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Introduo
Devido importncia do papel desempenhado pela administrao pblica,
sua forma de se organizar passou por mudanas ao longo dos anos em busca de
aprimoramento. As crticas aos modelos adotados deram origem a alguns
processos de reforma que se disseminaram entre muitos pases. O Brasil tambm
sofreu o reflexo desse processo.
Os Estados nacionais, que hoje se encontram entre modelos burocrticos e
gerenciais, variando de acordo com o pas, at o incio do sculo XX seguiam
um modelo patrimonial de administrao, caracterizado, principalmente, pela
ausncia de uma clara separao entre patrimnio pblico e patrimnio privado
(B RESSER -P EREIRA , 2009). Schwartzman (2006) explica que o ter mo
patrimonialismo originado nos trabalhos de Weber que, segundo o autor, o
usou para se referir forma de dominao tradicional, que est baseada na
crena nas tradies, e a partir dela que se torna legtima (WEBER, 2009).
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Assim, para Weber (2009), toda dominao tradicional tende ao patrimonialismo. Entretanto, com crticas fortes
ao modelo, como o autoritarismo, a
corrupo e o nepotismo, esse acabou por
ser substitudo pelo modelo burocrtico,
na dcada de 1930, no Brasil.
Para que pudesse atender ao seu novo
papel de indutor do desenvolvimento
econmico, o Estado precisou se transformar, por meio da racionalizao burocrtica do servio pblico (COSTA, 2008a).
Esta transformao envolveu a padronizao, normatizao e implementao de
mecanismos de controle, como explica
Costa (2008a), em um processo conhecido como reforma burocrtica da administrao pblica. A administrao pblica
adota, assim, uma forma racional-legal de
dominao, descrita por Weber (2009)
como aquela que se legitima a partir da
crena em regras e normas. Entretanto, o
modelo burocrtico tambm alvo de
crticas, na medida em que sua rigidez e
inflexibilidade tornam a administrao
pblica ineficiente.
Diante das severas crticas direcionadas
ao modelo burocrtico de administrao,
adotado pela administrao pblica brasileira at o fim do sculo XX, h uma
disseminao das reformas gerenciais,
impulsionada principalmente pelo movimento da New Public Management. Caracterizada principalmente pelo foco em resultados, esta nova onda de reformas foi
posta em prtica em muitos pases do
mundo, entre os quais se inclui o Brasil.
Essa disseminao foi impulsionada
principalmente por um contexto de crise
do Estado, que leva necessidade de
reconstru-lo, por meio de processos de
reforma (BRESSER-PEREIRA, 2001). Outro
fator importante, que levou tentativa de
adoo do modelo gerencial pelos pases
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Essa
disseminao foi
impulsionada
principalmente
por um contexto
de crise do
Estado, que leva
necessidade de
reconstru-lo, por
meio de
processos de
reforma (BRESSERPEREIRA, 2001).
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A principal
estratgia da
reforma gerencial
no Brasil,
segundo BresserPereira (1998),
era atacar a
administrao
pblica
burocrtica,
considerada
inflexvel e
ineficiente.
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Fonte: Adaptado do documento do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. (MARE, 1995, p. 59).
essas atividades envolvem direitos humanos bsicos, constituindo-se como atividades de direito privado, mas de propriedade
pblica, exigem forte financiamento do
Estado. nesse sentido que Bresser-Pereira
(1998) defende o processo de publicizao,
desincentivando a privatizao nesses
casos. Mas no caso da produo para o mercado, a privatizao sugerida, transferindo-se as atividades das empresas estatais
para empresas privadas.
A partir da proposta de formas de propriedades diferentes para distintos setores
de atuao do Estado, a reforma gerencial
no Brasil tambm previu novas instituies
organizacionais que deveriam ser adotadas.
Neste sentido, Bresser-Pereira (1998) prope a criao de agncias reguladoras, que
servem para a regulamentao dos setores
empresariais no suficientemente competitivos, de agncias executivas, que executam as atividades exclusivas do Estado, e
de organizaes sociais, que atuam no
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Embora exista
a condio legal
para a implementao da
administrao
gerencial, existem
fatos histricos
que sugerem que
o Brasil ainda
no apresenta
condies para
tanto.
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Embora Bresser-Pereira (2009) destaque como uma das principais caractersticas do modelo gerencial o fato de se constituir como modelo democrtico, Paes de
Paula (2005a) argumenta que ele mantm
o autoritarismo, pois o processo decisrio
permanece como monoplio do ncleo
estratgico e das instncias executivas. Na
viso da autora, a nova estrutura do Estado,
aps a reforma, no conseguiu garantir
uma insero da sociedade civil nas
decises estratgicas e na formulao de
polticas pblicas (PAES DE PAULA, 2005a,
p. 141). No foi possvel a infiltrao das
demandas populares, a partir da nova
estrutura do Estado que se consolidou aps
a reforma, como mostrou Paes de Paula.
Apesar de haver um discurso participativo
na proposta de reforma gerencial, na
prtica se enfatiza o engajamento da
prpria burocracia pblica ou dos quadros
das organizaes sociais no processo de
gesto (PAES DE PAULA, 2005a, p. 147).
Indo ao encontro de Paes de Paula, Martins
(1997, p. 71) afirma que parece haver um
hiato entre o sistema poltico-representativo e os imperativos de modernizao da
burocracia pblica. Assim, a concepo
de democracia da administrao pblica
gerencial parece ser limitada. No quadro
5, esto relacionadas algumas falhas da
implantao e aspectos positivos da
Reforma de 1995, em que se destaca a
busca por melhor atendimento ao cidado,
com reduo dos gastos pblicos.
Uma das principais estratgias da
reforma, como visto anteriormente, a
mudana nas instituies. Prevista na
Emenda Constitucional da Reforma Administrativa, tal mudana se d por meio da
criao de novas instituies, como as
agncias reguladoras, as agncias executivas
e as organizaes sociais, descritas acima.
Ainda que a mudana institucional seja
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Concluses
Sempre em busca de um melhor
modelo de administrao pblica para o
Pas, foram vividas, nos ltimos sculos,
transformaes denominadas de reformas
administrativas, que alteraram o funcionamento do aparelho do Estado. Entretanto,
a passagem do modelo patrimonial para o
burocrtico, e deste para o modelo
gerencial, no se deu de forma to linear e
clara quanto parece primeira vista. Os
modelos de administrao pblica no Brasil
acabaram se sobrepondo, trazendo limitaes ao seu bom funcionamento. Dentro
desse contexto, o presente estudo buscou
identificar as vulnerabilidades presentes no
processo de reforma gerencial no Brasil.
A partir dessas reflexes, pode-se
concluir que o modelo gerencial, adotado
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Notas
1
Legenda: Dentro do contexto constitucional, possvel verificar a evoluo de como se
deu a centralizao das regras que regem a administrao pblica, como segue: a Constituio
do Imprio, de 1824, nada dispunha sobre administrao pblica; a primeira Constituio republicana, promulgada em 1891, s tinha dois artigos; a Constituio de 1934 possua sete artigos;
a Constituio de 1946, que redemocratizou o Pas, tinha 11 artigos; a Constituio de 1967,
com seu vis autoritrio e concentrador de poder, no passou de 21 artigos; e, finalmente, a
Constituio de 1988 alcanou 65 dispositivos sobre administrao pblica, sendo a mais
normativa, comparada com outros pases (MOREIRA NETO, 1999).
2
A palavra publicizao foi criada pelo governo para distinguir a propriedade pblica no
estatal da propriedade pblica, bem como da propriedade privada. A publicizao pressupe a
extino de rgos ou entidades estatais e subsequente absoro de suas atividades por organizaes sociais. O processo de publicizao busca assegurar o carter pblico e o direito privado
da nova entidade, assegurando-lhe, assim, maior autonomia administrativa e financeira. As organizaes sociais so organizaes pblicas no estatais, mais especificamente fundaes de direito
privado que celebram contrato de gesto com o Poder Executivo, com aprovao do Poder
Legislativo, ganhando o direito de fazer parte do oramento pblico federal, estadual ou municipal. (PETRUCCI E SCHWARTZ, 1999, p. 46-48).
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from a reflection of the implementation process of state reform and its consequences for the
Brazilian public administration. In this sense, aims to identify potential vulnerabilities present in
the process of management reform in Brazil. It concludes by stating some causes that led to the
discrediting of the reform by the brazilian public institutions such as the difficulty of public
organizations to adjust to the new organizational structure designated by the State, resistance to
change imposed by the reform, as well as some good points, among which we can highlight the
creation of various government programs aimed at improving the cooperation of public
management or public agencies to reduce their budgets and spending.
Keywords: Administrative reform; Public administration; Brazil
Vanessa Brulon
Mestre em administrao pblica e doutoranda em administrao pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de
Empresas (EBAPE/FGV). E-mail: vanessabrulon@gmail.com
Pierre Ohayon
Doutor em administrao de empresas pela Faculdade de Engenharia e Arquitetura (FEA/USP). professor associado II
da Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis (FACC/UFRJ). E-mail: pohayon@facc.ufrj.br
Gerson Rosenberg
Doutor em Tecnologia de Processos Qumicos e Bioqumicos pelo Instituto Alberto Luiz Alberto Coimbra de Psgraduao e Pesquisa de Engenharia (COPPE/UFRJ). Atua como tecnologista em Sade Pblica da Fundao Oswaldo
Cruz Fiocruz. E-mail: gerson@fiocruz.br
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