Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
Dezembro 2012
CONSELHEIROS
RENATO MARTINS COSTA
Presidente
ROBSON RIEDEL MARINHO
Vice-Presidente
ANTONIO ROQUE CITADINI
Corregedor
EDGARD CAMARGO RODRIGUES
CRISTIANA DE CASTRO MORAES
DIMAS EDUARDO RAMALHO
SIDNEY ESTANISLAU BERALDO
Dezembro 2012
Superviso
Srgio Ciquera Rossi
Secretrio-Diretor Geral
Coordenao
Pedro Issamu Tsuruda
Alexandre Teixeira Carsola
Diretores dos Departamentos de Superviso da Fiscalizao I e II
Elaborao
Flavio C. de Toledo Jr.
Srgio Ciquera Rossi
Coordenao Operacional
Jos Roberto Fernandes Leo
Editorao
Adlia da Silva Milagres
Colaborao
Marcello Jos Ferreira de Amorim
Apresentao
ndice
1 - A ROTINA OPERACIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE SO PAULO.........................................................................
1.1- O Tribunal de Contas na Legislao.....................................................
1.2- Jurisdio...............................................................................................
1.3- Composio...........................................................................................
1.4- Localizao Fsica ................................................................................
1.5- A Notificao do Jurisdicionado...........................................................
1.6 -Decises possveis quanto s Contas das Entidades da Administrao
Indireta do Municpio...................................................................................
1.7- A Pgina Eletrnica (www.tce.sp,.gov.br) ..........................................
1.8- As Smulas............................................................................................
1.9- A Misso Pedaggica............................................................................
1.10- A remessa eletrnica de registros financeiros - O Projeto AUDESP
- Auditoria eletrnica de Contas Pblicas..................................................
1-11- A Defesa dos Jurisdicionados.............................................................
2- A PRESTAO DE CONTAS DAS AUTARQUIAS, FUNDAES,
EMPRESAS PBLICAS, SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E
CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS.....................................................
3- O EXAME DAS AUTARQUIAS, FUNDAES, CONSRCIOS E
EMPRESAS ESTATAIS DO MUNICPIO.............................................
3.1- Caractersticas Gerais ...........................................................................
3.2-O Princpio da Especializao ...............................................................
3.3- A Autorizao Oramentria ................................................................
3.4- A Sujeio Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ............................
3.5-O Regime de Contabilidade e o impacto do resultado de exerccio
sobre a situao patrimonial.........................................................................
3.6-A Despesa de Pessoal.............................................................................
3.7-O repasse do Tesouro Central para Autarquias, Fundaes e
Empresas Dependentes.................................................................................
3.8- Recolhimento do Imposto de Renda Tesouraria da Prefeitura...........
4- OS TRS TIPOS DE FUNDAO FISCALIZADAS PELO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO...................
4.1- Caractersticas Bsicas .......................................................................
4.2- A Fiscalizao das Fundaes ...........................................................
4.2.1- A Fiscalizao da Fundao Tpica.................................................
07
07
07
08
08
09
10
11
12
15
16
17
18
19
19
20
21
21
22
23
23
25
25
25
26
26
27
27
28
28
30
31
32
32
32
33
33
35
37
37
38
39
39
40
42
42
44
47
48
50
51
53
10
11
1.8 - As Smulas
A Smula resume, em texto curto e objetivo, a interpretao pacfica dos
Conselheiros sobre determinado assunto, vindo isso atender a trs finalidades: a)
uniformizar as decises; b) tornar pblica a jurisprudncia predominante da Casa; c)
agilizar a instruo do processo, visto que j no mais necessrio sempre repetir todo
o entendimento que originou a Smula.
Eis o repertrio de smulas desta Casa de Contas:
SMULA N 1 - No lcita a concesso de subveno para bolsa de estudo e
assistncia hospitalar com carter personalssimo.
SMULA N 2 - inconstitucional a aplicao de Auxlios ou Subvenes,
direta ou indiretamente na manuteno de culto religioso.
SMULA N 3 - No lcita a concesso de Auxlios e Subvenes a
entidades com fins lucrativos ou com a finalidade especfica de valorizao
patrimonial.
SMULA N 4 - As despesas somente podero correr conta da destinao
constante do ato concessrio.
SMULA N 5 - A prova de exclusividade na aquisio de material, como
justificativa de dispensa de licitao, no deve se limitar a declarao da
prpria firma, mas demonstrada atravs de patentes ou atestados dos rgos
de classe.
12
13
14
15
Tal qual o que ora se l, os manuais orientam, de forma clara e objetiva, os que
militam na arrecadao e uso do dinheiro pblico.
Tais cartilhas so periodicamente revistas e ampliadas luz de mudanas no
regramento legal e nos entendimentos jurisprudenciais, notadamente os daqui desta
Corte e dos tribunais superiores da Nao.
Ento, nunca so imutveis, dogmticas, doutrinrias as posies ditas nos
manuais e cartilhas.
Em nossa pgina eletrnica podem ser obtidos vrios manuais e cartilhas; eis
alguns exemplos:
Aplicao de Recursos no Ensino
O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos
O Tribunal e a Gesto Financeira das Cmaras de Vereadores
Compndio de Consultas
Contas Anuais do Governador
Lei de Responsabilidade Fiscal
Contratos de Parcerias Pblico Privadas- Guia Bsico
Financiamento das Aes e Servios Pblicos de Sade
Guia de Orientao aos Membros do Conselho Municipal de Sade
Previdncia Social
Repasses Pblicos ao Terceiro Setor
1.10 - A remessa eletrnica de registros financeiros - O Projeto AUDESP Auditoria Eletrnica de Contas Pblicas
Desde 2003, o Projeto AUDESP vem sendo desenvolvido junto com entidades
municipais e empresas de desenvolvimento de softwares, j tendo superado vrias fases
de implantao.
Com fundamento em normas legais, constitucionais e na boa tcnica
oramentria, orientou o AUDESP quanto a conceitos e contedos das peas de
planejamento oramento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei
Oramentria Anual.
16
17
18
19
20
aplicada, nica e to somente, nos fins para os quais se criou, legalmente, a entidade
descentralizada.
Resta claro, assim, que o exame operacional, finalstico, de execuo
programtica tarefa importante na apreciao das contas da Administrao indireta.
Vital, assim, que os dirigentes da Administrao indireta bem anotem, no
relatrio de atividades, no s as obras e novos servios, mas, tambm, a operao dos
preexistentes servios. Exemplificando:
Fundao educacional: realizao de 50 cursos para 1.800 alunos; concesso
de 180 bolsas de estudo;
Empresa de desenvolvimento urbano: atendimento de 10.000 moradias;
pavimentao de 150 km. de ruas; limpeza de todos os logradouros pblicos
do Municpio; construo de 3 km. de galerias pluviais;
Autarquia de gua e esgoto: atendimento de 10.000 residncias; construo de
uma estao de tratamento de gua.
3.3 - A Autorizao Oramentria
Do mesmo modo que o ente central, as clulas da Administrao
descentralizada submetem-se ao princpio da unidade oramentria, consagrado que est
no art. 165, 5o, I e II da Constituio.
Assim, da autorizao legal jamais se afastam os oramentos de autarquias,
fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista; estas ltimas, desde que
dependentes do Tesouro.
Em suma, a Lei Oramentria Anual prever receitas e despesas no s da
Administrao direta, mas, tambm, daquelas pessoas descentralizadas, cabendo anotar
que as empresas estatais autnomas, no dependentes do Caixa Central, somente elas
apresentam, no oramento, apenas sua programao de investimentos (art. 165, 5, II,
da Constituio).
Nesse passo, o art. 107 da Lei n 4.320, de 1964, no foi recepcionado pela
vigente Carta Poltica. Tal dispositivo facultava que o oramento de autarquias e
paraestatais pudesse ser aprovado mediante decreto do Chefe do Poder Executivo.
Ao dispensar a permisso legal, o gasto descentralizado est a contrariar
sobredita norma constitucional, bem assim o art. 167, I e II da mesma Lei Maior.
3.4 - A Sujeio Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
21
Conforme art. 2, III, LRF; art. 1, 1, III, Resoluo Senatorial 43/2001 e art. 2, II da Resoluo
Senatorial 43/2001.
5
22
mesmo ente estatal; eis o que quer a Portaria 589/2001, da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN).
3.6 - A Despesa de Pessoal
No h limites especficos para a despesa de pessoal de autarquias, fundaes ou
estatais dependentes.
Assim, pode uma autarquia gastar com pessoal, por exemplo, 98% de sua receita,
desde que, no consolidado de todo o Executivo, o percentual fique abaixo dos 54%
incidentes sobre a receita corrente lquida do Municpio, ou seja, o limite fiscal daquele
Poder.
Verificado excessos naquelas entidades descentralizadas, pode a Prefeitura
propor, na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), freios ao dispndio laboral de
autarquias, fundaes e estatais dependentes.
A propsito, pode-se tambm sugerir que a LDO enuncie impedimentos de
trmino de gesto tambm para a Administrao indireta; eis a vedao para assumir
despesas nos dois ltimos quadrimestres (art. 42 da LRF) ou da proibio de aumentar a
despesa de pessoal nos derradeiros 180 dias do mandato (art. 21, pargrafo nico da
LRF).
Bastante salutar tal procedimento; evita que sobreditas entidades sirvam de
vlvula de escape para eventuais desvios da Prefeitura.
3.7 - O repasse do Tesouro Central para Autarquias, Fundaes e
Empresas Dependentes
Para evitar dupla contagem na consolidao de balanos de um mesmo ente da
Federao, a Portaria Interministerial n 163, de 2001, estabelece que, para o simples
apoio financeiro entre entidades pblicas, os repasses no oneram o oramento do
concessor; no h mais aqui a despesa oramentria.
Assim, so fatos financeiros, nunca oramentrios, extraoramentrios, as
transferncias da Prefeitura para suas autarquias, fundaes e estatais dependentes. Por
extenso, acontece despesa somente quando a beneficiria gasta o dinheiro recebido da
concedente.
Via de consequncia, em cada pessoa jurdica da Administrao indireta, o
resultado de exerccio considera, de um lado, os recebimentos extraoramentrios e a
receita oramentria prpria; de outro, as despesas oramentrias.
Esse sistema extraoramentrio, bom ressaltar, vale, to somente, para a ajuda
financeira entre pessoas pblicas de idntica esfera de governo, o que exclui qualquer
contraprestao, em bens ou servios, pelo ente beneficiado.
23
24
25
123-
Fundao Tpica.
Fundao de Apoio.
Fundao Conveniada.
26
27
- O CONSRCIO PBLICO
Passados sete anos, em abril de 2005, edita a Unio normas gerais sobre
consrcios pblicos; a Lei 11.107.
Dois anos depois, o Decreto federal n 6.017, de 2007 regulamenta sobredito
diploma.
Antes dessa normatizao geral, os consrcios, algumas vezes, sequer
dispunham de personalidade jurdica; eram mero acordo de vontade estatal9. Diferente,
a Lei 11.107 quer a individualizao jurdica da associao multigovernamental:
Art.. 1 - O consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa
jurdica de direito privado.
Os consrcios intermunicipais passaram a existir, com mais vigor, entre as dcadas de 1980
e 1990.
28
10
Art. 23, 8 da Lei n 8.666/93 No caso de consrcios pblicos, aplicar-se- o dobro dos valores
mencionados no caput deste artigo quando formado por at 3 entes da Federao, e o triplo, quando
formado por maior nmero.
11
Art. 24, I e II da Lei n 8.666, de 1993.
29
Total
Percentuais p/
Cotas previstas Proporcionalizar Cotas repassadas
100,00%
Situao dos
repasses
-
Percentuais para proporcionalizar: para apropriar despesas de Pessoal e RCL p/ cada municpio. L.F. 11.107/05.
30
12
31
32
Evento
Receita Total Arrecadada (prpria e transferida, de modo extraoramentrio,
pela Prefeitura)
(-) Cancelamento de Restos a Pagar
(-) Receitas que, de fato, no ingressaram no Caixa, mesmo que lquida e
certa a entrada no ano seguinte.
(-) Despesa Total Empenhada
(-) Despesa de pessoal incorrida no ano examinado, mas somente empenhada
no exerccio seguinte (ex.: folha de pagamento de dezembro, encargos
patronais, 13 salrio)
(=) Resultado da Execuo Oramentria (supervit ou dficit)
Valor (R$)
33
2012
Esta Casa fiscaliza, todo ano, vrias empresas municipais; muitas delas voltadas
ao desenvolvimento urbano e habitao.
Entre elas, considervel parcela foi criada nos anos 1970, por incentivo do Banco
Nacional de Habitao - BNH, agncia oficial de fomento que, aps sua extino,
acarretou impacto bastante negativo quelas empresas de infraestrutura urbana.
Tem-se visto a situao insolvente de boa parte dessas estatais municipais, com
elevado patrimnio lquido negativo, contexto a justificar sua dissoluo legal e, via de
consequncia, absoro de direitos e obrigaes por parte do ente controlador: a
Prefeitura.
Do contrrio, a empresa acumular encargos sobre o seu endividamento (juros e
correo monetria), o que aumenta a dvida municipal e obriga esta Corte a, todo ano,
recusar o correspondente balano.
De se ressaltar que a avaliao patrimonial das empresas estatais se mira nos
seguintes ndices de liquidez e endividamento:
34
Exame
Anterior
Quocientes de liquidez
Liquidez imediata:
Disponibilidades
Passivo Circulante
Ativo Circulante
Passivo Circulante
Quociente de Endividamento
Participao
de
capitais de terceiros
sobre recursos totais:
35
13
36
Art. 1 O Sistema de Gesto de Precatrios SGP, institudo no mbito do Poder Judicirio e gerido
pelo Conselho Nacional de Justia - CNJ, tem por base banco de dados de carter nacional, alimentado
pelos Tribunais descritos nos incisos II a VII do Art. 92 da Constituio Federal, com as seguintes
informaes:
5 O disposto no presente artigo no se aplica aos pagamentos de obrigaes definidas em lei como
de pequeno valor.
15
37
Boa parte da dvida de longo prazo do Municpio tem a ver com confisso de
dvidas patronais, sobretudo as de carter previdencirio.
Por tais motivos, eis mais um motivo para a recusa da conta de dirigentes de
autarquias, fundaes, consrcios, empresas pblicas e sociedades de economia
mista: a falta de recolhimento ao INSS ou a entidade local que administra o regime
prprio de previdncia.
Parcelamentos posteriores dessa lacuna, em regra, no solvem o desacerto,
conquanto, no ano de competncia, a omisso restou patente, fazendo aumentar a dvida
municipal, o que, no futuro, compromete o financiamento de programas
governamentais.
Demais disso, a ausncia de recolhimento faz com que o Municpio no obtenha o
Certificado de Regularidade Previdenciria - CRP, ficando impedido de receber
transferncias voluntrias da Unio (convnios) e emprstimos de instituies federais;
nem a compensao financeira entre os regimes de previdncia (Lei n 9.796, de maio
de 1999).
No demais recordar que a dvida previdenciria deve estar claramente
evidenciada no passivo patrimonial das entidades da Administrao indireta; sem isso,
comparece outra falha relevante: a distoro dos resultados contbeis e a no ateno a
princpio hoje basilar: o da transparncia fiscal.
9
38
10 -
39
surto local de febre amarela, o mdico pode ser admitido sem o processo seletivo.
Diferente, outro mdico, para dar planto no pronto-socorro, deve se submeter
dinmica objetiva de escolha.
Mesmo realizado o processo seletivo, esta Corte vem negando registro a
sucessivos contratos para a mesma funo; assim porque a repetio descaracteriza a
indispensvel temporariedade da contratao (TC 1843/010/06).
Contratados por tempo determinado, os servidores vinculam-se ao regime geral de
previdncia (INSS); nunca ao regime prprio de aposentadorias e penses (art. 40, 13
da CF).
Interessante enfatizar que, em toda e qualquer admisso de pessoal, permanente
ou temporria, precisa a entidade descentralizada consultar a Prefeitura, no intento de
saber se a despesa laboral do Municpio no ultrapassou o chamado limite fiscal de
prudncia (art. 22, pargrafo nico da Lei de Responsabilidade Fiscal).
De fato, tal disciplina impe uma barreira cautelar, prudencial, contra o gasto de
pessoal; equivale a 95% do subteto de cada Poder estatal; no Municpio, o Executivo:
51,30% (54% x 0,95 = 51,30%); o Legislativo: 5,7% (6% x 0,95 = 5,7%).
Superada aquela taxa prudencial, fica o Poder impedido de aumentar sua despesa
de pessoal, a menos que compaream as seguintes excees: a reviso geral anual do
art. 37, X da CF; a reposio de servidores decorrente de aposentadoria ou falecimento
nas reas de educao, sade e segurana; contratao de horas extras sob as
hipteses previstas na Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO.
Em suma, atingida a barreira prudencial, quis o legislador que o gasto laboral pare
de crescer, seja contido pelo gestor governamental.
10.2 - As Despesas Imprprias
As despesas imprprias ressentem-se de interesse pblico; a imensa parte dos
contribuintes, se pudessem, vetaria o uso de dinheiro pblico na aquisio de certos
bens e servios.
Esses gastos ofendem os princpios da legitimidade, moralidade e
economicidade (art. 37 e 70, I da CF) e, por isso, ensejam juzo de irregularidade nas
contas submetidas a julgamento desta Corte16; assim porque tipificam ato de gesto
ilegtimo e antieconmico (art. 33, III, c da Lei Orgnica do TCESP). De mais a
16
Balanos do Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico, bem assim das autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista.
40
17
41
42
43
44
Bens mveis; imveis; direitos creditrios como, por exemplo, a Dvida Ativa; aes, entre outros.
45
46
47
48
49
10.7 - As Dispensas Licitatrias por valor (art. 24, I e II da Lei n. 8.666, de 1993)
Em tais casos, recomenda-se que a correlata documentao esteja assim
formalizada:
Autorizao do ordenador da despesa;
Comprovantes da prvia cotao de preos (fac-smile; cpia de
mensagem eletrnica e-mail; entre outras formas);
Original da Nota de Empenho ou instrumento congnere, assinada pelo
ordenador da despesa.
Documentao comprobatria do gasto (originais das notas fiscais 19ou
recibos de servios);
Atestao do recebimento de bens, servios e obras, tal qual segue:
a) O responsvel pela liquidao deve estar claramente identificado,
mediante aposio de carimbo que revele nome e nmero de documento
oficial (RG ou registro funcional);
b) Os recibos de servios devem bem identificar o prestador, mediante os
seguintes elementos: nome, endereo, RG, CPF, n. de inscrio no
INSS, n. de inscrio no ISS;
c) As obras e servios de engenharia sero apenas recebidos por servidor
ou comisso designada pela autoridade competente, mediante termo
circunstanciado (art. 73, I, b da Lei n. 8.666, de 1993).
d) Ordem de pagamento chancelada pelo ordenador da despesa (art. 64 da
Lei n. 4.320, de 1964).
Tendo em vista a importncia do recebimento de obras e servios de engenharia,
no demais lembrar que assim determina a Lei de Licitaes e Contratos (L. 8.666):
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto ser recebido:
I - em se tratando de obras e servios:
a) provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e
fiscalizao, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at
19 Segundo o PROTOCOLO ICMS 10, DE 18 DE ABRIL DE 2007, inmeras atividades devem
50
51
52
11 - BIBLIOGRAFIA
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo, So Paulo, Saraiva, 2006.
MACHADO JR., J. Teixeira e REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320
Comentada, Rio de Janeiro, IBAM, 2001.
NUNES, Moacyr de Arajo. Manual de Oramento e Contabilidade Pblica,
So Paulo, CEPAM, 1993.
RIGOLIN, Ivan. Manual Prtico das Licitaes, So Paulo, Saraiva, 7.
edio, 2008.
RIGOLIN, Ivan. O Servidor Pblico nas Reformas Constitucionais, Editora
Frum, Belo Horizonte, 2008.
SANTANA, Jair Eduardo. Subsdios de Agentes Polticos Municipais, Belo
Horizonte, Frum, 2004.
TOLEDO JR., Flavio C. e ROSSI, Srgio Ciquera. Lei de Responsabilidade
Fiscal Comentada Artigo por Artigo, Editora NDJ, So Paulo, 3. edio, 2005.
TOLEDO JR., Flavio C. e ROSSI, Srgio Ciquera. A Lei 4.320 no Contexto da
Lei de Responsabilidade Fiscal, Editora NDJ, So Paulo, 2005.
TOLEDO JR., Flavio C, Artigo Autarquias, Fundaes e Empresas Estatais na
Lei de Responsabilidade Fiscal, publicado no Boletim de Direito Municipal Editora NDJ.
53