Вы находитесь на странице: 1из 54

MANUAL BSICO

O TRIBUNAL E AS ENTIDADES MUNICIPAIS


DA ADMINISTRAO INDIRETA

Autarquias, Fundaes, Consrcios


e Empresas Estatais do Municpio

Dezembro 2012

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

CONSELHEIROS
RENATO MARTINS COSTA
Presidente
ROBSON RIEDEL MARINHO
Vice-Presidente
ANTONIO ROQUE CITADINI
Corregedor
EDGARD CAMARGO RODRIGUES
CRISTIANA DE CASTRO MORAES
DIMAS EDUARDO RAMALHO
SIDNEY ESTANISLAU BERALDO

Dezembro 2012

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Superviso
Srgio Ciquera Rossi
Secretrio-Diretor Geral
Coordenao
Pedro Issamu Tsuruda
Alexandre Teixeira Carsola
Diretores dos Departamentos de Superviso da Fiscalizao I e II
Elaborao
Flavio C. de Toledo Jr.
Srgio Ciquera Rossi
Coordenao Operacional
Jos Roberto Fernandes Leo
Editorao
Adlia da Silva Milagres
Colaborao
Marcello Jos Ferreira de Amorim

Procurador-Geral do Ministrio Pblico de Contas


Celso Augusto Matuck Feres Jnior
Auditores
Samy Wurman
Alexandre Manir Figueiredo Sarquis
Antonio Carlos dos Santos
Josu Romero
Silvia Monteiro

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Apresentao

Tanto a experincia internacional quanto a literatura sobre direito


financeiro, uma e outra indicam a transparncia como essencial
ferramenta para inibir o mau uso do dinheiro pblico.

Nos dias atuais, o instituto da transparncia foi bastante


prestigiado com a edio das leis da transparncia fiscal e de acesso
informao governamental.

Sob essas portas que se abrem sociedade, vital conhecer,


minimamente, as regras que disciplinam o financiamento dos servios
pblicos. Afinal, no Brasil, mais de um tero da riqueza gasto pelos
diversos entes de governo.

De outro lado, o saber da Academia d ainda pouca importncia ao


controle dos recursos pblicos.

Nesse contexto, a tarefa de ensinar vem sendo bem suprida pelos


Tribunais de Contas, que, baseados em slida experincia, vm
orientando no apenas os que atuam nas finanas governamentais,
mas, de igual modo, os representantes do controle exercido pela
sociedade.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Alm de fiscalizar, in loco e todo ano, mais de 3.400 entidades


jurisdicionadas, o Tribunal Paulista de Contas jamais se furtou
misso pedaggica, exercida, de forma regular, mediante inmeros
cursos e encontros nas vrias regies do Estado e por intermdio de
manuais de orientao, a todos franqueado em nossa pgina eletrnica.

queles que se utilizam deste manual na lide diria, sejam de


setores de governo ou interessados na temtica que envolve as
competncias da Corte de Contas, compreendam esta publicao como
renovao de nosso compromisso com a cidadania, a exigir o melhor
de nossos esforos para sermos dignos da confiana que nos foi
depositada pelos brasileiros de So Paulo.

No outro o intuito e o sentido desta publicao.

So Paulo, Dezembro de 2012

Renato Martins Costa


Presidente

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

ndice
1 - A ROTINA OPERACIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE SO PAULO.........................................................................
1.1- O Tribunal de Contas na Legislao.....................................................
1.2- Jurisdio...............................................................................................
1.3- Composio...........................................................................................
1.4- Localizao Fsica ................................................................................
1.5- A Notificao do Jurisdicionado...........................................................
1.6 -Decises possveis quanto s Contas das Entidades da Administrao
Indireta do Municpio...................................................................................
1.7- A Pgina Eletrnica (www.tce.sp,.gov.br) ..........................................
1.8- As Smulas............................................................................................
1.9- A Misso Pedaggica............................................................................
1.10- A remessa eletrnica de registros financeiros - O Projeto AUDESP
- Auditoria eletrnica de Contas Pblicas..................................................
1-11- A Defesa dos Jurisdicionados.............................................................
2- A PRESTAO DE CONTAS DAS AUTARQUIAS, FUNDAES,
EMPRESAS PBLICAS, SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E
CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS.....................................................
3- O EXAME DAS AUTARQUIAS, FUNDAES, CONSRCIOS E
EMPRESAS ESTATAIS DO MUNICPIO.............................................
3.1- Caractersticas Gerais ...........................................................................
3.2-O Princpio da Especializao ...............................................................
3.3- A Autorizao Oramentria ................................................................
3.4- A Sujeio Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ............................
3.5-O Regime de Contabilidade e o impacto do resultado de exerccio
sobre a situao patrimonial.........................................................................
3.6-A Despesa de Pessoal.............................................................................
3.7-O repasse do Tesouro Central para Autarquias, Fundaes e
Empresas Dependentes.................................................................................
3.8- Recolhimento do Imposto de Renda Tesouraria da Prefeitura...........
4- OS TRS TIPOS DE FUNDAO FISCALIZADAS PELO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO...................
4.1- Caractersticas Bsicas .......................................................................
4.2- A Fiscalizao das Fundaes ...........................................................
4.2.1- A Fiscalizao da Fundao Tpica.................................................

07
07
07
08
08
09
10
11
12
15
16
17

18
19
19
20
21
21
22
23
23
25
25
25
26
26

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

4.2.2-Fiscalizao da Fundao de Apoio..................................................


4.2.3- Fiscalizao da Fundao Conveniada ...........................................
5- O CONSRCIO PBLICO........................................................................
5.1- Caractersticas Gerais.........................................................................
5.2- As transferncias dos Municpios para os Consrcios........................
5.3-A Apropriao da Despesa pelos Municpios Consorciados ..............
6- A APURAO DO RESULTADO DO EXERCCIO................................
6.1- O Resultado oramentrio das entidades regidas pelo Direito
Pblico (Autarquias, certas Fundaes e Consrcios Pblicos) ...............
6.1.1-Cautelas na apurao do resultado da Execuo Oramentria........
6.1.2-Frmula de clculo do resultado da Execuo Oramentria...........
6.2- O resultado de exerccio das Entidades regidas pelo Direito Privado
(certas Fundaes e consrcios administrativos, empresas pblicas e
sociedades de economia mista)..................................................................
7-OS PRECATRIOS JUDICIAIS DAS AUTARQUIAS E
FUNDAES............................................................................................
7.1- A Contabilizao dos Depsitos Judiciais .........................................
8- O REPASSE PREVIDENCIRIO ..............................................................
9- PAGAMENTO DE HORAS EXTRAS E CARGOS EM COMISSO ......
10-CAUTELAS NA GESTO FINANCEIRA DE AUTARQUIAS,
FUNDAES, CONSRCIOS E EMPRESAS ESTATAIS DO
MUNICPIO...............................................................................................
10.1-Contratao de Pessoal por tempo determinado ...............................
10.2- As Despesas Imprprias ...................................................................
10.3-A Transparncia Fiscal .....................................................................
10.3.1-A primeira modificao na IRF - a edio, em maio de 2009, da
Lei da Transparncia Fiscal .......................................................................
10.4- A nova contabilidade para o Setor Pblico.......................................
10.5- Licitaes e Contratos ......................................................................
10.6- Cautelas fiscais nos Contratos relativos criao, expanso ou
aprimoramento da Ao Governamental - o Art. 16 da Lei de
Responsabilidade Fiscal ............................................................................
10.7-As Dispensas Licitatrias por valor (art. 24, I e II da
Lei n. 8.666, de 1993)....................................................................
10.8- O Controle Interno das entidades da Administrao Indireta
11-BIBLIOGRAFIA ........................................................................................

27
27
28
28
30
31
32
32
32
33

33
35
37
37
38

39
39
40
42
42
44
47

48
50
51
53

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

- A ROTINA OPERACIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DO


ESTADO DE SO PAULO

1.1 - O Tribunal de Contas na Legislao


O Tribunal de Contas rgo de controle externo da administrao pblica; suas
atribuies figuram na Constituio do Estado de So Paulo (artigos 31, 32 e 33), na
Lei Complementar Estadual n 709/93 (Lei Orgnica) e no prprio Regimento.
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo foi institudo por Reviso
Constitucional Decenal, de 1921, e regulamentado pelo Decreto 3.708, de 06 de maio de
1924, dia em que aconteceu a sesso inaugural.
O regime de 1930 ps fim a todos os tribunais de contas do Brasil, sendo que o de
So Paulo foi extinto em 12.12.1930, pelo Decreto 4.793. Aqui, encerra-se a primeira
fase da Corte Paulista de Contas, cujas atribuies passam ento a ser desenvolvidas por
rgo do Poder Executivo: a Secretaria Estadual da Fazenda.
Esta Casa reinstituda, em 7 de janeiro de 1947, pelo Decreto-lei 16.690. Tem
incio a segunda fase, quando o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo torna-se
instituto constitucional na Carta Paulista de 1947.
E, aqui, no demais dizer fundamental citao de Rui Barbosa: o Tribunal de
Contas corpo de magistratura intermediria administrao e legislatura, no
pertencendo, portanto, nem a uma, nem a outra, mas colocado em posio autnoma,
com atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer
ameaas, possa exercer as suas funes vitais no organismo constitucional, sem risco
de converter-se em instituio de ornato aparatoso e intil (...). 1
1.2 - Jurisdio
Esta Corte de Contas fiscaliza a movimentao do dinheiro pblico no Governo
do Estado e em 644 municpios paulistas, j excludo o da Capital, que dispe de
Tribunal prprio.
1

In: Exposio de Motivos do Decreto 966-A, de 7 de novembro de 1890.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Nesse contexto, inspeciona-se in loco, todo ano, mais de 3.400 entidades


governamentais, entre Secretarias Estaduais, Prefeituras, Cmaras de Vereadores,
autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, consrcios
pblicos e fundos de previdncia de servidores.
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo tem jurisdio prpria e privativa
sobre as pessoas e matrias sujeitas sua competncia, qual abrange todos os que
utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem bens e valores pblicos. 2
1.3 - Composio
Segundo o art. 1 do Regimento Interno, o Tribunal de Contas do Estado de So
Paulo compreende:
I - rgos deliberativos:
a) Tribunal Pleno;
b) Primeira Cmara e Segunda Cmara;
c) Julgador Singular.
II - rgos de administrao superior:
a) Presidncia;
b) Vice-Presidncia;
c) Corregedoria.
III - rgo especial:
a) Corpo de Auditores do Tribunal de Contas.
IV - rgos de direo, superviso e controle:
a) Secretaria-Diretoria Geral;
b) Departamento Geral de Administrao;
c) Departamento de Tecnologia da Informao.
V - rgo auxiliar:
a) Gabinete Tcnico da Presidncia.
Demais disso, junto ao Tribunal funcionam o Ministrio Pblico e a Procuradoria
da Fazenda do Estado, na forma estabelecida no Regimento Interno.
As sesses do Tribunal de Contas so pblicas, exceto as destinadas a assuntos de
natureza administrativa interna ou quando a preservao de direitos individuais e o
interesse pblico assim o exigirem.
1.4 - Localizao Fsica
2

Art. 70, pargrafo nico da Constituio.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Alm da sede, na capital paulista, o Tribunal de Contas, a partir da dcada de


80, desconcentrou-se em 20 unidades regionais: Araatuba, Bauru, Campinas, Marlia,
Presidente Prudente, Ribeiro Preto, So Jos dos Campos, So Jos do Rio Preto,
Sorocaba, Araras, Fernandpolis, Registro, Araraquara, Guaratinguet, Andradina,
Itapeva, Ituverava e Adamantina, todas em funcionamento e Mogi-Guau e Catanduva
com possibilidade de entrar em operao em breve.
Essa descentralizao aproximou a Casa do pblico jurisdicionado, facilitando
sua misso pedaggica, alm de reduzir os custos da fiscalizao.
1.5 - A Notificao do Jurisdicionado
Reserva-se a esta Casa lugar especfico no Dirio Oficial do Estado; Caderno
do Legislativo.
Em tal espao so publicados todos os atos, despachos, decises e acrdos,
tanto os administrativos internos quanto os externos, referentes a processos e
expedientes que por aqui tramitam.
Importante ressaltar que, a contar da data de publicao, iniciam-se os prazos
processuais ditos na Lei Orgnica desta Corte: a Lei Complementar estadual n 709, de
1993.
Assim, o Dirio Oficial formaliza o contato entre o Tribunal e o jurisdicionado,
mas, a critrio do Relator ou por expressa determinao legal, a comunicao pode darse mediante notificao pessoal. o que se v nos artigos 90 e 91 do sobredito diploma:
Artigo 90 - A intimao dos atos e decises do Tribunal de Contas
presume-se perfeita com a publicao no Dirio Oficial, salvo as excees
previstas em lei.
Artigo 91 - A notificao, em processo de tomada de contas, convidando o
responsvel, sob as penas da lei, a prestar informaes, a exibir
documentos novos ou a defender-se, bem como a intimao de que foi
condenado em alcance ou multa sero feitas:
I pessoalmente;
II com hora certa;
III por via postal ou telegrfica;
IV por edital.
De se ressaltar que a legislao especfica e, sobretudo, o rotineiro agir desta
Corte privilegiam o constitucional princpio do contraditrio e da ampla defesa.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

1.6 - Decises possveis quanto s Contas das Entidades da Administrao Indireta


do Municpio
Nas contas do Governador ou Prefeito, o Tribunal emite parecer prvio, que pode
ser aceito ou derrubado pelo respectivo rgo do Poder Legislativo (art. 33, I da
Constituio do Estado e art. 31, 2 da Constituio Federal).
De outra parte, o Tribunal julga os balanos dos titulares de autarquias,
fundaes, empresas estatais e consrcios intermunicipais (art. 33, II da Constituio do
Estado).
Nos termos do artigo 33 da Lei Complementar estadual n 709, de 1993, as
contas sero julgadas:
I regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatido dos
demonstrativos contbeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade
dos atos de gesto do responsvel;
II regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou
qualquer outra falta de natureza formal, de que no resulte dano ao errio;
e
III irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrncias:
a) omisso no dever de prestar contas;
b) infrao norma legal ou regulamentar;
c) dano ao errio, decorrente de ato de gesto
ilegtimo ou antieconmico;
d) desfalque, desvio de bens ou valores pblicos.
1 O Tribunal de Contas poder julgar irregulares as contas, no caso de
reincidncia no descumprimento de determinao de que o responsvel
tenha tido cincia, feitas em processo de tomada ou prestao de contas.
Alm do mais, poder esta Corte aplicar multa aos responsveis pela
Administrao descentralizada, vista das infraes previstas no artigo 104 da
mencionada lei complementar:
Artigo 104 - O Tribunal de Contas poder aplicar multa de at 2.000
(duas mil) vezes o valor da Unidade Fiscal do Estado de So Paulo
(UFESP) ou outro valor unitrio que venha a substitu-la, aos responsveis
por:

10

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

I contas julgadas irregulares de que no resulte dbito;


II ato praticado com infrao norma legal ou regulamentar;
III no atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, de diligncia do
Conselheiro Relator ou do Conselheiro Julgador Singular, ou de deciso do
Tribunal de Contas;
IV obstruo ao livre exerccio das inspees e auditorias determinadas;
V sonegao de processo, documento ou informao, em inspees ou
auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas;
VI reincidncia no descumprimento de determinao ou instrues do
Tribunal de Contas.
1 - Ficar sujeito multa prevista neste artigo aquele que deixar de dar
cumprimento deciso do Tribunal de Contas, salvo motivo justificado.
1.7 - A Pgina Eletrnica (www.tce.sp.gov.br)
Em meados de 2012, tal pgina contava com quase dez milhes de acessos.
A grandeza desse nmero sinaliza esforo de aproximao com o universo
jurisdicionado.
Em tal stio eletrnico, tem-se o que segue:
PESQUISA - informaes relativas jurisprudncia, tramitao processual, consulta
cidad e relao de apenados.
SESSES - pauta do Tribunal Pleno e das 1 e 2 Cmaras.
A INSTITUIO - informes sobre gesto estratgica, concursos, eventos, prestao
de contas, licitaes e relatrio de atividades.
LEGISLAO E NORMAS - inteiro teor da Lei Orgnica, Regimento Interno,
Smulas, Instrues e Legislao Estadual e Federal.
ESCOLA DE CONTAS PBLICAS programao de eventos para o pblico
interno e externo.
AUDESP Auditoria Eletrnica do Estado de So Paulo, contendo diversos manuais,
plano de contas, perguntas e respostas, o Fale Conosco, guia de cadastro de
entidades, tabelas de escriturao contbil, roteiros contbeis e para transmisso de
documentos.
PORTAL DO CIDADO nmeros alusivos a receita e despesa dos municpios
jurisdicionados; comparaes mdias de certas despesas; avaliaes; alertas vista de
riscos fiscais; resultados de julgamentos e pareceres prvios. Para noticiar o Portal, foi
emitido o seguinte Comunicado:
Comunicado SDG n 02/2011

11

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo COMUNICA que se encontra


disposio dos cidados o instrumento de divulgao eletrnica Portal do
Cidado. Este trabalho vem aproximar os municpios jurisdicionados ao
sistema j existente no Estado.
As informaes de receitas e despesas encontram-se dispostas em linguajar
adequado compreenso de todos os cidados e so extradas dos balancetes
enviados mensalmente ao sistema AUDESP.
Registre-se que esta divulgao no desobriga as entidades municipais de
atenderem s determinaes no prazo e na forma contidas na Lei Complementar
n 131, de 2009.
As informaes sero atualizadas mensalmente e para consult-las acesse o
endereo eletrnico www.portaldocidadao.tce.sp.gov.br.
SDG, 28 de janeiro de 2011.
Srgio Ciquera Rossi
SECRETRIO-DIRETOR GERAL

1.8 - As Smulas
A Smula resume, em texto curto e objetivo, a interpretao pacfica dos
Conselheiros sobre determinado assunto, vindo isso atender a trs finalidades: a)
uniformizar as decises; b) tornar pblica a jurisprudncia predominante da Casa; c)
agilizar a instruo do processo, visto que j no mais necessrio sempre repetir todo
o entendimento que originou a Smula.
Eis o repertrio de smulas desta Casa de Contas:
 SMULA N 1 - No lcita a concesso de subveno para bolsa de estudo e
assistncia hospitalar com carter personalssimo.
 SMULA N 2 - inconstitucional a aplicao de Auxlios ou Subvenes,
direta ou indiretamente na manuteno de culto religioso.
 SMULA N 3 - No lcita a concesso de Auxlios e Subvenes a
entidades com fins lucrativos ou com a finalidade especfica de valorizao
patrimonial.
 SMULA N 4 - As despesas somente podero correr conta da destinao
constante do ato concessrio.
 SMULA N 5 - A prova de exclusividade na aquisio de material, como
justificativa de dispensa de licitao, no deve se limitar a declarao da
prpria firma, mas demonstrada atravs de patentes ou atestados dos rgos
de classe.

12

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

 SMULA N 6 - Compete ao Tribunal de Contas negar cumprimento a leis


inconstitucionais.
 SMULA N 7 - de competncia das Cmaras o julgamento de processos
em que inicialmente haja configurao de alcance, no obstante a alada do
julgador singular.
 SMULA N 8 - O recolhimento do principal e dos juros no ilide a figura do
alcance, sem prejuzo da posterior expedio da proviso de quitao ao
responsvel.
 SMULA N 9 - As aquisies de obras de arte ou de valor histrico devem
ser precedidas de laudo de autenticidade e avaliao.
 SMULA N 10 - O preo final do produto ofertado pelos proponentes deve
incluir os tributos e demais encargos a serem suportados pelo ofertante.
 SMULA N 11 - No basta o simples tabelamento de um produto para
dispensar a administrao pblica de adquiri-lo mediante o competente
certame licitatrio.
 SMULA N 12 - Depende de licitao a aquisio de combustveis e
derivados de petrleo pelos rgos e entidades da administrao pblica
estadual e municipal, direta e indireta, a includas as fundaes institudas
pelo poder pblico e empresas sob seu controle, no podendo eventual
dispensa fundar-se no inciso VIII do artigo 24 da Lei n 8.666, de 21 de junho
de 1993.
 SMULA N 13 - No lcita a contratao pelas Prefeituras Municipais de
terceiros, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, para Reviso das Declaraes
para o ndice de Participao dos Municpios - DIPAMS, a qual deve ser feita
por servidores pblicos locais, valendo-se do auxlio da Secretaria Estadual
da Fazenda.
 SMULA N 14 - Exigncias de comprovao de propriedade, apresentao
de laudos e licenas de qualquer espcie s so devidas pelo vencedor da
licitao; dos proponentes poder-se- requisitar to somente declarao de
disponibilidade ou de que a empresa rene condies de apresent-los no
momento oportuno.
 SMULA N 15 - Em procedimento licitatrio, vedada a exigncia de
qualquer documento que configure compromisso de terceiro alheio disputa.

13

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

 SMULA N 16 - Em procedimento licitatrio, vedada a fixao de


distncia para usina de asfalto.
 SMULA N 17 - Em procedimento licitatrio, no permitido exigir-se, para
fins de habilitao, certificaes de qualidade ou quaisquer outras no
previstas em lei.
 SMULA N 18 - Em procedimento licitatrio, vedada a exigncia de
comprovao de filiao a Sindicato ou a Associao de Classe, como
condio de participao.
 SMULA N 19 - Em procedimento licitatrio, o prazo para apresentao das
amostras deve coincidir com a data da entrega das propostas.
 SMULA N 20 - As contrataes que objetivem a monitorao eletrnica do
sistema de trnsito devem ser precedidas de licitao do tipo "menor preo",
vedada a delegao ao particular de atividades inerentes ao Poder de Polcia
da Administrao, bem como a vinculao do pagamento ao evento multa.
 SMULA N 21 - vedada a utilizao de licitao do tipo "tcnica e preo"
para coleta de lixo e implantao de aterro sanitrio.
 SMULA N 22 - Em licitaes do tipo "tcnica e preo", vedada a
pontuao de atestados que comprovem experincia anterior, utilizados para
fins de habilitao.
 SMULA N 23 - Em procedimento licitatrio, a comprovao da capacidade
tcnico-profissional, para obras e servios de engenharia, se aperfeioar
mediante a apresentao da CAT (Certido de Acervo Tcnico), devendo o
edital fixar as parcelas de maior relevncia, vedada a imposio de
quantitativos mnimos ou prazos mximos.
 SMULA N 24 - Em procedimento licitatrio, possvel a exigncia de
comprovao da qualificao operacional, nos termos do inciso II, do artigo
30 da Lei Federal n 8.666/93, a ser realizada mediante apresentao de
atestados fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado,
devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, admitindose a imposio de quantitativos mnimos de prova de execuo de servios
similares, desde que em quantidades razoveis, assim consideradas 50% a
60% da execuo pretendida, ou outro percentual que venha devida e
tecnicamente justificado.

14

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

 SMULA N 25 - Em procedimento licitatrio, a comprovao de vnculo


profissional pode se dar mediante contrato social, registro na carteira
profissional, ficha de empregado ou contrato de trabalho, sendo possvel a
contratao de profissional autnomo que preencha os requisitos e se
responsabilize tecnicamente pela execuo dos servios.
 SMULA N 26 - ilegal a exigncia de recibo de recolhimento da taxa de
retirada do edital, como condio para participao em procedimentos
licitatrios.
 SMULA N 27 - Em procedimento licitatrio, a cumulao das exigncias de
cauo de participao e de capital social mnimo insere-se no poder
discricionrio do administrador, respeitados os limites previstos na lei de
regncia.
 SMULA N 28 - Em procedimento licitatrio, vedada a exigncia de
comprovao de quitao de anuidade junto a entidades de classe como
condio de participao.
 SMULA N 29 - Em procedimento licitatrio, vedada a exigncia de
certido negativa de protesto como documento habilitatrio.

 SMULA N 30 - Em procedimento licitatrio, para aferio da capacitao


tcnica, podero ser exigidos atestados de execuo de obras e/ou servios de
forma genrica, ficando vedado o estabelecimento de apresentao de prova
de experincia anterior em atividade especfica, como realizao de rodovias,
edificao de presdios, de escolas, de hospitais, e outros itens.
1.9 - A Misso Pedaggica
Recentes estudos indicam que a falta de adequada orientao tcnica responde por
considervel parcela dos desacertos cometidos na gesto do dinheiro recolhido da
sociedade.
Diante disso, no poderia esta Casa esquivar-se de sua funo pedaggica, que,
muito embora no lhe esteja constitucionalmente determinada, sempre intuito dos que
buscam, sinceramente, aperfeioar a mquina governamental, melhorando a oferta dos
servios populao.
Para essa salutar misso pedaggica, o TCESP promove, todo ano, dezenas de
encontros com agentes polticos e servidores, alm de produzir manuais, cartilhas e
comunicados ao pblico jurisdicionado.

15

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Tal qual o que ora se l, os manuais orientam, de forma clara e objetiva, os que
militam na arrecadao e uso do dinheiro pblico.
Tais cartilhas so periodicamente revistas e ampliadas luz de mudanas no
regramento legal e nos entendimentos jurisprudenciais, notadamente os daqui desta
Corte e dos tribunais superiores da Nao.
Ento, nunca so imutveis, dogmticas, doutrinrias as posies ditas nos
manuais e cartilhas.
Em nossa pgina eletrnica podem ser obtidos vrios manuais e cartilhas; eis
alguns exemplos:
 Aplicao de Recursos no Ensino
 O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos
 O Tribunal e a Gesto Financeira das Cmaras de Vereadores
 Compndio de Consultas
 Contas Anuais do Governador
 Lei de Responsabilidade Fiscal
 Contratos de Parcerias Pblico Privadas- Guia Bsico
 Financiamento das Aes e Servios Pblicos de Sade
 Guia de Orientao aos Membros do Conselho Municipal de Sade
 Previdncia Social
 Repasses Pblicos ao Terceiro Setor
1.10 - A remessa eletrnica de registros financeiros - O Projeto AUDESP Auditoria Eletrnica de Contas Pblicas
Desde 2003, o Projeto AUDESP vem sendo desenvolvido junto com entidades
municipais e empresas de desenvolvimento de softwares, j tendo superado vrias fases
de implantao.
Com fundamento em normas legais, constitucionais e na boa tcnica
oramentria, orientou o AUDESP quanto a conceitos e contedos das peas de
planejamento oramento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei
Oramentria Anual.

16

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Relativamente execuo do oramento, padronizou-se estrutura de


informaes contbeis, com a finalidade de melhor integrar o planejamento e a
execuo operacional da lei oramentria.
A partir de janeiro de 2009, com as Instrues n 02/2008, aperfeioou-se a
entrega eletrnica de documentos; entre eles as peas contbeis, de planejamento e as
tabelas cadastrais.
O no encaminhamento sujeita o gestor s multas do artigo 104 da Lei Orgnica
do Tribunal (videm item 1.8).
A no fidedignidade dos dados remetidos falha grave, tal qual se v no
seguinte Comunicado:
COMUNICADO SDG N 34/2009
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO alerta que constitui
falha grave a ausncia de fidelidade das informaes enviadas ao Tribunal de
Contas em relao quelas registradas na Origem, vez que ofende aos
princpios da transparncia (art. 1, 1, da LRF) e da evidenciao contbil
(art. 83 da Lei n 4.320/64), ocasionando efetivo prejuzo ao de controle
dos recursos pblicos.
As informaes enviadas ao Sistema Audesp devem corresponder aos fatos
registrados na Origem; alteraes posteriores devem seguir normas,
procedimentos e princpios aceitos pela cincia contbil.
Anote-se, ainda, que a responsabilidade pelos lanamentos e registros dos fatos
contbeis sempre dos jurisdicionados.
Eventual alegao de transferncia de responsabilidade para empresas de
fornecimento de sistemas ou terceiros no merece prosperar, vez que a
responsabilidade pela contratao e a exigncia de um bom e adequado servio
exclusiva do contratante, cabendo a este adotar as providncias necessrias
por ocasio da avena e tambm na liquidao dos servios executados.
SDG, 27 de outubro de 2009.
Srgio Ciquera Rossi
SECRETRIO-DIRETOR GERAL

Por fim, h de se enfatizar que o Projeto AUDESP venceu, em abril de 2011, a 7


edio do Prmio Mrio Covas; categoria Excelncia em Gesto Pblica; isso, entre
239 projetos inscritos. Tal concurso visa promover boas prticas de gesto pblica, que
aprimorem a qualidade dos servios ofertados populao.
1.11 - A Defesa dos Jurisdicionados
A defesa dos direitos dos interessados est disposta no art. 210 do Regimento
Interno:
Art. 210. A defesa dos direitos dos interessados nos processos, alm de
outras modalidades constantes deste Regimento Interno, assegurada por:

17

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

I - notificao ou intimao nos processos em tramitao no Tribunal;


II - vista dos autos, por si ou por procurador, legalmente constitudo;
III - permisso aos interessados de apresentao de documentos e
alegaes escritas, endereadas ao preparador do feito;
IV - extrao de certides de ato ou termo processual, mediante pedido
escrito, dirigido, conforme o caso, ao Presidente, ao julgador ou
preparador do feito;
V - sustentao oral perante o Tribunal Pleno ou s Cmaras, na forma
estabelecida no art. 109 deste Regimento Interno.
1 Iniciado o julgamento, no se conceder vista aos interessados, nem
ser ele suspenso para o fornecimento de certides.
2 Eventual pedido de juntada de documentos e alegaes escritas poder
ser indeferido se o processo j estiver includo em pauta.
2 - A PRESTAO DE CONTAS DAS AUTARQUIAS, FUNDAES,
EMPRESAS PBLICAS, SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E
CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS
 As autarquias prestam contas at 31 de maro do ano seguinte ao da
competncia do balano, encaminhando a documentao prescrita nas Instrues
Consolidadas n 2, de 2008.
 As fundaes prestam contas em at 30 dias aps a Assemblia Geral
Ordinria, no caso de se submeterem Lei Federal n 6.404, de 15/12/76, ou at o
dia 31 (trinta e um) de maro nos demais casos; para tal, enviam a documentao
referida nas sobreditas Instrues.
 As sociedades de economia mista prestam contas 30 dias aps a Assemblia
Geral Ordinria e as empresas pblicas, quando no submetidas a tal
Assemblia, at 90 dias depois de encerrado o seu exerccio; para tanto,
encaminham as peas mencionadas nas Instrues Consolidadas n 2, de 2008.
 Os consrcios intermunicipais prestam contas at 31 de maro do ano seguinte
ao do balano, remetendo a documentao prescrita naquelas Instrues.

18

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

3- O EXAME DAS AUTARQUIAS, FUNDAES, CONSRCIOS E


EMPRESAS ESTATAIS DO MUNICPIO
3.1- Caractersticas Gerais
No intuito de gerir obras e servios pblicos, os entes estatais (Unio, Estados e
Municpios) podem se valer da descentralizao administrativa, conferindo
determinadas atribuies a pessoas jurdicas por eles criadas mediante a lei, vindo isso a
constituir a Administrao indireta ou descentralizada.
Essa vontade poltica materializa as autarquias, fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista, regidas umas pelo direito pblico (autarquias; certas
fundaes), outras pelo direito privado (algumas fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista).
Segundo conceituao do Decreto-lei n 200, de 1967:
 Autarquia servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada.
 Empresa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de
direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio,
criado por lei para a explorao de atividade econmica que o Governo
seja levado a exercer por fora de contingncia ou de convenincia
administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em
direito (Redao dada pelo Decreto-Lei n 900, de 1969).
 Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade
jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de atividade
econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a
voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao
Indireta (Redao dada pelo Decreto-Lei n 900, de 1969).
 Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo
por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa,
patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e
funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes (Includo
pela Lei n 7.596, de 1987).

19

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Quanto figura do Consrcio Intermunicipal, melhor se dir no item 5 deste


Manual.
Independentemente do direito que as informam, h traos convergentes entre
aquelas entidades. Maria Sylvia Zanella Di Pietro assim sintetiza os pontos comuns 3:
 Todas tm personalidade jurdica prpria, o que implica direitos e
obrigaes definidos em lei, patrimnio prprio, capacidade de autoadministrao, receita prpria;
 A sua criao sempre feita por lei, exigncia que consta agora do art.
37, XIX, da Constituio;
 A sua finalidade essencial no o lucro e sim a consecuo do
interesse pblico;
 Falta-lhes liberdade na fixao ou modificao de seus prprios fins; a
prpria lei singular que, ao criar a entidade, define o seu objeto, o qual s
pode ser alterado por outra lei da mesma natureza;
 Elas no tm a possibilidade de se extinguirem pela prpria vontade;
sendo criadas por lei, s outra lei poder extingu-las, em consonncia com
o princpio do paralelismo das formas; por isso mesmo, no se aplicam a
essas entidades as formas normais de extino previstas no direito civil e
comercial;
 A todas elas se aplica o controle positivo do Estado, o qual tem por
finalidade verificar se a entidade est cumprindo os fins para os quais foi
criada.
3.2 - O Princpio da Especializao
Autarquias, fundaes, consrcios e empresas estatais resultam do processo de
descentralizao estatal; por esse motivo, orientam-se, com vigor, pelo princpio da
especializao. Da que o desvio de finalidade grave distoro na administrao
indireta.
Por tal razo, esta Corte de Contas rejeita gestes que concedem emprstimos
Administrao direta (Prefeitura), eis que eventual sobra monetria deve ser
3

Direito Administrativo - Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 14 . edio, Atlas, So Paulo.

20

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

aplicada, nica e to somente, nos fins para os quais se criou, legalmente, a entidade
descentralizada.
Resta claro, assim, que o exame operacional, finalstico, de execuo
programtica tarefa importante na apreciao das contas da Administrao indireta.
Vital, assim, que os dirigentes da Administrao indireta bem anotem, no
relatrio de atividades, no s as obras e novos servios, mas, tambm, a operao dos
preexistentes servios. Exemplificando:
Fundao educacional: realizao de 50 cursos para 1.800 alunos; concesso
de 180 bolsas de estudo;
Empresa de desenvolvimento urbano: atendimento de 10.000 moradias;
pavimentao de 150 km. de ruas; limpeza de todos os logradouros pblicos
do Municpio; construo de 3 km. de galerias pluviais;
Autarquia de gua e esgoto: atendimento de 10.000 residncias; construo de
uma estao de tratamento de gua.
3.3 - A Autorizao Oramentria
Do mesmo modo que o ente central, as clulas da Administrao
descentralizada submetem-se ao princpio da unidade oramentria, consagrado que est
no art. 165, 5o, I e II da Constituio.
Assim, da autorizao legal jamais se afastam os oramentos de autarquias,
fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista; estas ltimas, desde que
dependentes do Tesouro.
Em suma, a Lei Oramentria Anual prever receitas e despesas no s da
Administrao direta, mas, tambm, daquelas pessoas descentralizadas, cabendo anotar
que as empresas estatais autnomas, no dependentes do Caixa Central, somente elas
apresentam, no oramento, apenas sua programao de investimentos (art. 165, 5, II,
da Constituio).
Nesse passo, o art. 107 da Lei n 4.320, de 1964, no foi recepcionado pela
vigente Carta Poltica. Tal dispositivo facultava que o oramento de autarquias e
paraestatais pudesse ser aprovado mediante decreto do Chefe do Poder Executivo.
Ao dispensar a permisso legal, o gasto descentralizado est a contrariar
sobredita norma constitucional, bem assim o art. 167, I e II da mesma Lei Maior.
3.4 - A Sujeio Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

21

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Tal disciplina alcana todos os entes da Federao: Unio, Estados, Distrito


Federal e Municpios, seus Poderes, fundos e entidades da Administrao indireta:
autarquias, fundaes e empresas estatais, destas excludas as que no dependem do
Tesouro Central. 4
Com isso, livre da LRF est, por exemplo, uma empresa estatal que arrecada, ela
mesma, o suficiente para seu prprio custeio e investimento, ainda que, para tanto,
venda mercadorias e servios Prefeitura, exigindo tais operaes, vale ilustrar, a
contabilizao intraoramentria, para evitar a dupla contagem no balano consolidado
(Portaria Interministerial n 338, de 26/04/2006).
Mesmo no dependentes do errio central, autarquias e fundaes da
Administrao esto ambas submetidas aos limites e condies da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Tambm obedecem ao regime fiscal os consrcios pblicos, quer os antigos, quer
os novos, regulados pela Lei n 11.107, de 2005.
3.5 - O Regime de Contabilidade e o impacto do resultado de exerccio
sobre a situao patrimonial
Autarquias, consrcios pblicos e fundaes de direito pblico sujeitam-se Lei
n.. 4.320, de 1964; registram, ao final de cada ano civil, supervit ou dficit de
execuo oramentria.
Algumas fundaes e consrcios e todas as empresas pblicas e sociedades de
economia mista submetem-se Lei n.. 6.404, de 1976; registram, ao final do exerccio,
resultado positivo (lucro) ou resultado negativo (prejuzo).
Haja vista que a Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva, fundamentalmente, a
economia de despesas para, com ela, reduzir o tamanho da dvida, por esse motivo, esta
Casa de Contas recusa balanos que, mesmo com baixa taxa de descompasso anual
entre receitas e despesas (pequeno dficit ou baixo prejuzo), carregam, de anos
anteriores, considervel estoque de Restos a Pagar sem cobertura de caixa ou, no
caso das entidades pblicas de direito privado, significativo patrimnio lquido
negativo (vide item 6.2).
Regidas pelo direito privado, certas fundaes e empresas estatais devem
produzir, em separado, demonstrativos segundo a Contabilidade Pblica5; deve ser
assim para possibilitar a consolidao financeira com as entidades de direito pblico do

Conforme art. 2, III, LRF; art. 1, 1, III, Resoluo Senatorial 43/2001 e art. 2, II da Resoluo
Senatorial 43/2001.
5

Segundo ditames da Lei 4.320, de 1964.

22

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

mesmo ente estatal; eis o que quer a Portaria 589/2001, da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN).
3.6 - A Despesa de Pessoal
No h limites especficos para a despesa de pessoal de autarquias, fundaes ou
estatais dependentes.
Assim, pode uma autarquia gastar com pessoal, por exemplo, 98% de sua receita,
desde que, no consolidado de todo o Executivo, o percentual fique abaixo dos 54%
incidentes sobre a receita corrente lquida do Municpio, ou seja, o limite fiscal daquele
Poder.
Verificado excessos naquelas entidades descentralizadas, pode a Prefeitura
propor, na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), freios ao dispndio laboral de
autarquias, fundaes e estatais dependentes.
A propsito, pode-se tambm sugerir que a LDO enuncie impedimentos de
trmino de gesto tambm para a Administrao indireta; eis a vedao para assumir
despesas nos dois ltimos quadrimestres (art. 42 da LRF) ou da proibio de aumentar a
despesa de pessoal nos derradeiros 180 dias do mandato (art. 21, pargrafo nico da
LRF).
Bastante salutar tal procedimento; evita que sobreditas entidades sirvam de
vlvula de escape para eventuais desvios da Prefeitura.
3.7 - O repasse do Tesouro Central para Autarquias, Fundaes e
Empresas Dependentes
Para evitar dupla contagem na consolidao de balanos de um mesmo ente da
Federao, a Portaria Interministerial n 163, de 2001, estabelece que, para o simples
apoio financeiro entre entidades pblicas, os repasses no oneram o oramento do
concessor; no h mais aqui a despesa oramentria.
Assim, so fatos financeiros, nunca oramentrios, extraoramentrios, as
transferncias da Prefeitura para suas autarquias, fundaes e estatais dependentes. Por
extenso, acontece despesa somente quando a beneficiria gasta o dinheiro recebido da
concedente.
Via de consequncia, em cada pessoa jurdica da Administrao indireta, o
resultado de exerccio considera, de um lado, os recebimentos extraoramentrios e a
receita oramentria prpria; de outro, as despesas oramentrias.
Esse sistema extraoramentrio, bom ressaltar, vale, to somente, para a ajuda
financeira entre pessoas pblicas de idntica esfera de governo, o que exclui qualquer
contraprestao, em bens ou servios, pelo ente beneficiado.

23

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

De todo modo, a Lei de Diretrizes Oramentrias h de enunciar os critrios para


tal apoio s autarquias, fundaes e empresas dependentes (art. 4, I, f, da LRF);
alis, tal foi alertado pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo:

COMUNICADO SDG n. 14, de 2010


O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo alerta que, em face do atual processo de
elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, devem os jurisdicionados atentar
para o que segue:
..............................................
4- Tendo em mira os dispositivos mencionados no item 1, a Lei de Diretrizes
Oramentrias h de tambm enunciar critrios para ajuda financeira a entidades da
Administrao indireta do mesmo nvel de governo.
5- Destinados a autarquias, fundaes, empresas pblicas ou sociedades de economia
mista, as transferncias monetrias do ente central devem, portanto, submeter-se a
condies ditas na LDO, s quais, em nvel de exemplo, podem assentar-se em metas
operacionais a ser cumpridas por aquelas entidades subvencionadas.
SDG, 20 de abril de 2010
SRGIO CIQUERA ROSSI
SECRETRIO-DIRETOR GERAL

Prevista no art. 9o da Lei de Responsabilidade Fiscal, a limitao da despesa no


obrigatria, s vezes, tambm restringe a ajuda financeira vinda do ente central; para
tanto, deve haver frustrao da arrecadao prevista e comprometimento das metas
propostas na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
De todo modo, os critrios para cortar tais repasses ho de estar ditos, de forma
cristalina, naquela lei de diretrizes (art. 4, I, b da LRF).
Diferente, na venda de bens e servios entre entidades da mesma esfera
governamental, o comprador prossegue empenhando em favor da entidade vendedora.
bem o caso, para se ter um exemplo, quando a Prefeitura paga, autarquia de gua e
esgoto, os servios mensalmente utilizados. Aqui, sim, o ente central faz despesa
oramentria (empenho) para pagar a entidade descentralizada (vide Portaria STN n.
338 e 688, de 2006).
Ento, quando uma entidade adquire bens e servios de outra clula do mesmo
nvel de governo, nessa operao intragovernamental o comprador empenha contra a
modalidade 91 6. De seu lado, o vendedor recepciona a entrada na subcategoria receita
intraoramentria.
vista de ser uma s a origem daquele dinheiro, cont-lo como receita na
entidade compradora e, tambm, na entidade vendedora, tal prtica conduz
duplicidade no balano geral do Municpio. Da que, na consolidao das contas,
precisam ser expurgadas as bem identificadas receitas intraoramentrias.
Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social.
6

24

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Para a sobredita Portaria 338, tal mtodo, intraoramentrio, alcana as


contribuies patronais ao regime prprio de previdncia dos servidores (RPPS).
Sendo multigovernamental, o consrcio pblico no , claro, ente de um s
Municpio. As contribuies municipais quela entidade nunca oneram a sobredita
modalidade 91, mas, sim, a modalidade 71 Consrcios Pblicos. Depois, o
acolhimento da receita, no Consrcio, nunca intraoramentrio, mas simplesmente
oramentrio (cdigo 1723.37.00 Transferncias a Consrcios Pblicos).
3.8 - Recolhimento do Imposto de Renda Tesouraria da Prefeitura
Incidente sobre rendimentos pagos (salrios, servios), o Imposto de Renda retido
por autarquias, fundaes e consrcios pblicos deve ser recolhido matriz do
Municpio, ou seja, a Prefeitura. bem isso o que se infere do artigo 158, I, da
Constituio:
Art. 158. Pertencem aos Municpios:
I - o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre renda e proventos
de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a
qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem
e mantiverem.
4 - OS TRS TIPOS DE FUNDAO FISCALIZADAS PELO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO
4.1 - Caractersticas Bsicas
Fundao patrimnio personalizado, afeto a finalidade precisa, bem
determinada.
No passado, as fundaes eram sempre regidas pelo direito privado, ainda que
criadas pelo setor governamental.
Hoje e sob a rbita pblica, tais pessoas submetem-se quer ao direito pblico 7,
quer ao regime privado, dependendo apenas da vontade estatal, expressa na lei de
criao (art. 37, XIX da CF).
A fiscalizao do TCESP alcana 3 (trs) tipos de entidade fundacional; um deles,
tal qual depois melhor se ver, no institudo, nem mantido pelo Poder Pblico.
So essas as espcies de fundao jurisdicionada:
Apesar de o Cdigo Civil (art. 44, III), conceituar que fundao opera sobre o direito
privado.

25

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

123-

Fundao Tpica.
Fundao de Apoio.
Fundao Conveniada.

A fundao tpica instituda e mantida pelo Poder Pblico; constitui, na


verdade, prolongamento da Administrao central. Bem por isso, designada, na
doutrina, como autarquia fundacional. Ento, tal espcie se filia, estreitamente, s
polticas apresentadas nos planos diretores e oramentrios do Municpio, assim como o
, por exemplo, com as autarquias e empresas dependentes. Regra geral, deve a
fundao tpica ser regida pelo direito pblico, mas, no raro, tal tambm acontece sob o
direito privado. Em nvel do Governo do Estado de So Paulo, seguem exemplos:
Fundao Zoolgico; Fundao de Desenvolvimento da Educao FDE; Fundao
Prefeito Faria Lima CEPAM; Fundao SEADE.
A fundao de apoio instituda, mas no mantida pelo Poder Pblico; isso,
apesar de vender, em predominncia, bens e servios para entidades governamentais (no
mais das vezes, servios de sade, de educao e relacionados a pesquisas). Regula-se
pelo direito privado em tudo o que no contraria os fins governamentais; com efeito,
no tem a entidade de apoio vontade inteiramente prpria; pode ser extinta, mediante
lei, pelo instituidor: a Administrao central. Tal qual a empresa estatal no dependente,
tal fundao comparece, no oramento, de duas formas: a) vinculando dotao para o
ente central adquirir-lhe bens e servios; b) detalhamento da programao de
investimentos. Eis exemplos de fundao tpica: Fundao Adib Jatene, Fundao
Zerbini, Fundao Padre Anchieta.
A fundao conveniada no instituda, tampouco mantida pelo Poder Pblico.
Regula-se pelo direito privado e labora sob o exclusivo querer do particular. Da que
no compe oramentos e balanos do setor pblico. Aqui se pe bvia pergunta: por
que ento essa entidade jurisdicionada ao Tribunal de Contas? porque mantm, com
o poder pblico, convnios permanentes, de grande efeito vinculante, geralmente pela
utilizao de marca de excelncia da Administrao Pblica, sobretudo o das
universidades estaduais (USP, UNICAMP, UNESP). Exemplo: FIPE Fundao
Instituto de Pesquisas Econmicas; FIA Fundao Instituto de Administrao,
FECAMP Fundao Economia de Campinas.
4.2 - A Fiscalizao das Fundaes
4.2.1 - A Fiscalizao da Fundao Tpica
Quanto fiscalizao da fundao tpica, o exame se assemelha ao das
autarquias; a diferena se d no campo contbil, porquanto h fundaes tpicas
institudas sob o direito privado e, por isso, no submetidas s regras da contabilidade
pblica. De toda forma, devem tais entidades atuar segundo as regras bsicas da

26

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Administrao Pblica, realizando licitaes, concursos pblicos, processos seletivos


para contrataes temporrias, sem prejuzo de depositar sua quota no parcelamento de
precatrios judiciais, de cobrar dvida ativa e levantar balanos tal qual o regime a que
se sujeitem: a) direito pblico (Lei n 4.320, de 1964); b) direito privado (Lei n 6.404,
de 1976).
Considerando que aquelas entidades tpicas dependem do Tesouro, vista desse
contexto em que no h contraprestao direta em bens e servios, o ente central no
mais empenha a subveno; agora, o repasse feito de modo financeiro,
extraoramentrio. 8
4.2.2 - Fiscalizao da Fundao de Apoio
Na fiscalizao da fundao de apoio v-se mais a gesto conforme as normas
prprias (estatuto, regimento, regulamento de pessoal); observa-se, de igual modo, o
adequado uso do aportado patrimnio pblico e, ainda, a eventual reiterao de dficits
anuais, posto que isso risco fiscal para a Administrao direta (Prefeitura).
No tocante s aquisies, no se exige licitao para as atividades-fim (ex.: a
Fundao Zerbini no precisa licitar a compra de um equipamento de radiologia).
Contudo, a fundao de apoio deve, sim, fazer licitao para suprir sua atividade-meio
(ex.: compra de material de escritrio e limpeza; contratao de servios de vigilncia).
Relativamente admisso de pessoal, no h necessidade de concurso para
profissionais que atuaro na atividade-fim (ex.: contratao de cientista para a
Fundao Adib Jatene se submete apenas ao regulamento interno e, no, a concurso
pblico); todavia, os que militaro na atividade-meio, esses sim, sero admitidos por
concurso pblico (ex.: atendentes, pessoal de escritrio, vigilantes).
4.2.3 - Fiscalizao da Fundao Conveniada
Na fiscalizao da fundao conveniada se observa o cumprimento dos
convnios firmados com a Administrao direta, especialmente o pagamento por
utilizao de logomarca estatal; tambm, anota a Fiscalizao se a entidade conveniada
est utilizando equipamentos e servidores pblicos, o que de todo inadequado. Ainda,
h de se observar a submisso a seus prprios regulamentos. Enfim, privada,
especfica, no pblica, a regra operativa dessa espcie fundacional, no precisando ela
licitar; tampouco realizar concurso ou processo de seleo de pessoal.
8

Segundo a Cartilha O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos, em face da Portaria


Interministerial n. 163, de 2001, meros repasses a Autarquias, Fundaes e Empresas no mais oneram
a despesa oramentria da Prefeitura. De outro lado, essa ajuda financeira representa efetiva sada de
dinheiro; uma reduo da receita arrecadada pela Prefeitura. Diante disso, essas transferncias devem
somar-se despesa oramentria da Prefeitura.

27

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

- O CONSRCIO PBLICO

5.1 - Caractersticas Gerais


Consrcio Pblico associao que rene entes federados visando prestao
mais racional, eficiente e econmica de servios pblicos de interesse comum.
Eis um compartilhamento de servidores, mquinas e equipamentos, saber
tecnolgico e capacidade administrativa.
H consrcios voltados para atendimento mais complexo na rea da sade,
proteo de bacias hidrogrficas, reflorestamento, aterro sanitrio, fornecimento de
mquinas agrcolas.
Introduzido pela Emenda n 19, de 1998 (Reforma Administrativa), o art. 241 da
Constituio veio solicitar a regulamentao legal do Consrcio:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de
servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.

Passados sete anos, em abril de 2005, edita a Unio normas gerais sobre
consrcios pblicos; a Lei 11.107.
Dois anos depois, o Decreto federal n 6.017, de 2007 regulamenta sobredito
diploma.
Antes dessa normatizao geral, os consrcios, algumas vezes, sequer
dispunham de personalidade jurdica; eram mero acordo de vontade estatal9. Diferente,
a Lei 11.107 quer a individualizao jurdica da associao multigovernamental:
Art.. 1 - O consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa
jurdica de direito privado.

Os consrcios intermunicipais passaram a existir, com mais vigor, entre as dcadas de 1980
e 1990.

28

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

De todo modo, importante ressaltar que os antigos consrcios administrativos - os


anteriores Lei 11.107 - podem permanecer na antiga situao jurdica; a readequao
facultativa:
Art. 19. O disposto nesta Lei no se aplica aos convnios de cooperao,
contratos de programa para gesto associada de servios pblicos ou
instrumentos congneres, que tenham sido celebrados anteriormente a sua
vigncia.
No obstante a falta de objetivao legal, doutrina majoritria entende que,
mesmo sob direito privado, integra o Consrcio a Administrao indireta dos entes
participantes, do mesmo modo que as empresas pblicas e sociedades de economia
mista.
Refora esse entendimento o fato de os consrcios de direito privado, mesmo
eles, precisarem licitar, celebrar contratos sob a Lei n 8.666, admitir pessoal celetista
por concurso ou processo seletivo, escriturar seu movimento financeiro nos padres da
Contabilidade Pblica, alm de prestar contas ao rgo constitucional de controle
externo (Tribunal de Contas).
No bastassem esses argumentos, todo e qualquer contrato de consrcio pblico
ser celebrado com a ratificao, mediante lei, do protocolo de intenes.
Esse protocolo estabelece diretrizes fundamentais para o funcionamento do
Consrcio: rea de atuao; forma jurdica; composio da assemblia; remunerao
dos empregados, entre outras linhas bsicas.
Nos moldes do Decreto federal n 6.017, o mandato do dirigente cessa quando
este j no mais Prefeito do municpio que representa no Consrcio.
No intento de garantir eficincia operacional, desfrutam os novos consrcios dos
seguintes privilgios:
Entidades com menos de 3 (trs) consorciados: aumentam-se, em dobro, os
limites licitatrios para Convite, Tomada de Preos e Concorrncia; entidades
com mais de 3 (trs) participantes: triplicam-se aludidas barreiras (ex: a
Concorrncia para obras s acontece para cifras maiores que R$ 4,5 milhes
10
).
As dispensas licitatrias, por valor11, tm seu limite dobrado.

10

Art. 23, 8 da Lei n 8.666/93 No caso de consrcios pblicos, aplicar-se- o dobro dos valores
mencionados no caput deste artigo quando formado por at 3 entes da Federao, e o triplo, quando
formado por maior nmero.
11
Art. 24, I e II da Lei n 8.666, de 1993.

29

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Os consrcios so contratados, sem licitao, por entidades governamentais,


desde que firmados contratos de programa (art. 24, XXVI da sobredita lei).
Possibilidade de receber ajuda financeira de entidades governamentais no
consorciadas (auxlios, subvenes, contribuies);
Regido pelo direito pblico, pode o Consrcio promover desapropriaes
segundo declarao de utilidade realizada pelo Poder Pblico. No caso, deve o
Consrcio atentar para as cautelas ditas no art. 16 da Lei de Responsabilidade
Fiscal (estimativa trienal de impacto oramentrio-financeiro; declarao de
compatibilidade com as leis oramentrias dos consorciados).
Arrecadar tarifas pela prestao de servios.
Outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios.
Consrcios antigos, no adaptados Lei 11.107, de 2005, a rigor, no podem se
beneficiar dos mencionados privilgios. o que prescreve o art. 19: O disposto nesta
Lei no se aplica aos convnios de cooperao, contratos de programa para gesto
associada de servios pblicos ou instrumentos congneres, que tenham sido
celebrados anteriormente a sua vigncia.
Os municpios envolvidos somente entregaro dinheiro ao Consrcio depois de
firmado o contrato de rateio, instrumento vlido por um exerccio financeiro, exceto
para as aes contempladas no Plano Plurianual dos participantes ou as que geram
tarifas:
Municpios

Total

Percentuais p/
Cotas previstas Proporcionalizar Cotas repassadas

100,00%

Situao dos
repasses
-

Percentuais para proporcionalizar: para apropriar despesas de Pessoal e RCL p/ cada municpio. L.F. 11.107/05.

5.2 - As transferncias dos Municpios para os Consrcios

30

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

A falta de repasse previsto no contrato de rateio pode enquadrar o titular do


municpio inadimplente no art. 10, XV da Lei de Improbidade Administrativa. Com
isso, evitam-se os dficits e as dvidas que tanto inviabilizaram os consrcios anteriores
Lei 11.107, de 2005. 12
Na condio de multigovernamental, o consrcio pblico no , claro, entidade de
um s municpio. Ento, as contribuies municipais quela entidade nunca oneram a
modalidade 91, mas, sim, a modalidade 71 Consrcios Pblicos. Depois, o
acolhimento da receita, no Consrcio, nunca intraoramentrio, mas, sim,
oramentrio (cdigo 1723.37.00 Transferncias a Consrcios Pblicos).
Depois, em 25 de agosto de 2011, foi publicada a Portaria Conjunta STN/SOF n
2, que cria o elemento de despesa 70 - Rateio pela Participao em Consrcio Pblico,
no qual so registradas as despesas oramentrias relativas ao contrato de rateio.
A criao do elemento de despesa 70 buscou concentrar, em um nico elemento,
as transferncias a consrcios pblicos. Entretanto, tal procedimento facultativo para o
ano de 2012, mas obrigatrio em 2013.
5.3 - A Apropriao da Despesa pelos Municpios Consorciados
A cada dois meses, deve o Consrcio informar o tamanho da receita prpria, o
gasto com pessoal e a magnitude da dvida de curto e longo prazo; tudo isso para que os
municpios consorciados, em proporo ao contrato de rateio, faam a apropriao em
seus especficos balanos e relatrios fiscais.
bem isso o que reza o art. 8, 4 da Lei 11.107:
4o Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei
Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, o consrcio pblico deve
fornecer as informaes necessrias para que sejam consolidadas, nas
contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os
recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam
ser contabilizadas nas contas de cada ente da Federao na conformidade
dos elementos econmicos e das atividades ou projetos atendidos.
Conforme a Portaria n 860/2005, da Secretaria do Tesouro Nacional, os valores
capitalizados, no Consrcio, sero contabilizados, proporcionalmente, no ativo
permanente dos entes consorciados (ex.: compra de mquinas, equipamentos, terrenos,
No demais lembrar que, oriunda de lei e extensvel para mais de dois exerccios financeiros, a
contribuio municipal ao Consrcio despesa obrigatria de carter continuado, a demandar as
cautelas exigidas no art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

12

31

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

prdios, veculos). Tal se d na conta Investimento de Participao em Consrcio


Pblico.
6

- A APURAO DO RESULTADO DO EXERCCIO

6.1 - O resultado oramentrio das entidades regidas pelo Direito Pblico


(Autarquias, certas Fundaes e Consrcios Pblicos)
Em cada ano civil (exerccio financeiro), o resultado entre receitas arrecadadas
e despesas empenhadas , sem dvida, o mais importante na avaliao fiscal das
entidades de direito pblico. Pe-se aqui o resultado da execuo oramentria.
Por intermdio do resultado oramentrio se v o aumento ou a diminuio da
dvida que, de longe, mais pesa nas finanas municipais: a de curto prazo, tambm
conhecida por dficit financeiro, composto, em imensa maioria, por Restos a Pagar sem
cobertura monetria.
Com efeito, o supervit oramentrio gera sobra financeira que reduz aquele
endividamento de curto prazo. Em sentido contrrio, o dficit oramentrio aumenta,
mais ainda, o estoque de Restos a Pagar sem amparo de caixa.
Tem em mira que a Lei de Responsabilidade Fiscal induz supervits para reduzir a
dvida pblica, este Tribunal recusa dficits oramentrios, mesmo os de baixa monta;
isso, desde que carregue a Fazenda Municipal significativo estoque de Restos a Pagar
sem lastro financeiro.
Todavia, um dficit oramentrio pode ser absolutamente lcito, desde que
amparado em um absolutamente descompromissado supervit financeiro do ano
anterior. bem a isso o que se refere o art. 43, 1o, I, da Lei n. 4.320, de 1964.
6.1.1 - Cautelas na apurao do resultado de Execuo Oramentria
Fundamental a correta apurao do resultado de execuo oramentria nas
entidades reguladas pelo direito pblico. Sob pena de ajuste por parte da fiscalizao
desta Corte, deve a Administrao atentar para o que segue:
a. Haja vista o art. 71, I e II da Constituio, este Tribunal aprecia, uma a
uma, as entidades pblicas do Municpio, fazendo juzo individual sobre
Prefeituras, autarquias, fundaes e empresas estatais. Nesse passo, o
balano oramentrio e financeiro das entidades descentralizadas deve
conter, somente, a movimentao especfica de tais pessoas jurdicas, jamais
agregando os nmeros da Administrao direta (Prefeitura e Cmara).

32

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

b. A despeito do art. 38 da Lei n. 4.320, o cancelamento de Restos a


Pagar no deve gerar uma receita oramentria fictcia, escritural, de
papel; a boa tcnica recomenda que tal anulao deva ser feita
independente da execuo oramentria.
c. Mesmo que lquida e certa, no pode ser oramentariamente
contabilizada a receita que ainda no virou dinheiro no caixa das entidades
descentralizadas de direito pblico; assim face ao regime de caixa aludido
no art. 35, I da Lei n. 4.320, de 1964.
d. vista do regime de competncia da despesa e a norma do prvio
empenho, no se pode empenhar, somente no ano seguinte, despesas de
pessoal incorridas no ms de dezembro (art. 35, II c.c. art. 60 da Lei n
4.320, de 1964 e art. 18, 2 da LRF).
6.1.2 - Frmula de clculo do resultado da Execuo Oramentria

Evento
Receita Total Arrecadada (prpria e transferida, de modo extraoramentrio,
pela Prefeitura)
(-) Cancelamento de Restos a Pagar
(-) Receitas que, de fato, no ingressaram no Caixa, mesmo que lquida e
certa a entrada no ano seguinte.
(-) Despesa Total Empenhada
(-) Despesa de pessoal incorrida no ano examinado, mas somente empenhada
no exerccio seguinte (ex.: folha de pagamento de dezembro, encargos
patronais, 13 salrio)
(=) Resultado da Execuo Oramentria (supervit ou dficit)

Valor (R$)

6. 2 - O resultado de exerccio das Entidades regidas pelo Direito Privado (certas


fundaes e consrcios administrativos, empresas pblicas e sociedades de
economia mista)
Findo o exerccio financeiro de tais entidades, o resultado positivo (lucro) ou
negativo (prejuzo) ser confrontado com o patrimnio lquido do incio do exerccio.
Nesse rumo, um ligeiro resultado negativo pode indicar recusa da conta, desde
que conte a entidade com substancial patrimnio lquido negativo, nisso considerando
que tal desajuste representa bvio risco fiscal para o ente central do Municpio.
No demais dizer que o negativo patrimnio lquido acontece quando a dvida
da pessoa jurdica supera seus bens e direitos, devendo a Prefeitura noticiar tal fato no
anexo de riscos fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).

33

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Elevado patrimnio lquido negativo mostra o estado de insolvncia de


fundaes e empresas estatais.
Em regra, a avaliao desta Corte d-se conforme a seguinte frmula:

Frmula: Influncia do Resultado do Exerccio sobre o Patrimnio Lquido:


Demonstrao de Mutaes do Patrimnio Lquido
Saldo em 31.12 de
2011
Resultado do exerccio
2012
Aumento de capital em
2012
Saldo em 31.12 de

2012

Quando valores forem negativos, digitar sinal de menos (-).

Esta Casa fiscaliza, todo ano, vrias empresas municipais; muitas delas voltadas
ao desenvolvimento urbano e habitao.
Entre elas, considervel parcela foi criada nos anos 1970, por incentivo do Banco
Nacional de Habitao - BNH, agncia oficial de fomento que, aps sua extino,
acarretou impacto bastante negativo quelas empresas de infraestrutura urbana.
Tem-se visto a situao insolvente de boa parte dessas estatais municipais, com
elevado patrimnio lquido negativo, contexto a justificar sua dissoluo legal e, via de
consequncia, absoro de direitos e obrigaes por parte do ente controlador: a
Prefeitura.
Do contrrio, a empresa acumular encargos sobre o seu endividamento (juros e
correo monetria), o que aumenta a dvida municipal e obriga esta Corte a, todo ano,
recusar o correspondente balano.
De se ressaltar que a avaliao patrimonial das empresas estatais se mira nos
seguintes ndices de liquidez e endividamento:

34

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Anlises de Liquidez e Endividamento


Exerccios:

Exame

Anterior

Quocientes de liquidez
Liquidez imediata:

Disponibilidades
Passivo Circulante

Para cada R$ 1,00 de dvidas h recursos da ordem de:


Liquidez corrente:

Ativo Circulante
Passivo Circulante

Para cada R$ 1,00 de dvidas h recursos da ordem de:


Liquidez seco:

Ativo Circulante - Estoques


Passivo Circulante

Para cada R$ 1,00 de dvidas h recursos da ordem de:


Liquidez geral:

Ativo: Circulante + Real. L. Prazo


Pas.: Circulante + Exig. L. Prazo

Para cada R$ 1,00 de dvidas h recursos da ordem de:

Quociente de Endividamento
Participao
de
capitais de terceiros
sobre recursos totais:

Exigvel Total (*)


Exigvel Total + Pat. Lquido

Para cada R$ 1,00 de capital prprio, h capital de terceiros de:


ndices anteriores: paralelos. (*) Exigvel total igual a Passivo Circulante + Passvel Exigvel a Longo Prazo.

7 - OS PRECATRIOS JUDICIAIS DAS AUTARQUIAS E FUNDAES


Promulgada em 9 de dezembro de 2009, a Emenda Constitucional 62 institui o
regime especial de pagamento de precatrios judiciais, o que alcana a Administrao
direta e, tambm, as autarquias e fundaes.
Entendiam alguns que, a partir da Emenda 62, a dvida judicial foi centralizada na
Administrao direta, devendo ser por esta toda paga.
Equivocada tal leitura; autarquias e fundaes tm identidade jurdica prpria,
contando com oramento e patrimnio individualizados; via de consequncia,
respondem por todos os seus dbitos, quer contratuais ou judiciais.
Nesse passo, os pagamentos judiciais devem obedecer a critrio de
proporcionalidade, isto , a participao nos depsitos ao Tribunal de Justia acontece
frente ao tamanho da dvida judicial da Prefeitura, das autarquias e das fundaes; isso,
sob qualquer opo escolhida (anual ou mensal).
Do contrrio, podem autarquia ou fundaes sofrer rejeio de conta por parte
deste Tribunal.

35

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Aqui, no demais lembrar que o regime especial da Emenda 62 conta com as


seguintes caractersticas:
Mediante Decreto do Prefeito, fez-se opo por uma das duas
alternativas de pagamento da mora judicial: reteno mensal de 1% a 1,5%
da receita corrente lquida (regime especial mensal) ou parcelamento em
at 15 anos (regime especial anual).
Depsitos em conta especial administrada pelo Tribunal de Justia local,
mesmo que trabalhista o requisitrio.
A utilizao de no menos que 50% dos depsitos sob ordem cronolgica
de apresentao dos ttulos judiciais.
O uso de no mais que 50% mediante trs possibilidades: a) leilo de
desgio; b) ordem crescente de valor; c) acordo em cmara local de
conciliao.
Alm dos credores alimentares, mais duas preferncias: idosos e
portadores de doenas graves.
Reduo do precatrio em face de dvida que possa ter o credor junto ao
devedor (encontro de contas).
Aceitao de ttulos judiciais na aquisio de imveis pblicos.
Correo monetria e compensao da mora pelos ndices da Caderneta
de Poupana.
Essas novas regras esto sob comando dos Tribunais de Justia, aos quais
compete recepcionar os depsitos dos Municpios; reter o Imposto de Renda e as
contribuies previdencirias; descontar eventual dvida do credor junto ao devedor;
realizar o pagamento segundo ordens de cronologia, preferncia e opes locais; tudo
isso, sem prejuzo daquelas Cortes alimentarem o sistema eletrnico de dados do
Conselho Nacional de Justia CNJ 13.
Registrada a inadimplncia naquele sistema, os descumpridores so includos no
CEDIN, o Cadastro Nacional de Inadimplentes, da no podendo celebrar emprstimos
e financiamentos, receber transferncias voluntrias, alm de sofrerem reteno de
quotas no Fundo de Participao de Municpios FPM.

13

Resoluo CNJ n 115, de 2010.

36

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

De se atentar que o regime especial da Emenda 62 no alcana o requisitrio de


baixa monta. o que v na Resoluo n 115, de 2010, do Conselho Nacional de Justia
14
.
Ento, sob o regime especial, devem as administraes direta e indireta do
Municpio depositar, em proporo ao respectivo dbito judicial, o valor, mensal ou
anual, pactuado no Decreto do Prefeito e mais os requisitrios de baixa monta.
7.1 - A Contabilizao dos Depsitos Judiciais
Considerando que a contabilizao financeira (extraoramentria) distorce o
resultado de execuo oramentria e o fato de os depsitos para o Tribunal de Justia,
em hiptese alguma, retornarem ao Municpio15, por tais motivos, indica esta Corte a
contabilizao oramentria dos depsitos judiciais, necessitando o devedor empenhar,
liquidar e pagar em favor daquela Corte, onerando dotaes vinculadas a Sentenas
Judiciais.
Falha relevante a de no contabilizar precatrios antigos; vencidos e no pagos.
Eis um dos chamados esqueletos fiscais, ou seja, a ocultao de passivo que distorce
resultados patrimoniais e o basilar princpio da evidenciao contbil (art. 83 da Lei n.
4.320, de 1964).
Recomenda-se que disponha a autarquia e a fundao de livro de registro de
precatrios contendo as seguintes informaes: data do ajuizamento; data de
recebimento/apresentao; nmero do precatrio; tipo da coisa julgada; nome do
beneficirio; valor do precatrio e data do trnsito em julgado.
8 - O REPASSE PREVIDENCIRIO
Quer destinada ao rgo municipal que administra o regime prprio de
previdncia, quer dirigida ao Instituto Nacional de Previdncia Social INSS, a falta de
repasse das quotas patronais e funcionais aumenta, consideravelmente, a dvida das
entidades da Administrao indireta; implica vrias e muitas sanes aos Municpios e,
ante o no recolhimento da parcela dos segurados, tipifica crime de apropriao indbita
(Lei n. 9.983, de 2000).
14

Art. 1 O Sistema de Gesto de Precatrios SGP, institudo no mbito do Poder Judicirio e gerido
pelo Conselho Nacional de Justia - CNJ, tem por base banco de dados de carter nacional, alimentado
pelos Tribunais descritos nos incisos II a VII do Art. 92 da Constituio Federal, com as seguintes
informaes:
5 O disposto no presente artigo no se aplica aos pagamentos de obrigaes definidas em lei como
de pequeno valor.

15

Art. 97, 5 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.

37

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Boa parte da dvida de longo prazo do Municpio tem a ver com confisso de
dvidas patronais, sobretudo as de carter previdencirio.
Por tais motivos, eis mais um motivo para a recusa da conta de dirigentes de
autarquias, fundaes, consrcios, empresas pblicas e sociedades de economia
mista: a falta de recolhimento ao INSS ou a entidade local que administra o regime
prprio de previdncia.
Parcelamentos posteriores dessa lacuna, em regra, no solvem o desacerto,
conquanto, no ano de competncia, a omisso restou patente, fazendo aumentar a dvida
municipal, o que, no futuro, compromete o financiamento de programas
governamentais.
Demais disso, a ausncia de recolhimento faz com que o Municpio no obtenha o
Certificado de Regularidade Previdenciria - CRP, ficando impedido de receber
transferncias voluntrias da Unio (convnios) e emprstimos de instituies federais;
nem a compensao financeira entre os regimes de previdncia (Lei n 9.796, de maio
de 1999).
No demais recordar que a dvida previdenciria deve estar claramente
evidenciada no passivo patrimonial das entidades da Administrao indireta; sem isso,
comparece outra falha relevante: a distoro dos resultados contbeis e a no ateno a
princpio hoje basilar: o da transparncia fiscal.
9

- PAGAMENTO DE HORAS EXTRAS A CARGOS EM COMISSO

Tem esta Corte recusado o pagamento de horas extras a ocupantes de cargos em


comisso, nisso considerando a natureza funcional daqueles cargos: de confiana e
sujeitos a jornadas flexveis de trabalho e, ainda, o contexto de paradigma gerado
Estatuto dos Servidores do Estado de So Paulo, para o qual o funcionrio que exercer
cargo de direo no poder perceber gratificao por servio extraordinrio (art.
139, caput) e, por ltimo, a vedao prescrita no art. 62, II da Consolidao das Leis do
Trabalho
Nesse cenrio, afigura-se ato de gesto ilegtimo e antieconmico, o que conduz
rejeio da conta de entidades da Administrao indireta, nos termos do art. 33, III,
c, da Lei Orgnica deste Tribunal de Contas.

38

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

10 -

CAUTELAS NA GESTO FINANCEIRA DE AUTARQUIAS,


FUNDAES, CONSRCIOS E EMPRESAS ESTATAIS DO
MUNICPIO

10.1- Contratao de Pessoal por tempo determinado


Mediante abertura de processo especfico, o Tribunal de Contas verifica a
legalidade dos atos de admisso de pessoal, exceto os relacionados a cargos em
comisso (art. 71, III da CF).
A contratao por tempo determinado prtica que, na Administrao Pblica,
orienta-se pelo art. 37, IX da Constituio e, portanto, s seguintes condies:
 Previso em lei local, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61,
1, II, "a" da CF).
 Tempo determinado.
 Excepcionalidade do interesse pblico, ou seja, ocorrncia de fato
imprevisvel que exija pronta resposta da Administrao (ex.: surto de
epidemia ou vacncia, por falecimento, de cargo ou emprego
absolutamente essencial).
Frente aos princpios da igualdade, impessoalidade e publicidade e do pressuposto
de que deve o Estado servir-se dos mais aptos, o concurso regra bsica para ingresso
no servio pblico (art. 37, II da CF).
Sob tal fundamento constitucional, este Tribunal, em junho de 2004, baixou
Deliberao, para a qual, salvo casos totalmente emergenciais, a admisso temporria
deve acontecer mediante processo seletivo:
Processo TC - A - 15.248/026/04
ASSUNTO: Admisso de Pessoal por prazo determinado
CONCLUSO: A admisso de pessoal por prazo determinado para
atendimento de situao de excepcional interesse pblico, deve,
sempre, ser precedida de processo seletivo, salvo os casos de
comprovada emergncia que impeam sua realizao.
As leis municipais devero ser ajustadas regra do inciso II, do art.
37, da CF.
SESSO: 16-06-04
PUBLICAO: 01/07-04

De fato, mesmo sob a necessidade de solues rpidas, pode o dirigente realizar,


em pouco tempo e sob critrios objetivos, procedimento de escolha simplificado, o que
d eficcia aos princpios da igualdade e impessoalidade.
Regra geral, tempo h para a dinmica impessoal de escolha. Em situaes
absolutamente emergenciais, deve a entidade demonstrar, de forma cabal, o fato
inusitado (ex.: enchentes, desmoronamentos, epidemias). Assim, para atender a um

39

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

surto local de febre amarela, o mdico pode ser admitido sem o processo seletivo.
Diferente, outro mdico, para dar planto no pronto-socorro, deve se submeter
dinmica objetiva de escolha.
Mesmo realizado o processo seletivo, esta Corte vem negando registro a
sucessivos contratos para a mesma funo; assim porque a repetio descaracteriza a
indispensvel temporariedade da contratao (TC 1843/010/06).
Contratados por tempo determinado, os servidores vinculam-se ao regime geral de
previdncia (INSS); nunca ao regime prprio de aposentadorias e penses (art. 40, 13
da CF).
Interessante enfatizar que, em toda e qualquer admisso de pessoal, permanente
ou temporria, precisa a entidade descentralizada consultar a Prefeitura, no intento de
saber se a despesa laboral do Municpio no ultrapassou o chamado limite fiscal de
prudncia (art. 22, pargrafo nico da Lei de Responsabilidade Fiscal).
De fato, tal disciplina impe uma barreira cautelar, prudencial, contra o gasto de
pessoal; equivale a 95% do subteto de cada Poder estatal; no Municpio, o Executivo:
51,30% (54% x 0,95 = 51,30%); o Legislativo: 5,7% (6% x 0,95 = 5,7%).
Superada aquela taxa prudencial, fica o Poder impedido de aumentar sua despesa
de pessoal, a menos que compaream as seguintes excees: a reviso geral anual do
art. 37, X da CF; a reposio de servidores decorrente de aposentadoria ou falecimento
nas reas de educao, sade e segurana; contratao de horas extras sob as
hipteses previstas na Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO.
Em suma, atingida a barreira prudencial, quis o legislador que o gasto laboral pare
de crescer, seja contido pelo gestor governamental.
10.2 - As Despesas Imprprias
As despesas imprprias ressentem-se de interesse pblico; a imensa parte dos
contribuintes, se pudessem, vetaria o uso de dinheiro pblico na aquisio de certos
bens e servios.
Esses gastos ofendem os princpios da legitimidade, moralidade e
economicidade (art. 37 e 70, I da CF) e, por isso, ensejam juzo de irregularidade nas
contas submetidas a julgamento desta Corte16; assim porque tipificam ato de gesto
ilegtimo e antieconmico (art. 33, III, c da Lei Orgnica do TCESP). De mais a
16

Balanos do Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico, bem assim das autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista.

40

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

mais, deve o Responsvel devolver, ao errio local, o correspondente valor,


devidamente corrigido.
J, no balano sujeito a Parecer Prvio: o do Prefeito, as despesas imprprias
resultam processos apartados. Assim se d porque as contas dos Chefes do Executivo
tm prazo certo de apreciao 17.
Feitas essas consideraes preliminares, passa-se a mostrar despesas que este
Tribunal, a rigor, tem avaliado imprprias nas entidades da Administrao
descentralizada:
Falta de modicidade nos gastos em viagem oficial (custo elevado com
refeies e hospedagem; nmero despropositado de participantes).
Promoo pessoal de autoridades e servidores pblicos, em afronta ao
art. 37, 1 da Constituio.
Pagamento de multas pessoais de trnsito, ou seja, as que no se
referem m conservao do veculo oficial.
Pagamento de anuidade de servidores em conselhos profissionais como
OAB, CREA, CRC, entre outros.
Gastos excessivos com telefonia celular.
Custeio de atividades privativas do Estado ou da Unio, sem
autorizao na Lei de Diretrizes Oramentrias e sem convnio (art. 62
da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Distribuio de agendas, chaveiros, buqus de flores, cartes e cestas
de Natal, entre outros brindes.
Festas de confraternizao dos funcionrios pblicos.
Assinatura de TV a cabo e revistas que no veiculam temas ligados
Administrao Pblica

17

Governador: 60 dias aps o recebimento da conta; Prefeitos: at o final do ano seguinte ao do


recebimento da conta.

41

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

10.3 - A Transparncia Fiscal


A Lei de Responsabilidade Fiscal escora-se em duas pilastras: o planejamento
oramentrio e a transparncia no uso do dinheiro pblico.
Na Administrao indireta, somente as empresas estatais autnomas esto livres
dos comandos fiscais, visto que no dependem do Tesouro Central para desenvolver
suas atividades e projetos.
Sendo assim, os nmeros oramentrios e patrimoniais de autarquias, fundaes,
consrcios (proporcional), empresas pblicas e sociedades de economia mista, todos
eles se somam s cifras fazendrias da Administrao direta, vindo isso a compor os
balanos e demonstrativos consolidados do Municpio.
Depois, a publicidade fiscal ganha forte estmulo com a edio, em maio de 2009,
da primeira modificao na LRF: a Lei Complementar n 131, conhecida como Lei da
Transparncia Fiscal.
10.3.1 - A primeira modificao na LRF - a edio, em maio de 2009, da Lei da
Transparncia Fiscal
Editada em 27 de maio de 2009, a Lei Complementar n 131, de 2009, vem a ser a
primeira modificao no cdigo de responsabilidade fiscal, promulgado que foi 9 (nove)
anos antes, em 4 de maio de 2000. a chamada Lei da Transparncia Fiscal.
Em tal processo, fez o legislador inseres nos artigos 48 e 73 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, objetivando facilitar a lide dos controles institucionais, quer o
social, o interno ou o externo.
De incio, h de se dizer que o acrescentado art. 73-A melhor reitera a norma
constitucional (art. 74, 2), estabelecendo que, em face dos Tribunais de Contas e do
Ministrio Pblico, qualquer cidado ou instituio parte legtima para denunciar
desvio fiscal, quer na Administrao direta, quer na indireta.
Em seguida, os novos incisos do art. 48 querem que a sociedade, por meio
eletrnico (internet), possa conhecer, em tempo real, o nvel e a espcie da receita
arrecadada, alm da utilidade que est sendo adquirida (bem ou servio), desagregada
esta informao por entidade pblica adquirente, cifra monetria, nome do fornecedor,
nmero do processo administrativo e, se for o caso, tipo de licitao realizada (Convite,
Prego, Tomada de Preos, Concorrncia).
Para tanto, devero Estados e Municpios utilizar sistema eletrnico de
administrao financeira que atenda, ao menos, o padro de qualidade do SIAFI, o
Sistema Integrado de Administrao Financeira da Unio. o que passou a determinar
o inciso III, art. 48 da Lei Complementar n 101, de 2000.

42

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

De se lembrar que o Servio de Processamento de Dados da Unio - SERPRO


desenvolveu, semelhana do SIAFI, um sistema eletrnico aplicvel aos demais entes
federados; o SIAFEM - Sistema Integrado de Administrao Financeira de Estados e
Municpios, adotado em boa parte dos Estados-membros e em alguns poucos
Municpios.
Nesse cenrio, fcil deduzir que o SIAFEM tambm serve aos propsitos da
transparncia fiscal.
De toda forma, modelos similares ao SIAFI e ao SIAFEM sero necessariamente
utilizados pelos municpios brasileiros: os que tm mais de 50 mil habitantes j devem
estar operando; j, as comunas pequenas, com menos de 50 mil pessoas, tero tempo
bem mais ampliado: 4 (quatro) anos, ou seja, at 27 de maio de 2013.
No recebero transferncias voluntrias os que no se ajustem naqueles prazos,
cabendo lembrar que, dessa punio, a LRF excepciona repasses voltados educao,
sade e assistncia social:
Tendo em mira alertar os entes estatais com mais de 50 mil habitantes, o
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo emitiu o seguinte Comunicado:

COMUNICADO SDG n 24, de 2011


O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, na sua misso de orientar seus
jurisdicionados, alerta sobre a necessidade de observncia aos seguintes dispositivos
constitucionais e legais:
1- De acordo com o art. 73-B da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Municpios com mais de
50 mil habitantes devem estar operando, desde 27 de maio de 2011, sistema que populao
franqueie, via Internet, informaes sobre execuo oramentria e financeira, nisso atendido
o padro estabelecido no Decreto federal n 7.185, de 27 de maio de 2010.
SRGIO CIQUERA ROSSI
Secretrio-Diretor Geral

No escopo de regulamentar a Lei da Transparncia Fiscal, o Presidente da


Repblica, em 27 de maio de 2010, baixa o Decreto federal n 7.185, com as seguintes
particularidades:
Aludido no art. 48, nico da LRF, o sistema integrado de administrao
financeira e controle passa a contar com denominao simples e objetiva:
Sistema.
Abrangendo todo o nvel de governo, integram o Sistema todos os rgos
da Administrao direta, bem como as autarquias, fundaes e
empresas estatais dependentes.
Diferente do SIAFI e SIAFEM, o Sistema dispensa senhas e o prvio
cadastramento dos usurios, ou seja, de amplo acesso pblico.

43

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

O Sistema recurso de informtica para o cidado acompanhar receitas e


despesas, apresentadas at o 1 dia til que sucede o do registro contbil;
eis o tempo real mencionado na Lei Complementar n 131, de 2009.
Tais informaes comparecero at a abertura referenciada no art. 7 do
Decreto, qual seja:
1. Detalhamento da despesa:
a) Valor do empenho, liquidao e pagamento.
b) Nmero do processo (quando for o caso).
c) Pessoa fsica ou jurdica beneficiada com o
pagamento.
d) O bem fornecido ou o servio prestado.
2. Detalhamento da receita:
a) Previso.
b) Lanamento, quando for o caso.
c) Arrecadao.
10.4 - A nova contabilidade para o Setor Pblico
Antes de mais nada, h de se reiterar que autarquias, certas fundaes e consrcios
pblicos submetem-se contabilidade pblica (Lei n. 4.320/1964); outras fundaes,
os consrcios administrativos e as empresas estatais sujeitam-se contabilidade
comercial (Lei n. 6.404/1976), no obstante estes ltimos, do direito privado,
produzirem, em apartado, demonstrativos segundo escrita pblica, para que possam
compor o balano consolidado do Municpio.
Depois, h de se lembrar que reclama a Carta de 1988 diploma complementar
para substituir a Lei n 4.320, de 1964; o art. 165, 9.
Por isso e desde 1989, dezenas de projetos j tramitaram no Congresso
Nacional. O penltimo mais importante foi chamado de qualidade fiscal; o mais atual
o designado responsabilidade oramentria.
No curso desse vazio legal, a Secretaria do Tesouro Nacional - STN, tal qual
rgo central de contabilidade da Unio, vem editando sucessivas Portarias no escopo
de atualizar certas passagens da Lei 4.320.
Em que pese esse esforo modernizador, h de se acautelar com o que contraria
o princpio da legalidade, visto que um ato administrativo - no caso, a Portaria - no
pode nunca ser mais que a Lei.

44

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Recentemente, essas Portarias da STN vm sintonizando a contabilidade


pblica aos padres internacionais e do universo privado.
Nessa dinmica, resta evidente que no mais recair no sistema oramentrio a
principal anlise dos balanos da Administrao Pblica, mas, sim, no sistema
patrimonial, assim como nas empresas privadas.
Para os que defendem esse modelo, um governo pode obter supervit primrio e
nominal, mas, de outro turno, estar perdendo patrimnio, quer pelo abandono de suas
instalaes fsicas, quer vista do engrandecimento da futura dvida com o regime
prprio de previdncia, lacunas essas que, nos perodos subsequentes, comprometero a
adequada execuo dos servios pblicos.
Nesse passo, a Portaria STN n 665, de 30 de novembro de 2010, introduz os
novos balanos pblicos, com vigncia facultativa em 2011, mas que, em 2012 sero
obrigatrios para a Unio e os Estados. J, no caso dos Municpios, a obrigatoriedade
acontece no ano de 2013.
Ato contnuo, a Portaria Conjunta STN/SOF n 664 detalha e explica os
contedos das novas demonstraes contbeis aplicadas ao setor pblico; so elas:
 Balano Oramentrio (anexo 12);
 Balano Financeiro (anexo 13);
 Balano Patrimonial (anexo 14);
 Demonstrao das Variaes Patrimoniais (anexo 15);
 Demonstrao dos Fluxos de Caixa (anexo 18);
 Demonstrao das Mutaes no Patrimnio Lquido (anexo 19);
 Demonstrao do Resultado Econmico (anexo 20).
O anexo 19 ser compulsrio somente para as empresas estatais dependentes; o
anexo 20 de elaborao opcional para qualquer entidade pblica.
Na nova sistemtica contbil, absolutamente vital a Administrao atualizar o
valor dos bens mveis e imveis, procedimento este que, a teor da Lei 4.320, apenas
opcional, facultativo (art. 106, 3):
Assim, os ativos no financeiros 18 no mais comparecero, nas peas
contbeis, com os atuais valores irrisrios, pfios; sero contabilizados em montante
prximo realidade de mercado, o que facilita a apurao de custos dos servios
pblicos.
Quer-se tambm que o campo do passivo revele a efetiva situao devedora da
entidade governamental, sobretudo no tocante aos dbitos de longo prazo dos regimes
prprio de previdncia: o chamado passivo atuarial.
18

Bens mveis; imveis; direitos creditrios como, por exemplo, a Dvida Ativa; aes, entre outros.

45

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Se assim for, decerto muitos Municpios superaro o limite da dvida de longo


prazo: a consolidada (120% da RCL), sendo que hoje, no universo jurisdicionado por
esta Corte de Contas, nenhuma Comuna ultrapassa tal freio.
No bastasse isso, os bens de uso comum do povo passaro a integrar o ativo
governamental; eis o caso de estradas vicinais, pontes, viadutos, tneis, praas. Ento,
todo e qualquer investimento pblico resultar aumento patrimonial, diferente do que
agora , quando nem todas as despesas de capital se transformam em mutao positiva
do patrimnio.
Bem por isso, o resultado da Demonstrao das Variaes Patrimoniais passar
a contar com especial significado na anlise dos Tribunais de Contas.
De mais a mais, os bens e direitos sofrero depreciao segundo mtodo
previamente definido.
Considerando que tanto a Lei 4.320 quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal, uma
e outra requerem a apurao de custos dos servios pblicos, importante que se saiba o
valor da depreciao anual do prdio hospitalar, para a exata aferio do custo de
atendimento mdico.
Tambm, a Dvida Ativa, que, tradicionalmente, padece de enorme incerteza de
recebimento, sofrer ela grande reduo de valor; isso, por fora de conta subtrativa
que, em contabilidade privada, chamada Proviso para Devedores Duvidosos.
No Balano Patrimonial, as denominaes financeiro e permanente sero
trocadas para circulante e no circulante, as mesmas j utilizadas por certas fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Do confronto entre ativo e passivo, ter-se- indicador fundamental para o novo
modelo de contabilidade pblica: o Patrimnio Lquido.
Essas normas aplicadas s entidades regidas pelo direito pblico, de igual
forma, sugerem que receitas e despesas submetam-se, ambas, ao regime de
competncia, tal qual na Lei n 6.404, de 1976.
Contudo, aquele sistema nico no pode nunca alcanar a contabilidade
oramentria, porquanto a lei determina regime de caixa para a receita de autarquias,
certas fundaes e consrcios pblicos e, no, o de competncia (art. 35, I, da Lei
4.320).
E, se h de convir que, mesmo agora, a expectativa de recebimento da Dvida
Ativa j contabilizada, sob competncia, no Ativo Permanente do Balano
Patrimonial; jamais no Balano Oramentrio.

46

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Segundo a Portaria Conjunta 334/2010, as receitas e despesas do Balano


Oramentrio esto mais bem detalhadas do que no padro hoje prevalecente.
De seu turno, o novo Balano Financeiro continua, bvio, sendo uma grande conta
caixa, mas, sob o novo modelo, sofreu considervel modificao. Com efeito, a partir de
sua vigncia, apresentar recebimentos e pagamentos vista das fontes ordinria e
vinculada (no mais por natureza e funo), revelando, tambm, as antes no
evidenciadas transferncias intragovernamentais (ex.: Prefeitura comprando de empresa
pblica) e, ainda, as operaes extraoramentrias. (ex.: Prefeitura ajudando,
financeiramente, autarquia local).
A Demonstrao das Variaes Patrimoniais tambm contou com significativa
alterao. Desta feita, melhor decompe a receita e a despesa oramentria; bem
transparece o fato criado pela Portaria Interministerial n 163/2001 (as transferncias
financeiras entre entidades do mesmo nvel de governo); cria as figuras das variaes
patrimoniais quantitativas e qualitativas.
10.5 - Licitaes e Contratos
De modo geral, tem verificado esta Corte os seguintes desacertos na
formalizao de licitaes e contratos administrativos:
 Editais com clusulas restritivas que afastam concorrentes, entre as quais o
excesso de exigncias documentais; o excesso de detalhes na descrio do
objeto; as comprovaes de propriedade; a fixao de distncia para usina de
asfalto; a exigncia de certificaes de qualidade. No caso, as Smulas n. 14 a
30 desta Corte bem exemplificam vrias situaes de restritividade (vide item
1.8);
 Objeto da licitao mal definido;
 Expedio de Convites sempre para os mesmos proponentes;
 Convites preenchidos por empresas inexistentes;
 Elevado nvel de dispensas e inexigibilidades, a indicar desvio do constitucional
princpio da licitao;
 Subavaliao da proposta de preos, para, em momento seguinte, lograr-se
aditamentos contratuais;
 Contratao direta por emergncia no caracterizada;

47

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

 Deficiente pesquisa de preos;


 Fracionamento licitatrio;
 E, no tocante criao, expanso e aprimoramento da ao governamental, a
falta das cautelas comentadas no prximo item desta Cartilha (art. 16 da LRF).
H de se atentar, tambm que, contratos de maior vulto devem ser remetidos para
anlise mais detalhada desta Corte:
Comunicado SDG n 020/2012
Com a edio da Resoluo n 01/2012, foram alterados os prazos e os valores de remessa
de contratos e atos jurdicos anlogos, de tal modo que os Poderes e rgos da
administrao estadual e municipal devero encaminhar ao Tribunal de Contas, no prazo
de 5 (cinco) dias contados da data de assinatura, independente da necessria publicao,
todos os ajustes abaixo indicados;
I - no mbito estadual, todos os contratos e atos jurdicos anlogos, inclusive os relativos
concesso e permisso de servios pblicos, parcerias pblico-privadas, convnios
firmados com rgos pblicos ou entidades no governamentais, contratos de gesto e
termos de parceria, de valor igual ou superior a R$ 3.500.000,00;
II - no mbito municipal, todos os contratos e atos jurdicos anlogos, inclusive os
relativos concesso e permisso de servios pblicos e parcerias pblico-privadas, de
valor igual ou superior a R$ 3.500.000,00 para obras e servios de engenharia, e de valor
superior a R$ 2.500.000,00 para compras e demais servios, convnios firmados com
entidades no governamentais, contratos de gesto e termos de parceria.
A fim de garantir plena observncia do prazo de 5 (cinco) dias para remessa dos aludidos
ajustes, documentos de difcil reproduo, tais como, plantas, projetos grficos, desenhos e
outros, podero permanecer na origem, sendo requisitados pela Fiscalizao sempre que
necessrios.
A remessa desses contratos e demais ajustes no prazo ora estabelecido no implica
qualquer alterao dos procedimentos previstos no pargrafo nico do artigo 61 da Lei n
8.666/93.
SDG, 07 de maio de 2012
Srgio Ciquera Rossi
SECRETRIO-DIRETOR GERAL

10.6 - Cautelas fiscais nos Contratos relativos criao, expanso ou


aprimoramento da Ao Governamental - o art. 16 da Lei de
Responsabilidade Fiscal
O dirigente de certa autarquia ou empresa dependente quer construir uma
estao de tratamento de gua em determinado bairro do municpio; para tanto, no
precisa de lei especfica, bastando uma autorizao oramentria. Contudo, a partir da
LRF, deve aquele gestor atentar para o determinado no art. 16:
 Estimar o impacto da nova despesa sobre o oramento e a disponibilidade
de caixa; isso, para 3 exerccios financeiros;

48

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

 Declarar, na abertura da licitao, que a nova despesa se compatibiliza


com os 3 planos oramentrios: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
Nesse contexto, deve a entidade mostrar que os projetos de expanso
governamental estejam previstos nos trs instrumentos oramentrios, sendo isso
eficiente antdoto contra o planejamento fictcio, sem compromisso com a realidade,
feito apenas para atender lei.
Com efeito, a falta dos sobreditos procedimentos do art. 16 faz com que a
despesa seja tida no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico (art. 15 da
LRF), havendo, em face disso, tipificao penal (art. 359-D da Lei de Crimes Fiscais:
Ordenao de despesa no autorizada por lei recluso de 1 a 4 anos).
De toda forma, no qualquer aumento de gasto pblico que precisa
submeter-se ao art. 16 da LRF. Livres dessas cautelas esto as despesas corriqueiras,
habituais, relacionadas, apenas e to somente, operao e manuteno dos servios
preexistentes e que nada tenham a ver com criao, expanso ou aperfeioamento da
ao governamental.
Esta Corte de Contas publicou, em setembro de 2006, modelo para a
Administrao atender s cautelas requeridas pelo artigo 16 da Lei de Responsabilidade
Fiscal:
MODELO PUBLICADO NO D.O.E. de 13 de Setembro de 2006 - Atendimento ao art. 16
da Lei de Responsabilidade Fiscal
Na qualidade de ordenador da despesa, declaro que o presente gasto dispe de suficiente
dotao e de firme e consistente expectativa de suporte de caixa, conformando-se s
orientaes do plano plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias, motivo pelo qual, s
fls. , fao encartar cpia do respectivo trecho desses instrumentos oramentrios.
Em seguida, estimo o impacto trienal da despesa, nisso tambm considerando sua eventual
e posterior operao:
Valor da despesa no 1o exerccio .......................R$
Impacto % sobre o Oramento do 1o exerccio...... %
Impacto % sobre o Caixa do 1o exerccio............... %
Valor da despesa no 2o exerccio ........................R$
Impacto % sobre o Oramento do 2o exerccio........%
Impacto % sobre o Caixa do 2o exerccio................ %
Valor da despesa no 3o exerccio .........................R$
Impacto % sobre o Oramento do 3o exerccio........ %
Impacto % sobre o Caixa do 3o exerccio................. %
Data,
Nome, Cargo e Assinatura do Ordenador da Despesa
SDG, 13 de Setembro de 2006.
SRGIO CIQUERA ROSSI
Secretrio-Diretor Geral

49

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

10.7 - As Dispensas Licitatrias por valor (art. 24, I e II da Lei n. 8.666, de 1993)
Em tais casos, recomenda-se que a correlata documentao esteja assim
formalizada:
Autorizao do ordenador da despesa;
Comprovantes da prvia cotao de preos (fac-smile; cpia de
mensagem eletrnica e-mail; entre outras formas);
Original da Nota de Empenho ou instrumento congnere, assinada pelo
ordenador da despesa.
Documentao comprobatria do gasto (originais das notas fiscais 19ou
recibos de servios);
Atestao do recebimento de bens, servios e obras, tal qual segue:
a) O responsvel pela liquidao deve estar claramente identificado,
mediante aposio de carimbo que revele nome e nmero de documento
oficial (RG ou registro funcional);
b) Os recibos de servios devem bem identificar o prestador, mediante os
seguintes elementos: nome, endereo, RG, CPF, n. de inscrio no
INSS, n. de inscrio no ISS;
c) As obras e servios de engenharia sero apenas recebidos por servidor
ou comisso designada pela autoridade competente, mediante termo
circunstanciado (art. 73, I, b da Lei n. 8.666, de 1993).
d) Ordem de pagamento chancelada pelo ordenador da despesa (art. 64 da
Lei n. 4.320, de 1964).
Tendo em vista a importncia do recebimento de obras e servios de engenharia,
no demais lembrar que assim determina a Lei de Licitaes e Contratos (L. 8.666):
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto ser recebido:
I - em se tratando de obras e servios:
a) provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e
fiscalizao, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at
19 Segundo o PROTOCOLO ICMS 10, DE 18 DE ABRIL DE 2007, inmeras atividades devem

necessariamente emitir a Nota Fiscal Eletrnica NF-e:


Clusula primeira Acordam os Estados e o Distrito Federal em estabelecer a obrigatoriedade de
utilizao da Nota Fiscal Eletrnica (NF-e) prevista no Ajuste SINIEF 07/05, de 30 de setembro de
2005, em substituio a Nota Fiscal, modelo 1 ou 1-A, para os contribuintes:
......................................
1 A obrigatoriedade se aplica a todas as operaes efetuadas em todos os estabelecimentos
dos contribuintes referidos nesta clusula, que estejam localizados nos Estados signatrios deste
protocolo, ficando vedada a emisso de Nota Fiscal, modelo 1 ou 1-A, salvo nas hipteses previstas
neste protocolo.

50

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

15 (quinze) dias da comunicao escrita do contratado;


b) definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade
competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o
decurso do prazo de observao, ou vistoria que comprove a adequao do
objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;
O termo de recebimento definitivo muito importante, visto que servidor ou
comisso atesta, para todos os efeitos, que a obra corresponde, de fato, ao que foi
pactuado no contrato.
Eis uma cautela da lei, que busca inibir superfaturamentos, sobrepreos e
aplicao de materiais de qualidade inferior.
Nessa marcha e vista de contratos de obras e servios de engenharia, devem as
entidades descentralizadas assim verificar no termo de recebimento definitivo:
a) Os recebedores so habilitados para tal mister, ou seja, so engenheiros
credenciados pelo CREA?
b) O termo de recebimento minucioso, bem detalhado, pormenorizado, ou seja,
mostra-se circunstanciado?
c) O termo de recebimento foi assinado pelos representantes da empreiteira e do
rgo pblico contratante?
d) O termo de recebimento faz explcita meno ao art. 618 do Cdigo Civil?
Art. 618. Nos contratos de empreitada de edifcios ou outras construes
considerveis, o empreiteiro de materiais e execuo responder, durante o
prazo irredutvel de cinco anos, pela solidez e segurana do trabalho, assim
em razo dos materiais, como do solo.
Pargrafo nico. Decair do direito assegurado neste artigo o dono da
obra que no propuser a ao contra o empreiteiro, nos cento e oitenta dias
seguintes ao aparecimento do vcio ou defeito.
10.8 - O Controle Interno das entidades da Administrao Indireta
Antes da Constituio de 1988, tal controle era somente exercido pelo Poder
Executivo.
Agora, cada Poder estatal dispe de seu prprio sistema interno, que atuar, de
modo integrado, com o existente nos outros Poderes (art. 74 da CF).
No mbito do Executivo, cada pessoa jurdica conta com especfico controle
interno; ento, h um para a Prefeitura, outro para a autarquia, mais um para a fundao,
o consrcio intermunicipal ou a empresa estatal.
Entre as funes constitucionalmente determinadas ao Controle Interno
sobressaem as de avaliar o atendimento das metas previstas nos planos oramentrios e
de apoiar o controle externo (inciso I e IV do sobredito artigo).

51

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

De mais a mais e conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal, o responsvel pelo


controle interno um dos que assina o relatrio de gesto fiscal, pea bem relevante,
visto que afere, quadrimestral ou semestralmente, os limites da despesa de pessoal,
dvida consolidada, Restos a Pagar, entre outros (art. 54, nico).
Todavia, padece o Controle Interno de severa dificuldade operacional; para ele, na
imensa maioria dos casos, inexiste regramento infraconstitucional dispondo sobre
a escolha de seus membros, sua objetiva rea de atuao, os produtos a serem
alcanados e, principalmente, as garantias funcionais para os que militam nesse nvel
internalizado de controle.
Nesse sentido, baixou esta Corte de Contas o seguinte Comunicado:
Comunicado SDG n 32/2012
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO ressalta que, a mando dos
artigos 31, 70 e 74 da Constituio Federal, bem assim do artigo 54, pargrafo nico, e
artigo 59, ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal e, tambm, do artigo 38, pargrafo
nico, da Lei Orgnica desta Corte, a Prefeitura e a Cmara Municipal devem possuir
seus prprios sistemas de controle interno, que atuaro de forma integrada.
Sob aquele fundamento constitucional e legal, dever dos Municpios, por meio de normas
e instrues, instituir, se inexistentes, e regulamentar a operao do controle interno, de
molde que o dirigente municipal disponha de informaes qualificadas para a tomada de
decises, alm de obter mais segurana sobre a legalidade, legitimidade, eficincia e
publicidade dos atos financeiros chancelados, sem que hajam razes para alegar
desconhecimento.
Apenas servidores do quadro efetivo devero compor o sistema de controle interno.
Nesse contexto, tal normatizao atentar, dentre outros aspectos, para as funes
constitucionais e legais atribudas ao controle interno:
1 - Avaliar o cumprimento das metas fsicas e financeiras dos planos oramentrios, bem
como a eficincia de seus resultados.
2 - Comprovar a legalidade da gesto oramentria, financeira e patrimonial.
3 - Comprovar a legalidade dos repasses a entidades do terceiro setor, avaliando a
eficcia e a eficincia dos resultados alcanados.
4 - Exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres do Municpio.
5 - Apoiar o Tribunal de Contas no exerccio de sua misso institucional.
6 - Em conjunto com autoridades da Administrao Financeira do Municpio, assinar o
Relatrio de Gesto Fiscal.
7 - Atestar a regularidade da tomada de contas dos ordenadores de despesa, recebedores,
tesoureiros, pagadores ou assemelhados.
De se registrar, ainda, que a adequada instituio do correspondente rgo de controle
interno medida que ser verificada por ocasio da fiscalizao levada a efeito pelo
Tribunal de Contas, com repercusso no exame das contas anuais.
SDG, em 28 de setembro de 2012.
SRGIO CIQUERA ROSSI
SECRETRIO-DIRETOR GERAL

52

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

11 - BIBLIOGRAFIA
 GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo, So Paulo, Saraiva, 2006.
 MACHADO JR., J. Teixeira e REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320
Comentada, Rio de Janeiro, IBAM, 2001.
 NUNES, Moacyr de Arajo. Manual de Oramento e Contabilidade Pblica,
So Paulo, CEPAM, 1993.
 RIGOLIN, Ivan. Manual Prtico das Licitaes, So Paulo, Saraiva, 7.
edio, 2008.
 RIGOLIN, Ivan. O Servidor Pblico nas Reformas Constitucionais, Editora
Frum, Belo Horizonte, 2008.
 SANTANA, Jair Eduardo. Subsdios de Agentes Polticos Municipais, Belo
Horizonte, Frum, 2004.
 TOLEDO JR., Flavio C. e ROSSI, Srgio Ciquera. Lei de Responsabilidade
Fiscal Comentada Artigo por Artigo, Editora NDJ, So Paulo, 3. edio, 2005.
 TOLEDO JR., Flavio C. e ROSSI, Srgio Ciquera. A Lei 4.320 no Contexto da
Lei de Responsabilidade Fiscal, Editora NDJ, So Paulo, 2005.
 TOLEDO JR., Flavio C, Artigo Autarquias, Fundaes e Empresas Estatais na
Lei de Responsabilidade Fiscal, publicado no Boletim de Direito Municipal Editora NDJ.

53

Вам также может понравиться