2.

0 ANTECEDENTES Y CONSECUENCIAS DE LAS TENDENCIAS HISTRICAS

Este apartado pretende proporcionar un fundamento para el anlisis de las tendencias de
crecimiento de las reas metropolitanas de Panam y Coln. Debido a las singulares
circunstancias histricas del pas, que asientan los distintivos patrones de desarrollo
observados en la actualidad, el proceso de evolucin urbana de las reas urbanas debe
sopesarse cuidadosamente en cualquier intento de formular criterios de planificacin para estas
reas.

Toda discusin sobre el desarrollo urbano de

Panam debe partir de la consideracin del
papel de esta nacin como eje de trnsito
comercial entre los ocanos Atlntico y
Pacfico. En particular, la evolucin urbana
de Panam se vio determinada por la
presencia del Canal y de sus actividades, y
por el consecuente fortalecimiento de la
posicin de la nacin como enlace
interocenico.

Como se explica ms adelante, la antigua Zona del Canal, al dividir el pas en dos, indujo de
manera decisiva la fragmentacin de las reas metropolitanas del Pacfico y del Atlntico y, por
conducto de un sistema rectilneo de ejes viales (en oposicin a radiado), contribuy a
establecer el patrn caracterstico de desarrollo lineal que impera hasta hoy. Al mismo tiempo,
al reforzar la supremaca del eje urbano terminal Panam-Coln, la presencia del Canal
acentu la dependencia por parte del resto del pas de esas dos ciudades, estableciendo as
las "reas metropolitanas" que son objeto del presente estudio (ver el Mapa 2.1).
2.1 El rea Metropolitana de Panam
Desde el descubrimiento y conquista de Amrica, la angosta franja hoy ocupada por la Regin
Metropolitana de Panam fue ruta obligada para el transporte y envo de las riquezas del nuevo
continente. Esta funcin de trnsito por caminos de mulas y a lo largo del Chagres sent
tempranamente los rasgos fundamentales de la ciudad de Panam y las actividades
econmicas de sus habitantes. Asimismo, dicha funcin contribuy a consolidar las bases de
una evidente diferencia entre esta zona de trnsito y el interior agrcola y pecuario del pas.
En contraste con otros pases latinoamericanos, Panam creci al impulso del comercio
exterior. El grado de vinculacin de los grupos sociales con capitales extranjeros fue definiendo
los espacios ocupados por los sectores de altos y bajos recursos. Los ciclos de auge o recesin
econmica y su efecto sobre el trnsito interocenico por el Istmo se reflejan, particularmente,
en el crecimiento o decrecimiento de la poblacin de la Regin Metropolitana.
As, por ejemplo, desde el cierre de las Ferias de Portobelo (1739) hasta la era del oro
californiano (1848), la economa panamea se empobreci, afectando la poblacin de la ciudad
de Panam. Tanto fue as que, segn el historiador J. A. Susto, para 1843 seis ciudades del
pas superaban en poblacin a la ciudad de Panam, que slo contaba con 4,897 habitantes.
Ms adelante, la necesidad de transportar mercancas y viajeros, y la naciente navegacin a
vapor, plantean la necesidad de un transporte rpido y seguro entre las dos costas. As,
Colombia otorga un contrato a una compaa norteamericana para la construccin, en Panam,
del primer ferrocarril interocenico de Amrica. El ferrocarril acort en seis horas el cruce de un
ocano a otro y multiplic la capacidad de mover carga y viajeros, monopolizando la ruta del
oro californiano hasta 1869, cuando Estados Unidos construye su Ferrocarril Transcontinental.

Durante su construccin, el ferrocarril lleg a contratar hasta 7,000 hombres. Para 1863, con el
auge californiano, la poblacin de la capital panamea haba crecido ms del doble,
alcanzando los 13,000 habitantes . Sin embargo, completada la obra, la expulsin de la masa
obrera deprimi la situacin econmica y social, ocasionando estallidos populares entre los que
destaca el denominado "Incidente de la Tajada de Sanda", en 1856.
Ante esta nueva crisis, la poblacin de la ciudad de Panam se contrae en 1870 a 10,000
habitantes, volviendo a aumentar en diez aos despus a 18,000 personas con las obras del
canal francs. Al fracasar el canal francs, la poblacin decae nuevamente, para repuntar con
los inicios de las obras del Canal por los norteamericanos. En 1905 haba en la capital apenas
22,000 personas. Para 1917, tres aos despus de haber concluido la obra, se alcanzaban los
59,500 habitantes .
El Canal cambia la fisonoma de la ciudad de Panam: a l se debe el surgimiento de una
masa urbana contempornea, los miles de obreros, extranjeros en su mayora, que generan
gran demanda de viviendas, beneficiando a los propietarios de los bienes inmuebles. Sin
embargo, algunos rasgos estructurales permanecen, si bien se manifiestan de diferente
manera.
Por ejemplo, durante el siglo XVIII y XIX, los grupos sociales de la urbe se diferenciaban en el
uso del suelo por una frrea segregacin espacial: en el "intramuros" de la ciudad amurallada
vivan las familias de altos ingresos, blancos, criollos, vinculados a las empresas extranjeras del
transporte interocenico y con fuertes intereses inmobiliarios; en el "extramuros" (fuera de las
murallas) vivan los grupos sociales bajos, conformados por los pobres, los antillanos, chinos,
europeos y trabajadores latinoamericanos, quienes se asentaban en lo que era conocido como
los arrabales de Santa Ana (ver Figura 2.1-1).
Luego, en 1909, el gobierno panameo convino con Estados Unidos que en la Zona del Canal
deban vivir solamente aquellas personas vinculadas directamente a las actividades canaleras,
con lo que la segregacin espacial se perpeta y, de hecho, se agudiza. Si bien, concluido el
Canal, se abandona el viejo patrn colonial "intramuros-extramuros" y surge una nueva
configuracin urbana con grupos sociales correspondientes, la Zona del Canal contina
funcionando como una ciudad paralela .__arriba

FIGURA 2.1-1
Panam "La Nueva",
Intramuros y Extramuros (Arrabales), Siglo XVII-XVIII

Fuente: Patrimonio Mundial,

Solicitud de Panam, 1995

Entre 1920 y 1930, se fundan nuevos ncleos urbanos populares, varios kilmetros fuera del
permetro urbano entonces establecido. Estos nuevos poblados traen aparejada, en algunos
casos, una identidad tnica, al ser conformados por trabajadores cesantes de las obras del
Canal, en su mayora poblacin negra de habla inglesa de las Antillas.
La Segunda Guerra Mundial tuvo un gran impacto en el pas, sobre todo en lo que hoy es la
Regin Metropolitana. Entre 1936 y 1940, la poblacin capitalina creci de 80,000 a 112,000
habitantes, hacindose ms patente este aumento en las reas suburbanas de Ro Abajo, San
Francisco de la Caleta, Las Sabanas y Arraijn.
La dcada del 40, adems, trae a escena un nuevo actor en la construccin de propiedad
inmobiliaria: el Estado. A travs de la Caja del Seguro Social (CSS) se invirtieron, directa o
indirectamente, cerca de B./ 120 millones, que por su monto en la poca, significaron un
importante impulso para el crecimiento de la ciudad capital.
En 1946, el Estado construye los barrios de Miraflores y Betania, con el apoyo financiero de la
CSS. En estos barrios se asienta una poblacin de estratos medios, conformada por
educadores. Otro proyecto estatal financiado por la CSS fue la construccin de la barriada No.1
de Juan Daz, iniciada en 1950, que se convirti en punto de arranque de nuevas reas de
expansin del nuevo suburbio.
Para finales de esta poca, la ciudad de Panam expresaba ya la lgica de expansin que
asumira en dcadas posteriores, condicionada por el enclave canalero, el monopolio de la
propiedad urbanizable y lo que eventualmente se empez a manifestar como debilidad del
Estado en materia de vivienda. Por un lado estaban las urbanizaciones cntricas, bien dotadas
de servicios, en donde la iniciativa privada construa para sectores de ingresos altos y medios.
Por el otro lado, las barriadas de la periferia se convierten en el albergue por excelencia de los
sectores de bajos ingresos, sin dotacin de infraestructura y caracterizados por la
autoconstruccin.
Los aos 60 constituyen, con los de la Segunda Guerra Mundial, los de mayor crecimiento de la
economa. El Estado empieza a jugar un papel ms directo en la acumulacin. Las
exportaciones se triplican y la venta de bienes crece a una tasa de 12.9% anual entre 1961 y
1970.
En este perodo tambin se profundiza la sustitucin de importaciones. La importaciones de
productos alimenticios, que en 1951 representaban el 19.9% del total de importaciones, bajan a
15.1% en 1955 y a 12.1% en 1960. En los sectores ms dinmicos del agro, la penetracin de
relaciones de produccin especficamente capitalistas se acelera a tal grado que los
asalariados -que en 1950 representaban un 4.5% de la fuerza laboral agrcola- en 1961 ya
representaban un 22.8%. Sin embargo, al final de la dcada, la sustitucin de importaciones se
estanca.
El crecimiento desmesurado de los aos del 60 explica la mayor migracin del campo a la
ciudad registrada en la historia republicana. Por un lado, la industrializacin que genera el
perodo de sustitucin de importaciones y por otro, la incursin de capital en el campo,
desplazan grandes sectores del interior del pas a buscar nuevas fuentes de empleo. Las reas
de mayor recepcin urbana resultan ser San Miguelito, el sector de la carretera Transstmica
hacia las Cumbres-Alcalde Daz y Tocumen.
Buena parte de este crecimiento es espontneo, y se efecta mediante la toma de tierras y la
autoconstruccin, generalmente extendindose y densificando antiguas reas de invasin: "La
superficie ocupada por viviendas autoconstruidas en la ciudad de Panam pasa de 180
hectreas en 1959, a 403 en 1970 y a 1,172 en 1980; la poblacin crece de 20,000 a 74,000 y
151,000 personas, respectivamente" (ver Figura 2.1-2).__arriba
FIGURA 2.1-2

La Toma de Tierras y la Autoconstruccin

Empujaron el Crecimiento de la Ciudad
de Panam
Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW

Las empresas de bienes races concentran sus esfuerzos en el sector intermedio de la ciudad,
entre el Casco Viejo y las nuevas reas ocupadas por la poblacin que genera la
autoconstruccin, concentrando su radio de accin en Bella Vista, San Francisco, Betania y en
menor medida en Pueblo Nuevo, Ro Abajo y Parque Lefevre, atendiendo las nuevas
demandas de sectores de ingresos medios y altos.
Ms que el patrn o el estilo de crecimiento -agotado el espacio para el crecimiento sustitutivo
en el segundo quinquenio de los 60, y comprometida la expansin general de la economa que
caracteriz el primero- en esta poca toman cuerpo dos proyectos "alternativos" de desarrollo:
por un lado, la pretensin de continuar el desarrollo de los sectores productivos mediante
transferencias de excedentes, a travs del Estado, desde los sectores terciarios; por otro lado,
un proyecto que postula la "hongkongnizacin" de Panam: es decir, abrir an ms la
economa al capital extranjero, propiciar una mayor internacionalizacin de los sectores
terciarios y controlar el costoso desarrollo industrial, anulando la sobreproduccin.
En 1968, el vaco poltico, el desgaste institucional, el esprit de corps de la oficialidad de la
Guardia Nacional y el grado de autonoma logrado desde su militarizacin en 1953, lleva a un
grupo de oficiales a ocupar el Estado. A cinco semanas del golpe, el gobierno militar hizo
pblico un programa bsico que inclua la ampliacin la Zona Libre de Coln, la conversin del
aeropuerto de Tocumen en un centro de produccin y reventa de bienes y servicios al
transente y el otorgamiento de incentivos a la carga area, al turismo y a la promocin de
Panam como centro financiero internacional .
Bsicamente, en los aos 70, la modernizacin corre a cuenta del Estado y se consolidan las
lneas de crecimiento de la capital que perduran hoy, con una distribucin de los usos de suelos
que responde a las polticas econmicas impulsadas en la poca. Este uso de suelo expresa la
ubicacin de los grupos sociales en el espacio urbano.
La inmigracin del campo a la ciudad, que empez a generarse en la dcada del 60 con una
tasa de crecimiento anual para la provincia de Panam del 4% (ver Tabla 2.1-1), se acelera en
los aos 70, alcanzando una tasa anual de 4.7% y dando pie a la constitucin del Distrito
Especial de San Miguelito a partir de inmigraciones masivas del interior (sobre todo de Azuero y
Veraguas).
Un elemento importante en este crecimiento es el empuje del Centro Bancario Internacional,
institucionalizado en 1970, que se complementa con otros dos elementos que constituyen
propiamente el Centro Financiero Internacional: un Centro Internacional de Reaseguros y el
Banco Latinoamericano de Exportaciones.__arriba
TABLA 2.1-1
Crecimiento de la Poblacin de la Repblica de Panam y la Provincia de Panam, 19111994

Perodo
1911-1920
1921-1930
1931-1940
1941-1950
1951-1960
1961-1970
1971-1980
1981-1990
1990-1994

Tasa de Crecimiento
Poblacin Total de Panam Anual por 100 Hab.
al Iniciodel Perodo
Provincia
Total
336,742
5.25
3.17
446,098
1.63
0.47
467,459
4.05
2.76
622,576
3.59
2.56
805,285
4.14
2.94
1,075,541
4.76
3.06
1,428,082
3.44
2.37
1 1,805,287
2.85
2.58
1 2,329,329
---

Fuente: Contralora General de la Repblica, D.E.C. "Panam en Cifras. Nov./93" pp 23.

1 Excluye la poblacin civil y militar residente en el rea canalera bajo control militar
estadounidense.
Las nuevas obras de infraestructura vial y de construccin de viviendas que desarrolla el
Estado tambin juegan un papel importante atrayendo el crecimiento poblacional. Las primeras
incluyen, en este perodo, la construccin de la carretera Ricardo J. Alfaro (Tumba Muerto), que
abre un nuevo sitio de expansin para sectores de ingresos altos y medio-altos. La Tumba
Muerto en los aos 70 y las vas Juan Pablo II y de la Amistad en los 80, valorizaron
marcadamente las tierras inmediatas. En estas construcciones particip directamente la
iniciativa privada que, tan pronto se construy la va, inici la edificacin de centros comerciales
y condominios.
Los altos ingresos requeridos para acceder a estos tipos de vivienda impedan a familias
profesionales jvenes establecerse en ellas. Por otro lado, el proceso de urbanizacin conllev
la expulsin de la poblacin de bajos ingresos (por ejemplo, la barriada Loma Fruta de La Pava,
viejo poblado de invasin al lado de la Cervecera Nacional, y el traslado de sus habitantes al
poblado de Cerro Batea, en San Miguelito).
Un sector de crecimiento de la ciudad que se refuerza en los aos 70, y que se convierte en la
mayor rea de crecimiento de la ciudad, es el sector este, hacia Tocumen. La topografa
benigna y la mejor opcin de acceso a los servicios pblicos, refuerzan esta tendencia.
Tocumen es tambin un importante receptor de poblacin de muy bajos ingresos, que
implementa la autoconstruccin como el principal pivote de soluciones de viviendas. Este
crecimiento se une ya con Pacora hacia el este.
Por su parte, la construccin del aeropuerto internacional de Tocumen, y el mejoramiento de
sus vas de acceso, refuerzan el crecimiento poblacional hacia este sector. Sin embargo, el uso
del suelo tiene diversos matices a lo largo de tan importante va de la ciudad. As, la poblacin
de Pedregal y Las Maanitas surge como barrio de invasin, cuya poblacin es de bajos
ingresos.
Otro ramal importante de crecimiento de la ciudad ha dado hacia el norte, a lo largo de la
carretera Panam-Coln en la zona Transstmica. Los corregimientos de Las Cumbres y
Chilibre concentran su poblacin a lo largo de esta carretera. El rea cuenta con una topografa
altamente irregular, que no ha sido fuertemente impactada por el proceso de urbanizacin, y
representa una poblacin de alrededor de 100,000 habitantes que ha crecido ms de un 4.0%
anual en la ltima dcada.

Las Cumbres es un corregimiento donde se encuentran establecidos importantes centros

industriales, pero que se caracteriza por la heterogeneidad de usos de suelo por parte de
sectores de diferentes niveles de ingreso, entre los que se destacan Alcalde Daz, La Cabima,
Mara Henrquez y Gonzalillo, los mayores sitios de asentamiento de bajos ingresos, productos
de la toma de tierras en los aos 60 y 70. La dotacin de los servicios bsicos en esta rea es
altamente insuficiente. En toda el rea de Chilibre y las Cumbres, por ejemplo, no existe una
sola escuela con segundo ciclo.
Es importante sealar que estos corregimientos, en su mayor parte, estn dentro de la Cuenca
Hidrogrfica del Canal: Chilibre en su totalidad y Las Cumbres en ms del 50% de su
poblacin. La intensidad del desarrollo, sobre todo a travs de grandes barriadas comerciales,
podra afectar este importante recursos hdrico que garantiza tanto el funcionamiento del Canal
como el abastecimiento de agua potable para la ciudad de Panam.
Otras dos reas que consolidaron su crecimiento en estas ltimas dcadas fueron el Distrito
Especial de San Miguelito y el sector oeste de la ciudad, al otro lado del Puente de las
Amricas. San Miguelito, con cerca 50 kilmetros cuadrados de superficie, posea una
densidad en 1990 de 4,969 habitantes por kilmetro cuadrado -representando la ms alta
densidad de concentracin poblacional. San Miguelito contaba en 1990 con 248,443
habitantes, distribuidos en cinco corregimientos (ver Tabla 2.1-2).
Por su parte, los distritos de Arraijn y La Chorrera, tradicionalmente, haban sido paso
obligado de inmigrantes cuyo destino era la ciudad de Panam. Sin embargo, este sector se ha
convertido en una importante rea de crecimiento para ciudades-dormitorio de la poblacin que
labora en la zona central.
TABLA 2.1-2
Superficie, Poblacin y Crecimiento
del rea Metropolitana de Panam, por Distrito, 1980-1990
Distrito
Poblacin (a 1990)
Distrito de Panam
596,697
Distrito de San Miguelito
248,443
Distrito de Arraijn
63,235
Distrito de La Chorrera
91,724
Total
1,000,099

TCA1 80-90
2.1
4.5
5.2
3.0
3.0

Superficie (Has.)
256,075
4,997
17,007
66,808.5
344,887

Fuente: Direccin de Estadstica y Censo.

1 Tasa de Crecimiento Anual
En resumidas cuentas, se puede afirmar que las tendencias de crecimiento del rea
metropolitana de Panam se han mantenido hacia el este de la ciudad, hacia el norte y hacia el
oeste. Este crecimiento ha respondido a las tendencias del mercado y no a una planificacin
por parte del Estado. Mientras los corregimientos localizado en el Casco Viejo de la ciudad han
mostrado un decrecimiento o crecimiento negativo, nuevos nodos incipientes o centros
comerciales como El Dorado y los Pueblos han aparecido fuera del centro tradicional. La
poblacin de bajos ingresos, ante el problema de la concentracin de la propiedad de la tierra
urbana, la valorizacin del suelo en la urbe y sus bajos ingresos tiende, y tender, a ubicarse
en las afueras de las nuevas fronteras de la ciudad de Panam.
Bsicamente, la iniciativa privada ha incursionado solamente en la construccin de viviendas
para sectores de altos y medios ingresos. La demanda de vivienda y de servicios bsicos sigue
estando en dficit para amplios sectores de la poblacin de bajos recursos. Adems, se puede
observar la ausencia de un transporte adecuado, que no slo contemple las grandes rutas
comerciales y de movilizacin de mercancas, sino que responda a las demandas de
movilizacin de amplios sectores de la poblacin. Ignorar estos y otros factores slo llevara a
empeorar la situacin actual. Sin embargo, la reversin de las tierras del Canal, las iniciativas
de incorporacin del capital privado a la construccin de vivienda de inters social la

aprobacin de las leyes que constituyen el Plan General y el Plan Regional en las inversiones e
inters internacional en proyectos portuarios, industriales e infraestructura en la Regin
Interocenica (reas Revertidas del Canal), el Plan Maestro de Desarrollo de Turismo (IPAT),
grandes proyectos de infraestructura como los Corredores Sur y Norte, Programa de
Optimizacin de los Sistemas de Agua Potable en la Ciudad de Panam, lnea de conduccin
de agua potable, Chilibre, Tocumen, Proyecto Laguna Alta y polticas de descentralizacin de
educacin, etc., representan un conjunto de oportunidades nicas para racionalizar el patrn de
crecimiento y lograr un desarrollo armonioso de esta rea metropolitana.
Una serie de planes concernientes al rea del pacfico se elaboraron con anterioridad al Plan
Metropolitano; entre estos destacan los que se incluyen en la Tabla siguiente.__arriba
TABLA 2.1-3
Listado de Antedentes Instrumentales del Plan Metropolitano
Nombre del Estudio,
Plan o Programa
Programa de Desarrollo Econmico y Social
Estrategia para el Desarrollo Nacional
Plan de Ordenamiento Espacial de la Regin
Metropolitana
Desarrollo Nacional y la Recuperacin de la
Zona del Canal
Marco Fsico para el Desarrollo Urbano de la
Ciudad de Coln (Documento Preliminar)
Marco Fsico para los Lineamientos del
Desarrollo Urbano de la Ciudad de Panam
(Documento Preliminar)

Fecha de
Formulacin
o Vigencia
1963-1970
1970-1980

Institucin
MIPPE
MIPPE

1976

MIVI

1978

MIPPE

1979

MIPPE

1984

MIPPE

Fuente: MIVI, MIPPE__

2.2 rea Metropolitana de Coln
El rea metropolitana de la ciudad de Coln est constituida por siete de los catorce
corregimientos del distrito del mismo nombre, con un rea de 88,652 has. Uno de los ms
extensos, el corregimiento de Cristbal (72,800 has.), se extiende a ambos lados del Canal y es
una de las dos reas en proceso de reversin a Panam, cuyo desarrollo se contempla dentro
del Plan General.
Como en el caso de Ancn para Panam, esta rea es de gran potencial para la expansin
urbana del rea metropolitana de Coln -potencial que viene siendo explotado a ritmo cada vez
ms acelerado, como se desprende del hecho de que en el ltimo decenio, la tasa de
crecimiento anual en Cristbal ha sido de casi un 15% (ver Tabla 2.2-4). Otros corregimientos
del distrito -Nueva Providencia, Buena Vista y San Juan, en particular- tambin presentan tasas
de crecimiento relativamente altas (3.8% y ms).
Por el contrario, la ciudad centro de esta rea metropolitana, constituida por los corregimientos
de Barrio Norte y Barrio Sur, ha visto decaer su poblacin durante la ltima dcada, al punto de
que la tasa de crecimiento anual entre 1980 y 1990 arroja un saldo negativo de 0.9%,
reflejando el progresivo deterioro econmico, fsico y social que la ciudad de Coln viene
experimentando en las ltimas dcadas.
TABLA 2.2-1
Superficie, Poblacin y Crecimiento del rea Metropolitana de Coln, por Corregimiento,
1980-1990

Corregimiento

Poblacin
(a 1990)

Barrio Norte

31,532

Barrio Sur
Cativ
Cristbal (2)
Nueva Providencia
Puerto Piln
Sabanitas
TOTAL AMC

25,203
19,842
15,777
1,301
10,623
14,252
146,336

TCA
80-90 (1)

Superficie (has.)
108.4

-0.9
5.8
14.6
5.9
1.9
3.3
2.2

181.1
2,01.8
72,800.8
2,034.6
10,058.1
1,366.8
88,651.6

Fuente: Direccin de Estadstica y Censo

(1) Tasa de Crecimiento Anual
(2) Las cifras presentadas incluyen el corregimiento completo
Esta deplorable situacin es, en algn grado, resultado de la dislocacin intrnseca al proceso
evolutivo urbano de la ciudad, el cual desmiente la posicin estratgica de esta lengeta de
tierra a la entrada atlntica del Canal, de cara al Mar Caribe, a slo 80 kms. de la capital, y
equipada con cuatro puertos, una instalacin aeroportuaria, acceso ferroviario y una zona de
libre comercio, superada en el mundo solamente por Hong Kong.
La ciudad de Coln es de historia mucho ms reciente que la de Panam, pero no menos
pintoresca. Fundado en 1852 como Navy Bay (y rebautizada Aspinwall antes de llegar a ser
Coln en 1890), este asentamiento fue una de las consecuencias de la construccin del
ferrocarril transstmico. Antes de ese evento, la ciudad descollante y puerto principal al Caribe
haba sido Portobelo, terminal contraparte -en la costa Atlntica- de la ciudad de Panam. Sin
embargo, con los aos la primaca de Portobelo fue declinando, debido particularmente a la
insalubridad, al clima y a los ataques de corsarios y piratas.
A mediados del siglo XIX, el ferrocarril se encontraba en plena construccin, aspirando a
reemplazar al viejo Camino de Cruces en sus funciones de transportar carga y pasajeros de un
extremo al otro de la ruta transocenica. El plan original era mantener terminales en Panam y
Portobelo. No obstante, una ola de especulacin con los precios de la tierra en Portobelo
ocasion la modificacin de este esquema, debiendo buscarse otra localidad (menos costosa)
para concluir la ruta ferrocarrilera en la costa atlntica.
As, los norteamericanos escogieron las cinagas de la Isla de Manzanillo y, utilizando como
modelo el plano reticulado de la ciudad de Filadelfia (ver Figura 2.2-1), crearon Navy Bay para
suplir las necesidades de las trabajadores ferrocarrileros, de los empleados de la compaa y
de los viajeros en ruta a California. Es decir, en principio Coln surgi como un simple sitio de
hospedaje, pero planificado con miras a convertirse en una ciudad dinmica y multifactica.
Durante los siguientes 30 aos, Coln fue extendindose sobre tierras robadas al manglar,
desarrollndose como centro urbano pese a las malsanas condiciones fsicas que imperaban.
En la dcada de 1880, particularmente, los franceses levantaron numerosos barrios
residenciales para albergar a los trabajadores de la luego fracasada Compaa del Canal,
empezando a consolidarse el carcter (y el aspecto) multicultural de la ciudad.
En 1885, tres sucesivos desastres ocasionaron la ruina casi total de Coln, impulsando olas de
actividad urbanizadora. El primero fue la denominada "Revuelta de Prestn" (marzo de 1885),
que, en manifestacin de desafo contra el gobierno colombiano, destruy la ciudad prendiendo
fuego a sus edificios. Pocas edificaciones quedaron en pie, pero la reconstruccin se inici casi
de inmediato.
Mientras este esfuerzo continuaba, en septiembre de ese mismo ao un terremoto de relativa
magnitud allan el perfil de la ciudad, y abri una grieta de unos 10 cms. de ancho a lo largo de

120 mts. de la Avenida del Frente, la principal de la ciudad. Para completar este ciclo de
infortunio, ese diciembre una galerna arras con el litoral marino de la ciudad, destruyendo lo
poco que quedaba en pie. Como resultado de estos eventos, la mayora de los edificios
histricos que an existen en la Avenida del Frente datan de despus de 1886, cuando Coln
emprendi la tarea de reconstruccin por tercera vez en menos de un ao.
FIGURA 2.2-1

Plano de la Ciudad de Filadelfia,

1682Fuente: Cities of Tomorrow,
Peter Hall, 1989.

Sin embargo, no fue sino hasta despus de la llegada del nuevo siglo -que trajo consigo la
independencia de Panam y la construccin del Canal por los norteamericanos- que el proceso
de urbanizacin se aceler, tanto en Coln como en Panam. La colosal magnitud de las obras
del canal estadounidense influy de manera decisiva, aunque diferente, en el desarrollo urbano
de ambas ciudades. Por un lado, las tareas de construccin atrajeron a cerca de 50,000 nuevas
personas al rea, en un perodo muy corto de tiempo; por el otro, la creacin del enclave
norteamericano de la Zona del Canal condicion, irremediablemente a largo plazo, el patrn de
desarrollo urbano de las ciudades principales, al dividir el territorio nacional en dos e impedir,
en efecto, la natural conurbacin de los diversos sectores que llegaron a constituirlas.
En el caso de Coln, el impacto del establecimiento de la Zona tuvo efectos acaso ms
devastadores en el desarrollo de la ciudad que en Panam. Si bien es cierto que la
construccin del Canal propuls el crecimiento y conllev grandes mejoras infraestructurales y
de saneamiento, el proceso natural de urbanizacin result distorsionado casi de inmediato, al
alcanzarse los lmites de potencial expansin de la ciudad propiamente dicha, en la Zona del
Canal.
Por este motivo, dicho proceso se vio obligado a desplazarse a tierra firme, saltando por sobre
la franja de territorio vedado que constitua la Zona y creando nuevos asentamientos
funcionalmente independientes, pero fsicamente desarticulados de la ciudad, la cual se
desarroll a partir de entonces como una ciudad "enclave" -territorio panameo rodeado de
tierras controladas por los norteamericanos.
Esta condicin se acenta por el hecho de que Coln estaba completamente desconectada de
sus alrededores rurales y dependa, para el consumo local, de los productos trados de la costa
del Pacfico, en tanto que su base econmica estaba supeditada a las funciones portuarias y de
terminal del Canal. Al final de la Segunda Guerra Mundial, la Zona de Libre Comercio se
estableci para combatir los efectos de la poco diversificada economa, pero sus beneficios no
se hicieron sentir en la poblacin general (ver Figura 2.2-2).
FIGURA 2.2-2
Plano de la Ciudad de Coln,
Delineacin del rea Histrica (pre-1926)

Entre 1940 y 1960, la ciudad de

Coln sigui creciendo lo suficiente
como para necesitar rea adicional
de expansin, que la isla no ofreca.
El crecimiento entonces fue a
ubicarse en los poblados de Cativ y
Sabanitas, sobre la va Transstmica,
as como de Puerto Piln, en el
camino a Portobelo. Estos tres
poblados se constituyeron, de este
modo, en el rea suburbana de
Coln, pero su desarrollo fue muy
gradual y desorganizado, al punto de
que para 1960 la poblacin
combinada de los tres
asentamientos sumaba menos de
5,000 habitantes, en tanto que en la
ciudad misma, con un rea de
menos de 300 hectreas, se
hacinaban ya casi 60,000
personas.Fuente: Elaborado por el
Consorcio con base en el informe
del Diagnstico
Estratgico, Parte II, p. 4-634.
Pese a este evidente monocentrismo, en la dcada de 1950 a 1960, la mancha territorial del
rea metropolitana de Coln mostraba claramente tres componentes estructurales distintivos
(ver Figura 2.2-3):
(a) la ciudad, que ocupaba la totalidad de la Isla de Manzanillo, con excepcin de los terrenos
de la Zona Libre que se haba creado en 1948;
(b) el rea suburbana dispersa, formada por los poblados de Cativ, Sabanitas y Puerto Piln
en los corregimientos correspondientes, y
(c) la Zona del Canal, que funcionaba como una ciudad planificada e independiente, pero con
un crecimiento casi nulo.
FIGURA 2.2-3
Definicin de la Estructura Urbana del rea Metropolitana de Coln,
Perodo Previo a la Reversin de Tierras del Canal

Entre 1960 y 1970, la poblacin de la isla de

Manzanillo lleg a alcanzar 67,695 personas,
contra 11,353 habitantes, an carentes de los
servicios comunitarios elementales, en las reas
suburbanas. Sin embargo, este decenio trajo
consigo la substitucin del modelo econmico
nacional de importaciones por uno orientado
hacia las actividades del sector terciario
(particularmente comercio y servicios) y, como
resultado de este cambio, recrudeci la
dependencia del resto del pas con respecto a la
regin urbana central, en especial a la ciudad de
Panam.
Fuente: Elaborado por el Consorcio
Hacia el final de la dcada se inicia un proceso de emigracin desde Coln, en donde muy
pronto se haban hecho sentir efectos negativos de la nueva estructura econmica. La mancha

urbana del rea metropolitana de Coln crece apenas muy ligeramente en el sector suburbano
y slo la Zona Libre expande su rea de influencia, en direccin del rea (en aquel entonces
por revertir) de France Field. La mayora del proceso ocurre bajo la modalidad del sector
informal, aunque ms por agregaciones graduales que por invasiones masivas. La ocupacin
de la tierra bajo esa modalidad se da principalmente a lo largo del corredor transstmico. Las
inversiones oficiales en vivienda en el rea de Coln no ocurren sino hasta finales de los aos
70, cuando el Ministerio de Vivienda emprende proyectos multifamiliares, de vivienda individual
y vivienda mnima en Ro Alejandro y Nuevo Coln (1978-1979).
Entre 1980 y 1990, la poblacin del rea metropolitana de Panam casi alcanza el milln de
personas. Por el contrario, la poblacin de Coln desciende a medida que las condiciones de
vida en la ciudad se deterioran progresivamente, al punto de que para 1991, aquella habr
disminuido a unos 57,000 habitantes.
Los serios problemas de infraestructura y de vivienda que aquejan a la ciudad se van haciendo
ms evidentes con el correr del tiempo, cada vez que grupos de pobladores deben ser
desalojados con motivo de la inhabilitacin (por razones de destruccin sbita o deterioro
natural) de sus moradas. A la vez, este proceso resulta en una aceleracin de la ocupacin no
planificada de las reas ya revertidas del corregimiento de Cristbal, bajo la manifestacin de
"invasiones" sobre el corredor entre Cativ y la isla misma.
Asimismo, la mancha urbana contina extendindose en el rea de Cativ, Sabanitas y Puerto
Piln, en direccin noreste hacia Mara Chiquita-Portobelo y sureste sobre la Va Transstmica
en direccin a Panam, y produciendo gradualmente el empalme de estos asentamientos
suburbanos. De este modo, y como resultado de la creciente migracin intraurbana, la situacin
del rea suburbana se consolida, reflejndose en un crecimiento poblacional, durante la dcada
de 1980, de ms del 350% y en una mejora significativa (aunque insuficiente) en la provisin de
servicios.
Sin embargo, debido a la falta de fuentes de empleo en el sector, este se sigue considerando
una "zona dormitorio", y sus habitantes laboran, en su mayora, ya en la Zona Libre, los puertos
o Coln centro, ya en la Refinera localizada en Baha Las Minas, al norte de Cativ.
Con la reversin de las tierras de la antigua Zona del Canal, las propuestas de los Planes
General y Metropolitano, las polticas econmicas del Estado y las iniciativas privadas, se
presenta una oportunidad sin precedentes para cambiar radicalmente el panorama del rea
metropolitana de Coln. Pese a esfuerzos previos, que se han traducido en estudios y
propuestas tales como el Plan Maestro para la Isla de Manzanillo (MIVI 1992), el Marco Fsico
para el Desarrollo Urbano de la Ciudad de Coln (MIPPE 1979) o la Planificacin de las reas
Revertidas al Municipio de Coln (Instituto Brasileo de Administracin Municipal 1987) la
ciudad de Coln y su rea de influencia han desempeado por mucho tiempo un papel de
cenicienta en el marco de las polticas estatales de desarrollo.
Hoy, un esfuerzo conjunto y sostenido del sector pblico y el privado puede ayudar a
reestablecer la importancia de la ciudad como segunda en jerarqua del pas, recuperar un
patrimonio arquitectnico y cultural de primer orden (que incluye la antigua estacin del
ferrocarril, la antigua aduana, el Hotel Washington, el edificio Wilcox, entre otras joyas de
diversa influencia arquitectnica), orientar un ordenamiento estructural ms racional del rea
metropolitana, alcanzar un desarrollo sostenible de sus recursos naturales y tursticos y mejorar
las condiciones de vida para todos los estratos de su comunidad. Pese al panorama desolador
que las tendencias histricas de los ltimos veinte aos pueden sugerir, el potencial de Coln
para resurgir de las cenizas es extraordinario.
Dimensin Ambiental
La alteracin del entorno biofsico y socio-econmico en la zona metropolitana se inici desde
la poca en que se asentaron poblaciones indgenas en el rea. Los procesos de modificacin
ambiental se agudizaron durante la poca de la conquista y colonizacin espaola. El istmo se
convirti en una zona de paso y de transporte de bienes hacia la Costa Pacfica. La destruccin

y la tala del bosque en la poca de la colonia espaola se efectuaron para establecer mercados
y sitios de comercializacin, as como sistemas de produccin agropecuaria.
Nuevamente en la segunda mitad del siglo XIX, la alteracin del medio ambiente se acentu
con la construccin de la lnea del ferrocarril transstmico. Para el efecto se estableci un
derecho de va en cuya rea de influencia se destruyeron ecosistemas de alta productividad,
particularmente bosques primarios. En la Isla de Manzanillo, y en las zonas de Balboa, la
construccin del ferrocarril indujo altreaciones a zonas costeras, y ecosistemas de manglar. La
localizacin de campamentos para la construccin de la infraestructura ferrovial contribuy a
sustituir ecosistemas naturales por asentamientos humanos.
La mayor alteracin al entorno biofsico del territorio panameo result de la construccin del
Canal Interocenico. La construccin del Canal la iniciaron contratistas franceses que, por
razn de las deficiencias de ndole administrativo y financiero, suspendieron las obras cuando
el avance de la infraestructura contaba con caractersticas incipientes. La continuacin de las
obras de construccin del Canal, que retom el ejrcito de los Estados Unidos, tuvo como
sustento la destruccin de los humedales y ecosistemas que sustentaban la fauna y flora
nativas. La desecacin de los humedales, particularmente, se justific por el afn de controlar
los vectores de enfermedades como la malaria y la fiebre amarilla, entre otros.
La construccin del Canal, y la administracin del mismo a cargo del ejrcito de los Estados
Unidos, alteraron no slo el entorno biofsico, sino tambin el entorno socio-cultural. La
presencia del ejrcito forneo en Panam contribuy a la degradacin ambiental, incluyendo la
disposicin de residuos altamente peligroso como se hizo evidente en el caso de los botaderos
de desechos militares en Emperador, Balboa, Pia y Sherman.
El crecimiento urbano del rea metropolitana ha generado impactos ambientales significativos
sobre el medio natural. Los asentamientos humanos han degradado los ecosistemas de
manglar localizados en Panam Viejo, Ciudad del Este, Juan Daz y Tocumen. El desarrollo
urbano desordenado ha degradado tanto los humedales como las lagunas localizadas en la
zona de Juan Daz. La construccin de barriadas en diferentes zonas del eje transstmico as
como sobre la vas a Tocumen y la va a La Chorrera, han contribuido a la contaminacin de los
ros y quebradas localizados en la zona metropolitana. El aumento acelerado del transporte
automotor incide sobre la contaminacin atmosfrica. La industrializacin y el aumento de
actividades comerciales contribuye a generar emisiones puntuales y no puntuales de
contaminantes atmosfricos. Las fuentes fijas y fuentes mviles de contaminacin tambin
generan altos niveles de ruido. La construccin de infraestructura vial, energtica, sanitaria y
los desarrollos concomitantes de ndole residencial, industrial, institucional y comercial, as
como los avisos y en general las obras publicitarias, han generado una alta contaminacin
visual y la alteracin del paisaje natural.
La calidad de vida en el rea metropolitana se ha degradado en diversos sentidos durante la
segunda parte del siglo XX. Los mayores impactos ambientales generados sobre el rea
urbana metropolitana los caus el ejrcito de los Estados Unidos durante la invasin de 1989 y
1990. La destruccin de grandes zonas de Panam Viejo, Chorrillo, Tocumen y Tinajitas alter
de manera drstica la calidad de vida en las zonas afectadas. Esta alteracin tambin se ha
producido por el aumento en los niveles de contaminacin ambiental y por el inadecuado
manejo de los residuos.
El Estado ha emprendido acciones de control y proteccin ambiental que han puesto nfasis en
la conservacin de ecosistemas estratgicos para la sustentabilidad del Canal. El
establecimiento de los parques Metropolitano, Soberana, Camino de las Cruces se explica por
las implicaciones del manejo de estas reas sobre las condiciones hidralicas del Canal
Interocenico. Recientemente, el sesgo en la poltica de proteccin ambiental dirigida hacia la
conservacin de ecosistemas y recursos naturales se ha complementado con acciones
dirigidas a establecer programas de gestin ambiental urbana. Por este cambio de enfoques en
la poltica han resultado planes como el "Plan de Accin Nacional de Salud Ambiental en el
Desarrollo Humano Sostenible 1998-2002" o en el establecimiento de unidades
organizacionales como la Unidad de Evaluacin y Proteccin Ambiental (UNEPA) en el Instituto

Nacional de Recursos Naturales Renovables (INRENARE) dirigidos a iniciar y consolidar

acciones de mejora continua de la calidad de vida de los panameos asentados en las zonas
urbanas. El Plan de Desarrollo de las reas Metropolitana, que se presenta en este documento,
tiene como objetivo contribuir a fortalecer la tendencia de enfoque de los esfuerzos de
desarrollo hacia mejoras continuas en la calidad de vida de los ciudadanos panameos.
(INSERTAR MAPA DE EVOLUCIN HISTRICA DE LA EXPANSIN URBANA)