aspectos do

Esclarecemos que no decorrer deste trabalho as expresses Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) e Relatrio
de Impacto de Vizinhana (RIV) sero utilizadas como sinnimas.

44

45
sistema virio e de transportes, produo de rudos e resduos slidos, capacidade da infraestrutura instalada, etc. A preocupao se justifica uma vez que o o simples aparecimento
de uma obra ou atividade nova pode gerar constrangimentos e/ou distrbios se construda em
determinados locais ou representar uma dimenso considervel. No s todos os servios
pblicos prestados na regio (transporte, infra-estrutura, saneamento, etc.) como tambm os
simples comportamentos daqueles que habitam nas proximidades podem ser afetados pela
to-s construo de um empreendimento repita-se , ainda que em conformidade com toda
a legislao urbanstica que disciplina a forma pela qual ele deve ser levado a efeito.50
Para a implementao de determinados empreendimentos definidos em Lei
Municipal, o Estatuto da Cidade dispe que ser obrigatria a elaborao de Estudo Prvio de
Impacto de Vizinhana, para a obteno de licenas ou autorizaes de construo, ampliao
ou funcionamento a cargo do ente pblico local. A definio das atividades e
empreendimentos sujeitos apresentao do EIV ficar a cargo do ente municipal, que dever
faz-la em lei especfica, ou seja, fica a cargo do ente municipal concretizar o EIV inserindo-o
no contexto da legislao urbanstica. Embora o Estatuto da Cidade no especifique que
empreendimentos estaro sujeitos elaborao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, o
texto legal poder utilizar como critrio a relao existente entre o porte da obra, a regio em
que ser executada e o fim a que se destina. Assim, partindo do critrio da dimenso da
construo em combinao com a sua finalidade, o municpio poder impor a aplicao do
EIV quelas atividades ou empreendimentos que detenham maior potencial de impacto.
Com relao ao contedo do Estudo de Impacto de Vizinhana, este ser
executado de forma a incluir a anlise, de questes mnimas previstas no artigo 37 do Estatuto
da Cidade, como, por exemplo, o adensamento populacional, o uso e ocupao do solo, a
valorizao imobiliria, dentre outros, que iro demonstrar, de forma mais abrangente
possvel, a repercusso que o empreendimento trar vida da cidade. Todos os elementos
previstos no artigo 37 do Estatuto da Cidade, que devero estar abordados no Estudo de
Impacto de Vizinhana, no excluem, entretanto, outras preocupaes de carter especfico
dos municpios. Logo, caber ao ente municipal estabelecer, em lei especfica, quais os
elementos complementares que devero ser apresentados no Estudo de Impacto de
Vizinhana.
Vale lembrar que a elaborao do EIV no obrigao apenas do
proprietrio privado, mas tambm do prprio Poder Pblico, quando executor de atividades,
45

46
obras e empreendimentos na cidade que possam causar impacto vizinhana imediata e seu
entorno. Ainda no que se refere aplicabilidade do Estudo de Impacto de Vizinhana, o
Estatuto da Cidade no expressa se este deve ser aplicado apenas s construes de natureza
comercial ou, inclusive, s construes residenciais. Parece, em verdade, irrelevante a
destinao do empreendimento. O critrio ser sempre o do impacto infra-estrutura urbana e
ao contexto social do espao construdo, da a necessidade de avaliar se um grande
condomnio de prdios ter um impacto de vizinhana, tanto quanto um novo shopping ou
loja de grande porte.
Resta evidente, mais uma vez, a relevncia do papel do municpio para a
implementao do Estudo de Impacto de Vizinhana. O Estatuto da Cidade, que introduziu o
EIV no ordenamento jurdico brasileiro, se encarrega de apontar as diretrizes que devem ser
seguidas pela Poltica Urbana e os limites da normatividade geral da Unio, colocando
disposio da administrao pblica municipal, os instrumentos de poltica urbana para a
efetivao do direito ambiental e urbanstico.
O Estudo de Impacto de Vizinhana um elemento necessrio do
planejamento urbano, bem como um instrumento de poltica urbana. O planejamento urbano
uma atividade que deve ser permanente em todas as reas da cidade, por isso, exigvel que a
atividade de planejamento urbano considere os impactos que as intervenes pblicas e
privadas provocaro nas reas onde elas se manifestarem.

46

47

CAPTULO III
O ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E O ESTUDO DE IMPACTO DE
VIZINHANA

Todo e qualquer projeto que vise o desenvolvimento interfere com o meio

ambiente. No entanto, o crescimento um imperativo e, por isso, deve-se buscar instrumentos
e mecanismos que conciliem meio ambiente e desenvolvimento, minimizando ao mximo os
impactos ecolgicos negativos e, conseqentemente, os custos econmicos sociais. Dentre
esses instrumentos que conciliam desenvolvimento e proteo ambiental, merece especial
ateno o Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), a ser elaborado antes da instalao de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente.
Esse importante instrumento de planejamento e controle ambiental decorre do princpio da
considerao do meio ambiente na tomada de decises e diz com a elementar obrigao de se
levar em conta o fator ambiental em qualquer ao ou deciso pblica ou privada que
possa sobre ele causar qualquer efeito negativo.
A Constituio Federal de 1988 contempla um captulo sobre poltica urbana,
outro sobre o meio ambiente e aumenta a responsabilidade dos municpios em relao
questo urbana. Desta forma, dois caminhos paralelos so trilhados, no texto constitucional,
pela preocupao com a garantia de acesso cidade para todos, campo da poltica urbana, e
pela preocupao com a qualidade ambiental, campo da poltica ambiental. O Estatuto da
Cidade, por sua vez, insere claramente a preocupao ambiental junto com a preocupao
com a poltica urbana, ao instituir em seu artigo 4, inciso IV, dois estudos destinados a
assegurar a preservao do meio ambiente urbano: o Estudo Prvio de Impacto Ambiental
(EIA) e o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV).

47

48
A obrigatoriedade desses estudos significou um marco na direo do
desenvolvimento sustentvel no Brasil, dado que, at meados da dcada de 80, nos projetos de
empreendimentos apenas eram consideradas as variveis tcnicas e econmicas, sem qualquer
preocupao mais sria com o meio ambiente e, muitas vezes, em flagrante contraste com o
interesse pblico. A incorporao pelo Direito Brasileiro desses instrumentos preventivos de
tutela ambiental estimulou a participao da sociedade nas discusses democrticas sobre a
implantao de projetos, contribuiu para o manejo adequado dos recursos naturais, o uso
correto de matrias-primas e a utilizao de tecnologia de ponta, evitando altos investimentos
futuros em equipamentos de controle e monitoramento.
3.1 ANLISE DA LEGISLAO DISCIPLINADORA DO EIA
O EIA foi introduzido no Direito Brasileiro pela Lei n 6.803, de 3 de julho
de 1980, que cuida das diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de
poluio. Sua abrangncia era bastante limitada, cobrindo apenas reas crticas de poluio e
nestas, aplicando-se somente s zonas de uso estritamente industrial.
Cabe destacar que o EIA anterior a Constituio Federal de 1988 e, por
isso, no foram incorporados a ele conceitos importantes ligados ao direito s cidades.
Fruto ainda do regime autoritrio, assinala Antonio Herman Benjamin, de
se observar que, em nenhum momento, a lei previu a participao da comunidade no processo
decisrio de escolha das alternativas ou sequer na fiscalizao do EIA.51
Nessa mesma dcada, com o surgimento do movimento ambientalista e fim
do regime autoritrio, ganha o EIA nova funo e amplitude atravs da Lei n 6.938, de 31 de
agosto de 1981, que o especifica e cuida da Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulao e aplicao.
Com essa lei, o EIA elevado categoria de instrumento da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, sem qualquer limitao ou condicionante, j que exigvel tanto
nos projetos pblicos quanto particulares, industriais ou no industriais, urbanos ou rurais, em
reas consideradas crticas de poluio ou no.

48

49
Nesse texto legal, o EIA adquire alcance mais largo do que na previso da
Lei n 6.803/80, embora no estabelea o contedo mnimo do EIA e o momento de sua
preparao, tambm no garantia os meios para que a sociedade pudesse influenciar os
caminhos da poltica ambiental.
O Decreto n 88.351, de 1 de junho de 1983, ao regulamentar a Lei n
6.938/81, avanou na matria, inclusive ampliando o contedo da lei regulamentada.
Estabeleceu a vinculao da Avaliao de Impactos Ambientais aos sistemas de
licenciamento, outorgando ao Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA
competncia para fixar os critrios bsicos segundo os quais sero exigidos Estudos de
Impacto Ambiental para fins de licenciamento, com poderes, para tal fim, de baixar as
resolues que entender necessrias.
Posteriormente, em 23 de janeiro de 1986, foi promulgada a Resoluo
CONAMA n 001 que fixou, em linhas mais claras, o EIA, j que reconhecia a necessidade de
se estabelecerem as definies, as responsabilidades, os critrios bsicos e as diretrizes gerais
para uso e implementao da Avaliao de Impacto Ambiental como um instrumento da
Poltica Nacional do Meio Ambiente. De maneira geral, a Resoluo disciplina a definio de
impacto, fala da abrangncia do EIA, diretrizes e atividades tcnicas do EIA, a sua elaborao
por equipe multidisciplinar, as despesas, o contedo do Relatrio de Impacto Ambiental e,
finalmente, o acesso e manifestao do pblico no processo. A questo da audincia pblica,
apenas mencionada pela Resoluo CONAMA n 001/86, foi detalhada pela Resoluo
CONAMA n 009/90.
O Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990, procurando incorporar avanos
legislativos verificados principalmente aps a implantao da nova ordem constitucional
brasileira, revogou expressamente o Decreto n 88.351, de 1 de junho de 1983,
regulamentando a Lei n 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei n 6.938. de 31 de agosto de
1981, que dispem, respectivamente, sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de
Proteo Ambiental e sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente.
O decreto manteve a competncia do CONAMA para editar normas e
estabelecer critrios bsicos para a realizao de Estudos de Impacto Ambiental com vistas ao
licenciamento de obras ou atividades de significativa degradao ambiental. Todas as

49

50
Resolues desse Colegiado pertinentes matria, e que ampliam o contedo da legislao
principal esto, portanto, em vigor.
Por meio da Resoluo CONAMA n 009, de 3 de dezembro de 1987, s
publicada no Dirio Oficial da Unio em 5 de julho de 1990, o CONAMA disciplinou a
realizao das audincias pblicas previstas na Resoluo 001/86, abrindo importante canal
para a participao comunitria na aferio do contedo dos Estudos de Impacto Ambiental.
o que estabelece o artigo 2, caput, dessa Resoluo, nestes termos: sempre que julgar
necessrio, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por 50
(cinqenta) ou mais cidados, o rgo de Meio Ambiente promover a realizao de
audincia pblica.
Um ano depois, a Constituio Federal de 1988, reconhecendo o direito
qualidade do meio ambiente como manifestao do direito vida, produziu um texto indito
em constituies em todo o mundo, capaz de orientar uma poltica ambiental no pas e de
induzir uma mentalidade preservacionista. A Constituio Federal de 1988 estabeleceu, em
seu artigo 225, que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo
dever do Poder Pblico, com vistas a assegur-lo, exigir, na forma da lei, para instalao de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente,
Estudo Prvio de Impacto Ambiental, a que se dar publicidade.
Quatro pontos podem ser destacados no mandamento constitucional. O
primeiro deles que o Estudo de Impacto Ambiental deve ser anterior autorizao da obra
e/ou autorizao da atividade. Assim, esse estudo no pode ser concomitante e nem posterior
obra ou atividade. Contudo, a cada renovao de Licena da atividade poder-se- exigir um
novo estudo. O segundo ponto que o EIA deve ser exigido pelo Poder Pblico. A regra da
Constituio Federal no estabelece o procedimento do EIA, deixando essa tarefa para a
legislao ordinria. O terceiro ponto que a norma constitucional diferencia instalao de
obra e funcionamento de atividade. Para ambas pode ser exigido o EIA, desde que haja
possibilidade de degradao significativa do meio ambiente. A Constituio Federal exigiu o
mnimo mas, evidentemente, no proibiu maior exigncia da legislao ordinria. O legislador
constitucional brasileiro, pela primeira vez na histria do constitucionalismo mundial, deu
assento, em sede de Constituio nacional, ao EIA. O quarto e ltimo ponto que o EIA tem
como uma de suas caractersticas a publicidade. Dar publicidade do estudo transcende o
conceito de torn-lo acessvel ao pblico, pois passa a ser dever do Poder Pblico levar o teor
50

51
do estudo ao conhecimento pblico. Dar publicidade publicar, ainda que em resumo, o EIA,
em rgo de comunicao adequado.
No ano seguinte, em 1989, a Constituio do Estado do Rio de Janeiro,
inspirada na Constituio Federal de 1988, tambm demonstrou grande preocupao com o
meio ambiente, ao estabelecer em seu artigo 261, que todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial qualidade de vida,
impondo-se a todos, e em especial ao Poder Pblico, o dever de defend-lo, zelar por sua
recuperao e proteo, em benefcio das geraes atuais e futuras. Os Estados-membros, ao
elaborar as suas Constituies nos termos preconizados pelo artigo 11 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, quase unanimidade, fizeram inserir em seus textos previses
especficas acerca dos Estudos de Impacto Ambiental, com o que mais e mais se reforou e
consolidou aludido instrumento.
Em 1990, a mesma preocupao aparece na Lei Orgnica do Municpio do
Rio de Janeiro, que em seu artigo 460, repete a redao do artigo 261 da Constituio do
Estado do Rio de Janeiro.
Para Paulo Affonso Leme Machado52, o objetivo do EIA dar s
Administraes Pblicas uma base sria de informaes, de modo a poder pesar os interesses
em jogo, quando da tomada de deciso, inclusive aqueles do ambiente, tendo em vista uma
finalidade superior. Com isso, consolidado restou o papel do EIA como instrumento da
Poltica Nacional do Meio Ambiente.
O EIA um procedimento pblico e o que lhe confere esse carter pblico
o fato de que desde a sua exigncia at sua aprovao sempre deve estar presente um rgo
oficial de gesto ambiental. Dessa forma, pondera Paulo Affonso Leme Machado, no
possvel entender-se como tal um estudo privado efetuado por uma equipe multidisciplinar
sob encomenda do proponente do projeto, uma vez que imprescindvel a interveno do
rgo pblico ambiental desde o incio do procedimento.53
3.2 O EIA COMO PRESSUPOSTO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O EIA que um estudo das provveis modificaes nas diversas
caractersticas scio-econmicas e biofsicas do meio ambiente que podem resultar de um
51

52
projeto proposto. O EIA deve ser, substancialmente, um documento cientfico de coleta de
dados de vrias fontes e que prediz o resultado da introduo de novos fatores no ecossistema,
envolvendo a avaliao dos impactos em quatro fases de atividade, quais sejam, projeto,
construo, operao e desativao ou descomissionamento. Trata-se de instrumento de
preveno do dano ambiental, manifestando-se atravs de um juzo de compatibilidade entre o
projeto e o dever constitucional de defesa e preservao do meio ambiente para as presentes e
futuras geraes.
Nenhum outro instituto de direito ambiental melhor exemplifica sua vocao
essencialmente preventiva que o EIA. Da a necessidade de que o EIA seja elaborado no
momento certo: antes do incio da execuo, ou mesmo de atos preparatrios do projeto. No
toa que a Constituio Federal preferiu rebatizar o instituto, passando de Avaliao de
Impactos Ambientais para Estudo Prvio de Impacto Ambiental.
Alm da preveno do dano ambiental, trs outros objetivos so lembrados
por Antonio Herman Benjamin54: a) a transparncia administrativa quanto aos efeitos
ambientais de um determinado projeto, alcanada no momento que o rgo pblico e o
proponente liberam todas as informaes que dispem, respeitados apenas o sigilo industrial;
b) a consulta aos interessados, consistente na efetiva participao e fiscalizao da atividade
administrativa por parte da comunidade, de molde a poder exprimir suas dvidas e
preocupaes antes que seja muito tarde. De fato, no basta que o procedimento do EIA seja
transparente. H que ser, igualmente, participativo, pois uma deciso ambiental arbitrria,
mesmo que absolutamente transparente, no atende necessariamente ao interesse pblico; e, c)
a motivao da deciso ambiental, que se baseia no princpio de que existe uma obrigao de
motivar todo ato criador de situaes desfavorveis para os administrados. De tal arte, quando
a administrao opta por uma alternativa apontada pelo EIA que no seja, ambientalmente
falando, a melhor, ou quando deixa de determinar a elaborao do EIA por reconhecer a
inexistncia de significativa degradao, deve fundamentar sua deciso. Inclusive para
possibilitar seu questionamento futuro pelo Poder Judicirio.
Como foi visto, toda atividade humana causa um impacto. At mesmo a
construo de uma casa de dois quartos em uma vila na cidade causa um impacto. Nesse
sentido e levando-se o texto legal ao p da letra, tambm esta casa estaria sujeita a elaborao
do EIA. Observe-se que a prpria Constituio Federal, ao se referir ao impacto ambiental,
utilizou conceitos vagos como potencialmente e significativa, mas a partir de qual
52

53
impacto seria significativo? Para fugir dessa incmoda situao, o critrio utilizado pelo
legislador foi o de elaborar uma lista, enumerando as obras e atividades qualificadas a
produzir efeitos ambientais indesejveis. No entanto, o problema permanece, pois a
Resoluo CONAMA n 001/86, expedida para esse fim, apresentou um elenco meramente
exemplificativo das atividades que, presumidas de maior potencial ofensivo, estariam a
demandar a realizao de EIA. Nada obsta que o rgo ambiental, defrontando-se com
atividade no constante do rol mencionado, mas capaz de sensvel degradao do ambiente,
determine a realizao do EIA. O caso da construo da casa, no entanto, poderia estar sujeita
elaborao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, como se ver mais adiante.
O EIA um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, que
um dos principais instrumentos de que dotado o nosso ordenamento jurdico com a
finalidade de assegurar o cumprimento dos objetivos constitucionais referentes ao tema meio
ambiente. A complexidade dos objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente faz com que
os seus instrumentos, igualmente, sejam extremamente complexos. Dentre eles todos,
provavelmente o mais complexo seja o EIA. A complexidade tcnica, no sentido do
conjunto de disciplinas que devem ser utilizadas adequada realizao de um Estudo de
Impacto Ambiental, e jurdica, pois a definio da natureza jurdica de tais estudos bastante
rdua. Existe, tambm, uma grande complexidade jurdica, que causada pelas audincias
pblicas.
Para Paulo Affonso Leme Machado, a natureza jurdica do EIA de um
juzo de valor, ou seja, uma avaliao favorvel ou desfavorvel ao projeto. No se admitindo
um Estudo de Impacto Ambiental que se abstenha de emitir a avaliao do projeto.55 A
funo do procedimento de avaliao no influenciar as decises administrativas
sistematicamente a favor das consideraes ambientais, em detrimento das vantagens
econmicas e sociais suscetveis de advirem de um projeto. O objetivo dar s
Administraes Pblicas uma base sria de informao, de modo a poder pesar os interesses
em jogo, quando da tomada de deciso, inclusive aqueles do ambiente, tendo em vista uma
finalidade superior.
O Poder Pblico no pode exigir o EIA de forma aleatria. O EIA exigvel
de forma vinculada, no interior do processo de licenciamento de uma atividade efetiva ou
potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente. O EIA integra-se ao processo de
licenciamento ambiental, constitudo-se naquilo que foi chamado por Antnio Herman
53

54
Benjamin como limite da discricionariedade administrativa56. Esses limites se impem por
vrios caminhos e circunstncias. A formalidade um dos elementos mais importantes no
interior do processo de licenciamento e, sobretudo, na insero do EIA no interior do prprio
licenciamento. Com efeito, a prtica administrativa e judiciria tem demonstrado que, no
raras vezes, um vcio formal pode implicar a anulao de uma licena ambiental.
A importncia da correta observncia dos preceitos formais est em que o
exame destes deve ser feito, necessariamente, como preliminar a qualquer anlise de mrito
dos prprios Estudos de Impacto Ambiental. O licenciamento um ato administrativo formal
e vinculado. Isto implica que, para que se conceda uma licena, sejam necessrios alguns
requisitos. Licena que tenha sido expedida sem a observncia das formalidades legais
licena anulvel.57
O EIA procedimento formal e material. formal, pois no se pode
licitamente deixar de realizar nenhum dos procedimentos determinados nas normas
concernentes sua realizao. material, pois a implementao das regras formais deve ser
feita com a utilizao de todos os recursos tcnicos disponveis, e, na anlise dos resultados,
devem ser aplicados os princpios norteadores do Direito Ambiental, em especial o princpio
da cautela.
H que se verificar que o EIA parte integrante do processo de
licenciamento ambiental e sua inexistncia ou a sua realizao viciada contaminam o
licenciamento, quando se tratar de obra ou atividade efetiva ou potencialmente causadora de
poluio ou degradao do meio ambiente. H, portanto, uma interdependncia absoluta, no
sistema brasileiro, entre licenciamento ambiental e Estudo de Impacto Ambiental, sendo que a
aprovao deste pressuposto indeclinvel para o licenciamento, influindo no mrito da
deciso administrativa, e constituindo-se na bssola a guiar o rumo norte da confiabilidade da
soluo.58
3.3 LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A Poltica Nacional do Meio Ambiente, instituda pela Lei n 6.938/81,
estabeleceu entre seus instrumentos o licenciamento pelos rgos ambientais, de atividades
efetiva ou potencialmente causadoras de degradao ambiental. O CONAMA, por meio da
Resoluo n 237/97, estabeleceu regras relativas ao regime de Licenciamento Ambiental.
54

55
Assim, dependero de prvio licenciamento ambiental, sem prejuzo de outras licenas
exigveis, a localizao, a construo, a instalao, a ampliao, a modificao e a operao
dos empreendimentos ou atividades: a) que utilizarem recursos ambientais considerados
efetiva ou potencialmente poluidores e b) capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental.
Como procedimento pblico que , e coerente com o princpio da
distribuio de competncias em matria de gesto ambiental, a coordenao do processo de
exigncia do EIA foi entregue aos rgos estaduais competentes, integrantes do Sistema
Nacional do Meio Ambiente. Exceo foi feita aos casos de expressa competncia federal, da
alada do IBAMA, ou de exclusivo interesse local, a cargo do Municpio.
As etapas do Licenciamento podem se fixadas com base no artigo 10 da
CONAMA 237/97, da seguinte forma: 1- definio pelo rgo ambiental competente, com a
participao do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais necessrios ao
incio do processo de licenciamento correspondente licena requerida; 2- requerimento da
licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos
ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade; 3- anlise pelo rgo ambiental
competente dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realizao de
vistorias tcnicas, quando necessrias; 4- solicitao de esclarecimentos e complementaes
pelo rgo ambiental competente, uma nica vez, em decorrncia da anlise dos documentos,
projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiterao da
mesma solicitao caso os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;
5- audincia pblica, quando couber; 6- solicitao de novos esclarecimentos e
complementaes pelo rgo ambiental competente, decorrentes da Audincia pblica; 7emisso de parecer tcnico conclusivo; 8- deferimento ou indeferimento do pedido de licena,
dando-se a devida publicidade.
Atravs do Licenciamento Ambiental, a Administrao Pblica, no uso de
suas atribuies, estabelece condies e limites para o exerccio de determinadas atividades.
Como instrumento comprobatrio de que as mencionadas atividades esto sendo fiscalizadas,
a Administrao expede documentos (Licenas), pelos quais assegurado o exerccio legal da
atividade. Dessa maneira, o procedimento de Licenciamento Ambiental compreende a
concesso de duas licenas preliminares e a licena final que o encerra, a saber: a) Licena
Prvia (LP), concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade
55

56
aprovando sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os
requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua
implementao; b) Licena de Instalao (LI), autoriza a instalao do empreendimento ou
atividade de acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes; e, c) Licena
de Operao (LO), autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps a verificao
do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas de controle
ambiental e condicionantes determinadas para a operao. As licenas so concedidas pelo
prazo fixado na Resoluo CONAMA n 237/97, atendidas as especificaes tcnicas
compatveis com o empreendimento a ser licenciado.
Para a validade das Licenas no basta a simples declarao de vontade do
Poder Pblico coincidente com a pretenso do particular. Ao revs, sua emisso est
condicionada a requisito externo que a preparao do EIA, adequado e eficiente. o EIA,
portanto, o guia do administrador na emisso das licenas ambientais, ou seja, o EIA
condio para a concesso de qualquer licenciamento de obra ou empreendimento de
significativo impacto ambiental.
3.4 ANLISE DA LEGISLAO DISCIPLINADORA DO EIV
Como vimos anteriormente, os diversos projetos de lei sobre a questo
urbana, inicialmente apresentados no Congresso Nacional, no previam a exigncia do Estudo
Prvio de Impacto de Vizinhana, conforme atualmente existente no Estatuto da Cidade. Os
diversos projetos de lei foram reunidos no Projeto de Lei n 5.788, de 31/08/1990, do
Deputado Inaldo Leito que, pela primeira vez, mencionou o Estudo Prvio de Impacto de
Vizinhana. Esse projeto foi aprovado pelo Plenrio e, em 10/07/2001, veio a se tornar a lei
federal n 10.257/2001, mas conhecida como Estatuto da Cidade.
Vlido apresentar algumas consideraes feitas por Grazia de Grazia59 ao
projeto de lei, antes de sua aprovao:
Alm dos setores de construo, os deputados evanglicos posicionaram-se
contra o Estudo Prvio do Impacto de Vizinhana. A justificativa alegada era
a de que as Igrejas Evanglicas sofrem preconceito das comunidades e o
referido instrumento faria com que as comunidades pressionassem contra a
56

57
existncia delas. A estratgia usada nessas negociaes foi retirar alguns
detalhes includos em artigos que, embora importantes, no atrapalhavam o
sentido da matria, principalmente quando dependia de lei especfica
municipal, pois sabemos que de acordo com a correlao de foras existentes
em cada municpio, as diretrizes fixadas na lei federal sero ou no
absorvidas.
Com base nessas consideraes, podemos observar que a idia dos deputados
era simplificar o projeto de lei, de forma a evitar uma maior demora em sua aprovao. A
discusso sobre assuntos polmicos passou para a lei municipal especfica.
Hely Lopes Meirelles60 nos lembra que a Lei Orgnica de algumas cidades
brasileiras j previam instrumentos semelhantes ao Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana,
mesmo antes do advento do Estatuto da Cidade, como, por exemplo, a cidade de So Paulo:
Algumas Leis Orgnicas, como a do Municpio de So Paulo, passaram a
exigir, para a implantao de obras que tenham significativa repercusso
ambiental ou na infra-estrutura urbana, a apresentao pelo interessado de
Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIVI). Este estudo destina-se a permitir
que os rgos competentes da Prefeitura examinem a adequao do
empreendimento no respectivo local e entorno, com relao aos aspectos do
sistema virio e de transportes, produo de rudos e resduos slidos,
capacidade da infra-estrutura instalada, etc. Na verdade, um estudo de
impacto ambiental, ou seja, da repercusso do empreendimento no ambiente
urbano onde est inserido; da por que se preferiu denomina-lo de impacto de
vizinhana. A lei municipal dever especificar os empreendimentos que
ficam sujeitos apresentao do RIVI e qual o rgo competente para sua
aprovao. Eventuais exigncias que forem feitas devem estar embasadas em
lei e a expedio da licena para construir fica subordinada aprovao do
RIVI.
O Estatuto da Cidade disciplina o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana
nos seguintes artigos:
Artigo 4. Para fins desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos:
(...)
57

58
VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de
vizinhana (EIV).
Como vimos, trata esse artigo, do paralelo estabelecido pelo Estatuto da
Cidade, entre a preocupao com a poltica urbana e a preocupao com a poltica ambiental.
Artigo 36. Lei municipal definir os empreendimentos e atividades
privados ou pblicos em rea urbana que dependero de elaborao de
estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) para obter as licenas ou
autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento a cargo do Poder
Pblico municipal.
J o artigo 36 do Estatuto da Cidade, fala apenas em lei municipal, no
exigindo, para a regulamentao do EIV, uma Lei Complementar, como o caso do Plano
Diretor. Logo, o EIV ser implementado por Lei Ordinria, e conseqentemente, no ser
exigido quorum qualificado para sua alterao. Assim, as mudanas nesta lei sero mais
simples. No se sabe, ainda, se este procedimento simplificado um aspecto positivo ou
negativo para a implantao de mudanas no Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana.
Esse artigo estabelece que a definio dos empreendimentos e atividades
condicionadas realizao do EIV depende de lei municipal, como faz a Lei Orgnica do
Municpio do Rio de Janeiro, anterior ao Estatuto da Cidade, nos termos do seu artigo 445, a
saber:
Artigo 445. Qualquer projeto de edificao multifamiliar ou destinado a
empreendimentos industriais ou comerciais, de iniciativa privada ou pblica,
encaminhado aos rgos pblicos para apreciao e aprovao, ser
acompanhado de relatrio de impacto de vizinhana, contendo, no mnimo,
os seguintes aspectos de interferncia da obra sobre:
I o meio ambiente natural e construdo;
II a infra-estrutura urbana relativa rede de gua e esgoto, gs, telefonia
e energia eltrica;
III o sistema virio;
IV o nvel de rudo, de qualidade do ar e qualidade visual;
V as caractersticas scio-culturais da comunidade.
58

59
Da anlise deste artigo 445 da Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro
se depreende que o EIV abrange todo e qualquer projeto, empreendimento e obra, de natureza
privada ou pblica. Este um importante aspecto porque fora o Poder Pblico, em todos os
nveis (federal, estadual e municipal) a submeter-se lei orgnica municipal. Retomamos,
aqui, o exemplo dado anteriormente da casa de dois quartos em uma vila na cidade. O Poder
Pblico gera o instrumento legal que disciplina o EIV, mas deixa de lado as ferramentas para
sua execuo.
Entende-se que no podero ser realizadas obras fora dos parmetros
especificados pela Lei Orgnica local, tendo em vista que o Estatuto da Cidade condiciona o
EIV aprovao de lei municipal especfica. Assim, por exemplo, se a Unio ou o Estado
pretender executar um projeto, uma obra ou um empreendimento em uma determinada cidade,
no poder eximir-se de cumprir a Lei Municipal que estabelece quais empreendimentos
sero objeto do EIV. No caso da Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro fica
estabelecido que qualquer projeto, tanto de iniciativa pblica, quanto de iniciativa privada,
deve antes apresentar um EIV. No entanto, o EIV previsto na Lei Orgnica do Municpio do
Rio de Janeiro nunca foi aplicado apesar da previso legal.
Voltando analise do Estatuto da Cidade, temos a previso do Estudo de
Impacto de Vizinhana tambm em seu artigo 37, nestes termos:
Artigo 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos
e negativos do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da
populao residente na rea e suas proximidades, incluindo a anlise, no
mnimo, das seguintes questes:
I adensamento populacional;
II equipamentos urbanos e comunitrios;
III uso e ocupao do solo;
IV valorizao imobiliria;
V gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
VI ventilao e iluminao;
VII paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.

59

60
Pargrafo nico. Dar-se- publicidade aos documentos integrantes do EIV,
que ficaro disponveis para consulta, no rgo competente do Poder
Pblico municipal, por qualquer interessado.
Deste artigo 37 pode-se concluir que o EIV se prope a avaliar os efeitos
sobre a populao residente em determinada rea, como condio para aprovao de obras ou
funcionamento de atividades. A avaliao dever ser colocada disposio da populao e
levar em conta as conseqncias sobre a ocupao do espao urbano e a preservao do meio
ambiente. Patrcia Teixeira de Rezende Flores61 afirma que As concluses do EIV podero
aprovar o empreendimento ou atividade, estabelecendo condies para o seu funcionamento
ou contrapartidas das mais diversas ordens, tais como: 1- no caso de adensamento
populacional, podero ser exigidas reas verdes, creches, escolas, parque; 2- no caso de
impacto sobre a infra-estrutura viria, podero ser exigidos investimentos em sinalizao,
transportes coletivos, estaes de embarque e desembarque. Dessa forma, as concluses do
EIV podero, tambm, indicar modificaes no prprio projeto do empreendimento, como
diminuio da rea construda, aumento de vagas para estacionamento, medidas de isolamento
acstico, recuos ou alteraes na fachada, dentre outras. Por isso, pode-se dizer que esse
artigo parece demonstrar preocupao, essencialmente, com a qualidade de vida da populao
nos centros urbanos.
Artigo 38. A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de
estudo prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da
legislao ambiental.
Do artigo 38 conclu-se que o grande desafio dos Municpios no EIV
conseguir chegar a uma equao satisfatria entre os nus e os benefcios de cada
empreendimento, visando no s a vizinhana imediata, mas tambm, o conjunto da cidade,
ao afirmar que elaborao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana no substitu, nem
exclui, a elaborao do competente Estudo de Impacto Ambiental.
3.5 EIA E EIV: COEXISTNCIA NECESSRIA
Como acabamos de ver, o artigo 38 da Lei n 10.257/2001 - Estatuto da
Cidade - estabelece que a elaborao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana no

60

61
substitui a elaborao e a aprovao do Estudo de Impacto Ambiental, devendo os dois
estudos coexistir.
Segundo o Procurador do Municpio do Rio de Janeiro, Andr Tostes62,
Como o EIA foi concebido para empreendimentos de certo porte, faltava uma viso dos
impactos dos empreendimentos pequenos e urbanos. As intervenes urbanas de pequeno
porte, mas causadoras de impacto, no dispunham de um instrumento de compreenso e de
anlise to adequado quanto os de grande porte j dispunham, que o EIA. Surge, ento o
EIV como um filhote, j que tem abrangncia menor, do EIA. A partir desse entendimento,
podemos dizer que um prdio de 30 andares num bairro que s tem vilas ou casas de um
andar representa um impacto significativo no sistema virio, no sistema de esgotamento
sanitrio e abastecimento de gua, na sobrecarga da estrutura de servios, na movimentao
de lixo, etc. Por isso importante o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana para determinar
as medidas que devem ser tomadas para diminuir o sofrimento da vizinhana, ou como foi
visto acima, para estabelecer condies para o funcionamento do empreendimento, ou para
definir as contrapartidas e as compensaes das mais diversas ordens, ou ainda, para exigir
modificaes no prprio projeto do empreendimento.
Para o arquiteto da Prefeitura do Rio de Janeiro, Luis Fernando Salgado63,
O EIA muito mais voltado para o meio ambiente natural, enquanto o EIV transcende ao
meio ambiente natural e entra no meio ambiente construdo e, entra tambm, na composio
scio-econmica da populao. Segundo esse entendimento, o EIA estaria mais para a
qualidade do ar, qualidade da gua, preservao de espcies, a flora, a fauna e tudo que seja
relacionado a natureza, ou seja, o EIA surge para evitar que as obras e empreendimentos
pblicos ou privados venham agredir o meio ambiente. O EIA/RIMA constitui um dos mais
importantes instrumentos de proteo do meio ambiente. Por outro lado, o EIV soma a
natureza com o homem e tudo aquilo que o homem construiu ou transformou. O EIV mais
um instrumento de controle que busca separar o que se quer preservar daquilo que no se quer
preservar, que no caso do EIV no s o meio ambiente construdo, como tambm a
vizinhana e a qualidade de vida nas cidades.
A prpria Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro estabelece em seu
artigo 444, uma tentativa de conciliar desenvolvimento urbano e meio ambiente:

61

62
Artigo 444. A autorizao para implantao de empreendimentos
imobilirios e industriais com a instalao de equipamentos urbanos e de
infra-estrutura modificadores do meio ambiente, por iniciativa do Poder
Pblico ou da iniciativa privada, ser precedida de realizao de estudos e
avaliao de impacto ambiental e urbanstico.
1 - A responsabilidade administrativa para a realizao do estudo,
contratado aps licitao, do rgo a que compete a autorizao, cabendo
o nus do contrato a quem postular.
2 - O relatrio ser submetido apreciao tcnica da administrao.
O aumento da preocupao ambiental pode explicar, em parte, a
aproximao entre os campos urbano e ambiental. Para Selene Herculano64, a tentativa de
uso da expresso meio ambiente urbano tentaria, por um lado, unir aspectos fsicos, naturais e
construdos do espao urbano com aspectos de qualidade de vida urbana, entendida como o
fundamento e a sntese entre o bem-estar individual, o equilbrio ambiental e o
desenvolvimento econmico. Para que o EIV cumpra os ideais de sustentabilidade das
cidades, necessria a participao da populao do municpio na definio do tipo de
empreendimento que dever ser objeto do estudo. Assim como o Estatuto da Cidade
estabelece diretrizes expressas de participao popular, a Lei Orgnica do Municpio do Rio
de Janeiro, 12 anos antes, j previa estes mecanismos em seu artigo 472, nestes termos:
Artigo 472. O Poder Pblico obrigado a:
I divulgar, anualmente, os planos, programas e metas para a recuperao
da qualidade ambiental, incluindo informaes detalhadas sobre a alocao
de recursos humanos e financeiros, bem como relatrio de atividades e
desempenho relativo ao perodo anterior;
II garantir amplo acesso dos interessados s informaes sobre fontes e
causas de poluio e degradao ambiental, os nveis de poluio,
qualidade do meio ambiente, situaes de risco de acidentes e a presena de
substncias potencialmente danosas sade na gua potvel, nos alimentos
e nas areias das praias;
(...)
V condicionar a implantao de instalaes e atividades, efetivamente ou
potencialmente causadoras de alterao no meio ambiente e na qualidade de
vida, prvia elaborao de estudo de impacto ambiental, relatrio de
62

63
impacto ambiental (RIMA) e impacto ocupacional, que tero ampla
publicidade e sero submetidos ao Conselho Municipal de Meio Ambiente,
ouvida a sociedade civil em audincias pblicas e informando-se aos
interessados que o solicitarem no prazo de dez dias.
Para Vera F. Rezende65, a obrigatoriedade do EIV preenche uma importante
lacuna na legislao, que se refere a construes ou atividade que, embora de pequeno porte,
concorrem para a degradao do meio ambiente no nvel local. Afinal, o prprio no EIV traz
o conceito de vizinhana, atribudo s adjacncias do empreendimento. Esta uma distino
importante em relao ao EIA, que trata de impactos significativos e que, por isso, tem uma
abrangncia geogrfica muito mais ampla.
Nesse sentido, trazendo uma distino entre o EIV e o EIA, Maria Julieta
Nunes de Souza66 afirma que, o Estatuto da Cidade (Projeto de Lei n 5.788) incluiu o
Relatrio de Impacto de Vizinhana como dispositivo que visa sobretudo a garantia de
anuncia prvia da populao vizinha na aprovao de projetos urbanos. Sua familiaridade
com as avaliaes ambientais clara, basta considerar o nome. Pode significar uma boa
oportunidade de inserir parte do contedo ambiental abordado aos procedimentos
propriamente urbanos.
Andr Tostes67, Procurador do Municpio do Rio de Janeiro, entende que
com a grande reforma legislativa que ocorreu no pas com a promulgao da Constituio
Federal de 1988 percebeu-se o quanto o EIA til para uma avaliao, em grandes linhas, dos
aspectos, sobretudo negativos, de determinado empreendimento e imaginou-se que um estudo
mais restrito de impacto de vizinhana poderia ser contemplado para as intervenes,
especialmente urbanas, que tinham um potencial qualquer de afetar a vizinhana. As
intervenes urbanas de pequeno porte, mas causadoras de impacto, no dispunham de um
instrumento de anlise to adequado quanto os de grande porte j dispunham, por isso, depois
da Constituio Federal de 1988 procurou-se aplicar os aspectos positivos do EIA, que
anterior Constituio de 88, a uma compreenso melhor de intervenes e impactos menos
abrangentes sobre a vizinhana imediata.
Entende-se, no entanto, que o EIV no s para pequenos empreendimentos.
Tem-se entendido que o EIV deve ser aplicado tanto para pequenos quanto para grandes
empreendimentos, desde que potencialmente causadores de significativos impactos
63

64
vizinhana imediata. Corroborando esse entendimento est a opinio do arquiteto da
Prefeitura do Rio de Janeiro, Luis Fernando Salgado68, para quem o EIV tambm para os
grandes empreendimentos. E, justamente por ser tambm para os grandes empreendimentos
que o EIV e o EIA se assemelham e se complementam, devendo co-existir. No EIA, para
empreendimentos de grande porte, os impactos de vizinhana devem estar previstos, tambm,
e devem ser avaliados. Assim, no caberia a repetio pelo EIV. No entanto, a criao dos
dois instrumentos, um municipal e outro estadual ou federal pode gerar conflitos de
competncia. A possibilidade da exigncia dos estudos nos trs nveis de governo implica
que, no raras vezes, a sobreposio dos estudos gere um clima de insegurana e de
instabilidade jurdica. O ponto fundamental que deve ser considerado que o EIA,
basicamente, deve ser exigido pelo Poder Pblico Estadual, dentro do processo de
Licenciamento Ambiental. As autoridades federais podem atuar apenas supletivamente s
autoridades estaduais. J o EIV deve ser exigido exclusivamente pelo Poder Pblico
Municipal, para atender as necessidades locais.
O EIA tem um amplo campo de abrangncia, que engloba o diagnstico
ambiental e socioeconmico. Tal estudo deve ser suficientemente completo para detectar
possveis danos ao patrimnio natural ou construdo, alm de detectar eventuais impactos
socioeconmicos no desejados. O EIV, quanto sua finalidade, se aproxima muito do EIA,
pois tambm tem a finalidade de identificar possveis impactos ambientais e
socioeconmicos, servido para, dentre outras coisas, fazer prevalecer padres de produo e
consumo compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental.
A principal diferena entre o EIA e o EIV corresponde limitao territorial,
pois enquanto o EIA tem um campo no definido previamente, o EIV deve ficar limitado
rea do empreendimento e suas proximidades (art. 37 do Estatuto da Cidade). Tambm est o
EIV limitado s reas urbanas (art. 36 do Estatuto da Cidade). A limitao do EIV ao meio
urbano permite depreender que tal estudo foi pensado para mensurar os impactos que so
inerentes s cidades, mas que precisam ser controlados.
Apesar do EIV ser mais voltado para as cidades e o EIA ser mais voltado
para o meio ambiente natural, acredita-se que o EIA acaba sendo tambm utilizado nas
cidades, j que o EIV muito recente e ainda no foi regulamentado. Nas hipteses de
exigibilidade simultnea do EIA e do EIV, a elaborao de um estudo no ir tornar
desnecessria a elaborao do outro. Haver, por certo, alguma redundncia, mas se o EIV for
64

65
bem focado em detalhes que podem impactar a qualidade de vida dos vizinhos do
empreendimento, os dois estudos se complementaro.
No prximo captulo deste trabalho passaremos a analisar os limites do
Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV), no caso-referncia do Municpio do Rio de
Janeiro.

65

66

CAPTULO IV
OS LIMITES DO ESTUDO PRVIO DE IMPACTO DE VIZINHANA: O CASOREFERNCIA DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO

O Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, institudo pelo Estatuto da

Cidade, est diretamente relacionado com os direitos de vizinhana e, mais ainda, com o
direito de construir. Para Silvio Rodrigues69, os direitos de vizinhana poderiam ser
definidos como limitaes impostas pela lei s prerrogativas individuais e com o escopo de
conciliar interesses de proprietrios vizinhos, reduzindo os poderes inerentes ao domnio e de
modo a regular a convivncia. Pela concepo clssica, refletida no artigo 1228 do Cdigo
Civil, o direito de propriedade pode ser entendido como o direito que o titular tem de usar,
gozar e dispor da coisa e de reav-la de quem injustamente a possua.
Para Hely Lopes Meirelles70, o fundamento do direito de construir est no
direito de propriedade. Desde que se reconhece ao proprietrio o poder legal de usar, gozar e
dispor de seus bens, reconhecido est o direito de construir, visto que no uso, gozo e
disponibilidade da coisa compreende a faculdade de transform-la, edific-la, benefici-la,
enfim, com todas as obras que lhe favoream a utilizao ou lhe aumentem o valor
econmico.
Espelha, ainda, essa concepo clssica, o artigo 1299, do Cdigo Civil, que
sob a rubrica do direito de construir enuncia que o proprietrio de um terreno tem ampla
liberdade para a erguer as construes que quiser. Todavia, esse direito de construir encontra
limitaes nos direitos dos vizinhos e nos regulamentos administrativos.
o que entende, ainda, Hely Lopes Meirelles71 ao afirmar que, embora
amplo, o direito de construir no absoluto, porque as relaes de vizinhana e o bem-estar
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67
coletivo impem ao proprietrio certas limitaes a esse direito, como, de resto, a todo direito
individual, visando assegurar a coexistncia pacfica dos indivduos em sociedade. O jurista
conclu, na mesma obra que, A liberdade de construir regra. As restries e limitaes ao
direito de construir formam as excees, e, assim sendo, s so admitidas quando
expressamente consignadas em lei ou regulamento.
Culminando um processo de reforma jurdica que comeou na dcada de
1930, a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade propem o estabelecimento de
novo paradigma para interpretar e regular a propriedade privada, substituindo o princpio
individualista do Cdigo Civil pelo princpio da funo social da propriedade, que se encontra
presente nas ordens jurdicas dos pases capitalistas mais avanados. Assim, a propriedade
est destinada a uma misso social, que necessariamente ter de exercer, independentemente
da vontade de seu titular.
Com relao a essa incluso do princpio da funo social da propriedade na
Constituio Federal de 1988 substituindo o princpio individualista do Cdigo Civil, vale
citar o entendimento de Miguel Baldez72, para quem com a Constituio Federal de 1988, a
funo social da propriedade deixou de ser uma simples norma programtica, quase sempre
explicada atravs de limitaes administrativas municipais e passou a ser concebida como um
poder, ou garantia, contra os excessos da propriedade, ou, mais adequadamente, contra os
excessos de quem seja proprietrio. E os titulares dessa garantia s podem ser aqueles que no
so proprietrios, ou que, embora sendo proprietrios, sofrem os efeitos do mau-uso ou do
no-uso da propriedade alheia. E acrescenta que o que fica caracterizado com a Constituio
Federal de 1988 (artigo 5, XIII) o direito coletivo funo social da propriedade. No
entanto, o destinatrio desse direito no ser a sociedade em si mesma, j que as abstraes
no tm destinatrios, mas sim a sociedade em determinadas situaes concretas, ou seja,
determinados bolses da sociedade concretamente agredidos pelo uso abusivo da propriedade.
No sentido da funo social da propriedade constituir-se numa garantia
contra o mau uso desta propriedade, Ricardo Lira73 acrescenta que o direito de propriedade
um direito subjetivo, ao qual corresponde o direito negativo de todos os outros, obrigados a
abster-se da dominao do bem. Desta forma, a propriedade urbana cumpre sua funo social
quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano
Diretor, que o instrumento para a subordinao da propriedade privada Poltica Urbana
determinada pelos Municpios. Diferentemente deste entendimento, Silvio Rodrigues74
67

68
entende que a propriedade no um direito subjetivo do proprietrio, mas a funo social do
detentor da riqueza. Assim sendo, deve o proprietrio gerir a coisa, tendo em vista o seu
melhor rendimento e no interesse de todos.
Para Ricardo Lira75, no h que falar s em redefinio da propriedade, mas
em diversificao do direito de propriedade, no seu contedo, visando funo social da
propriedade, como um dos instrumentos da Justia Social. Assim, o direito de propriedade,
assegurado na Constituio da Repblica, um direito cujo contedo pode variar, como
verdadeira funo social, nos termos e limites fixados pela lei, como expresso da vontade
coletiva, desde que no seja ele esvaziado no seu contedo essencial mnimo.
Para entender a expresso funo social da propriedade deve-se
compreender a cidade como lugar pblico onde o Estado o mediador do bem social. Assim,
impe-se ao proprietrio o dever de exercitar o direito de propriedade consoante ao benefcio
da sociedade. Neste contexto, o papel do direito, aqui traduzido pela legislao urbanstica,
dever ser instrumento de uma distribuio mais adequada do acesso terra urbana, dos
equipamentos e servios pblicos e, de um desenvolvimento econmico que favorea a oferta
de empregos, visando a equilibrar, ou pelo menos minimizar, as desigualdades sociais. Nesse
sentido Eros Roberto Grau76 afirma que o princpio da funo social da propriedade impe
ao proprietrio o dever de exerc-la em benefcio de outrem e no, apenas, de no a exercer
em prejuzo de outrem. Isso significa que a funo social da propriedade atua como fonte de
imposio de comportamentos positivos prestao de fazer, portanto, e no, meramente, de
no fazer ao detentor do poder que deflui da propriedade.
As modificaes no regime da propriedade privada, introduzidas pela
Constituio Federal de 1988 constituem algo mais de que tradicionais limitaes
administrativas e urbansticas. A propriedade privada se encontra, agora, submetida Poltica
Urbana determinada pelos municpios, sendo o Plano Diretor o instrumento para a
subordinao da propriedade. Assim, as disposies do Cdigo Civil que estabelecem as
faculdades de usar, gozar e dispor de bens, a plenitude da propriedade, o carter exclusivo e
ilimitado e, o direito de construir, devem ser entendidas diante das delimitaes dadas pelas
normas constitucionais. A Constituio Federal de 1988 ao estabelecer que a propriedade
urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no Plano Diretor, provoca, segundo Miguel Baldez77, um abrandamento

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formal na concepo e no carter da propriedade privada e, segundo Ricardo Lira78, traa um
perfil que caracteriza a propriedade urbanstica.
Neste captulo iremos analisar o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana e
seus limites, no caso-referncia do municpio do Rio de Janeiro.

4.1 EIV E QUALIDADE DE VIDA NAS CIDADES.

A anlise da qualidade de vida nas cidades importante porque o Estatuto da
Cidade, em seu artigo 2 incisos IV e VII, coloca, entre outras diretrizes, a compatibilizao
necessria do crescimento das cidades com os recursos ambientais, de forma a evitar e corrigir
as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente e, a
adoo de padres de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econmica no s do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia.
O Estatuto da Cidade insere, claramente, a preocupao ambiental junto
preocupao com a Poltica Urbana. Fernando Karl Ramos79, em sua dissertao de mestrado,
nos lembra que, o que se vem notando uma tendncia mundial no sentido de promover
polticas urbanas baseadas na interveno direta do estado, atravs de projetos especficos. No
Brasil, por exemplo, os governos vm efetivando polticas denominadas de incluso, ou
seja, de promover a integrao dos setores mais pobres sociedade urbana, atravs de
investimentos pblicos de vulto, especialmente na rea habitacional, atravs da construo das
chamadas casas populares, e na rea de saneamento. As administraes municipais, por falta
de polticas definidas, acabaram por reconhecer a importncia dos loteamentos irregulares e
das favelas, tendo passado a atuar na sua regularizao urbanstica.
Segundo Vera F. Rezende80, essas experincias no podem substituir uma
ampla poltica fundiria e habitacional. Tanto no que se refere capacidade limitada de
atendimento desses programas e ao tempo necessrio sua execuo, quanto ao fato de
permanncia de alguns problemas ambientais ou relacionados insuficincia de servios
bsicos torna-se necessria uma poltica consistente neste setor. Afinal, o objetivo de uma
poltica de desenvolvimento urbano ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade, garantir o bem-estar de seus habitantes e assegurar a qualidade de vida nas cidades.

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70
A qualidade de vida nas cidades pode ser definida, segundo Henri
Ascelbard81 como componentes no mercantis da existncia cotidiana e cidad da populao
urbana, notadamente no que se refere s implicaes sanitrias das prticas urbanas. As
implicaes sanitrias podem, alternativamente, ser associadas a representaes coletivas da
cidadania, onde as emisses lquidas e gasosas resultantes das tecnologias urbanas so
entendidas como imposio de consumo forado de produtos invendveis das atividades de
produo mercantil ou do modo de consumo das mercadorias, notadamente dos veculos
automotores. J para Selene Herculano82, o conceito de qualidade de vida, entendido como
um direito de cidadania, seria o fundamento do conjunto de indicadores que mensuram, a um
s tempo e de forma integradora, o bem-estar individual, o equilbrio ambiental e o
desenvolvimento econmico.
Jos Afonso da Silva83 tece alguns comentrio sobre esse assunto:
Temos dito que o combate aos sistemas de degradao do meio ambiente
convertera-se numa preocupao de todos. A proteo ambiental,
abrangendo a preservao da natureza em todos os seus elementos
essenciais vida humana e manuteno do equilbrio ecolgico, visa
tutelar a qualidade de vida, como uma forma de direito fundamental da
pessoa humana.
Vlido trazer, tambm, o entendimento de Cristiane Derani84 sobre o assunto,
para quem a qualidade de vida no ordenamento jurdico brasileiro apresenta estes dois
aspectos concomitantemente: o do nvel de vida material e o do bem-estar fsico e espiritual.
Uma sadia qualidade de vida abrange esta globalidade, acatando o fato de que um mnimo
material sempre necessrio para o bem-estar espiritual.
Vlido destacar tambm o carter democrtico e participativo do Estatuto da
Cidade, consubstanciado na gesto democrtica das cidades, que permite, e at incentiva, a
participao popular no gerenciamento das cidades, inclusive no que diz respeito elaborao
do Plano Diretor Municipal. o que se conclui da leitura do artigo 2 do Estatuto da Cidade,
nestes termos:

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71
Artigo 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana,
mediante as seguintes diretrizes gerais:
(...)
II gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na
formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano.
A realizao da gesto democrtica a nica garantia de que os instrumentos
de poltica urbana, introduzidos no ordenamento jurdico brasileiro pelo Estatuto da Cidade,
sero verdadeiros instrumentos de promoo do direito cidade para todos, sem excluso
social. O procedimento para elaborao do EIV, como estabelecido pelo Estatuto da Cidade,
pressupe a participao de todos os setores da sociedade local na discusso sobre o
empreendimento. Para que o EIV cumpra os ideais de sustentabilidade das cidades, torna-se
necessria a participao da populao do municpio na definio do tipo de empreendimento
que dever ser objeto do estudo, alm da efetiva participao da vizinhana nos estudos
especficos para que no ocorra a aprovao de um projeto que pode vir a prejudicar a
populao local.
Nesse sentido, Vera F. Rezende85 afirma que, alm da questo ambiental, o
Estatuto da Cidade traz de volta os mecanismos de participao da sociedade, criando
obrigaes e at encaminhando a possibilidade de penalidades aos prefeitos que no
produzirem seus planos diretores dentro de um processo de gesto democrtica.
O Estatuto da Cidade evidencia uma preocupao com a participao social
em todos os processos do Planejamento Municipal, em que o Plano Diretor a figura central e
decisiva da Poltica Urbana. O Estatuto da Cidade traz de volta o foco para as disposies
constitucionais relacionadas com a Poltica Urbana Municipal. O Estatuto da Cidade,
cumprindo a determinao que consta dos artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988,
ao regulamentar a Poltica Urbana, traz novamente discusso os importantes instrumentos de
controle do solo urbano, entre eles o Plano Diretor, e avana em disposies sobre o meio
ambiente construdo. Sobre o assunto, citamos a lio de Rosngela Cavallazzi86:

71

72
Observa-se, portanto, que no faltam instrumentos ao administrador
pblico, especialmente na esfera municipal, para a gesto ambiental do solo
urbano, acumulando meios suficientes para implementar polticas pblicas
que garantam maior bem-estar aos usurios das cidades. Contudo, a
realidade das cidades permanece distante do ideal. Os instrumentos de
ordenamento urbano, embora executados, no acompanham a dinmica
urbana. A norma existe, s vezes em excesso, mas no apresenta eficcia
social.
O Estatuto da Cidade, no pargrafo nico de seu artigo 1, se prope a
estabelecer normas que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da
segurana e do bem-estar dos cidados, bem como o equilbrio ambiental. Essa proposio,
apesar de no mencionar, reflete a questo da qualidade de vida nas cidades.
A efetiva aplicao do Estatuto da Cidade est condicionada existncia de
normas municipais que regulamentem seus institutos, para efetivar a sua eficcia e sua
validade. Com relao eficcia e validade de uma norma trazemos colao a lio de
Herbert Hart87, nestes termos:
Diz-se de alguns dos enigmas relacionados com a idia de validade jurdica,
que eles respeitam relao entre a validade e a eficcia do direito. Se por
eficcia se quer dizer que o facto de que uma regra de direito exigindo um
certo comportamento mais freqentemente obedecida do que desobedecida,
evidente que no h relao necessria entre a validade de uma regra
concreta e a sua eficcia, a menos que a regra de reconhecimento do sistema
inclua entre os seus critrios, como o fazem algumas, a disposio (por vezes
referida como regra de desuso) de que nenhuma regra considerada como
regra do sistema se tiver cessado h muito de ser eficaz.
A Cmara de Vereadores do Municpio do Rio de Janeiro, como Poder
legislativo, ao no aprovar o projeto de lei que regulamenta o EIV, e o Poder Executivo, ao
criar obstculos a essa aprovao esto impedindo ou, pelo menos retardando, que a
populao do municpio do Rio de Janeiro tenha acesso a uma melhor qualidade de vida e que
possa participar ativamente da escolha dos empreendimentos, projetos e obras que devero

72

73
apresentar o EIV, fazendo, assim, com que o Estatuto da Cidade perca parte de sua eficcia
jurdica.
A utilizao, na gesto municipal, dos instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade um teste para a sua eficcia como instrumento de Poltica Urbana, visando dotar as
classes populares de poder decisrio e cidadania ativa, no exerccio da democracia
participativa.
Como se sabe, na elaborao do EIV devero ser contemplados os efeitos
positivos e negativos do empreendimento ou atividade, relativos aos aspectos do
adensamento da populao, da demanda por novos equipamentos urbanos e comunitrios, da
valorizao imobilirias e seus efeitos, da gerao de trfego e demanda por transporte
pblico, das necessidades relativas ventilao e iluminao e do impacto a ser causado na
paisagem urbana e no patrimnio natural e cultural. Com relao a elaborao do EIV
devemos citar o entendimento de Jacqueline Menegassi88, nestes termos:
Poder tambm o estudo apontar a inadequabilidade ou a inoportunidade da
implantao do empreendimento ou atividade na rea e nas circunstncias
pretendidas pelo proprietrio pblico ou privado. As verificaes e anlises
do estudo devem terminar por um juzo de valor construdo por todos os
agentes diretamente atingidos ou vinculados no empreendimento. No se
admite um estudo de avaliao de impacto que se abstenha de emitir uma
avaliao da proposta.
No estudo do impacto, as devidas contrapartidas e/ou as medidas mitigadoras
ou compensatrias, de carter social, econmico, ambiental e/ou urbano,
devero ser adotadas pelo proponente do projeto para que obtenham o
respectivo licenciamento ou autorizao municipal.
Luis Fernando Salgado89 entende que o EIV pode auxiliar no planejamento
urbano daqui a algum tempo, de modo que se revejam os paradigmas de localizao dos
estudos e da ocupao do territrio. Por esse entendimento, o planejamento urbano atravs da
realizao do EIV poderia verificar se determinados empreendimentos podem ou no ficar
mais prximos das residncias de seu entorno. A partir do entendimento de que o EIV pode
auxiliar no planejamento urbano daqui a algum tempo, pode-se afirmar que se estaria
aplicando o Princpio da Precauo. Esse princpio, amplamente observado quanto
73

74
elaborao do EIA, deveria, assim, ser observado, tambm, quanto elaborao do EIV,
configurando mais uma semelhana entre os dois estudos. O Princpio da Precauo
estabelece a premissa da cautela, principalmente porque existem certas atividades que postas
em prtica podem provocar efeitos ainda no conhecidos, ou, ainda, provocar danos
irreversveis. Esse princpio expressa, portanto, que havendo dvida quanto aos riscos, no
dever ser realizado o empreendimento.
Nesse mesmo sentido o entendimento de Andr Tostes90, para quem
exigvel que a atividade de planejamento urbano considere os impactos que as suas
intervenes provocaro nas reas onde elas se manifestarem. Como o planejamento urbano
uma atividade que deve ser permanente em todas as reas da cidade, pode-se concluir que o
EIV um elemento necessrio desse planejamento e no um instrumento de avaliao
imediata e pontual.
4.2 CONTEDO DO ESTUDO PRVIO DO IMPACTO DE VIZINHANA
Como vimos, o Estatuto da Cidade disciplina, em seu artigo 37, o contedo
mnimo do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana. Por imposio da lei, todos esses
elementos devero estar abordados no EIV, na tentativa de demonstrar a repercusso que o
empreendimento ter na vida da populao do seu entorno. Vimos, tambm, que a
preocupao do legislador no exclui, entretanto, outras de carter especfico dos municpios,
cabendo ao ente municipal o estabelecimento de quais seriam os elementos complementares
que deveriam ser apresentados no Estudo de Impacto de Vizinhana, uma vez que, o rol do
artigo 37 da lei n 10.257/2001 no limitativo, e sim, exemplificativo.
O Estatuto da Cidade procurou fazer com que o Estudo Prvio de Impacto de
Vizinhana contemplasse, tambm, o adensamento populacional, ou seja, se um determinado
centro urbano pode oferecer populao boas oportunidades de emprego, bons salrios e boas
condies de vida, a densidade populacional tender a crescer. Logo, se a cidade pode
oferecer uma razovel qualidade de vida, as pessoas so atradas para esses centros que lhes
oferecem melhores oportunidades, melhor educao e melhor assistncia mdica, dentre
outras coisas.
A terra, por ser imvel, inflexvel e integrada a outras estruturas permanentes
como a infra-estrutura viria, por exemplo, acarreta nas cidades um processo constante de
74

75
adensamento e transformao de usos na tentativa de obter o seu mximo rendimento e de
expandir os limites das reas urbanizadas. O assentamento da populao nas cidades tem se
realizado sob a chamada segregao residencial, por fora da qual s chamadas populaes
carentes e de baixa renda so destinadas as periferias do espao urbano, em condies de vida
precrias, recebendo as reas de rendimento mais alto a concentrao de maiores benefcios
das aes do Estado.
J os equipamentos urbanos e comunitrios se relacionam com a existncia
de determinados servios, cujo carter de servio pblico absolutamente inequvoco: vias
pblicas, servios sanitrios, transporte coletivo, ensino, assistncia social, servio de luz e
eletricidade, gua, telefone, gs, etc., colocados disposio da comunidade. Est relacionado
com a construo de edificaes em reas ainda sem infra-estrutura. Quando esses
equipamentos urbanos e comunitrios so ofertados, quer pela iniciativa pblica, quer pela
iniciativa privada, ocorre uma valorizao da rea. A oferta de equipamentos urbanos e
comunitrios deve ser adequada aos interesses e necessidades da populao e s
caractersticas locais. E, o Estudo de Impacto de Vizinhana, antes de autorizar a realizao
de uma obra, atividade ou empreendimento deve verificar a existncia ou a inexistncia de
equipamentos urbanos e comunitrios no local.
As intervenes do Poder Pblico normalmente esto associadas a uma obra
pblica, a uma necessidade pblica, ou seja, implantao de equipamentos urbanos e
comunitrios. Naturalmente, essas intervenes devem tambm realizar o EIV para verificar
que medidas devem ser tomadas para diminuir o sofrimento da vizinhana imediata. No
entanto, a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios pode se dar, tambm, por
intervenes da iniciativa privada. Andr Tostes91 v o EIV como um instrumento mais
associado as intervenes da iniciativa privada, no exclusivamente, porque tambm o Poder
Pblico intervm na cidade, mas intervm com menos freqncia e menos assiduidade do que
a iniciativa privada, que est sempre construindo.
Quanto ao uso e ocupao do solo, este item encontra-se diretamente
relacionado ao aspecto do adensamento populacional. Nos grandes centros urbanos, torna-se
essencial para a prpria sobrevivncia da cidade, o uso e a ocupao do solo de forma
racional, sem agredir o meio ambiente, garantindo s pessoas a oportunidade de acesso terra
e cumprindo a funo social da propriedade. O uso e ocupao do solo devem ser feito de
modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
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76
meio ambiente. Por fora do princpio da segregao residencial, citado acima, os migrantes
acabam se fixando na periferia, j que no lhes possvel a fixao no ncleo, onde a terra
urbana alcana valores altssimos, criando as cidades dormitrios, separando o homem de seu
local de trabalho por grandes distncias, sem a efetiva implantao de uma poltica de
transporte de massa.
A Constituio Federal de 1988 fortaleceu o papel do Estado no que diz
respeito ao controle do espao urbano e conferiu aos planos diretores urbanos o papel de fazer
as cidades e a propriedade urbana cumprirem sua funo social, conferindo destaque e
importncia Poltica Urbana e gesto municipal.
O Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana deve levar em conta, tambm, a
valorizao imobiliria quando da autorizao para a realizao de uma obra. O Estatuto da
Cidade citou apenas a valorizao imobiliria, no fazendo referncia desvalorizao
imobiliria. Pela valorizao imobiliria, os proprietrios de imveis obtm lucros em
decorrncia de alguma obra, projeto ou empreendimento realizado em seu entorno. J na
desvalorizao imobiliria os proprietrios de imveis tm prejuzos em decorrncia de obras
que no existiam quando da aquisio do mesmo. A implantao de equipamentos urbanos e
comunitrios tambm causa de significativa valorizao imobiliria. A realizao do EIV
tende a amenizar os efeitos tanto da valorizao quanto da desvalorizao imobiliria.
Segundo Vera F. Rezende92, a terra um bem no produzido que, portanto,
no possui valor, mas adquire um preo. Esse preo se forma porque a utilizao da terra para
a produo imobiliria permite a formao de sobrelucros de localizao e, a renda da terra
realizada pela apropriao de economias externas, de vantagens locacionais, criadas pelo
conjunto do capital privado e, sobretudo, pblico. Parte dos lucros com a terra, conseqncia
de investimentos pblicos e privados e que so apropriados em sua totalidade pelos
proprietrios, devem ser recuperados pela administrao local. Isso justifica a criao de
tributos que incidem sobre a terra e que permitem a apropriao de parte da valorizao
acrescida aos imveis e terrenos. A recuperao da valorizao imobiliria pode se dar sob a
forma de cobrana de contribuio de melhoria, de direitos de parcelamento e construo ou
sob a forma de tributos sobre o lucro imobilirio.
A gerao de trfego e a demanda por transporte pblico outro item
essencial na elaborao do EIV. A gerao de trfego diz respeito aos congestionamentos nas
76

77
grandes cidades, ao tempo que se gasta nestes congestionamentos, poluio causada pelos
congestionamentos e ao caos no trnsito. Segundo Vera F. Rezende93, a falta de habitaes
habitao considerada em seu amplo sentido, terra, moradia e infra-estrutura bsica, em
quantidade e qualidade necessrias se consolida como um dos maiores problemas das
cidades brasileiras. A maioria das grandes cidades se caracteriza pela segregao dos seus
espaos, onde habitaes formais, localizadas em reas dotadas de servios, coexistem com
favelas e loteamentos irregulares em reas carentes de saneamento bsico e transportes.
Como vimos, a maioria dos trabalhadores brasileiros de baixa renda tem sua
residncia fixada na periferia das grandes cidades. Com isso, esses trabalhadores acabam por
gastar muitas horas por dia para chegar ao local de trabalho, porque no h transporte pblico
suficiente e os que existem so caros e encontram-se em condies precrias. A oferta de
transporte tambm deve ser adequada aos interesses e necessidades da populao e s
caractersticas locais. O EIV, antes de autorizar a realizao de uma obra, projeto ou
empreendimento, deve levar em considerao a disponibilidade de transportes. evidente que
o caos urbano na rea de transporte deve ser considerado quando da elaborao do EIV j que
isso conspira decisivamente para a qualidade de vida nas cidades.
Eloi Ferreira de Arajo94 faz as seguintes consideraes acerca do modelo de
planejamento adotado pelo governo no Estado do Rio de Janeiro:
O Modelo de Planejamento Regional do Estado do Rio de Janeiro, com a
fuso dos Estados do Rio de Janeiro e da Guanabara estruturou-se no modelo
de primazia, ou seja, uma relao de distribuio de desenvolvimento a partir
de um ncleo central: o conceito de polarizao. O princpio fundamental
de sustentao da adoo de tal modelo localizou-se na idia de que quanto
mais o ncleo central se desenvolvesse, mais seriam distribudos os
benefcios do desenvolvimento. O resultado foi o privilegiamento do ncleo
central perante as outras reas, com uma drenagem de recursos para si com
grande input de desenvolvimento e posterior distribuio deste. O que se v
como resultado a saturao do ncleo central e o esvaziamento das reas
polarizadas.
Com relao ventilao e iluminao, citamos Fernando Karl Ramos95 para
quem, este aspecto diz respeito s prprias condies de habitabilidade de um determinado
77

78
imvel. Embora o Estatuto da Cidade no o diga de maneira expressa, entendemos que a
ventilao e a iluminao dizem respeito tanto obra que ser executada, quanto aos imveis
pr-exitentes, ou seja, uma obra ou construo deve levar em conta suas conseqncias com
relao aos imveis j construdos que se tornaro seus vizinhos. O mesmo aspecto se aplica
tambm quanto ao gabarito para construo de edifcios beira-mar. Muitas vezes os prdios
altos ocultam o sol na praia, prejudicando a comunidade local e causando danos ao meio
ambiente. Esse mais um importante item que deve ser observado quando da realizao do
EIV.
O ltimo item a ser contemplado quando da elaborao do EIV a paisagem
urbana e patrimnio natural e cultural. Citando as palavras de Rosngela Cavalazzi96, o
Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana contempla a preservao da paisagem urbana e do
patrimnio cultural e natural, abrangendo inclusive a paisagem. Para a elaborao do EIV,
o Estatuto da Cidade considera importante tanto o patrimnio natural quanto o patrimnio
cultural, construdo pelo homem, e que est abrangido na paisagem urbana. A preservao do
patrimnio histrico-cultural pode ser efetivada tanto para promover experincias positivas
quanto para garantir que experincias negativas no se reproduzam.
Para Andr Tostes97, O EIV apontaria o que para a comunidade, para aquela
vizinhana imediata, determinadas edificaes representariam do ponto de vista afetivo,
cultural, histrico, ou seja, daquilo que significou um aprendizado especial daquela
comunidade e que por ser um aprendizado especial merece preservao, seja do ponto de vista
positivo ou negativo. J para Luis Fernando Salgado98, essa questo da preservao est
muito relacionada a como a populao se correlaciona com o seu ambiente construdo. Se ela
julgar que aquilo importante de ser preservado no precisa nem de uma norma especfica.
Concorda-se com o entendimento de Luis Fernando Salgado, mas entende-se
que se alguma coisa deve ser preservada para as presentes e futuras geraes, deve sim existir
uma lei que regulamente essa preservao, e instrumentos que exijam essa preservao, como
o caso do EIV.
4.3 LIMITES DO EIV
Ao estudarmos o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana necessrio que
se identifiquem os limites de implementao deste instituto, para a efetiva realizao da
78

79
funo social da cidade. Para se medir os limites dos instrumentos de Poltica Urbana, dentre
eles o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, alguns princpios devem ser observados.
Esses princpios so: a capacidade de produzir justia social; a capacidade de serem
reproduzidos em larga escala; a capacidade de serem implementados; e, a capacidade de
serem gerenciados.
Antes de se analisar o EIV com relao a cada um desses princpios, deve-se
trazer o conceito de princpios. Segundo Roque Antnio Carrazza99, princpio jurdico o
enunciado lgico, implcito ou explcito, que, por sua generalidade, ocupa posio de
preeminncia nos vastos quadrantes do Direito e, por isto mesmo, vincula, de modo
inexorvel, o entendimento e a aplicao das normas jurdicas que com ele se conectam.
Nesse mesmo sentido o entendimento de Miguel Reale100, para quem, princpios so certos
enunciados lgicos admitidos como condio ou base de validade das demais asseres que
compem dado campo do saber. Assim, os princpios jurdicos constituem a base do
Ordenamento Jurdico, vale dizer, so normas de maior hierarquia, verdadeiras sobrenormas
que informam a aplicao das demais que a ela se referem.
Passa-se, agora, a anlise de cada um dos princpios citados acima. A
capacidade de garantir justia social, segundo Vera Rezende101, diz respeito possibilidade de
integrao da populao de baixa renda na cidade, revertendo o processo de sua excluso em
relao terra, habitao e infra-estrutura. Encontram-se em conformidade com esse princpio
todas as polticas, instrumentos ou aes que visam aumentar a oferta de terras para os mais
pobres e facilitar a regularizao fundiria e urbanstica de reas da cidade.
Quanto a esse princpio, pode-se dizer que o EIV ao exigir que antes de se
iniciar uma obra, projeto ou empreendimento, sejam analisadas questes como o uso e
ocupao do solo, valorizao imobiliria, equipamentos urbanos e demanda por transporte,
tenta reverter o processo de excluso em relao terra, habitao e infra-estrutura,
integrando a populao de baixa renda nos bairros da cidade. No entanto, essa capacidade de
garantir justia social seria, segundo Andr Tostes102, limitada, do posto de vista espacial, j
que a rea de influncia do EIV a da vizinhana, especialmente quando comparado ao EIA e
sua rea de influncia.

Segundo Vera F. Rezende, em sua tese de doutorado, intitulada Planejamento e poltica fundiria: o caso da
cidade do Rio de Janeiro, esses princpios foram inicialmente formulados por Farvaque e Mc Auslan (1991) a
respeito dos instrumentos de poltica fundiria.

79

80
A capacidade de serem reproduzidos em larga escala o princpio que
garante a continuidade da Poltica Urbana a partir da aplicao de determinados instrumentos.
Assim, projetos pontuais e instrumentos que no apresentem essa possibilidade, no podem
ser utilizados como base para uma Poltica Urbana, embora possam representar experincias
de valor para referncia.
Ao analisar somente a questo fundiria, Vera Rezende103 afirma que, as
intervenes indiretas do Poder Pblico sobre a terra apresentam maior possibilidade de
serem reproduzidas que as intervenes diretas, em face do menor envolvimento do Poder
Pblico e da reao em cadeia que constitui o prprio fundamento da maioria das
intervenes que atuam de forma indireta. Algumas intervenes diretas como a colocao de
infra-estrutura urbana e regularizao urbanstica e fundiria de favelas e loteamentos so
aes necessrias que no apresentam possibilidade de serem executadas sem o envolvimento
do Estado, o que caracterizaria uma ao indireta.
Com relao a esse princpio, acredita-se que o EIV, por no ser um
instrumento de avaliao pontual, pode sim ser reproduzido em larga escala porque a partir de
sua aplicao poderia se garantir a continuidade de uma poltica urbana que busca garantir a
todos o direito cidade. Como visto anteriormente, o EIV um dos instrumentos de Poltica
Urbana trazidos pelo Estatuto da Cidade que auxiliam o Poder Pblico Municipal a evitar o
desequilbrio no crescimento urbano e garantir condies mnimas de ocupao equilibrada
dos espaos habitveis. Andr Tostes104 lembra que, com relao capacidade de reproduo
em larga escala, capacidade de implementao e capacidade de gerenciamento, deve-se
aproveitar para o EIV a experincia com a matria ambiental, ou seja, aproveitar para o
EIV/RIV a experincia obtida com a realizao do EIA/RIMA.
Vale lembrar que nem todos os instrumentos capazes de produzir justia
social apresentam capacidade de serem reproduzidos em larga escala. No entanto, o no
atendimento a esse princpio pode comprometer o princpio anterior, isto , a incapacidade de
ser reproduzido em larga escala torna um instrumento incapaz de produzir justia social.
Entendemos, no entanto, como acabamos de ver, ser o EIV capaz de ser reproduzido em larga
escala e capaz de produzir justia social.

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A capacidade de ser implementado guarda estreita ligao com a capacidade
de ser reproduzido em larga escala, mas apresenta outros aspectos que so polticos e legais,
ou seja, alguns instrumentos dependem de deciso poltica para a sua utilizao pela
administrao e/ou dependem de regularizao e detalhamento de suas intenes em normas
jurdicas. Os instrumentos e as intervenes que se contrapem a interesses de grupos
organizados da sociedade civil encontraro sempre dificuldades de implementao, mesmo
que tenham sido aprovados por lei. o caso do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana que
embora tenha sido aprovado e conste no Estatuto da Cidade, ainda no foi regulamentado para
que se efetive a sua aplicao no Municpio do Rio de Janeiro.
O EIV, para poder ser aplicado, depende de regularizao e detalhamento de
suas intenes em lei municipal especfica, o que ainda no ocorreu embora j exista um
projeto de lei que vise regulament-lo. Enquanto o EIV no for regulamentado e o projeto de
lei n 303/2001 no for aprovado, o instrumento encontrar dificuldades quanto a sua
capacidade de ser implementado. Mas, no basta a regulamentao do EIV. preciso tambm
sua aplicao e aceitao pela populao, vale dizer, no basta a validade da lei, preciso
eficcia para que cumpra sua finalidade. A eficcia, nas palavras de Miguel Reale105, se
refere aplicao ou execuo da norma jurdica, ou seja, a regra jurdica enquanto
momento da conduta humana. Assim, para que o EIV tenha capacidade para ser
implementado no basta que ele seja declarado e regulamentado, preciso que seja ele
reconhecido e vivido pela sociedade, como algo que se incorpora e se integra na sua maneira
de conduzir-se. Esse princpio se mostra to importante que se torna um limite real ao EIV.
A capacidade de serem gerenciados, ainda como afirma Vera Rezende106,
diz respeito diretamente aos limites dados pela estrutura administrativa na sua conduo.
Esses limites comprometem vrias intervenes e instrumentos, uma vez que, todas as
intervenes e instrumentos de Poltica Urbana dependem em maior ou menor grau da
capacidade de gerenciamento da administrao. Este princpio foi analisado por Maria Julieta
Nunes de Souza107, nestes termos, temos que admitir que as Prefeituras contam, no
momento, com estruturas funcionais frgeis em quantidade e qualidade de pessoal.
Dificilmente um RIV muito pormenorizado poder se instalar em todos os processos de
licenciamento urbano, em se tratando das megacidades. Em cidades de mdio porte essa
possibilidade mais prxima.

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Quanto a esse princpio, ousa-se discordar da autora, pois acredita-se que o
EIV tem capacidade para ser gerenciado, bastando para isso que a prefeitura ou o rgo
responsvel por exigir o estudo mantenha um corpo tcnico preparado e em quantidade
suficiente para atender a demanda que existir aps a regulamentao do instrumento. A
regulamentao, ainda, pode servir para selecionar os casos necessrios para a sua aplicao,
diminuindo consideravelmente o nmero de processos a serem analisados pela prefeitura ou
pelo rgo competente. Atravs de uma regulamentao que fixasse os padres de qualidade
do ambiente urbano muitos empreendimentos poderiam ser excludos da necessidade de
elaborao do EIV, bastando o cumprimento daqueles padres. O EIV ficaria restrito s
hipteses nas quais a padronizao no fosse suficiente para assegurar a manuteno da
qualidade ambiental urbana.
A capacidade de ser implementado aproxima-se da capacidade de ser
gerenciado, mas encontra-se estreitamente ligada sua aceitao poltica. Os quatro princpios
citados, embora essenciais numa Poltica Urbana, no so de igual valor. O princpio de
garantir a justia social deve prevalecer sempre que houver conflito com os demais princpios.
Vlido seria, tambm, analisarmos o EIV com relao aos princpios
especficos do direito urbanstico. Esses princpios so: princpio da funo social da
propriedade; princpio da subsidiariedade; princpio de que o urbanismo funo pblica; e,
princpio da afetao das mais-valias ao custo da urbanificao.
O primeiro e mais importante dos princpios de direito urbanstico o
princpio da funo social da propriedade, j amplamente debatido no incio deste captulo.
Por esse princpio, a propriedade deve ser utilizada de forma condizente com os fins sociais a
que ela se preordena. O que caracteriza a propriedade urbana que emerge do texto
constitucional o fato de que o contexto em que ela se acha inserida muito mais amplo do
que o interesse privado do seu titular. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando,
segundo Jos Afonso da Silva108, assegura a todos, existncia digna, conforme os ditames da
justia social. Assim, pode-se dizer que o princpio da funo social da propriedade guarda
ampla relao com o princpio da capacidade de garantir justia social, e que, como foi visto,
o EIV ao tentar reverter o processo de excluso da populao de baixa renda nas cidade tem
essa capacidade limitada, do posto de vista espacial, a vizinhana.

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Pelo princpio da subsidiariedade se confere preferncia aos particulares na
implementao do planejamento urbano, desde que estes possam faz-lo de maneira adequada
e suficiente. Por esse princpio, a interveno administrativa deve guiar-se pela eficcia, o que
importa na absteno de toda interveno onde a iniciativa privada suficiente para atender
satisfatoriamente as necessidades pblicas, observada, sempre, a proporcionalidade dessa
interveno. Assim, o poder pblico deve exercer, subsidiariamente, sua atividade em carter
supletivo. Como foi visto, Andr Tostes109 entende que como o Poder Pblico intervm na
cidade com menos freqncia e menos assiduidade do que a iniciativa privada, que est
sempre construindo, por isso, o EIV seria um instrumento mais associado as intervenes da
iniciativa privada. Esse princpio estaria relacionado importncia dos equipamentos urbanos
e comunitrios, e o EIV, antes de autorizar uma obra, atividade ou empreendimento deve
levar em considerao a existncia ou inexistncia de equipamentos urbanos e comunitrios,
que devem ser ofertados de forma adequada aos interesses e necessidades da populao.
O princpio de que o urbanismo funo pblica entendido como aquele
segundo o qual o Urbanismo um poder-dever do Estado, na medida em que se constitui
como poder enquanto dirigido a uma finalidade de interesse coletivo e cujo exerccio se revela
num dever jurdico. Nesse sentido, Regina Helena Costa110 entende que o Urbanismo como
conjunto de medidas destinadas a organizar os espaos habitveis , sem dvida, uma funo
pblica, visto estar-se diante de um poder voltado para o atendimento do interesse coletivo e
cujo exerccio consubstancia-se num dever jurdico. Assim, o Estado tem o dever jurdico de
atuar nesse campo, verificada a existncia de interesse coletivo a tutelar, quer mediante a
edio de normas disciplinadoras da atividade urbanstica, quer pela implementao do
planejamento urbanstico. A atividade de planejamento urbanstico, atravs da realizao do
EIV, pode verificar os impactos que as obras, atividades ou empreendimentos provocaro na
rea onde se manifestarem e na vizinhana imediata.
Num primeiro momento, os princpios da subsidiariedade e de que o
urbanismo funo pblica parecem contraditrios, mas no so. Para que esses princpios
possam conviver harmonicamente preciso estabelecer o correto entendimento de cada um
deles. O Urbanismo uma funo pblica na medida em que se tem um poder exercido em
nome do interesse pblico e que constitui um dever jurdico. A subsidiariedade est no fato de
que se os particulares no se interessarem ou no puderem desenvolver a atividade urbanstica
de modo satisfatrio, fica o Poder Pblico obrigado a desenvolv-la.

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O ltimo princpio a ser analisado o da afetao das mais-valias ao custo da
urbanificao. Antes, deve-se diferenciar urbanizao de urbanificao, que so termos
de contedo distinto. Como elucida Jos Afonso da Silva111 urbanizao o processo pelo
qual a populao urbana cresce em proporo superior populao rural, verdadeiro
fenmeno de concentrao urbana. Urbanificao, por sua vez, o processo de correo da
urbanizao, mediante a reurbanizao ou criao de conglomerados urbanos, ou seja,
tcnica de saneamento dos males provocados pela urbanizao. Por esse princpio, os
proprietrios devem satisfazer os gastos decorrentes da urbanificao, dentro dos limites do
benefcio por eles alcanado. Esse princpio relaciona-se com a valorizao imobiliria, que
ocorre quando os proprietrios obtm lucros em decorrncia da realizao de alguma obra de
urbanificao. Parte destes lucros devem ser recuperados pelo Poder Pblico atravs da
criao de tributos que incidem sobre parte da valorizao dos imveis. Esses tributos
estariam atuando no s como fonte de receita para compensar os gastos pblicos com a
realizao de obras, mas tambm como forma de equilbrio scio-econmico e de combate
especulao. Nesse sentido, deve o EIV levar em considerao a valorizao imobiliria
quando da autorizao para a realizao de uma obra.
Quanto aplicao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, procuramos
analisar sua utilizao pelo Municpio do Rio de Janeiro, por meio de identificao da lei
municipal que regulamente o instituto. Alguns municpios brasileiros possuam lei municipal
sobre impacto de vizinhana, mesmo antes do advento do Estatuto da Cidade. o caso das
cidades de Natal, So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre e Guarulhos.
Esta pesquisa buscou localizar junto ao Poder Pblico do Municpio do Rio
de Janeiro a possvel existncia de lei municipal que, tenha regulamentado o instituto e que,
nos termos do artigo 36 do Estatuto da Cidade, tenha definido os empreendimentos e
atividades pblicos ou privados, em rea urbana, que dependem de elaborao de Estudo
Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV). Foi localizado junto Cmara de Vereadores do
Municpio do Rio de Janeiro, o Projeto de Lei n 303/2001, de autoria do vereador Alexandre
Cerruti, que trata do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana. Este projeto anterior ao
Estatuto da Cidade, pois foi apresentado em 19/06/2001 e, recebeu duas emendas
modificativas se encontrando em tramitao ordinria na Cmara de Vereadores, aguardando
parecer da Comisso de Assuntos Urbanos, desde 26/06/2003.

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Em sua dissertao de mestrado, Fernando Karl Ramos112 afirma acreditar
que a lenta tramitao deste projeto de lei na Cmara dos Vereadores do Rio de Janeiro pode
ter dois significados. O primeiro uma certa falta de interesse no tema pelo Legislativo. O
outro significado possvel uma certa polmica, uma vez que o projeto recebeu parecer
desfavorvel da Comisso de Higiene, Sade Pblica e Bem-estar Social da Cmara de
Vereadores, recebendo parecer favorvel das demais Comisses daquela Casa.
Concorda-se em parte com esse entendimento, pois acredita-se que a lenta
tramitao se deve sim a uma falta de interesse, mas no s do poder legislativo, mas tambm,
do poder executivo, que teria que dispor de pessoal e de verba para analisar os EIV
apresentados e, principalmente, dos setores envolvidos na construo civil e, at mesmo, da
prpria sociedade. No se pode negar que os poderosssimos interesses especulativos dos
grandes grupos imobilirios tm um papel primordial por trs desta lenta tramitao.
Andr Tostes113 vai alm ao afirmar que a falta de regulamentao tambm
resultante de uma falta de cultura da sociedade brasileira. E explica, uma questo cultural
de desrespeito presena do outro, s necessidades do outro, ao incmodo que se pode causar
ao outro. Isso o ncleo mais profundo de se avanar com legislaes, com normas que
exijam uma percepo da outra pessoa. claro que esse estmulo cultural negativo faz com
que surjam argumentos para defender a inaplicabilidade de determinadas inovaes
legislativas e a falta de regulamentao do EIV estaria a.
O Projeto de Lei n 303/2001 apesar de regulamentar o EIV, no define os
empreendimentos e atividades, pblicos ou privados, em rea urbana, que devero, conforme
dispe o artigo 36 do Estatuto da Cidade, apresentar o estudo antes de iniciar suas obras. No
entanto, o Estatuto no prev nenhuma sano caso a lei no seja promulgada, ou caso seja
promulgada, mas sem essa definio dos empreendimentos.
Com base nisso, tem-se acreditado que a Cmara de Vereadores do
Municpio do Rio de Janeiro no se encontra premida a aprovar o Projeto de Lei n 303/2001
e no demonstra interesse em apresentar emendas que introduzam um rol das atividades e
empreendimentos que devero apresentar o EIV. Com a redao atual do projeto de lei, todas
as solicitaes de licena esto sujeitas ao Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, nos
termos dos seus artigos 1 e 2:

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Artigo 1. Fica instituda a obrigatoriedade do estudo de impacto de
vizinhana, nas construes de imveis multifamiliares, de condomnios
comerciais e instalaes industriais de qualquer fim.
Artigo 2. Qualquer requerimento de licena para nova construo ou
reforma objetivando modificao de uso, implicar em realizao de estudo
do impacto na vizinhana.
1 O relatrio de impacto de vizinhana dever observar os seguintes
aspectos de interferncia da obra:
I. meio ambiente natural e construdo;
II. a infra-estrutura urbana relativa rede de gua e esgoto, gs, telefonia e
energia eltrica;
III. sistema virio;
IV. nvel de rudo, de qualidade do ar e qualidade visual;
V. as caractersticas socioculturais da comunidade;
VI. a ventilao natural e as conseqncias das reas de sombra sobre os
imveis lindeiros.
2 Os rgos pblicos e privados responsveis pela elaborao do
relatrio responsabilizar-se-o civil e criminalmente pela veracidade das
informaes.
3 Os rgos pblicos municipais dentro da sua rea de atuao,
analisaro isoladamente cada item do relatrio, afetos a sua rea de
interferncia.
No entanto, em virtude da complexidade dos conflitos e demandas existentes
no Municpio do Rio de Janeiro, a Secretaria Municipal de Urbanismo editou, em 2003, uma
resoluo interna, a Resoluo SMU n 467/2003, regulamentado a Lei n 2.128/1994 e o
Decreto n 21.307/2002, quanto anlise do impacto de implantao de empreendimentos
resultantes de Operao Interligada, que merece ser considerada.
Luis Fernando Salgado114 afirma que ocorre a operao interligada quando um
empreendimento, sob algum aspecto, no atende legislao em vigor. Verifica-se, ento, no
que no est atendendo legislao, faz-se um estudo de impacto para verificar se esse uso
ou acrscimo est causando algum dano, levado a uma audincia pblica e verificado o
valor do que vai resultar essa operao de uso, h uma contrapartida em dinheiro que vai para
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o fundo para fins sociais da Prefeitura. A operao interligada definida no artigo 1 da Lei
2.128/1994, como a alterao de parmetros urbansticos, mediante contrapartida dos
interessados, calculada proporcionalmente valorizao acrescida ao empreendimento
projetado, e ser realizada pelo Poder Pblico do Municpio, de acordo com as disposies
do Plano Diretor. As contrapartidas, calculadas proporcionalmente valorizao apurada
pelas alteraes dos parmetros urbansticos concedidos, sero efetivadas sob a forma de: I construo de ncleos habitacionais destinados populao de baixa renda; II - cesso de
terrenos para a implantao de ncleos habitacionais ou de equipamentos urbanos destinados
populao de baixa renda; III - realizao de obras de infra-estrutura urbana; IV construo ou reforma de prdios pblicos municipais; V - preservao e recuperao do
meio ambiente ou do patrimnio cultural; VI - cesso de recursos, em espcie, ao Fundo
Municipal de Desenvolvimento Urbano. O raciocnio que fundamenta o estabelecimento de
contrapartida duplo: por um lado, o critrio de captura de parte da valorizao esperada em
funo dos investimentos realizados e as transformaes resultantes; por outro lado, o custo
total destes investimentos necessrios. O Estatuto da Cidade no estabelece que a
contrapartida deva ser necessariamente financeira.
As operaes interligadas constituem um tipo especial de interveno
urbanstica voltada para a transformao estrutural de um setor da cidade. As operaes
envolvem, simultaneamente, o redesenho deste setor (tanto de seu espao pblico como
privado); a combinao de investimentos privados e pblicos para a execuo e a alterao,
manejo e transao dos direitos de uso e edificabilidade do solo e obrigaes de urbanizao.
Trata-se, portanto, de um instrumento de implementao de um projeto urbano (e no da
atividade de controle urbano) para uma determinada rea da cidade, implantado por meio de
parceria entre proprietrios, poder pblico e investidores privados. Assim, a operao
interligada um instrumento de implementao de um projeto urbano, enquanto o EIV um
instrumento de poltica urbana e controle sobre o solo urbano.
De forma geral, a experincia das operaes interligadas se deu em reas
onde j existia um grande interesse do mercado imobilirio confrontado com limitaes
significativas impostas pelo zoneamento. As parcerias viveis, sob o ponto de vista
econmico, seriam ento restritas a setores em que haja efetivamente interesse da iniciativa
privada em investir. Desta forma, a operao interligada no serviu, at o momento, para
reestruturar ou reurbanizar reas desprovidas de infra-estrutura ou redirecionar crescimento e
expanso urbana, e sim, para investir mais em reas que j concentravam os maiores
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investimentos da cidade. Por isso, o interesse dos setores da construo civil na
regulamentao do EIV para as operaes interligadas, o que se deu atravs da Resoluo
SMU n 467/2003.
esse o nico caso em que o EIV est sendo aplicado pela prefeitura do Rio
de Janeiro, nas operaes interligadas, que so mais um instrumento do planejamento urbano.
Para atender a essa demanda pela regularizao das operaes interligadas, a Secretaria
Municipal de Urbanismo do Rio de Janeiro, editou essa resoluo interna para regular o
assunto. Por essa resoluo, toda operao interligada requer o Relatrio de Impacto de
Vizinhana. Vale lembrar, no entanto, que existiu apenas um ou dois casos de operao
interligada no municpio do Rio de Janeiro, que realizaram o Relatrio de Impacto de
Vizinhana previsto na resoluo municipal e no o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana
previsto no Estatuto da Cidade. A Resoluo SMU n 467/2003 estabelece ainda que os
empreendimentos ou atividades que dependam de EIA/RIMA ficam isentos da apresentao
do EIV, num flagrante desacordo com o que estabelece o Estatuto da Cidade.
Vlido informar que, o Municpio de Niteri avanou no que diz respeito
implantao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana no Estado do Rio de Janeiro, aps o
advento do Estatuto da Cidade, com a edio da Lei n 2.051, de 06 de janeiro de 2003, cuja
finalidade, segundo sua ementa definir os empreendimentos e atividades que dependero
de elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV/RIV) e dispe sobre sua
elaborao e anlise, nos termos do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257, de 10 de julho
de 2001).
O Projeto de Lei n 303/2001, que visa regulamentar o EIV no municpio do
Rio de Janeiro, sofreu duas emendas modificativas, ambas de autoria do Vereador Bispo Jorge
Braz, nestes termos:
Artigo 1. (...)
Pargrafo nico Excetua-se da presente Lei, a obrigao do Estudo de
Impacto de Vizinhana nos requerimentos de construes, reformas e
modificaes de uso de imveis destinados a instituies religiosas e de
ensino.
Artigo 2. Qualquer requerimento de licena para nova construo ou
reforma objetivando modificaes de uso, nas hipteses dos imveis
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enumerados no caput do artigo 1, implicar em realizao de estudo de
impacto de vizinhana.
Em ambas as emendas, apresentadas aps a vigncia do Estatuto da Cidade,
o que se pretende excluir determinados setores da sociedade da obrigatoriedade de
apresentar o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana. No h razo para essas emendas. As
instituies religiosas e de ensino so pontos de atrao e de gerao de trfego, no mnimo.
No tendo cabimento excluir da obrigatoriedade de realizar o EIV duas atividades
potencialmente causadoras de impactos vizinhana prxima e de seu entorno. J as novas
construes ou reforma objetivando modificaes de uso tambm no podem ser excludas da
obrigatoriedade de apresentar o EIV, pois toda e qualquer construo e reforma
potencialmente causadora de impactos ambientais e urbanos.
Entende-se que aceitar as emendas propostas ao Projeto de Lei n 303/2001
seria contrariar a essncia de desenvolvimento sustentado presente no Estatuto da Cidade, que
no apresenta nenhuma dessas hipteses como causas de excluso da obrigatoriedade de
realizar o EIV. O que se pode perceber so determinados setores da sociedade civil, ou
notadamente igreja, escola e construo civil, se sentirem ameaados por um Estudo que vai
de encontro aos seus interesses econmicos, na medida em que pode inviabilizar seus
projetos, obras ou empreendimentos.
Corroborando essa opinio est a opinio de Andr Tostes115 para quem
muitos desses instrumentos de cuidado com determinados empreendimentos so mal
utilizados por aqueles que tambm no tem interesse em admitir o desenvolvimento ou a
realizao do empreendimento de quem o faz. Isso confirma aquilo que disse sobre uma
sociedade profundamente autoritria que no consegue enxergar a atuao do outro.
Quanto aplicao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana buscamos
junto Procuradoria do Municpio do Rio de Janeiro e junto Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro a existncia de possveis casos em que o EIV tivesse sido realizado. Os trs
entrevistados foram unnimes ao dizer que sem regulamentao o EIV no tem
aplicabilidade, no podendo, portanto, ser exigido. Existe um nico caso, em que o Relatrio
de Impacto de Vizinhana foi aplicado: nas operaes interligadas, que so mais um

Os trs entrevistados citados foram: o Procurador do Municpio do Rio de Janeiro, Andr Tostes; o arquiteto da
Prefeitura do Rio de Janeiro, Luis Fernando Salgado; e, o Vereador do Rio de Janeiro, Alexandre Cerruti.

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instrumento do planejamento urbano. No entanto, essas operaes interligadas, que segundo
Luis Fernando Salgado116 foram duas, no mximo, exigiram o Relatrio de Impacto previsto
na resoluo interna da Secretaria Municipal de Urbanismo (Resoluo SMU n 467/2003),
no tendo sido realizado o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana previsto no Estatuto da
Cidade, que o objeto deste trabalho.
Ainda no se sabe se o EIV vai funcionar, ou seja, se os objetivos de evitar
que obras, projetos e empreendimentos causem impactos relevantes na vizinhana prxima ou
de seu entorno sero alcanados, porque trata-se de um instrumento novo de planejamento
urbano, que como ainda no foi regulamentado, no pde ainda ser posto em prtica. Mesmo
nas operaes interligadas, j apresentadas, no se aplicou o EIV previsto no Estatuto da
Cidade. Por ser um instrumento novo e imaturo, ainda no se tem o domnio das
conseqncias da sua aplicao ou da sua falta de aplicao.
A falta de regulamentao do EIV e, conseqentemente, a sua falta de
aplicao acaba por torn-lo um instrumento ineficiente para uma ocupao do solo urbano
mais ordenada e equnime, assegurando para todos uma melhor qualidade de vida nas
cidades.

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CONCLUSO
O objetivo deste trabalho era analisar o Estudo Prvio de Impacto de
Vizinhana, como instrumento de Poltica Urbana, introduzido no ordenamento jurdico
brasileiro pela Lei Federal n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) e os seus limites no casoreferncia do Municpio do Rio de Janeiro.
A imensa e rpida urbanizao pela qual passou a sociedade brasileira foi
uma das principais questes sociais experimentadas no pas no sculo XX. A urbanizao
vertiginosa, coincidindo com o fim de um perodo de acelerada expanso da economia
brasileira, introduziu no territrio das cidades um novo e dramtico significado: mais do que
evocar progresso ou desenvolvimento, elas passaram a retratar e reproduzir as injustias e
desigualdades da sociedade.
Em geral, a populao de baixa renda s tem a possibilidade de ocupar terras
perifricas muito mais baratas porque em geral no tm qualquer infra-estrutura e
construir aos poucos suas casas. Ou ocupar reas ambientalmente frgeis, que teoricamente s
poderiam ser urbanizadas sob condies muito mais rigorosas e adotando solues geralmente
dispendiosas, exatamente o inverso do que acaba acontecendo. A desfigurao dos bairros,
com as populaes carentes e de baixa renda se instalando em habitaes destitudas das
mnimas condies de vida, na periferia dos grandes centros urbanos e as populaes de maior
renda se instalando nas reas onde h a maior concentrao de equipamentos e servios
urbanos, configura o princpio da segregao residencial e constitui-se em uma questo
essencial.
Este modelo de crescimento e expanso urbana tem sido identificado, no
senso comum, como falta de planejamento. Entretanto, trata-se no da ausncia de
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planejamento, mas sim de uma interao bastante perversa entre processos scio-econmicos,
opes de planejamento e de polticas urbanas, e prticas polticas, que construram um
modelo excludente.
Os modelos de Poltica e Planejamento Urbano adotados pelas cidades
brasileiras nos anos 70 e no incio dos anos 80 foram marcados pelo regime poltico em vigor
e por uma forte crena na capacidade do Estado em financiar o desenvolvimento urbano ento
praticado. Esta viso foi tensionada tanto pelo processo de redemocratizao quanto pela crise
fiscal do Estado.
Durante o processo de consolidao da Constituio Federal de 1988, um
movimento multissetorial e de abrangncia nacional lutou para incluir, no texto
constitucional, instrumentos que levassem instaurao da funo social da cidade e da
propriedade no processo de construo das cidades. Retomando a bandeira da Reforma
Urbana, este movimento atualizava, para as condies de um Brasil urbanizado, uma
plataforma construda desde os anos 60 no pas. As tentativas de construo de um marco
regulatrio a nvel federal para a poltica urbana remontam s propostas de lei de
desenvolvimento urbano elaboradas pelo ento Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano, nos anos 70, que resultaram no Projeto de Lei n 775/83.
Como resultado desta luta, pela primeira vez na histria, a Constituio
Federal incluiu um captulo especfico para a Poltica Urbana, que previa uma srie de
instrumentos para a garantia, no mbito de cada municpio, do direito cidade, da defesa da
funo social da cidade e da propriedade e da democratizao da gesto urbana.
No entanto, o texto constitucional requeria uma legislao especfica de
abrangncia nacional: para que os princpios e instrumentos enunciados na Constituio
Federal de 1988 pudessem ser implementados, era necessria, por um lado, uma legislao
complementar de regulamentao dos instrumentos; por outro, a elaborao obrigatria de
Planos Diretores que incorporassem os princpios constitucionais em Municpios com mais de
20.000 habitantes.
Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, as atenes se voltam
para os estados, responsveis pela elaborao das Constituies Estaduais e para os
municpios, responsveis pelas Leis Orgnicas e Planos Diretores. O acesso cidade se
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destaca como questo central, sendo buscados instrumentos de controle da terra urbana que
determinem limites ao exerccio do direito de propriedade.
Iniciou-se, ento, na esfera federal, um perodo de mais de uma dcada de
elaboraes e negociaes em torno de um projeto de lei complementar ao captulo de Poltica
Urbana da Constituio Federal de 1988. Esse projeto de lei (Projeto de Lei n 5.788/90), que
ficou conhecido como Estatuto da Cidade, foi finalmente aprovado em julho de 2001, e est
em vigncia desde 10 de outubro desse mesmo ano. A partir de agora, o captulo de Poltica
Urbana da Constituio Federal de 1988, em combinao com o Estatuto da Cidade, do as
diretrizes para a poltica urbana do pas, nos nveis federal, estadual e municipal.
Como foi visto, a discusso sobre a necessidade de efetivao de uma
Poltica Urbana, a nvel nacional, gerou dois importantes frutos. O primeiro foi a incluso de
um captulo especfico sobre Poltica Urbana na Constituio Federal de 1988. E, o segundo
foi a promulgao da Lei Federal n 10.257/2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade.
A Constituio Federal de 1988 atribui aos Municpios a competncia para
legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar legislao federal e estadual no que
couber, e de promover, tambm no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. O Municpio
o principal ente federativo responsvel por promover a Poltica Urbana de modo a ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus
habitantes e de garantir que a propriedade urbana cumpra sua funo social, de acordo com os
critrios e instrumentos estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o
instrumento bsico da Poltica Urbana.
O Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes gerais da Poltica Urbana
objetivando principalmente o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a
garantia do direito s cidades sustentveis. A aprovao do Estatuto da Cidade uma
conquista dos movimentos populares, embora tendo ficado por mais de uma dcada
aguardando aprovao. Esta luta foi conduzida a partir da ativa participao de entidades civis
e de movimentos sociais em defesa do direito cidade e habitao e de lutas cotidianas por
melhores servios pblicos e oportunidades de uma vida digna.

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94
A aprovao do Estatuto da Cidade apenas o primeiro passo para que os
brasileiros tenham assegurado o seu direito s cidades sustentveis, entendido pelo prprio
texto da Lei n 10.257/2001 como envolvendo o direito terra urbana, moradia, ao
saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. apenas um primeiro passo porque
praticamente todos os instrumentos trazidos pela nova lei demandaro a edio de leis
municipais que os implementem. No poderia ser diferente. O Municpio , por excelncia, o
lugar de soluo dos problemas urbanos. Os legisladores federais devem apenas criar o
suporte jurdico para a atuao das municipalidades na questo urbana, jamais impor modelos
fechados que dificultem ou impeam que a execuo da Poltica de Desenvolvimento Urbano
seja concretizada de diferentes formas, segundo as peculiaridades de cada local. A opo que
permeia todo o texto do Estatuto da Cidade de traar diretrizes, regras bsicas, e delegar uma
srie de atribuies aos Municpios , inegavelmente, uma opo justa e tecnicamente correta.
No que concerne terra urbana, os instrumentos de poltica e planejamento
urbano introduzidos pelo Estatuto da Cidade, dentre eles o Estudo Prvio de Impacto de
Vizinhana, buscam uma maior ordenao na ocupao do solo urbano, de modo a buscar a
justia social e garantir todos uma melhor qualidade de vida nas cidades. O Estatuto da
Cidade estabelece regras gerais quanto aos aspectos a serem observados e o contedo mnimo
do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana e pressupe a existncia de cidades sustentveis,
assegurando populao o uso racional e equilibrado do espao urbano. Assim, o EIV
promove a aplicao concreta do princpio da sustentabilidade das cidades, bem como a
repulsa instalao desordenada de empreendimentos ou atividades, buscando uma ocupao
do solo urbano mais racional e equnime. O EIV fornece os contornos do princpio da
qualidade de vida quando chama a ateno do poder pblico para o adensamento
populacional, equipamentos urbanos e comunitrios, uso e ocupao do solo, valorizao
imobiliria, gerao de trfego e demanda por transporte pblico, ventilao e iluminao,
paisagem urbana, patrimnio cultural e natural. Nesse sentido, o EIV visa garantir que os
equipamentos urbanos suportaro o acrscimo a ser produzido com a atividade ou
empreendimento, mantendo afastados os efeitos negativos sobre a qualidade de vida da
populao.
Por imposio expressa do Estatuto da Cidade, para aplicao dos
instrumentos de Poltica Urbana, todos os Municpios com mais de 20.000 habitantes que
ainda no aprovaram seu Plano Diretor devero faz-lo. Alm da lei municipal referente ao
94

95
Plano Diretor, o Estatuto da Cidade impe lei municipal para a definio dos
empreendimentos e atividades que demandam Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana. Vale
lembrar que a elaborao do EIV no obrigao apenas do proprietrio privado, mas
tambm do prprio Poder Pblico, quando executor de atividades, obras e empreendimentos
na cidade que possam causar impacto vizinhana imediata e seu entorno.
O Estatuto da Cidade prev um novo instrumento para que se possa fazer a
mediao entre os interesses privados dos empreendedores e o direito qualidade urbana
daqueles que moram ou transitam em seu entorno: o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana,
que ser implantado nas cidades atravs de lei municipal especfica, para que sejam obtidas
licenas ou autorizaes para construir, disto se diferenciando do Estudo de Impacto
Ambiental.
A principal diferena entre o EIA e o EIV corresponde limitao territorial,
pois enquanto o EIA tem um campo no definido previamente, o EIV deve ficar limitado
rea do empreendimento e suas proximidades. Alm disso, o EIV mais voltado para as
cidades, ficando limitado s reas urbanas e o EIA mais voltado para o meio ambiente
natural, no tendo limitao expressa. No entanto, acredita-se que o EIA acaba sendo tambm
utilizado nas cidades, j que o EIV muito recente e ainda no foi regulamentado.
O Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, embora no seja um instituto
novo no direito brasileiro, sendo tratado por algumas leis municipais desde a dcada de 1990,
constitui questo essencial com a promulgao do Estatuto da Cidade, que determinou a
obrigatoriedade da realizao do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana nas cidades, atravs
de leis municipais especficas.
O Estatuto da Cidade tem um papel de extrema importncia na organizao
do espao urbano, j que este instituto pretende implantar uma Poltica Urbana eficiente, que
priorize a dignidade da pessoa humana, o direito cidade e a gesto democrtica dessas
cidades. E, o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana fundamental para a qualidade de vida
nas cidades, abrangendo inclusive o direito paisagem.
necessrio, no entanto, que seja feita a regulamentao do Estudo Prvio
de Impacto de Vizinhana, atravs da edio de leis municipais especficas que contero
critrios que definiro quais os empreendimentos que dependero de um Estudo Prvio de
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96
Impacto de Vizinhana como condio para sua aprovao, nos termos do artigo 36 do
Estatuto da Cidade. Vale lembrar que no Municpio do Rio de Janeiro existe uma proposta de
regulamentao do instituto atravs do Projeto de Lei n 303/2001, em tramitao na Cmara
de Vereadores, com problemas, como j observados, dentre os quais os principais so: o
projeto de lei no definiu os empreendimentos e atividades, pblicos ou privados, em rea
urbana, que devero apresentar o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV) antes de
iniciar suas obras; as duas emendas modificativas ao projeto apresentadas durante a
tramitao ordinria na Cmara de Vereadores ferem a essncia do Estatuto da Cidade; e, o
fato de determinados setores da sociedade civil se sentirem ameaados por um Estudo que vai
de encontro aos seus interesses econmicos, na medida em que pode inviabilizar seus
projetos, obras ou empreendimentos.
O Estatuto da Cidade, ao delegar aos Municpios brasileiros a competncia
legislativa para regulamentar o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, consagra a
autonomia conquistada na Constituio Federal de 1988. E, o Estatuto da Cidade, ao instituir
o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, a ser implantado nas cidades atravs de lei
municipal, inaugura, no plano local, a tutela j consagrada pelo Estudo de Impacto Ambiental,
no plano federal. E, introduz a possibilidade de perceber os bairros, ou seja, de preservar o
meio ambiente construdo.
As diretrizes e os instrumentos de Poltica Urbana previstos no Estatuto da
Cidade, dentre eles o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, voltado anlise dos efeitos
positivos e negativos dos empreendimentos ou atividades, na vida da populao residente na
rea e nas suas proximidades, devem ser entendidos pela sociedade como importantes
instrumentos de preservao da qualidade de vida nas cidades e de busca da justia social.
No se sabe, no entanto, se esses objetivos do EIV de preservao da
qualidade de vida nas cidades e de busca da justia social sero alcanados, porque, como foi
visto, trata-se de um instrumento novo de planejamento urbano, que como ainda no foi
regulamentado, no pde ainda ser posto em prtica, no se tendo, ainda, o domnio das
conseqncias da sua aplicao ou da sua falta de aplicao. A falta de regulamentao do
EIV e, conseqentemente, a sua falta de aplicao acaba por torn-lo um instrumento
ineficiente para uma ocupao do solo urbano mais ordenada e equnime, assegurando para
todos uma melhor qualidade de vida nas cidades.

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97
Os assuntos abordados neste trabalho no foram certamente esgotados, e nem
era essa a pretenso, ficando reservado a outra oportunidade o aprofundamento de questes
como a capacidade do EIV de garantir justia social; a relao do EIV com o direito de
construir e com a funo social da propriedade; a anlise de casos em que o EIV, se j tivesse
sido regulamentado, deveria ser aplicado, dentre outras importantes questes que no foram
aqui esgotadas.

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115

TOSTES, Andr. Entrevista novembro de 2004.

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CERRUTTI, Alexandre. Entrevista em 08 de dezembro de 2004.
SALGADO, Luis Fernando. Entrevista em 03 de dezembro de 2004.
TOSTES, Andr. Entrevista em 29 de novembro de 2004.
115

116
ANEXO

ROTEIRO DE PERGUNTAS I

Entrevistados: Procurador do Municpio do Rio de Janeiro, Andr Tostes;

Arquiteto da prefeitura do Rio de Janeiro, Luis Fernando Salgado.

1 Como surgiu a idia de um Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana?

2 Qual a importncia do EIV para o planejamento urbano?
3 Como est sendo a aplicao do EIV?
4 Quais as principais dificuldades de aplicao e fiscalizao do EIV?
5 Qual a utilidade do EIV na preservao do meio ambiente construdo?
6 Qual a relao entre o EIV e o EIA? O EIV surgiu do EIA? Qual o mais usado hoje nas
cidades?
7 Qual a importncia da regulamentao do EIV?
8 O que voc acha do projeto de Lei n 303/2001? E das emendas que foram propostas ao
projeto?
9 Conhece casos concretos de aplicao do EIV?

116

117

ROTEIRO DE PERGUNTAS II

Entrevistado: Vereador do Municpio do Rio de Janeiro, Alexandre Cerruti.

1 O que Estudo de Impacto de Vizinhana?

2 Como surgiu a idia de um Estudo de Impacto de Vizinhana?
3 Qual a importncia da regulamentao do EIV?
4 Como est sendo o trmite do Projeto de Lei n 303/2001? Por quais Comisses j foi
aprovado? Em qual Comisso o Projeto de Lei se encontra hoje, aguardando parecer?
5 O que voc acha das emendas que foram apresentadas?
6 Por que voc acha que o Projeto de Lei ainda no foi aprovado?
7 Qual a importncia desse Projeto de Lei?

117