POLTICA EXTERIOR URUGUAYA

Como seala Isabel Clemente Batalla Uruguay tuvo relaciones exteriores pero
no poltica exterior hasta los inicios del siglo XX. (Clemente Batalla; 2005: p. 3) Es a
partir de 1870 cuando se empieza a configurar institucionalmente la poltica exterior
uruguaya sobre el modelo que ofrecan el Imperio del Brasil y las cancilleras europeas.
En este contexto, el modelo de insercin internacional se caracteriz por la dependencia
del mercado britnico para las exportaciones del pas; el endeudamiento externo,
tambin bsicamente con capitales britnicos y el esbozo de una diplomacia pendular en
relacin a la forma de vinculacin regional. (Clemente Batalla; 2005) (Oddone; 1992)
Esta estrategia de insercin internacional se crea que pona a salvo a Uruguay
de la poltica expansionista de Estados Unidos con las doctrinas Monroe y el Destino
manifiesto. De acuerdo a los lineamientos del presidente Jos Batlle y Ordoez (19031907 y 1911-1915), la poltica exterior uruguaya deba se multilateral. En este sentido,
la cancillera uruguaya deba tener una participacin activa en foros multilaterales a
escala mundial y americana. Una de las intervenciones uruguayas ms destacadas fue en
1907 en la Conferencia de La Haya donde Jos Batlle y Ordoez propuso la discusin
sobre el control de armamentos. Esta propuesta fue compartida por Argentina, Brasil,
Chile y Mxico, entre otros pases, pero tambin recibi la indiferencia de las grandes
potencias. Adems se trat que el recurso de los arbitrajes se considerara como medio
de resolucin de conflictos de manera obligatoria, crendose al efecto, una organizacin
supranacional que los hiciera cumplir. En el mismo Uruguay hubo voces contrarias a
los tratados de arbitraje como Luis Alberto Herrera [que] sostena que stos `haban sido
un total fracaso` para Sud Amrica porque algunos pases no los cumplan y porque las
grandes cuestiones en las cuales los pases latinoamericanos haban resultado
perdedores el arbitraje se haba revelado contrario a sus intereses () (Clemente
Batalla; 2005: p. 14)
La participacin en la Sociedad de Naciones fue tomada como una medida del
prestigio internacional que haba ganado el pas. A escala continental, mientras tanto, la
poltica exterior batllista se bas en el panamericanismo como una forma de
contrarrestar la poltica de poder de las grandes potencias. Por ltimo, en el plano
regional, el batllismo adopt una diplomacia pendular para proteger al pas de la
rivalidad de los pases grandes del cono sur: Brasil y Argentina. Aunque hubo
mayormente una inclinacin hacia Brasil para contrapesar la poltica de poder argentina
en la cuenca del Plata.
Frente a la postura dominante del batllismo se desarroll la corriente nacionalista
defendida por Luis Alberto Herrera, miembro del sector terrista del Partido Nacional.
Las ideas centrales de esta corriente eran que Uruguay es un pas pequeo con una
identidad propia y que posea dos fortalezas: la independencia econmica y su posicin
en el estuario del Plata. A dichos aspectos se le aada la rivalidad regional entre Brasil
y Argentina. De all se poda extraer conclusiones acerca de cmo deba ser la poltica
exterior del pas. En principio deba contar con una diplomacia slida y con una
poltica exterior de largo plazo. (Clemente Batalla; 2005: p. 16) Otra era la bsqueda
de un acercamiento a Estados Unidos y el respaldo de Gran Bretaa para frenar las
aspiraciones argentinas en la cuenca del Ro de la Plata.
El debate sobre el rumbo a seguir en la poltica exterior se extendi a la postura
que deba adoptar el pas en el contexto de la Primera Guerra mundial. En este sentido
se distinguieron dos bandos el internacionalismo pro aliados defendido por el batllismo
que explicaba esta postura como necesaria debido a la solidaridad continental ante el

ataque a un pas americano. Frente a esta posicin se alz el Partido Nacional que
defendi la poltica de neutralidad siguiendo el ejemplo argentino del gobierno de
Hiplito Yrigoyen.
Durante las tres primeras dcadas del siglo veinte se mantuvieron los rasgos
esenciales que caracterizaron el modelo de insercin internacional de Uruguay. Aunque
ya con la Gran depresin y posteriormente con el nuevo orden mundial surgido despus
de la Segunda Guerra Mundial se puso fin a dicha modalidad de insercin internacional.
El modelo de insercin internacional que privilegi el pas durante muchas ya haba
entrado en crisis al adoptar el imperio britnico la llamada poltica de preferencia
imperial en la Conferencia de Ottawa en 1932.
Debido a la crisis y el posterior derrumbe del modelo se produjo en Uruguay un
intenso debate en torno a las acciones a seguir de acuerdo a los problemas que planteaba
la agenda internacional. Estas corrientes de pensamiento incluyeron posturas muy
diversas como la liberal batllista que se identific con la defensa del multilateralismo y
el respaldo a los aliados; las corrientes de izquierda que se solidarizaron con la
Repblica Espaola y denunciaron de forma sostenida al imperialismo; el nacionalismo
herrerista del Partido Nacional mantuvo una postura de defensa de la unin
latinoamericana como alternativa al modelo estadounidense del panamericanismo y
adems algunos de sus miembros manifestaron simpatas con las potencias del eje; por
ltimo se encontraba la tercera posicin, el tercerismo, identificado con una postura
independiente de los dos grandes bloques de poder hemisfricos los Estados Unidos y
la URSS-, la denuncia del imperialismo y la defensa de los derechos de los pueblos .
En el marco del cambio de paradigma de insercin internacional Las polticas
del Estado uruguayo para enfrentar las consecuencias de la crisis mundial de 1929
reforzaron el modelo y produjeron enfrentamientos con las empresas de capital
extranjero radicadas en Uruguay. (Clemente Batalla; 2005: p. 20) en un contexto de
incertidumbre se produjo el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933. La poltica
exterior posterior intent diversificar las relaciones internacionales para lograr
equilibrar la balanza comercial. Esta se hallaba desbalanceada con los Estados Unidos y
Gran Bretaa. Con el primero de los pases se tena un dficit producto de la falta de
complementariedad de las dos economas. Con el segundo se tena un supervit pero
debido a las nuevas condiciones imperante en las relaciones con ese pas tras la
Conferencia de Ottawa fue necesario realizar acuerdos como el realizado por Argentina
en 1933 el Tratado Roca- Runciman- para acordar cuotas de exportaciones del
principal producto de exportacin uruguayo: las carnes. El Tratado en cuestin fue el
Tratado de Comercio conocido como Tratado CosioHoare.
En el gobierno de Jos Luis Gabriel Terra (Presidente constitucional entre 1931
y 1933, y de facto entre 1933 y 1938) se busc diversificar las relaciones econmicas
internacionales. En principio se mantuvieron buenas relaciones con los gobiernos de
Alemania e Italia dado que el gobierno surgido del golpe apoyaba y comparta las
concepciones ideolgicas de los regmenes polticos totalitarios de Europa. En relacin
con Estados Unidos los vnculos estuvieron condicionados por el proteccionismo
norteamericano, la poltica del buen vecino de Franklin Roosevelt y el impulso dado
por ese pas al panamericanismo.
Cuando se inici la Segunda Guerra Mundial Uruguay sigui los lineamientos
de las Conferencias Panamericanas de 1939 y 1940 por lo que declaraba su neutralidad
que fue abandonando a medida que el conflicto blico avanz para adoptar un
alineamiento pro aliados. Esta definicin de su postura determin un enfriamiento en las
relaciones con el gobierno argentino que prefiri sostener la neutralidad.

La posicin uruguaya ante la Segunda Guerra Mundial concit un debate entre

quienes sostenan la neutralidad y quienes defendan el alineamiento pro aliados. Los
herreristas fueron partidarios de la neutralidad argumentando bsicamente su posicin
en la poltica de no intervencin mantenida por Uruguay en todos los foros
internacionales. Mientras que el alineamiento con los Estados Unidos, defendido por el
gobierno se fundamentaba en la necesidad poltica de no quedar aislados y posicionarse
en las mejores condiciones posibles para el nuevo orden mundial de posguerra. El
alineamiento con Estados Unidos pretenda ir un poco ms all con la propuesta del
canciller Eduardo Rodrguez Larreta la llamada Doctrina Larreta que prevea un
sistema de intervencin colectiva para prevenir las amenazas al sistema democrtico en
el continente. Esta doctrina segua los lineamientos del Departamento de Estado y tena
como destinatario a Juan Domingo Pern. No obstante, dicha propuesta fue desestimada
en el debate parlamentario. (Clemente Batalla; 2005)
Con el Convenio de Pagos de 1947 entre Uruguay y Gran Bretaa marc el fin
del modelo de insercin vigente desde 1870 con la retirada de los capitales britnicos de
Uruguay. (Clemente Batalla; 2005: p. 28)
En el contexto de la Guerra fra y con la aplicacin de la Doctrina Truman de contencin al comunismo,
el sistema interamericano se transform en un bloque slidamente alineado con la poltica exterior de los
Estados Unidos. Uruguay particip en l desde una posicin de autonoma relativa, por lo general
asociado al grupo de pases que sustentaron las posturas ms independientes. (Clemente Batalla; 2005: p.
31)

En este nuevo escenario se debati el Tratado Interamericano de Asistencia

Recproca en 1947. En el debate realizado en el Senado los miembros herreristas
votaron en contra apoyndose en la tradicin histrica del Partido Nacional y en la
defensas de la soberana nacional frente a la injerencia extranjera. La postura de los
partidarios del Partido Nacional de oposicin al pacto no naca de un supuesto antiamericanismo sino del nacionalismo y de la defensa de la tercer posicin definida
respecto de los dos bloques de poder (Clemente Batalla; 2005: p. 32) en tanto que la
otra posicin era defendida por el batllismo: La posicin del batllismo fue expuesta por
el Senador Gonzlez Corzi desde una visin del sistema mundial muy simple: la
polarizacin en dos bloques, entre democracia y comunismo, haca imposible la tercera
posicin. () Csar Batlle Pacheco minimiz el problema de los regmenes
dictatoriales () porque ellos constituan solamente accidentes en la historia de los
pases de Amrica Latina. (Clemente Batalla; 2005: p. 33)
Otro punto importante en la vinculacin de Uruguay con Estados Unidos fue el
triunfo de la revolucin cubana en 1959. En un primer momento en la reunin de pases
americanos celebrada en Punta del Este en 1961 el pas se opuso a la poltica de
sanciones contra Cuba. Pero, en 1964 acompao en 1964 la decisin de romper
relaciones con Cuba en el marco de una resolucin de la OEA. Slo mantuvo la
tradicional independencia con la condena a la invasin de estadounidense a Repblica
Dominicana.
Desde 1964 hasta 1973, se afirma el alineamiento con los regmenes autoritarios de Amrica Latina. El
golpe militar en Brasil en 1964, en Argentina y el triunfo de la llamada Doctrina de la Seguridad Nacional
y la teora del `enemigo interno` tuvieron su correlato en la reforma constitucional de 1967, de claro signo
autoritario, y luego en el rgimen de `medidas prontas de seguridad` que precedi al golpe de Estado de
1973. (Clemente Batalla; 2005: p. 33)

En el marco del multilateralismo que caracteriz la poltica exterior uruguaya del

perodo posterior a la segunda guerra mundial se destac el impulso dado a la formacin

de bloques regionales siendo Uruguay sede de los acuerdos que dieron origen a la
ALAC (Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio) y ALADI (Asociacin
Latinoamericana de Integracin).
En 1973 y hasta 1985 se extendi la dictadura cvico-militar en Uruguay.
Durante el perodo el modelo de insercin internacional no sufri cambios. Hubo un
claro alineamiento con los Estados Unidos y un predominio de la Doctrina de la
Seguridad Nacional que incluy la coordinacin de polticas represivas , dentro de la
Operacin Cndor, con otras dictaduras del cono sur como las que gobernaban Brasil,
Chile y Argentina. Otro elemento destacado en la insercin internacional fue el
aislamiento a causa de la violacin de los derechos humanos perpetradas durante la
dictadura que los pases europeos occidentales, la OEA, la ONU y Estados Unidos en la
administracin Carter condenaron. Por ltimo es de destacar la poltica de apertura de la
economa y la inversin extranjera dentro de un enfoque privatizador as como el
desinters por los proyecto de integracin. En este ltimo caso, la dictadura uruguaya se
resisti a tratar temas comunes, como el pago de la deuda externa, con otros pases de la
regin.
No obstante dos iniciativas dieron continuidad a las polticas exteriores de largo
plazo anteriores al golpe de Estado de 1973. La primer de ellas es el Tratado de la
Cuenca del Plata, finalmente celebrado con el gobierno de Juan Domingo Pern. La
segunda fue la negociacin de los acuerdos PEC y CAUCE, con Brasil y Argentina
(Clemente Batalla; 2005: p. 35) Dichos acuerdos tenan como finalidad el entendimiento
con Brasil y Argentina y el abandono de la clsica y vieja diplomacia pendular.
Segn Lilia Ferro Clrico las variables rgimen poltico y modelo de desarrollo
fueron los factores internos que ms influyeron en la determinacin de la estrategia de
insercin internacional uruguaya durante el perodo 1985 hasta el 2005. La variable
rgimen poltico tuvo especial significacin en el gobierno de transicin democrtica de
Julio M. Sanguinetti (1985-1990), mientras que en los gobiernos de Luis Alberto
Lacalle (1990-1995), el segundo gobierno de Julio M. Sanguinetti (1995-2000), Jorge
Batlle (200-2005) hasta el de Tabar Vzquez a partir del 2005 pas a tener mayor
relevancia la variable modelo de desarrollo. (Ferro Clrico; 2006)
Pese a las diferencias existentes entre estos gobiernos que hemos mencionado, la
poltica exterior uruguaya presenta algunos rasgos comunes que constituyen constantes
y continuidades. Las constantes son los principios rectores que son transversales a todos
los gobiernos sealados: defensa de la soberana de los Estados bajo el principio de no
intervencin, la solucin pacfica de controversias, la defensa de los derechos humanos
y el cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales. Se observa,
asimismo, una continuidad en los temas que orientaron la agenda, aunque como seala
Lilia Ferro Clrico con matices y con diferentes grados de prioridad entre los distintos
gobiernos del perodo. Los temas de la agenda a loa que hace alusin esta autora son:
()la relacin con los organismos internacionales de crdito con los cuales el
pas ha mantenido histricamente la reputacin de buen pagador; a partir de
1991, la pertenencia y el grado de compromiso con el Mercado Comn del Sur
(Mercosur) y las negociaciones para la formacin de un rea de Libre Comercio
de las Amricas (ALCA) desde 1994, las relaciones bilaterales con Cuba y con
Estados Unidos; y la participacin de efectivos uruguayos en las operaciones de
mantenimiento de la Paz de la Organizacin de Naciones Unidas, temas que en
muchos de los casos han merecido la calificacin de ser polticas de Estado ()
(Ferro Clrico; 2006:119)

As, el primer gobierno de Julio M. Sanguinetti fue el del retorno a la

democracia luego de la dictadura que afect al pas entre 1973 y 1985. Este gobierno
restableci las relaciones con Europa Occidental y con Cuba tratando de tener una
mayor autonoma con respecto a los Estados Unidos. Hacia la dcada de 1990 bajo el
impulso ideolgico del neoliberalismo se firm el acuerdo de integracin con Paraguay,
Brasil y Argentina que permiti formar el Mercosur en un contexto de regionalismo
abierto. Adems, se promovi el tratado 4 + 1 que tena como objetivo negociar
acuerdos de cooperacin entre el Mercosur y el ALCA. El segundo gobierno de
Sanguinetti fue el de la consolidacin democrtica. En poltica exterior hubo una
continuidad con los lineamientos del gobierno anterior y una decidida estrategia de
insercin globalista. El gobierno de Batlle sigui una poltica de alineamiento con los
Estados Unidos en un contexto marcado por las crisis de los socios mayores del
Mercosur Brasil y Argentina- que tuvieron que devaluar sus monedas. A partir del
2005 gobierna en Uruguay una coalicin de izquierda, el Frente Amplio, que en el
primer gobierno de Tabar Vzquez ha dado prioridad al Mercosur, pese a las
diferencias que ha tenido con el gobierno argentino por el tema de las pasteras en el Ro
Uruguay. Tambin el pas ha buscado el multilateralismo con la vinculacin con la
Unin Europea, China, Asia y Medio Oriente. Se restableci, adems, la relacin con
Cuba y se mantuvieron buenas relaciones con los Estados Unidos pese a la oposicin de
Brasil. (Ferro Clrico; 2006)
Si se analiza la poltica exterior del primer gobierno del Frente Amplio se
pueden advertir algunas lneas de continuidad y cambio con respecto a la administracin
anterior. El gobierno de Tabar Vzquez da prioridad en su agenda internacional a las
relaciones con Argentina, Brasil y Estados Unidos. Los dos primeros por su importancia
regional y el ltimo por su condicin de pas hegemnico a escala global. En segundo
lugar se privilegia a Sudamrica, concretamente al Mercosur, aunque el gobierno de
Vzquez mantiene una visin crtica acerca de las condiciones de funcionamiento del
bloque regional. Por ltimo, el gobierno uruguayo mantiene un posicionamiento
equilibrado en cuanto a sus relaciones internacionales, con vnculos hacia Europa, Asia
y Amrica. En cuanto a la estrategia de insercin internacional uruguaya, el especialista
Carlos Lujn seala que: La idea central es que el gobierno de Uruguay ha adoptado
como orientacin de su poltica exterior la bsqueda de una insercin internacional en la
diversidad, con proyeccin simultnea hacia el espacio regional y hacia el mundo, lo
que ha sido denominado `regionalismo abierto`. (Lujn; 2010:141)
Cuatro puntos centrales caracterizan la estrategia de insercin internacional del
primer gobierno del Frente Amplio: el xito con el que se negoci la deuda con el FMI;
el regionalismo abierto como gua de las relaciones bilaterales y multilaterales; la
participacin activa en misiones de paz de la ONU; y una diferenciacin con el modelo
anterior de poltica exterior del gobierno de Lacalle (Partido Nacional). (Lujn; 2010)
La agenda y la estrategia de insercin internacional de Uruguay han sido objeto
de debate entre sectores del gobierno y la oposicin acerca de si el modelo de insercin
debe priorizar el vnculo con una potencia ya sea Estados Unidos o Brasil, o bien debe
buscarse la diversificacin de los vnculos externos. Otra discusin incluye al Mercosur:
la integracin latinoamericana debe darse por crculos concntricos en expansin
secuencial () o si la mismo debe suponer una diversidad de agrupamientos
interactuando en toda la regin. (Lujn; 2010: 150)
En el segundo gobierno del Frente Amplio, esta vez a cargo de Jos Mujica se
puede establecer con mayor nitidez el sistema de ideas y creencias que orientan la
poltica exterior uruguaya desde la asuncin de los gobiernos progresistas. En efecto
como seala Clemente Batalla en el pensamiento de Mujica sobre poltica exterior

influyeron: el tercerismo y la idea de `Patria Grande`.(Clemente Batalla; 2014: 36)

Con la primera idea se defenda la independencia en la poltica exterior de los pases
latinoamericanos, mientras con la segunda se retoma una larga tradicin en el
pensamiento latinoamericano sobre unidad de la regin. (Clemente Batalla; 2014: 36)
Mujica recupera esa idea y la enriquece cuando afirma `la regin muestra una ventana
para el desarrollo y en la relacin entre integracin y autonoma en poltica exterior
cuando sostiene que la participacin en bloques de integracin fortalece la posicin de
los pases dbiles. `.(Clemente Batalla; 2014: 37)