Pobreza, gnero y derechos en las polticas contra la pobreza

Conectando el gnero y el clientelismo en los Programas de Transferencias Condicionadas

Chris Gruenberg
Colectivo para la Diversidad
chris.copadi@gmail.com

Documento de trabajo preparado para la conferencia

Clientelismo Poltico, Polticas Sociales y la Calidad de la Democracia:
Evidencia de Amrica Latina, Lecciones de otras Regiones
Quito, Ecuador, Noviembre 5-6, 2010

*Este es un trabajo en progreso: todos los comentarios son muy bienvenidos*

Reconocimientos: quiero agradecer el apoyo incondicional

y los comentarios del

equipo de profesionales del Grupo Faro, especialmente a Maribel Almeida y Orazio

Bellettini.

Resumen
Hace exactamente 15 aos el Informe de Desarrollo Humano empez por primera vez a
medir las disparidades en la capacidad humana bsica entre los sexos. La conclusin del
informe fue fulminante: ninguna sociedad trata a sus mujeres tan bien como a sus
hombres. El mismo informe conclua reclamando la necesaria y urgente intervencin
del estado para modificar la desigualdad de gnero.1
Pero 15 aos ms tarde la evidencia emprica demuestra

que a pesar de las masivas

reformas legales implementadas a favor de la equidad de gnero, la violencia contra las

mujeres, la misoginia, y el sexismo estructural siguen intactos2. Todo indicara, como
lo seala la teora feminista, que el estado es masculino: que la ley y las polticas
pblicas ven y tratan a las mujeres como los varones ven y tratan a las mujeres.3
En este contexto social, los programas de transferencias en efectivo condicionadas se
focalizan especialmente en aquellas mujeres que cumplen con el

papel social

reproductivo de madres. Estos nuevos programas neoliberales contra la pobreza han

conseguido feminizar an ms las responsabilidades y las obligaciones de las mujeres
frente a la pobreza, incrementando la interaccin de las mujeres con la burocracia
estatal de los mismos programas, con los servicios pblicos de salud y educacin, con
el sistema bancario y con las ONGs.
El principal objetivo de este trabajo consiste en cuestionar el hecho de que los arreglos
institucionales que enmarcan la gestin de los programas de transferencias en efectivo
condicionadas en general, y del programa Bono de Desarrollo Humano (BDH) en
particular, podran estar

promoviendo

antiguas y nuevas formas de clientelismo

basadas en la desigualdad de gnero.

Para concretarlo, el trabajo analiza desde una perspectiva feminista y de derechos
humanos en qu grado el diseo y la gestin del programa BDH garantizan las

condiciones institucionales mnimas para que las mujeres puedan enfrentar y denunciar
el clientelismo.

El clientelismo tiene gnero?4

Durante los ltimos 50 aos el complejo fenmeno social del clientelismo5 ha sido
estudiado extensamente por la antropologa, la sociologa, la ciencia poltica y ms
recientemente la economa6. Sin embargo, a pesar de las diferencias metodolgicas y
conceptuales que dividen a estas disciplinas, la mayora de los estudios coinciden en
definir el clientelismo como una relacin de dominacin,

una forma de vnculo

selectivo y particularista entre una persona con mayor poder econmico, estatus social
y/o acceso a recurso pblicos (el patrn o mediador), quien aprovecha su influencia para
dar proteccin, servicios o favores a otras personas (el cliente) que los reciben
intercambiando asistencia, servicios personales, prestigio social o apoyo poltico.7
Para describir esta compleja relacin de dominacin Susan Stokes retoma y reproduce
el anlisis marxista de las luchas de clases en donde oprimidos y opresores se enfrentan:
el amo y el esclavo, patricios y plebeyos, seores y siervos, maestros y oficiales8. Pero
Stokes, al igual que Marx, omite en su anlisis

las relaciones de gnero como

relaciones de dominacin.
Para Marx, las mujeres son la excepcin a todas las reglas del anlisis sobre los seres
humanos en la sociedad. En su anlisis

las mujeres son definidas

en trminos

biolgicos, junto a los nios como adultos incompletos9. Desde este punto de vista las
mujeres conforman un grupo natural y no una clase construida socialmente. Analizar a
las mujeres como grupo presocial invisibiliza
los

varones sostienen

el hecho poltico y econmico de que

y se benefician de un sistema de dominacin

basado en la

apropiacin de la reproduccin biolgica y la produccin econmica de las mujeres.10

De esta manera encontramos en

gnero11 un

la escasa

atencin dedicada a la dimensin del

segundo punto de convergencia entre las distintas disciplinas que

estudian el clientelismo.

Desde este punto de vista

la mayora de los estudios

sostienen, al menos tcitamente, que todo lo que podra observarse y decirse sobre la
conexin entre el clientelismo y los varones, resultara perfectamente generalizable a las
mujeres.
Pero en la vida social el clientelismo puede afectar de manera muy diferente a
varones y mujeres. Un dato de la realidad

que ningn anlisis puede omitir es la

mayor dependencia de las mujeres de los servicios pblicos12. Debido a su rol de

gnero las mujeres

son asignadas

al

papel de cuidar a otros, ampliando su

responsabilidad en la provisin del cuidado de la salud y la educacin de los/las

nios/as, y regularmente tambin en la de los/las adultos/as mayores de la familia. Las
mujeres tambin necesitan cuidados especiales y consultas en los hospitales pblicos
durante el embarazo y frente a la pandemia prevenible de los abortos inseguros13. Y
ms recientemente, las mujeres han sido seleccionadas

como receptoras

de los

programas de transferencias en efectivo condicionadas. Estos nuevos programas

neoliberales contra la pobreza han conseguido,

segn Silvia Chant14, feminizar an

ms las responsabilidades y las obligaciones frente a la pobreza, incrementando la

carga de trabajo informal y la interaccin de las mujeres con la burocracia estatal de
los servicios sociales.
En este contexto, uno de los principales objetivos de este trabajo consiste en enfatizar
la

inclusin de

esta evidencia en el

estudio del clientelismo para

mejorar la

comprensin sobre cmo el rol de gnero asignado socialmente a las mujeres las
expone cotidiana y rutinariamente a antiguas y nuevas formas de clientelismo.

Feminismo y clientelismo
Es obvio que la ausencia de la perspectiva de gnero no es exclusiva de los estudios
sobre el clientelismo. La mayora de los emprendimientos cientficos y culturales
considerados y aceptados cmo vlidos han sido llevados a cabo en esferas sociales
dominadas por los varones. En este contexto, las ciencias fsicas y sociales se han
desarrollado desde una epistemologa positivista, la cual ha sido influenciada por
fuerzas sociales y culturales caracterizadas por ser patriarcales, elitistas, heterosexistas y
racistas.15
Durante los ltimos 30 aos las diversas teoras y prcticas feministas han buscado
visibilizar, desnaturalizar y transformar las relaciones de poder opresivas impuestas a
las mujeres por el

patriarcado. Para las teoras feministas, en general, una sociedad

patriarcal implica un sistema de dominio masculino y heterosexual16 sobre la esfera

pblica y privada, utilizado para perpetuar los privilegios de los varones y la
subordinacin de las mujeres. El patriarcado se basa en la desigualdad de gnero y hace
aparecer el poder y los privilegios de los varones como normales y naturales, antes que
construidos socialmente.
En esta misma lnea, diversas autoras feministas han desarrollado robustas crticas en
contra del estado liberal de bienestar, las polticas internacionales para el desarrollo y
los programas de transferencias en efectivo condicionadas (TEC) en particular. Autoras
como Nancy Fraser17 y Catherine MacKinnon18 se han dedicado ha
cuestionar

visibilizar y

cmo el sesgo androcntrico y el paternalismo burocrtico del estado

moderno reproducen las desigualdades de gnero.

Para otras autoras feministas la inclusin de la perspectiva de gnero en las polticas
para el desarrollo de los ltimos 20 aos se ha basado en polticas que no han
cuestionado

las causas sociales que producen y naturalizan las relaciones desiguales

de poder entre varones y mujeres. En consecuencia, en el marco de esta retrica las

mujeres estaran siendo instrumentalizadas para mejorar la eficiencia de las polticas
para el desarrollo19. El efecto de esta instrumentalizacin ha implicado negarle a las
mujeres su agencia poltica y ha

mantenido las relaciones de subordinacin y de

poder intactas.20
Ms recientemente, un nutrido grupo de autoras feministas21 han dirigido sus crticas
sobre el impacto de los programas TEC en la reproduccin de los estereotipos de
gnero. En trminos muy generales estas autoras coinciden en denunciar que los
programas TEC han sido diseados a partir de presunciones normativas sexistas que
tienden a reforzar los roles de gnero del patriarcado y a naturalizar los privilegios de
los varones, exaltando el papel social asignado tradicionalmente a las mujeres como
cuidadoras y madres y excluyndolas del mbito pblico.
Estas mismas autoras agregan tambin que cuando estos programas han logrado incluir
la perspectiva de gnero, lo han hecho de manera selectiva e inocente. De forma
selectiva porque estos programas promueven la equidad de gnero priorizando la
asistencia de las nias a la escuela, pero al mismo tiempo refuerzan el rol reproductivo
de las mujeres en el hogar. Y de manera inocente porque no cuestionan las estructuras
sociales que causan la subordinacin de las mujeres, ni tienen en cuenta los obstculos
econmicos, polticos y culturales que les impiden el ejercicio de sus derechos humanos
frente a los servicios pblicos.
Pero, paradjicamente, aunque los programas TEC sean asignados principalmente a
mujeres y condicionen

su

permanencia dentro del programa al cumplimiento de

obligaciones que implican automticamente una mayor interaccin con los servicios
pblicos y la burocracia estatal, ninguna de estas autoras feministas ha incluido en sus
trabajos, al menos explcitamente, el anlisis de las prcticas clientelares.

Clientelismo y gnero: haciendo la conexin

Planteado el problema nuestro argumento es sencillo: existira un doble punto ciego
en los estudios sobre el clientelismo y en los trabajos crticos del feminismo sobre los
programas de TEC. Mientras los primeros son ciegos a la dimensin de gnero, los
ltimos tienden a subestimar el fenmeno del clientelismo. En consecuencia, este doble
punto ciego dejara

sin respuesta la siguiente pregunta central para nuestro trabajo:

qu efectos produce sobre los derechos de las mujeres la interseccin de dos

sistemas de dominacin como el clientelismo y las relaciones de gnero?
Creemos

que las posibles

respuestas a esta pregunta podran tener implicancias

polticas concretas para criticar y mejorar el desempeo de los programas sociales

focalizados en mujeres y especialmente para alcanzar el respeto, la proteccin y la
realizacin de los derechos humanos de las mujeres que luchan cotidianamente para
salir de la pobreza.

Objetivos y metodologa
El principal objetivo de este trabajo consiste en cuestionar el hecho de que los arreglos
institucionales que enmarcan el diseo y la gestin de los programas TEC en general, y
del programa BDH en particular, podran estar promoviendo antiguas y nuevas formas
de clientelismo basadas en la desigualdad de gnero.
Para concretarlo, este trabajo analiza, de manera preliminar, en qu grado el diseo y
la gestin del programa Bono de Desarrollo

Humano (BDH)

garantizan las

condiciones institucionales mnimas para que las mujeres puedan enfrentar y denunciar
el clientelismo.

El instrumento propuesto retoma y profundiza una metodologa de evaluacin utilizada

previamente por el Grupo Faro (GF) en 200522. En esa oportunidad el GF evalu a
nueve programas sociales en base a 4 variables

consideradas centrales para la

prevencin y el control del clientelismo: 1) Acceso a la informacin; 2) Participacin

ciudadana; 3) Mecanismos de reclamo23; 4) Alianzas con actores externos.
La novedad del instrumento en esta segunda etapa consiste en volver a analizar las
mismas 4 variables pero incluyendo la perspectiva de derechos humanos a travs de
los estndares de 1) accesibilidad; 2) disponibilidad; 3) aceptabilidad; 4) adaptabilidad.
Dado que

se trata de un anlisis preliminar y un primer abordaje hemos decidido

testear la metodologa sobre un solo programa. En este caso se trata del programa Bono
de Desarrollo Humano, el cual fue seleccionado entre varios programas

por su

relevancia econmica y social. Tambin tuvimos en cuenta que el programa BDH se

focaliza mayormente en mujeres24 (con ms de un 80% del padrn asignado a mujeres),
por lo cual el anlisis se har a travs de un paradigma antipatriarcal.
Para concretarlo se utilizarn las principales

fuentes de informacin secundarias

disponibles vinculadas a la evaluacin del programa BDH (desde 2005 hasta la

actualidad) e informes y relatoras recientes del sistema internacional de derechos
humanos (desde 2007 hasta la actualidad).

Como marco de referencia se analizarn

tambin las experiencias comparadas de otros programas TEC de la regin, tomando en

cuenta principalmente las experiencia de Brasil (Bolsa de Familia), Mxico (programa
Oportunidades) y Argentina ( programa Jefes y Jefas de Hogar). 25

Las tres variables claves

La metodologa desarrollada por el GF seleccion especficamente estas variables
porque existe un amplio consenso en el debate acadmico y poltico26 sobre el valor de
la transparencia, la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas como derechos
que garantizan las condiciones y promueven incentivos positivos para mejorar la
provisin de servicios sociales y controlar la corrupcin y el clientelismo. Tambin
existe evidencia concluyente sobre la sinergia entre estos tres procesos institucionales,
con la transparencia promoviendo participacin y rendicin de cuentas, y la rendicin
de cuentas promoviendo una mayor participacin ciudadana.
Los estndares de derechos humanos
La prctica de los derechos humanos ha desarrollado instrumentos para evaluar el
cumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales. Estos cuatro estndares
de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad son utilizados
sistemticamente27 por el movimiento de derechos humanos para medir la cantidad y la
calidad de los servicios de salud, educacin, vivienda, alimentacin y agua potable,
entre otros.
Recurrimos a estos estndares porque tambin permiten evaluar con precisin el grado
de realizacin de los derechos a la participacin, al acceso a la informacin pblica y a
la rendicin de cuentas. Por la misma razn, decidimos analizar por separado la cuarta
variable Alianzas con actores externos ya que se trata de una estrategia institucional
y no de un derecho.
En resumen los 4 estndares fijan los siguientes parmetros generales para evaluar la
cantidad y la calidad de los servicios sociales:
Disponibilidad: los servicios deben estar disponibles en cantidad suficiente para
satisfacer las necesidades de los grupos o la poblacin en cuestin.

Accesibilidad: los servicios deben estar distribuidos y ubicados de tal forma que la
poblacin pueda usarlos sin discriminacin. Esto implica que debe eliminarse cualquier
barrera fsica, geogrfica o econmica que pueda llegar a bloquear la realizacin de un
derecho.
Aceptabilidad: los servicios deben ser prestados de una forma que respete los valores,
normas y prcticas culturales de aquellos grupos que los demandan y usan. Deben ser
relevantes, culturalmente apropiados y de buena calidad.
Adaptabilidad: la forma y el contenido de los servicios deben adaptarse a las
necesidades y habilidades de cada individuo y de cada grupo, en diferentes contextos
sociales y culturales.
El paradigma antipatriarcal
Dado que el BDH se trata de un programa TEC focalizado principalmente en mujeres y
gestionado en un contexto patriarcal, decidimos incorporar una variable transversal
para complementar la perspectiva de derechos humanos con un anlisis feminista que
permita una compresin ms densa y profunda sobre la conexin entre las relaciones
clientelares y las relaciones de gnero.
Definimos a esta variable transversal como paradigma antipatriarcal, porque

un

paradigma es una cosmovisin construida socialmente para guiar la investigacin

terica y la accin poltica sobre

la realidad social. Un paradigma antipatriarcal

implica un nuevo marco interpretativo sobre la vida social de las mujeres

para

rechazar el sistema de ideas y prcticas hegemnicas impuestas por los intereses

masculinos como naturales e inevitables.
Bsicamente, este paradigma confirma la idea de que cualquier estrategia de resistencia
que

aspire

estrategia

a desmantelar la casa del amo con sus propias herramientas ser una

destinada a fracasar28. En el marco de este trabajo entendemos que la casa

10

del amo es un reflejo del

orden social denunciado por el Informe de Desarrollo

Humano de 1995 a travs de la frase: ninguna sociedad trata a sus mujeres tan bien
como a sus hombres29. El principal mrito de esa conclusin consisti en exponer y
criticar la violencia y la discriminacin contra la mujer como un fenmeno social
normalizado, como parte del funcionamiento rutinario de la sociedad; cuestionando al
mismo tiempo los privilegios masculinos, supuestamente intocables.
Las nuevas herramientas necesarias para desmantelar este orden social injusto implican
la autodeterminacin de las mujeres para poder hablar por si mismas y fijar sus propias
agendas polticas. Las distintas teoras y prcticas del feminismo negro y chicano30, por
ejemplo, han desarrollado diversas herramientas para interpretar la realidad de las
mujeres visibilizando la interconexin entre la raza, la clase, el gnero y la sexualidad
para explicar mejor las diversas experiencias de opresin y las mltiples estrategias de
resistencia de las mujeres frente a la dominacin masculina.
Adems de incluir el anlisis del fenmeno de la interconexin entre los diferentes
sistemas de discriminacin, el paradigma antipatriarcal reconoce tres formas de
opresin que operan simultneamente en la vida cotidiana de las mujeres: la opresin
econmica como la explotacin de las mujeres en cuanto a la transferencia de los
resultados de su trabajo para beneficio de los varones. En segundo lugar la opresin
poltica como la exclusin de las mujeres de los principales procesos e instituciones
(formales e informales) responsables de la redistribucin del poder y la asignacin de
recursos. Finalmente, la opresin

ideolgica como la produccin

estereotipos misginos para justificar la dominacin masculina

y difusin de

y para lograr que la

cultura patriarcal hegemnica sea vista como algo natural e inevitable.

En definitiva, la combinacin de

los estndares de derechos humanos con el

paradigma antipatriarcal permite instalar explcitamente los diferentes puntos de vista

11

de las mujeres, visibilizando sus demandas, capacidades, derechos y necesidades

particulares para

participar, acceder a la informacin pblica y exigirle al estado

que rinda cuentas frente al abuso de poder (ver cuadro1).

CUADRO 1. Las variables de transparencia, participacin, y rendicin de cuentas

segn la perspectiva de DDHH y el paradigma antipatriarcal.

PARADIGMA ANTI-PATRIARCAL

Transparencia:
Implica obligaciones
legales y acciones
polticas
para
garantizar el acceso
de las mujeres a la
informacin pblica a
travs de la difusin
activa
de
informacin pblica y
de
responder
en
tiempo y forma a la
demanda
de
informacin.
Participacin:
Implica obligaciones
legales y acciones
polticas para incluir
a las mujeres en la
toma de decisin
sobre el diseo y la
gestin de
los
programas
sociales
con distinto grado de
alcance sobre
las
decisiones finales y
sobre
el
control
directo de la gestin
de
los
servicios
sociales.

Disponibilidad
Los
canales
y
mecanismos
de
difusin y acceso a la
informacin
deben
estar disponibles en
cantidad
suficiente
para satisfacer la
demanda
de
informacin de las
mujeres.

Accesibilidad
Los canales y
mecanismos
deben
estar
instalados
y
funcionar
sin
discriminar
ni
obstaculizar
el
acceso de las
mujeres a la
informacin
pblica.

Aceptabilidad
La forma de acceder y
el contenido de la
informacin
ofrecida
debe ser relevante,
culturalmente
apropiado y de buena
calidad.
Se
deben
tomar
acciones concretas para
difundir
informacin
para garantizar los
derechos sexuales y
reproductivos de las
mujeres.

Adaptabilidad
La forma de recibir y
buscar informacin
debe adaptarse a las
necesidades
y
habilidades
particulares de cada
mujer. El lenguaje y
el contenido de la
informacin pblica
debe adaptarse a
problemas de baja
literacidad
y
a
distintas situaciones
locales.

Los
canales
y
mecanismos
participativos deben
estar disponibles en
cantidad
suficiente
como para promover
la participacin de las
mujeres.

Los canales y
mecanismos
deben
estar
instalados
y
funcionar
sin
discriminar
ni
obstaculizar
la
participacin de
las mujeres.
Se debe eliminar
especialmente los
obstculos
geogrficos,
fsicos
y
econmicos.

La forma de participar
y el contenido de la
agenda
debe
ser
culturalmente
apropiado,
y
debe
reflejar las demandas e
intereses
de
las
mujeres.
Los
procesos
participativos deben ser
sensibles
a
la
interseccin de la raza,
el gnero, la clase y la
sexualidad y deben
respetar las formas de
participacin
preexistentes.

Las formas y el
contenido de los
procesos
participativos deben
adaptarse
a
las
necesidades
y
habilidades
particulares de las
mujeres.
Los forma de los
procesos
participativos deben
incorporar y tener en
cuenta
la
doble
jornada
de las
mujeres y el cuidado
de los hijos.

12

Rendicin
de
cuentas (RDC):
Implica obligaciones
legales y acciones
polticas
para
recibir, investigar y
sancionar por va
administrativa
y/o
judicial el abuso de
poder y la violencia
contra las mujeres.

La infraestructura y
los procesos de RDC
deben
estar
disponibles
en
cantidad
suficiente
como
para
garantizarle a las
mujeres el acceso a la
justicia.

La infraestructura
y los procesos
deben
estar
instalados
y
funcionar
sin
discriminar
ni
obstaculizar
el
acceso de las
mujeres a la
justicia,
incluyendo
especialmente a
las
mujeres
discriminadas por
su clase, raza,
nacionalidad, etc.

La forma de acceder y
de ser tratadas por las
agencias de RDC debe
ser
culturalmente
apropiado, debe evitar
la revictimizacin de
las mujeres y los
estereotipos
sexistas
que justifican el abuso
de poder y la violencia
contra las mujeres.

El acceso y la
operacin de las
agencias de RDC
deben adaptarse a las
necesidades de las
mujeres frente a la
violencia masculina
en todas sus formas:
psicolgica,
fsica,
sexual y econmica.
Se debe proteger la
confidencialidad de
las
mujeres
denunciantes.

Fuente: elaboracin propia.

Los programas TEC en unas pocas palabras

Por qu los programas TEC son tan populares? En una apretada sntesis se puede
afirmar que la popularidad de los programas TEC se apoya en

una fuerte retrica a

favor de 5 ideas centrales : 31

Menos discrecionalidad: para diferenciarse de los programas sociales
focalizados de finales de los ochenta y principios de los noventa reprochados
por corruptos y clientelares, los programas TEC seleccionan a las personas en
base a una rigurosa formula objetiva de pobreza, reduciendo la discrecionalidad
y eliminado la intermediacin poltica durante el proceso de seleccin.
Ms transparencia: en la mayora de los casos, la implementacin de los
programas TEC han incorporado exigentes reglas de transparencia que incluyen,
segn los casos, la publicacin de la base de datos de titulares del programa, y
el acceso a la informacin sobre las evaluaciones de impacto, el presupuesto y
las reglas de operacin.
Ms capital humano: en esencia, como su nombre lo indica, los

programas

TEC asignan un subsidio en efectivo para cortar el ciclo intergeneracional de la

13

pobreza, induciendo un cambio de conducta en las

familias elegidas para que

inviertan ese dinero en capital humano: enviando a los hijos/as a la escuela y

asistiendo a los centros de salud. En la mayora de los casos el subsidio es
asignado a las mujeres en su rol reproductivo.
Ms impacto: La mayora de los programas TEC incluyen desde su origen una
poltica explcita de evaluacin de impacto sobre sus resultados, como un
mecanismos para corregir problemas, mejorar su desempeo y rendir cuentas de
los resultados.

Estas evaluaciones se basan

en sofisticados mtodos

cuantitativos y/o cualitativos y han permitido probar empricamente resultados

positivos en salud, nutricin y escolaridad.
Ms derechos: hay un cambio en la continuidad del discurso paternalista que
consideraba a las personas como beneficiarias pasivas de ayuda estatal hacia un
discurso a favor de los derechos sociales de las personas consideradas

como

titulares de los programa TEC.

Entonces por fin se acab el clientelismo poltico?

La

historia universal del clientelismo ha demostrado que se trata de una prctica

social y poltica extremadamente

prevalece un

adaptativa, flexible y resiliente32. Sin embargo,

silencio generalizado en el debate internacional sobre los riesgos

concretos del clientelismo en la implementacin de los programas TEC33. Esta omisin

estara respaldada por un sentimiento generalizado de optimismo basado en la idea de
que la seleccin objetiva de las titulares, los nuevos mecanismos de acceso a la
informacin

la evaluacin

rigurosamente cientfica

podran ser

medidas

suficientes para restringir las prcticas clientelares.

14

Sin embargo, una simple lista mental sobre la diversidad de procesos, instituciones y
actores implicados en la cadena de implementacin de los programas TEC aportara
buenas razones para relativizar esta creencia comn. En general, la implementacin
de estos programas se ha caracterizado por su indita escala territorial y poblacional;
una fuerte gestin descentralizada; la entrega directa e individual de una suma de
dinero en efectivo a cada una de las personas seleccionadas (en la mayora de los casos
mujeres);

la necesidad de lograr un

institucional; y la
educacin y
Adems,

alto grado de coordinacin

intra/inter-

participacin forzosamente articulada de los servicios pblicos de

salud, el sistema bancario y

organizaciones de la

sociedad civil.

irnicamente, estos programas son implementados en pases

capacidad burocrtica necesaria para enfrentar estos nuevos

donde la

desafos

de la

administracin pblica resulta, en la mayora de los casos, por lo menos limitada.

Aclarado este punto

sostenemos que existen buenas razones para pensar que los

programas TEC estn efectivamente mejor aislados y ms protegidos del clientelismo

que

la generacin anterior de programas focalizados34. Sin embargo, este hecho no

debera implicar automticamente

que los programas TEC no puedan estar

generando nuevas formas de clientelismo.

Nada desaparece, todo se transforma: del inescrupuloso puntero poltico

al

profesional de la salud.
Dado el papel protagnico de las mujeres como receptoras del subsidio y principales
responsables de las condicionalidades en salud y educacin, toda la gestin de los
programas TEC est atravesada por la problemtica de gnero. Las madres que son
seleccionadas por estos programas deben relacionarse automticamente con un grupo
heterogneo de

funcionarios varones que ocupan diferentes cargos y funciones en el

15

programa y

en

la burocracia estatal: operadores del programa, funcionarios

municipales, mdicos, enfermeros, maestros, empleados bancarios, funcionarios de

ONG, etc.
La experiencia argentina, por ejemplo, permite exponer y hacer la conexin entre el
clientelismo y las relaciones de gnero. En el programa Jefes y Jefas de Hogar un 32%
sobre el total de las denuncias recibidas por clientelismo correspondieron a mujeres
que fueron vctimas de un varn, mientras slo en un 6% de las denuncias los varones
fueron vctimas de una mujer (ver tabla 1).

TABLA 1: El clientelismo tiene gnero.

DENUNCIANTE

DENUNCIADO

Porcentaje (%)

Femenino

Masculino

32

Femenino

Femenino

24

Masculino

Masculino

14

Femenino

Institucin(pblica/privada)

10

Masculino

Femenino

Masculino

Masculino/femenino

Femenino

Masculino/femenino

Masculino

Institucin

Masculino/femenino

Masculino

Masculino/femenino

Masculino/femenino

Masculino/femenino

Femenino

Fuente: Gruenberg, Ch., Pereyra Iraolo, V., El Clientelismo en la Gestin de Programas

Sociales contra la Pobreza (CIPPEC, 2009) documento de polticas pblicas, Anlisis N.60

16

Estos datos se complementan con el descubrimiento de que las denuncias son contra
la participacin forzada en eventos polticos, faenas, servicios personales y solicitud
de dinero, mediados generalmente por algn tipo de violencia de gnero psicolgica,
fsica o sexual.35
Este hecho sugiere que en sociedades patriarcales donde inevitablemente las mujeres
ejercen menos poder que los varones, los programas TEC pueden estar transformando
las relaciones clientelares tradicionales en relaciones de dominacin generizadas y
mediadas por diversos tipos de violencia masculina.
Por otro lado, la experiencia mexicana sirve para mostrar y explicar el proceso de
transformacin

de los sujetos clsicos del clientelismo. En Mxico, el tradicional

cacique (caudillo o puntero poltico en Argentina, cabo electoral en Brasil y capitulero

en Per) estara siendo reemplazado por el mdico y otros miembros de los servicios
de salud.
En el caso concreto del programa Oportunidades en Mxico fue el sector salud quien
recibi el mayor porcentaje de

denuncias (39%) vinculadas a distintas prcticas

clientelares ( solicitud de dinero, faenas, proselitismo y maltrato), seguido por las

beneficiarias que actan como vocales (34%), el personal del programa Oportunidades
(10%), autoridades municipales (7%) y el sector educativo (5%), entre otros.36
Este descubrimiento sugiere que la transparencia y los estrictos mecanismos para la
seleccin objetiva de

las mujeres que entran al programa probablemente estn

logrando eliminar la intermediacin poltica y reducir la histrica

discrecionalidad

que caracteriz durante mucho tiempo

anteriores a los

a las polticas sociales

programas TEC. Sin embargo, al mismo tiempo, el control de las condicionalidades en

salud y educacin les ha otorgado a mdicos, maestros y otros miembros de los

17

servicios de salud y educacin el poder para decidir sobre la permanencia de las

mujeres en el programa, produciendo como efecto no buscado nuevos espacios y
prcticas clientelares.
Desde este punto de vista se vuelve inevitable remarcar que en

la vida social

ecuatoriana los centros de salud suelen ser espacios de abuso de poder, en donde las
mujeres son maltratadas, especialmente las mujeres indgenas y afrodescendientes. 37
Sobre esta cuestin

el anlisis feminista puede ser

herramienta crtica para

usado como una poderosa

cuestionar la construccin social de la relacin medico-

paciente, la que se basa en la dominacin de gnero y la reproduce.

La ginecologa y la obstetricia, en particular, son un campo de la medicina en la que el
sexismo y el control sobre el cuerpo de las mujeres se vuelve ms explcito, tanto en las
relaciones de poder que establecen mdicos y pacientes como en la medicalizacin
extrema de procesos como el embarazo, el parto, el aborto o la menopausia. En este
contexto el abuso de poder se normaliza

y se transforman en algo natural

las

prcticas mdicas que niegan el acceso a la informacin para la toma de decisiones de

las mujeres o las intervenciones sin garantizar el consentimiento informado. 38
Por esta razn, diversas organizaciones mdicas internacionales como la Organizacin
Panamericana de la Salud (OPS) y la Federacin Internacional de Ginecologa y
Obstetricia (FIGO) han sealado la necesidad de mejorar la calidad de la educacin
mdica en los mbitos de la salud sexual y reproductiva y en la atencin del aborto
inseguro, con el objetivo de considerar los determinantes socioeconmicos y culturales
de la salud de las mujeres; reconocer los factores que limitan la autonoma de las
mujeres; promover la equidad de gnero y construir un marco institucional de respeto a
los derechos sexuales y reproductivos. Sin embargo, estas reformas todava no se han
podido concretar. 39

18

Por otro lado, en cuanto al sector educativo, de acuerdo con un reciente informe del
Comit para la Eliminacin de la Discriminacin

contra la Mujer (CEDAW), las

escuelas en Ecuador tambin pueden ser espacios de dominacin masculina, en donde

las adolescentes suelen ser vctimas del abuso y acoso sexual de los maestros.40
As, es en este contexto social donde los programas TEC

pretenden incentivar la

demanda de salud y educacin a travs de la presin de las madres sobre la oferta de

los servicios. Pero lo hacen idealizando la respuesta de los

servicios pblicos como

si fueran neutrales a las relaciones de gnero y libres de misoginia y racismo. En

consecuencia, el

resultado final podra estar

reproduciendo

las relaciones de

dominacin y exponiendo a las mujeres a ms violencia de gnero.

La perspectiva de DDHH y el paradigma antipatriarcal en la gestin de los

programas TEC
-TRANSPARENCIA
El concepto de transparencia opera en el sistema de derechos humanos a travs de la
combinacin del contenido del derecho a la libertad de expresin y el derecho de acceso
a la informacin pblica. Desde esta perspectiva una poltica de transparencia debera
articularse en dos planos normativos.
En un primer nivel normativo debera sancionarse y aplicarse un estricto rgimen de
publicidad para los documentos administrativos que pudieran resultar claves para la
toma de decisin de las personas y para el ejercicio del control social sobre la gestin
pblica.
En un segundo nivel debe sancionarse y aplicarse un rgimen de derecho que garantice
la realizacin del derecho subjetivo de todos/as las ciudadanas a poder

acceder a la

19

informacin pblica sin necesidad de justificar la causa ni el inters y accediendo a

mecanismos efectivos

para reclamar administrativa y judicialmente por su

incumplimiento.
Pero la transparencia estatal requiere de algo ms que simples reglas formales. El
desafo de transparentar la gestin del Estado y de garantizarle a las personas el acceso
a la informacin pblica implica que

los gobiernos tomen una serie de medidas

concretas. La efectiva aplicacin de la ley requiere de funcionarios pblicos capacitados

e incentivados, de una sociedad civil conciente del derecho, de nuevos y efectivos
circuitos administrativos y de una agencia de aplicacin especializada, independiente y
autnoma.
Finalmente, una vez sancionadas las normas e instalados los procedimientos, queda
pendiente el desafo institucional de garantizar el acceso a la informacin a los grupos
sociales excluidos. En Mxico, por ejemplo, los datos oficiales confirman que el
sistema de acceso a la informacin pblica es un dominio de especialistas, en el que
participa un limitado

grupo de ciudadanos, en su mayora varones

blancos

metropolitanos.41
Pero este patrn de exclusin no se limita slo a la experiencia mexicana. Un estudio
comparado de Justice Initiative en 14 pases comprob que la discriminacin contra
grupos oprimidos42 afect negativamente la cantidad de respuestas recibidas. Mientras
las ONG recibieron un 32 % de respuestas a sus pedidos de informacin, los grupos
oprimidos slo recibieron respuestas positivas a un 11 % de sus pedidos. Estos
resultados confirman que mientras los Estados no tomen acciones positivas para
reducir estas desventajas estructurales, muchos grupos sociales van a ser excluidos de
los beneficios potenciales del derecho de acceso la informacin pblica.
Disponibilidad:

Ecuador cuenta desde 2004 con una Ley Orgnica de Acceso a la

20

Informacin Pblica (LOTAIP), la cual designa al Defensor del Pueblo como rgano de
aplicacin. Desde entonces la ley se ha reglamentado, se han firmado convenios
institucionales y se han

implementado

numerosas estrategias de capacitacin y

monitoreo con organizaciones de la sociedad civil.

Como consecuencia de la LOTAIP, el Ministerio de Inclusin Econmica y Social
(MIES) debe cumplir una serie de obligaciones de transparencia que incluyen
informacin sobre el gasto presupuestario en general y sobre la gestin del Bono de
Desarrollo Humano en particular.

Accesibilidad: la accesibilidad en el ejercicio del derecho de acceso a la informacin

pblica es un factor clave para incluir a los grupos sociales que viven en la pobreza. En
este sentido, el informe de la experta independiente encargada de la cuestin de los
derechos humanos y la extrema pobreza de Naciones Unidas43 reconoce como positivas
la medidas tomadas para garantizar el acceso a la informacin y eliminar las barreras
geogrficas y econmicas a travs del uso intensivo de las nuevas tecnologas de la
comunicacin, entre ellas principalmente la pagina Web del MIES, el centro telefnico
de llamados gratuitos y el uso del telfono celular para difundir mensajes SMS sobre
informacin bsica sobre fechas de habilitacin de pago.
Sin embargo el mismo informe y otros estudios de campo44 reconocen que el uso de
estas tecnologas no es lo suficientemente inclusivo en el marco del programa BDH y
que adems podra estar creando nuevas barreras vinculadas a la limitada alfabetizacin
digital.

Aceptabilidad: la aceptabilidad en el acceso a la informacin pblica implica que la

forma y el contenido de la informacin debe ser aceptable por las mujeres que la
reclaman.

En cuanto a la forma de acceder a la informacin es necesario expandir el

21

uso de medios de comunicacin como las radios comunitarias y otro medios alternativos
como el

teatro popular. En cuanto al contenido de la informacin los informes

disponibles concuerdan en la necesidad de difundir informacin en lenguas indgenas y

que explique mejor el funcionamiento del programa, los criterios de elegibilidad, y
cmo funcionan los mecanismos de reclamo.45

Adaptabilidad: la adaptabilidad del programa BDH en cuanto al acceso a la

informacin implica que debe ser flexible y adaptarse a la necesidades y habilidades
especficas de las mujeres. La baja literacidad de muchas mujeres que participan del
BDH se presenta muchas veces como una barrera para acceder a la informacin a travs
de Internet o procedimientos por escrito. Para estos casos las radios comunitarias y el
teatro como herramienta de educacin popular pueden ser los medios elegidos para
facilitar la difusin y el acceso a la informacin.

-PARTICIPACION
Inspirada por la obra de Paulo Freire la participacin para el desarrollo de los aos 60
y 70 era entendida como un camino para buscar y promover los cambios sociales
necesarios para la realizacin de la auto-determinacin y el auto-gobierno de las
personas. Este tipo de prcticas participativas, lejos de tratarse de procesos enfocados
en el diseo y la provisin de servicios sociales, buscaban en cambio desafiar las
relaciones estructurales de poder y subordinacin en trminos de derechos y ciudadana,
para incrementar el control sobre la distribucin de los recursos pblicos por parte de
los grupos sociales oprimidos.
A partir de los programas de ajuste estructural de los 80s, el concepto de participacin
se transform en una palabra ubicua en todos los campos de polticas contra la

22

pobreza. Pero en el marco institucional de las reformas neoliberales la participacin se

transform en un tipo de participacin tecnocrtica y domesticada.
En este contexto surgieron

los principales mtodos participativos utilizados para

mejorar la eficacia de las polticas sociales. La participacin se transform en un

mecanismo unidimensional, que comienza a formar parte del proceso lineal y racional
de programacin y gerenciamiento de los proyectos de desarrollo para la reduccin de la
pobreza.
Este matrimonio por conveniencia entre las reformas neoliberales y el enfoque
participativo ha funcionado, en la mayora de los casos, como una estrategia para
despolitizar los procesos de participacin y reforzar las relaciones desiguales de poder
existentes, especialmente las relaciones de gnero.
En este contexto, la aplicacin rigurosa de los principios y estndares de derechos
humanos puede prevenir la manipulacin de estos procesos participativos y garantizar
la inclusin de los grupos discriminados por su gnero, raza o clase.

Disponibilidad:

la disponibilidad de un marco legal que promueva el derecho a

participar libre y autnomamente es una

condicin bsica para que las mujeres no

sean manipuladas ni excluidas de los procesos participativos. La nueva Constitucin

Poltica del Estado de Ecuador, vigente desde el 20 de octubre de 2008, cre el Consejo
de Participacin Ciudadana y Control Social, un organismo autnomo para promover
la participacin ciudadana, el control social y la lucha anticorrupcin.
Sin embargo, esta disponibilidad a nivel nacional no se ha reflejado an en el marco
institucional del programa BDH, el cual no ha incorporado todava ninguna poltica
explcita para promover y organizar la participacin de las mujeres en el control del
programa.46

23

Sin embargo, al mismo tiempo, la

ausencia de polticas y canales participativos

representa una oportunidad para aprender de los errores y de las buenas prcticas de
otros pases. Por ejemplo, en los casos de Mxico, Argentina y Brasil se hicieron
importantes esfuerzos institucionales para incluir y garantizar la participacin de las
mujeres a travs de diverso modelos institucionales de participacin.
Accesibilidad: la accesibilidad es un factor clave para cualquier programa TEC con
cobertura nacional. En consecuencia, para eliminar cualquier tipo de barrera geogrfica
o econmica la participacin debe organizarse localmente.
En este sentido, las experiencias de los programas TEC en Mxico, Argentina y Brasil
ha consistido en crear mecanismos
municipios donde se iba

participativos locales en cada uno de los

a implementar el programa (Consejos Consultivos

Municipales en Argentina, Instancias de Control Social en Brasil y Comits de

Promocin Comunitaria en Mxico). En el caso del programa Bolsa de Familia tambin
se opt por respetar y potenciar los mecanismo participativos preexistentes.
Si bien esta regla no se cumpli

totalmente

en ninguno de los tres casos, los

mecanismos participativos fueron instalados, por lo menos formalmente, en la gran

mayora de los municipios cubiertos por los programas.
Aceptabilidad: la aceptacin

de las forma y los

contenidos de los proceso

participativos es, sin duda, el principal desafo que enfrentan los programas TEC. En la
prctica, la aceptabilidad implica que la participacin debe ser culturalmente relevante
e incluir las demandas y los intereses especficos de las mujeres.
En general, y en diferente grado, los tres programas TEC fracasaron en desarrollar
mecanismos de participacin aceptables para las titulares del programa. En una apretada
sntesis se puede decir que los Consejos Consultivos Municipales en Argentina fueron

24

cooptados por varones que representaban los intereses polticos de los gobiernos locales
y esto provoc la exclusin automtica de la mayora de las mujeres47 inscriptas en el
programa, lo que termin generando como resultado un programa asignado
mayoritariamente a mujeres pero con mecanismos de control social gestionados por
varones.
Los Comits de Promocin Comunitaria en Mxico, en cambio, estn conformados
por las propias mujeres titulares del programa pero con funciones ms administrativas
que de contralora. Segn el investigador Felipe Hevia este modelo de participacin
termin generando

que los Comits de Promocin Comunitaria representen ms al

programa frente a las titulares que viceversa.48

En Brasil, en cambio, las Instancias de Control Social tienen suficiente autonoma y
capacidad poltica de control, pero las mujeres titulares del programa no estn presentes
o conforman una minora entre funcionarios pblicos, trabajadores del sector y
organizaciones sociales.49
En los tres casos, a pesar de las diferencias en el diseo, los resultados fueron similares:
los mecanismos participativos terminaron siendo inaceptables desde el punto de vista
de las mujeres como sujetos polticos con capacidad para controlar la gestin del
programa.
Finalmente, siendo Mxico una nacin pluricultural con 10 millones de indgenas y 68
grupos lingsticos resulta un caso paradigmtico que debera ser tenido en cuenta
por un pas como Ecuador. En Mxico, recientemente el programa Oportunidades ha
desarrollado un plan de accin para mejorar la aceptabilidad del programa a travs de
un modelo alternativo de operacin y gestin para la poblacin indgena, el cual incluye
una estrategia participativa basada en el respeto y la valoracin de las practicas y
tradiciones participativas locales de las mujeres indgenas.50

25

Adaptabilidad: para que la participacin social sea inclusiva debe adaptarse a las
necesidades y habilidades particulares de cada grupo. En este sentido, por ejemplo, la
forma de los procesos participativos en cuanto a la eleccin de los das de la semana y
los horarios para participar deben respetar y tener en cuenta la doble jornada de las
mujeres y el cuidado de los nios. En la prctica, por ejemplo, esto implica que los
procesos participativos deben involucrar y responsabilizar tambin a los varones de la
comunidad en el cuidado de los nios y/o que el programa disponga de servicios de
guardera gratuitos para permitir que las mujeres participen plenamente.

-RENDICIN DE CUENTAS
El concepto de rendicin de cuentas se encuentra en el eje central de las polticas
sociales

basadas en una perspectiva de derechos humanos. La teora y prctica de

rendir cuentas implica la inclusin y el funcionamiento de controles que logren

supervisar y restringir la discriminacin y el

abuso de poder de los funcionarios

pblicos a cargo de la gestin de los programas sociales. En este punto reside uno de
los mayores desafos para un gobierno que decide avanzar en la realizacin de los
derechos humanos de las personas excluidas socialmente.
En teora, los mecanismos formales de reclamo garantizan que las denuncias por
discriminacin y clientelismo contra las titulares de programas TEC sean escuchadas y
atendidas de manera eficiente y oportuna. Para considerar a un derecho humano como
un derecho exigible, es necesario poder garantizar que la titular de ese derecho est en
condiciones de producir mediante una demanda o queja, el dictado de una sentencia o
decisin administrativa que imponga el cumplimiento de la obligacin que constituye el
objeto de su derecho. La omisin del Estado de establecer de manera clara, formal y

26

efectiva mecanismos de reclamo

est directamente relacionada con las cuatro

obligaciones estatales de respetar, proteger, garantizar y promover los derechos

econmicos, sociales y culturales.
Sin embargo, en la prctica, las instituciones formales de rendicin de cuentas muestran
un fuerte sesgo contra las personas pobres51. En Amrica Latina y en Ecuador este
patrn de

exclusin tiende a

combinarse estructuralmente con el sexismo y la

dominacin masculina, afectando especialmente a las mujeres.52

Disponibilidad: en Ecuador, al igual que en la mayora de los pases donde se estn

implementando los programas TEC, ya existe instalada una compleja infraestructura
de rendicin de cuentas compuesta por distintas instituciones pblicas de control
interno y externo.53
Estas instituciones presentan diversas formas en funcin de la ubicacin institucional,
el grado de autonoma funcional, la fuente de financiamiento, las reglas para la
seleccin y nombramiento

de sus responsables, y el grado de vinculacin de sus

dictmenes, entre otras variables importantes de diseo institucional.

En Amrica Latina la operacin de estas instituciones pblicas de control sobre los
programas sociales focalizados se ha caracterizado por una tendencia a ejercer un tipo
de control en donde predomina la fiscalizacin

de procedimientos antes que

de

resultados, priorizando el cumplimiento formal de normas legales y de regulaciones

financieras del gasto pblico.54
Pero el clientelismo ocurre en el extremo final de la cadena de implementacin de los
programas TEC, ms all del alcance

de este tipo de controles, donde los diversos

funcionarios pblicos con autoridad formal sobre la gestin del programa toman

27

contacto directo e

interactan

individualmente

con cada una

de las mujeres

seleccionadas por el programa.

Para resolver este problema los programas TEC en Argentina, Mxico y Brasil han
establecido acuerdos formales con diferentes agencias de control, como los ministerios
pblicos y las contraloras generales, para recibir capacitacin, ampliar la cobertura de
control y facilitar la recepcin de denuncias de casos individuales.

Accesibilidad: el acceso de las mujeres a la justicia en Ecuador enfrenta

serios

obstculos estructurales. Segn un informe de la Comisin Interamericana de Derechos

Humanos (CIDH) las mujeres indgenas y afrodescendientes ubicadas en zonas rurales
marginadas, que an mantienen sus idiomas, tradiciones y costumbres, deben enfrentan
problemas de accesibilidad geogrfica, de falta de comunicacin con los operadores
judiciales en sus propios idiomas, de manejo del contexto, as como falta de recursos
econmicos. 55
Para eliminar al menos las

barreras econmicas y geogrficas,

el programa BDH

instal un centro de llamadas gratuitas para recibir denuncias de clientelismo desde

cualquier punto del pas. Se trata del mismo sistema que ha sido implementado en
Brasil, Argentina y Mxico, demostrando ser uno de los principales canales elegidos
por las mujeres para presentar denuncias. 56 Pero si bien es cierto que estas medidas
han logrado que las mujeres proyecten directamente las denuncias por clientelismo,
por el otro lado la capacidad de estos sistemas para producir sanciones ha sido muy
limitada.

Aceptabilidad: el concepto de aceptabilidad enfatiza la necesidad de tener en cuenta los

valores culturales, los intereses y las demandas de las mujeres sin discriminarlas ni

28

reproducir estereotipos sexistas. Sin embargo, segn el informe de la Comisin

Interamericana de Derechos Humanos57 (CIDH) en Ecuador existe un patrn de
impunidad sistemtica en el procesamiento judicial de casos de violencia contra las
mujeres debido a que

en la

gran mayora de estos casos no se produce

una

investigacin, sancin ni reparacin efectiva.

El informe tambin destaca que las mujeres se sienten maltratadas por el sistema de
administracin de la justicia, especialmente las mujeres indgenas y afrodescendientes,
debido a que estn particularmente expuestas a varias formas de discriminacin
combinadas, por ser mujeres, por su origen tnico o racial y/o por su condicin socioeconmica.
En este contexto de discriminacin judicial estructural, es necesario que los programas
TEC garanticen una serie de condiciones y prcticas institucionales para evitar que las
mujeres sientan que se estn exponiendo
denuncia o que

podran ser

de nuevo al peligro cuando

revictimizadas por los

hacen una

funcionarios pblicos

responsables de investigar la denuncia. Para esto es necesario que los programas TEC
logren cuatro objetivos especficos:
- Evitar que los funcionarios pblicos locales sean el nico canal para presentar la
denuncia.
- Evitar la denuncia cara a cara.
- Preservar la confidencialidad de la denunciante.
- Adaptarse a la baja literacidad.
Para cumplir con estos objetivos, en los casos de Argentina, Brasil y Mxico se
instalaron centros de llamados con lneas telefnicas gratuitas. En cuanto a los dos
primeros objetivos, la gestin de centros de llamados desde los propios programas TEC
ha permitido que las denuncias puedan

hacerse telefnicamente y presentarse ante

29

una instancia estatal que no sea el propio gobierno local, el cual por lo general est
involucrado, por accin u omisin, en las prcticas clientelares.
Para lograr esto una opcin es crear un sistema de denuncias fuerte a nivel central
como en el caso argentino o brasilero. La segunda opcin es complementar una sistema
central

con un sistema desconcentrado a nivel estadual como el caso mexicano,

permitindole a las denunciantes optar por presentar denuncias ante el gobierno central
o a travs del sistema localizado en su propia provincia o estado, pero siempre lejos
del mbito local.
En segundo lugar, como ocurre con otras tcnicas de investigacin en el campo de los
delitos contra administracin pblica, la proteccin de la confidencialidad e incluso la
recepcin de denuncias annimas son medidas necesarias para garantizar la seguridad
de la denunciante, generando en las mujeres la confianza y los incentivos necesarios
para realizar la denuncia sin temor a eventuales amenazas ni desquites por parte de los
denunciados. Para esto el sistema debe estar en condiciones de poder garantizarle a las
denunciantes que se proteger la confidencialidad a lo largo de toda la investigacin.
Finalmente, es importante destacar que el programa BDH ya incluye un centro de
llamados. Sin embargo, surge del

reciente informe

de la experta independiente

encargada de la cuestin de los derechos humanos y la extrema pobreza de Naciones

Unidas58 y otros trabajos de campo59 que a travs de esta lnea no se haban recibido
an ninguna denuncia de clientelismo en contra del programa BDH ni en contra de los
otros servicios pblicos vinculados al programa.
El bajo nmero de

denuncias

debera ser interpretada con cuidado desde una

perspectiva epidemiolgica60. En otras palabras, cuando la tasa de denuncias es muy

baja, la explicacin ms razonable podra estar asociada a la poca

informacin

disponible sobre el funcionamiento del centro de llamados o a la falta de incentivos

30

de las vctimas para denunciar, antes que a la extincin del clientelismo en la gestin
del BDH.
Segn el informe de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) existe
una necesidad concreta de promover una cultura judicial que tolere la diferencia y la
diversidad. En la prctica, esto implica incorporar en el marco jurdico el respeto a la
identidad cultural y tnica de las mujeres: su lengua y visin del mundo. Para esto es
necesario implementar sistemas de rendicin de cuentas multilingue, crear servicios de
traduccin gratuitos, imparciales, y culturalmente relevante.61
En este mismo sentido, el informe de la experta independiente encargada de la cuestin
de los derechos humanos y la extrema pobreza de Naciones Unidas remarc que
existen pocos materiales explicativos del programa BDH en lenguas indgenas y
recomend realizar encuestas de usuarias no slo para contribuir con la eficiencia del
programa, sino tambin su adecuacin cultural.62

Adaptabilidad: la flexibilidad de los sistemas de rendicin de cuentas para adaptarse a

la necesidades y habilidades particulares de cada grupo social es una condicin crtica
para garantizar el acceso a la justicia de las mujeres.
As, una eficaz gestin telefnica (gratuita) de las denuncias elimina automticamente
la barrera de los trmites escritos y burocrticos que muchas veces desincentivan las
denuncias de las mujeres con un grado literacidad limitada.

Conclusin preliminar
El objetivo de este trabajo no pretende llegar a ninguna conclusin final ni definitiva
sobre la interseccin entre las relaciones de gnero y el clientelismo, y los posibles

31

efectos de esta interseccin sobre los derechos de las mujeres en el marco institucional
del programa BDH.
Por el contrario, se trata de una primera aproximacin al tema con la intencin de
probar una nueva metodologa de anlisis y proponer una nueva agenda de
investigacin ms sensible a las diversas experiencias de las mujeres titulares del
programa BDH frente al clientelismo en contextos sociales patriarcales.
En trminos muy generales podemos afirmar que el programa BDH ha respondido
razonablemente a los estndares de derechos humanos que miden cuantitativamente la
disponibilidad y la accesibilidad de las variables de transparencia, participacin y
rendicin de cuentas, siendo sin duda la participacin la variable ms dbil y crtica del
BDH por su falta casi total de institucionalizacin.
En cambio, los estndares cualitativos de aceptabilidad y adaptabilidad presentan
mayores desafos para

las tres variables, evidenciando que la aceptabilidad y la

adaptabilidad del programa a las demandas, intereses, necesidades y diversidad cultural

de las mujeres sigue siendo una materia crtica para la realizacin de los derechos
humanos de las mujeres frente al clientelismo.
Los datos disponibles permiten pensar que existe la posibilidad de que el programa
BDH est

reproduciendo

antiguas y promoviendo nuevas formas de clientelismo

basadas en la desigualdad de gnero. Pero esta afirmacin requiere mayor anlisis y de

nuevos estudios de campo sensibles a la interseccin entre el clientelismo y las
relaciones de gnero.
Finalmente, creemos que la combinacin de los estndares de derechos humanos con
el paradigma antipatriarcal cumplieron razonablemente con su objetivo, contribuyendo
a

incluir y visibilizar

en nuestro anlisis las posibles y diferentes demandas,

capacidades, habilidades y necesidades particulares de las mujeres para

participar,

32

acceder a la informacin pblica y exigirle al estado que rinda cuentas frente al abuso
de poder en el marco de la gestin del programa BDH.

Con el deseo de seguir

desmantelando la casa del amo, hasta el final.

33

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CITAS

37

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo Humano
(PNUD, 1995):86.
2
CEPAL Ni una ms! El derecho a vivir una vida libre de violencia en America Latina y el
Caribe (CEPAL 2007). Ina K. Warriner and Iqbal H. Shah, Preventing Unsafe Abortion and its
Consequences Priorities for Research and Action (Guttmacher Institute, 2006). World Health
Organization, Multi-country Study on Women's Health and Domestic Violence against Women
(WHO, 2005).
3
Catherine MacKinnon, Hacia una teora feminista del estado (Ediciones Ctedra, Universidad
de Valencia, 1989), 288-289.
4
Para definir la nocin de gnero seguimos rigurosamente el trabajo de Judith Butler (1990),
para quien no existe la mujer como sexo o la mujer como categora sexual. Butler sostiene que
el sexo es una ficcin. El gnero es el medio discursivo-cultural por el que la naturaleza sexuada
o el sexo naturalizado es producido y establecido como prediscursivo, anterior a la cultura.
As, el gnero no es, sino que se va haciendo y se va dando un significado. El gnero sera una
identidad dbilmente constituida en el tiempo, una identidad construida en base a una repeticin
estilizada de actos performativos. As, el gnero es una construccin que generalmente oculta su
gnesis. Existe un acuerdo colectivo para desarrollar, producir y sostener gneros polares como
ficciones. Desde este punto de vista se puede descubrir cmo se construye el gnero y quines
lo construyen. El objetivo poltico es claro: si se conocen las leyes de formacin del gnero y el
gnero femenino sufre la discriminacin, para liberarlo, habra que destruir esas normas que lo
han deformado.
5
En general, en la literatura y en el debate acadmico sobre el clientelismo predomina una idea
del clientelismo como una prctica restringida a la movilizacin poltica antes y durante los
procesos electorales, basada en el ofrecimiento de bienes materiales de primera necesidad
focalizados selectivamente a personas que probablemente devuelvan el favor con su voto. En
este trabajo definimos el clientelismo ms ampliamente, de tal modo que incluye al
clientelismo estrictamente poltico pero al mismo tiempo lo trasciende. El primero sera el
gnero y el segundo la especie.
6
Stokes, S. Political Clientelism, en Boix, C. Stokes, S.,Handbook of Comparative Politics,
(Oxford University Press, 2007)
7
Javier Auyero, La Poltica de los Pobres: Las Prcticas Clientelistas del Peronismo
(Ediciones Manantial, 2001):38. Laura Masson, La Poltica en Femenino: Gnero y poder en la
provincia de Buenos Aires (IDES, 2004).
8
Stokes, S. Political Clientelism, en Boix, C. Stokes, S.,Handbook of Comparative Politics,
(Oxford University Press, 2007)
9
Catherine MacKinnon, Hacia una teora feminista del estado (Ediciones Ctedra, Universidad
de Valencia, 1989):51
10
Wittig, Monique, El Pensamiento Heterosexual (Editorial EGALES, 1992):26
11
Las principales excepciones a esta desatencin general pueden encontrarse en: Javier
Auyero, La Poltica de los Pobres: Las Prcticas Clientelistas del Peronismo (Ediciones
Manantial, 2001):32-43. Leonard Wantchekon Clientelism and Voting Behavior: Evidence
from a Field Experiment in Benin (New York University, 2002)
12
International Council for Human Rights Policy, Integrating Human Rights in the AntiCorruption Agenda (ICHRP, 2010). Eleanor MacPherson Invisible Agents: Women in Service
Delivery Reforms, en International Development Studies BulletinVolume 38 (January 2008)
Number 6 .
13
David A Grimes (et al.) Unsafe Abortion: the Preventable Pandemic The Lancet (2006)
Sexual and Reproductive Health Series, 4.
14
Chant, S. The Feminisation of Poverty and the Feminisation of Anti-poverty
Programmes: Room for Revision?,Journal of Development Studies (2006) 44.2:16597
15
Hesse-Biber, S. and Yaiser, M. Feminist perspectives on social research (Oxford University
Press, 2004):6-7
16
Ver Griffin, Penny. Sexing the Economy in a Neo-liberal World Order: Neo-liberal
Discourse and the (Re)Production of Heteronormative Heterosexuality. British Journal of

38

Politics and International Relations 9.2 (2007): 220238. Wittig, Monique, El Pensamiento
Heterosexual (Editorial EGALES, 1992).
17
Nancy Fraser, After The Family Wage: Gender Equity and the Welfare State Political
Theory, vol.22, No 4 (Novembrer 1994): 591-618.
18
Catherine MacKinnon, Hacia una teora feminista del estado (Ediciones Ctedra,
Universidad de Valencia, 1989), 277-305.
19
Ann Shola Orloff and Bruno Palier 2009 The Power of Gender. Perspectives: Feminist
Influence on Policy Paradigms, Social Science, and Social Politics. Social Politics 16
(2009):4. Jonson Jane 2009 Lost in Translation: The Social Investment Perspective and
Gender Equality Social Politics 16 (2009):4:. Griffin Penny, 2009 Gendering the World
Bank: Neoliberalism and the Gendered Foundations of Global Governance (Palgrave
Macmillan, Feminims in development, 2009)
20
Joan Rowlands Questioning Empowerment. (OXFAM, 1996), 9-21.
21
Entre las principales autoras podemos mencionar: Maxine Molyneux Change and Continuity
in Social Protection in Latin America: Mothers at the Service of the State? UNRISD (2007),
documento 1. Bradshaw, S., From structural adjustment to social adjustment: a gendered
analysis of Conditional Cash Transfer programmes in Mexico and Nicaragua, Global Social
Policy (2008) Vol. 8, No. 2, pp. 188-207. Lucy Luccisano,L The Mexican Oportunidades
Program: Questioning the Linking ofSecurity to Conditional Social Investments for Mothers
and Children, Canadian Journal ofLatin American and
Caribbean Studies 31 (2006):5386 . Martnez, Franzoni, Juliana y Koen Voorend
Transferencias condicionadas, regmenes de bienestar e igualdad de gnero: blancos, negros o
grises? Center for Latin American Studies University of Miami, 2008.
22

Vase Grupo FARO Ni regalitos, ni chantajes. Acuerdo de uso transparente de fondos

pblicos en programas sociales Ecuador: Grupo FARO, 2007.
23

En esta nueva versin del trabajo del Grupo FARO el indicador de mecanismos de reclamo
ser reemplazado por el de rendicin de cuentas, ya que implica una serie de derechos y
procesos ms amplios que la simple existencia de mecanismos de reclamo, los cuales son
necesarios pero no suficientes para garantizar el acceso a la justicia.
24
Vase www.pps.gov.ec
25
En rigor, el programa Jefes y Jefas de Hogar que analizamos para el caso de Argentina no
sigue el prototipo ideal de TEC, ya que incluye una contraprestacin laboral. De todos modos
decidimos incluirlo en el anlisis porque el programa no deja de compartir la mayora de los
otros arreglos institucionales de los prototipos de programas TEC.
26
Jonathan Fox, Empowerment and Institutional Change: Mapping Virtuous Circles of StateSociety Interaction en Power, Rights, and Poverty. Concepts and Connections (The World
Bank, 2005): 90.
27
Los principales campos de aplicacin en los derechos econmicos, sociales y culturales son
los derechos a la educacin, a una vivienda y una alimentacin adecuadas. En su Observacin
general N 4, el Comit DESC se refiere a varios factores que influyen en el derecho a una
vivienda de esas caractersticas: la "disponibilidad", la "asequibilidad", la "accesibilidad" y la
"adecuacin cultural". En su Observacin general N 12, el Comit se refiere a varios
elementos del derecho a una alimentacin adecuada como la "disponibilidad", la "aceptabilidad"
y la "accesibilidad". En su informe preliminar a la Comisin de Derechos Humanos, la Relatora
Especial sobre el derecho a la educacin menciona "cuatro caractersticas fundamentales que
deben tener las escuelas primarias: la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la
adaptabilidad" (E/CN.4/1999/49, prr. 50).
28
Audre Lorde, Sister Outsider (Crossing Press, 1984):112.
29
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo Humano
(PNUD, 1995):86.

39

30

Patricia Hill Collings, Black Feminist Thought: Knowledge, Consciosness, and the Politics of
Empowerment y feminist perspectivas (Routledge, 2000), 252-253.
Chela Sandoval,
Methodology of the Oppressed (University of Minnesota Press 2000), 68-78.
Audre Lorde, Sister Outsider (Trumansberg: Crossing Press, 1984),112.
31
Alberto Diaz Cayeros and Beatriz Magaloni, Aiding Latin Americas Poor Journal of
Democracy Volume 20 ( October 2009), Number 4.
32
Roninger S. N. and Eisenstadt L. Patrons, Clients and Friends Interpersonal Relations and
the Structure of Trust in Society (Cambridge University Press, 1984). Fox, J., The Diffcult
Transition from Clientelism to CitizenshiLessons from Mexico. (World Politics, 1994) 46, no.
2. Schneider, A., and Zuniga/Hamlin, R., Governance hybrids: Pro-Poor, Rights-Based
Approaches in Rural Peru (IDS Working Paper, 2005) 240
33
Las principales excepciones a esta desatencin general pueden encontrarse en: Jonathan Fox
Accountability Politics: Power and Voice in Rural Mexico (Oxford University Press 2007).
Felipe Hevia Mecanismos de Participacin Ciudadana y Control Social en los Programas de
Transferencia Condicionada de Renta en Mxico y Brasil Nomadas. Revista Critica de
Ciencias Sociales y Juridicas 22 (2009), 2. Gruenberg, C., y Pereyra, V. Sistemas de
Rendicin de Cuentas. De la Teora Promisoria a la Prctica Concreta: los casos de Mxico y
Argentina, en D. Gmez-lvarez, Candados y contrapesos. La proteccin de programas,
polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina (ITESO-PNUD, 2009), 19-103.U4
Anti-Corruption Resource Centre Corruption Prevention Strategies in Cash Trasnfer Schemes
(CMI, 2010).
34
Alberto Diaz Cayeros and Beatriz Magaloni, Aiding Latin Americas Poor Journal of
Democracy Volume 20 ( October 2009), Number 4. Maxine Molyneux Change and
Continuity in Social Protection in Latin America: Mothers at the Service of the State? UNRISD
(2007), documento 1.
35
Anlisis estadstico realizado en base a 4.891 denuncias de clientelismo ante una fiscala
pblica especializada en delitos contra la seguridad social. Para un anlisis completo ver:
Gruenberg, Ch., Pereyra Iraolo, V., El Clientelismo en la Gestin de Programa Sociales contra
la Pobreza (CIPPEC, 2009) documento de polticas pblicas, Anlisis N.60.
36
Anlisis realizado en base a 90.587 denuncias recibidas entre 2005 y 2009. Vase Felipe
Hevia y Christian Gruenberg Continuidades y Reformas en el Sistema de Atencin Ciudadana
del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Woodrow Wilson International Center
fo Scholars 2010). Para un anlisis completo sobre la metodologa y los resultados
ver:http://www.wilsoncenter.org/news/docs/Monograf%C3%ADa%20Hevia%20y%20Gruenbe
rg1.pdf.
36
Armas Dvila, Amparo Redes de Institucionalizacin en Ecuador. Bono de Desarrollo
humano (CEPAL, 2005)
37
Armas Dvila, Amparo Redes de Institucionalizacin en Ecuador. Bono de Desarrollo
humano (CEPAL, 2005)
38
El prototipo general de los programas TEC presta especial atencin a las mujeres
embarazadas titulares de estos programas. De esta manera, la salud sexual y reproductiva de las
mujeres pasa a formar parte central de la operacin de los programas TEC.
39
Roberto P. Castro y Mario P. Bronfman Teora Feminista y Sociologa Mdica: Bases para
una Discusin Cuaderno de Salud Pblica (1993) 9 (3): 375-394
40
Comit para la E
liminacin de la Discriminacin contra la Mujer, Observaciones finales del Comit para la
Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer: Ecuador (CEDAW, 2008):8
41
Juan Pablo Guerrero Openness + Transparency= Accountability? The Case of Mexico
Federal Institute for Access to Public Information (2008) presentation to the Organisation of
Economic Co-operation and Development.
42
En el marco del estudio de Justice Initiative las personas que se auto-identificaban como
miembros de un grupo discriminados eran miembros de grupos tnicos, raciales, religiosos, y
socioeconmicos
rutinariamente discriminados. Vase Open Society Justice Initiative

40

Transparency and Silence: A Survey of Access to Information Laws and Practices in 14

Countries (Open Society Institute, 2006)
43
Consejo de Derechos Humanos, Informe de la Experta independiente encargada de la
cuestin de los derechos humanos y la extrema pobreza (Naciones Unidas, 2009)
44
Armas Dvila, Amparo Redes de Institucionalizacin en Ecuador. Bono de Desarrollo
humano (CEPAL, 2005)
45
Ibid citas 40 y 39. Vase tambin Almeida Cortez, Maribel "El Bono de Desarrollo Humano
en Ecuador: Encuentros y desencuentros" (FLACSO Ecuador, 2009)
46
Consejo de Derechos Humanos, Informe de la Experta independiente encargada de la
cuestin de los derechos humanos y la extrema pobreza (Naciones Unidas, 2009):22. Armas
Dvila, Amparo Redes de Institucionalizacin en Ecuador. Bono de Desarrollo humano
(CEPAL, 2005):60.
47
Gruenberg, Ch., Entre el Clientelismo y la Ciudadana: la Gestin de Programas Sociales en
Argentina, en Transparencia y Probidad Pblica: Estudios de Caso de Amrica Latina
(Universidad de Chile, Facultad de Derecho, 2008).
48
Felipe Hevia Mecanismos de Participacin Ciudadana y Control Social en los Programas de
Transferencia Condicionada de Renta en Mxico y Brasil Nmadas. Revista Crtica de
Ciencias Sociales y Jurdicas (2009) 22.
49
Ibid.
50
Proyecto de Apoyo para el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
Evaluacin social y plan de accin para la definicin del modelo alternativo de la operacin y
gestin del programa oportunidades para poblacin indgena (2009) Vase:
http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/evaluacion_social_y_plan_de_accion_para_l
a_definic
51
Anderson, Michael R. (2003). Access to justice and legal process: making legal institutions
responsive to poor people, (Institute of Development Studies, 2003), University of
Sussex.
52
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Acceso a la Justicia para las mujeres
vctimas de violencia en las Ameritas (CIDH, 2007) Naciones Unidas.
53
Kathy Lindert, Anja Linder, Jason Hobbs and Benedicte de la Briere, The Nuts and Bolts of
Brazils Bolsa Familia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized
Context (World Bank, 2007). Felipe Hevia Mecanismos de Participacin Ciudadana y
Control Social en los Programas de Transferencia Condicionada de Renta en Mxico y Brasil
Nomadas. Revista Critica de Ciencias Sociales y Juridicas 22 (2009), 2. Gruenberg Ch., et al,
Rendicion de cuentas en la gestin de programas sociales desde la perspectiva de los derechos
humanos (Cippec, 2009) documento de trabajo N.32.
54

Edward Weisband and Alnoor Ebrahim, Global Accountabilities: Participation,

Pluralism and Public Ethics (Cambridge University Press, 2007)
55
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Acceso a la Justicia para las
mujeres vctimas de violencia en las Ameritas (CIDH, 2007) Naciones Unidas.
56

Kathy Lindert, Anja Linder, Jason Hobbs and Benedicte de la Briere, The Nuts and Bolts of
Brazils Bolsa Familia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized
Context (World Bank, 2007). Felipe Hevia Mecanismos de Participacin Ciudadana y
Control Social en los Programas de Transferencia Condicionada de Renta en Mxico y Brasil
Nomadas. Revista Critica de Ciencias Sociales y Juridicas 22 (2009), 2. Gruenberg, C., y
Pereyra, V. Sistemas de Rendicin de Cuentas. De la Teora Promisoria a la Prctica
Concreta: los casos de Mxico y Argentina, en D. Gmez-lvarez, Candados y contrapesos.
La proteccin de programas, polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina
(ITESO-PNUD, 2009), 19-103
57
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Acceso a la Justicia para las mujeres
vctimas de violencia en las Ameritas (CIDH, 2007) Naciones Unidas.
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Consejo de Derechos Humanos, Informe de la Experta independiente encargada de la
cuestin de los derechos humanos y la extrema pobreza (Naciones Unidas, 2009):22.

41

59

Almeida Cortez, Maribel "El Bono de Desarrollo Humano en Ecuador: Encuentros y

desencuentros" (FLACSO Ecuador, 2009)
60
Felipe Hevia Mecanismos de Participacin Ciudadana y Control Social en los Programas de
Transferencia Condicionada de Renta en Mxico y Brasil Nomadas. Revista Critica de
Ciencias Sociales y Juridicas 22 (2009), 2. Jonathan Fox Accountability Politics: Power and
Voice in Rural Mexico (Oxford University Press 2007):277.
61

Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Acceso a la Justicia para las

mujeres vctimas de violencia en las Ameritas (CIDH, 2007) Naciones Unidas
62

Consejo de Derechos Humanos, Informe de la Experta independiente encargada de la

cuestin de los derechos humanos y la extrema pobreza (Naciones Unidas, 2009)

42